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95 Propuestas para Chile
95 Propuestas para Chile
ndice
Resumen ejecutivo / 14
Quines somos y cmo
trabajamos / 20
Introduccin / 32
A. Sistema poltico, regiones y
Estado
1. Tres reformas de fondo para
revitalizar el sistema poltico chileno
Alejandro Ferreiro y Eugenio Guzmn / 54
2. Chile descentralizado: ms desarrollo,
ms democracia
Alejandro Ferreiro / 70
3. Modernizacin del Estado:
una agenda necesaria
Alejandro Ferreiro / 82
B. Desarrollo econmico,
mercados y medio ambiente
4. Superando la trampa del ingreso
medio: cmo crecer ms
Juan Andrs Fontaine, Jorge Quiroz y
Klaus Schmidt-Hebbel / 98
6. Ms competencia y proteccin
efectiva de los consumidores
Nicols Figueroa y Andrea Repetto / 136
7. Una reforma tributaria para la
eficiencia y la equidad
Jorge Quiroz y Klaus Schmidt-Hebbel / 146
8. Compromiso ciudadano con un
entorno sustentable y limpio
Vicente Espinoza y Klaus Schmidt-Hebbel / 154
9. En busca de la eficiencia y la
efectividad en el transporte urbano
Francisco Gallego y Juan Pablo Montero / 178
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Las 95 propuestas
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Perfeccionamiento de la institucionalidad de
evaluacin social de proyectos de inversin:
autonoma, mayor transparencia y rendicin
de cuentas, y mbito de accin ampliado a
todos los proyectos de inversin pblica.
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Compensacin equivalente al 1% de la
inversin en beneficio de la comunidad y/o
regin de todos los proyectos sometidos a
evaluacin de impacto ambiental.
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95.
Resumen ejecutivo
Nuestro pas ha avanzado mucho en las ltimas dcadas. Esos avances ofrecen lecciones y, en muchas
materias, son justa causa de orgullo nacional. Pero
nada de eso brinda razones para anestesiar el sentido
de urgencia por ir ms all. Los logros obtenidos en
el pasado pero especialmente las reas que no presentan logros en el Chile actual renuevan los desafos e imponen exigencias aun mayores. Por ello, los
chilenos debemos acelerar la marcha y afinar nuestros sentidos para comprender mejor las complejidades de una sociedad que, junto con los progresos
que exhibe, se muestra ms exigente, expresa nuevas aspiraciones y revela retrasos, desigualdades,
contradicciones y motivos para la perplejidad.
El objetivo del Grupo Res Publica Chile es aportar
a pensar en nuestro pas, identificar esas brechas y
falencias a la luz de un diagnstico tcnico y poltico, y sobre todo presentar propuestas de reformas y
cambios para un Chile mejor. Nuestra pretensin es
enriquecer la discusin pblica necesaria para impulsar las reformas que el pas requiere para ser ms
desarrollado integralmente, socialmente ms inclusivo, polticamente ms estable y representativo, y con
habitantes y comunidades ms felices. Este libro es
el resultado de nuestro proceso de reflexin y plantea
95 propuestas relacionadas con nuestra realidad poltica, econmica y social.
La ltima propuesta relativa al sistema poltico es retomar la agenda de modernizacin del Estado, dando
prioridad a tres reas esenciales. Primero, se recomienda la creacin de una Agencia de Calidad de las
Polticas Pblicas, autnoma del gobierno, que mida
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el impacto de las polticas y los programas que impulsa el Estado, y contraste los objetivos propuestos
con la evidencia de los resultados, con una metodologa objetiva y rigurosa. Igualmente importante es
la modernizacin de las relaciones laborales en el
Estado, para lo que se propone reformar el rgimen
de contrata para incluir los beneficios que el Cdigo
del Trabajo ofrece a los trabajadores del sector privado (seguro de desempleo, indemnizaciones y regulaciones propias del derecho laboral colectivo), y
adecuar la norma a la realidad observada, sincerando
y regulando la negociacin colectiva y la huelga, contemplando, en ciertos casos, el arbitraje obligatorio.
En tercer lugar se propone reformar el gobierno corporativo de las entidades reguladoras, estableciendo
direcciones colegiadas, autnomas del gobierno y
con atribuciones reforzadas. Un tpico adicional, en
el que se observan graves rezagos, es el de la gestin
documental del Estado, que requiere de una regulacin que comprenda los formatos impresos y digitales, y que se oriente a partir de los conceptos de
accesibilidad y preservacin.
Desarrollo econmico, mercados y medio ambiente
La segunda seccin del libro agrupa las propuestas
que buscan un crecimiento econmico ms elevado
y sustentable mediante reformas para el desarrollo
econmico, con mercados ms eficientes y consumidores ms satisfechos, y movilizando el compromiso
ciudadano con un medio ambiente ms sustentable.
En crecimiento se proponen medidas complementarias para incrementar la tasa de crecimiento del
PIB, incluyendo reformas para crecer por la va de la
transpiracin (mayor ahorro, inversin y trabajo) y
de la inspiracin (ganancias de productividad). Se
15
de los aranceles. Para contribuir a la equidad horizontal y/o vertical del sistema impositivo se propone
mejorar el tratamiento tributario simtrico otorgado a
los ingresos del trabajo dependiente e independiente,
incrementar la tasa marginal mxima del impuesto a
los bienes races y extender la fiscalizacin del SII en
tres dimensiones especficas: las transferencias de
activos reales y financieros inter vivos, las transferencias de participaciones en sociedades personales y
de inversin inter vivos, y los gastos personales imputados a sociedades personales y de inversin.
El desarrollo econmico tampoco puede soslayar la
sustentabilidad y limpieza del entorno fsico. Un medio ambiente sustentable y limpio constituye un bien
pblico, por lo que su cuidado requiere del compromiso de la sociedad entera. En forma selectiva, se
identifican reas desatendidas por las polticas pblicas y por los ciudadanos, pero susceptibles de intervenciones. Se plantea una idea novedosa para desarrollar el reciclaje de residuos de bienes y materiales
de desecho, basada en un sistema de impuestos
especficos a la produccin y de crditos transables
al reciclaje, y complementada con incentivos para
el desarrollo de hbitos de separacin de la basura
y los desechos en su origen, y de extensin de los
lugares de acopio (puntos verdes). Se propone tambin expandir las reas verdes urbanas con criterios
de equidad socioeconmica y regional a travs de
una nueva institucionalidad nacional que administre
un fondo nacional de desarrollo de reas verdes urbanas. Por ltimo, para fortalecer el compromiso de
los ciudadanos con el entorno, reforzando tambin el
capital social y la integracin, se recomienda la provisin de una contraparte pblica para el voluntariado
privado, el desarrollo de un Servicio Juvenil Voluntario
y la adopcin de una ley nica de donaciones privadas con beneficios tributarios.
El ltimo captulo de esta seccin aborda la realidad
del transporte urbano pblico y privado en Chile. Para
elevar su eficiencia y efectividad se propone avanzar
en tres dimensiones complementarias: aumentar los
costos para los usuarios de transporte privado, aumentar la calidad y eficiencia del transporte pblico,
y fomentar el uso de la bicicleta. Para lo primero se
propone un paquete de instrumentos (tarificacin vial,
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Quines somos
y cmo trabajamos
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seleccionaron dieciocho temas para trabajar, que corresponden a los captulos de este libro, estructurado en torno
a cuatro grandes reas temticas. Se trata de un conjunto
extenso pero aun as acotado de temas, y necesariamente
implic excluir ciertas materias que tambin deben encararse para hacer de Chile un pas mejor. En la introduccin
presentamos las omisiones temticas ms importantes.
El siguiente paso fue elegir a los autores de cada tema,
quienes presentaran sus avances al grupo en cuatro
oportunidades. En la primera se expusieron los antecedentes y se identificaron los desafos, en la segunda
se analizaron en profundidad los desafos planteados,
en la tercera se examinaron las propuestas preliminares, y en la ltima se revisaron las propuestas finales. En estas rondas de intensa discusin colectiva se
agregaron y desecharon muchas propuestas, mientras que las que se mantuvieron fueron enriquecidas
por el anlisis crtico de los integrantes del grupo.
Durante la tercera y cuarta rondas de presentaciones
invitamos tambin a un conjunto seleccionado de expertos para discutir las propuestas preliminares. Complementariamente, desde el comienzo del trabajo se
contrataron documentos de apoyo para los distintos
tpicos a expertos de renombrada trayectoria en cada
rea. Con todo lo anterior los autores redactaron sus
captulos, los que como se dijo recibieron colaboraciones, comentarios, sugerencias y objeciones de todos
los integrantes del grupo, hasta llegar a las versiones
finales que se publican en este libro.
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Integrantes de GRPC
Dante Contreras Guajardo
Sacerdote jesuita, ingeniero comercial y bachiller en Teologa de la Universidad Catlica de Chile, MBA y Sacred Theology Licenciate del Boston College. Es capelln
y presidente del directorio de la Fundacin Techo para Chile, fundador y miembro
del directorio de la Fundacin Trascender, miembro del directorio de la Universidad
Alberto Hurtado y de la Comisin Asesora Presidencial de Expertos para la Actualizacin de la Lnea de la Pobreza y de la Pobreza Extrema.
24
Licenciado en Sociologa de la Universidad de Chile y Master of Science en Sociologa de la London School of Economics and Political Science. Es decano de la
Facultad de Gobierno de la Universidad del Desarrollo, presidente y socio fundador
de la Sociedad Chilena de Polticas Pblicas, miembro del Crculo de Innovacin
de ICARE, miembro del directorio y socio fundador de la Fundacin Ciencia y Evolucin, consejero de Libertad y Desarrollo y miembro del Consejo Asesor de Chile
Transparente. Integr las comisiones asesoras presidenciales sobre tica y Probidad Pblica, y para el Fortalecimiento de la Sociedad Civil. Adems fue miembro de
la Comisin de Modernizacin del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Ingeniero comercial de la Universidad de Chile y PhD en Economa de Duke University. Es el socio principal de Quiroz & Asociados, y director de sociedades annimas. Ha asesorado a numerosas compaas en temas de negociacin, arbitraje y
litigios econmicos. Form parte de la Comisin Asesora para el Desarrollo Elctrico
(CADE).
25
De izquierda a derecha:
Rodrigo Carril Mac Donald,
Klaus Schmidt-Hebbel Dunker,
Andrea Tokman Ramos,
Antonio Martner Sota.
Equipo del
Grupo Res Publica Chile
Klaus Schmidt-Hebbel Dunker
Coordinador general
26
Invitados y colaboradores
A
E
I
Y
Letra por
tipo de
colaboracin
Nombre
Profesin / Cargo
Claudio Agostini
Economista, acadmico de la
Universidad Adolfo Ibez
Rodrigo Aldoney
Pablo Allard
Claudia Allende
Patricio Aroca
Raimundo Atal
Paula Bedregal
Isabel Brain
Florencia Burgos
Rmulo Chumacero
Enrique Correa
Rafael de la Cruz
Cristbal de la Maza
Francisco del Ro
Rodrigo Echecopar
Sebastin Edwards
Camilo Escalona
A, E
E
A, E
27
Letra por
tipo de
colaboracin
Nombre
Profesin / Cargo
Eduardo Escalona
Mauricio Fabry
Ronald Fischer
Vinko Fodic
Rodrigo Fuentes
Pablo Gonzlez
Carol Graham
Pedro Gell
Rafael Guilisasti
Rodrigo Harrison
Camilo Herrera
Paulina Henoch
Marcela Huepe
Andrs Iacobelli
Augusto Iglesias
Manuel Inostroza
Ricardo Irarrzabal
Francisco Irarrzaval
Ricardo Katz
Francisco Klapp
Vctor Lagos
Hernn Larran
Rodrigo Lazo
Cristbal Lira
28
Letra por
tipo de
colaboracin
Nombre
Profesin / Cargo
Norman Loayza
Rodrigo Mrquez
Gordon McCord
Marcelo Mena
Roberto Mndez
Catalina Mertz
A, E
Pedro Montt
Pa Mora
Carolina Muoz
Ulises Nancuante
Nicole Nehme
Fernando Nilo
Roberto Peralta
Patricia Prez
Julio Poblete
Ivn Poduje
Jos Roa
Jorge Rodrguez
Paulina Saball
Jeffrey Sachs
A, E
A, E
29
Letra por
tipo de
colaboracin
Nombre
Profesin / Cargo
Sandra Seplveda
Claudia Serrano
Felipe Symmes
Soledad Teixid
Noam Titelman
Mnica Titze
Marcelo Tokman
Ignacio Toro
Jaime Torrealba
Victoria Uranga
Mario Valdivia
Javiera Vsquez
Andrs Velasco
Enrique Vergara
A, E
Ignacio Walker
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Introduccin
* A diferencia del resto de los captulos, esta introduccin no est firmada y refleja el mejor esfuerzo por consensuar una mirada
compartida del desafo abordado en este libro. Dante Contreras no particip en los trabajos conducentes a su elaboracin.
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cultan nuestra senda hacia un desarrollo integral, constatamos que el pas se encuentra hoy en un equilibrio
poltico y socioeconmico frgil. Por eso, en la seccin
Riesgos y retos de Chile de esta introduccin dibujamos los posibles escenarios para el futuro, incluyendo
el gran desafo de convertirnos en un pas ms desarrollado integralmente, socialmente ms inclusivo, polticamente ms estable y participativo, y con habitantes y
comunidades ms felices. Pues bien, este desafo consiste en concordar polticamente, disear e implementar
reformas profundas y cambios en las polticas pblicas
que generen un crculo virtuoso en lo poltico, econmico y social, cuyo resultado sea transitar por un camino
de crecimiento e igualdad en los aos que vienen.
El tiempo apremia. El pas debe hacerse cargo de las
demandas polticas, econmicas y sociales ahora.
No ser posible aproximarse a todos los temas con
igual intensidad ni en los mismos plazos, pero la hoja
de ruta de una poltica virtuosa no puede soslayar el
tratamiento sistemtico, urgente y secuencial de reformas en muchos de los planos que este libro aborda.
Creemos, pues, que resulta impostergable proponer,
debatir y poner en marcha, ms temprano que tarde,
reformas que hagan de Chile un pas ms justo y ms
desarrollado, aun sabiendo que la siembra de hoy
rendir frutos en el corto, mediano y largo plazo.
Cerramos esta introduccin exponiendo el contenido
de este libro, 95 propuestas que se estructuran en dieciocho captulos temticos. Grupo Res Publica Chile
espera con estas propuestas aportar especficamente
al debate y avanzar en la adopcin de reformas que
nos permitan lograr un Chile mejor.
Paradojas y perplejidades
No caben recetas simples para sociedades complejas. Pensar en propuestas de polticas pblicas para
Chile demanda el reconocimiento humilde de las mltiples paradojas, inequidades, tensiones e incertidumbres que dificultan el proceso en un doble plano. Primero, porque el dinamismo social hace ms lquidas
y complejas las preferencias y la conformacin de la
agenda pblica. En segundo trmino, porque las propuestas de poltica, casi en cualquier rea, enfrentan
dificultades mayores no solo para concitar acuerdos
tcnicos y polticos en su diseo, sino tambin para
vencer resistencias de grupos de presin de diversa
ndole en la fase de implementacin. Los mltiples
grupos que inciden en el debate pblico representan
intereses particulares que no siempre coinciden con el
bien comn. La capacidad de veto parece crecer ms
que la de comprometer acuerdos y concretar avances.
Por ello, toda propuesta de reforma, por muy slida
y meritoria que parezca en el papel, deber superar
grandes dificultades en el camino hacia su puesta en
marcha. Una buena razn, entre muchas, para relevar
Modernidad y rezago
La sociedad chilena refleja las tensiones de una sociedad crecientemente expuesta e integrada al mundo
globalizado, con una estructura social que, pese a las
mejoras recientes en movilidad social especialmente
en las cohortes poblacionales ms jvenes an tiene mucho por avanzar para igualar oportunidades. El
lado moderno de la sociedad se vincula cada vez ms
a los mercados y costumbres internacionales, lo que
abre puertas y oportunidades inimaginables tiempo
atrs, mientras persisten grupos cuyas oportunidades
no mejoran a similar ritmo y que, por ello, tienden a
ver la globalizacin como un proceso ajeno, cuando
no amenazante. La participacin promisoria en las
oportunidades de la globalizacin depende del conocimiento. El manejo de idiomas, el uso de tecnologas
y la productividad son la expresin de aptitudes y destrezas que solo algunos poseen. Mejorar la distribucin del conocimiento equivale a ampliar a todos las
posibilidades de insertarse en un mundo interconectado, y de participar de los flujos internacionales de
comunicaciones, cultura, oportunidades y comercio.
33
La misma sociedad que colectivamente exhibe su malestar y desconfianza hacia las instituciones se muestra bastante ms optimista en el plano individual. Al
ser encuestados acerca de su propia vida personal
y familiar, los chilenos registran en promedio niveles
de satisfaccin elevados. Si bien los niveles de felicidad y optimismo varan en funcin del ingreso y la
localizacin geogrfica, no parece posible explicar el
desencanto general a partir de las opiniones que los
chilenos tienen de sus propias vidas.
Una paradoja fundamental de Chile es, pues, la coexistencia de una marcada satisfaccin con la propia
vida y su dimensin familiar, junto a un malestar que
trasunta desconfianza en la capacidad de las instituciones de responder a las aspiraciones de una sociedad ms exigente. Esta brecha entre la valoracin de
la propia experiencia y el juicio, mucho ms crtico,
sobre lo otro, el sistema y las instituciones, es casi
una constante en Chile. As se observa, por ejemplo,
al comparar las opiniones de los chilenos sobre su
experiencia al recibir atencin de salud, y la mucho
peor evaluacin que suscitan los sistemas Fonasa e
34
Isapres. Cul es la realidad? Por qu esa predisposicin a cuestionar las estructuras incluso cuando
otorgan prestaciones y una calidad de vida consideradas satisfactorias? Como sea, ese estado de nimo
marcadamente crtico sobre lo colectivo representa
una barrera sicolgica para que el esfuerzo esencialmente colectivo por resolver los temas comunes que
en eso consisten la poltica y sus instituciones despierte mayor adhesin y confianza entre los chilenos.
La emergencia de la calle,
las redes sociales y la judicializacin
35
la recuperacin de sus competencias, de su legitimidad y su prestigio, pues son necesarios para ejercerlas con autoridad social.
En el contexto de las manifestaciones y del empoderamiento de ciertos grupos se advierte un desequilibrio riesgoso e insostenible en el tiempo: la creciente
conciencia del ejercicio de los derechos y la muy insuficiente aceptacin de los deberes.
La sumisin de carcter, si alguna vez existi, ha ido
quedando atrs a gran velocidad en Chile, lo que es
sano y necesario por varios motivos. Desde luego,
solo ciudadanos conscientes de sus derechos se manifiestan en favor de sus intereses particulares o del
bien comn, con lo que contribuyen a que la democracia sea ms vital y ciudadana. Solo consumidores
diligentes, conscientes de sus derechos y capaces de
votar con los pies tienen la aptitud para disciplinar la
oferta de bienes y servicios y forzar, en competencia
vibrante, la bsqueda permanente de las mejores relaciones de precio y calidad. Clientes exigentes propician
mercados eficientes, del mismo modo que usuarios y
ciudadanos exigentes de servicios pblicos impulsan la
transparencia y la modernizacin del Estado.
Sin embargo, la demanda por derechos no siempre se
acompaa de una simtrica aceptacin de los deberes cvicos. La crtica a la poltica se combina con una
creciente abstencin electoral. En las manifestaciones
de estudiantes y de movimientos regionales participan
minoras violentistas y destructoras de bienes pblicos
y privados, cuya actuacin no siempre es repudiada
por las mayoras que se manifiestan pacficamente o
por la ciudadana en general. La defensa del medio
ambiente, enarbolada crecientemente como razn
para oponerse a grandes proyectos industriales, no ha
logrado permear cambios significativos en conductas
individuales o colectivas en lo relativo al compromiso
con el reciclaje y la reduccin de la basura. Otros deberes sociales como el voluntariado, el cuidado de los espacios comunes, las donaciones y diversas formas de
construccin de capital social se mueven a paso ms
lento que la exigencia de los derechos propios.
No parece sustentable una sociedad que exige derechos y elude deberes. Ello plantea un reto mayor para
las polticas pblicas y para la cultura de Chile: cmo
fortalecer el civismo y cultivar el ejercicio de nuestras
obligaciones cvicas en escuelas, trabajos, estadios y
espacios pblicos.
Desarrollo econmico
sin mejora en la productividad
Estado y mercado
En Chile, como en otros pases, el Estado y los mercados se complementan, pero tambin entran en conflicto. Est en su naturaleza, y es necesario tanto para
la democracia como para la eficiencia econmica. Eso
ocurre, por ejemplo, cuando el regulador estatal vela
por la competencia o la transparencia de un mercado
especfico, para lo cual impone obligaciones o prohibiciones a las empresas. Pero, como veamos arriba,
una parte de los conflictos, aparentes o reales, entre
privados y el bien pblico se dirime muy ineficientemente en las cortes o en las calles.
Cuando falla el mercado, quin falla finalmente? En
rigor, cada falla del mercado que no se corrige adecuadamente es, tambin, una falla del Estado regulador. Y cada vez que nos abstenemos de reforzar
el funcionamiento riguroso, transparente y eficaz del
Estado, abrimos paso a nuevas fallas del mercado y
al cuestionamiento social de la empresa y de la capacidad regulatoria del Estado. Un buen mercado necesita un buen Estado. Por eso, resulta paradojal que
36
Si nos atenemos a las encuestas, delincuencia, educacin y salud son los principales problemas a los que
debera dedicar el mayor esfuerzo el gobierno de turno (Grfico 1). Les siguen la pobreza, los sueldos y el
empleo. Este ordenamiento combina tanto la evaluacin de las personas sobre la importancia vital del tema
como la expectativa de que las polticas de Estado
37
Grfico 1
Problemas a los que el gobierno debera dedicar mayor esfuerzo
70
60
50
40
30
20
jul-ago12
nov-dic 011
oct-09
nov-dic 10
may-jun 09
jun-08
jun-07
jun-jul 06
ago-sept 05
dic-04
dic-03
dic-02
nov-dic 00
dic 01-ene 02
jun-98
sep-oct 99
jun-jul 97
jun-jul 96
may-jun 95
oct-93
nov-dic 93
mar-93
ago-92
dic 91-ene 92
jun-jul 91
10
Empleo
Salud
Educacin
Fuente: Centro de Estudios Pblicos, Encuesta CEP.
Nota: La pregunta es: cules son los tres problemas a los que
debera dedicar el mayor esfuerzo en solucionar el gobierno de
turno? Se permiten tres menciones por encuestado.
Se grafican medias mviles de 5 aos.
38
Cuadro 1
Determinantes del xito econmico de las personas
Grfico 2
Nota: La pregunta es : Cul de las alternativas de esta lista cree Ud. que
son las dos ms importantes en el xito econmico de las personas?
39
Grfico 3
Confianza interpersonal
40
Grfico 4
Confianza en las instituciones
41
Grfico 5
2,5
1,5
0,5
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Australia
Chile
India
Israel
Promedio pases asiticos
Botsuana
Colombia
Irlanda
Nueva Zelanda
Promedio pases latinoamericanos
Crecimiento econmico
y desarrollo integral
42
El bienestar de los hogares depende de manera importante de sus ingresos monetarios. Estos representan la capacidad de compra sobre los bienes y
servicios que necesitan para cubrir sus necesidades
y desarrollar sus proyectos de vida. Un mayor nivel de
ingresos permite obtener un mayor nivel de bienestar,
aun cuando la transformacin de ingresos en bienestar depende tambin de otros factores como la salud
de las personas, su nivel de educacin, las condiciones del entorno donde se vive y trabaja, entre otros.
Se observa en todo el mundo una significativa disminucin de la pobreza promedio (especialmente en los
pases de alto crecimiento, como China e India). En
Chile tambin ha cado muy significativamente el porcentaje de la poblacin pobre e indigente en las ltimas
dcadas (como resultado del crecimiento econmico y
de las polticas focalizadas en la reduccin de la pobreza), aunque se observan pocos avances desde el
ao 2006 (Grfico 6). Superar una pobreza estancada
en torno al 14% de la poblacin y eliminar definitivamente la indigencia que hoy roza el 3% constituyen un
reto maysculo para Chile. La pobreza es una herida
lacerante, especialmente para un pas que tiene en sus
manos la capacidad de erradicarla definitivamente.
La experiencia internacional tambin muestra una
correlacin negativa entre desigualdad de ingreso
(medida por el coeficiente de Gini) y PIB per cpita
(Grfico 7). En esta correlacin, Chile exhibe una concentracin del ingreso que es significativamente ms
alta que la esperable dado su ingreso promedio.
La desigualdad a nivel mundial ha disminuido, pero
ha aumentado al interior de la mayora de los pases,
desarrollados o en desarrollo. La regin que es una
43
Grfico 6
Pobreza e indigencia, 1990-2011
Grfico 7
Crecimiento y desigualdad
44
Grfico 8
Desigualdad en Chile y el mundo, 1992-2011
tan en una distribucin de ingreso que replica una distribucin de salarios plana en casi toda su extensin, con
alta en el extremo ms alto. La estrategia para enfrentar
la desigualdad debe entonces pasar por hacerse cargo
de la empleabilidad, la productividad y los salarios de los
ms vulnerables. Por tanto, ello tiene que ver con polticas activas de empleo que aumenten la probabilidad de
conseguir empleos con buenos sueldos como tambin
por actualizar la legislacin laboral, heredada de tiempos
lejanos, para hacer frente a demandas de una sociedad
distinta, ms dinmica y compleja.
Educacin y salud
La poltica social, en tanto, tambin contribuye a reducir la reduccin de las desigualdades de oportunidades y resultados. La mayor parte de los recursos
pblicos han sido destinados a educacin y salud,
adems de a programas de transferencias monetarias. La participacin de los beneficiarios en dichos
programas estatales es, en general, condicional a la
pertenencia a grupos vulnerables o a la inscripcin
en las instituciones con financiamiento estatal que
proveen los servicios demandados (como escuelas
y liceos municipales o subvencionados, o el seguro
estatal de salud Fonasa). En cambio, los grupos de
ingresos medios y altos satisfacen sus demandas por
educacin, salud y otras prestaciones sociales a travs de las ofertas de proveedores con financiamiento
y gestin privada. Esta dualidad puede tener venta-
45
Cuadro 2
Fuentes de los ingresos de los hogares (%)
para la sustentabilidad del sistema. En la atencin primaria, el sistema altamente fragmentado y con escasa
coordinacin con los niveles superiores de atencin, el
escaso prestigio profesional de los mdicos generales
o de consultorios, y las bajas rentas asociadas conspiran contra la posibilidad de contar con una atencin
primaria resolutiva que avance en la direccin de la
sustentabilidad requerida del sistema.
Vivienda y barrios
Este acceso diferenciado se repite tambin en las ciudades y sus barrios. Si bien el problema de los sin
techo y de las casas chubi de calidad pauprrima
est en retirada, y la calidad de la infraestructura y viviendas de las clases medias ha mejorado sustancialmente, una poltica habitacional con escasa visin integral de los determinantes de la calidad de vida y de
las oportunidades de las personas de bajos ingresos
ha resultado en ciudades desintegradas, con enormes
proporciones de familias viviendo literalmente al margen de la ciudad y sus oportunidades. Los grandes
guetos de poblacin homogneamente pobre con escasas posibilidades de movilidad social, en ambientes
de malas condiciones urbansticas, pobre acceso a
servicios bsicos, comercio, transporte y fuentes laborales y con serias amenazas a la seguridad de sus
habitantes, son el resultado de aos de polticas sectorialistas desarticuladas. Nuestra segmentacin territorial se convierte as en una brecha sustancial para
ofrecer buena calidad de vida para todos.
En este contexto, la integracin socioespacial aparece
como el principal desafo de la poltica de vivienda y
barrio. Esto significa, por un lado, la integracin de las
viviendas a la red de servicios, la cercana a infraes-
46
Cuadro 3
Tasas de robo en el mundo
tructura de calidad y a las fuentes de empleo, condiciones ntimamente ligadas al transporte, y por otra parte
implica la interaccin y cercana de grupos sociales
diversos, de modo de aumentar la cohesin social, de
atraer comercio privado y de aumentar la plusvala.
nal y del Cdigo Procesal Penal, las debilidades del actual sistema procesal penal (incluidos los problemas de
coordinacin entre policas, y entre estos y la fiscala, los
incentivos inadecuados de la fiscala en la persecucin
de los criminales y la labor errtica de los jueces), as
como la falta de polticas efectivas de prevencin del delito y de rehabilitacin y reinsercin de los condenados.
Estas grandes brechas que exhibe Chile en victimizacin e inseguridad ciudadana tienen mltiples causas,
entre las cuales se encuentran las fallas del Cdigo Pe-
47
48
Grfico 9
Dinmica del PIB per cpita y de la distribucin del ingreso: sendas histricas (1987-2012) de Chile,
Turqua y China, y sendas futuras posibles (2013-2030) de Chile
Fuente: Elaboracin propia a partir de Informacin histrica del World Development Indicators Database del
Banco Mundial, la Encuesta Casen 2011 para Chile y The Chinese National Bureau of Statistics para China.
Nota: La trayectoria central en el abanico de sendas para Chile 2030 Desarrollo virtuoso se construye bajo los
supuestos, puramente ilustrativos, de un crecimiento anual del PIB per cpita de 4%, llegando a US$ 38.000 el
ao 2030, y mejoras sistemticas en la distribucin del ingreso, llegando a un Gini de 39 en el ao 2030.
49
ciocho captulos temticos, ordenados en cuatro secciones: sistema poltico y Estado; desarrollo econmico, mercados y medio ambiente; desarrollo social,
y delincuencia y drogas. En lo que sigue se describe
brevemente las reas temticas.
50
tiene que ocurrir en forma ms sostenida y ambientalmente ms sustentable, levantando trabas (como
en la energa y el transporte pblico), mejorando la
estructura tributaria, cuidando la competitividad de
sus mercados y perfeccionando los derechos de los
consumidores.
C. Desarrollo social y desigualdad
10. Ms y mejor empleo para combatir la pobreza
y la desigualdad
11. Todos ganan: reforma a la regulacin laboral
12. Impuestos a la renta: una reforma progresiva
y eficiente
13. La desigualdad ms all del ingreso: voz, dignidad
y capital social
14. La madre de todas las batallas: asegurar acceso
a educacin de calidad integral
15. Un sistema de salud para el siglo XXI
16. Vivienda social integrada a la ciudad
Aunque ha habido algunos avances en las ltimas
dcadas, en Chile an hay demasiada pobreza y
una inequidad de oportunidades, trato y resultados
que no se condice con el desarrollo econmico del
pas. La segmentacin profunda y las ineficiencias
evidentes en el acceso a oportunidades de buena
educacin, salud y barrios son, sin duda, limitantes
importantes para que este desarrollo tenga un correlato tambin en lo social. Tambin lo son el acceso
a buenos empleos, bien remunerados y con condiciones justas, en que la negociacin entre partes
ocurre para beneficio mutuo, se reducen las desconfianzas y comienza a operar una visin colectiva
de pas para todos.
D. Delincuencia y drogas
17. Delincuencia: la principal preocupacin de
los chilenos
18. Reconociendo la derrota en la guerra contra las
drogas: hacia la legalizacin
El tema pblico que ms preocupa a los chilenos es la
delincuencia. Los robos y hurtos, y el intenso trfico y
51
52
Captulo 1
Tres reformas de fondo
para revitalizar el sistema
poltico chileno
Captulo 2
Chile descentralizado: ms
desarrollo, ms democracia
Captulo 3
Modernizacin del Estado:
una agenda necesaria
Sistema
poltico,
regiones
y Estado
53
Captulo 1
Tres reformas
de fondo para
revitalizar el
sistema poltico
chileno
Alejandro Ferreiro / Eugenio Guzmn
Sntesis
El presidencialismo chileno parece ser un rasgo institucional intocable. Si bien muchos, alarmados por la
escasa valoracin social de nuestros representantes
polticos, proponen cambios en el sistema electoral
y en el funcionamiento de los partidos polticos, pocos creen conveniente realizar cambios sustanciales
a nuestro rgimen de gobierno, a excepcin de la
propuesta DC-RN, que aboga por avanzar hacia un
sistema semipresidencial similar al francs. El escaso apoyo al Congreso y los partidos que arrojan las
encuestas, unido al tono peyorativo con que nuestra
historiografa se refiere al mal llamado perodo parlamentario que sucedi a la guerra civil de 1891, transforman en casi una hereja poltica proponer el trnsito
hacia un sistema parlamentario para Chile.
El parlamentarismo ofrece fortalezas y ventajas insoslayables al marco institucional de nuestra democracia:
estabilidad, representatividad, fluidez en los cambios
de gobierno, mejor sntesis de tcnica y poltica, y una
mejor gobernabilidad derivada de la existencia, por
definicin, de mayoras parlamentarias para formar gobierno. Aqu se profundiza en algunas de esas ventajas, y se postula la superioridad del sistema parlamentario para conciliar gobernabilidad y representatividad,
en el contexto de incentivos que favorecen la bsqueda de acuerdos y la responsabilidad de los partidos.
54
Rgimen de gobierno
Diagnstico
Desde sus inicios como Repblica, el diseo bsico del sistema poltico chileno ha sido el rgimen
presidencial, sin que haya habido intentos serios por
migrar al sistema parlamentario. Si bien el perodo
posterior a la guerra civil de 1891 suele calificarse
como parlamentarismo, la verdad es que lo ocurrido entonces poca relacin tuvo con la lgica del
rgimen parlamentario. Ms bien se trataba de un sistema desequilibrado e hbrido que, ms que propiciar
el equilibrio en el ejercicio del poder, opona una serie
de obstculos al funcionamiento del gobierno y, en
consecuencia, mermaba su efectividad. De hecho, no
se realiz ninguna reforma para implantarlo, y fueron
las prcticas polticas las que cambiaron para imponer la voluntad del Parlamento al Ejecutivo. Algunos
aspectos esenciales del parlamentarismo, como la
disolucin del Congreso, la censura del Ejecutivo y,
en especial, la conformacin del gobierno por las mayoras parlamentarias, jams estuvieron presentes en
la experiencia chilena de principios del siglo XX.
En general se trataba de un sistema presidencial bicameral altamente controlado por el Congreso que
permita que una minora pudiera bloquear la promulgacin de cualquier ley a travs de frmulas como la
clausura del debate, que estableca la posibilidad
de que ninguna ley fuera votada a menos que la discusin hubiese concluido: la obstruccin se concretaba mediante el uso indiscriminado del derecho de
palabra. Asimismo, a travs de la interpelacin de los
ministros se tena un control sobre el gabinete que
reduca significativamente el poder del gobierno. Finalmente, el Congreso tena la facultad de aprobar
leyes peridicas (presupuesto y las contribuciones
al Congreso) que, dilatadas y rechazadas, implicaban
la inmovilizacin del Ejecutivo.
Es extensa la literatura sobre las ventajas de los regmenes parlamentarios respecto de los presidenciales
desde el punto de vista de la gobernabilidad y el funcionamiento,2 o sobre los problemas de gobernabilidad especficos del presidencialismo bajo gobiernos de coalicin o sin mayora parlamentaria.3 Hay por lo menos
seis ventajas claras de los regmenes parlamentarios:
Evitan la dualidad en la generacin y ejercicio del poder,
es decir, el gobierno recae en la mayora parlamentaria,
que es la nica fuente de legitimidad del poder poltico.
De ese modo se descarta el riesgo de tener gobiernos
de minora bloqueados en su capacidad de legislar.
Evitan la disociacin entre lo tcnico y lo poltico tal
como opera en los sistemas presidenciales, pues el
trabajo tcnico se radica tambin en el Parlamento, del
cual provienen, en general, los ministros del gabinete.
El caudillismo, tan caracterstico del presidencialismo,
es mucho ms acotado en el parlamentarismo, porque
el proceso deliberativo parlamentario inhibe que un candidato sobresalga a contrapelo del resto de los actores
polticos. Si bien hay liderazgos que se pueden consolidar como parte del proceso de conduccin del gobierno (Felipe Gonzlez, Margaret Thatcher, Tony Blair),
finalmente requieren del apoyo de los pares, y no pueden constituirse en lderes nacionales independientes,
menos erigirse en caudillos de la antipoltica.
55
Hay mayores incentivos para la disciplina parlamentaria, porque de otro modo se corre el riesgo de que
la coalicin gobernante fracase. Para que esto no
ocurra se necesitan sistemas mayoritarios y partidos
fuertes y disciplinados, con capacidad de controlar a
sus parlamentarios.
Favorecen la moderacin para conseguir mayoras
que formen gobierno. La radicalizacin contraria a la
voluntad mayoritaria se tiende a pagar cara mediante un
eventual voto de censura propiciado por la prdida del
apoyo de los ms moderados de la alianza gobernante.
Mitigan el riesgo de crisis poltica. Si un gobernante
pierde apoyo, puede ser reemplazado de modo fluido, flexible y sin quiebres en el sistema poltico.
En sntesis, en los sistemas parlamentarios la autoridad del Ejecutivo depende del apoyo mayoritario del
Parlamento y se ajusta flexiblemente a los cambios en
tales mayoras. No existen gobiernos de minora ni bloqueos legislativos, y se propicia la disciplina, la responsabilidad, la moderacin y la bsqueda de acuerdos
entre los partidos polticos. Los conflictos entre el Parlamento y el gobierno, de suyo escasos, se resuelven
con la disolucin de las cmaras y el llamado a nuevas
elecciones, o mediante un voto de censura iniciado en
el Parlamento y que lo obliga a expresar formalmente
su respaldo al gobierno o a forzar su cada y realizar
elecciones anticipadas. En un sistema parlamentario,
las responsabilidades polticas son claras, lo que favorece la rendicin de cuentas ante la ciudadana. Por el
contrario, si el gobierno no controla las mayoras parlamentarias en un sistema presidencial, los conflictos
de poderes suelen dar lugar a acusaciones e imputaciones cruzadas que contribuyen a confundir y diluir
las responsabilidades polticas frente a la ciudadana.
Ahora bien, qu razones puede haber para cambiar
el rgimen de gobierno en nuestro pas? En primer lugar, el hiperpresidencialismo chileno con la iniciativa
de ley y la definicin de las urgencias como resorte
principal del Ejecutivo4 ha relegado la labor legislativa a una funcin secundaria, a casi una especie de
buzn que rechaza o aprueba proyectos de ley. Las
funciones deliberativas del Congreso se reducen considerablemente si no es en su interior donde surge la
ley como expresin de la voluntad ciudadana. Solo
adquiere protagonismo el Parlamento cuando el gobierno carece de mayoras, caso en el cual la fortaleza poltica del Parlamento se consigue a costa de la debilidad
del Ejecutivo. En ese juego de suma cero se resienten la
gobernabilidad y la eficacia de la accin estatal.
Adems, la dualidad Ejecutivo/Parlamento suele traducirse en un conflicto entre la tcnica y la poltica. Muchos critican la funcin legislativa por estimarla carente del rigor tcnico que, en cambio, se suele
atribuir a las propuestas del Ejecutivo. La debilidad
de la funcin deliberativa del Parlamento alimenta ese
cuestionamiento. En un sistema parlamentario, la fusin prctica entre gobierno y Parlamento obliga a las
bancadas de mayora a procesar las consideraciones
tcnicas y polticas, y favorece la conformacin de
equipos tcnico-polticos en el Legislativo.
En los ltimos diez aos, el Ejecutivo ha buscado las
esquivas mayoras legislativas mediante negociaciones
individuales con parlamentarios opositores, ofrecindoles beneficios para sus distritos o circunscripciones, lo
que contribuye al debilitamiento de la disciplina partidaria. Estas prcticas, ms la imposibilidad legal vigente
de aplicar rdenes de partido y la debilidad de estos,
propician el surgimiento de parlamentarios dscolos.
Por otra parte, un aspecto poco considerado es la introduccin, por los gobiernos de la Concertacin, de
una cierta lgica parlamentaria en la conformacin de
los gabinetes, como tambin en niveles inferiores de
la administracin del Estado. Es decir, trataron de reflejar la coalicin poltica en la distribucin de responsabilidades de gobierno. Sin embargo, esta frmula
de nombramientos o cuoteo ha merecido crticas.
Ms que reconocer el mrito de formar gobiernos representativos de la coalicin y de la representacin
electoral subyacente, el equilibrio poltico se asocia
a la prdida de poder presidencial y al sacrificio de la
excelencia en la conformacin de equipos. Bajo un
rgimen parlamentario este tipo de diseo no solo
adquiere legitimidad, sino que corresponde al modo
natural y necesario de traducir la representacin
electoral en gobiernos de mayora. Y dado que las
responsabilidades del gobierno parlamentario obligan a fusionar tcnica y poltica en la conformacin
de gabinete y en las decisiones de poltica pblica,
la representacin o cuoteo, inherente a esta forma
de gobierno, genera gobernabilidad sin dar pie a las
crticas que suscita en los regmenes presidenciales.
Es cierto que en un rgimen presidencial el cuoteo se
puede evitar. As ocurri, por ejemplo, con el esquema
suprapartidario que logr imponer especialmente el
gobierno de Aylwin. Con todo, el suprapartidismo estricto suscita crticas entre los partidos de la coalicin
gobernante y explica en parte la merma en la disciplina de los parlamentarios frente a su gobierno.
En sntesis, en nuestro sistema presidencial tanto el
4 Chile presenta el ndice ms alto de facultades legislativas radicadas en el Presidente de la Repblica entre los sistemas
presidencialistas de Amrica. Para mayores detalles, ver BID (2006).
56
Propuesta 1
Reforma al rgimen
de gobierno
Prcticamente nunca se ha cambiado un sistema
presidencial por uno parlamentario (Shugart y Carey,
1992). Sin embargo, lo contrario ha ocurrido con frecuencia. Una reforma en esa direccin debe partir de
5 No es recomendable que se sumen senadores y diputados para elegir jefe de gobierno si ambas cmaras son equivalentes al
momento de legislar. Ello podra dar lugar a un gobierno que no necesariamente cuente con mayora en cada Cmara. El bloqueo
legislativo que esta situacin permitira es precisamente lo que el parlamentarismo busca evitar.
57
Partidos polticos
Diagnstico
Estn en crisis los partidos polticos en Chile? A
juzgar por los indicadores de volatilidad electoral y la
estabilidad del sistema de partidos en la fase posterior
a la recuperacin democrtica, la respuesta debiera ser
negativa. Con todo, existe una serie de factores de riesgo
que obligan a dudar de las respuestas tranquilizadoras.
Segn el ya clsico texto de Mainwaring y Scully (1995),
cuatro variables determinan la institucionalizacin de
los sistemas de partidos polticos:
Estabilidad y regularidad en los patrones de competencia
electoral entre partidos, que se miden por la relativa
continuidad en los porcentajes de votacin que reciben
en las distintas elecciones (baja volatilidad electoral).
Arraigo social de los partidos, es decir, las adhesiones histricas y continuadas de amplios sectores de la
sociedad a los partidos, y su influencia en otras formas
de organizacin social.
Una relativa legitimidad de los partidos en la sociedad, expresada en la confianza y valoracin que las
personas demuestran por los partidos y su importancia
para la democracia.
58
Grfico 1
Simpata con partidos polticos en Latinoamrica
Fuente: Proyecto de Opinin Pblica de Amrica Latina (LAPOP), Barmetro de Las Amricas 2012.
Segn los lderes partidarios, la estructuracin programtica de los partidos, as como la pica gestada en
la transicin, se han debilitado significativamente. La
UDI tambin constituye una excepcin parcial a este
patrn. En un marco de debilidad institucional y deterioro de bienes colectivos sustanciales para sostener
la articulacin de lgicas de accin corporativa, los
lderes entrevistados describen a los partidos como
coaliciones, relativamente laxas, de candidatos individuales. Uno de los presidentes de partido entrevistados
describi al suyo, uno de los mayoritarios en Chile,
como una entelequia.
59
Propuesta 2
Reforma a los
partidos polticos
Democracia y funcionamiento interno
6 Para una explicacin acabada de esta paradoja, ver Luna y Rosenblatt (2012), que titulan su informe de un modo muy
sugerente: Notas para una autopsia: los partidos polticos en el Chile actual.
7 Schattschneider (1942) seala que los partidos polticos crearon la democracia y que la democracia moderna es impensable,
salvo en trminos de partidos. Los partidos, por tanto, no son simples apndices del gobierno moderno; estn en su propio
centro y desempean un papel determinante y creativo en l. Citado por Richard Katz (2012).
8 Ver Daz y Sierra (2012).
60
El financiamiento del gasto permanente de los partidos se justifica por el objetivo de contar con partidos responsables y dotados del arraigo, valoracin y
legitimidad imprescindibles para una democracia de
calidad y estable. Afirmado el principio que fundamenta
la inversin de recursos para tener buenos partidos y
buena democracia, corresponde definir los criterios
con los cuales calcular el aporte.
Desde luego, la regulacin puede establecer criterios de
elegibilidad y distribucin. Los primeros constituyen las
condiciones que deben cumplir los partidos para acceder
al financiamiento estatal. Los segundos corresponden al
objetivo especfico para el cual se canalizan los recursos.
En tal sentido, cabe evaluar la posibilidad de establecer
un aporte estatal que deba distribuirse en porcentajes o
rangos predefinidos a diversas actividades, tales como
funcionamiento basal y sedes regionales, financiamiento
de asesoras parlamentarias, unidades de apoyo a la gestin municipal, y funcionamiento del centro de estudios
o fundacin encargados de la formacin de militantes
y de la elaboracin de propuestas de poltica pblica.
Los aportes basales y de gasto corriente debern calcularse de acuerdo con el diseo de una institucin o
partido modelo. En el caso de los partidos nuevos, se
sugiere que se les financien aportes basales y de gasto
corriente solo hasta la primera eleccin, y nicamente
si obtienen ms del 5% de la votacin nacional podrn
seguir recibiendo dichos aportes.
Con todo, el sistema debe contemplar mecanismos
sancionatorios que supongan reducciones o, en casos
graves, la supresin total del aporte fiscal en caso de
incumplimiento de las condiciones que se definan.
Transparencia
Estatutos
Estructura orgnica y competencias de todos los
rganos
Nmero de militantes y distribucin por regiones,
sexo y edad
Informe financiero trimestral, incluyendo balance anual y
detalle de ingresos (monto de las cotizaciones ordinarias
y extraordinarias de sus afiliados y de las donaciones
que reciban; tambin el monto del subsidio o aporte
pblico recibido) y egresos (rendicin detallada al menos del gasto realizado con cargo al subsidio pblico)
Relacin del partido con organizaciones nacionales
o internacionales
Actividades de formacin de militantes, y de estudio
y proposicin de polticas pblicas
Polticas internas para favorecer la participacin de
la mujer, de los jvenes y de minoras tnicas. De no
existir polticas en este sentido, se deber sealar expresamente.
Formacin programtica
61
Participacin de la mujer
Representacin regional
Sistema electoral
Diagnstico
La reforma al sistema electoral debiese considerar, al
menos, dos dimensiones. Primero, la proporcionalidad
demogrfico-territorial, es decir, cuntos electores son necesarios para elegir a un parlamentario, para de ese modo
cumplir con los propsitos de proporcionalidad y equidad
o, lo que es lo mismo, que el voto de un elector tenga igual
peso en cualquier distrito. Segundo, los criterios para la
eleccin de los miembros del Parlamento, lo que implica
definir el tamao de los distritos (nmero de escaos) y con
ello el umbral mnimo para ser elegido, que depende de la
regla que se emplee (mayora absoluta, mayora relativa
o cualquier fraccin menor) y, ciertamente, del tamao.
La importancia de la proporcionalidad demogrfica reside
en que la bsqueda de una estricta igualdad poltica entre
los ciudadanos debiera conducirnos hacia un modelo
en el que el voto de cualquier ciudadano tenga un peso
relativo similar. Sin embargo, hoy en Chile existe una alta
varianza en el tamao de los distritos y circunscripciones electorales. Por ejemplo, en el distrito 59 (Aysn),
para ser elegido, un parlamentario (margen absoluto de
seguridad)9 necesita 30.602 votos inscritos,10 mientras
que en el distrito 29 (Puente Alto) necesita 165.315,
9 El margen absoluto de seguridad (MAS) corresponde al porcentaje o nmero mnimo de votos que un candidato necesita
para ser electo, independientemente del porcentaje o de los votos que obtenga el resto de los competidores.
10 Se calcul en relacin con el nmero de inscritos; sin embargo, si se considera el total de votos vlidamente emitidos, es decir,
sin incluir nulos, blancos ni abstenciones, el nmero resultante sera un 21% inferior, aproximadamente.
62
11 Por ejemplo, la Regin Metropolitana, con el 37% de los electores, posee solo un 27% de los escaos en la Cmara de
Diputados y un 10,3% de los senadores, mientras que la Regin de Aysn posee el 0,7% de los inscritos y un 5% de los
senadores y el 1,7% de los diputados. Es decir, curiosamente, hay ms asimetra en la cmara donde no debiera haberla.
12 Grofman, Koetzle y Brunell (1997), Samuels y Snyder (2001), Johnston (2002), Shotts (2002), Ansolabehere, Snyder y Ting
(2003) y Hortuchi (2004).
63
Cuadro 1
Proporcionalidad poblacional de los distritos electorales
porcentajes de los cuatro partidos se igualaran, entonces el resultado sera ms proporcional. Sin embargo,
basta con que uno de los partidos tenga un voto ms
para que se produzca algn desequilibrio.
Este ejemplo explica la incertidumbre y, en consecuencia,
el comportamiento estratgico de los partidos y coaliciones, que ha impedido el cambio de sistema hacia
cualquier otro que no les asegure que se mantendrn
las actuales correlaciones de fuerzas.
Un tema que tambin ha estado presente en la discusin
tiene que ver con la gobernabilidad, en particular con
el grado de fragmentacin que crean los sistemas proporcionales con tamaos de distrito muy grandes. Por
ejemplo, en distritos con ocho escaos, con el 11,2%
de los votos se puede obtener uno, independientemente
de lo que obtengan los otros partidos o coaliciones.
En consecuencia, los incentivos para la formacin de
nuevos partidos y la estabilidad de las coaliciones son
menores. Esto se agrava con el tamao de los distritos.15
13 Cabe sealar que solo en el caso de ms de 10, especficamente de 11 escaos la proporcionalidad comienza a reflejarse con
mayor claridad, puesto que en ese caso el partido B obtiene el 9% de los escaos, es decir , 1, con el 7,5% de los votos. Por su
parte, tanto el partido C con el 44% de los votos obtiene el 45% de los escaos y el partido D, recin se ve perjudicado, ya que
con un 47% de los votos obtiene el 45% de los escaos.
14 En el sistema dHont se calcula un cociente dividiendo los resultados electorales de cada partido o coalicin tantas veces
como escaos es necesario asignar, y se escoge el ensimo valor. Luego se divide el resultado de cada lista o partido por dicho
valor y se obtiene el nmero de escaos que le corresponde. Supongamos que existen tres listas cuyos resultados electorales
son 4.300, 4.800 y 1.102 votos. Si deben elegirse cinco escaos, se divide sucesivamente por 1, 2, 3, 4 y 5, de lo que resultan
los siguiente valores:
*En este caso, el quinto valor ms grande es 1.600; este es el divisor o cifra
repartidora, con la que posteriormente se divide los votos de cada lista y
se asigna los escaos de acuerdo con el valor obtenido, en este caso,
4.800/1.600 = 3; 4300/1.600 = 2,68 y 1.102/1.600 = 0,68. En consecuencia,
una de las listas obtiene tres, otra dos y finalmente otra cero.
15 En Chile, hasta 1973 eran entre 2 y 18 diputados por distrito, con un tamao promedio de 5,25, lo que explicaba en gran
medida la fragmentacin del sistema de partidos (haba trece en actividad).
64
Cuadro 2
Ejemplo de distribucin de escaos
65
Cuadro 3
Incumbencia y cambio de los representantes polticos a nivel internacional, 1974-1989
Fuente: Clculos a partir de Matland y Studlar (2004), Ministerio del Interior para Chile, y Sikk (2001).
Nota: * 1989-2009
** 1985-2003
El resto de los pases corresponde al perodo 1974-1989.
Ahora bien, dado que coaliciones y partidos desean asegurar un escao, existen pocos incentivos para competir
por miedo a que se divida la votacin o que un nmero
relevante de votantes decida votar por otra lista. No es as
necesariamente, puesto que la competencia intracoalicin
tiene efectos positivos en el aumento de votos, pero en
la prctica se ha evitado y se ha empleado la frmula
de un candidato fuerte y otro dbil para asegurar que el
candidato preferido obtenga el escao, lo que minimiza la
competencia efectiva y lesiona la legitimidad del sistema.
En razn de esto se ha culpado a las negociaciones previas de los resultados electorales de cada partido, lo que
difcilmente puede verificarse en ausencia de competencia.
Es decir, el crecimiento o no de un partido parece depender ms de los procesos de negociacin de las plantillas
parlamentarias que de su verdadero ascendiente electoral.
En resumen, la discusin sobre el cambio de sistema
electoral se ha articulado en torno a tres ejes: los efec-
66
Propuesta 3
Reforma del
sistema electoral
A continuacin se describen las dos opciones comentadas, en las que se incorpora como propuesta
implcita el aumento del nmero de parlamentarios,
como se aprecia en el Cuadro 1, con el objetivo de
mejorar significativamente la proporcionalidad territorial-demogrfica, es decir, el nmero de electores por
parlamentario. Aunque se trata de propuestas alternativas, ambas cumplen con los objetivos sealados
de representacin, gobernabilidad y competencia. Las
fortalezas del sistema de mayora simple son la mayor
gobernabilidad y competencia que provee; las del sistema
mixto son la gobernabilidad y la representacin. Ello no
significa que en un caso no exista representatividad y en
otro competencia; se trata ms bien del nfasis, pues
ambos son representativos y generan competencia,
ms aun cuando se aumenta el tamao y la cantidad
de distritos para mejorar la proporcionalidad territorial.
67
Alternativa 1
Sistema de mayora simple o pluralidad
Alternativa 2
Sistema mixto
68
Los distritos se deben disear de acuerdo con la densidad poblacional y revisarse tambin cada diez aos,
segn la informacin censal y su alcance geogrfico.
Segundo, evitaran los conflictos derivados de gobiernos con una oposicin con mayora en alguna de las
cmaras o ambas, lo que se traduce en limitaciones a
la efectividad del gobierno.
Efectos esperados
de las propuestas
Los efectos de las tres reformas mencionadas son
bsicamente los siguientes: en primer lugar, eliminaran
las dualidades en materia de representacin poltica
del sistema presidencial (Ejecutivo y Legislativo) y,
69
Captulo 2
Chile
descentralizado:
ms desarrollo,
ms democracia
Alejandro Ferreiro1
Sntesis
Chile, pas hbrido en cuanto al origen de sus autoridades subnacionales (alcaldes y concejales electos
coexisten con intendentes designados), es uno de los
pases ms centralizados del mundo. Hay evidencia de
que ello puede lastrar las perspectivas de desarrollo
econmico, lo que, junto con otras poderosas razones
relativas a la gestin y la legitimidad poltica, torna recomendable avanzar hacia una descentralizacin efectiva.
La creciente complejidad de las polticas pblicas y las
asimetras de informacin que afectan a las autoridades del
nivel central sugieren adoptar el principio de subsidiariedad
vertical, que permite que las polticas pblicas se adopten y
ejecuten en el nivel de gobierno ms descentralizado posible.
Ms fundamentos emergen del mbito poltico: descentralizar favorece la legitimidad democrtica de las polticas
desplegadas en la regin y de las autoridades que las
impulsan, permite el surgimiento de un mercado poltico regional y contribuye a la renovacin de liderazgos.
La descentralizacin supone avances paralelos en lo
poltico, administrativo y fiscal. Sin eleccin de autoridades
el proceso pierde credibilidad y se reduce a una forma de
gestin desconcentrada dependiente del nivel central.
La eleccin de autoridades desencadena el proceso, lo
hace irreversible y demanda reformas administrativas y
1 El contenido de este documento se benefici especialmente del trabajo de investigacin desarrollado por Felipe Symmes,
del que emana buena parte del diagnstico y de las propuestas que aqu se exponen. Asimismo, el trabajo de Von Baer
y Torralbo (2012), solicitado para este propsito, constituye una referencia fundamental. La responsabilidad final de la
redaccin, as como de todo error u omisin, recae exclusivamente en Alejandro Ferreiro.
70
Fundamento de la
descentralizacin
Beneficios
Los argumentos a favor de la descentralizacin son
variados, persuasivos a nuestro juicio, concluyentes y
provienen de variados mbitos.
En un primer plano, asociado a la eficiencia en la asignacin
de recursos y a la calidad de la gestin, sostenemos la
superioridad del modelo de eleccin pblica local, basado
en el principio de subsidiariedad vertical, segn el cual las
decisiones deben adoptarse y ejecutarse en el nivel gubernamental ms descentralizado y cercano a las personas
que sea posible. Ello permite mayor correspondencia de
las polticas y la gestin pblica con las necesidades y prioridades de las comunidades locales, y mayores incentivos
a la participacin de las mismas comunidades en el mercado poltico local, toda vez que all se resolvern materias
que inciden cercanamente en sus vidas. En un esquema
de gobiernos locales electos y responsables de gestionar
asuntos cercanos al electorado, aumenta la rendicin de
Grfico 1
Relacin entre el ingreso de los pases y su nivel de urbanizacin
71
Costos y complejidades
de la descentralizacin
Un proceso de descentralizacin efectiva no est exento
de costos, riesgos o incertidumbres y complejidades.
La preferencia por descentralizar no puede conducir a
negarlos ni soslayarlos y, mejor, dado que muchos de
esos costos dependen del modo o la calidad de la reforma y su implementacin, su reconocimiento anticipado
y mitigacin favorece la viabilidad global del cambio.
Un primer costo obvio, aunque acotable, ser la creacin
de institucionalidades regionales con mayores competencias. Casi por definicin, la suma de diversos niveles
de gobierno debiera conducir a un Estado ms grande
que lo esperable en un Estado centralizado. Ahora bien,
el crecimiento del Estado ser menor mientras menores
sean los traslapes y redundancias. En el extremo, si las
nuevas funciones que asuman los gobiernos regionales
se trasladan en bloque desde el nivel central, los aumentos de costos en personal debieran ser acotados. Con
todo, no siempre es posible el desplazamiento total de
competencias, por lo que la regla general ser una cierta
duplicidad, unida al desafo de la coordinacin entre ambos
niveles.3 En cualquier caso, si se duplicara en un primer
momento el personal de los actuales gobiernos regionales,
2 El consejo regional, de acuerdo al artculo 113 de la Constitucin, ser un rgano de carcter normativo, resolutivo y fiscalizador,
dentro del mbito propio de competencia del gobierno regional, encargado de hacer efectiva la participacin de la ciudadana
regional y ejercer las atribuciones que la ley orgnica constitucional respectiva le encomiende.
El consejo regional estar integrado por consejeros elegidos por sufragio universal en votacin directa, de conformidad con la
ley orgnica constitucional respectiva. Durarn cuatro aos en sus cargos y podrn ser reelegidos. La misma ley establecer la
organizacin del consejo regional, determinar el nmero de consejeros que lo integrarn y su forma de reemplazo, cuidando
siempre que tanto la poblacin como el territorio de la regin estn equitativamente representados.
3 Difcil resulta estimar el mayor costo en personal que puede exigir una descentralizacin significativa. Hoy el personal de los
gobiernos regionales no supera en promedio las cien personas, incluyendo personal de planta y a contrata. El total del gasto en
personal de los gobiernos regionales para 2012 alcanz a poco menos de $ 30 mil millones, esto es, el 0,58% del gasto total
en personal del gobierno central, y menos del 0,1% del total del gasto pblico de ese ao (clculo propio en base al Informe de
finanzas pblicas 2012 de la Dipres).
72
Grfico 2
Duracin de intendentes, 2006-2010
Diagnstico en Chile:
historia y situacin actual
Chile es reconocidamente un pas centralista. Su fuerte
carcter unitario proviene de la Constitucin de 1833,
cuyo contenido se explica como rechazo y reaccin a los
experimentos constitucionales federalistas de los aos
anteriores.4 El conflicto, ms poltico que conceptual, supuso la derrota de las elites de Coquimbo y Concepcin
a manos del centralismo portaliano. Desde entonces,
muchos asocian federalismo y descentralizacin a caos
y anarqua, pese a que la evidencia internacional poco
abona a ese prejuicio.
El centralismo se expresa, esencialmente, en la lgica
de administracin territorial de origen borbnico en que
4 El trauma que desencadenar el futuro centralista del Estado chileno data de 1826, cuando se dictaron leyes federalistas. Su
idelogo fue Jos Miguel Infante, quien, influenciado por los avances econmicos y sociales que mostraba el federalismo en los
Estados Unidos, propuso la divisin de Chile en ocho provincias gobernadas por cabildos y gobernadores electos (Ribera, 2009).
73
Grfico 3
Gasto pblico a nivel subnacional
el intendente es un agente designado y removido discrecionalmente por el gobierno central. A las ventajas
ya reseadas del modelo de eleccin pblica local, que
transforma al electorado en mandante y principal del gobierno regional, se suma la de contar con un plazo fijo de
gobierno. En efecto, es llamativo y preocupante la alta
rotacin de los intendentes en algunos gobiernos (ver
Grfico 2). Por ejemplo, en el gobierno de la Presidenta
Bachelet el promedio de duracin de los intendentes fue
inferior a dos aos. Los criterios de designacin y probablemente de remocin obedecan en buena parte a
equilibrios polticos y de gnero que poco tenan que ver
con la representatividad local de quien resultaba elegido
para encabezar el gobierno regional. Ms all del mrito
que puedan tener dichos equilibrios en la conformacin de
gobiernos de coalicin, ese dato sirve para ilustrar cmo
los intendentes responden mucho ms a las preferencias
y necesidades del gobierno central que a las de la comunidad a la que sirven. Tambin apunta a la imposibilidad
de planificar y gestionar un programa de gobierno regional
bajo total incertidumbre acerca del perodo en que se
podr desarrollar tal tarea. Altas rotaciones afectan la
gestin y la credibilidad de los intendentes para convocar
a esfuerzos y compromisos entre los actores de la regin.
74
Algunas lecciones
de la experiencia
comparada
Sabemos que el mundo es ms descentralizado
que Chile y que, al parecer, la sofisticacin de las economas supone la descentralizacin para resolver los
costos de transaccin asociados a las complejidades
de las polticas pblicas y las particularidades de los
territorios y poblaciones en que impactan.
No es del caso exponer aqu una revisin extensa de
la experiencia comparada, pero s algunos elementos
que nos ofrecen luces acerca del proceso que Chile
debiese transitar en un futuro no muy lejano.
La Unin Europea y
los fondos estructurales
Francia
Espaa
75
Japn
Amrica Latina
76
Descentralizacin poltica
La descentralizacin poltica es condicin de inicio
y caracterstica bsica de una descentralizacin en
serio. Solo cuando las autoridades son electas y el
electorado pasa a ser el mandante y principal es posible alinear democrticamente expectativas sociales
y polticas pblicas. Rendicin de cuentas, claridad en
la extensin del mandato o perodo de gobierno regional (favoreciendo la planificacin de la gestin), mayor
legitimidad democrtica y creacin de un mercado
poltico para el debate de las propuestas de desarrollo
regional son algunas de las ventajas que dependen de
la descentralizacin poltica.
Hasta ahora, Chile ha resuelto avanzar tmidamente
en materia regional, lo que contrasta con la eleccin
popular de concejales y alcaldes desde comienzos de
los aos noventa. La eleccin directa de consejeros
regionales ya aprobada constitucionalmente y aun
a la espera de concrecin legal parece generar una
situacin hbrida difcilmente sostenible: la convivencia poltica entre consejeros electos e intendentes
designados no parece viable. Qu hacer cuando se
explicite el conflicto entre la mayora de un consejo
electo y el representante del gobierno central que encabeza el ejecutivo regional? Con qu legitimidad el
intendente podr sostener su posicin? Cmo validar
ante la regin la importancia de elegir consejeros si
buena parte de su gestin quedar determinada por
Descentralizacin administrativa:
claridad, contractualizacin,
incentivos y resolucin
de controversias
La distribucin de competencias entre los distintos
niveles de gobierno es la mdula de la descentralizacin.
Tericamente, el criterio rector debiese ser el de subsidiariedad vertical, esto es, permitir que las tareas pblicas
se desarrollen en el nivel ms desconcentrado posible,
de modo que solo se asuman en los niveles superiores
aquellas que as lo exijan por la escala o naturaleza de
las funciones. Este principio qued bien descrito por
el Presidente Piera en el discurso presidencial del 21
de mayo de 2010: Todo aquello que puedan realizar
5 En rigor, la distincin entre gobierno interior y gobierno regional puede ayudar a trazar lneas de competencias entre un delegado
presidencial encargado de lo primero y las nuevas autoridades regionales electas. As se seal, incluso, en un extenso libro
preparado en 2001 por la SUBDERE (SUBDERE, 2001).
77
de las polticas pblicas que sern de ejecucin preferente en el nivel regional. Ello obligar a definir sistemas de
coordinacin con los ministerios nacionales y los criterios
para distinguir las materias en las que la regin goza de
plena autonoma decisiva, respecto de aquellas en las que
corresponda ajustarse a las definiciones del nivel central.
Regular los convenios de cooperacin entre los niveles
nacional, regional y municipal. Estos convenios se aplicarn especialmente en aquellas reas de responsabilidad
compartida, definiendo roles, sistemas de coordinacin,
evaluacin y financiamiento mixto, cuando proceda.
Tambin pueden utilizarse para formalizar la coordinacin
entre el nivel regional y los gobiernos municipales. De
hecho, existen muchas competencias hoy asignadas
a los municipios que, dada su escala y complejidad,
podran merecer coordinaciones regionales.7
Definir mecanismos de solucin de conflictos de
competencia. Cabe pensar en un modelo similar al
espaol, en que sea el Tribunal Constitucional el rgano
competente para resolver o, en su defecto, asignar tal
funcin a un tribunal especial que se cree al efecto.
La institucionalidad debiese generar incentivos para favorecer la colaboracin por sobre el litigio de competencias.
Para ello cabe pensar en un Fondo de Apoyo a la Gestin
de Convenios, que contribuya a su diseo y que premie
financieramente la gestin de asuntos de competencia
compartida que se coordinen mediante ese mecanismo.
La distribucin de competencias es sensible, compleja y
muy probablemente dinmica en el tiempo. Por ello, es
posible pensar en un calendario gradual. Ms aun, pese
a las ventajas de una definicin general de las competencias transferidas y del calendario de descentralizacin,
es posible reconocer particularidades en atencin a las
diversas capacidades regionales. En suma, las complejidades asociadas al rediseo de competencias entre los
distintos niveles de gobierno es una materia compleja y
minuciosa, tanto en contenidos como en velocidades. Por
ello, como se ver, se propone que el diseo de detalle
quede encargado a la propuesta que sobre la materia
realice un equipo de expertos polticamente transversales
bajo un mandato relativamente claro, para materializar
el principio de subsidiariedad vertical y un calendario
exigente pero viable de implementacin.
Finalmente, un tema debatible pero ineludible en el nuevo
reparto de competencias es la suerte de las provincias y los
gobernadores en un proceso de descentralizacin efectivo.
Desde luego, la relevancia de la provincia y las competencias
78
Descentralizacin fiscal
La descentralizacin fiscal suele suscitar temores
asociados a los riesgos de deterioro de los equilibrios
macroeconmicos y de la disciplina fiscal. Se sospecha
especialmente de la posibilidad de que los gobiernos
subnacionales se endeuden y de que surja una competencia tributaria entre las distintas jurisdicciones subnacionales para captar recursos propios. Los partidarios
del centralismo fiscal prefieren utilizar exclusivamente el
mecanismo de las transferencias desde el presupuesto
nacional para financiar la actividad de regiones y municipios. Incluso en los casos en que se cobran localmente
impuestos (patentes, contribuciones y permisos, por
ejemplo) la redistribucin que impone el Fondo Comn
Municipal y la fijacin por ley de sus parmetros de clculo
reduce sustancialmente la soberana decisional de los
municipios en la materia. En suma, algunos sostienen
que sera posible, y deseable, preservar el centralismo
fiscal y hacerlo convivir con grados crecientes de descentralizacin poltica y administrativa.
La opcin anterior tiene costos, como muestra parte de
la experiencia descentralizadora en Amrica Latina. Si las
competencias se regionalizan, pero los recursos se generan
y distribuyen desde el centro, los incentivos para los administradores regionales sern culpar siempre al centro por la
escasez de las transferencias y presionar por su aumento,
lo que favorece la conflictividad entre niveles de gobierno.
La creacin de un verdadero mercado poltico regional
supone propiciar un debate en que se internalicen, en lo
posible, los costos y medidas de las polticas y servicios
que se brinden. Ello requiere que la ciudadana evale la
relacin costo-beneficio de los bienes que recibe y que en
torno a ese anlisis se realice la definicin de programas,
prioridades y el proceso de rendicin de cuentas. En suma,
el electorado debiese poder resolver acerca del conjunto
de bienes pblicos que est dispuesto a financiar, internalizando tanto sus costos como sus beneficios esperados.
Ello demanda cierta flexibilidad en la generacin de ingresos tributarios propios, de modo que la oferta de bienes
pblicos a la ciudadana guarde relacin con su voluntad
y capacidad de financiarla. La internalizacin regional de
los costos supone, por cierto, disciplinas fiscales eficaces
que eviten que el gobierno central se vea forzado a pagar la
79
Propuestas para
una hoja de ruta
Hasta ahora hemos sealado los rasgos fundamentales
de una propuesta de descentralizacin que se considera necesaria para Chile, y que ha estado mucho ms
presente en los discursos que en la accin efectiva de
los gobernantes en las ltimas dcadas. El centralismo
tradicional de Chile ha ejercido un veto fctico y silencioso,
apoyndose en el temor de algunos frente a un proceso
de resultado incierto y en las dudas muchas infundadas
que suscita la compatibilidad de la descentralizacin
fiscal con el buen manejo de las finanzas pblicas.
Ocioso es decir que la viabilidad de la reforma depende
del apoyo poltico que consiga. Sin embargo, en una
materia como esta, que entraa riesgos y debe ser
poltica y compromiso sostenido del Estado, no cabe
intentar cambios a travs de mayoras frgiles y eventualmente efmeras. Por ello, la bsqueda de consensos
en los contenidos y cronogramas es fundamental. Por
otro lado, una reforma como la propuesta ser compleja, extensa y con regulaciones detalladas en el plano
administrativo y fiscal. Tanto la necesidad de concitar
consensos como la de elaborar una propuesta de suyo
compleja en muchos aspectos aconsejan la creacin de
una comisin especial de alto nivel poltico y tcnico.
Propuesta 4
Comisin Asesora
Especial para la
Descentralizacin
Esta comisin deber tener una composicin plural y
validada por todos los sectores polticos. Debe incorporar a representantes de las regiones y a especialistas
en las dimensiones acadmica, financiera y de gestin
pblica, y tener un mandato y un cronograma claros.
Su funcin principal ser proponer los criterios de distribucin de competencias entre los niveles de gobierno
y el calendario apropiado para su implementacin. De
igual modo, le corresponder proponer formas de descentralizacin fiscal que permitan acompaar la descentralizacin poltica con la capacidad de financiar la oferta
programtica de sus autoridades, preservando por otro
lado la disciplina en el manejo de las finanzas pblicas.
80
Diagrama 1
Hoja de ruta para la descentralizacin
Propuesta 5
Eleccin de todas las
autoridades del gobierno
regional en octubre de 2016
Un calendario preciso y exigente desencadena la descentralizacin de un modo polticamente irreversible.
Asimismo, la claridad en los plazos y la inminencia
de elecciones obliga a dotar a los nuevos gobiernos
regionales de las competencias y los recursos adecuados para responder a las demandas previsiblemente
exigentes del electorado local. La definicin de un
calendario electoral, junto al trabajo de la Comisin
Especial de Descentralizacin, debieran converger en
2016 con autoridades electas y con las competencias
y los recursos necesarios para cumplir un programa de
desarrollo regional validado por la ciudadana.
La fijacin del ao 2016 para la eleccin de autoridades regionales no es casual. Desde luego, no parece
conveniente intercalar elecciones regionales entre las
presidenciales y parlamentarias por un lado y las municipales por otro. Ello nos llevara a una secuencia de
elecciones excesiva que perjudicara la gestin. Forzados, por ende, a realizar elecciones simultneas, la
naturaleza ms local de las regionales y municipales
aconseja unirlas, comenzando en octubre de 2016.
Finalmente, la descentralizacin es siempre un proceso de resultado incierto, toda vez que libera fuerzas cuya cristalizacin en materia de distribucin de
competencias y responsabilidades evoluciona en el
tiempo. Con todo, las ganancias potenciales en calidad
de la gestin, pertinencia de las polticas pblicas y
fortalecimiento democrtico que cabe esperar en un
escenario donde la regin es mandante y principal de
sus autoridades bien justifican avanzar por el camino
de descentralizar Chile.
81
Captulo 3
Modernizacin
del Estado:
una agenda
necesaria
Alejandro Ferreiro
Sntesis
Adecuar las funciones estatales a las nuevas expectativas sociales y optimizar la gestin pblica son exigencias
permanentes e ineludibles de todo gobierno. Los planos en
que ha de expresarse la reforma del Estado son mltiples,
tanto que en cada funcin pblica es posible imaginar y
es deseable ejecutar mejoras en eficiencia e impacto. Un
amplio y consensuado catastro de reformas para optimizar
la gestin del Estado se concret el ao 2009 en el marco
del trabajo del Consorcio para la Reforma del Estado. Ms
que diagnsticos y propuestas, entonces, lo que falta es
reponer los acuerdos polticos y el sentido de urgencia
para concretar las mejoras propuestas.
Con todo, se deben definir algunas prioridades fundamentales en este empeo. Parece necesario resaltar
la creacin de una Agencia de Calidad de las Polticas
Pblicas que mida el impacto de las polticas y los
programas que impulsa el Estado, y contraste los objetivos propuestos con la evidencia de los resultados
obtenidos con una metodologa objetiva y rigurosa.
Pero instalar en el Estado la prctica de medir los resultados requiere ms que una agencia de evaluacin:
se necesita un nuevo marco legal que imponga obligaciones metodolgicas (marco lgico) a todo programa
y poltica, de modo de facilitar la medicin posterior
de su impacto. Es imprescindible que la agencia sea
autnoma del gobierno, puesto que solo as sus evaluaciones tendrn la autoridad transversal necesaria para
constituir informacin validada por todos, y que por ello
facilite la toma de decisiones acerca de la conveniencia
de escalar, modificar, reducir o eliminar programas o
82
Introduccin
Conceptualmente un Estado se puede modernizar o
reformar en dos aspectos. Primero, cuando se incrementa
la pertinencia o se modifican los nfasis o prioridades
de sus funciones. Entonces la reforma apunta a realizar
cambios en la agenda de la funcin pblica y responde a
la pregunta qu hace el Estado?.1 Segundo, se habla
de reforma del Estado cuando se moderniza la gestin
pblica, lo que responde a la pregunta cmo cumple el
Estado sus funciones?. En la prctica, sin embargo, las
grandes reformas siempre impactan en ambas dimensiones. De hecho, mejorar sensiblemente la gestin incide
tanto o ms en el impacto efectivo de la actividad estatal
como los cambios explcitos en su agenda.
Una segunda consideracin importante dice relacin con
las dificultades que supone introducir cambios mayores en
la gestin pblica. La reforma del Estado concita unnimes
apoyos en el plano de las declaraciones y los debates,
pero mucho menos impulso eficaz por parte de quienes
gobiernan y legislan. Es cierto que todo gobierno puede
destacar algunos avances incrementales en la gestin,
pero desde hace un tiempo que Chile no se beneficia
del tipo de reformas de gran alcance que supuso, por
ejemplo, a mediados de la dcada pasada, la creacin
del Sistema de Alta Direccin Pblica o de ChileCompra.
Los gobiernos cortos y sin reeleccin condicionan la
agenda de las polticas pblicas de modo que lo urgente y lo que genera rentabilidad poltica inmediata
predomina por sobre lo importante, especialmente si se
trata de un asunto complejo y caro de disear, debatir
e implementar.
Cuadro 1
Competitividad y transparencia
1 La pregunta acerca de las funciones del Estado involucra preferencias normativas que resultan de la confianza que se tenga en
el Estado y la disposicin a asumir mayores porcentajes de gasto pblico respecto del producto. De cualquier modo, el catlogo
de funciones bsicas del Estado incluye el desempeo de sus funciones correctoras de fallas de mercado y de desequilibrios,
redistributivas, promotoras y de fomento, y de garante de la seguridad social.
83
2 Comentando el libro del Consorcio para la Reforma del Estado (2009), Vittorio Corbo seala en la contratapa que segn
diferentes estudios, incluyendo los de la OECD, dados los avances que ya se han logrado en estabilidad, apertura y economa de
mercado, las principales oportunidades para dar un salto en la tasa de crecimiento sostenido y seguir avanzando en la equidad,
estn en mejorar la efectividad, la eficiencia y el capital humano del Estado. Para avanzar en estas tareas es necesario, antes
que nada, tener un diagnstico adecuado y afinar propuestas concretas de reformas en polticas e instituciones. El libro del
Consorcio para la Reforma del Estado, por su profundidad y representatividad, viene a llenar ese vaco y debiera servir de base
para al diseo de reformas.
3 Report of the National Commission on the Public Service (2003).
84
Propuestas
Chile cuenta ya con un catlogo de propuestas de
reforma en materia de modernizacin del Estado que,
adems de su pertinencia tcnica, tienen la fortaleza
adicional de haber sido elaboradas bajo un modelo de
trabajo colaborativo entre tcnicos vinculados a los sectores polticos ms representativos. Por ello, ms que
ofrecer ideas alternativas, a continuacin se destacan y
profundizan aquellas propuestas que parecen especialmente relevantes. Por su significacin y trascendencia,
el tratamiento de la descentralizacin del pas se aborda
en un captulo independiente dentro de este libro.
4 El principio de legalidad restringe la accin de los organismos solo a aquello para lo que estn expresamente autorizados
por ley (art. 7, inc. 2 de la Constitucin). Con todo, ello no impide que la ley habilite formas de coordinacin y de gestin ms
flexibles. Desde luego, el control social favorecido por la transparencia, as como las evaluaciones de impacto, contribuyen a
evitar que esa flexibilidad derive en abusos o arbitrariedades.
85
5 Estoy contigo, programa de gobierno 2006-2010 de Michelle Bachelet, p. 77, y Para el cambio, el futuro y la esperanza,
Chile 2010- 2014, programa de gobierno de Sebastin Piera, p. 35.
6 Segn la Dipres, el marco lgico es una herramienta de trabajo con la cual un evaluador puede examinar el desempeo de un
programa en todas sus etapas. Permite presentar de forma sistemtica y lgica los objetivos, y sus relaciones de causalidad, y
sirve para evaluar si se han alcanzado los objetivos y para definir los factores externos que pueden influir para su consecucin.
La institucin responsable de cada programa debe elaborar una matriz de marco lgico que por un lado explicite propsito,
componentes y actividades del programa y, por otro, establezca el tipo de indicador que mida su cumplimiento, incluyendo la
forma de clculo, el medio de verificacin y los supuestos considerados (Dipres, 2009).
7 En torno al marco lgico importan dos cosas esencialmente: afirmar su obligatoriedad para todo programa o poltica
relevante, y establecer criterios de normalizacin metodolgica que, sobre la base de las mejores prcticas, establezcan
criterios comunes para definir y aplicar sus elementos esenciales. La calidad metodolgica es fundamental para prevenir
cuestionamientos a hallazgos que, con frecuencia, resultarn frustrantes o contrarios a los intereses de quienes promovieron
o ejecutaron una determinada accin estatal.
86
8 Una evaluacin integral de impactos puede y debe incorporar la medicin de las externalidades relevantes no deseadas de
las polticas pblicas. Para ello, por cierto, es imprescindible contar con buena informacin de las lneas base y, en lo posible,
con grupos de control.
87
Experiencia internacional
Para una breve descripcin de los organismos encargados de la evaluacin de polticas, sus funciones y
dependencia institucional, es til revisar Ferreiro y Silva
en el documento del Consorcio para la Reforma del Estado (2009). En esta seccin se destacan algunos casos
usualmente citados por la bibliografa especializada.
Productivity Commission, Australia (www.pc.gov.au)
Surgeen 1998 de la fusin de la Industry Commission, el
Bureau of Industry Economics y la Economic Planning
Advisory Commission, y es un cuerpo asesor dedicado
a revisar polticas y proponer reformas,en general microeconmicas, dirigidas tanto al sector estatal como
al privado.9 Sus funciones principales son:
Desarrollar investigaciones sobre industria y productividad, tanto a solicitud de rganos del gobierno
como de oficio
Investigar y reportar reclamos respecto de la neutralidad
en implementacin de las polticas de competitividad
del gobierno
Aconsejar al gobierno en temas de su inters en industria y productividad
Promover el entendimiento pblico en torno
a la competitividad
Agencia de Evaluacin de Polticas Pblicas y
Calidad de los Servicios, Espaa (www.aeval.es)
La agencia espaola se propone mejorar los servicios
pblicos y el conocimiento de los efectos en la sociedad
de las polticas, promoviendo una mayor racionalidad del
gasto pblico, la eliminacin de trabas burocrticas y la
optimizacin en el uso de los recursos. Define las metodologas base y buenas prcticas en materia de evaluaciones.
Si bien cuenta con cierta autonoma y flexibilidad de
gestin, est adscrita al Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas, lo que impide considerarla
propiamente como una agencia autnoma. De hecho,
9 La comisin se rige, por ley, por los siguientes principios y reglas: anlisis independiente; resultados y metodologas abiertos
al pblico; preocupacin por el bienestar de la comunidad como un todo; mejorar la productividad y el desempeo econmico;
reducir la regulacin innecesaria; promover el desarrollo eficiente, sustentable y de competitividad internacional de Australia;
facilitar la adaptacin al cambio estructural; promover el empleo y desarrollo regional; tomar en cuenta los compromisos y
tratados internacionales; autonoma y transparencia de los procesos; propiciar el desarrollo de una visin de comunidad
australiana; trabajar de manera cooperativa con la comunidad; diversidad de puntos de vista en los anlisis e integridad
intelectual y compromiso.
10 Ver What we do en www.nao.org.uk.
88
Propuesta 6
Una agencia de
evaluacin de polticas
pblicas para Chile
A la luz de todo lo anterior, creemos que los rasgos
esenciales de la agencia deberan ser los que se mencionan a continuacin.
Autonoma
11 A consecuencia de los escndalos financieros que dieron origen a la ley Sarbanes-Oxley, se consider la posibilidad de
incluir la rotacin obligatoria de las empresas auditoras externas como medio de fortalecer su independencia y objetividad.
El Congreso encarg un estudio a la GAO con el fin de procurarse una visin rigurosa e independiente. Dicho informe (GAO,
2003) recomend no adoptar la propuesta.
12 About GAO, en www.gao.gov.
89
garantizar la legitimidad y pertinencia de la agenda evaluadora. Y aqu, otra vez, la autonoma muestra evidentes
ventajas. Una agencia gubernamental muy probablemente
tendr un sesgo de seleccin vinculada a los intereses del
gobierno, excluyendo, por ejemplo, las revisiones cuyos
hallazgos posibles puedan suponer costos polticos.
necesaria legitimidad de una institucin cuya relevancia depende ms de su auctoritas que de la potestas.
Funciones de la agencia
13 Para acentuar el rasgo autnomo de la Agencia, se ha optado por un sistema de designacin del director similar al que hoy
rige para la seleccin del director general del Consejo para la Transparencia, esto es, entregando al consejo directivo plural
su seleccin a partir de una terna propuesta por el Sistema de la Alta Direccin Pblica, lo que excluye la participacin del
gobierno en esta materia.
14 Las mediciones de costoefectividad de las polticas pblicas pueden abarcar todo tipo de accin estatal, incluyendo polticas globales, programas especficos y desempeos integrales de instituciones. Comprenden tambin las mediciones de
impacto regulatorio y, eventualmente, el desempeo por privados de funciones de inters pblico.
15 No todas las evaluaciones de polticas las realizar la agencia. Es posible, incluso, que la propia Dipres retenga una parte de
sus tareas actuales para alimentar sus propias decisiones mediante la subcontratacin a terceros de evaluaciones de polticas
y programas. En tal caso, parece importante que la normalizacin metodolgica definida por la agencia aplique tambin a estas
evaluaciones. Asimismo, podra contar con un registro de entidades evaluadoras externas acreditadas para cumplir esas tareas.
90
Cuadro 2
Crecimiento de la contrata y congelacin de la planta, 2002-2011
Fuente: Direccin de Presupuestos, Estadsticas de recursos humanos del sector pblico 2002-2011.
Nota: * Hasta 2006 se presenta la distribucin de la dotacin efectiva al 31 de mayo de cada ao.
A contar de 2007 se presenta la distribucin de la dotacin efectiva al 30 de junio.
No incluye senadores, diputados ni personal de las Fuerzas Armadas y de Orden.
Para el clculo de la dotacin efectiva segn calidad jurdica se consider el nmero de cargos
desempeados por el personal del rea mdica de los servicios de salud, afecto a las Leyes 15.076 y 19.664
** Se incluye personal de planta, titular de un cargo, que conserva la propiedad del mismo pero que a la fecha de corte
de la informacin se desempeaba en un cargo a contrata. A contar de esta publicacin se excluye de la dotacin de
los servicios de salud los profesionales mdicos becarios, debido a que las becas no constituyen cargo o empleo sino
hasta la fecha de trmino de la misma, momento en el cual pasan a formar parte de la dotacin a contrata.
Rgimen laboral
de funcionarios pblicos
Antecedentes del empleo
pblico en Chile
La hegemona de la contrata:
flexibilidad con precariedad extrema
Un Estado moderno requiere personal calificado, motivado y expuesto a capacitacin continua. El rgimen
laboral de los empleados pblicos debe equilibrar, por
un lado, la flexibilidad necesaria para ajustar la dotacin
y las calificaciones del personal a las necesidades del
servicio pblico y, por otro, la proteccin frente a formas
de clientelismo que arriesguen transformar la planilla
del Estado en botn poltico.
91
Propuesta 7
Un nuevo trato laboral
para los funcionarios
pblicos
Un rgimen nico de contratacin
que armonice flexibilidad y proteccin
18 Los incentivos en el sector pblico favorecen el uso de licencias. Por ley, no se aplica el deducible de los tres primeros das para
las licencias de menos de diez das de duracin, con lo que el ausentismo no supone merma en los ingresos del trabajador. Las cifras sugieren algn grado de abuso. En efecto, los casi 16 das de licencia de los funcionarios pblicos se comparan con los 5,1 das
del promedio de los afiliados a Isapres y los 8,7 das de los afiliados a Fonasa (Comisin Asesora Presidencial en Salud, 2010, p. 22).
92
La negociacin tendra dos niveles. El primero, de alcance general, es similar al que de facto hoy desarrollan
los gremios pblicos con el Ministerio de Hacienda
y el Parlamento. Pero esa negociacin debe tener
parmetros objetivos definidos por ley que indexen
los reajustes posibles a aumentos de productividad,
inflacin y/o evolucin de los ingresos fiscales. Una
segunda negociacin, acotada al cumplimiento de
metas de desempeo, debiese desarrollarse en cada
organismo o Ministerio.
En caso de que la negociacin no concluya en acuerdo,
la huelga podr declararse en aquellos servicios y cargos declarados por ley como no esenciales, debiendo
aplicarse estrictamente los descuentos por das no
trabajados. La ley podr establecer aquellas situaciones
en que por la naturaleza del servicio la huelga sea del
todo improcedente, en cuyo caso proceder el arbitraje
forzoso para resolver.
Programa de capacitacin
de funcionarios pblicos:
Academia del Servicio Civil
93
Propuesta 8
Reforma a la estructura
de gobierno de las
agencias reguladoras
En suma, se propone insistir en la reforma de la estructura
directiva de las agencias reguladoras en Chile, sin que ello
suponga privar totalmente a los gobiernos de una influencia
democrtica legtima. Para ello se propone establecer una
conduccin colegiada, con designacin, en la que intervenga
una mayora calificada del Senado, que permita la integracin de visiones y experiencias profesionales distintas. En
la medida en que la conformacin sea plural, se reduce
el riesgo de adopcin de decisiones abusivas, extremas
o polticamente inspiradas. Ello, a su vez, crea las condiciones para asignar a estas agencias mayores potestades
normativas, de modo que puedan actuar con flexibilidad,
detalle tcnico y oportunidad, lo que no siempre es posible
cumpliendo los ritmos y procesos de la tramitacin legislativa.
En rigor, los fundamentos para una direccin colegiada no
94
Propuesta 9
Regular la gestin
documental del
Estado, velando
por su accesibilidad
y preservacin
La nueva regulacin debe normar el ciclo vital completo
de un documento para permitir su trazabilidad y acceso. Se trata de definir cundo un documento oficial
debe ser creado como tal y, en tal caso, cmo debe
preservarse, indexarse y, bajo ciertas condiciones y
resguardos, destruirse al cabo de un plazo por definir.
Esencialmente, corresponde velar por la accesibilidad
de la informacin, para lo cual deber ser un objetivo de la nueva regulacin explicitar a la ciudadana
el universo de la informacin generada y preservada
por el Estado, permitiendo su accesibilidad mediante
ndices y buscadores.
La regulacin debiese incluir tambin definiciones
de lenguajes o metadatos que faciliten la bsqueda
de la informacin por Internet es ms, que la tornen preferente, y exigir que aquellos documentos
contemplados en una poltica de datos abiertos sean
efectivamente puestos a disposicin del pblico en la
web. El aprovechamiento de la informacin generada
con recursos pblicos que redundar de este acceso
crea valor pblico.
Chile ha desatendido esta materia histricamente.
Las debilidades en la aplicacin de la ley de transparencia a consecuencia de la supuesta inexistencia
de la informacin pedida han puesto en evidencia la
falla que existe. En tiempos en que solemos hablar
de la sociedad de la informacin y de la potencia de
los buscadores en la web, no es razonable que un
Estado moderno gestione su informacin histrica
bajo criterios obsoletos.
95
96
Captulo 4
Superando la trampa
del ingreso medio:
cmo crecer ms
Captulo 5
Un nuevo trato
para la energa
Captulo 6
Ms competencia y
proteccin efectiva de
los consumidores
Captulo 7
Una reforma
tributaria para la
eficiencia y
la equidad
Captulo 8
Compromiso ciudadano
con un entorno
sustentable y limpio
Captulo 9
En busca de la
eficiencia y la
efectividad en
el transporte
Desarrollo
econmico,
mercados
y medio
ambiente
97
Captulo 4
Superando
la trampa del
ingreso medio:
cmo crecer ms
Juan Andrs Fontaine / Jorge Quiroz / Klaus Schmidt-Hebbel
Sntesis
El crecimiento econmico es una condicin necesaria para el desarrollo socioeconmico de Chile y
para el bienestar de la poblacin. Es este carcter de
medio fundamental (aunque no de fin), de condicin
necesaria (aunque no suficiente), lo que hace que las
reformas para acelerar el crecimiento econmico sean
un componente central de una estrategia de desarrollo
integral para nuestro pas. Chile ha crecido ms que
el promedio mundial durante los ltimos veinticinco
aos, pero durante la segunda mitad de este perodo
el aporte principal al crecimiento ha venido de la acumulacin de trabajo y capital, no de las mejoras en
productividad. De hecho, el nivel de la productividad
media de la produccin de Chile est estancado desde
1997, con lo cual se ubica entre los pases con el peor
desempeo en productividad del mundo.
Adems de los fundamentales retos que enfrenta para
volver a incrementar significativamente su productividad,
Chile debe aumentar la acumulacin de factores, vale decir,
sus tasas de inversin en capital fsico y capital humano.
Este captulo presenta un conjunto de propuestas complementarias, cuyo objetivo es incrementar la tasa de
crecimiento econmico de tendencia en al menos un
punto porcentual en las dos siguientes dcadas, desde
el 4,5% de crecimiento tendencial del PIB estimado para
Chile en los ltimos aos. Respecto de la acumulacin
de factores, partimos con polticas de apoyo a aumentos en el ahorro nacional y la inversin en capital fsico.
En cuanto a la acumulacin de trabajo, el foco est en
Introduccin
El crecimiento econmico es una condicin necesaria
para el desarrollo socioeconmico de los pases y para
el bienestar humano. Aunque ciertamente no se trata
de un fin en s mismo, el crecimiento es la nica forma
de lograr las condiciones materiales para asegurar una
mayor igualdad de oportunidades y alcanzar mayores
niveles de bienestar. Lo anterior no implica, sin embargo, que crecer sea condicin suficiente para alcanzar
el desarrollo. En palabras de Sen (2011), el alcance
e impacto del crecimiento depende en gran parte de
qu es lo que hacemos con el mayor ingreso. Es este
carcter de medio fundamental (aunque no de fin),
de condicin necesaria (aunque no suficiente), lo que
justifica que las reformas para acelerar el crecimiento
econmico de Chile sean un tema central para nosotros.
Chile es uno de los pases con ms alto crecimiento econmico en las ltimas dos dcadas y media. Mientras el
promedio mundial de las tasas anuales de crecimiento
en el perodo 1986-2011 fue de 3,6%, el pas creci en
98
Grfico 1
Crecimiento en Chile, Amrica Latina y el mundo, 1986-2011
1 Este ejercicio de contabilidad del crecimiento considera que los aumentos en la calidad del trabajo (medidos por la va del
salario) no forman parte de la PTF, sino que se contabilizan en la acumulacin del factor trabajo corregido. Otros estudios
consideran estos aumentos en la calidad del trabajo como parte de la PTF. En ese sentido, podramos decir que la estimacin
de Villena y Magendzo (2012) es una medida neta de capital humano.
99
Cuadro 1
Crecimiento de la productividad en Chile, 1992-2011
Cuadro 2
Crecimiento de la productividad total de factores, 1993-2009
2 Hoy, pases como Corea del Sur o Francia tienen niveles cercanos a ese PIB per cpita.
100
Cuadro 3
Ejercicio de convergencia para Chile
Reconociendo la importancia central del crecimiento sostenido por productividad o inspiracin, an hay espacio para
seguir creciendo por transpiracin. Una forma de hacerlo
es incrementando la fuerza de trabajo, especialmente la
de mujeres. Otra es elevando nuestras tasas de ahorro
nacional e inversin, ms all de sus niveles moderadamente altos. Por lo tanto, sin una reversin radical en el
desempeo de la productividad, sin mejoras importantes
en la cantidad y la calidad del trabajo, y sin incrementar el
ahorro y la inversin en capital fsico, el cierre de brechas
de ingreso con los pases desarrollados ser una meta a
la que no llegaremos en muchas dcadas. Transpiracin
e inspiracin se refuerzan mutuamente, como lo sugieren
las experiencias de pases (especialmente asiticos) que
crecen sostenidamente a tasas altas.
101
el crecimiento u otros objetivos, es decir, enfrentar trade-offs entre crecimiento y otros objetivos intermedios
para alcanzar un desarrollo integral. Pero el hecho de
que una economa prspera sea tanto un objetivo en
s mismo como una condicin necesaria aunque no
suficiente para el cumplimiento de la mayora de los
otros objetivos imaginables (reduccin de la pobreza y
la desigualdad de oportunidades, estabilidad, seguridad
interior y exterior, medio ambiente, cultura, familia, etc.)
sita al objetivo del crecimiento en una jerarqua superior.
En otras palabras, cualquier desviacin en pos de otro
objetivo ha de ser justificada muy cuidadosamente.
El compromiso con el crecimiento, que se verifica
da a da en la accin poltica del gobierno, exige que
sus decisiones favorezcan la libertad de iniciativa y la
creatividad de las personas, con amplio acceso a las
oportunidades y libre competencia. Que tomen en cuenta
el rol de los incentivos que gobiernan la conducta de
las personas, incluyendo la propiedad sobre los frutos
de las mejoras de productividad. Que promuevan la
austeridad en los gastos pblicos y privados, y la eficiencia en la asignacin de recursos.
El objeto del crecimiento conlleva tambin un compromiso con la estabilidad, lo que implica mantener
y fortalecer un marco macroeconmico y financiero
estable, que promueva el uso de la capacidad productiva
disponible, mantenga una inflacin baja y cautele el
buen funcionamiento del sistema de pagos. La certidumbre sobre la operacin del marco jurdico y la
confianza en el accionar del sistema poltico son tambin ingredientes esenciales de un ambiente estable y
propicio al crecimiento. Mayor estabilidad institucional,
poltica, macroeconmica y financiera contribuyen a
mayor transpiracin e inspiracin, y, por lo tanto, a
mayor crecimiento.
Desde la perspectiva del nexo entre estabilidad y crecimiento, tambin cabe destacar que las polticas para
disminuir la pobreza y propender a una menor desigualdad que constituyen otros objetivos fundamentales
del gobierno, y que se abordan en otros captulos de
este libro pueden contribuir al crecimiento econmico
a travs de la reduccin de la incertidumbre poltica y
la construccin de capital social.
Finalizamos esta introduccin preguntndonos si las
polticas industriales fomento de determinadas actividades o sectores productivos con incentivos selectivos debieran ser parte de nuestras propuestas. La
poltica industrial tradicional est basada en la teora de
la industria naciente que, requiriendo apoyos estatales
transitorios es capaz de pararse en sus propios pies, sin
apoyo del Estado, una vez que alcanza la madurez. Se
caracteriza por una combinacin de polticas de sustitucin de importaciones y polticas de incentivos (de
precios o cantidades, incentivos tributarios, subsidios
102
Propuestas
A la luz de la experiencia chilena de crecimiento econmico
y de los principios estratgicos expuestos, detallamos
aqu un conjunto de propuestas complementarias para
incrementar el crecimiento econmico de Chile en las
dos siguientes dcadas. En coherencia con una visin
del proceso de crecimiento a partir de una funcin de
produccin, nos focalizamos en polticas de fomento de
acumulacin de factores productivos (transpiracin) y de
fomento del crecimiento de la productividad (inspiracin).
Respecto de la acumulacin de factores, partimos con
polticas de apoyo a aumentos en el ahorro nacional y la
inversin en capital fsico. Respecto de la acumulacin
de trabajo, nos enfocamos en este captulo solamente
en polticas de inmigracin, considerando que el empleo
y la acumulacin de capital humano es el foco de los
captulos centrados en mercados del trabajo, ingresos del
trabajo, capacitacin laboral y educacin. Chile enfrenta
un reto importantsimo: revertir el estancamiento de la
productividad total de factores observado en los ltimos
quince aos (Cuadro 1). Con este norte, se presentan
propuestas para mejorar las condiciones de las actividades productivas en las reas de emprendimiento,
competencia de mercados, innovacin y desarrollo de
sectores de recursos naturales renovables.
Este captulo no presenta una cuantificacin de los
efectos esperados de las propuestas, por la dificultad
analtica de realizar dicha cuantificacin con algn grado
Polticas de ahorro
El desafo
El financiamiento del gran esfuerzo de inversin necesario para acelerar el crecimiento proviene del ahorro
nacional y del ahorro externo. Este ltimo incluye tanto
el endeudamiento neto externo como la inversin
extranjera neta. La evidencia indica que el ahorro
interno es normalmente la fuente principal. El Cuadro
4 ilustra el desafo de ahorro interno y externo que
tenemos por delante, a la luz de la evolucin de tales
variables en aos recientes. ltimamente, la tasa de
ahorro nacional se ha beneficiado de los ingresos
extraordinarios del cobre, los que en gran medida han
permitido aumentar tanto el ahorro pblico mrito
de la regla fiscal vigente como el ahorro privado a
travs de la retencin de utilidades de las empresas
mineras. Pero, como se muestra en las lneas correspondientes del cuadro, al corregir tales ingresos por
los precios estimados de tendencia del cobre segn
la estimacin efectuada para la aplicacin de la regla
fiscal en cada ao se observa que el esfuerzo de
ahorro nacional es insuficiente.
Las ltimas dos columnas presentan valores referenciales de rdenes de magnitud del esfuerzo de ahorro que
cabe anticipar de los diferentes agentes para satisfacer
el necesario incremento en la inversin. Es necesario
incrementar el ahorro bruto total en 3 puntos porcentuales
del PIB respecto de lo observado en 2012, para financiar
un aumento de la tasa de inversin bruta en un monto
idntico. Como el ahorro externo a precio normal del cobre
o estructural ya en 2012 se situ en torno al 4% del PIB,
es prudente mantenerlo en esos niveles a mediano plazo
para evitar un endeudamiento externo excesivo.3 Por lo
tanto, el esfuerzo habr de provenir del ahorro interno.
El ahorro fiscal actualmente es compatible con un dficit
estructural del 1% del PIB. Cabe plantear como objetivo
retornar a una posicin de equilibrio estructural, lo cual
incrementara en un punto porcentual del PIB el esfuerzo
de ahorro pblico, suponiendo que la tasa de inversin
pblica se mantiene en su nivel actual (ntese que la
inversin en concesiones se registra como privada).
3 Un endeudamiento externo excesivo o insostenible es aquel que implica un aumento sistemtico en la razn entre deuda
externa y PIB. La experiencia internacional y chilena sugiere que los flujos de endeudamiento externo deben ser inferiores a los
que implican una creciente razn de deuda a PIB, con el fin de mantener un bajo costo del endeudamiento y un fluido acceso
al mercado mundial de capitales.
103
Cuadro 4
Ahorro e inversin efectivos y corregidos por precio de tendencia del cobre, 2003-2020
104
Propuesta 10
Reforma del sistema
de ahorro previsional
obligatorio
El sistema de ahorro previsional obligatorio (o sistema de
AFP), complementado por incentivos tributarios al ahorro
previsional voluntario (APV) y por el aporte previsional
solidario (APS) del Estado para elevar las pensiones
ms bajas, es un sistema de pensiones que, en general,
se compara favorablemente con otros sistemas en el
mundo. Sin pretender desarrollar un anlisis completo,
destacamos algunas debilidades paramtricas del sistema chileno, en comparacin internacional: una tasa
de contribucin relativamente baja (10%), edades de
jubilacin relativamente bajas (60 aos para las mujeres
y 65 aos para los hombres), topes imponibles bajos y
significativos componentes no imponibles de las remuneraciones. Estas caractersticas tienen consecuencias
negativas para el nivel de las pensiones, los pasivos
pensionales del Estado, y el ahorro privado y nacional.
El sistema de ahorro pensional obligatorio ha tenido una
tasa de rentabilidad ms elevada de lo esperado desde
su inicio en 1981. Sin embargo, el sistema de pensiones
no est entregando (y, con alta certeza, no entregar en
el futuro) las pensiones que muchos afiliados esperan.4
Por ejemplo, en las condiciones actuales (de expectativas
de vida, rentabilidad de fondos y otras), un hombre a la
edad de jubilacin mnima legal actual (65 aos) alcanza
una tasa de reemplazo (la relacin entre su pensin y su
salario promedio de los ltimos 10 aos) de 55%, y una
mujer a la edad de jubilacin mnima legal actual (60 aos)
alcanza una tasa de reemplazo de 39%, sin aportes previsionales solidarios (Cuadro 5).5 En principio, en un sistema
de contribuciones definidas y una edad de jubilacin no
obligatoria, como es el sistema de pensiones chileno, son
4 De acuerdo con la Encuesta de Proteccin Social, en Chile las personas tienen una expectativa promedio para su tasa de
reemplazo de 70%.
5 Como se nota en el Cuadro 5, estas simulaciones para las tasas de reemplazo en las condiciones econmicas y demogrficas actuales son similares para las personas que han cotizado toda su vida laboral y para las que lo han hecho en forma
interrumpida, si las lagunas previsionales de estos ltimos se distribuyen homogneamente a lo largo de su vida laboral.
6 Debido a la influencia de los dos primeros factores, las tasas reales de rentas vitalicias han cado desde 5,2% en los aos
noventa a 3,2% en los ltimos aos.
105
Cuadro 5
Efectos de los aumentos en las tasas de cotizacin obligatoria
y edades de jubilacin sobre las tasas de reemplazo
106
niveles de pensiones y, por tanto, en las tasas de reemplazo, que excederan el 70%. En el caso de los cotizantes
con menor densidad previsional, sus tasas de reemplazo
subiran en proporciones similares, pero las pensiones
absolutas aumentaran proporcionalmente menos.
Los efectos sobre el ahorro son los siguientes. El aumento de la tasa de cotizacin obligatoria de 10% a
13% incrementa el ahorro obligatorio de los hogares en
30%, lo que equivale aproximadamente a un aumento de
1,0% del PIB, lo que se traduce en un incremento estimado
del ahorro nacional de 0,5% del PIB. El aumento de las
edades de jubilacin tambin tiene efectos positivos sobre
el ahorro obligatorio de los hogares (ya que se incrementa
el perodo de ahorro obligatorio y se reduce el perodo
de desahorro pensional) y un aumento proporcional (por
la mitad) en el ahorro nacional. El aumento del tope imponible y hacer imponibles todos los componentes de
los ingresos del trabajo tienen efectos adicionales sobre
el ahorro obligatorio de los hogares y el ahorro nacional.
Estimamos que el efecto combinado de las tres propuestas
podr incrementar el ahorro nacional en 1% a 2% del PIB.7
Otras variables afectadas por estas reformas son la
participacin laboral, el empleo en el sector formal y
el ahorro fiscal. La participacin laboral y el empleo
total aumentarn con los mayores perodos de trabajo
de tres grupos de trabajadores: (i) los que obtienen
APS y que jubilaban antes de los 67 aos; (ii) los que
jubilaban voluntariamente antes de los 67 aos, que
no obtienen APS y no alcanzan el monto requerido
para jubilar anticipadamente respecto de los 67 aos,
y (iii) un retraso en las edades de jubilacin de parte de
aquellos que jubilan voluntariamente a edades menores
a las nuevas edades de jubilacin y que no obtienen
APS debido a efectos de pares y una posible mayor
empleabilidad de personas entre 60 y 67 aos.
Tambin es posible que, producto del alza de la tasa de
contribucin previsional del 10% al 13%, cambie algo
la composicin del empleo desde trabajos formales
(con cotizaciones previsionales) a trabajos informales
(sin cotizaciones). Esto ocurrira en el caso de aquellos
trabajadores que tienen una alta tasa personal de descuento y consideran al menos parte de su cotizacin
previsional como un impuesto, y cuyos empleadores
estuviesen dispuestos a contratarlos informalmente.
Para reducir estos efectos, ms adelante se plantea la
propuesta de fomento de la formalizacin.
Finalmente, las tres propuestas anteriores reducen los
pasivos pensionales del Estado (los pagos de APS), ya
7 Estos efectos se verificaran gradualmente en el mediano a largo plazo (entre 1 y 30 aos), pero no en el estado estacionario
sistmico posreforma (ms de 50 aos), porque en el estado estacionario los incrementos en el ahorro son compensados
en gran medida por el mayor desahorro de los pensionados. Estos efectos dinmicos (y muy dismiles en el tiempo) solo se
pueden cuantificar haciendo uso de un modelo dinmico de generaciones traslapadas y de equilibrio general, que no est
disponible para hacer esta evaluacin.
107
Propuesta 11
Reforma de la regla
fiscal y de la
institucionalidad fiscal
La regla fiscal y la institucionalidad de la cual la regla
forma parte son buenas en comparacin internacional,
pero tambin son perfectibles. La regla fiscal, basada en
una estimacin del balance fiscal cclicamente ajustado
(BCA), define un nivel de gasto fiscal agregado igual
a la estimacin del ingreso fiscal de tendencia menos
la meta de BCA. El ingreso fiscal de tendencia se estima de acuerdo con estimaciones anuales del PIB de
tendencia (y luego de la brecha de producto) y de los
precios de largo plazo del cobre y del molibdeno. Por
lo tanto, la regla fiscal es acclica para el gasto fiscal,
porque este crece con los ingresos fiscales estimados
de tendencia y es insensible a las condiciones cclicas
de la economa. El beneficio de esta regla es que evita la
prociclicidad del gasto fiscal (observada en el pasado en
Chile y actualmente en muchos pases del mundo), que
perversamente contribuye a incrementar la intensidad
de los ciclos econmicos. Pero la aciclicidad actual no
permite usar el gasto (ni menos las tasas de impuestos)
como una herramienta contracclica de estabilizacin
del gasto agregado y del PIB. Esta inflexibilidad cclica
del gasto, congruente con la regla fiscal actual, explica,
por ejemplo, la muy significativa desviacin respecto
de esta regla fiscal, en que se incurri en enero de
2009 para adoptar una poltica fiscal contracclica en
respuesta a la recesin de 2008-09.
La poltica fiscal del perodo 2011-2013 se ha anclado a un objetivo para el BCA de -1% del PIB.
Esta meta es ms modesta que la adoptada entre
2001 y 2007 que fijaba un BCA de 1% a 0,5% del
PIB (aunque ms ambiciosa que el -3,1% del PIB en
2009). Aunque la meta del -1% del PIB es coherente
con el objetivo de sostenibilidad fiscal, no realiza
un aporte importante al ahorro pblico y, por ende,
tampoco al ahorro nacional.
108
Polticas de inmigracin
Como se ha indicado, otro factor relevante para explicar
el crecimiento es el crecimiento de la fuerza laboral.
A este respecto, la economa chilena ha entrado en
una fase demogrfica ms propia de pases ricos, en
la que se observa una restriccin activa en el proceso
de crecimiento. Hay quienes sostienen que para enfrentar esta restriccin Chile debiera tener una poltica
absolutamente abierta a la inmigracin. No compartimos dicha postura. Si se tratara de mano de obra
calificada bien podra ser as, pero no es el caso con
la mano de obra no calificada, que podra ayudar a
subir el PIB pero sus efectos ltimos sobre el PIB per
cpita son ms bien ambiguos, adems de que podra
tener efectos adversos sobre la igualdad de ingresos.
Consecuentemente, sostenemos y abogamos en este
punto por la necesidad de una poltica de inmigracin
que distinga trabajo no calificado del calificado.
8 Entre los pases que hoy en da cuentan con algn tipo de Consejo Fiscal estn Austria, Blgica, Dinamarca, Estonia, Francia,
Alemania, Grecia, Hungra, Italia, Luxemburgo, Pases Bajos, Portugal y Reino Unido (Debrun y otros, 2009). Fuera de la Unin
Europea, Suecia y Japn cuentan tambin con Consejos Fiscales. En el pasado ms reciente, y frecuentemente en reaccin
a la crtica situacin fiscal de Europa, se est observando una nueva ola de adopcin o de reformas de Consejos Fiscales,
especialmente en pases desarrollados, incluyendo a Francia y el Reino Unido.
109
Propuesta 12
Una nueva poltica
de inmigracin
Para el trabajo calificado postulamos una poltica lo
ms abierta posible. Para el no calificado, planteamos
la necesidad de una poltica que, al tiempo que vele por
un mayor control del ingreso ilegal de mano de obra,
facilite, bajo esquemas bien definidos, la importacin
temporal de mano de obra. Nuestras propuestas concretas son las siguientes.
Polticas de inversin
La inversin es una fuente clave de crecimiento econmico porque incrementa el stock de capital fsico por
trabajador, lo cual redunda en una mayor productividad
(a travs de la mecanizacin de faenas). Adems, la
nueva inversin suele destinarse a los rubros de mayor
rentabilidad, lo que redunda en un incremento en la
productividad de factores (por ejemplo, resolviendo
cuellos de botella en infraestructura, o expandiendo
sectores que han sido objeto de cambios tecnolgicos
u otras innovaciones). Por ltimo, el nuevo capital suele
traer consigo tecnologas ms avanzadas.
Para elevar la tasa de inversin bruta en capital fijo en
los 4 puntos porcentuales del PIB identificados arriba
para crecer ms, se debern hacer importantes esfuerzos para incrementar la inversin pblica y privada. A
continuacin se presentan nuestras propuestas para
impulsar la inversin y asegurar que se focalice en los
proyectos de mayor rentabilidad econmica social.
Propuesta 13
Nueva institucionalidad
para la evaluacin social
de proyectos de
inversin pblica
En una economa de mercado la mayor parte de la
inversin y su asignacin la determina la accin de los
mercados. Pero la inversin pblica debe jugar un rol
clave en la provisin directa o indirecta de bienes y
servicios que, por estar sujetos a grandes economas de
110
Dependencia institucional
Autonoma, transparencia
y rendicin de cuentas
mbito de accin
Propuesta 14
Mejorar el sistema
de inversin pblica
en infraestructura
y concesiones
Si bien no se cuenta con informacin suficiente de los
beneficios sociales de las obras de infraestructura en
Chile, distintos elementos de juicio puntuales sugieren
Mecanismos complementarios
de financiamiento pblico
111
Propuesta 15
Remover barreras y
mejorar regulaciones
para una mayor
atraccin de
inversin privada
Autorizaciones ambientales
Sectores regulados
Inversin extranjera
112
Mercado de capitales
Polticas de productividad,
emprendimiento,
competencia e innovacin
No hay una explicacin nica para el fenmeno que Chile
experiment en los ltimos veinticinco aos (doce aos
de oro, desde 1985 a 1997, y luego un nulo avance en
la PTF entre 1998 y 2011), pero probablemente inciden
en l los siguientes factores:
Probablemente el fuerte crecimiento de la productividad
total de factores (PTF) en 1985-1997 incluya algo de la
recuperacin cclica poscrisis de 1982-1983 y el sobrecalentamiento de 1996-1997. El perodo siguiente incorpora
dos recesiones (1998 y 2009) y la correspondiente subutilizacin de capacidad productiva. La evolucin de la PTF
corregida por grado de uso de la capacidad productiva
tambin denota una desaceleracin, pero menos drstica.
La desaceleracin de la PTF refleja en parte la disipacin en el tiempo del impacto de las grandes reformas
estructurales de los aos 1970 y 1980, las cuales dieron
lugar a una reasignacin de recursos que se refleja en
un alza en el nivel de la PTF, pero no necesariamente
en su tasa de crecimiento de largo plazo.
La verificacin de importantes cambios en los precios
relativos puede haber desorientado las decisiones de
inversin. Durante buena parte del perodo el tipo de
cambio real ha cado con breves interrupciones asociadas a las recesiones externas e intervenciones del
Banco Central, lo cual puede haber provocado una
reasignacin de recursos hacia el sector no transable y
el sector minero que, temporalmente, puede reflejarse en
menor crecimiento y productividad. Adems, en el ltimo
perodo el pas sufri la prdida del gas argentino y la
obsolescencia de las correspondientes inversiones (que
se reemplazaron sin ganancia neta de valor agregado).
La progresiva incorporacin de regulaciones que ms
all de su posible justificacin han subido los costos
de emprender debido a las trabas burocrticas y a las
barreras de entrada a los mercados.
Ms all de la indagacin sobre las causas de la desaceleracin de la productividad, una poltica procrecimiento
debe plantearse como objetivo su pronta redinamizacin. Las propuestas que se presentan ms abajo
proponen impulsar el emprendimiento, la competencia
y la innovacin, con el fin de crear las condiciones
para el surgimiento de un proceso sostenido de alto
crecimiento en la productividad.
113
Propuesta 16
Impulsar el
emprendimiento
El incremento de la productividad es el resultado de
la incorporacin de nuevas ideas que se traducen en
nuevos tipos de bienes, procesos productivos o formas
de organizacin. Desde Schumpeter (1942), la introduccin de esas innovaciones se considera el quehacer
principal de los emprendedores. Ms recientemente,
Harberger plante una visin similar: los incrementos
de la productividad son la contraparte de las reducciones de los costos unitarios de produccin que todo
empresario se esmera en hacer posible. Esta visin ha
sido realzada por variados estudiosos del crecimiento
econmico, como Romer (1990), y Aghion y Howitt (1992).
Estos ltimos, siguiendo a Schumpeter, ponen nfasis
en el proceso de destruccin creativa que surge del
nacimiento de nuevas empresas ms productivas y el
reemplazo de las empresas viejas y menos productivas.
Impulsar el emprendimiento es entonces un ingrediente
fundamental de la estrategia procrecimiento.
Creacin de empresas
Simplificacin de trmites
114
Propuesta 17
Derribar barreras de
entrada para favorecer
la libre competencia
Debido a la amplia apertura de los mercados chilenos al
comercio exterior (con un arancel aduanero promedio de
solo 1%) y a la ausencia de barreras legales a la entrada
en la mayora de los sectores, son pocas las restricciones a la libre competencia que podran distorsionar la
accin de los emprendedores. Sin embargo, ms all
de la necesaria vigilancia y rectificacin de prcticas
anticompetitivas por parte de la autoridad competente
(tratados en el captulo respectivo), es necesario revisar algunas normativas que limitan la entrada a ciertos
sectores y desalientan el ingreso de nuevos actores,
emprendedores e innovadores. En la lnea de lo planteado
en la AIC, proponemos actuar en los siguientes frentes.
Logstica
Mercado de capitales
La competencia en servicios financieros (tanto crediticios como transaccionales) est limitada por la baja
movilidad de garantas; por las restricciones a la entrada
en servicios transaccionales (pagos electrnicos); por
la escasa competencia en el mercado crediticio no
bancario debido a que variadas regulaciones intentan
proteger la fe pblica involucrada; por el insuficiente
desarrollo de aperturas burstiles, particularmente para
empresas medianas, y por la insuficiente informacin
sobre y entre usuarios de productos masivos (la ley
de Sernac financiero debe ayudar a que se entregue
mejor informacin; el proyecto de ley de consolidacin
de deudas apunta en el mismo sentido). Es necesario
revisar la ley de bancos y modificar las normas que
limitan la competencia en la industria de servicios financieros, con los debidos resguardos que cautelen
la fe pblica involucrada en esta actividad.
Notarios y conservadores
115
Mercado farmacutico
Energa
En generacin elctrica no hay barreras legales a la entrada, excepto las dificultades ya comentadas para obtener
los permisos ambientales. Con todo, debe consignarse
que en el sector de generacin elctrica los ndices de
concentracin son muy elevados al ser medidos por los
estndares usuales tanto en el Sistema Interconectado
Central (SIC) como en el Sistema Interconectado del Norte
Grande (SING). Una posible rea de accin en este campo
podra ser revisar la normativa que regula las licitaciones
de bloques de energa por parte de los distribuidores. Aparentemente, esta normativa, procurando velar por el bien
superior que significa la seguridad en el suministro, ignora
del todo otro bien, cual es la promocin de la competencia
y la facilitacin de la entrada a nuevos competidores. En
lo que respecta a la distribucin elctrica propiamente tal,
en la que operan concesiones monoplicas, proponemos
explorar la posibilidad de que estas sean sometidas a
competencia mediante una suerte de multicarrier, con
las precauciones regulatorias del caso por tratarse de un
mercado complejo. Ello permitira la entrada a comercializadores que contraten energa con generadores, la vendan
a clientes finales y la distribuyan a travs de las redes de
la concesionaria (pagando cargo de acceso).
Propuesta 18
Potenciar la innovacin
Los incrementos de la productividad operan a travs
de la innovacin, que es la incorporacin de nuevas
ideas, ya sea fruto de invenciones o de la aplicacin a
nuevos usos de invenciones ya efectuadas, a la produccin de valor. La cadena de la innovacin abarca
as desde la investigacin y desarrollo (I+D), que insume
recursos para generar ideas, al surgimiento y financiamiento de nuevos negocios (start-ups), que ponen
esas ideas a crear riqueza. Para estimular este proceso
es necesario poner en marcha un conjunto de piezas
cuidadosamente ensambladas el ecosistema de la
innovacin y tener paciencia, porque los cambios se
verifican muy paulatinamente. Nada menos aconsejable
que las impaciencias polticas que redundan en frondosas burocracias estatales y dispendio de recursos.
116
Ampliar el apoyo estatal al financiamiento de investigaciones individuales o en equipo mediante fondos estatales
concursables (Fondecyt e Iniciativa Milenio) y potenciar un
fondo concursable para la adquisicin de equipos cientficos (Fondequip, hoy en estado incipiente). Al respecto
cabe considerar la amplia oferta de nuevos doctores
en disciplinas cientficas provenientes de universidades
nacionales y de los programas de becas al extranjero.
9 Por ejemplo, segn OCDE (2012), de una muestra de 42 pases desarrollados y emergentes, Chile ocupa el lugar 36 en el
nmero de patentes solicitadas simultneamente a las oficinas respectivas en Europa, Estados Unidos y Japn (triadic patent
families) por cada milln de habitantes. En la medicin, esta cifra corresponde a 0,5 para Chile, mientras que la media y mediana de la muestra llegan a 25,4 y 11,6, respectivamente.
117
Propuesta 19
Una nueva
institucionalidad
para la innovacin
y la competitividad
Las reformas propuestas se deben reforzar con cambios
institucionales que aseguren los incentivos apropiados para mantener como objetivos centrales de las
polticas pblicas la promocin del emprendimiento,
la competencia y la innovacin. Por eso, proponemos
los siguientes cambios institucionales.
118
Modernizar el Sistema de
Empresas Pblicas
Propuesta 20
Potenciar sectores
clave: los recursos
naturales renovables
119
Impacto fiscal
Varias de las propuestas planteadas en este captulo
tienen efectos notorios sobre el presupuesto pblico.
Algunas implican un mayor gasto pblico (o menor
recaudacin fiscal), como la propuesta de potenciar la
innovacin, para la que, entre otras cosas, se requiere
elevar la inversin pblica en I+D en 0,3% del PIB anuales
de aqu a diez aos. Por otro lado, hay propuestas con
impacto fiscal positivo, como el ajuste de la meta de
balance cclico ajustado, que significar una combinacin de mayores impuestos y menor gasto pblico
por un monto total equivalente al 1% del PIB al ao.
En el caso de otras propuestas solo conocemos cualitativamente su impacto presupuestario, puesto que
enfrentamos dificultades analticas para cuantificarlo
con algn grado de certidumbre. En esta categora se
encuentra, por ejemplo, la propuesta de licitaciones
competitivas de terrenos en manos del Estado y la colocacin en manos privadas de un tercio del valor de
capitalizacin (que hoy no existe porque no se transa
en la bolsa) de las empresas pblicas. En ambos casos
es previsible un impacto significativo sobre los ingresos
de capital del Estado, pero tambin que habr menos
transferencias futuras de excedentes de empresas pblicas al gobierno central.
Una incertidumbre anloga, pero de signo opuesto, se
observa respecto de la propuesta de reduccin del impuesto
adicional para las remesas de utilidades de inversin extranjera no minera. Si bien el efecto directo de corto plazo
implica una menor recaudacin producto de la rebaja de
tasas, parte de ella puede compensarse por un aumento
en la base tributaria correspondiente, siempre que dicha
rebaja incremente la inversin extranjera no minera.
Con todo, las dificultades analticas y la incertidumbre
en las estimaciones hacen poco razonable presentar
una cuantificacin del impacto fiscal del conjunto de
propuestas, aunque esperamos que una implementacin completa del paquete de propuestas aumente la
fortaleza de la posicin fiscal mediante el incremento
del saldo presupuestario del gobierno central.
120
Captulo 5
Un nuevo
trato para
la energa
Jorge Quiroz / Andrea Tokman
Sntesis
Chile se encuentra en una frgil situacin energtica,
con altsimos costos como resultado de paralizaciones,
cancelaciones y retrasos significativos en nuevas inversiones en generacin. La ralentizacin de las inversiones no proviene (hasta ahora) de un menor dinamismo
empresarial sino ms bien de oposiciones sociales de
diverso tipo, canalizadas por vas institucionales pero
tambin expresadas fuera del contexto institucional.
Esta oposicin proviene de diversos frentes; en parte la
motiva una demanda civil insatisfecha que tiene como
foco principal el tema ambiental; en parte tiene tambin
otras motivaciones no tan altruistas. En cualquier caso,
el resultado es contrario al propio inters ambiental ya
que menores inversiones en generacin no solo redundan en elevados costos de energa hoy tenemos los
precios de energa ms altos del mundo en el Sistema
Interconectado Central (SIC) sino tambin en efectos
ambientales ms adversos que los que se observaran
si la inversin fuese mayor, toda vez que el sistema
debe operar al lmite, usando en plenitud incluso las
unidades de generacin ms antiguas y contaminantes.
Asimismo, el equilibrio con menores inversiones implica
utilidades anormales para los actores establecidos. Altas
utilidades, negativo impacto ambiental y altos precios
configuran un equilibrio polticamente inestable. Tal
es el desafo que enfrenta hoy Chile en esta materia.
Nuestro diagnstico es que hay una clara tensin entre
un marco legal de generacin elctrica basado en un
mercado competitivo que supona libre entrada, por
un lado, y los acumulativos cambios sociales y las
crecientes preocupaciones ambientales. Las mltiples
oposiciones a los proyectos de inversin han echado
por tierra el supuesto de libre entrada sobre el que se
122
Energa y crecimiento
El desarrollo econmico est estrechamente ligado a
un consumo creciente de energa, en todas sus formas. A
modo ilustrativo, mientras en Estados Unidos a comienzos del siglo XX el consumo de energa por habitante
era de 87.000 kcal diarias, hoy alcanza a 217.000 kcal.
En Chile, en 1990 el consumo de energa era de 30.000
kcal diarias por habitante; hoy alcanza a 46.000 kcal.
Tratndose de energa elctrica, las cifras de crecimiento
son incluso ms significativas: mientras en 1990 en Chile
se consuman 1,2 MWh por habitante al ao, la ltima
cifra disponible (2011) indica un consumo de 3,5 MWh,
esto es, un aumento de 192% en veintin aos.
El crecimiento suele demandar un mayor consumo
de energa, en particular energa elctrica. Ello es par-
123
Grfico 1
Consumo de electricidad y crecimiento econmico, 1980-2010
de los motores de combustin interna en los aos subsecuentes, situacin que se repiti en Europa y Japn.
Ms recientemente, de nuevo la combinacin entre
seales de precio, inventiva individual y cambio tecnolgico est cambiando el mapa energtico del mundo
con la irrupcin del shale gas, gracias al cual Estados
Unidos ha recuperado su liderazgo energtico. Finalmente, frente a la oposicin ciudadana al consumo de
fuentes fsiles, los pases desarrollados han emprendido,
con distintos grados de xito, un desarrollo importante
de energas renovables no convencionales, as como
polticas de eficiencia energtica.
Parece ineludible entonces concluir que en el campo
de la energa, y especialmente en la energa elctrica,
as como en otros aspectos cruciales del desarrollo
econmico y social, estamos frente al tipo de dialctica
que el historiador Arnold J. Toynbee llam de desafo
y respuesta. Dependiendo de cmo una sociedad
El desafo de Chile
El modelo chileno de desarrollo energtico, si bien ha
sufrido algunos cambios y ajustes, en lo esencial data
de1982, ao de la promulgacin de la ley general de
servicios elctricos. Cuando se dict esa ley, el ingreso
per cpita era de solo US$ 3.000 (PPC), 45% de la
poblacin viva bajo la lnea de pobreza, los proyectos
de inversin no precisaban de evaluaciones de impacto
124
1 A modo de referencia, el precio de la energa elctrica al sector industrial en Chile de 154 US$/MWh se compara con un
precio de 69 US$/MWh en Estados Unidos (Energy Prices and Taxes, FourthQuarter 2012, IEA) La comparacin con pases
como Per es igualmente impresionante.
125
Grfico 2
Costo de la energa elctrica en el SIC, 1990-2012
2 Con la ventaja que da conocer el pasado, podemos sealar que un error regulatorio de la poca fue no exigir algn grado de
respaldo (en unidades de carbn o diesel) para las inversiones basadas en gas argentino; ello, en un contexto de mercado
puramente marshalliano, propici la solucin esquina mencionada. En el momento de la crisis del gas, casi un 30% de la
capacidad instalada en el SIC consista en centrales a gas.
126
Cuadro 1
Judicializacin de los
procesos de evaluacin ambiental
Elementos para
una respuesta
Fuente: Universidad de Chile (2011).
Nota: El estudio citado considera trece importantes
proyectos recientes, entre los que se cuentan
Patache, Castilla, Campiche e Hidroaysn.
127
Grfico 3
Costo de la energa en el SIC y SING, 2006-2012
128
Propuestas
Propuesta 21
El gas natural,
parte de la solucin
Nuestro primer punto es llamar la atencin sobre
los desarrollos recientes en lo que respecta al shale
gas, o gas de esquisto, que se conoce hace dcadas
pero que se consideraba imposible de recuperar. La
situacin cambi en los ltimos aos como resultado
de avances tecnolgicos en materia de exploracin y
extraccin, lo que ha originado una verdadera revolucin en Estados Unidos, que comienza tambin a
expandirse a otros lugares del mundo. Las reservas
extrables de gas natural en el mundo se estima que
se han expandido en un 40% como resultado de estas innovaciones. En Estados Unidos, pas que lleva
la delantera en este desarrollo, el aumento de oferta
de gas natural llev los precios de este energtico a
niveles en torno de US$ 3,5 por MMBTU, un cambio
inmenso si se comparan con los precios a los que
tuvo que contratar Japn cuando removi sus plantas
nucleares, y que alcanzaron la cifra de US$ 16 por
MMBTU. La expansin de oferta estadounidense ha
transformado a ese pas de deficitario en autrquico,
y se espera que pronto inicie las exportaciones (antes
debe convertir las antiguas plantas de gasificacin,
propias de un pas importador de gas natural lquido,
en unidades de licuefaccin). Las exportaciones posiblemente tendrn algunas restricciones polticas, y en
principio tendrn prioridad los pases con los cuales
hay firmados tratados de libre comercio.
La mayor oferta de gas natural, a precios muy bajos, ha
dejado fuera del mercado a centrales de carbn, con
el resultado de que hoy Estados Unidos es un exportador neto de carbn. Una consecuencia entonces de
la irrupcin del shale gas son precios mundiales ms
bajos del carbn, los que alimentan la demanda de
pases con menores restricciones ambientales, como
China, que da cuenta de casi el 50% del consumo de
este combustible. A pesar de ello se espera que China,
tambin con reservas importantes de shale gas, en
algn momento inicie exploraciones, lo que debera
profundizar la baja de precios del carbn en el mundo,
y, finalmente, tambin del gas.
An se desconoce bajo qu modelos contractuales
exportar Estados Unidos el gas natural lquido (GNL),
pero al menos el actor que tiene actualmente el liderazgo,
Cheniere, ha establecido un modelo de negocios con el
sistema de take-or-pay por el uso de la infraestructura
de licuefaccin: US$ 3 por MBTU ms el costo del gas
sobre una base Henry Hub (mercado de referencia)
de un 15%. A los precios actuales del Henry Hub de
US$ 3,29/MMBTU, eso deja el precio fob del GNL en
US$ 6,76/MBTU. Si se agregan costos de transporte y
costos de porteo y regasificacin, el gas podra llegar
a Chile en torno a US$ 9,91/MMBTU. Un precio en ese
rango podra significar que el costo variable de una
central que utiliza gas natural (ciclo combinado) podra
alcanzar los US$ 72,3/MWh.3 Si sumamos a eso un
costo de capital en torno a los US$ 36/MWh se obtiene
un costo de largo plazo de 108,3/MWh, esto es, un
47% inferior al costo marginal actual (US$ 203/MWh),
un 20% mayor que el costo de desarrollo del carbn
en el largo plazo (US$ 90/MWh), pero muy cercano
al precio promedio de los contratos actuales con los
distribuidores (US$ 107/MWh). Todo ello, adems, con
centrales significativamente menos contaminantes que
las ms avanzadas centrales a carbn (medido como
emisin de CO2 por kWh generado).
Esta situacin plantea todo un dilema para nuestro
sistema elctrico. El desarrollo del shale gas ha aumentado su disponibilidad y, bajo ciertas circunstancias,
Chile podra optar a comprarlo a precios del orden de
US$ 9,9 por MMBTU. Aun as se trata de una solucin
ms cara que el carbn. Sin embargo, hoy por hoy,
formular y aprobar un proyecto de generacin a carbn es una empresa de alto riesgo. De esta forma, si
bien en teora el carbn debiera ser la tecnologa de
expansin, en la prctica no lo es. Pero, para aquellos
empresarios que tengan la suerte de obtener aprobaciones para una inversin en una central a carbn, el
premio es una renta considerable: la diferencia entre
un alto costo marginal actual y un costo de largo plazo
de US$ 90/MWh. El sector privado hoy enfrenta este
dilema. Proyectos como el de la Central Bulnes en la
3 Clculo a partir del consumo especfico promedio de gas natural por MWh de las centrales de gas natural del SIC y SING (7,3
MBTU/MWh). Informacin disponible en los informes de precio nudo de abril de 2012 de ambos sistemas, provistos por la CNE.
129
4 Pases como India han ido incluso ms lejos y han dispuesto recursos gubernamentales para convertir el gas natural en Estados
Unidos mismo en unidades de licuefaccin, asegurando el acceso al energtico.
130
Propuesta 22
El carbn como
alternativa inframarginal
Ya hemos visto que considerar las centrales a carbn
como tecnologa de expansin en un sistema marginalista
como el chileno conduce a una trampa: todos esperan
que el carbn sea la solucin, en la prctica no lo es,
pero se inhiben las inversiones en otras opciones de
menor oposicin ciudadana como las de gas natural;
el resultado son precios altos, altas ganancias para los
inframarginales ya establecidos o incumbentes, y un
sistema que desde la perspectiva ambiental queda muy
lejos del ptimo, todo ello con generalizada oposicin
ciudadana. Nuestra propuesta es que, por la va de los
lineamientos contenidos en la propuesta anterior, sea
el gas natural y no el carbn la tecnologa de expansin
marginal. Pero, como es ms caro que el carbn, nuestra
matriz energtica tiene que tener alguna fraccin de carbn
para que el costo promedio total no sea tan elevado.
En este punto es menester remover un mito ciudadano, el de
que la matriz de generacin chilena estara excesivamente
carbonizada, porque no es as: solo un 27% de la matriz
energtica de Chile se compone de carbn, mientras que
en Estados Unidos en 2009 el porcentaje era de 42% y
para el mundo esta fuente representa un 37% (IEA, 2011).
Lo que s es evidente, como ya se ha visto, es la oposicin ciudadana y de las comunidades a proyectos
termoelctricos sobre la base de carbn. Parte de este
problema podra resolverse por la va de un cierto ordenamiento territorial. La CADE propuso por ejemplo
que se determinasen zonas aptas para este tipo de
desarrollo termoelctrico. Pero esperar a promulgar un
ordenamiento territorial, coordinar municipios con regiones
e incluso con nuevas legislaciones abarca un tiempo
que no se condice con la urgencia de este problema.
Proponemos en consecuencia una solucin ms directa:
que el Estado seleccione sitios de desarrollo termoelctrico,
los adquiera si es menester (o bien podran provenir de propiedades de bienes nacionales) y, teniendo en cuenta una
cierta proporcin esperada de la participacin del carbn en
la matriz, que luego desarrolle los estudios de factibilidad as
como todas las aprobaciones ambientales correspondientes.
Este conjunto de proyectos podra ser luego licitado al sector
Propuesta 23
Impulso a las energas
renovables no
convencionales
Consideramos en este grupo a las elicas, solares
131
y solares tienen costo de inversin (CAPEX) pero carecen de costos operacionales relevantes (OPEX). En
consecuencia, tienen costos marginales de corto plazo
cercanos a cero y debieran estar siempre despachadas
(generando energa). Pero su energa es intermitente:
unas la proveen cuando sopla el viento y otras cuando
la radiacin solar supera ciertos umbrales. Este carcter
intermitente les hace muy difcil obtener contratos de
venta de energa con grandes clientes, ya que las obliga
a contar con algn tipo de respaldo o complementarse
con una fuente tradicional. Por otra parte, la intermitencia en la generacin, cuando una elica o solar est
disponible en el sistema, obliga a que otras centrales,
a carbn o gas, deban operar a media mquina para
hacer espacio a la eventual generacin proveniente de
estas centrales, lo que eleva el costo del sistema. Aqu,
dicho sea de paso, hay otra ventaja de las centrales a
gas, que tienen mayor flexibilidad de puesta en marcha
y cese de funcionamiento que las de carbn: se complementan mejor con las ERNC. En cualquier caso, como
el sistema, aun el que proyectamos aqu, es uno mixto,
con centrales a carbn y a gas (adems de hidro, disel,
etc.), la reserva de giro es un tema y cunto es posible
acomodar en centrales elicas y solares es algo que se
debe determinar, si bien existe relativo acuerdo en que
con solo un 4,5% de ERNC en el SIC y un 0,4% en el
SING hay al menos un trecho por recorrer sin que la
reserva de giro se constituya en una restriccin activa.
Un tercer problema es la efectiva disponibilidad de
potencial elico y solar a precios competitivos. Los
costos de inversin de ambos sistemas han cado,
tanto por los cambios tecnolgicos como por la crisis
en Europa, que tiene a muchos proveedores produciendo
con altos niveles de capacidad ociosa. Sin embargo,
el costo de proveer esta energa no solo depende del
CAPEX sino del factor de planta, esto es, de qu
porcentaje del tiempo la planta estar efectivamente
operando, lo que es lo mismo que decir cunto soplar
el viento y cunto alumbrar el sol. Ello depende de la
naturaleza, y si bien puede medirse y se mide, siempre
habr un margen de incertidumbre que torna vital la
acumulacin de experiencia en este tipo de soluciones.
Las incertidumbres relativas a este tipo de tecnologas,
y la insuficiencia del marco legal que hoy las promueve,
motivan nuestra propuesta, que bsicamente consiste
en la licitacin de un seguro de precios, lo que resuelve
el problema de encontrar contratos para una energa
intermitente. Bajo el esquema de seguros propuesto,
el Estado llama a licitacin de una cierta cantidad de
megawatts instaladas en energas elicas y solares, las
que como se ha dicho comparten una caracterstica:
ambas son intermitentes y ambas tienen solo CAPEX,
nada de OPEX. Como el OPEX es cero, sabemos que
ambas estarn siempre despachadas y por ende ambas percibirn siempre el costo marginal del sistema.
Se licita entonces por precio, se ordenan de menor a
132
Propuesta 24
Compensacin a
comunidades
Hoy, en la prctica, cada vez que se da comienzo a un
proyecto de energa, ocurre de facto una negociacin con
las comunidades bajo la zona de influencia, lo que en definitiva da origen no solo a modificaciones del proyecto
en s sino tambin a compensaciones. Algunas de estas
compensaciones se establecen en el marco de la mitigacin
ambiental misma y otras por fuera. Al no conocerse qu
monto podra estar finalmente en juego, la negociacin se
torna costosa, incierta, poco transparente y con especiales
rentas para quienes se opongan hasta el final del proceso.
La oposicin pertinaz, entonces, tiene un premio, que si bien
es incierto resulta lo suficientemente elevado como para
motivar conductas extremas, todo lo cual se ve exacerbado
por posiciones polticas muchas veces irresponsables y
una desinformacin ciudadana que a veces adquiere caracteres grotescos. A diferencia de las inversiones mineras,
que tardan muchos aos en concretarse fcilmente unos
diez aos desde los primeros sondajes hasta que sale el
producto final, en energa los tiempos son ms cortos,
menos de cinco aos, por lo que la ventana de tiempo
para familiarizarse con la comunidad, entender mejor sus
motivaciones y afianzar los dilogos es menor.
Proponemos en este punto que, al margen de las
mitigaciones que se establezcan en el marco de la
evaluacin ambiental, las empresas que hagan inversiones sujetas a evaluaciones de impacto ambiental
deban aportar un 1% de aquellas a la comunidad y/o
133
Propuesta 25
La gran
hidroelectricidad del sur
As como hay pases que se han visto beneficiados con
grandes yacimientos de gas natural, como Per, o pases
favorecidos con un gran potencial geotrmico, como Islan-
134
Propuesta 26
Diplomacia y energa
Nuestro pas est rodeado de naciones bendecidas
con dotaciones naturales. Per, Bolivia y Argentina son
potencias en lo que se refiere a gas natural. Argentina
alberga la tercera reserva ms grande del mundo de
shale gas (EIA). Existen mltiples proyectos en los que
se podra pensar. Sin ir ms lejos, a Bolivia le convendra ms sacar su gas por puertos chilenos antes que
peruanos, y el beneficio de ello podra ser acceso a gas
natural en igualdad de condiciones que terceros. Una
vez interconectado el SIC con el SING (cuya reciente
evaluacin social arroja beneficios sociales positivos),
Chile podra estar a un paso de interconectarse con Per.
Son solo ejemplos de lo que podra hacer nuestro pas si
contase con una mejor disposicin de los pases vecinos.
Lamentablemente, las experiencias e intentos en este
campo no han sido fructferos. El desconocimiento del
Protocolo de Integracin Gasfera por parte de Argentina caus un impacto enormemente negativo del cual
nuestro pas an no se recupera del todo. Pese a todo,
es un futuro posible y deseable. Pero Chile no podr
sentarse a negociar en buen pie con los pases vecinos
mientras contine en la frgil situacin interna en que hoy
se encuentra. Las propuestas aqu reseadas buscan
afianzar primero nuestro sistema, basndose firmemente
en contratos de largo alcance para shale gas con Estados
Unidos, aprovechando hasta donde se pueda y el medio
lo permita las soluciones que ofrece el carbn, captando
la renta y devolvindola a los usuarios, usando paulatina y
prudentemente, pero con mayor nfasis que hasta ahora,
nuestro potencial elico y solar, y finalmente aprovechando el enorme potencial hidroelctrico del sur del pas.
Cuando un programa como este sea ya una realidad y
la fragilidad de nuestro sistema se haya resuelto, solo
ah veremos otra disposicin de nuestros vecinos para
negociar arreglos de integracin energtica en condiciones
aceptables para nosotros. Hasta entonces, el problema
es nuestro y debemos resolverlo nosotros.
135
Captulo 6
Ms
competencia
y proteccin
efectiva de los
consumidores
Nicols Figueroa / Andrea Repetto
Sntesis
Las propuestas en este captulo promueven un
mejor funcionamiento de los mercados a travs de
una competencia ms intensa y de una proteccin
ms efectiva de los derechos de los consumidores.
Las polticas de competencia intentan asegurar que los
consumidores tengan acceso a una amplia gama de bienes
y servicios de calidad a los menores precios posibles.
Para ello, buscan prevenir conductas como el abuso
de posicin dominante que excluye a competidores, los
acuerdos tcitos o explcitos entre competidores que fijan
precios o reparten un mercado, y la competencia desleal
que afianza una posicin de dominio, entre otros vicios.
Las polticas hacia los consumidores intervienen por el lado
de la demanda, promoviendo que los individuos puedan
elegir bien. Para ello, entre otras acciones, interviene en
situaciones de asimetra de informacin y de publicidad
engaosa, y limita y regula los contenidos de los contratos.
Las propuestas relativas a la competencia se centran en dos
reas: el mantenimiento de una institucionalidad que funciona
bien, con un incremento en las penas para los infractores
y la clarificacin de ciertas reglas (en particular en el caso
de fusiones), y la opcin de licitaciones competitivas para
recursos naturales o que son propiedad del Estado, para
evitar la asignacin por derechos adquiridos o simplemente
por decisiones arbitrarias del gobierno de turno.
Introduccin
La eficiencia de los mercados depende crucialmente de
que los consumidores empujen a las empresas a ofrecer
bienes y servicios cada vez ms variados, de mayor
calidad y a menores precios. Muchas de las virtudes
del modelo econmico, y de sus promesas implcitas,
dependen de la intensidad de la competencia, y en
algunos mbitos el acceso efectivo a las oportunidades
de las personas va de la mano con que los mercados
funcionen de manera autnticamente competitiva. Tambin
es cierto, sin embargo, que la competencia puede tener
consecuencias dolorosas, como el cierre de empresas,
la prdida de puestos de trabajo y la rotacin laboral.
En este contexto, las polticas de competencia y de proteccin
al consumidor interactan. Mientras mayor competencia
haya en los mercados, habr ms transparencia y se ofrecer
bienes y servicios ms variados, de mayor calidad y a
menores precios, lo que favorece a los consumidores. De
136
137
Propuesta 27
Sanciones realmente
disuasivas para
atentados a la libre
competencia
Para que el sistema de proteccin de la libre
competencia funcione las sanciones deben ser disuasivas
y proporcionales a los daos causados. Dado que las
138
Propuesta 29
Licitaciones para los
recursos naturales
o de propiedad del Estado
Propuesta 28
Transparentar y
uniformar criterios de la
FNE frente a fusiones
En el sistema actual para las fusiones las consultas a
la FNE son voluntarias. Si se consulta por una fusin y
la FNE decide aceptarla, no habr sanciones contra ella,
pero siempre es posible recurrir al TDLC y anularla. Si
139
Propuestas en
proteccin al consumidor
Propuesta 30
Educacin de
los consumidores
Para que los mercados funcionen correctamente se
requiere, entre otros factores, que los consumidores
posean las habilidades y la informacin necesarias para
tomar buenas decisiones. As, los objetivos fundamentales
de un programa amplio de educacin para un consumo
responsable son (1) equipar a los consumidores con
las habilidades necesarias para la toma de buenas
decisiones, (2) que conozcan sus vulnerabilidades
cuando se trata de transar en los mercados, y (3) que
se sientan cmodos y familiarizados con los conceptos
que involucran las decisiones de compra, en particular
aquellas ms complejas, como las de servicios financieros.
De acuerdo con la ley del consumidor, este tiene el
derecho a la educacin para un consumo responsable.
140
Propuesta 31
Provisin de informacin
objetiva y transparente
Las asimetras de informacin son consustanciales a los
mercados. En muchas ocasiones, los oferentes conocen
mejor la calidad de un producto que el consumidor. Algunas
veces, la calidad solo se revela con el uso, como es el caso
de los bienes durables. Otras puede no revelarse nunca,
como la seguridad ssmica de una vivienda o un servicio de
alarmas. Estas asimetras, sin embargo, pueden atenuarse
por medio de la recoleccin y difusin de informacin
objetiva y transparente. Como esta informacin adquiere
un carcter de bien pblico cuando ya est disponible
(es difcil limitar el uso general de la informacin sobre la
calidad de ciertos bienes una vez que la informacin existe),
no existen incentivos para proveerla; en otras palabras, el
sector privado puede no estar interesado en recabarla si
no puede recuperar el costo incurrido en su levantamiento.
Por eso es necesaria la intervencin estatal en este mbito.
La difusin de informacin permite la comparacin de
precios y calidad, y con ello mejores decisiones. Tambin
promueve que las empresas inviertan en la calidad y en
141
Propuesta 32
Cumplimiento efectivo
de la ley del consumidor
Segn la Ley 19.496 de 1997, que establece normas
sobre proteccin de los derechos de los consumidores,
estos tienen derecho a libre eleccin, a informacin veraz
y oportuna, a no ser discriminados arbitrariamente, a
seguridad en el consumo, a reparacin e indemnizacin en
casos de incumplimiento de las obligaciones contradas
y a la educacin para un consumo responsable.1
La ley establece que los reclamos deben resolverse en
1 La norma ha experimentado una serie de modificaciones. La ley 19.659 de 1999 regula la cobranza extrajudicial de crditos. La
ley 19.955 de 2004 define el derecho a retracto, regula las caractersticas de algunos contratos, establece multas por publicidad
engaosa, define el correo electrnico publicitario no deseado, y revisa el procedimiento para la defensa de los intereses generales de los consumidores, colectivos o difusos. Finalmente, la ley 20.555 de 2012, conocida como del SERNAC Financiero, mejora
las condiciones de acceso de los consumidores a informacin sobre los productos y servicios financieros, dota al SERNAC de
atribuciones para requerir informacin comercial con el fin de desarrollar estadsticas, informes y comparaciones tiles para el
consumidor, crea unidades especializadas, define derechos del consumidor financiero y deberes de los proveedores en cuanto a
informacin a entregar, y crea el Sello del SERNAC Financiero, de adhesin voluntaria.
142
2 Se entiende por solicitacin toda comunicacin de un abogado relativa a uno o ms asuntos especficos, dirigida a un destinatario determinado, por s o por medio de terceros, y cuyo sentido sea procurar la contratacin de sus servicios profesionales.
Colegio de Abogados de Chile, Cdigo de tica profesional, artculo 13, Prohibicin de la solicitacin.
143
Juicios colectivos
Se propone que los juicios colectivos puedan ser iniciados por privados y/o por el SERNAC. Con el fin de
motivar a los privados a que lleven adelante solo causas
razonables, proponemos un nuevo mecanismo de
definicin de multas y reparaciones, basado en una
idea de McAfee y otros (2008) desarrollada para la ley
de libre competencia. El principio es que la multa puede
disuadir si es suficientemente alta, pero no generar un
comportamiento estratgico de los potenciales demandantes si la parte que ellos perciben se estima nicamente
en funcin de sus prdidas. En otras palabras, lo que
pagan los proveedores infractores es distinto de lo que
perciben los demandantes.
En concreto, proponemos que los jueces que revisan
estas causas puedan exigir multas y compensaciones
hasta por tres veces el dao infligido multas altas para
inhibir la conducta, pero que los consumidores reciban
solo el equivalente a una vez ese dao. La remuneracin
para los abogados sera una fraccin de las dos veces de
diferencia entre multas y compensaciones. El resto queda
en favor de las arcas fiscales, y los demandantes deben
asumir los costos si los tribunales desestiman la causa.
Para que el sistema que proponemos sea eficaz es crucial que el nuevo SERNAC cuente con un buen equipo
humano (abogados y economistas), y que los jueces que
revisan las causas tengan alguna especializacin. Una
Propuesta 33
Cautelar la efectiva
proteccin de los
datos personales
Un aspecto de creciente incidencia en los mercados es la creacin de bases de datos que recopilan
informacin sobre compradores durante las transacciones, en especial sobre personas. Sus objetivos son
diversos pero ante todo comerciales. Es de particular
importancia procurar el resguardo apropiado de esta
informacin, asegurando el derecho garantizado en la
Constitucin de respeto y proteccin a la vida privada
y a la honra de la persona y su familia.
En 1999, la promulgacin de la Ley 19.628 de proteccin de vida privada y proteccin de datos de carcter
personal signific un avance importante en lo relativo al
tratamiento de los datos de las personas. Sin embargo,
en la prctica han surgido problemas que una legislacin
limitada y la falta de un control eficaz no contribuyen
a resolver. Las bases de datos se han multiplicado, su
manejo suele ser desprolijo y se han detectado filtraciones
y transferencias de informacin privada y sensible, que
han sido foco de denuncias en los medios.
144
La reforma tambin incluira la explicitacin de las infracciones y su gravedad, adems de sanciones disuasivas y un sistema de reparacin para los afectados.
Se definiran los procedimientos administrativos para
reclamos y sanciones, y se otorgara el derecho explcito
al acceso, rectificacin y bloqueo para personas naturales y jurdicas. Finalmente, se estableceran controles y
Efectos esperados
de las propuestas
e impacto fiscal
145
Captulo 7
Una reforma
tributaria para
la eficiencia
y la equidad
Jorge Quiroz / Klaus Schmidt-Hebbel
Sntesis
Este captulo presenta una propuesta de reforma
tributaria para Chile cuyo objetivo es contribuir a la
eficiencia y a la equidad del sistema impositivo. Por lo
tanto, el foco est en mejorar la estructura impositiva
de varias y significativas categoras de impuestos, sin
afectar mayormente la recaudacin tributaria total.
Muchos de los cambios especficos propuestos contribuirn
fundamentalmente a aumentar la eficiencia en la asignacin
de recursos y en la acumulacin de recursos a travs de
la inversin en capital financiero, fsico y humano. Las
reformas proeficiencia incluyen el perfeccionamiento de
la integracin de los impuestos a las rentas de primera y
segunda categora; el reemplazo de los regmenes especiales
del impuesto a la renta de las empresas por una exencin
nica y universal; el reemplazo de la base ingreso para el
impuesto a la renta de las personas por una base consumo;
la deduccin (limitada) de los gastos de salud y educacin
de la base del impuesto a las personas; la sustitucin de
todos los cuerpos legales de incentivos tributarios por una
ley nica de donaciones; el aumento de los impuestos
especficos al tabaco, al alcohol y a los combustibles, y
la abolicin del impuesto a las importaciones (aranceles).
Las otras reformas propuestas aqu contribuirn
fundamentalmente a la equidad horizontal y/o vertical
del sistema impositivo chileno: la mayor progresividad
del impuesto al consumo; el tratamiento tributario
simtrico otorgado a los ingresos del trabajo dependiente
Introduccin
El presente captulo expone una propuesta de reforma
tributaria para Chile cuyo objetivo es contribuir a la eficiencia
y la equidad del sistema impositivo. Por lo tanto, el foco
aqu est en mejorar la estructura impositiva de varias
y significativas categoras de impuestos, sin afectar
mayormente la recaudacin tributaria total. El captulo
12 de este libro presenta una propuesta de reforma
alternativa cuyos objetivos son aumentar la progresividad,
la eficiencia y la recaudacin de los impuestos.
Un sistema de impuestos bien diseado e implementado
persigue alguna combinacin de cuatro objetivos. En primer
lugar, intenta garantizar un alto nivel de eficiencia de la estructura
impositiva, minimizando los efectos distorsionadores de los
impuestos causados por sus desincentivos al trabajo y al
ahorro, a la inversin financiera, fsica y en capital humano, al
emprendimiento y a la innovacin, y la asignacin eficiente de
recursos a distintos sectores, regiones, empresas y hogares.
146
Propuestas
Propuesta 34
Reforma del
sistema tributario
La propuesta abarca siete dimensiones del sistema
tributario, que detallamos a continuacin.
147
1 A diferencia de nuestra propuesta (que propone un monto fijo de exencin sobre utilidades), y por razones de disponibilidad de
datos, Lagos y Klapp (2013) estiman este valor utilizando una exencin para ventas anuales menores de 10.000 UF. Suponiendo
un margen de utilidad a ventas (la razn entre utilidades y ventas) del 20%, la exencin se aplicara a empresas cuyas utilidades
ascienden a $ 46 millones anuales. Este margen de utilidad puede resultar alto para algunas industrias y muy bajo para otras; sin
embargo, creemos que en promedio entrega una estimacin razonable. Por supuesto, de aprobarse esta propuesta, la ley deber
establecer un monto fijo de exencin sobre utilidades devengadas anuales.
148
Cuadro 1
Estructuras impositivas propuestas
Reformas de impuestos a
bienes dainos o que generan
externalidades negativas
A la luz de sus efectos negativos, y aun teniendo en cuenta
que la extensin de la evasin aumenta con las tasas tributarias,
se propone modificar los impuestos a las drogas actualmente
legales (alcohol y tabaco) y a los combustibles.
En el caso del alcohol y el tabaco, adems de aumentar
los impuestos, se propone modificar la forma en que se
grava dichos bienes, de modo de incrementar la eficiencia
de los tributos como mecanismos de internalizacin
de externalidades. Actualmente, el alcohol y el tabaco
se gravan casi en su totalidad ad valorem, esto es, se
2 Para calcular la recaudacin cclicamente ajustada del ao 2011, se ajusta la recaudacin efectiva 2011 de acuerdo con las diferencias entre los valores cclicamente ajustados y los efectivos, as como su incidencia sobre la recaudacin tributaria, de variables
sensibles al ciclo como el PIB y el precio del cobre. Adems se realiza un ajuste en la recaudacin por subdeclaracin de ingresos
o evasin. La base tributaria considera la informacin de ingresos de las familias que provienen de la Encuesta Casen 2011, los que
son ajustados para dar cuenta de la subdeclaracin de ingresos y de un nivel esperado de evasin, ambos asociados a la metodologa utilizada por CEPAL para ajustar los datos de la encuesta para su consistencia con la informacin de Cuentas Nacionales.
149
Cuadro 2
Ingresos tributarios en 2011: efectivo, estructural y propuesta (millones de US$)
Cuadro 3
Efectos esperados de la reforma tributaria sobre la recaudacin
150
Reformas de impuestos
a los bienes races
En relacin con el impuesto territorial o contribuciones
de bienes races, la tasa marginal mxima en Chile es
de 1,2% del avalo fiscal de la propiedad, un valor
menor al promedio de la OCDE, que alcanza a 1,7%.
Fortalecimiento de la capacidad
de fiscalizacin del SII
Chile es un pas de evasin impositiva relativamente
baja. Sin embargo, existe evidencia parcial que sugiere
que la evasin es particularmente significativa en las
transferencias de activos reales y financieros inter vivos
(tpicamente de padres a hijos), en las transferencias de
participaciones en sociedades personales y de inversin inter
vivos, y en los gastos personales imputados a sociedades
personales y de inversin. Por este motivo, se propone
fortalecer significativamente la capacidad de fiscalizacin del
SII para controlar la evasin tributaria en estos tres casos.
evasin es particularmente significativa en las transferencias
de activos reales y financieros inter vivos (tpicamente de
padres a hijos), en las transferencias de participaciones en
sociedades personales y de inversin inter vivos, y en los
gastos personales imputados a sociedades personales
y de inversin. Por este motivo, se propone fortalecer
significativamente la capacidad de fiscalizacin del SII
para controlar la evasin tributaria en estos tres casos.
3 Los valores actuales son de aproximadamente $ 240 por litro para las gasolinas y $ 60 por litro para el disel.
151
152
Captulo 8
Compromiso
ciudadano
con un entorno
sustentable
y limpio
Vicente Espinoza / Klaus Schmidt-Hebbel
Sntesis
Un medio ambiente sustentable y limpio es un bien pblico.
Cuidar de este bien pblico requiere del compromiso
de la sociedad entera con la proteccin del entorno, y
este compromiso social se plasma tanto en las normas
y polticas pblicas de proteccin del medio ambiente
como en las actitudes y acciones respecto del entorno
que despliegan la sociedad civil y las personas.
Las propuestas de este captulo abordan los retos y
brechas que enfrenta Chile en el cuidado del entorno
y en el compromiso ciudadano con dicho cuidado. En
forma selectiva identificamos reas que actualmente
estn desatendidas por las polticas pblicas y por los
ciudadanos, pero que con las intervenciones adecuadas
podran mejorar la sustentabilidad y limpieza del
entorno. Estas propuestas involucran cambios legales e
institucionales en la administracin del gobierno central y
de las comunas, que apuntan a desarrollar la conciencia
de la poblacin, especialmente de los jvenes, respecto
del cuidado de su entorno y de su compromiso con
iniciativas de voluntariado social y ambiental. Adems
se propone establecer alianzas pblico-privadas para
movilizar recursos financieros (donaciones) y de tiempo
(voluntariado) con el objeto de promover el desarrollo de
proyectos con alto impacto ambiental, social y cultural.
154
Introduccin
La degradacin ambiental reduce la calidad de vida de
las personas y disminuye las oportunidades de desarrollo
econmico y social. Por el contrario, un entorno sustentable
y limpio permite una operacin sistmica sustentable entre
los espacios construidos y los espacios naturales, que
se expresa en una interaccin equilibrada con la flora, la
fauna y los recursos naturales. Por ello, conseguir que el
entorno fsico sea sustentable y limpio es una condicin
necesaria para el desenvolvimiento de una vida de calidad.
El concepto de entorno fsico sustentable y limpio es ms
amplio que el de medio ambiente de calidad, porque se
refiere tambin al ordenamiento, la limpieza y la esttica
del entorno urbano y no urbano, y porque considera los
criterios y preferencias de los usuarios ms all de la
evaluacin tcnica de su impacto sobre el medio ambiente.
Qu es y qu no es este captulo
Este captulo se concentra en identificar fallas de mercado
y de polticas pblicas, as como la falta de conciencia
y compromiso en el comportamiento individual y social
respecto de la contribucin a un entorno sustentable y limpio
para vivir, trabajar, relajarse y disfrutar del entorno urbano
y no urbano. Se identifican y evalan las intervenciones
e iniciativas que permitirn modificar dichas fallas a
travs de diversos mecanismos: (i) cambios legales y
regulatorios, (ii) alianzas pblico-privadas que apoyen el
trabajo voluntario y las donaciones, y (iii) cambios culturales
y de actitud. As, el captulo se refiere a polticas pblicas,
a iniciativas privadas, a la colaboracin pblico-privada
y al involucramiento de la sociedad civil.
Se cubren diversos aspectos relacionados con la
sustentabilidad y limpieza del entorno urbano y no urbano.
El elemento comn a todos es que son consecuencia
de conductas individuales descuidadas y muchas veces
inadvertidas que tienen resultados desastrosos para
el entorno y la calidad de vida de las personas. Los
comportamientos individuales, por cierto, son el resultado
de una combinacin de disposiciones y condiciones,
vale decir, no son enteramente atribuibles a la voluntad
de un individuo en total control de sus circunstancias,
pero tampoco es una vctima pasiva de ellas.
155
Propuestas
Reciclaje
Chile se est viendo gravemente afectado por la contaminacin
fsica procedente de desechos de bienes y partes de bienes,
materiales y basura. Una fraccin importante de los bienes
desechados y de la basura se acumula legalmente en
rellenos sanitarios, y no se recicla. Otra parte va ilegalmente a
vertederos no autorizados, espacios pblicos y propiedades
privadas, con lo que se ensucia el entorno urbano y los
campos, las montaas y las aguas de Chile. Solo el 10%
se recicla (Ministerio del Medio Ambiente, 2012), y esta
fraccin est concentrada en solo algunos productos como
papeles, cartones, vidrios y latas.
No existe una poltica completa y coherente de reciclaje y
disposicin de desechos en Chile. Como se ver, solo hay
polticas e instrumentos en el nivel municipal, como retiro
de basuras, permisos de rellenos sanitarios, prohibiciones
y multas por disposicin ilegal de desechos, y algunos
centros de acopio selectivo de bienes desechados
(puntos verdes). El rol del gobierno central (a travs del
Ministerio de Medio Ambiente) en materia de reciclaje
se ha limitado a la informacin y difusin.
El intento de establecer impuestos verdes a un conjunto
limitado de bienes (neumticos, aceites y lubricantes,
bateras, pilas, ampolletas, envases de tetrapak, vidrio
y metal, bolsas de plstico y films, otros plsticos y
PET), a travs de impuestos especficos a estos bienes
como era en la propuesta inicial de reforma tributaria
del gobierno de Sebastin Piera en abril de 2012 no
156
Externalidades en la produccin
de bienes y reciclaje
Antes de presentar una propuesta de una poltica
nacional coherente para desarrollar el reciclaje en Chile,
identificaremos conceptualmente las externalidades en
la produccin, el consumo y la disposicin de bienes y
materiales. Tanto este anlisis como nuestra propuesta
se basan en su totalidad en los conceptos y propuesta,
muy originales, de Atal, Carrasco y Harrison (2012) y
Harrison y Atal (2012).
El proceso de produccin y el consumo de bienes finales
e intermedios, as como su disposicin y el reciclaje de
los desechos de materiales y de bienes y sus partes,
presentan cuatro externalidades:
la externalidad negativa en la produccin y el consumo,
que generan un desecho cuya disposicin (legal o ilegal),
degradacin y reciclaje, son costosos
la externalidad positiva del reciclaje
la externalidad negativa del peso o volumen del bien
producido, y
la externalidad positiva del grado de reciclabilidad
de los bienes en su diseo industrial.
El objetivo de las polticas de reciclaje es internalizar
estos efectos. Como veremos a continuacin, los
instrumentos de poltica aplicados hasta ahora en el
mundo y en Chile solo son capaces de hacerlo parcial
e imperfectamente.
Objetivos e instrumentos de
poltica disponibles
Coherentemente con las externalidades mencionadas,
los objetivos principales de las polticas de control de
desechos y fomento del reciclaje deberan ser minimizar
la generacin de desechos, maximizar la fraccin de
los desechos que se reciclan, disminuir la fraccin
depositada en rellenos sanitarios, y minimizar (idealmente
evitar del todo) la fraccin de desechos dispuestos en
rellenos ilegales y en espacios no autorizados.
157
Diagrama 1
Estrategia jerarquizada de gestin de residuos
Prohibiciones de
disposicin de desechos
158
Propuesta 35
Sistema de impuestos
especficos a la produccin
y de crditos transables
al reciclaje
Se propone implementar un esquema novedoso,
sin precedente internacional, que ha sido explorado
a nivel terico por Atal, Carrasco y Harrison (2012) y
propuesto por Harrison y Atal (2012), y consiste en el
siguiente sistema de impuestos y crditos. El Estado
establece a nivel nacional impuestos especficos por
productor o, en el caso de los bienes importados, por
vendedor, para todos los bienes que generan desechos
de costosa disposicin o reciclaje. El monto del impuesto
especfico por bien corresponde al dao ambiental de los
componentes del bien, y de los recipientes y embalajes
que se utilizan en el punto de venta cuando el bien es
dado de baja por el agente que lo consume o utiliza.
Simultneamente, se establece el derecho de las empresas
recicladoras a emitir y vender crditos transables a las
empresas productoras de bienes, por unidad reciclada
o dispuesta en forma segura en un lugar destinado a
ello. Los productores (e importadores) de los bienes
originales adquieren a precios de mercado los crditos
emitidos por los recicladores, y tienen el derecho de
rebajar del pago del impuesto especfico a la produccin
(e importacin) de bienes los crditos que adquieren de
los recicladores (Diagramas 2 y 3).
Se propone implementar gradualmente esta propuesta,
comenzando el primer ao con impuestos especficos a
bienes de significativas externalidades negativas, como
bateras y pilas, neumticos, equipos electrnicos. Luego
se sugiere ampliar la lista en forma progresiva, en los
siguientes cinco aos, hasta cubrir un gran nmero
de bienes con componentes y embalajes de impacto
ambiental y costosa disposicin en rellenos sanitarios.
En el caso de los bienes manufacturados complejos,
que se fabrican con componentes y materiales diversos,
de costosa degradacin y disposicin, los impuestos
especficos debern establecerse a partir de estimaciones
Efectos esperados
de la implementacin
de esta propuesta
La concrecin de esta propuesta clave, una vez que se
cubran los bienes fsicos con externalidades negativas,
implicar que en el largo plazo (cinco a diez aos) la
gran mayora de los bienes vendidos en el pas estarn
cubiertos por este esquema de impuestos especficos
de impacto ambiental (o impuestos verdes). Estos
impuestos presentarn grandes diferencias en su equivalente
porcentual del precio final de venta de los bienes. Al
mismo tiempo, se desarrollar un mercado amplio y
profundo de transaccin de crditos al reciclaje y a la
disposicin segura de los materiales que componen
los bienes desechados.
De aplicarse este esquema, se anticipan cadas en
los niveles de consumo de los bienes gravados con
impuestos especficos y una expansin significativa
de la industria nacional del reciclaje. Como cambiarn
los precios relativos de los bienes de consumo y
se incentivar dicha industria, la propuesta tendr
importantes efectos sobre la estructura del consumo
y de la asignacin de recursos productivos. Adems
tendr consecuencias macroeconmicas: aumentar
el nivel de precios al consumidor de la economa (IPC)
y reducir el nivel de consumo agregado. Debido a
la internalizacin de las externalidades, otro efecto
macroeconmico ser el aumento del bienestar
promedio de los consumidores.
En equilibrio, el precio del crdito transable emitido por
unidad reciclada o dispuesta en rellenos sanitarios, y
vendido por los recicladores y operadores de sitios de
disposicin de desechos a los productores de bienes,
podr ser equivalente al valor del componente del impuesto
especfico que corresponde al insumo correspondiente
reciclado, menos los costos de transaccin entre
productores y recicladores, y ms/menos un premio
o descuento por el poder de mercado de recicladores
en relacin con los productores.
El precio de mercado de los materiales reciclados
corresponder al precio de los materiales producidos
con insumos vrgenes, en el caso de sustitucin perfecta
entre unos y otros. Si la sustitucin no es perfecta, el
precio de mercado ser diferente. As, se reciclarn
productos cuyo costo marginal de reciclaje sea inferior
o igual a la suma del precio de mercado de insumos
reciclados, ms el precio de mercado del crdito emitido.
Por lo tanto, en equilibrio el costo marginal privado
de reciclaje es igual a su beneficio marginal social.
En lo anterior radica la ganancia en bienestar de los
159
Diagrama 2
Ejemplo de un bien cuyos desechos pueden ser reutilizados en la produccin del mismo bien
Diagrama 3
Ejemplo de un bien cuyos desechos pueden ser reutilizados en la produccin de otro bien
160
Propuesta 36
Cambiar los hbitos de
separacin de basura y
desechos en su
origen, y extender los
puntos limpios
Proponemos complementar nuestra propuesta principal
para promover el reciclaje en Chile con polticas que
incentiven la separacin de desechos y basuras, as
como su acopio en lugares pblicos habilitados.
161
Percepcin de calidad
de las reas verdes
162
Grfico 1
Evaluacin de la calidad o condicin de plazas y parques de la propia comuna
Grfico 2
Evaluacin de la cercana de plazas, parques y paseos peatonales de la propia comuna
163
Grfico 3
Frecuencia de uso de plazas y parques del barrio
164
Propuesta 37
Una Direccin Nacional
de Parques Urbanos y un
fondo de financiamiento
para reas verdes urbanas
En consonancia con los planes anunciados por el
MINVU, se propone crear una Direccin Nacional
de Parques Urbanos, dependiente del Ministerio,
cuya tarea ser identificar terrenos urbanos aptos,
financiar la construccin de parques en las ciudades
de Chile, e identificar las necesidades y fuentes de
financiamiento (regionales o comunales) de mantencin
y administracin de los parques, en coordinacin con
autoridades regionales y comunales. La Direccin
Nacional trabajara con direcciones regionales o
comunales de administracin de parques urbanos,
siguiendo el modelo de administracin del Parque
Metropolitano de Santiago.
En segundo lugar, se propone crear un fondo de
financiamiento para la compra pblica de terrenos y
la construccin de parques urbanos, en comunas de
baja densidad de reas verdes por habitante, en todo
Chile. Administrado por la Direccin Nacional de Parques
Urbanos, se debera establecer con aportes del gobierno
central por $ 15.000 millones (US$ 30 millones) anuales
por un perodo de diez aos. Los fondos centrales
financiarn la totalidad de la construccin, pero las
comunas debern comprometer recursos propios para
financiar el mantenimiento.
Participacin ciudadana
en las definiciones de
uso de los parques
El diseo participativo de los espacios urbanos vincula
a las empresas o agencias tcnicas responsables de
la iniciativa con los usuarios en las fases de definicin
del programa de uso de la obra, de conocimiento
de su avance y de la satisfaccin con el producto
final. El resultado esperado de la participacin es
una apropiacin ms rpida, un mejor uso y un mayor
cuidado del espacio construido. En Chile, la Fundacin
Mi Parque ha utilizado con buenos resultados un modelo
participativo para la implementacin de sus iniciativas.
2 Los supuestos utilizados para este clculo son 0,12 UF/m2 de mantencin anual, 1 UF/m2 de costo de construccin de parque
o sendero, y 7 UF/m2 de costo de adquisicin. Esta propuesta (y por lo tanto los fondos correspondientes) es adicional a la de
crear un fondo de financiamiento para compra pblica de terrenos y la construccin nacional de parques urbanos en comunas
de baja densidad de reas verdes por habitante.
165
166
Propuesta 38
Implementar un conjunto
coherente de desincentivos
a la contaminacin y de
incentivos a la promocin
de la limpieza del entorno
fsico, con iniciativas
pblico-privadas
Esta propuesta se desglosa en las siguientes cuatro
propuestas especficas de incentivos y desincentivos.
Promover iniciativas
pblico-privadas del tipo
Adopta una playa
Los donantes privados podrn hacer contribuciones
destinadas especficamente a la mantencin de espacios
pblicos, tales como tramos de carreteras o playas, en las
3 El Ministerio del Medio Ambiente tiene un Sistema de Certificacin Ambiental Municipal que opera de forma voluntaria para
establecer metas administrativas, vale decir, actividades municipales destinadas a mejorar el medio ambiente en diversas dimensiones. Es otro enfoque, porque no toma como criterio el impacto de las iniciativas sino que incentiva la adopcin de prcticas
proambientales en el nivel municipal.
167
Contaminacin visual
en el entorno urbano
y no urbano
La contaminacin acstica y la contaminacin visual son
otros tipos de contaminacin relevantes. Si bien la primera
concentra las mayores quejas en encuestas de calidad
de vida, nos centraremos en la contaminacin visual a
causa de la publicidad, con un doble objetivo: mejorar la
seguridad del trnsito, y contribuir a la calidad de vida, la
valoracin esttica del entorno y la promocin del turismo.
La contaminacin visual tanto en los espacios urbanos
como en los rurales se debe en parte a la profusin y
calidad de la publicidad privada y del gobierno, pues
se emplazan sin mayor regulacin paneles gigantes
que utilizan imgenes fijas y en movimiento, y carteles
de todos los tamaos. Esta publicidad puede ser legal
o ilegal. Por ejemplo, las pantallas LED de la avenida
Amrico Vespucio en Santiago son ilegales, as como las
gigantografas en la zona de La Pirmide. Esto se debe
a que las empresas obtienen los permisos municipales
correspondientes, pero no los de la Direccin de Vialidad.
La profusin de paneles y carteles de publicidad en
las calles urbanas y las autopistas se explica por los
pagos por arriendo para ese uso, que benefician a las
municipalidades correspondientes. Esta publicidad
perjudica el paisaje urbano y rural, y constituye un
distractor y una potencial causa de accidentes.
De forma similar, la calidad de la sealtica en las vas
pblicas es deficiente porque confunde diversos niveles
de jerarqua en un mismo tipo de seal: la entrada a
un centro comercial puede estar indicada en el mismo
formato con el cual se indican distancias o mximos de
velocidad. Ello disminuye las posibilidades de desarrollar
una atencin selectiva mientras se conduce.
Como antecedente de una metrpoli sudamericana,
el alcalde (prefeito) de la ciudad de So Paulo dispuso
retirar toda la propaganda urbana como parte del plan
de descontaminacin y limpieza Cidade Limpa. En la
mayora de los pases desarrollados se cumple con
Propuesta 39
Planes piloto de
restricciones a publicidad
y sealtica vial
Para algunas ciudades, como Santiago o Valparaso,
se propone que el Ministerio de Vivienda y Urbanismo
(en coordinacin con el Ministerio de Obras Pblicas)
disee y adopte un programa piloto de restriccin
(prohibicin total y/o aprobacin muy limitada) de
publicidad y sealtica vial en zonas acotadas. Se
propone considerar como posibles zonas para los
programas piloto las manzanas patrimoniales ms
importantes del centro de Santiago, y de los cerros
Alegre y Concepcin de Valparaso, as como un tramo
importante de la autopista Santiago-Valparaso.
La seleccin y las condiciones de los acuerdos de zonas
patrimoniales urbanas podrn ser negociadas entre el
MINVU y los alcaldes respectivos. En el tramo de autopista,
la Direccin de Vialidad del MOP posee las facultades
para revocar unilateralmente los permisos para instalar
publicidad basado en consideraciones de seguridad vial.4
Se sugiere implementar esta propuesta a travs
de un plan piloto porque no existen instrumentos
estandarizados para ejecutar este tipo de medidas.
Su adopcin pionera involucra negociaciones con las
partes interesadas, especialmente las autoridades,
incluyendo compensaciones parciales.
Una vez implementado el plan, se considera dejar un
perodo de dos aos en rgimen para evaluar sus efectos
(a travs de una evaluacin de su impacto ambiental y
sus efectos en el turismo y en la seguridad de las vas) y
costos (por la disminucin de los ingresos municipales
por derechos de arriendo o uso de las vas). De resultar
favorables las evaluaciones anteriores, se propone
implementar la gradual extensin de los planes piloto
de restriccin y regulacin de la publicidad y sealtica
en calles y autopistas a nivel nacional.
4 Manual de Carreteras del MOP, 2012 (6.102.4): En el contexto del DFL 850 de 1997, el prrafo titulado Polica de Caminos
establece medidas de conservacin y reglamenta el uso y mantencin de los caminos pblicos y de los terrenos adyacentes,
regulando (...) la colocacin de carteles, avisos de propaganda o cualquiera otra forma de anuncios comerciales en los caminos
pblicos. Ms aun, la Direccin de Vialidad fija las condiciones y la distancia, desde el camino, en que podrn colocarse los
letreros publicitarios. De ello se desprende que el Ministerio y la Direccin respectiva cuentan con las atribuciones necesarias
para implementar esta propuesta.
168
Educacin en conciencia
ambiental y del entorno en
nios y jvenes
La promocin de un entorno sustentable y limpio en
edades tempranas contribuye a la creacin de conciencia
respecto del medio ambiente y de la sociedad, que se
expresa luego en otras dimensiones de la vida privada y
pblica. Por ello, esta seccin propone la incorporacin
de iniciativas ecolgicas y de cuidado del medio ambiente
en currculos escolares, apoyada con la movilizacin
de escolares en iniciativas locales.
Propuesta 40
Apoyo pedaggico para
contribuir a un medio
ambiente sustentable
Se propone tomar las siguientes medidas:
Elaborar y contribuir a implementar material pedaggico
que facilite las iniciativas relativas a un entorno sustentable
en la enseanza bsica.
Promover el entorno sustentable en edad escolar
a travs de su incorporacin al currculo, a travs de
actividades electivas y campaas.
Incorporar sistemticamente conceptos y temas
relacionados con el entorno en los Objetivos Fundamentales
Transversales de la educacin bsica.
Entrenar a estudiantes de enseanza media en
actividades conexas a iniciativas de medio ambiente
sustentable, tales como jardinera, mantenimiento de
espacios pblicos, forestacin, cuidado de especies,
eficiencia energtica, cartografa, etc.
La implementacin de esta propuesta tiene un aspecto
crtico en la capacidad de gestin de las escuelas, dado
169
Voluntariado
y donaciones
Para cuidar de un medio ambiente sustentable y limpio
se requiere del compromiso de la sociedad entera con
la proteccin del entorno. Este compromiso social se
plasma tanto en las normas y polticas pblicas atingentes
como en las actitudes y acciones que despliegan la
sociedad civil y las personas. Pero estas actitudes y
acciones son parte de un compromiso ms global,
propio de ciudadanos conscientes y preocupados
por la sociedad entera. Por ello, planteamos en esta
seccin tres iniciativas complementarias para fortalecer
el compromiso de los ciudadanos con el entorno a
travs del voluntariado y las donaciones financieras,
acciones que refuerzan tambin el capital social y la
integracin del pas.
Diagnstico general
sobre voluntariado
La participacin en actividades voluntarias est asociada
a la formacin de conductas y valores en los perodos
tempranos de la vida. Las personas deben cooperar
entre s para desplegar acciones que contribuyan a
lograr un entorno sustentable y limpio; adems son
importantes la conciencia y los lazos de solidaridad
que se establecen cuando la comunidad participa
de los intereses pblicos. El foco debe estar en las
problemticas derivadas del comportamiento individual,
como parte de la ciudadana o civilidad.
Romn, Ibarra y Ramos (2011 y 2012) muestran las
caractersticas que asume el trabajo voluntario en Chile.
La mayora de la participacin se canaliza a travs de
instituciones (86%), principalmente las iglesias (40%)
y las organizaciones privadas sin fines de lucro, tales
como fundaciones, corporaciones y ONG (27%). Las
organizaciones pblicas tambin organizan actividades
de voluntariado, aunque no de forma regular. Tambin
hay iniciativas locales de voluntarios, con escaso apoyo
privado o pblico, que desarrollan actividades de limpieza,
reciclaje, acopio o afines con nuestra propuesta de trabajo.
Llama la atencin la relativamente baja importancia de
las organizaciones funcionales como el colegio o el lugar
de trabajo entre los canales de participacin voluntaria
(19%), que constituyen un rea con alto potencial de
crecimiento para esta propuesta. La mayor intensidad
El voluntariado en Chile y su
comparacin internacional
Los datos disponibles sobre voluntariado provienen de
estudios parciales, realizados con un marco muestral
reconocidamente insuficiente: es difcil establecer con
certeza cuntos son los voluntarios, qu tipo de actividades
desarrollan, con qu organizaciones estn vinculados y
cul es su origen social. En 2006, Irarrzaval y Salamon
realizaron un estudio de la situacin del sector sin fines
de lucro en Chile que puede servir como aproximacin al
voluntariado, por la asociacin que existe entre ellos. En
el estudio, Chile aparece como un pas con altos niveles
de trabajo voluntario. En 2004, el 7% de la poblacin
adulta chilena haba aportado parte de su tiempo a este
170
La experiencia internacional
y chilena en voluntariado
En varios pases el Estado desempea un rol activo como
coordinador, promotor y cofinanciador de iniciativas de
voluntariado; incluso, agencias de gobierno coordinan el
voluntariado privado. Los resultados de las experiencias son
variados y debe ponerse especial atencin en su diseo.
Entre 2003 y 2006, en Chile oper un Programa
Nacional de Voluntariado coordinado por la Direccin
de Organizaciones Sociales. El nivel de operacin baj
al mnimo en 2005, para ser declarado en reformulacin
en 2007. Los problemas detectados en su operacin
refieren a las dificultades para establecer coordinaciones
eficaces con las instituciones que posean programas de
voluntariado, a la imposibilidad de certificar el trabajo
de los voluntarios, a la escasa incorporacin de nuevos
voluntarios y a las mnimas condiciones que posean las
nuevas instituciones postulantes para acoger voluntarios.
En la prctica, la principal labor del programa consisti
en financiar proyectos de desarrollo comunitario que
contenan un componente de trabajo voluntario.
La Ley 20.500 cre un Consejo Nacional del Fondo
de Fortalecimiento de las Organizaciones de Inters
Pblico, as como Consejos Regionales y Comunales
vinculados con el primero. El Consejo Nacional tiene como
responsabilidades administrar un catastro de organizaciones
de inters pblico, certificar la calidad de organizacin
del voluntariado, reconocer el trabajo de los voluntarios,
y distribuir fondos entre regiones y asignarlos para los
proyectos nacionales. Sin embargo, la ley no establece la
contraparte pblica del Fondo, como tampoco un sistema
de gestin de los programas de voluntariado.
La propuesta de Servicio Juvenil Voluntario, que se plantea
ms adelante, as como el recurso a actividades voluntarias
en otras reas del entorno sustentable, requiere de un
esfuerzo especial de gestin pblica, capaz de coordinar
esfuerzos pblicos y privados. Es ese aspecto el que
motiva la siguiente propuesta institucional.
Propuesta 41
Crear una unidad especial
de gobierno para ser
contraparte pblica en
materia de voluntariado
La propuesta es crear una unidad especial de gobierno,
que puede estar radicada en el Ministerio Secretara General
de Gobierno, para que desempee el rol de contraparte
pblica en materia de voluntariado, en el marco de la Ley
20.500. Las funciones de esta unidad sern las siguientes:
Verificar la calidad del catastro de organizaciones
de voluntariado establecido por la Ley 20.500, y
establecer criterios de calidad explcitos para programas
y organizaciones colaboradoras
Proveer informacin sobre programas y evitar
duplicaciones de iniciativas de voluntariado
Facilitar la coordinacin de iniciativas de voluntariado
con la participacin pblico-privada
Operar como contraparte pblica del Servicio Juvenil
Voluntario (ver la siguiente propuesta), y coordinar con
instituciones y servicios sus programas
Establecer mecanismos descentralizados de consulta
ciudadana vinculante para identificar reas de inters
en iniciativas de trabajo voluntario
Promover una red de trabajo voluntario pblico/privado
con movilizacin conjunta en coyunturas o das sealados,
para escolares y otros grupos de voluntarios
Promover programas pblico/privados de adopcin
de espacios pblicos segn la experiencia adopt a
highway y adopt a beach.
171
Propuesta 42
Creacin de un Servicio
Juvenil Voluntario
La propuesta de crear un Servicio Juvenil Voluntario de
carcter social y nacional se inscribe en la filosofa de
los programas de servicio. La iniciativa supone que una
actividad de servicio permite a los jvenes desarrollar
valores prosociales, pues cooperan entre s para desplegar
acciones que contribuyen a lograr objetivos de inters
pblico. No debe haber requisitos en cuanto a la filosofa
de la organizacin que promueve estas iniciativas, como
tampoco en el tipo de actividad. Los nicos requisitos
son: (i) que est destinado a bienes pblicos, (ii) que opere
a travs de la cooperacin entre los participantes, y (iii)
que produzca efectos positivos sobre las localidades
involucradas y los participantes mismos.
El Servicio Juvenil Voluntario busca involucrar a los jvenes
en la produccin de bienes pblicos, con lo que se crea un
compromiso con la comunidad. Operara con integracin
social, permitiendo y promoviendo la participacin conjunta
de jvenes de orgenes y condiciones sociales diferentes,
que de este modo se exponen a la diversidad, lo que
172
Donaciones privadas
La experiencia chilena en donaciones de privados con
beneficios tributarios es antigua y diversa. Su caracterstica
principal es la profusin amplia e incoherente de regmenes
legales que legislan sobre los beneficios tributarios
de empresas y personas donantes, as como sobre
las caractersticas de los donatarios. Hoy se dispone
de 92 cuerpos legales que regulan dichos beneficios
tributarios, con grandes diferencias respecto de los
donantes, donatarios y beneficios tributarios de los
donantes (en bases tributarias, crditos tributarios y
topes correspondientes). Un anlisis crtico de la historia
de estas leyes muestra que han intentado responder a
demandas y presiones de grupos de inters especficos,
ms que a una forma coherente y uniforme de regular
e incentivar las donaciones (Escobar, 2012).
En el mundo y en Chile la sociedad civil se hace cargo
de proyectos y actividades de inters pblico, que se
complementan con las funciones del Estado. Personas
y empresas donan dinero y tiempo a mltiples proyectos
realizados frecuentemente (pero no exclusivamente) por
organizaciones sociales sin fines de lucro (OSFL) en diversas
reas de inters social. A menudo (pero no siempre), las
donaciones en dinero son incentivadas por el Estado, que las
cofinancia a travs de beneficios tributarios a los donantes.
Este mecanismo es congruente con la democracia (promueve
el principio de subsidiariedad y una parcial devolucin de
soberana fiscal a los contribuyentes) y con la evidencia
sobre la mayor eficiencia de las OSFL en el desarrollo de
proyectos de bien pblico, en comparacin con la del Estado.
Para ilustrar las diferencias entre Chile y otros pases, en
el Cuadro 1 hay un ejemplo de donacin y beneficios
tributarios para Chile, que se aplica en casos restrictivos.
El donante puede recuperar un elevado porcentaje (70%
en el caso de una persona natural o 60% en el caso de
una empresa) de su donacin, beneficio tributario que
resulta de la combinacin de gasto descontable de la
base imponible y de crdito tributario. Este beneficio
es alto en Chile en comparacin con otros pases,
especialmente con Estados Unidos y Alemania. Por
otra parte, los lmites mximos que se pueden donar son
muy bajos en Chile en comparacin con otras naciones.
173
Cuadro 1
Beneficios tributarios para donaciones
6 Hacia un Chile ms integrado: Fomentando el emprendimiento social, Sala de Sesiones, Ex Congreso de Santiago, 9 de julio
de 2012. www.chileintegrado.cl.
7 El Ministro de Hacienda anunci en su cuenta pblica de diciembre de 2012 que el gobierno ingresar un proyecto de ley nica
de donaciones al Congreso en 2013.
174
Propuesta 43
Adoptar una nueva ley
nica de incentivos
tributarios a las
donaciones privadas
Proponemos una reforma legal integral, basada en
las siguientes caractersticas:
Reemplazar las ms de 92 normativas legales
existentes por una ley nica de incentivos tributarios
para las donaciones a las organizaciones sociales sin
fines de lucro, con un tratamiento tributario uniforme,
nico y simplificado, tanto para donantes como para
donatarios.
Permitir que toda institucin de inters pblico pueda
ser beneficiaria de incentivos tributarios, sin restriccin
respecto de su rea de trabajo. Esto es, ampliar los
posibles donatarios para incluir organizaciones sociales
sin fines de lucro de sectores no contemplados en la
normativa actual (medio ambiente, patrimonio natural y
salud). Para los donantes, esto incluye tanto a personas
naturales como jurdicas.
Establecer beneficios tributarios ms parecidos, por
ejemplo, a los de Estados Unidos y Alemania (ver Cuadro 1),
lo que significa que los beneficios tributarios totales seran
ms bajos que los actuales, pero con lmites mximos de
donaciones a rebajar de la renta imponible ms elevados.
Reemplazar los comits temticos actuales, que
aprueban proyectos y donaciones, por un Comit Nacional
de Donaciones que apruebe donatarios, proyectos y
donaciones para todas las reas temticas, empleando
criterios transversales.
Liberar de multas a los montos donados por personas
jurdicas que excedan los lmites anuales (hoy se consideran
gasto rechazado).
Reducir la incertidumbre del tratamiento tributario y de
la aprobacin de donaciones por el Servicio de Impuestos
Internos, mediante la eliminacin de requisitos y de la
burocracia innecesaria, adems de la implementacin
de ms normas de transparencia.
La aprobacin de una ley con estas caractersticas sera
un gran aporte para el desarrollo de las donaciones y de
las organizaciones sociales sin fines de lucro en Chile,
y comprometera con mayor fuerza, y con ms recursos
privados y pblicos, el involucramiento de la sociedad
civil en el desarrollo de proyectos de inters pblico.
Efectos esperados
de las propuestas
Anticipamos que la adopcin de las propuestas
planteadas en este captulo tendr impactos medibles
y significativos sobre la sustentabilidad y la limpieza
del entorno urbano y no urbano en Chile. Un pas
cuyo patrimonio cultural y natural sea ms valorado y
cuidado, con mayor capacidad de sostener un equilibrio
armnico de su poblacin con la flora y fauna, ser
uno con mayor calidad de vida de sus habitantes y
de bienestar de sus comunidades.
Para conseguir estos objetivos se deben realizar los
cambios legales e institucionales en la administracin
del gobierno central y de las comunas. Pero ellos no
son suficientes. Adems se requiere de cambios de
conciencia en la poblacin, especialmente en los jvenes,
respecto del cuidado de su entorno, del desarrollo de sus
habilidades blandas y de su compromiso por aportar su
tiempo a iniciativas de voluntariado social y ambiental.
Adems, se necesitan alianzas pblico-privadas para
movilizar recursos financieros (donaciones) y de tiempo
(voluntariado) para promover el desarrollo de proyectos
con alto impacto ambiental, social y cultural. Estimamos
que tanto los cambios legales e institucionales como
el fortalecimiento de alianzas pblico-privadas pueden
aportar significativamente al desarrollo econmico y
social del pas, as como a la confianza y a la integracin
social de los chilenos.
Respecto del impacto fiscal de las propuestas, el
Cuadro 2 presenta las estimaciones punto (no rango)
del impacto fiscal de corto plazo (para el gobierno
central) de las propuestas de este captulo. La propuesta
sobre impuestos y crditos transables para promover el
reciclaje implica una recaudacin estimada de US$ 95,2
millones. Las dems propuestas no tienen impacto sobre
el presupuesto fiscal ni implican mayores gastos fiscales.
El impacto neto combinado de todas las propuestas
de este captulo equivale a un mayor egreso anual neto
por US$ 10,5 millones.
175
Cuadro 2
Impacto fiscal anual de las propuestas en el corto plazo
176
Captulo 9
En busca de la
eficiencia y la
efectividad en el
transporte urbano
Francisco Gallego / Juan Pablo Montero1
Sntesis
Este conjunto de propuestas busca ayudar a racionalizar el uso del transporte pblico y privado en Chile,
hacindolo ms eficiente y efectivo. Parten del objetivo
de atacar los problemas creados por el uso de medios
de transporte (la congestin y otras externalidades) y
no la propiedad de medios de transporte privado per
se. Se concentran en la identificacin y el diseo de
medidas de precio (como impuestos) y cantidad (como
restricciones al uso) que mejoren el funcionamiento
de los sistemas de transporte existentes y guen su
desarrollo futuro. Son reformas que deberan redundar
en mejoras en la congestin y tener efectos ambientales positivos y efectos importantes en la salud de las
personas. Tambin tendrn un sesgo probablemente
progresivo, al favorecer en especial a los segmentos
de la sociedad que utilizan con mayor intensidad el
transporte pblico y sufren con mayor intensidad los
problemas de transporte, como sucede en muchos
barrios perifricos de las grandes ciudades.
Las propuestas apuntan a aspectos institucionales y de
marcos de polticas generales, y por lo tanto se abstraen
por completo de indicar algn tipo de planificacin
178
Diagnstico
La situacin del transporte pblico y privado en Chile
no dista mucho de la que se observa en otros pases y
regiones del mundo: un aumento en la propiedad del
automvil a medida que aumenta el nivel de desarrollo,
y su uso ms intenso para satisfacer necesidades de
transporte; en paralelo, un sistema de transporte pblico
que no logra que las personas lo prefieran (especialmente
en los momentos de mayor demanda por transporte)
y un sistema regulatorio y de impuestos y subsidios
que no consigue que las personas internalicen las externalidades (positivas y negativas) que producen sus
decisiones. Y si bien existe cierta heterogeneidad entre
otras ciudades del pas y el Gran Santiago, creemos
que el diagnstico refleja la situacin del pas, o al
menos lo que es posible esperar en el mediano plazo.
Esta situacin tiene impactos sustantivos en varias
dimensiones relevantes para la poltica pblica. Primero,
la existencia de un mercado de transporte donde no se
internalizan las externalidades, y donde la provisin de
transporte pblico es eficiente e ineficaz, tiene conse-
3 Por ejemplo, Currie y Neidell (2005) documentan los efectos negativos en la calidad de vida asociados a la contaminacin ambiental producida por el transporte. Kahneman y Krueger (2006) muestran cmo la percepcin de calidad de vida y de felicidad
se ve fuertemente afectada por situaciones como los tiempos de viaje. Gallego, Montero y Salas (2013) muestran los efectos
regresivos de polticas que afectan negativamente la calidad del transporte pblico.
4 Justamente, parte importante de la heterogeneidad que se observa se asocia a la situacin inicial de cada regin. As, por
ejemplo, la IX, que crece a una tasa muy alta, parte en 1990 con 0,039 vehculos por habitante, cifra significativamente ms baja
que los 0,40 vehculos per cpita de la XII Regin, que a su vez crece a la tasa regional ms baja del pas (3,9% anual).
179
Grfico 1
Vehculos particulares en Chile y el mundo
Fuentes: INE.
Nota: El ndice de vehculos particulares livianos representa el nmero total
de estos vehculos en cada ao, dividido por su nmero en 1990.
180
5 Esta conclusin se ve refrendada cuando se analizan series de tiempo para el mismo pas que no reportamos aqu por falta de
espacio. Crooper y Kopits (2003) reportan resultados similares. En ambos casos ese umbral parece ubicarse sobre los US$ 25.000.
6 Tampoco presentamos (para ahorrar espacio, nuevamente) las tasas de uso de bicicletas, pero son menores que las de pases
con similar nivel de ingreso. El uso de la bicicleta es interesante pues en los datos tiende a observarse una relacin con forma de
U con el nivel de desarrollo: en pases muy pobres tienden a usarlas intensamente, en pases de ingreso medio se usan menos
y luego en pases de mayor ingreso comienza a entrar con fuerza este medio de transporte. En nuestra seccin de propuestas
discutimos en detalle algunas sugerencias en esta lnea.
7 Por ejemplo, en Gallego y otros (2013) se muestra que una cada de la calidad del transporte pblico como aquella asociada a
la implementacin del Transantiago implic que, mientras los costos de transporte como porcentaje del ingreso subieron en cerca
de 3% para hogares de ingreso alto (Las Condes), lo hicieron en casi 9% para hogares de ingreso medio (La Florida) y cerca de
11% para hogares de ingreso bajo (como Cerro Navia y Cerrillos).
8 Como es el caso de cualquier clculo es posible discutir los resultados que se obtienen y, probablemente, se puedan realizar
nuevos clculos que mejoren las estimaciones. Sin embargo, dos mensajes bastante claros de las estimaciones disponibles son
(i) que las tasas de impuestos a la gasolina y al disel que incorporan externalidades son bastante ms parecidas que la gran
diferencia que observamos en Chile en contra de la gasolina y (ii) que en promedio ambos impuestos son demasiado bajos.
181
Grfico 2
Modos de uso de transporte en hora punta
182
Fuentes: Paneles A y B: De Grange (2012) para las ciudades de Chile y Banco Mundial
para el resto del mundo. Panel C: Elaboracin propia a partir de Casen 2011.
Nota: Paneles A y B: Cada punto representa una ciudad en algn momento del tiempo.
Puede haber ms de un punto por ciudad, que la representa en distintos momentos.
Los datos van desde 1996 a 2011.
9 Este tiempo es el que Kahneman y Krueger (2006) identifican como el que afecta de modo ms negativo (en un listado de actividades que las personas desarrollan durante el da) la sensacin de bienestar de las personas; por ello es un indicador relevante.
10 Los taxis se consideran un sistema de transporte semipblico.
183
Cuadro 1
Tiempos de viaje en las principales ciudades de Chile
11 La SECTRA es la Secretara de Planificacin de Transporte. Ntese que los valores no son exactamente comparables a los
citados ms arriba, por dos razones, relacionadas entre s: corresponden al nmero total de viajes considerando todos los das y
horarios, y corresponden a todas las personas y no solo a empleados de jornada completa.
184
pblico que podra servir para el diseo de sistemas anlogos en otras zonas urbanas, donde ya se empieza a
observar las consecuencias de un aumento sustantivo de
la congestin. Nuestro diagnstico del sistema es que se
ha observado una mejora sustantiva en el diseo de rutas y
de mecanismos de control e incentivos a los proveedores,
lo que ha permitido hacer ms viable el aumento de tarifas
para que se acerquen a los costos sociales de su operacin.
Sin embargo, persisten dimensiones preocupantes, que
explican una parte de lo que est costando el sistema a la
sociedad. Recordemos que se ha considerado un subsidio
anual por cerca de US$ 750 millones al Transantiago entre
2012 y 2022, con un subsidio espejo del mismo orden de
magnitud para inversiones en transporte pblico en regiones.12 Adems, la tasa de evasin se mantiene en valores
algo superiores al 20%, esto es, un aumento desde valores
en torno o bajo el 15% al comienzo de la operacin. Segn
nuestras estimaciones, alrededor del 20% del subsidio
recibido se puede explicar por la evasin. Asimismo, las
encuestas de percepcin de los usuarios sobre el servicio
todava reflejan opiniones que estn cerca o ms bajo de
aquellas disponibles para el sistema anterior.
Otra dimensin importante de las polticas de transporte
tiene que ver con la decisin respecto del tipo de poltica
implementada. Existen polticas de inversiones y planes
de transporte en nuestro pas, sin embargo creemos que
existe espacio para avanzar en un diseo alternativo
de instrumentos y tipos de polticas. Por ejemplo, el
trabajo de Basso y Sols (2012) provee una calibracin
interesante en trminos de impactos de las alternativas
disponibles. Utilizando calibraciones de modelos de
transporte para las ciudades de Londres y Santiago, los
autores estudian los impactos de tres polticas (y sus
interacciones) tarificacin vial, subsidios al precio del
transporte pblico y vas exclusivas para el transporte
pblico sobre las decisiones de uso de diferentes
medios de transporte, velocidad media de viaje y bienestar de los usuarios. Sus resultados presentan varias
conclusiones interesantes respecto del tipo de poltica
recomendable: (i) mover un porcentaje importante de
usuarios desde transporte privado a pblico implica
subsidios altsimos (sobre 40%);13 (ii) la tarificacin vial
junto con la inversin de esos ingresos en calidad del
transporte pblico es la alternativa de poltica que por
s sola mueve ms pasajeros desde transporte privado
a pblico (subiendo su porcentaje de uso desde el caso
12 No discutiremos aqu la justificacin de este esquema de subsidios espejo. No existen razones conceptuales ni relacionadas
con la eficiencia o con la equidad que expliquen una medida de este tipo.
13 Hay argumentos para subsidiar el transporte pblico dadas las externalidades positivas de su uso cuando hay aumentos de frecuencia si ms usuarios lo prefieren (efecto Mohring). Adems, si no existen instrumentos de correccin de externalidades negativas
del transporte pblico, una manera de corregir indirectamente es justamente subsidiar las alternativas.
14 Por su parte la caminata se ve ms afectada por reformas que afectan la cercana fsica entre trabajo y lugar de residencia de las
personas, las que tomamos como dadas en este captulo. Ciertamente las reformas propuestas en el captulo 16 que promuevan
ms integracin y afecten los lugares de residencia van a afectar positivamente este tipo de transporte.
15 Ver Pucher y Buehler (2012).
185
Propuestas
En esta seccin presentamos un conjunto de propuestas
relacionadas con algunos puntos del diagnstico previo.
El principio general es apuntar al objetivo de atacar los
problemas o costos sociales derivados de los usos de
diferentes modos de transporte privado (fundamentalmente
congestin y contaminacin). No se pretende atacar en s
la propiedad o posesin del transporte privado (automvil),
sino en tanto produce problemas. As, consideramos tres
lneas de trabajo que tienen que ver con internalizar los
costos de usar auto, aumentar la calidad del transporte pblico y promover alternativas no motorizadas de
transporte; todo ello en un contexto en que la viabilidad
poltica importa (por los grupos de inters establecidos
y poderosos que pueden bloquear reformas) y en que
los beneficios de prever y anticipar los problemas son
altsimos, en parte justamente por lo primero.
Propuesta 44
Creacin del concepto
de zona saturada
de transporte
16 Los cuantiosos recursos del subsidio espejo del Transantiago para regiones deberan usarse precisamente bajo este concepto,
algo que le dara adems mayor racionalidad tcnica a su asignacin entre usos alternativos. Los US$ 750 millones anuales del
subsidio espejo son mucho dinero; comprese, por ejemplo, con el costo estimado de construccin de las lneas 3 y 6 del Metro de
Santiago: cerca de US$ 1.000 y US$ 1.700 millones, respectivamente. Esto muestra la magnitud de las inversiones que se pueden
realizar con el subsidio espejo en regiones. Ciertamente, desde un punto de vista de eficiencia y equidad cabe cuestionarse si es
razonable este subsidio espejo, pero en estas propuestas estamos tomando como dada su existencia.
17 Se puede recoger estos datos a bajo costo usando informacin disponible en medios de comunicacin (ver Gallego y otros,
2013, para un ejemplo de este mtodo), informacin que se puede complementar con encuestas.
186
Propuesta 45
Uso ms intensivo de
instrumentos de precios
La idea es hacer que las personas internalicen a cabalidad los efectos sociales del transporte a escala masiva. Y el primero de ellos es la congestin. Para atacar
este problema el primer mejor instrumento (el que en
principio cuando est bien diseado soluciona directamente el problema) por excelencia es la tarificacin
vial (diferenciada por momento del da y zona). Se ha
implementado en pocos lugares, entre ellos Londres
(con efectividad segn Leape, 2006; Fullerton y otros,
2011, y Mirlees y otros, 2011) y Singapur, porque es una
alternativa polticamente complicada (Parry y otros, 2007).
Dado lo anterior, se puede recurrir a instrumentos de
segundo mejor (los que corrigen indirectamente las externalidades). En esta lnea hay diferentes posibilidades.
Se puede definir un sistema del tipo cap-and-trade del
nmero de automviles, o sea fijar un cupo de vehculos
y luego dejar que se transen en el mercado y as se fije el
precio del derecho a usar automvil. El nico ejemplo en
esta lnea es Singapur (Koh, 2004).18 En segundo lugar, se
pueden asignar impuestos a los combustibles utilizados
por el transporte privado (gasolina y disel, en Chile); estos
impuestos s capturan, en parte, el uso de este modo de
transporte. Tambin se puede recurrir a instrumentos aun
ms lejanos, relacionados por ejemplo con el precio de
los permisos de circulacin (ver ms adelante).
Un segundo grupo de externalidades se relaciona con
la contaminacin local (por ejemplo, va material particulado). Aqu el primer mejor instrumento es un impuesto
a las emisiones. Sin embargo, este sistema es difcil de
monitorear y solo se ha usado, y raramente, en fuentes
estacionarias. Entonces se consideran instrumentos que
atacan de modo indirecto el problema, como son los impuestos a los combustibles; pero tambin tienen limitaciones
polticas en muchos lugares. Una tercera posibilidad son
combinaciones de instrumentos, en particular paquetes
Tarificacin vial
La literatura muestra que la tarificacin vial parece haber tenido problemas polticos y tcnicos en el pasado.
Con todo, experiencias recientes en Londres y Singapur
sugieren que es posible de implementar con resultados
exitosos en zonas acotadas, as como lo ha mostrado
tambin el sistema de cobro de las autopistas urbanas
en Chile. La propuesta es avanzar en la tarificacin vial
partiendo por la zona de Sanhattan en Santiago (siguiendo las propuestas detalladas de Echenique, Poduje
y Bitran, 2007, y Allard, 2012) y considerando los horarios
en que existen problemas de congestin.19 Se trata de
una zona crecientemente congestionada, y se espera
que lo sea aun ms en el futuro cercano. Adems, por
las caractersticas de la zona, es posible pensar que no
18 Es poco probable que este sistema sea eficiente en el caso de Chile, ya que los problemas de transporte no surgen tanto de la
propiedad del auto sino de su uso en momentos de congestin. Aun as, se puede reservar esta alternativa para zonas especficas
y/o perodos de especial saturacin.
19 No es el objetivo de este trabajo presentar los detalles tcnicos y financieros de estas propuestas, los cuales se pueden revisar
en los trabajos citados.
187
Como se ve, la tasa ptima (incluso aquella ms conservadora) implica un aumento bajo del impuesto a la
gasolina (desde cerca de $ 150 en 2008, que ha subido a
$ 230 por litro en la actualidad) y un aumento sustantivo
del impuesto al disel (desde una tasa cercana a $ 50
en 2008, que ha subido hasta cerca de $ 60 por litro).
En el escenario menos conservador, ambos impuestos
deben aumentar de modo sustantivo. Tambin se puede
notar en el cuadro que una parte considerable de los
impuestos se relaciona con la accidentalidad. Y del caso
final presentado es posible notar que existe heterogeneidad en las tasas entre los valores especficos para
Santiago y los valores para todo el pas: los impuestos
a ambos combustibles son cerca de $ 50 mayores para
el caso de Santiago que para el promedio del pas. Es
interesante notar que este valor superior se debe a un
aumento muy importante de los costos asociados a
las emisiones locales (de cerca de $ 40 por litro para
ambos tipos de combustible) y a la congestin (de $
62 para la gasolina y $ 51 para el disel), compensados
parcialmente por una baja en el costo de accidentes
(de cerca de $ 50 en el caso de la gasolina). As, los
clculos aclaran que diferentes zonas con diferentes
caractersticas y grados de congestin tienen impuestos
ptimos diferentes, algo que debera ser considerado
en las alternativas de poltica disponibles.22
Debe considerarse tambin, respecto de polticas que
afectan los impuestos a los combustibles, la potencial
regresividad de estas medidas. La evidencia reciente
sugiere que los impuestos a las gasolinas son levemente progresivos en Chile (Jorratt, 2010; Agostini y
Jimnez, 2012), mientras que los impuestos al disel
son levemente regresivos (Jorratt, 2010). Por tanto, en
el caso de Chile no es claro que un aumento de estos
impuestos tenga un impacto sustantivo en trminos
distributivos. Incluso se podra pensar que un mayor
impuesto al disel podra afectar ms negativamente
a los hogares menos favorecidos (va el mayor costo
del transporte pblico que implicara). Sin embargo, la
propuesta tambin implica aumentos en el subsidio y
en la calidad del transporte pblico, por lo que, tomada
como un todo, tiene elementos altamente progresivos.
La propuesta especfica es aumentar el impuesto a la
gasolina y al disel de modo de acercarse a una situacin
promedio para el pas en torno a $ 310 por litro para las
gasolinas y $ 275 por litro para el disel; o a los nmeros
20 En el modelo de Basso y Sols (2012), justamente, la tarificacin vial va asociada a mejoras en el transporte pblico, dado el
aumento esperado en su demanda.
21 Eso s, mucha de la informacin relevante para los clculos corresponde principalmente a Santiago y extrapolaciones bajo diferentes supuestos para el resto del pas.
22 Una limitacin evidente de este tipo de clculos, y que refleja su carcter de segundo mejor, es lo que sucede con la tasa ptima
para automviles que usan disel. En el escenario base, la diferencia de tasa ptima del disel para automviles debera ser $ 21
ms alta que el impuesto cobrado a camiones que usan disel. En el caso 2, sin embargo, la tasa ptima para disel en automviles
sube en $ 141 respecto del disel utilizado por camiones.
188
Cuadro 2
Impuestos ptimos a los combustibles
189
Polticas de precios
para estacionamientos
La investigacin sugiere que uno de los determinantes
sustantivos del uso de transporte privado, y de sus
costos, es la disponibilidad de estacionamientos
(Small y Verhoef, 2007). Por ello es posible avanzar
en un uso ms activo de polticas de precios en esta
materia. Existe ya una creciente racionalizacin de los
estacionamientos de superficie y fijacin de precios
de estacionamientos que incorpora el costo social de
su uso. Sin embargo,se puede avanzar en nuevas
polticas que permitan que los usuarios internalicen
externalidades, como los impuestosespeciales a los
estacionamientos en zonas saturadas.
Propuesta 46
Uso intenso y eficiente de
la restriccin vehicular
La investigacin sobre restricciones vehiculares como
instrumentos para racionalizar el transporte privado
sugiere que la experiencia es mixta: pueden funcionar
en el corto plazo (Gallego y otros, 2013), pero no en el
largo plazo (Davis, 2008; Gallego y otros, 2013) ya que
proveen incentivos para la compra de ms automviles
(que pueden ser incluso ms contaminantes y por ese
23 Ms aun, de este modo se corrige la distorsin que se hace evidente en Parry y Strand (2012) al fijar el impuesto ptimo al disel
suponiendo valores para camiones. As, parte del impuesto (de segundo mejor) por dao de rutas asociado a los camiones se puede
cobrar en el permiso de circulacin y/o en la inscripcin.
190
Propuesta 47
Nueva institucionalidad
para el transporte pblico
y revisin de los subsidios
Contar con un sistema de transporte pblico de calidad,
eficaz y costoefectivo es una de las dimensiones ms
importantes de la eficiencia y viabilidad poltica de
cualquier reforma del transporte. Ms aun, una manera
alternativa de afectar el margen de decisin del transporte
privado si no es posible introducir instrumentos de primer
o segundo mejor es subsidiar el transporte pblico.
Con esa motivacin, en esta seccin desarrollamos una
serie de puntos especficos dirigidos hacia ese objetivo.
Nuestra aproximacin tiene ms que ver con el marco
institucional que con propuestas especficas, que son
un producto de los marcos institucionales. La mirada,
adems, trasciende el Transantiago y busca hacerse
cargo de la situacin en todo el pas.
Directorio o Consejo
del Transporte Pblico
La experiencia de construccin e implementacin del
Transantiago permiti formularse una serie de preguntas
acerca del proceso de toma de decisiones que deriv en
una poltica con consecuencias negativas importantes
(en trminos de calidad del servicio, dficit financiero y
revisiones regulatorias y legales).24 Briones (2009) documenta
cmo en el diseo previo hay cierta evidencia de que
existi captura de parte de los diseadores de poltica,
reguladores y ausencia de contrapartes independientes.
Por ello la primera propuesta es la creacin de un Directorio
o Consejo del Transporte Pblico que se haga cargo de
evaluar la calidad de las polticas y acte bsicamente
como contraparte (un asunto relevante dado el aumento
de recursos propuesto). Este Directorio o Consejo verifica
propuestas de polticas en un proceso que considera
transparencia y contrapartes internacionales. Adems
debera tener un rol en cuanto al anlisis prospectivo y
el anlisis dinmico de las demandas de transporte en
las ciudades. Del mismo modo debera asumir un rol
prominente cuando una zona sea declarada zona saturada
actual o potencial, y en el uso de los recursos pblicos
destinados al transporte pblico (como el subsidio espejo).
Este organismo debera encargarse de la evaluacin acerca
del monto y los tipos de inversin futura en transporte
pblico. La capacidad de evaluacin actual ex ante y
ex post de polticas podra mejorar sustantivamente.
Por ejemplo, parte importante de las discusiones sobre
nuevas lneas de metro en Santiago y otras obras de
transporte pblico (como corredores exclusivos, por
ejemplo) deberan canalizarse en esta instancia. Este
tipo de decisiones son importantes y en una ciudad
como Santiago tienen que tomarse en el corto plazo,
no solo por razones de eficiencia sino porque tendran
efectos sustantivos en el acceso de los sectores ms
pobres a transporte pblico de calidad.
No es forzoso que este Consejo o Directorio tome decisiones,
sino que las informe y sea una contraparte transparente,
independiente y pblica para una mejor toma de decisiones.
Subsidios ptimos
al transporte pblico
En la actualidad existe un monto anual destinado a
subsidiar el Transantiago, y un subsidio espejo a las
regiones. Como se ha dicho, este subsidio es de gran
magnitud y en la actualidad no tiene una racionalidad
clara, ni para el Transantiago ni menos para las regiones.
Dada la magnitud de los recursos y la relevancia del
24 Tambin hay algunas consecuencias positivas. Por ejemplo, Gmez-Lobo y otros (2011) documentan que los cambios de flota
de buses han tenido efectos positivos en la contaminacin. La existencia de una plataforma de pago centralizado e integracin de
rutas tambin da para la operacin de un sistema de transporte eficiente.
191
Propuesta 48
Promocin del transporte
no motorizado
Existe una serie de beneficios asociados a la promocin
de formas de transporte no motorizado. Respecto de
la promocin de la caminata, su frecuencia responde
fundamentalmente a polticas de urbanismo y vivienda,
y de seguridad, que se tocan en otros captulos de este
libro, por lo que nos centraremos en la promocin del uso
de bicicletas. Como ya existe un plan de construccin
de ciclovas en varias ciudades de Chile, centraremos
las propuestas en aspectos complementarios que, dada
la experiencia comparada, parecen ser clave para su
xito, como documentan Pucher y otros (2010 y 2011),
y Pucher y Buehler (2012). Estos autores muestran cmo
en los ltimos diez aos ha habido un aumento sostenido
en el uso de bicicletas en Estados Unidos en general,
pero en particular en algunas ciudades que han tomado
medidas amplias y complementarias para fomentarlas.
La existencia de paquetes de polticas parece fundamental,
as como la consideracin de la conexin simple con
otros sistemas de transporte (aspecto relevante en
ciudades grandes como Santiago, con viajes medios
de 11 km y/o caractersticas geogrficas que dificultan
el uso de bicicleta) y el manejo de la seguridad de las
vas exclusivas, lugares de estacionamiento seguros,
etc. Estas medidas deberan complementarse con un
men de polticas que considere:
Incentivos a la compra y uso de bicicletas.
Implementacin de un piloto de expansin del programa
de bicicletas de la comuna de Providencia a una comuna
ms pobre con acceso al Metro.
Provisin de estacionamientos de bicicletas (muy
importante en la experiencia comparada) y regulaciones
para los ya construidos. Debe haber obligatoriedad para
los proyectos nuevos y regulaciones que promuevan
y faciliten la existencia de lugares de estacionamiento
de bicicletas en el caso de construcciones antiguas.
192
25 Existe investigacin que sugiere que parte de la demanda por transporte est asociada a la experiencia de las personas, en
trminos de costumbres. Ver, por ejemplo, Simonsohn (2006)para evidencia emprica en esta lnea.
193
La pobreza y la inequidad
de oportunidades, trato y
resultados que persisten en
Chile no se condicen con
nuestro desarrollo econmico.
Uno de los principales factores
para superar esta situacin es
el acceso a empleos justos y
bien remunerados. Tambin
se puede incidir directamente
en la desigualdad de ingresos
con una reforma tributaria que
logre que los ms acomodados
contribuyan ms. Pero la
desigualdad no es solo un
problema de ingresos, por
lo que hay que hablar de
dignidad, reconocimiento y
capital social. Estos desafos,
junto con las grandes
ineficiencias y la segmentacin
profunda en el acceso a
educacin, salud y buenos
barrios, son los que encaran
las 33 propuestas de esta
seccin dedicada al desarrollo
social y la desigualdad.
194
Captulo 10
Ms y mejor empleo
para combatir
la pobreza y la
desigualdad
Captulo 11
Todos ganan: reforma
a la regulacin laboral
Captulo 12
Impuestos a la renta:
una reforma progresiva
y eficiente
Captulo 13
La desigualdad ms
all del ingreso: voz,
dignidad y capital social
Captulo 14
La madre de todas las
batallas: asegurar el
acceso a una educacin
de calidad integral
Captulo 15
Un sistema de salud
para el siglo XXI
Captulo 16
Vivienda social
integrada a la ciudad
Desarrollo
social y
desigualdad
195
Captulo 10
Ms y mejor
empleo para
combatir la
pobreza y la
desigualdad
Dante Contreras / Vicente Espinoza / Andrea Repetto / Andrea Tokman1
Sntesis
Introduccin
En el mercado laboral se define buena parte de la distribucin del ingreso y de la incidencia de la pobreza.
El objeto de estas propuestas es justamente potenciar
la accin del Estado para reducir las desigualdades
que caracterizan a nuestra sociedad, y para proteger
a las familias del riesgo de caer en la pobreza, pero
de una forma que promueva a la vez la productividad
y la eficiencia econmica.
1 Las propuestas contenidas en este captulo fueron desarrolladas en conjunto con Osvaldo Larraaga, a quien agradecemos
enormemente sus ideas y trabajo.
196
Polticas de ingreso
Esta seccin abarca aumentos de los ingresos de
las familias vulnerables y pobres a travs de transferencias directas desde el Estado, con nfasis en las
que suplementan los ingresos laborales ms bajos.
Potenciando estas ltimas se incentiva el empleo y
mejoran los ingresos laborales, lo que contribuye di-
197
Cuadro 1
Gasto pblico en transferencias monetarias
Propuesta 49
Simplificar el pilar
asistencial del sistema
de transferencias
monetarias
Las transferencias monetarias de este pilar, al depender solo del nivel de pobreza o vulnerabilidad del
beneficiario, generan una tensin o trade off entre generosidad del beneficio e incentivos para no perder la
condicin de vulnerabilidad que permite acceder a ese
beneficio, porque quienes estn en el lmite del grupo
elegible pueden perder ms ingreso del que ganaran
198
2 Mientras el SUF tiene como requisito pertenecer al 40% ms pobre de la poblacin, la asignacin social est focalizada en la
extrema pobreza (alrededor de un 5%).
199
Cuadro 2
Pilar asistencial del sistema de transferencias
200
Propuesta 50
Fortalecer el pilar
pro-empleo del sistema
de transferencias con un
rediseo de los subsidios
al ingreso laboral
201
Variables de diseo:
pros, contras y nuestra recomendacin
202
203
Dicho lo anterior, esta discusin pierde sentido al introducir un esquema como el que hemos descrito.
Precisamente, este sistema transfiere recursos solo a
aquellos que estn ocupados. Adems, un esquema
que retira el beneficio gradualmente no debiera tener un
impacto en las horas trabajadas. Por otro lado, como
el subsidio al ingreso laboral busca acortar la distancia
entre el salario de reserva de ciertos grupos y lo que las
empresas estn dispuestas a pagar, y como no todos
los beneficiarios lograrn mejorar sus salarios en el
tiempo lo suficiente para graduarse del programa,
imponer un lmite de permanencia llevara a algunos
beneficiarios a volver a la inactividad una vez agotado
el plazo. La propuesta entonces es que este subsidio
al ingreso laboral no tenga lmite de permanencia, al
igual que el subsidio asistencial propuesto ms arriba.
Definicin explcita de la
propuesta y simulacin de efectos
4 El 30% del salario si est entre $0 y $170.395, $51.118 si el salario est entre $170.395 y $213.000, y la diferencia entre $115.017
y un 30% del salario si est entre $ 213.000 y $ 383.390.
204
Cuadro 3
Efecto en pobreza y desigualdad
5 Tasas de 20% o 90% para ocupadas, 0% o 70% para desocupadas, y 0% o 70% para inactivas.
205
Cuadro 4
Costo estimado del programa
llegar en rgimen (para las mujeres del 50% ms vulnerable), suponiendo tasas de reaccin de ocupadas
y desocupadas de 30% y de inactivas de 50%, podra
llevar a aumentar en casi un 75% la oferta laboral femenina de los primeros cinco primeros deciles: 40 mil
desocupadas y 592 mil inactivas encontraran trabajo,
bajando la pobreza a 9,6% y el Gini a 0,49. Ello implicara
$ 578 mil millones anuales. Si usamos el presupuesto
2013 para BTM ($ 28 mil millones) y los recursos liberados por los bonos extraordinarios (cerca de $ 100
mil millones), esto implica allegar $ 453 mil millones
adicionales al ao (equivalentes a US$ 906 millones).
Capacitacin laboral
Como se ha dicho, las bajas remuneraciones de un
gran nmero de trabajadores es uno de los principales
factores asociados a la desigualdad y pobreza en el pas.
El nivel de salarios refleja dficits en el capital humano
de las personas en edad de trabajar. Por ejemplo, la
encuesta de alfabetizacin de adultos IALS desarrollada por la OCDE (2000) mostr que la mitad de los
trabajadores chilenos tena graves deficiencias en sus
competencias bsicas, que se traducan en la falta de
comprensin de los textos escritos y en la dificultad para
realizar clculos aritmticos simples. Pronto se dispondr de una medicin actualizada de las competencias
alfabticas realizadas por la misma OCDE (la prueba
PIACC), pero la evidencia sugiere que sigue habiendo
grandes problemas en esta materia.
El problema no es solo de capital humano, tambin hay
206
207
de competencias es su certificacin, esto es, un reconocimiento formal de las competencias adquiridas por
las personas. En el sistema educativo la certificacin la
dan los ttulos y grados que confieren las instituciones
de enseanza. En los pases desarrollados los cursos
de capacitacin tambin dan origen a diplomas y certificados, que se inscriben en un Marco de Calificaciones
que estipula los requerimientos para cada certificacin.
La certificacin es una pieza clave de informacin,
pues reduce los costos de transaccin que enfrentan
empleadores y trabajadores en el mercado laboral, y
facilita el desarrollo de trayectorias laborales que contribuyen a la movilidad social ascendente en el ciclo
de vida. Por supuesto, la calidad de la certificacin
es indispensable para que tenga valor y cumpla sus
propsitos. Sin embargo, en Chile es an incipiente,
principalmente porque la mayora de los cursos no
provee competencias laborales efectivas, como se
detalla ms adelante. Tampoco existe un Marco de
Calificaciones que permita relacionar cursos realizados
y certificaciones recibidas, ni nada que se le parezca.
Un desarrollo reciente en el pas es la creacin de Chile
Valora (2008), una entidad pblica con un directorio
tripartito en el que hay representantes ministeriales,
empresarios y trabajadores. El objetivo es el reconocimiento formal de las competencias laborales de las
personas, independientemente de la forma en que se
hayan adquirido y de si tienen o no un ttulo o grado
acadmico; tambin favorecer las oportunidades de
aprendizaje continuo, reconocimiento y valorizacin.
Para tal propsito cuenta con Organismos Sectoriales
de Competencias Laborales encargados de levantar
y actualizar los perfiles ocupacionales, compuestos
por grupos de competencias laborales, y con Centros
de Evaluacin y Certificacin de Competencias Laborales, encargados de habilitar a los evaluadores de
competencias laborales. En sus cuatro primeros aos
de funcionamiento, Chile Valora cre un catlogo de
competencias laborales que cubra catorce sectores
econmicos, con 251 perfiles ocupacionales acreditados, en su mayora provenientes del trabajo previo del
programa Chile Califica. Durante ese mismo perodo se
ha certificado en torno a 25 mil trabajadores.
A causa de su diseo legal, que restringe sus capacidades
de operacin, Chile Valora ha enfrentado problemas de
financiamiento. Por otra parte, ha dado muestras de una
falta de directrices estratgicas claras respecto de qu
tipo de perfiles ocupacionales y sectores productivos
dar cabida en el sistema de certificaciones, y en la
prctica se ha enfocado en perfiles de baja calificacin.
Diversos estudios e informes haban advertido deficiencias en los programas de capacitacin y en la ope-
208
Cuadro 5
Programas actuales de capacitacin
Fuente: Ministerio del Trabajo y Previsin Social, Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo.
Nota: Los aos de los datos varan segn disponibilidad.
209
Propuesta 51
Reforma del sistema
de capacitacin
Se postula mantener las tres modalidades de capacitacin vigentes, esto es, las dirigidas a empresas,
trabajadores y grupos vulnerables. Sin embargo, se
necesitan cambios sustantivos en el nivel de recursos
fiscales y en su distribucin entre los programas, en
los instrumentos que se usan para asignar los recursos
pblicos, en los mecanismos de aseguramiento de la
calidad que garanticen la pertinencia de los cursos y la
idoneidad de los oferentes, en la conduccin estratgica de la poltica de capacitacin y en las capacidades
operativas del SENCE.
Programas de capacitacin
El primer programa de capacitacin deposita en la
empresa la decisin de en qu y a quines capacitar. Se postula reemplazar su financiamiento desde el
descuento tributario a una asignacin de gasto. Este
financiamiento es transparente y queda sujeto a la
discusin presupuestaria, como es la norma en las
actividades que financia el sector pblico en el pas.
Por la misma razn, sita en igualdad de condiciones
a los distintos programas de capacitacin y termina
con la posicin de privilegio de que hoy goza la franquicia tributaria, en cuanto no debe rendir cuentas
ni ser aprobada en la ley de presupuestos anual. El
monto asignado a la partida se determina en base
al nmero de cursos previsto para cada ao, que a
su vez es influenciado por las reglas de acreditacin
que se discuten ms adelante. La modalidad de pago
es contra curso realizado, tal como ocurre en otros
programas de capacitacin.
210
Aun bajo las condiciones descritas podra haber problemas con la calidad de las decisiones de los trabajadores, considerando la multiplicidad de cursos que sern
ofrecidos y la dificultad para vincular cursos individuales
con trayectorias laborales. Por ello, se postula que las
nuevas oficinas de intermediacin laboral (ver propuesta
ms adelante) provean informacin y asesora a los
trabajadores en estas materias.
La tercera modalidad de capacitacin se destina a los
grupos vulnerables, definidos como personas que pertenecen a estratos de bajos ingresos y cuyas caractersticas
personales les dificultan emplearse. Destacan los cursos
orientados a la formacin en oficios, que entregan a sus
usuarios un conjunto de competencias laborales que les
califica para ejercer una actividad concreta y reconocida.
El programa se financiara con fondos pblicos que cubran los costos de la formacin y de manutencin. Los
cursos deben ser ofrecidos por oferentes de capacitacin
que tengan experiencia especfica y reconocida en la
formacin de oficios para grupos vulnerables.
Hay otros programas orientados a grupos vulnerables
sobre cuyo funcionamiento se necesita tener mayor
evidencia antes de definir su evolucin. Los casos ms
relevantes son el programa de aprendices, que financia
la mitad del salario mnimo durante un perodo mximo
de doce meses a jvenes que se forman en un oficio al
interior de una empresa, y el bono Empresa y Negocio, que
financia cursos de capacitacin para microempresarios.
Pertinencia de las competencias enseadas
La formacin de competencias laborales debe basarse
en requerimientos del mercado laboral, para asegurar
que el entrenamiento adquirido responda a demandas
del mercado y tenga impacto sobre la empleabilidad y
los ingresos de los capacitados. No solo eso, sino que
la identificacin de las demandas del mercado debe
hacerse con visin de futuro, lo cual agrega complejidad a la tarea.
En los pases desarrollados se han creado para ello
Consejos de Competencias (Skill Councils) que proveen
inteligencia de mercado al identificar tendencias de
la demanda de mercado, evaluar las brechas respecto
de la oferta laboral y traducir los perfiles ocupacionales
en competencias laborales. La informacin resultante
alimenta los currculos de la formacin profesional, tanto
para la enseanza tcnica como para la capacitacin.
En base a la experiencia de esos pases y las recomendaciones de entidades expertas, como la OCDE,
se propone la creacin de Consejos Sectoriales de
Competencias. Estos seran financiados con recursos
fiscales dado el carcter de bien pblico de la informacin que se necesita producir y difundir. En su directorio
debieran tener un peso gravitante representantes de
las entidades productivas del sector, con participacin
211
212
Un punto de inflexin
Intermediacin laboral
Los servicios de intermediacin median entre empleadores que ofrecen vacantes y trabajadores que
buscan empleo, con el fin de coordinarlos en forma
rpida y eficaz. Pueden incluir diversas funciones, como
contactar a trabajadores y empleadores, entrevistar
y seleccionar candidatos, realizar cursos de apresto
laboral, confeccionar planes personales de proyeccin
laboral y orientar hacia la certificacin de competencias
y la capacitacin, entre otros.
El rol de la intermediacin es reducir la importancia de
una serie de problemas de informacin que caracterizan
a los mercados laborales y los costos que conllevan.
En concreto, puede faltar informacin sobre vacantes
de empleo y sobre las habilidades de los trabajadores
que buscan empleo. Asimismo, existe una asimetra de
informacin, pues por un lado los empleadores conocen
mejor que los potenciales candidatos las caractersticas
de los puestos de trabajo que ofrecen, mientras que los
trabajadores saben ms de sus habilidades generales
y especficas que sus posibles empleadores.
Estos problemas suelen ser ms importantes entre los
trabajadores de menor calificacin y experiencia, pues sus
redes sociales estn ms alejadas del empleo y porque
no siempre pueden certificar sus habilidades. Lo mismo
sucede entre las empresas ms pequeas, que tienen una
mayor dificultad para definir el perfil de las personas que
necesitan contratar, para difundir la informacin relativa a
las vacantes que ofrecen, para contratar a terceros que
busquen a los trabajadores para llenar los cupos ofrecidos
y para distinguir entre candidatos.
Ciertamente ha habido avances en esta rea, como la
creacin en 2009 de un sistema informtico, la Bolsa
Nacional del Empleo, que rene informacin sobre ofer-
213
Propuesta 52
Integrar el sistema pblico
de intermediacin laboral
al nuevo sistema reforma
do de capacitacin
Este nuevo SENCE diseara las polticas de intermediacin, las financiara y establecera convenios de
prestacin de servicios con las oficinas de atencin al
pblico, descritas a continuacin.
Propuesta 53
Crear una oferta
graduada de servicios
de capacitacin segn
las necesidades de
cada beneficiario
214
215
Captulo 11
Todos
ganan:
reforma a
la regulacin
laboral
Dante Contreras / Andrea Repetto
Sntesis
Chile requiere de una nueva legislacin laboral que
permita una mayor generacin de empleo, que eleve
la productividad y los salarios, y que mejore las condiciones laborales de los trabajadores. Este captulo
propone una reforma integral al Cdigo Laboral que
pone nfasis en la negociacin colectiva como mecanismo para que trabajadores y empleadores acuerden
condiciones laborales que beneficien a todos.
En particular, las propuestas amplan las materias posibles
de negociacin, acrecentando tanto las capacidades
de las partes para negociar las condiciones laborales
al interior de la empresa como su inters por dialogar.
Junto a ello, se propone reformas a la definicin de
empresa para efectos laborales, a los procesos de
constitucin de sindicatos y la afiliacin sindical, y a
las capacidades de la Direccin del Trabajo. Asimismo, se proponen modificaciones a los mecanismos de
negociacin permitidos en la ley.
En nuestra opinin las mejoras esperadas en productividad y la viabilidad poltica de una reforma laboral
Introduccin
El mercado laboral chileno se caracteriza por sus bajas
tasas de empleo, sus bajos salarios y su escasa productividad. Ello incide con mayor fuerza en los trabajadores que pertenecen a los hogares ms vulnerables.
En efecto, las tasas de empleo entre los hogares de
los distintos niveles de la distribucin de ingresos es
altamente dispar. Es sintomtico que a pesar de las
bajas tasas de desempleo actuales y el crecimiento de
los salarios an haya rezagos significativos en la parti-
216
Quin negocia
El concepto de empresa
Sindicalizacin, constitucin de sindicatos y fueros
Direccin del Trabajo
Qu se negocia
Jornada ordinaria, horas extraordinarias y descansos
Jornadas parciales
Gratificaciones
Cmo se negocia
Negociacin colectiva
Tambin proponemos reformas al sistema de indemnizaciones por despido y la revisin del sistema de
provisin de salas cuna en las empresas.
217
Propuestas
Quin negocia: las partes
de la relacin laboral
Propuesta 54
Actualizar el concepto
de empresa
La definicin legal de empresa para efectos laborales
debe cuidar el delicado equilibrio entre los requerimientos
de las empresas para organizar flexiblemente su actividad
productiva y la proteccin de los derechos individuales y
colectivos de los trabajadores. En aos recientes se ha
denunciado la prctica del multi RUT, que ha suscitado
una serie de mociones parlamentarias para revisar la definicin legal de empresa para fines laborales. Se ha llamado
multi RUT a la prctica de dividir las empresas en diversas
razones sociales con el objeto de acotar los derechos colectivos de los trabajadores, pues los atomiza en sindicatos
de empresas que para efectos legales son distintas; ello
tambin limita sus derechos individuales. Por ejemplo, la
subdivisin de la empresa permite mantener a un trabajador
continuamente contratado a plazo fijo, restringiendo su
derecho a sindicalizarse, a percibir indemnizaciones por
aos de servicio y a otros beneficios establecidos por la
ley a los que acceden solo los trabajadores con contratos
indefinidos. Lo mismo puede aplicarse a la contabilidad
de trabajadoras para la provisin de salas cuna.
Esta estrategia de atomizacin es posible porque, para
efectos de la aplicacin de la ley laboral, una empresa
es un RUT; pero ello no necesariamente recoge su organizacin real. Existen sanciones a quienes incurren en la
prctica, pero no parecen lo suficientemente gravosas
como para desalentarla. Adems, es muy difcil que un
tribunal pueda confirmarla, por dos motivos: porque para
definir los lmites reales de una empresa se requiere de
un conocimiento tcnico especfico, y porque es una
situacin que debe verificarse caso a caso.
En este contexto, se propone actualizar el concepto
de empresa solo para fines laborales y no para otras
decisiones de su organizacin y definirlo como organizaciones con mltiples individualidades legales y que
desarrollen actividades econmicas iguales, similares
o complementarias, bajo una direccin comn, donde
por complementarias se entiende dos o ms actividades
diferentes y necesarias entre s para el desarrollo de
un determinado giro o negocio.
Ciertamente, esta definicin no estar libre de controversia
en la prctica. Por ello se propone que la determinacin
de los lmites efectivos de una empresa para efectos de
Propuesta 55
Nuevos mecanismos
para constitucin
de sindicatos y afiliacin
de los trabajadores
Chile se caracteriza por su baja y estable tasa de sindicalizacin, a pesar del creciente nmero de sindicatos.
Las modificaciones al Cdigo Laboral introducidas en
2001 pretendan facilitar su creacin protegiendo a los
trabajadores de eventuales prcticas antisindicales, pero
a la vez permitieron el surgimiento de los sindicatos
del da despus, creados nicamente para asegurar
fueros abusivos y la inamovilidad de trabajadores que
estaban siendo despedidos. Ello debilita la representatividad de los sindicatos y su capacidad negociadora.
De acuerdo con la legislacin actual, la constitucin de
un sindicato se realiza en una asamblea y en presencia
de un ministro de fe. Los trabajadores que participan de
la constitucin del sindicato gozan de fuero laboral desde
diez das antes y hasta treinta das despus de la asamblea. En este proceso no existe el deber de informar a los
trabajadores respecto de la existencia de sindicatos, ni a
los sindicatos de la incorporacin de nuevos trabajadores.
Al mismo tiempo, los trabajadores deben expresar activamente su voluntad de inscribirse en un sindicato.
Si bien ello resguarda su libertad de sindicalizarse, la
ley no promueve que los trabajadores tomen decisiones activas e informadas respecto de los beneficios y
costos potenciales de la accin de afiliarse. Dada la
inercia que caracteriza la toma de decisiones individual,
documentada por una ya amplia literatura (ver, por
ejemplo, Sunstein y Thaler, 2008), es razonable pensar
que a muchos ms trabajadores de los actualmente
inscritos podra convenirles incorporarse a un sindicato.
En este contexto, la propuesta aborda tres reas especficas. Una apunta al proceso de constitucin de los
sindicatos y tiene como fin dotar de mayor formalidad al
proceso para minimizar la ocurrencia de los sindicatos
del da despus, sin desproteger a quienes autnticamente desean crear un sindicato. La segunda alude
218
Propuesta 56
Modernizar la Direccin
del Trabajo (DT)
En un marco de negociacin es crucial contar con
instituciones que promuevan ambientes de colaboracin
y acuerdos, que encaucen los eventuales conflictos
hacia soluciones justas de manera expedita, que sean
eficaces en garantizar el cumplimiento de la ley, y
que sean especialistas en los roles y materias de su
competencia.
Hoy, la multiplicidad de funciones de la DT y su forma
de organizacin restan eficacia a su esencial papel
fiscalizador, y relevancia a la necesaria autonoma y
especializacin de sus labores. En particular, los roles
no estn reconocidos en los cargos; por ejemplo,
conciliadores y mediadores son legalmente fiscalizadores. As se confunden los roles y objetivos
de las diversas funciones, particularmente entre la
fiscalizacin (labor punitiva) y la solucin alternativa
de conflictos (conciliacin individual y mediacin
colectiva). Por ello se propone crear agencias especializadas con dedicacin exclusiva a las diversas
reas a cargo de la DT.
Primero, debe haber un rea de fiscalizacin del cumplimiento de la ley, con un enfoque ms enftico en la
prevencin y el cumplimiento de la ley laboral.
Segundo, se propone crear un rea de la DT encargada
de la interpretacin de la ley y que considere un mecanismo de consultas a trabajadores y empleadores,
antes de la publicacin de dictmenes. En trminos
generales, nos parece que esta funcin requiere de
una visin colegiada que pueda imprimir una mirada
de largo plazo a la interpretacin de la normativa. Una
institucionalidad que considere la eleccin de su direccin por medio del Sistema de Alta Direccin Pblica,
adems de la conformacin de un consejo que le d
amplitud a la mirada de la normativa, sera un mecanismo til para ello.
Tercero, se propone crear y fortalecer un sistema pblico
de solucin alternativa de conflictos laborales basado
en la mediacin y la conciliacin. Junto con ello, es
importante reforzar el actual sistema arbitral laboral
profesional e independiente.
Finalmente, se propone crear un sistema de certificacin de buenas prcticas, y una institucionalidad para
la educacin en el mbito de los deberes y derechos
laborales, adems de la difusin de normas, en lnea
con las diversas alternativas planteadas por los miembros del Consejo de Equidad en 2008.
219
Qu se negocia: el contenido
de la negociacin
El Cdigo del Trabajo establece de manera estricta
los lmites a la extensin de las jornadas ordinarias
y extraordinarias, y al nmero total de das que un
trabajador puede laborar en forma continua, adems
de definir cules das de la semana se puede trabajar.
La ley permite jornadas especiales solo para labores
claramente especificadas.
Esta rigidez no se condice con las necesidades productivas en una economa dinmica. Las empresas
enfrentan fluctuaciones continuas en la demanda por sus
productos, as como cambios exgenos que afectan su
productividad, y necesitan adaptarse a estos eventos,
pero su capacidad de respuesta est limitada por la ley.
Al mismo tiempo, las necesidades de organizacin
de la jornada laboral son altamente heterogneas,
pues dependen de la naturaleza especfica de los
procesos productivos. En contraposicin, las normas
actuales sobre jornada suponen que las empresas son
homogneas y que producen en procesos estables,
sin dar cuenta de la existencia de ciclos de mayor y
menor actividad, y por lo tanto, de la necesidad de
jornadas de intensidad variable. Posiblemente esa
sea la causa del nmero creciente de peticiones a la
DT por jornadas excepcionales.
Sin embargo, tan legtima como esta necesidad de
flexibilidad de las empresas es la preocupacin por
que la flexibilidad precarice las condiciones laborales
de los trabajadores. Una regulacin en exceso flexible
dejara a los trabajadores a la continua disposicin de los
empleadores: podran verse forzados a realizar jornadas
de trabajo an ms largas que las actuales, y a sacrificar
sus perodos de descanso sin una compensacin justa
por su esfuerzo. Dado que los cambios en las jornadas
deben ser pactados, los lmites estrictos estipulados
hoy en la ley presumen una escasa capacidad de trabajadores y sindicatos para negociar favorablemente
en estas materias.
Propuesta 57
Un nuevo marco para la
negociacin de jornadas
de trabajo, descansos,
recargos y gratificaciones
El largo de la jornada
Jornada mensual
1 Estas propuestas suponen que la jornada ordinaria se mantiene en 45 horas a la semana. De rebajarse, los cambios deben aplicarse proporcionalmente.
220
Jornada anual
Jornadas parciales
221
Gratificaciones
222
Cmo se negocia:
modalidades de negociacin
Propuesta 58
Potenciar la
negociacin colectiva
Como se enfatiz en la introduccin, las propuestas
aqu contenidas sitan a la negociacin colectiva en
el centro de las reformas al Cdigo Laboral. El objeto
es que esta herramienta constituya un instrumento de
dilogo para generar tanto mayor productividad como
mejores condiciones laborales. Entre los pases de la
OCDE, Chile no solo exhibe una de las tasas ms bajas
de sindicalizacin, sino tambin de cobertura de la
negociacin colectiva (Cehlay y Gil, 2007).
En la discusin pblica se suele identificar la negociacin colectiva con un juego de suma cero: lo que
gana uno lo pierde el otro. As, no es de extraar que
muchos asocien la negociacin con conflicto. Tal vez,
en parte ello tiene que ver con que la modalidad de la
negociacin reglada induce al desacuerdo. La ley, en
cambio, debiese favorecer los acuerdos.
En la actualidad solo pueden negociar los trabajadores con
contratos indefinidos. La informacin necesaria para que
definan las demandas que presentarn a los empleadores se
entrega apenas tres meses antes del vencimiento del contrato
anterior. A partir de la respuesta del empleador a la peticin
inicial del trabajador, las partes se renen libremente, sin un
marco de dilogo preestablecido que permita ir acercando
posiciones. La ley solo estipula que el empleador tiene un
plazo para su primera respuesta, pero no indica cmo se
avanza luego de entregada esta respuesta.
La ley no distingue entre sindicatos y grupos de trabajadores, pues ambos pueden negociar tanto convenios
como contratos colectivos. Asimismo, los beneficios
pactados pueden extenderse a otros trabajadores por
medio de la facultad unilateral del empleador.
Respecto del proceso mismo de negociacin, se propone que deba definirse un calendario de reuniones y
mecanismos para transparentar los acuerdos que se
adopten. En caso de que haya huelga, esta debe ser
aprobada por la mayora simple de los involucrados
en la negociacin (los adscritos a los sindicatos que
negocian y todo trabajador no sindicalizado que se sume
de manera voluntaria). Esto es, ya no se consideran
las abstenciones, como en la ley actual. Se establece,
adems, el deber de informar a los trabajadores de
las ofertas que haga el empleador, con el fin de que la
informacin que ellos reciban sea equivalente a la que
entregan las directivas sindicales.
223
Medidas complementarias
Las indemnizaciones son un pago a los trabajadores
que, teniendo un contrato indefinido, son despedidos por
la causal 161 (necesidades de la empresa) del Cdigo
del Trabajo, y han permanecido al menos doce meses
bajo ese contrato. Quienes tienen contratos temporales,
duran menos de doce meses en el empleo, renuncian
voluntariamente, o son despedidos por otras causales
no tienen derecho a indemnizaciones.
La indemnizacin equivale a treinta das de la ltima
remuneracin mensual devengada por cada ao de
servicio, es decir, un mes de salario, y fraccin superior
a seis meses prestados continuamente al empleador.
El pago tiene un tope de once aos.
El objetivo de las indemnizaciones por despido es proteger
a los trabajadores del riesgo del desempleo involuntario,
y que los empleadores tomen en cuenta los costos que
imponen a los trabajadores, y que no estn reflejados en los
salarios, al despedir (Blanchard, 2005). Son precisamente
estos costos los que los empleadores intentan evitar,
con diversos mecanismos. Una forma es manteniendo
relaciones laborales cortas; otra es contratar por vas no
cubiertas, como los contratos por obra, faena o servicio
determinado, y los contratos a plazos fijos. Por ello, en
la prctica la cobertura de las indemnizaciones es baja.
De acuerdo con estimaciones del Consejo de Trabajo y
Equidad, apenas el 6% de los trabajadores percibe este
derecho. 3 Ciertamente, los trabajadores que ms rotan
de empleo son los de menor calificacin y salarios, as
como los ms jvenes. De este modo, el sistema no
protege con igual eficacia a todos los trabajadores y
por lo tanto perjudica ms vulnerables.
El sistema tambin desincentiva la movilidad laboral
una vez alcanzado el ao en el empleo y exacerba la
movilidad laboral en perodos ms cortos. Con ello,
se pierde los beneficios de las relaciones laborales
de largo plazo, como los incentivos a la capacitacin.
Este exceso de movilidad tambin genera costos de
reclutamiento y entrenamiento de nuevos trabajadores,
adems de costos administrativos.
El esquema actual tambin crea incertidumbre res-
2 La Corte Suprema ha dictaminado que el pago es requisito solo si se incorpora a trabajadores externos. De acuerdo con
estos dictmenes, las empresas pueden reemplazar utilizando trabajadores internos, aprendices, alumnos en prctica y trabajadores temporales. En otras palabras, la interpretacin ha sido que se debe compensar a los sindicatos con el bono solo
si se contrata nuevos trabajadores para el reemplazo (Universidad Diego Portales, 2009).
3 El 65% de los trabajadores asalariados del sector privado tiene un contrato indefinido, de los cuales aproximadamente el
45% alcanza a cumplir un ao en el empleo. Asimismo, solo el 20% del total de las terminaciones referidas a contratos indefinidos invoca las causales que dan derecho a pagos de indemnizaciones.
224
Propuesta 59
Reforma al sistema
indemnizatorio: cuenta
individual y pago
a todo evento
Todo lo anterior sugiere que el sistema indemnizatorio
requiere de una profunda revisin. Por ello la propuesta consiste en sustituir el sistema actual por uno a
todo evento que cubra a los trabajadores que firman
contratos nuevos, incluyendo a aquellos que firman
contratos temporales.
La nueva indemnizacin sera financiada con los
aportes del empleador a una cuenta individual de
propiedad del trabajador, obligacin que se extinguira
luego de once aos de relacin laboral con el mismo
empleador. El aporte alcanzara a un 4,11% de la remuneracin mensual, lo que equivale, sin considerar
la rentabilidad de la inversin de los fondos, a una
indemnizacin aproximada de medio mes por ao
de relacin laboral.
Esta cuenta indemnizatoria se integrara a la cuenta
individual del seguro de cesanta, de modo que el aporte
total a ella por parte del empleador alcance el 4,11%.
En adelante, se eximira a los trabajadores a aportar
(hoy los trabajadores con contratos indefinidos aportan
un 0,6% de sus remuneraciones).
Para integrar plenamente los sistemas, se flexibilizara
el acceso a la cuenta individual del seguro, de modo
que ella sea autnticamente un fondo a todo evento.
Esto es, no se exigira el requisito de doce cotizaciones
para acceder a los recursos de la cuenta individual. Sin
embargo, se mantendran los requisitos para acceder a
los beneficios del Fondo de Cesanta Solidario.
Si bien la indemnizacin sera a todo evento, ello no
eximira al empleador del deber de invocar una causa
para la terminacin del contrato, que pueda ser sometida
a examen de los tribunales si el trabajador la impugna.
En caso de trmino por necesidades de la empresa,
tendra que dar aviso por escrito y pagar en el finiquito
el equivalente a la ltima remuneracin mensual. Se
permitira el aviso de treinta das.
Propuesta 60
Hacia un financiamiento
solidario de las salas cuna
De acuerdo con la legislacin actual, las empresas
que ocupen a veinte o ms trabajadoras, independientemente de su edad y la extensin de su jornada
laboral, deben proveer servicios de sala cuna para los
hijos menores de dos aos. Ello encarece relativamente
la contratacin formal de las mujeres y genera una
brecha de gnero en las remuneraciones. Una serie de
trabajos ha evaluado los costos que esta regulacin
impone sobre las mujeres (Rau, 2010).
Si bien la creacin del sistema Chile Crece Contigo y
la expansin de la oferta pblica de salas cuna debiera
haber permitido una mayor insercin laboral de las
mujeres, urge un cambio en la legislacin que elimine
esta discriminacin hacia la mujer no solo por motivos
de justicia, sino tambin por eficiencia econmica.
En efecto, un sencillo clculo basado en las cifras de
Cuentas Nacionales indica que un aumento de 10 puntos
porcentuales en la participacin laboral de la mujer, a la
tasa de desempleo actual, tiene el potencial de generar
unos 5 puntos porcentuales de crecimiento agregado
de una vez, suponiendo que ingresan con un nivel de
productividad similar al promedio.
Luego, la legislacin laboral debe reconocer que
quienes requieren de los servicios de cuidado infantil
son las familias, y no solamente las mujeres. Por ello
mismo, el acceso debe otorgarse a padres y madres
trabajadores.
En el largo plazo, de manera consistente con las propuestas de educacin planteadas en este libro, nos
parece que el sistema debiese financiarse solidariamente,
con los recursos de todos los chilenos. Esto es, sobre
la base de los fondos generales con los que cuenta el
Estado. Sin embargo, en una transicin, y reconociendo
que hoy las empresas aportan al sistema, es posible
considerar un financiamiento tripartito, con aportes de
trabajadores, empleadores y el Estado. Estimaciones
de Comunidad Mujer (2012) indican que, a la tasa de
asistencia actual, se requiere de cotizaciones totales
por alrededor de un 0,6% de las remuneraciones, es
decir, unos US$ 200 millones.
Conjuntamente, se debe procurar ampliar y fortalecer
el sistema actual de cuidado infantil y estimulacin
temprana, tema abordado por el rea de educacin
de Grupo Res Publica Chile. Tambin ser necesario extenderlo hacia los niveles medio menor y medio
mayor, de modo de abarcar toda la etapa preescolar
de los nios.
225
Discusin
Chile requiere de una nueva legislacin laboral. La
actual responde a una economa caracterizada por
la estabilidad en el empleo y la proteccin de las empresas, pero la realidad ya no es as. Al no reconocer
esta nueva dinmica, la economa pierde posibilidades
de crecimiento de la productividad, y los trabajadores
ven reducidas sus opciones de encontrar empleo y de
mejorar sus condiciones laborales.
Nuestras propuestas de modificacin del Cdigo Laboral buscan generar condiciones laborales que protejan adecuadamente los derechos de los trabajadores, que promuevan la productividad y que permitan
que tanto trabajadores como empleadores obtengan
beneficios. Ciertamente, son debatibles, pero sientan
una base sobre la cual la sociedad puede discutir una
nueva regulacin para el futuro.
Por ltimo, la viabilidad poltica de una reforma de
estas caractersticas se fundamenta en su integralidad. Una reforma parcial que implementase cada
propuesta de manera individual generara beneficios
para los trabajadores o las empresas de manera aislada. En cambio, el paquete de medidas de esta propuesta agrega valor a la sociedad proporcionando un
mayor espacio de negociacin, ms adaptabilidad y
mejores beneficios para todos.
226
Captulo 12
Impuestos
a la renta:
una reforma
progresiva
y eficiente
Dante Contreras / Andrea Repetto1
Sntesis
En este captulo se desarrolla una propuesta de reforma
del impuesto a la renta que grava las utilidades devengadas antes que distribuidas, unifica la tributacin a la
pequea empresa y deja exento del pago de impuestos
el retorno normal de los ahorros. El efecto principal de
estos cambios es que aumentar la progresividad del
sistema tributario chileno, lo que reducir la concentracin de los ingresos. La propuesta se sustenta tanto en
su eficiencia econmica como en razones de equidad
social. En efecto, los cambios propuestos suponen un
tratamiento tributario ms igual para personas de similar
condicin y una ampliacin de la base, todo lo cual tendr
efectos positivos sobre la asignacin de los recursos.
Introduccin
Los impuestos tienen principalmente tres objetivos:
recaudar para financiar bienes y gastos pblicos, corregir
ineficiencias del mercado y redistribuir. La progresividad
deseada de los impuestos depende del balance entre
la valoracin que la sociedad otorga a una distribucin
1 Este captulo es el resultado de un esfuerzo conjunto con Osvaldo Larraaga, a quien agradecemos su generoso trabajo,
ideas y anlisis.
228
Cuadro 1
Impuesto al ingreso personal consolidado
Fuente: Agostini (2012), excepto la ltima columna, que proviene de estimaciones propias a partir de Casen 2011.
229
Otros impuestos tambin son importantes para la recaudacin de fondos fiscales. Los combustibles y tabacos
estn afectos a impuestos especficos con el objetivo de
desalentar su consumo. En conjunto, representaron alrededor del 10% de la recaudacin tributaria en el perodo
2000-2009. En segundo lugar estn los impuestos de
beneficio municipal, que financian parte de los gastos de
los gobiernos locales. Se trata de las contribuciones de
bienes races, las patentes industriales y comerciales, y
los permisos de circulacin. Las bases y tasas de estos
impuestos se definen en el nivel central y se aplican parejamente en el territorio del pas. Estos impuestos dieron
cuenta del 8% de la tributacin total en la dcada de 2000.
Comparacin internacional
Hay dos grandes diferencias entre la estructura tributaria
chilena y el promedio de los pases de la OCDE. En primer
lugar, la recaudacin tributaria como porcentaje del PIB
es mucho ms alta en esos pases, donde alcanza a un
promedio de 26,6%, comparado con el 18% en Chile.
Estas cifras, que no incluyen las contribuciones para la
seguridad social, son un reflejo de niveles ms elevados
de gasto pblico en los pases desarrollados. En segundo
trmino, estos utilizan mucho ms intensivamente los
impuestos directos en su estructura tributaria: representan
cerca del 60% de la recaudacin total, mientras en Chile
es alrededor de la tercera parte.
La mayor carga tributaria y el uso preferente de impuestos
directos tienen por efecto sistemas tributarios que modifican
sustancialmente la distribucin de ingresos de un pas,
por la mayor contribucin de los grupos ms ricos a las
finanzas pblicas. Adems, como se dijo, estos impuestos
moderan la concentracin de la riqueza en el tiempo.
Los economistas Anthony Atkinson, de la Universidad de
Cambridge; Thomas Piketty, de la Paris School of Economics, y Emmanuel Saez, de la Universidad de California
en Berkeley, son los lderes de un proyecto que ha generado series estadsticas que examinan desde inicios del
siglo XX la concentracin de los ingresos en ms de una
230
Grfico 1
Neutralidad del IVA e impuesto a la renta
231
Propuesta 61
Reforma al impuesto
a la renta
Pago de impuestos por utilidades realizadas
232
233
Estimacin de efectos
Sobre la base de simulaciones con los microdatos del
SII, Agostini (2012) estima que la propuesta de que empresas tributen sobre utilidades devengadas, junto con la
unificacin de impuestos a empresas pequeas, tendra
por efecto un aumento en la recaudacin de US$ 4.524
millones, equivalente al 2,18% del PIB o a un 12,9%
de aumento sobre la recaudacin total de 2010. Las
ganancias en recaudacin provendran principalmente
de la modificacin de la tributacin de primera categora
desde utilidades distribuidas a devengadas.
A partir de los montos citados se puede calcular en trminos gruesos que el ingreso promedio de los hogares del
decil 10 caera en un 12,6%, por lo cual su participacin
en el ingreso total descendera de 46,3% a 40,5%.
234
Captulo 13
La desigualdad
ms all del
ingreso: voz,
dignidad y
capital social
Vicente Espinoza / Eugenio Guzmn
Sntesis
En este captulo se desarrolla un anlisis de la importancia de incorporar las dimensiones de desigualdad y
capital social en las polticas pblicas. La desigualdad
suele abordarse desde un prisma monetario; no obstante, existen otras dimensiones, como la desigualdad
en el ejercicio de derechos ciudadanos, o la dimensin
simblica que supone la experiencia de desigualdad en
los participantes de una relacin social, que se expresa
directamente como dignidad o falta de ella. En cuanto
al capital social, se relaciona con variables como confianza, asociatividad, apego a normas, reciprocidad,
compromiso cvico y redes sociales, y existe evidencia
de su influencia en la vida social, econmica y poltica.
A partir del anlisis en este marco se plantean propuestas en tres reas: responsabilidad social empresarial,
participacin social y microcrdito.
Introduccin
El diseo de las polticas pblicas se orienta a resolver
con recursos pblicos situaciones diagnosticadas como
problemticas, con el fin de mejorar las condiciones de
vida de las personas y favorecer el desarrollo del pas.
El marco global de la poltica pblica se encuentra en
las leyes que establecen los compromisos permanentes
236
Desigualdad, dignidad
y voz pblica
Vicente Espinoza
La desigualdad suele abordarse exclusivamente desde
un prisma monetario; no obstante, existen otras dimensiones, como la desigualdad en el ejercicio de derechos
ciudadanos; tal es el caso de la libertad de expresin,
de reunin o la ausencia de relaciones coercitivas.
Otra forma de considerar la desigualdad consiste en
fijarse menos en las carencias de las personas y poner
el nfasis en su capacidad y habilidad para mejorar su
situacin. Finalmente, existe tambin una dimensin
simblica de la desigualdad, y es aquello que la experiencia de desigualdad produce en los participantes de
una relacin social con respecto a su posicin, que se
expresa directamente como dignidad.
Las elaboraciones sobre desigualdad constituyen un
cambio en el abordaje de las preocupaciones asociadas con la medicin y caracterizacin de la pobreza
que dominaron en las dcadas anteriores. Hasta hace
pocos aos, el centro del debate se encontraba en la
calidad de la medicin para mejorar la eficiencia en
la utilizacin de los recursos pblicos. En los ltimos
cinco aos, en la preocupacin asociada con la poltica
pblica ha adquirido cada vez mayor peso las diferentes
dimensiones que componen la pobreza, la proteccin a
grupos no pobres, las definiciones de calidad de vida,
incluyendo la convivencia, la universalizacin de la
poltica social e incluso preguntas sobre justicia social,
todas ellas agrupadas bajo la amplia temtica de la
desigualdad social.
Desigualdad en
qu dimensiones?
Las relaciones sociales muchas veces establecen vnculos
entre personas o grupos diferentes en lo que respecta a
su localizacin geogrfica, recursos, oportunidades, preferencias de consumo, capacidades, riquezas, ingresos,
estatus social, religin, etnia, gnero, salud, acceso a los
medios de comunicacin, poder poltico, entre otras caractersticas. En algunos casos estas diferencias se conciben
como parte de una positiva diversidad social, mientras
que en otros se las considera parte de una indeseable
desigualdad. Por siglos, determinar cul es el componente
inequitativo de las relaciones sociales ha dado origen a
numerosos problemas filosficos, polticos y prcticos que
distan de estar resueltos, dado que no es posible definir
la desigualdad al margen de ciertos criterios normativos.
En trminos muy generales, la desigualdad puede concebirse como aquella diferencia que va en contra de los
principios de justicia sostenidos en una sociedad. En otras
palabras, el problema de la desigualdad comienza cuando
las diferencias son injustas porque limitan las posibilidades
de acceso a recursos, porque involucran privilegios debido
a que algunas personas reciben recompensas no asociadas
con el esfuerzo o porque denotan la apropiacin ilegtima
de recursos u oportunidades (Therborn, 2006). Ahora bien,
el concepto de justicia es normativo en el sentido de que
depende de juicios morales que formulan las personas;
adems, no existe solo una perspectiva normativa en
materia de desigualdad (Grusky y Kricheli-Katz, 2012).
Comnmente, la injusticia se asocia con diferencias
arbitrarias, no elegidas por las personas, y que tienen
efectos significativos sobre su bienestar. Ambos elementos
tienen que estar presentes para que la distribucin de
algn atributo sea injusta. Por ejemplo, las diferencias
de gnero se originan en un atributo arbitrario, haber
nacido hombre o mujer, y pueden ser injustas si el
gnero da lugar a tratamientos asimtricos que afectan
el bienestar de las personas. Aqu es clave reconocer
237
Dignidad y reconocimiento:
la construccin social
de la desigualdad
La desigualdad no es directamente observable como
la mayor parte de los trminos usados para caracterizar
a las sociedades y est sujeta a controversia, pues
busca expresar de forma sencilla situaciones, procesos
o fenmenos que se resisten a su representacin simplificada. Su uso plantea el riesgo, entonces, de intentar
resumir con un trmino situaciones muy diferentes entre
s. Entendiendo que no existen definiciones consensuadas, la desigualdad puede comprenderse como
una diferencia social que, por cuestiones normativas,
resulta inaceptable; no es una cualidad intrnseca de las
relaciones sociales, sino que se hace evidente cuando
las asimetras presentes en ellas resultan ilegtimas,
injustas. En tal sentido, la desigualdad se construye a
partir de los relatos que los actores sociales hacen de
los principios de justicia, de las razones que explican
la desigualdad y de la forma de superarla.
Las dificultades para definir unvocamente la desigualdad social provienen solo en parte de un problema de
percepcin de la realidad. Ciertamente, la carencia
deliberada o no de informacin sistemtica impide
utilizarla como una categora significativa. Como veremos,
la desigualdad material o la desigualdad de ingresos
constituye una representacin vlida principalmente
para quienes se ubican en tramos de ingreso medio
porque perciben con ms claridad la distancia que
les separa de quienes tienen altos ingresos, mientras
que la representacin de la desigualdad como abuso
de poder es vlida principalmente entre personas de
menor ingreso, cuyas escalas de medida de las diferencias de ingreso son muy imperfectas.
Las percepciones o representaciones de la vida social
no necesariamente se construyen sobre la base del
contraste objetivo de los supuestos con los datos; ms
bien se constituyen entre un conjunto de individuos
mutuamente referidos, es decir, comunicados en un
nivel que les permite conocer y evaluar las prcticas
y la situacin de los otros. Las prcticas fallidas y
exitosas son las que permiten seleccionar cursos de
accin individual que operan ajustando condiciones y
disposiciones.2 Una afirmacin general, entonces, del
tipo la insercin en el mercado de trabajo garantiza la
1 Por eso, a propsito del debate en torno a la pobreza, autores como Sen prefieren medidas de capabilidad, es decir, de
capacidad + habilidad, que no consideran el ingreso. Y a propsito de estos temas, en enero de 2011 el Ministerio de Desarrollo Social convoc a un panel de expertos para discutir una nueva medida para la pobreza en Chile, en cuyo mandato
est la recomendacin de criterios para establecer a futuro una medicin multidimensional. En esta comisin participan los
integrantes de GRPC Andrea Repetto y Cristin del Campo, SJ.
2 Estudios sobre los efectos de la publicidad en el consumo destacan el procesamiento microsocial de la informacin sobre
productos y la toma de decisiones de compra (Burt, 1999).
238
Grfico 1
Distribucin del ingreso monetario per cpita de hogar, 1992, 2003 y 2011
239
Cuadro 1
Afirmaciones relativas a distribucin del ingreso en Chile
Fuente: Elaboracin propia a partir de International Social Survey Program (ISSP), aplicada en Chile por el CEP, 2000 y 2009.
Nota: *Encuesta Nacional de Estratificacin Social (ENES).
** Porcentaje que lo considera muy justo o definitivamente correcto y algo justo o correcto.
*** En la encuesta de 2009 se pregunt separadamente por salud y educacin.
Este consenso se rompe al incluir el desarrollo o la prosperidad del pas como un elemento para justificar las
diferencias de ingresos. Ms aun, se percibe un aumento
en el nivel de la justificacin para los estratos de ingresos
ms altos. Llama la atencin que quienes ms justifican
la desigualdad en los ingresos sean tambin quienes
aparecen en los escalones ms bajos de la estratificacin.
La explicacin tiene que ver en parte con las orientaciones polticas de los entrevistados, pero tambin con la
percepcin de la magnitud de la desigualdad (Castillo,
2009 y 2011). Desde el punto de vista poltico, quienes
valoran el esfuerzo individual favorecen la regulacin
por el mercado y prefieren menos intervencin estatal, generalmente se identifican ms con la derecha y
tienden a justificar las grandes diferencias de ingreso.
Estas orientaciones polticas alcanzan un volumen significativo entre los chilenos y son transversales a los
estratos socioeconmicos.
240
La compensacin de las diferencias de ingreso se considera una responsabilidad pblica, especficamente del
gobierno. El ao 2000, solamente el grupo ABC1 (por
definicin, 10% de los hogares) se mostr fuera de
lnea, con solamente el 36,7% que estuvo de acuerdo
con esta afirmacin, quizs porque este grupo confa
en su propia capacidad y no quiere interferencias, o
porque no est dispuesto a pagar ms impuestos. La
opinin del resto de la poblacin es muy diferente: ya en
el grupo C2 el apoyo a la labor redistributiva del gobierno
crece a 62,2%, para llegar a 72,5% en el grupo E. Dado
que los tamaos de los estratos socioeconmicos son
conocidos, los grupos C3 a E comprenden el 70% de
la poblacin. El ao 2009, el apoyo a las orientaciones
redistributivas creci en los niveles ms altos de la
estratificacin, y alcanz el 58,3% en el ABC1. Definitivamente, una nueva orientacin respecto de la poltica
pblica comenz a instalarse en la sociedad chilena.
La experiencia social de la
desigualdad y el inters pblico
241
al abuso, la humillacin, la vergenza, al uso de estereotipos. Los ejemplos cotidianos abundan: el trato
poco amable en los servicios pblicos, tener que ocultar
lugares de residencia arbitrariamente asociados con
criminalidad, criterios discriminatorios en la seleccin
de personal, personas que se saltan las filas, la rabieta
del jefe, el que no escucha, el que deja esperando, etc.
Algunos casos llegan hasta los medios de comunicacin
cuando la sospecha contra el pobre o el discriminado
alcanza ribetes de escndalo.
El aspecto simblico de la desigualdad afecta el desarrollo de la confianza interpersonal y tambin deteriora
la confianza en las instituciones. La experiencia de
maltrato por parte de quienes tienen poder se generaliza
rpidamente hacia las instituciones pblicas y hacia
aquellos que ejercen la autoridad. En un mundo que
se percibe amenazante, la confianza es ms propia
del mundo privado, de la familia y de algunos amigos. Despus de esos crculos sociales, las encuestas
muestran que la confianza se instala en Carabineros,
vale decir, en la demanda de orden en el entorno, un
orden que las personas no son capaces de lograr por
s mismas a travs del control social. Este retraimiento
del ciudadano hacia al mundo privado debilita el ideal
representativo de la democracia, ya que deteriora la
relacin entre los votantes y sus representantes, en un
proceso que Rosanvallon (2008) denomina entropa
representativa. Un problema similar detect Robert
Putnam (2000) para Estados Unidos al constatar que
el decaimiento del asociativismo a partir de los aos
sesenta estaba asociado con la prdida del civismo y
el compromiso pblico. La desconfianza en los partidos polticos y los parlamentarios forma parte de esta
creciente relevancia del mundo privado.
Pero adems, la ausencia de res publica no excluye la
crtica de la experiencia negativa con la vida pblica, que
se alimenta de su negatividad y no llega a convertirse
en propuesta. La denuncia o la crtica sin propuesta
posee un estatus ambiguo: denunciar la corrupcin que
involucra a poderosos, junto con confirmar la sospecha
supone la confianza en que la situacin podra corregirse,
porque existe alguna instancia superior capaz de juzgar
y castigar la mala accin. Las redes sociales, los sitios
web que se abren a la realimentacin de los usuarios
o los programas de radio con audiencia interactiva
recogen expresiones de estas crticas en formas no
convencionales o im-polticas, de una ciudadana
recluida en el espacio privado. Dicho de otra forma,
se oyen, pero no se escuchan, porque carecen de
una voz que se exprese en un registro que facilite
la comunicacin.
No se trata de corregir o ajustar a cierta etiqueta o
cortesa estos reclamos, pues muestran la vigilancia
que ejercen los ciudadanos y las organizaciones sobre
la accin de las autoridades. Pero es un reclamo difcil
Comunicacin participativa
para el inters pblico
Adems de los canales de queja y reclamo existen
iniciativas autnomas, generalmente de pequea escala,
destinadas a expresar de forma positiva las demandas.
Se dispone de radios comunitarias y blogs mantenidos
por voluntarios que abordan temas ambientales, urbanos,
de alimentacin, salud, transporte, literatura, entre otros.
Otras iniciativas ms institucionalizadas adoptan la forma
de periodismo investigativo o grupos de accin social.
Este tipo de iniciativas aparecen desconectadas de los
canales de quejas, por lo que su lectura positiva no puede
hacer converger las quejas en propuestas. Sin embargo,
hay en otros pases ejemplos de iniciativas que logran
articular ambas caras del problema. Los Public Interest
Research Groups en Estados Unidos, presentes principalmente entre los estudiantes, investigan y proponen
soluciones a una amplia gama de problemas pblicos,
especialmente en lo que respecta a la proteccin del
consumidor y la conservacin ambiental. En Chile destaca
la iniciativa de periodismo investigativo CIPER Chile,
cuyo trabajo ha alcanzado amplia repercusin (adems,
esta iniciativa recibe su financiamiento del holding de
medios Copesa, lo que demuestra que la transparencia no
necesariamente se opone a los intereses de las grandes
empresas). La Clnica de Acciones de Inters Pblico
y Derechos Humanos UDP ofrece una lnea de accin
similar, pero no solamente realiza investigacin sino que
ofrece asesora legal y, en algunos casos emblemticos,
apoyo en la litigacin.
El modelo de observatorios constituye otra forma de leer
demandas inarticuladas para darles luego expresiones
ms adecuadas a su tratamiento pblico. El Observatorio
Espaol sobre la Droga y la Toxicomana proporciona informacin y estadsticas sobre tendencias en el consumo
de drogas y problemas asociados. El Observatorio de
las Desigualdades, apoyado por el Instituto de Estudios
242
Propuesta 62
Fondo pblico-privado para
comunicacin participativa
de inters pblico
El objetivo de esta propuesta es abordar el aspecto
simblico de la desigualdad por medio de la formacin
de opinin pblica. Los grupos que participan en esta
iniciativa leen y procesan demandas de baja estructuracin asociadas con las diversas formas en que la
desigualdad se presenta en la vida cotidiana.
La propuesta consiste en el financiamiento de quince
iniciativas regionales de comunicacin participativa que
combinen procedimientos de consulta y deliberacin
con periodismo investigativo y advocacy, a travs de un
concurso pblico convocado por la Divisin de Organizaciones Sociales (DOS), como un programa especial del
Fondo de Iniciativas de la Sociedad Civil (Ley 20.500).
Los participantes deben ser organizaciones sin fines de
lucro abocadas a temas de desigualdad social y otros de
inters pblico (medio ambiente y reas verdes, salud,
educacin, seguridad, alimentacin). Los participantes deben garantizar competencias en comunicacin,
investigacin social, tcnicas de participacin social,
implantacin regional y pluralidad ideolgica.
Su operacin supone conocer y documentar casos
positivos y negativos que expresan desigualdad en la
vida social y las formas de resolverla. Esta investigacin
se realiza en vinculacin y consulta con organizaciones
sociales, comunidades y personas. Los resultados se
difundirn en diversos medios de comunicacin, incluyendo
los no convencionales y TIC, garantizando el acceso a
un pblico amplio. La iniciativa debe seleccionar casos
emblemticos y buscarles una solucin no asistencial
y extensible al resto de los afectados. Finalmente, las
iniciativas deben canalizar aportes en trabajo voluntario
a la promocin de campaas educativas relacionadas.
En suma, se trata en parte de crear un medio de comunicacin que utiliza canales convencionales, pero con
ms alcance gracias a su vinculacin ms permanente
con los afectados. Al contrario de los medios ligados
a grandes grupos periodsticos, el nfasis est en experiencias positivas, y no solamente en la denuncia.
Finalmente, propone soluciones y es responsable del
acompaamiento de los casos.
243
Responsabilidad social
empresarial en torno a la
pobreza y la desigualdad
La responsabilidad social empresarial (RSE) es una
orientacin relativamente nueva que adquiere creciente
relevancia en la gestin moderna de las empresas,
bajo el principio de que no pueden existir empresas
exitosas en la creacin de valor dentro de sociedades
fallidas. El reciente caso de Freirina muestra que no
considerar las consecuencias sobre el entorno de la
operacin de un negocio puede llevar al fracaso de
inversiones multimillonarias. Por ello, la RSE incorpora
como parte del modelo de negocios las consecuencias
de la operacin de la empresa en los trabajadores
y la comunidad, que se expresa frecuentemente en
actuaciones sociales.
Para los empresarios chilenos, el sustento de la responsabilidad social se encuentra en su rol como creadores de
empleo, proveedores de bienes o servicios que aportan
seguridad y clima laboral, y pagan los impuestos. Entre
las iniciativas ms destacadas se encuentra su preocupacin por la igualdad de oportunidades mediante
el impulso y financiamiento de iniciativas relacionadas
con la educacin, la difusin cultural, la rehabilitacin de
drogadictos y la provisin de servicios gratuitos. El Marco
tico del Empresariado Chileno, suscrito en 2012 por
las asociaciones de la Confederacin de la Produccin
y el Comercio, converge con este tipo de orientaciones.
Propuesta 63
Red de empresas
socialmente responsables
Para introducir un nuevo horizonte en las prcticas de
responsabilidad social se debe actuar sobre la cultura
empresarial. Las propuestas especficas deben surgir de
los propios empresarios, para lo cual se requiere crear
las condiciones que permitan establecer consensos
respecto de las formas de hacerse cargo de la pobreza
de los trabajadores formales.
La pobreza es un tema particularmente sensible para
los empresarios, porque no les gusta sentirse responsables de ella. Las conversaciones preparatorias dejaron
claro que si los temas no se plantean adecuadamente,
rpidamente surgen defensas que impiden cualquier
cooperacin. Adems, las innovaciones rara vez son
aceptadas de buenas a primeras, porque suelen contrariar
los prejuicios y las formas establecidas de hacer las
cosas. En tales condiciones, la implementacin de esta
propuesta, ms que echar a andar un modelo, consiste
en aunar muchas voluntades, en generar liderazgos,
abrir la cooperacin, arriesgarse a hacer cosas nuevas.
Pero eso es imposible sin una fase preparatoria.
Tampoco contamos con informacin confiable respecto
de los posibles resultados de una iniciativa de RSE en
este campo, especialmente si se compara con otras
244
Capital social
y microcrdito
Eugenio Guzmn
Despus de veinticinco aos de estudios sistemticos
sobre capital social y casi cien desde que fuera acuado
el trmino, se cuenta con una extensa literatura sobre su
importancia y efectos en distintas esferas. As, variables
tales como confianza, asociatividad, apego a normas,
reciprocidad, compromiso cvico y redes sociales han
llamado la atencin de diversos investigadores sobre
su influencia en la vida social, econmica y poltica. En
algunos casos la evidencia es robusta, en otros no tanto;
es lo que sucede, por ejemplo, al examinar el impacto de
variables como confianza o asociatividad/voluntariado
Por qu importa
el capital social?
Una de las reas que ms revela la importancia del
capital social es su papel en el crecimiento econmico.
Los costos de transaccin y, ciertamente, la certeza
de la informacin se relacionan con los niveles de
confianza interpersonal o expectativas de fiabilidad
245
3 Coleman (1988), Valenzuela y Dornbusch (1994), Teachman y otros (1996), Fustenberg y Hughes (1995), Majoribanks y Kwok
(1998), Sun (1999), Feinstein y Symonds (1999), Desforges y Abouchaar (2003), entre otros.
246
247
Cuadro 2
Instituciones que operan en microfinanzas en Chile
248
Cuadro 3
Indicadores financieros bsicos: instituciones no financieras de microcrdito
De acuerdo con la informacin entregada en las respectivas instituciones, los grupos de crdito, adems
de generar altos niveles de monitoreo interpersonal,
desarrollan alianzas que les permiten organizarse para
comprar bienes y servicios para el grupo, negociar mejores precios, asociarse a otros grupos e intercambiar
bienes y servicios intra y extragrupo. Adems, los grupos
que se conforman para la adquisicin de microcrdito desarrollan bancos de tiempo, que corresponden
al sistema de trueque o intercambio de servicios. Su
objetivo no es sustituir el dinero por un trueque de
servicios, sino usarlo como un instrumento de ayuda
mutua, cohesin social y desarrollo comunitario. Esta
prctica permite crear capital social y especialmente
fortalecer las vinculaciones internas, aun cuando tiene
un potencial de expansin mayor.
En 2011 unas 96.000 personas usaron los sistemas de
microcrdito proporcionados por tres de las principales
instituciones que hoy trabajan en sectores pertenecientes
al 20% ms pobre. Al considerar otras modalidades de
crdito, la mayora de carcter personal, el nmero de
249
Propuesta 64
Fondo Nacional
de Microcrdito
Se propone crear un Fondo de Microcrdito operado
por instituciones privadas sin fines de lucro, sujetas a
ley de donaciones, que comprometan recursos de gestin. Las frmulas de postulacin deben ser colectivas
en grupos no superiores a treinta personas, que es el
lmite en la experiencia actual. Dichas instituciones
deben hacerse cargo de la capacitacin y supervisin
de los beneficiarios. Los requisitos para ser elegible
no tendran que ser distintos de los que actualmente
emplean las instituciones de microcrdito.
De igual modo, es necesario contar con mecanismos
de control de la ejecucin de dichos fondos, crear
indicadores de rentabilidad social y en particular incorporar metodologas de medicin de capital social.
Estas deben medir la efectividad no solo en lo que
respecta al capital social de bonding, sino tambin
de bridging. Un problema de este tipo de mediciones
es que los efectos pueden ser transitorios, por lo que
surge la necesidad de contar con sistemas crediticios
de mayor aliento (mediano y largo plazo) o de renovacin de lneas de crdito en funcin del desempeo o
expectativa en el tiempo.
Problemas de diversa naturaleza pueden incidir negativamente en el programa. Los programas de microcrdito
son altamente intensivos en mano de obra, lo que puede
incentivar malas prcticas, como la colusin entre los
sujetos de crdito y el supervisor o promotor. Tambin
pueden existir incentivos a generar demanda por la va
de incorporar a grupos que no estn en condiciones
de administrar un proyecto o que este no sea viable.
Sin embargo, un sistema de evaluacin estricto puede
restringir el acceso. En general, es necesario contar con
validadores externos que no sean capturados por el
Estado, por los usuarios ni por los operadores.
Otro problema tiene que ver con los costos de operacin del programa, ya que repercuten sobre el monto
final del fondo. Dicho de otro modo, si bien la tasa de
inters entrega un orden de magnitud del costo del
microcrdito (los costos de administracin, fracaso del
proyecto, recuperacin de prstamos, costo alternativo
de recursos asociados, etc.), en principio no habra
razn para esperar que la tasa de inters sea menor
que la del mercado. Sin embargo, como se trata de un
programa alternativo a las lneas de subsidio tradicionales y que tiene objetivos de empoderamiento y de
creacin de capital social, lo propio es que la tasa de
inters reciba un tratamiento distinto. Esta situacin
puede provocar que instituciones financieras tradicionales tengan menos incentivos a participar en la
operacin del sistema, dado que implica la ejecucin
de una escala muy distinta y costos de aprendizaje
que no se compensan con la rentabilidad de este tipo
de proyectos. No obstante, dependiendo del tamao
del fondo y del nmero de microcrditos colocados,
los incentivos a participar podran ampliarse. En todo
caso, las instituciones ya especializadas en este sector
tendrn el inters suficiente por operar este tipo de programas. Un programa de esta naturaleza supone darle
un tratamiento algo distinto al fondo de microcrdito,
es decir, que su nfasis est en el carcter subsidiario
y de emprendimiento.
Un cuarto problema es la variedad de instituciones
que pueden participar. Actualmente existen diversas
instituciones crediticias, y en principio podra pensarse
que no debieran existir restricciones; sin embargo,
debieran estar excluidas las asociadas al retail, por
los eventuales conflictos de inters por los productos
y servicios que ofrecen. Hay una amplia literatura que
hace referencia a la debilidad de la voluntad en el
proceso de consumo, que puede traducirse en un cruce
de intereses y trade-off entre consumo y microcrdito.
Quinto, un tema central desde el punto de vista de la
generacin del fondo es el modo en que se constituye. Si
cada ao debe negociarse nuevamente, es probable que
se generen inseguridades producto de las negociaciones
en la ley de presupuesto, de all que una alternativa es
que se trate de un fondo limitado para un perodo de no
ms de cinco aos, que posteriormente puede ser evaluado. Ello significa que la ley debe ser lo suficientemente
explcita en que cualquier aumento presupuestario antes
de dicho perodo ser inviable sin antes haber evaluado
sus resultados. Podra ser cuestionable esta va por el
grado de autonoma que poseera el fondo, pero tiene
ventajas de administracin evidentes. En todo caso, los
programas crediticios que se realicen debieran estar
sujetos a supervisin y evaluacin.
Sexto, respecto de las frmulas para allegar recursos
al fondo de microcrdito, hoy da la ley de donaciones
tiene una serie de ventajas, pero habra que ampliarla
puesto que no incluye este tipo de operaciones, adems de una serie de implicancias legales que debieran
abordarse. El captulo 8 incluye una propuesta de ley
nica de donaciones con beneficio tributario que permitira avanzar en esta lnea.
Finalmente, un elemento crucial del programa es definir los indicadores de capital social que se exigirn:
debemos pensar que el objetivo es ese y no el fomento
del emprendimiento, aun cuando se emplee como herramienta especfica.
250
251
Captulo 14
La madre de
todas las batallas:
asegurar el
acceso a una
educacin de
calidad integral
Dante Contreras / Francisco Gallego
Sntesis
Este captulo presenta un conjunto de propuestas
que buscan avanzar en la construccin de un sistema
educativo que asegure la posibilidad de que cada nia
y nio, independientemente de su origen socioeconmico, pueda experimentar una educacin de calidad
(en el sentido amplio). Con este objetivo, centrado en
los aprendizajes de nias y nios, se requiere pensar el
sistema educacional de manera integral a travs de los
distintos ciclos que lo componen.
La evidencia reciente da cuenta de los significativos retornos
de las intervenciones tempranas como una fase crtica
para la formacin de habilidades. Por ello se incluyen
propuestas de reformas institucionales, incrementos de
recursos y polticas de formacin de profesores para el
ciclo formativo preescolar. En la educacin escolar, se
contempla elevar el monto de la subvencin y una nueva
subvencin pblica. Al mismo tiempo, se propone un
esquema de mejora en la asignacin de la Subvencin
Escolar Preferencial y cambios en la institucionalidad
pblica, favoreciendo la descentralizacin y a la vez
agregando valor en la gestin. Respecto de la educacin
terciaria, se propone elevar los estndares de acredita-
Introduccin
Este conjunto de propuestas busca fundamentalmente
avanzar en la construccin de un sistema educativo que
asegure la posibilidad de que cada nia y nio independientemente de su origen socioeconmico pueda
experimentar una educacin de calidad; en el cual escuelas, liceos y colegios de Chile puedan ser lugares
de encuentro y aprendizaje de conocimientos y habilidades para la ciudadana, la convivencia en sociedad,
el mercado laboral, el emprendimiento y la interaccin
en un mundo cada vez ms globalizado e integrado. En
252
recursos. La propuesta de ley de carrera docente considera requisitos de entrada y la posibilidad de excluir
profesores mal evaluados y premiar a aquellos de buen
rendimiento. En suma, las propuestas sugieren un camino y una magnitud importante de recursos requeridos.
En trminos del alcance del presente trabajo, consideraremos el sistema formal que produce capital humano,
y que va desde el desarrollo temprano con el sistema
Chile Crece Contigo hasta la educacin superior. Consideraremos tambin un subconjunto de temas y tpicos,
cuya eleccin ha estado determinada por nuestro juicio
sobre su prioridad y valor marginal, y tambin enfatizando
su novedad respecto de propuestas existentes.
Por ltimo, el conjunto de propuestas requiere ser sopesado de manera integral y con realismo poltico. Una
mirada parcial a cada componente puede generar una
lectura sesgada y se puede prestar a ciertos rechazos
por razones dogmticas. Sin embargo, creemos que este
ambicioso paquete de propuestas realmente contribuye a
construir un sistema educativo de calidad, que privilegia
la educacin de nias y nios de mayor vulnerabilidad.
Diagnstico
De dulce y de agraz es el conjunto de resultados de la
educacin en Chile. Partiendo por el lado positivo, hay
una serie de avances que se reflejan en niveles bastante altos de cobertura primaria, secundaria y terciaria
(Grfico 1, panel A), a la vez que un incipiente aumento
de la cobertura en educacin preescolar. En el plano
de los resultados de calidad del sistema tambin se
observan mejoras en pruebas internacionales de aspectos cognitivos, como TIMMS o PISA (Grfico 1, panel
B), y resultados relativamente alentadores en pruebas
de conocimientos de educacin cvica. Y es digno de
encomio el hecho de que los avances en las pruebas
sean especialmente notorios dentro de los grupos de
nivel socioeconmico ms bajo (Grfico 1, panel C).
En el plano de institucionalidad y de polticas tambin
se observan avances importantes: un aumento importante en los recursos destinados al financiamiento de
la educacin escolar (con un sesgo muy fuerte hacia
los estudiantes ms postergados, va la Subvencin
Escolar Preferencial); la implementacin reciente de
reformas institucionales va el Consejo Nacional de
Educacin, la Agencia Aseguradora de la Calidad y la
Superintendencia de Educacin, y el aumento sustantivo
en becas y crditos para educacin superior, entre otros.
En cuanto a los aspectos negativos o ausentes que se
observan en el sistema educativo chileno, estos son los
principales. Primero, a pesar de la alta cobertura y de
los avances recientes existe una distancia importante
en medidas de calidad respecto de pases avanzados
253
254
Grfico 1
Diferentes resultados del sistema educativo chileno
Fuente: Simce.
255
Grfico 1
Diferentes resultados del sistema educativo chileno
3 Existe alguna evidencia de que esta poltica s tuvo impactos en los resultados educativos de los nios ms vulnerables y
explica, al menos parcialmente, la mejora de resultados que se observa en los ltimos aos, especialmente en los grupos ms
vulnerables (ver Parro y otros, 2012, para evidencia sugestiva en esta lnea).
4 Cabe mencionar, nuevamente, que estos desafos tambin se presentan en sistemas educativos de pases desarrollados.
Ver, por ejemplo, Avery y Turner (2012) y Deming y otros (2012) y las citas all mencionadas.
256
Grfico 1
Diferentes resultados del sistema educativo chileno
5 Tambin existen diferencias en varias dimensiones. Por ejemplo, el nivel de la subvencin educativa es diferente (y depende
de la especialidad); existen marcos curriculares diferentes; algunos programas se orientan especficamente a este sector, en
particular el programa de prcticas de quinto medio.
257
Propuestas
Propuesta 65
Ampliar el foco educativo
desde habilidades
cognitivas a habilidades
cognitivas y
socioemocionales
Un conjunto amplio de investigacin sugiere que los
objetivos de los sistemas educativos deberan ir ms
all de los elementos cognitivos y ser capaces de potenciar aspectos socioemocionales. Creemos que esta
prioridad tambin es relevante para el caso chileno.
Todava son escasas las mediciones comparadas en
este mbito, porque es un rea de desarrollo reciente y
nos encontramos en una fase de sistematizar definiciones y producir instrumentos de medicin. Por ello, las
propuestas se concentran justamente en la definicin
de estas dimensiones, su implementacin y medicin.
Definicin
Aunque existe una serie de aproximaciones complementarias, una definicin razonable de este nuevo foco son las
habilidades para el siglo 21 (National Research Council, 2011):
Habilidades cognitivas (resolucin de problemas no
rutinarios, pensamiento crtico, sistemas de pensamiento diferentes)
Habilidades interpersonales (comunicacin compleja,
sociales, trabajo en equipo, sensibilidad cultural, capacidad de enfrentar la diversidad)
Habilidades intrapersonales (autogestin, manejo del
tiempo, desarrollo personal, autorregulacin, adaptabilidad, funcionamiento ejecutivo)6
En concreto, esperamos que estas habilidades ayuden
a potenciar dimensiones especficas, que en la etapa
preescolar son el desarrollo de habilidades socioafectivas
para la educacin y para la vida; y luego, en la etapa escolar (primaria y secundaria), el desarrollo de habilidades
socioafectivas para el mundo laboral y la ciudadana.
Obviamente, estas habilidades se complementan con las
6 Existen otras definiciones. Por ejemplo, Heckman y Cunha (2007) incluyen en lo que denominan habilidades no cognitivas
temas como perseverancia, motivacin, preferencias temporales, aversin al riesgo, autoestima, autocontrol, preferencia por
el ocio. Anlogamente, el Five-Factor Model desarrollado por Costa y McCrae (1992), entre otros, considera elementos tales
como afabilidad, conciencia, estabilidad emocional, extroversin y autonoma.
258
Evaluacin y monitoreo
Es fundamental contar con estndares de procesos
y resultados que permitan un adecuado monitoreo y
evaluacin del sistema educativo. En esta lnea proponemos ampliar las evaluaciones existentes agregando
a las mediciones de aspectos cognitivos los aspectos
socioemocionales del proceso educativo ya mencionados.
Esta propuesta requiere de estudio adicional porque
justamente parte de la investigacin de frontera en
medicin en educacin y busca encontrar un conjunto
de instrumentos que midan las dimensiones deseadas
cuando las mediciones pueden tener consecuencias (por
ejemplo, ser incorporadas en esquemas de accountability
de las escuelas). Iniciativas en esta lnea son el European
Framework for Key Competences for Lifelong Learning
del European Council y el desarrollo de Non-Cognitive
Assessments en algunos distritos de Estados Unidos por
parte de ETS (Education Testing Service, en el contexto
de la poltica de Non-Child Left Behind). Sabemos que
es un rea desafiante y por ello es razonable pensar en
aproximaciones complementarias, relacionadas con el
monitoreo de procesos en los establecimientos. Nuestra
sugerencia, entonces, es complementar las evaluaciones
de resultados del proceso educativo con monitoreo y
regulacin de los procesos (volvemos a este punto ms
Implementacin en la escuela
Nuestra propuesta para la implementacin concreta
de la ampliacin del foco en escuelas y liceos del pas,
7 En Comisin Europea (2012) se presenta una discusin de la generacin de instrumentos en esta lnea y experiencias de
pases de Europa.
8 Nuestra propuesta puede implicar cambios menores a la legislacin para permitir que se incluyan en la medicin de calidad
instrumentos que se aplican a una muestra representativa y grande de establecimientos. Creemos que la reforma no es sustancial ni afecta de modo relevante el espritu de la legislacin existente.
259
Desarrollo y promocin
del capital social
Una de las dimensiones que parecen cruciales en el
desarrollo integral de los pases y las sociedades se
relaciona con el capital social, y el diagnstico disponible para nuestro pas sugiere que se requiere avanzar
en esta lnea. Las investigaciones sugieren que parte
importante del desarrollo y la mantencin del capital
social de los nios y de sus familias se relaciona con
los establecimientos educacionales. Respecto de los
nios, existen diferentes modelos curriculares que tienen
componentes explcitos de desarrollo de colaboracin
con otros. Entonces, como subproducto de la ampliacin
del foco en las escuelas surgir un mayor desarrollo y
promocin del capital social. Sin embargo, cabe mencionar iniciativas especficas del tipo de programas de
aprendizaje-servicio para colegios (como Magic Me,
un programa britnico que rene a escolares y adultos
mayores en torno a proyectos de arte), elecciones de
directivas de curso y centros de estudiantes, promocin y prctica de la educacin cvica no solo en los
contenidos sino por la va de aprender solucionando
problemas (ligados al servicio), y un sinnmero de
actividades extracurriculares.
Nuestra propuesta en esta lnea es desarrollar un fondo
concursable para favorecer actividades de estudiantes
que sean creadas por ellos mismos. Se puede pensar en
fondos en torno a $ 500.000 por colegio. Considerando
una asignacin a 500 centros por ao (equivalente
a aproximadamente el 10% de escuelas de tamao
mediano o alto), implica un costo anual en torno a US$
0,5 millones anuales. Ahora bien, en la asignacin de
los fondos sera importante considerar categoras por
regiones, grupos socioeconmicos y tipos de educacin
que aseguren que los receptores no estn concentrados en los grupos socioeconmicos ms aventajados;
tambin sera importante desarrollar metodologas de
evaluacin rigurosas, como evaluacin experimental.
En cuanto al desarrollo de capital social de los padres y
las familias de los estudiantes, existe evidencia de que
en muchos lugares est muy asociado a los establecimientos educacionales (por ejemplo a travs de las
asociaciones de padres en Estados Unidos; ver Coleman,
1988; Putnam, 1995, y Durlauf y Fafchamps, 2006).
Se generan vnculos personales, confianza, relaciones
de amistad y de apoyo entre las familias, lo que a su
vez tiene efectos en el involucramiento parental y la
motivacin de los estudiantes. Asimismo, el desarrollo
de organizaciones o grupos de padres empoderados y
vinculados entre s tiene impactos en el manejo mismo
de los colegios. Duflo y otros (2012) documentan la
9 Tools of the Mind, Leader in Me y Valoras UC son tres modelos que podran ser considerados en el men inicial de opciones
disponibles para los colegios.
260
Involucramiento parental
Existe bastante consenso acerca de la importancia de
la familia en los resultados cognitivos y no cognitivos
del proceso educativo (ver, por ejemplo, Heckman y
Cunha, 2007). Tambin hay evidencia que sugiere que
existen espacios para mejoras en prcticas asociadas
al ambiente familiar.
Por ejemplo, J-PAL (2012) documenta que ms del 90%
de nios que asisten a establecimientos vulnerables en
tres comunas (Coquimbo, La Granja y Vallenar) pasan
ms de una hora al da viendo televisin, y cerca de un
tercio gasta ms de tres horas. Se observa que este
comportamiento est correlacionado con medidas de
involucramiento familiar, normas, control, entre otras
dimensiones que se miden respecto del ambiente del
hogar. Ese mismo estudio documenta que menos de un
10 Ver, por ejemplo, Dobbie y Fryer (2011) para Harlem, Fryer (2012) para Houston y Abdulkadiroglu y otros (2011) y Angrist y
otros (2011) para Boston.
261
Propuesta 66
Servicio Nacional de
la Primera Infancia y
una institucionalidad
que asegure calidad en
educacin preescolar
Evidencia reciente da cuenta de la importancia de un
adecuado desarrollo a temprana edad en el bienestar
de largo plazo de los individuos. Durante los primeros
aos de vida ocurre un rpido crecimiento y desarrollo
en todos los dominios, los que proveen las bases para
el desarrollo y aprendizaje futuro (Shonkoff y Phillips,
2000). Las condiciones de vulnerabilidad o de alto riesgo biopsicosocial en que viven algunos nios pueden
afectar la maduracin de su sistema nervioso central, y
derivar en cambios sustantivos de la estructura y funcionamiento cerebral que se demuestran en diferencias en
el desempeo tanto cognitivo como no cognitivo, muy
especialmente entre los 3 y 6 aos de vida (Heckman,
2006). Estudios longitudinales han mostrado que nios en
condiciones de desventaja social tienen peor desempeo
en la adolescencia y en la adultez, tanto en el mbito
acadmico como en el conductual y laboral (Heckman
y Masterov, 2007). De este modo, el desbalance entre
exposiciones a situaciones de riesgo y protectoras del
desarrollo se asocia a peor salud, en particular a mayor
frecuencia de enfermedades crnicas del adulto (Shonkoff,
Boyce y McEwe, 2009). Ver el trabajo encargado por el
Grupo Res Publica a Bedregal (2012) para ms detalles.
Desde el punto de vista econmico, se sostiene a partir
de mltiples estudios que las intervenciones tempranas
de calidad en desarrollo son de las pocas que son a la
vez eficientes y equitativas, ya que reducen desigualdades e incrementan la productividad de la sociedad
(Heckman, 2006; Cunha y otros, 2010). Por el contrario,
intervenciones ms tardas tienen que dar cuenta de
los dficits causados por las desventajas tempranas,
lo que las hace ms difciles, de mayor costo y menos
efectivas. Es claro que las habilidades adquiridas en
etapas tempranas del desarrollo permiten la adquisicin de otras en etapas posteriores, por lo que la
inversin en ellas, sumada a intervenciones posteriores
de calidad, se tornan ms productivas por el efecto
de complementariedad y potenciacin (Cunha, 2005).
De este modo, no cabe duda de que la inversin en
intervenciones tempranas es relevante y de prioridad
para la poltica pblica. Por ello en este conjunto de
propuestas tiene un lugar central. A continuacin se
presentan ideas que buscan ampliar las oportunidades
de los nios a temprana edad.
Servicio Nacional
de la Primera Infancia
En primer lugar, hay que dar una seal a la comunidad
de la relevancia de la formacin temprana, y ello puede
hacerse con un cambio institucional que indique la
mxima importancia de este ciclo formativo. Proponemos elevar la condicin del Servicio Nacional de la
Primera Infancia a rango ministerial, similar al estatus
del SERNAM.
Esta nueva unidad de gobierno sera responsable de
la coordinacin de las distintas reparticiones pblicas
involucradas en el desarrollo infantil temprano: Salud,
Educacin, Familia. Las mencionadas polticas que
estimulen el involucramiento de las familias tambin
debieran incluirse en este ciclo formativo. Al mismo
tiempo, esta reparticin permitira coordinar las actividades de promocin de la primera infancia como eje
262
estratgico del desarrollo del pas. Nuestras estimaciones, usando como punto de referencia al SERNAM,
implican un costo anual de cerca de US$ 20 millones.
Bajo esta nueva institucionalidad, debera adems crearse
(fusionarse) un nuevo y nico proveedor pblico que
consolide a JUNJI e INTEGRA en las tareas de educacin preescolar. La calidad de estas prestaciones
(tanto por proveedores pblicos como privados) y la
fiscalizacin del uso de recursos debieran quedar en
manos de nuevos rganos diseados para estas tareas:
Agencia de Calidad y Superintendencia de Educacin.
Esto permitira integrar los ciclos formativos agregando
eficiencia y coherencia a las polticas educacionales.
Adems, la oferta pblica de estos servicios formativos
debe seguir una estructura descentralizada similar a la
propuesta para una mejor organizacin de la educacin
pblica que se discute ms adelante.
La calidad de la educacin inicial depende crticamente de la calidad de los profesores que atienden
este ciclo educacional, por lo que los educadores de
prvulos, tanto en su formacin como en sus condiciones laborales posteriores, deben seguir un esquema
similar al presentado en la propuesta sobre profesores
y carrera docente.
Respecto de los recursos financieros que se destinan a este ciclo formativo, una mejora requiere que
se incremente el gasto por alumno. Mientras el gasto
promedio de la OCDE flucta en torno a los $ 210 mil
pesos mensuales por alumno, el gasto alcanza a $ 150
mil en la Fundacin Integra y es del orden de $ 100 mil
en la JUNJI. Luego, existen al menos dos propuestas
directas asociadas a los recursos y su distribucin. En
primer lugar no se entiende la razn de que los recursos
gastados por nio varen tan significativamente entre
instituciones, cuando ambas son pagadas con recursos pblicos y deben cumplir un estndar de calidad
similar. La propuesta que fusiona a JUNJI e INTEGRA
resolvera esta situacin. En segundo lugar, es necesario incrementar el gasto por alumno de forma de ir
acercndose a los estndares de gasto de la OCDE
(corregidos por paridad de poder de compra). Al mismo tiempo, la calidad de los servicios prestados y el
uso de recursos pblicos deben ser fiscalizados por
la Agencia y Superintendencia de Educacin, bajo el
actual diseo institucional.
Una propuesta de estas caractersticas es ambiciosa.
Una forma razonable de ir avanzando en su direccin
es un esquema gradual de expansin de gasto. Cabe
mencionar que, a pesar del aumento de cobertura escolar en las ltimas dcadas, todava existen brechas,
especialmente en los niveles anteriores a prekinder. Es
deseable que esta cobertura aumente hasta situarse
en niveles internacionales. As, el costo pblico de un
aumento de la cobertura preescolar es cercano a US$
Propuesta 67
Tres subvenciones
educativas para aumentar
la calidad y la equidad
Un aspecto crucial de cualquier propuesta de mejora
de la educacin tiene que ver con un aumento del valor
de la subvencin educativa y con la existencia de una
institucionalidad que maximice el impacto de este gasto
de recursos. Como hemos argumentado, creemos que
la institucionalidad que est surgiendo en la educacin
escolar luego de una serie de reformas legales desde
2006 (incorporando los roles del Consejo Nacional de
Educacin, la Agencia Aseguradora de la Calidad, la
Superintendencia de Educacin y el MINEDUC) permite
avanzar en mecanismos que, al menos en el diseo,
permitiran un adecuado uso de los recursos.
Esta seccin discute el nivel y la estructura de la subvencin que permitira aumentar la calidad y la equidad
de los resultados educativos en Chile. En particular,
las propuestas que aqu se detallan contemplan un
incremento significativo en el gasto por alumno y la
coexistencia de tres subvenciones: subvencin general,
subvencin por ley SEP (consistente con la legislacin
actual: sin seleccin, sin financiamiento compartido) y
una subvencin adicional a establecimientos con proyectos educativos pblicos. La distribucin del gasto
en estas tres subvenciones es tarea de un diseo ms
acabado. Adems, la distribucin del gasto por alumno
en estas tres subvenciones permitira modificar o ajustar
263
Subvencin Educacional
Preferencial
La Subvencin Escolar Preferencial (2009) se cre
con el objeto de agregar recursos a alumnos de mayor
vulnerabilidad. El principio bsico que justifica este
beneficio radica en la presuncin de que alumnos de
mayor vulnerabilidad requieren de mayores esfuerzos
y atenciones complementarias para ser educados. En
otras palabras, en aquellos establecimientos donde
exista una mayor concentracin de alumnos vulnerables,
ms costoso resultar educar; la ausencia de capital
cultural en los hogares, la falta de recursos monetarios,
intelectuales, tiempo, no cognitivos, etc., explicaran tal
condicin. Por ello la ley SEP agrega recursos a travs
del esquema de subvenciones por concentracin de
alumnos vulnerables en los establecimientos.
La SEP requiere algunos ajustes en su diseo para
maximizar el logro de los objetivos buscados. Nuestra
11 Para la definicin exacta consideramos los resultados disponibles junto con la composicin social del alumnado y el costo
de la mensualidad de los siguientes colegios: La Serena, Instituto Alonso de Ercilla, Arauco, Constitucin, Mariano, Greenhouse y Alemn de Puerto Montt.
12 Es un gasto esperable dados los tamaos de cohortes observados hoy y predichos hacia el mediano plazo (en torno a
2025). Si se proyectan los gastos a un plazo mayor (digamos en torno a 2050), el aumento requerido es de aproximadamente
US$ 4.500, dada la cada esperada en el tamao de las cohortes de nios en el largo plazo. Anlogamente, el costo adicional
del aumento de gasto en educacin preescolar mencionado ms arriba se reduce a cerca de US$ 1.000 anuales en este
mismo perodo.
264
Subvencin especial
a la educacin con
caractersticas pblicas
Una dimensin adicional que proponemos integrar en
el esquema actual es la creacin de una subvencin
especial a la educacin con caractersticas pblicas.
Tal como existe se entregan recursos pblicos considerando y valorando la libertad de eleccin de los padres,
y la existencia de oferentes con diferentes proyectos
educativos, creemos que la accin estatal tiene que
favorecer tambin la existencia de espacios educativos
en que exista integracin social, que sean laicos, con
presentacin de diversidad de proyectos de vida, promocin de valores cvicos, y donde no exista seleccin ni
cobro alguno.14 Establecimientos pblicos y particulares
subvencionados que acepten un modelo de este tipo
recibiran una subvencin adicional por alumno. Una
propuesta de estas caractersticas ayudara a contar
con una educacin pblica relevante y presente.
Para ello sugerimos que los colegios municipales y
particulares subvencionados que tomen este modelo (y
que demuestren que hay diversidad social en su interior)
reciban una subvencin por alumno adicional. Como
antecedente de esta y operando en un esquema de
financiamiento y de oferta de actores pblicos y privados
bastante parecido al chileno se puede mencionar el
caso de Blgica, donde existe una subvencin especial
que implica un pago de 3% adicional por alumno a
colegios municipales, con el mismo objetivo sealado
aqu. Para el monto definitivo se requiere un estudio ms
detallado, pero si se comenzara con una subvencin
del orden de $ 10.000 por alumno mensual cercano a
lo observado en Blgica, donde es de $ 11.000 men-
13 Esta propuesta podra originar incentivos perversos en el largo plazo al desincentivar la acumulacin de capital humano de
las madres. Sin embargo, es muy poco probable que este efecto sea significativo, dada la magnitud involucrada de recursos.
De hecho, la investigacin sobre los efectos de largo plazo de los programas de transferencias condicionadas sugiere que este
incentivo perverso no se ha materializado (ver Parker y otros, 2008).
14 Ms adelante discutimos la motivacin para favorecer la educacin pblica respecto de otras. A estas alturas se pueden
mencionar motivaciones normativas para este punto. Ver, por ejemplo, Atria, 2009, y Eyzaguirre, 2012, quienes desde veredas
ideolgicas diferentes reconocen el valor diferencial de este tipo de educacin.
265
Propuesta 68
Perfeccionar la ley de
carrera docente
Se sabe que uno de los componentes fundamentales
del proceso educativo es la calidad de los profesores,
por lo que desde el punto de vista del diseo de polticas pblicas es clave tener un esquema que permita
atraer y mantener buenos docentes. Los estudios de
investigadores como Eric Hanushek y Jonah Rockoff,
entre otros, sugieren que sin embargo es bastante difcil
identificar ex ante a quines sern buenos docentes
o no. En el contexto de nuestra propuesta los profesores adems son actores clave en dos dimensiones
adicionales: (i) docentes que implementen la ampliacin de foco que sugerimos, y (ii) que exista una masa
importante que tenga una preparacin especial para
atender a los estudiantes ms vulnerables, donde se
juega parte central de la igualacin de oportunidades.
En cierto sentido la situacin de los docentes es la
contracara del aumento de recursos y la ampliacin
de foco que proponemos. Sin una adecuada oferta
de profesores es muy difcil implementar las reformas
que aqu proponemos; del mismo modo, la oferta de
profesores tiene un rol importante en la gradualidad
del aumento de recursos sugerido.
Hoy se encuentra en discusin legislativa un proyecto
de ley de carrera docente (LCD). Es una iniciativa interesante ya que plantea un enfoque multidimensional
a la poltica de recursos humanos de los docentes de
colegios municipales. En cuanto a polticas de remuneraciones, busca regular los salarios de los profesores de
colegios municipales, en trminos de su nivel y evolucin
temporal. En cuanto a magnitudes propone aumentos significativos que adems presentan una relacin
significativa con el desempeo de los docentes y con
los resultados de las pruebas de ingreso a la profesin
docente (egreso de la educacin universitaria). Pone
tambin requisitos de ejercicio resultados en una prueba
de egreso de educacin universitaria y los relaciona
con los salarios que pueden recibir los docentes. En
trminos de evaluacin de desempeo asigna un rol
muy importante a los directivos de los establecimientos
en que trabajan estos docentes, lo que es consistente
con resultados recientes de investigacin (Rockoff y
Speroni, 2010; Rockoff y otros, 2012).
De este modo, es un proyecto que considera incentivos
266
Grfico 2
Horas lectivas
15 He aqu un ejemplo del acompaamiento potencial por parte de una comisin que ayude en la implementacin concreta
de las polticas.
267
Propuesta 69
Una nueva institucionalidad
para la provisin de
educacin pblica
Adems de aquellos elementos directos asociados
a ganancias en productividad y equidad, el valor de la
educacin pblica es que esta aspira a ser el espacio
de integracin de la comunidad, donde se construye la
identidad local y nacional a partir de la diversidad y la
inclusin; por eso es una herramienta fundamental para
la cohesin social. Segn Montt (2012), los propsitos
generales de la educacin pblica en referencia a la educacin comn u obligatoria, aquellos que le dan sentido
a su existencia, son: i) realizar proyectos educativos
de inters comn para facilitar el desarrollo nacional,
regional o local; ii) garantizar el pluralismo, la inclusin
y la diversidad econmica, poltica, social y cultural de
los estudiantes y sus familias; iii) garantizar el derecho
universal a la educacin, asegurando su presencia en
cada rincn del pas donde existan nios y jvenes que
educar; iv) promover la equidad y la integracin social
de los estudiantes para con ello fomentar la cohesin
social, y v) establecer un estndar prctico de calidad
para el conjunto del sistema educacional, que desde el
reconocimiento de las brechas en educacin resguarde
la presencia de procesos y resultados equivalentes,
independientemente del origen de los estudiantes.
Hacemos nuestra esta definicin.
Por ello, la educacin pblica y el Estado deben dar
garantas explcitas y exigibles a los ciudadanos en
16 La UNESCO define que un establecimiento es de enseanza pblica cuando es controlado y gestionado por una autoridad pblica o un organismo escolar pblico (nacional/federal, estatal/provincial o local), independientemente del origen de los
recursos financieros, y que es de enseanza privada cuando se trata de un establecimiento controlado y gestionado por una
organizacin no gubernamental (iglesia, sindicato o empresa), independientemente de que reciba o no fondos pblicos. Anlogamente, la OCDE entiende que una institucin es clasificada como pblica si el control final descansa en (1) una autoridad o
agencia educacional pblica o (2) un cuerpo de gobierno (Consejo, Comit, etc.), donde la mayora de sus miembros son designados por una autoridad pblica o elegidos por una franquicia pblica; (...) una institucin es clasificada como privada si el control
final descansa en una organizacin no gubernamental (por ejemplo, una iglesia, una sociedad comercial, o una empresa), o si
su Consejo de Gobierno est constituido mayoritariamente por miembros no elegidos por una agencia pblica (OCDE, 2004).
268
17 Hay que advertir que los modelos de Holanda y Blgica, poseen un alto porcentaje de ofertantes educativos particulares
apoyados por el Estado. En parte esto se explica por las particularidades histricas de ambas naciones, las que muy tempranamente en el siglo XX alcanzaron estos arreglos (confluencia de nacionalidades y creencias religiosas distintas). En este
sentido la participacin de privados (principalmente a travs de escuelas catlicas) en la provisin de educacin financiada
por el Estado en Chile tambin es de larga data (ver Serrano y otros, 2012, para una discusin detallada de este punto). Sin
embargo, una diferencia radical de estos pases con el caso de Chile, entre otras razones por la larga data de esos arreglos
educativos, es que las regulaciones y los controles sobre los administradores privados son de un nivel de exigencias que se
encuentra muy lejano a las actuales regulaciones de nuestro sistema, incluso considerando las recientes reformas que buscan
una mayor regulacin y control del Estado sobre el conjunto de los colegios (Superintendencia, y Agencia Aseguradora de la
Calidad, entre otras reformas).
18 La evidencia comparada en educacin sugiere que la descentralizacin educativa tiende a producir resultados adecuados
solo en cuanto los administradores locales tienen capacidades adecuadas. Ver Galiani y otros (2008), por ejemplo.
19 Esta propuesta sigue de cerca las recomendaciones del Panel de Educacin Pblica convocado por el gobierno en 2010 y
que incorpor a un grupo transversal de diversas personas ligadas al mundo de la educacin.
269
Propuesta 70
Educacin
tcnico-profesional
Hemos visto que un porcentaje importante de los
estudiantes secundarios terminan esta etapa de su
formacin a travs de la educacin media tcnico-profesional (EMTP). Este tipo de educacin presenta una
serie de desafos. En primer lugar est la pregunta
respecto de la decisin entre educacin secundaria
acadmica y lo que se denomina vocacional. La mayor
parte de los sistemas educativos tiene un componente
tcnico-profesional importante y ms bien se diferencian
en el modo especfico en que se desarrolla. En segundo lugar, existe la gran pregunta respecto del modo
concreto en que se implementa. La evidencia parece
apuntar a lo central que es la formacin vocacional muy
directamente relacionada con el mundo del trabajo.20
En este ciclo formativo, nuestra propuesta especfica es
que se mantenga la EMTP pero con requisitos especiales de aseguramiento de la calidad. En particular, nos
parece importante que se consideren explcitamente
los resultados del mercado laboral de los liceos que
ofrecen EMTP. Existen fuentes de informacin provenientes del Servicio de Impuestos Internos, del Seguro
de Cesanta y del Servicio de Informacin de Educacin Superior del MINEDUC que permiten calcular por
especialidad y establecimiento resultados en trminos
de empleabilidad, salarios y continuidad de estudios.
As, nos parece razonable avanzar en un esquema en
que existan diferentes tipos de establecimientos que
ofrezcan este tipo de educacin:
Los liceos que cumplen con resultados de empleabilidad (o acceso a educacin superior) mantendran
sus caractersticas actuales.
Para liceos que ofrecen educacin cientfico-humanista
se agrega la oferta de programas de certificacin y
habilitacin laboral. Esta alternativa tendra una subvencin especial, con un costo de aproximadamente $
250.000 por alumno certificado, dados los programas
actuales.21 Esta subvencin tendra un costo del orden de US$ 30 millones al ao. Adems los alumnos
que vienen de esta modalidad recibirn una beca por
dos aos de educacin CFT (propuesta tomada de la
Comisin Asesora en Educacin Tcnica liderada por
Hernn Araneda), de modo de complementar y finalizar su educacin tcnica (en caso de que no existan
buenos prospectos laborales en sus establecimientos).
El costo estimado de esta poltica es del orden de US$
70 millones anuales.22
20 Ver, por ejemplo, The great mismatch, The Economist, 8 de diciembre de 2012.
21 Costo de certificacin de Chile Valora.
22 Ya existen las Becas Nuevo Milenio, que tambin se orientan a la educacin tcnica superior. Nuestro objetivo aqu es
diferente y apunta a una conexin ms directa entre la EMTP que recibi el estudiante y la ESTP que puede recibir.
270
Propuesta 71
Mejoras especficas para
agregar flexibilidad
y calidad al sistema
de educacin superior
Las universidades tradicionales reciben distintas formas de subsidio para su funcionamiento. Reciben un
aporte estatal que, como se ver, despus del pago
de aranceles por las familias es la principal fuente de
ingreso de todo el sistema. Tambin se vean favorecidas
hasta antes de recientes modificaciones por el tipo
de crdito altamente subsidiado al que acceden sus
estudiantes. Al competir por captar buenos alumnos,
reciben un subsidio al que tambin tienen acceso las
universidades nuevas. La diferencia con el sector nuevo
es que las universidades tradicionales no traspasan
estos subsidios a sus alumnos, como s lo hacen las
otras universidades a travs de descuentos en los aran-
23 Ver el trabajo encargado a Figueroa y Huepe (2012) para una descripcin detallada de la motivacin de esta seccin.
24 Se entender por selectividad el porcentaje de alumnos de un cierto puntaje en la Prueba de Seleccin Universitaria (PSU),
matriculados en primer ao en una universidad. No estn disponibles los datos para todo el sistema de otras medidas ms
precisas de selectividad, como sera el porcentaje de alumnos rechazados en relacin con los que postulan.
271
25 Estas acreditaciones estn positivamente correlacionadas en un 76% con el indicador de selectividad (porcentaje de
alumnos con AFI).
26 Ver Propeduticos USACH-UNESCO.
272
Propuesta 72
Informacin ms
transparente y
orientacin para la
educacin superior
27 Hurwitz y Howell (2012) presentan evidencia sugerente de un efecto causal y grande de la existencia de orientadores en
escuelas secundarias de Estados Unidos usando un estimador de regresin discontinua. Sin embargo, como en la mayora
de nuestras propuestas, sera importante comenzar con pilotos de modo de estudiar desafos de implementacin y evaluar
impacto antes de expandir a toda la poblacin.
273
Cuadro 1
Costo del conjunto de propuestas (en millones de US$)
Son cuatro las dimensiones cruciales y complementarias para avanzar en ello. La primera es la expansin
del foco de la educacin desde solo lo cognitivo a un
esquema que promueva y garantice tambin el desarrollo de aspectos socioafectivos. As se avanzara en
el desarrollo de competencias relacionadas con diversas capacidades productivas y de buenos ciudadanos
capaces de interactuar en una sociedad democrtica.
Este objetivo va asociado a polticas de evaluacin y
programas especficos para potenciar el involucramiento
parental y el desarrollo de capacidades socioafectivas en
los docentes, as como con un fortalecimiento sustantivo
del sistema de educacin preescolar.
Por otro lado, se ha enfatizado la necesidad de obtener mejoras en la calidad promedio y con un claro
nfasis en favor de los nios y nias provenientes de
hogares con bajo capital cultural. Nuestro objetivo es
acercarnos a los resultados promedio de los pases de
la OCDE, con una reduccin importante tambin de la
varianza intra-pas en los resultados, lo que ciertamente
va asociado a una reduccin adicional en la gradiente
socioeconmica que se observa en educacin. Esto
implica un aumento importante de recursos asociados
a la educacin preescolar y escolar, con nfasis en los
estudiantes ms vulnerables, junto con un fortalecimiento
importante de la profesin docente, especialmente de
aquella que atiende a esta poblacin.
Una tercera dimensin que esperamos afectar positivamente con nuestras propuestas es la capacidad
del sistema educativo para aumentar la integracin y
reducir la segregacin social. En esta lnea nuestras
propuestas apuntan a fortalecer la educacin pblica,
con una institucionalidad que aumente la capacidad
de manejo y administracin, ms un subsidio especial
de integracin y el potenciamiento de programas de
formacin y desarrollo del capital social en las escuelas
y liceos del pas. La ampliacin del foco de la educacin tambin debera tener un impacto sustantivo en
esta dimensin.
Por ltimo, las reformas propuestas en educacin superior buscan completar de manera coherente el ciclo
vital educativo. Las recientes propuestas en materia de
financiamiento y acreditacin, junto a una mayor flexibilidad
para alumnos, cambios en los procesos de seleccin e
identificacin de habilidades de los alumnos, el reconocimiento explcito de una oferta heterognea de educacin
terciaria, as como el nfasis en los alumnos de mayor
vulnerabilidad, buscan aumentar las oportunidades y la
equidad en un sector clave para el desarrollo del pas. El
costo total de este conjunto de propuestas se presenta
en el Cuadro 1. Hemos presentado la estimacin del
costo de nuestras propuestas en rgimen (en torno al
ao 2026), a la vez que una estimacin del costo en el
corto plazo. Los recursos son elevados, pero creemos
274
275
Captulo 15
Un sistema
de salud
para el
siglo XXI
Alejandro Ferreiro / Nicols Figueroa
Sntesis
Si bien el debate reciente se ha centrado en los fallos
de los tribunales que impiden el ajuste de los precios
base de los planes de salud y la aplicacin de la tabla
de factores, la verdadera prioridad de las polticas pblicas en el sector debiera apuntar a fortalecer la prevencin y acelerar la transicin de la oferta de prestaciones de salud a las demandas que surgen del nuevo
perfil epidemiolgico, caracterizado por la prevalencia
de enfermedades degenerativas y crnicas, propias
de una poblacin que envejece aceleradamente.
Varias medidas pueden adoptarse para potenciar las
intervenciones preventivas y curativas ms costoefectivas, adoptando los criterios de la medicina basada
en la evidencia y mejorando la eficiencia e impacto
del gasto sectorial.
Eje de esa propuesta es el reforzamiento del Fonasa,
del que cabe esperar -bajo un mandato legal claro, un
mejor gobierno corporativo y el pleno ejercicio de su
funcin de compra inteligente un aporte fundamental
a la costoefectividad sealada.
Por su parte, el jaque judicial en que est el sistema de
precios de las Isapres pone en riesgo su viabilidad en el
largo plazo, puesto que el congelamiento del precio de
los planes de salud no parece condecirse con el aumento
de los costos. Frente a ese dilema, la mejor opcin para
conciliar libertad de eleccin, competencia y solidaridad
es la reforma radical del sistema de seguros hacia un
276
Diagnstico
Percepciones y costoefectividad
del gasto en salud
Si existe algn rasgo en comn entre todos los sistemas de salud del mundo, ese es la insatisfaccin
social frente a su funcionamiento. Ya sea por sus altos costos, por las largas esperas o por la baja calidad
percibida, es generalizada la sensacin de que la salud est en crisis, sea que se trate de modelos que
descansan preferentemente en la provisin y el aseguramiento estatal, o aquellos en que el sector privado
tiene una participacin relevante. Por ejemplo, tanto en
Canad como en Reino Unido, pases con sistemas
fuertemente estatales, el 72% de la poblacin declaraba en 2007 que el sistema de salud requera cambios
fundamentales o deba ser completamente rediseado. Ese mismo ao, el 82% de los estadounidenses
(con un sistema con una fuerte presencia de seguros
privados) y el 78% de los alemanes (con un sistema
basado en cajas de seguridad social relacionadas con
el sector laboral) pensaba lo mismo.1
Grfico 1
Gasto pblico y privado en salud, 2010
277
278
Grfico 2
Presupuesto de salud
Fuente: Presentacin del director de Fonasa contenida en el informe de la Comisin Asesora Presidencial en Salud (2010).
Sedentarismo
Las tasas de sedentarismo, que en Chile son extraordinariamente altas para los estndares internacionales,
alcanzan casi al 90% de la poblacin. Los efectos combinados del alto consumo calrico y la baja actividad
fsica favorecen la prevalencia de enfermedades como
la diabetes mellitus y patologas cardiovasculares.
Este fenmeno tiene implicancias no despreciables en el
perfil epidemiolgico de la poblacin. El Cuadro 1 proporciona una sntesis del estado de salud de la poblacin
chilena, de sus principales factores predisponentes y de
la evolucin de ambos en los ltimos aos. Como se
ve, destaca el aumento en la prevalencia de la diabetes
en la ltima dcada.
Consumo de alcohol
El consumo excesivo de alcohol se asocia a deterioros
en la morbimortalidad de la poblacin. Incide en el
aumento de enfermedades cardacas, infartos y diversos tipos de cncer; durante el embarazo afecta la
formacin del feto, y, muy especialmente, el abuso del
alcohol explica un alto porcentaje de los accidentes
automovilsticos y su secuela de lesiones y muerte.
El consumo de alcohol en Chile, a diferencia de lo
observado respecto del sedentarismo, la obesidad y el
tabaquismo, se ubica en niveles inferiores al promedio
5 Chile. Tasas de sobrepeso y obesidad: segn mediciones de masa corporal y autorreporte, OECD health data, 2009.
279
Cuadro 1
Evolucin de los problemas de salud
6 Aunque se requiere ms informacin y anlisis acerca de la inadecuacin entre la oferta de prestaciones AUGE y el
perfil de enfermedad, algunos ejemplos parecen validar la hiptesis. En efecto, la escasez de prestaciones odontolgicas y
psiquitricas se explica ms por la ausencia de capacidad de la oferta que por falta de demanda prioritaria.
280
Grfico 3
Prevalencia de diabetes mellitus tipo 2 por nivel educacional
Grfico 4
Prevalencia de riesgo cardiovascular alto por nivel educacional, 2010
281
7 Conviene citar dos considerandos relevantes del fallo del Tribunal Constitucional (TC) que declar inconstitucional el
precepto de la ley de Isapres que contiene la regulacin de las tablas de factores. Considerando 145: Que, en primer lugar,
es dable observar que si bien las diferencias fundadas en los criterios de la edad y del sexo de las personas no son, en
s mismas, jurdicamente reprochables, ni tampoco prima facie arbitrarias, siempre que respondan a una fundamentacin
razonable, s lo son aquellas que se derivan de dichos preceptos. En efecto, los numerales 1, 2, 3 y 4 del inciso tercero del
artculo 38 ter de la Ley N 18.933 son contrarios a la igualdad ante la ley asegurada en el numeral 2 del artculo 19 de la
Carta Fundamental, toda vez que admiten el establecimiento de diferencias arbitrarias al no instituir lmites idneos, necesarios,
proporcionados y, por ende, razonables, respecto del ejercicio de la potestad discrecional que el mismo precepto legal le
entrega a la Superintendencia del ramo para determinar, a travs de instrucciones de general aplicacin, los topes de edad,
dentro de la estructura de las tablas de factores que, a su vez, deben utilizar las Isapres al elaborar los planes de salud que
ofrezcan a sus afiliados y para determinar la manera cmo influir en la variacin del precio de tales contratos el aumento o la
reduccin del factor que corresponda a un beneficiario del respectivo plan en razn de su edad ()
Considerando 148: Que, adems, como lo ha sealado esta Magistratura en sentencias recientes roles 1.273 y 1.348, la
diferenciacin por sexo y edad que permite el artculo 38 ter de la Ley N 18.933, establece un trato desigual para igualdades
esenciales, como son: i) la igualdad en dignidad y derechos con que las personas nacen (inciso primero del artculo 1 de la
Constitucin), ii) la igualdad de oportunidades como derecho de las personas en la participacin en la vida nacional (inciso
quinto del artculo 1 de la Ley Fundamental), iii) la igualdad ante la ley entre el hombre y la mujer (oracin final del inciso primero
del nmero 2 del artculo 19 de la Constitucin), y iv) la igualdad de acceso a las acciones de salud (inciso 120 segundo del
nmero 9 del artculo 19 de la Constitucin).
Como se desprende del considerando 148, el TC parece rechazar la conmutatitividad o tarificacin en funcin de riesgos, pues
considera que las diferencias que resultan de cobrar en razn del sexo y la edad vulnera derechos fundamentales.
8 En 2011 se presentaron 32.000 recursos de proteccin ante las Cortes de Apelaciones, un 162% ms que el ao 2010. De
ellos, ms del 90% corresponde a recursos contra las Isapres por alzas de precio, acogidos casi ntegramente con costas por
parte de los tribunales.
9 La parte final del numeral 9 del artculo 19 de la Constitucin chilena seala: Cada persona tendr el derecho a elegir el
sistema de salud al que desee acogerse, sea este estatal o privado.
282
como un derecho concreto y material para todas las personas, esta debiera extenderse a todos los ciudadanos,
por ende a los millones de chilenos que, por carecer de
capacidad autnoma de pago suficiente, jams han podido optar por el sistema privado. En trminos lgicos,
ellos enfrentan dificultades equivalentes a aquellos que
recurren a tribunales para congelar el precio de sus planes
en Isapres. Sin embargo, hoy nos encontramos ante la
aparente inconsistencia de defender la libertad de eleccin
de algunos, para justificar as el congelamiento de precios
de sus planes, mientras el resto de la poblacin carece
como ha carecido siempre de la posibilidad prctica de
optar por el sistema privado.
En rigor, la nica forma de tomarse en serio la libertad
de eleccin entre ambos sistemas de salud supondra
la existencia, para toda la poblacin, de subsidios a
la demanda o portables que permitan elegir entre
Fonasa e Isapres. La finalidad de esos subsidios sera
complementar el financiamiento que las personas podran sufragar con sus propios ingresos, de modo de
sumar el monto necesario para financiar un plan que
cubra a todo su grupo familiar. Dado que los riesgos
y gastos esperados en salud de las personas difieren
segn sexo y edad, el sistema de subsidios debiera
enmarcarse en un modelo de compensacin de riesgos
que genere subsidios cruzados. Bajo tal esquema,
cada cotizante aportara un porcentaje de su renta
imponible a un fondo que, a su vez, redistribuira esos
aportes en funcin del riesgo del grupo familiar. De
este modo, cada persona recibir el monto necesario
para cubrir el precio de un plan de salud para su grupo
familiar, considerando la cantidad, edad y sexo de los
beneficiarios. Este sistema, que concilia solidaridad,
libertad de eleccin y sostenibilidad financiera es, por
ejemplo, el vigente en Colombia desde 1993.10
Los jueces en Chile cuestionan, desde la ptica constitucional, la fijacin de primas o precios basada en el
riesgo actuarial de los beneficiarios. Desde el ngulo de los
aseguradores, no obstante, resulta injusto e insostenible
exigirles que brinden coberturas sin recibir el financiamiento actuarialmente equivalente, a menos que exista
algn sistema de subsidios cruzado o compensacin de
riesgos. Lamentablemente, la solidaridad a la que aspira
el Tribunal Constitucional es impracticable en el esquema actual de libre eleccin, porque es imposible evitar el
comportamiento oportunista de las personas. En efecto,
no se puede forzar a los cotizantes de menor riesgo relativo a que subsidien a los de mayor gasto esperado. Los
mecanismos de compensacin de riesgos no funcionan
en sistemas duales con libertad de eleccin, puesto que
quienes se perciban como aportantes netos preferirn
salirse del sistema y afiliarse al Fonasa, especialmente
si en el sistema pblico los afiliados reciben cada vez
ms subsidios pblicos. Muestra de ello es que en el
presupuesto 2013 solo el 38,9% del financiamiento de
Fonasa provendr de cotizaciones. El gasto fiscal har la
diferencia. Ms aun, del total del presupuesto para salud,
casi US$ 16,5 mil millones, solo el 58,1% va a Fonasa.
Buena parte de la diferencia va directamente a los servicios
de salud y centros asistenciales para financiar la oferta
de prestaciones.
En sntesis, la solucin tericamente perfecta para
conciliar libertad de eleccin para todos, solidaridad
y sostenibilidad financiera parece exigir la adopcin
de subsidios portables, la creacin de un fondo de
compensacin de riesgos y la eliminacin del riesgo
de comportamientos oportunistas, al estilo del modelo
colombiano establecido en la ley 100 de 1993. Es
viable esa opcin en Chile? Y en caso contrario, cul
es la mejor opcin para el Chile del futuro?
10 Para hacer viable la libertad de eleccin, el sistema colombiano, conformado sobre una base nica y no dual, como el
caso chileno, impone una cotizacin obligatoria para salud del 12%. Esa cotizacin va al Fondo de Solidaridad y Garanta,
FOSYGA, y desde all se distribuye a las Entidades Promotoras de Salud equivalentes a las Isapres que las personas
elijan bajo la forma de Unidades de Pago por Capitacin (UPC). Las UPC se calculan en funcin del gnero y la edad de los
beneficiarios. As, si bien los cotizantes contribuyen en proporcin a su capacidad de pago, los seguros reciben una prima
ajustada al riesgo.
283
Propuestas
En esta seccin proponemos algunas reformas que
se hacen cargo de las debilidades del sistema expuestas en la seccin anterior. En efecto, tanto los indicadores de salud como los costos se vern amenazados en
el corto y mediano plazo si no adecuamos la costoefectividad del gasto pblico en salud, por lo que se requiere
reforzar la medicina preventiva y su impacto en el cambio de las conductas de la poblacin para contrarrestar
los hbitos y patrones de consumo que inciden negativamente en la nueva carga de enfermedad. La institucionalidad debe responder a ese desafo desde tres
perspectivas: potenciando el papel rector del Ministerio
de Salud (Minsal) en lo que a medicina preventiva se
refiere, fortaleciendo la atencin primaria de salud como
puerta de entrada al sistema y promotora del autocuidado de la poblacin, y garantizando que los seguros
de salud especialmente Fonasa ejerzan su funcin
de compra de prestaciones para la poblacin beneficiaria velando por su costoefectividad y su adecuacin
al cambio de perfil epidemiolgico de la poblacin. En
suma, el modelo de salud debe acelerar su ajuste al
nuevo escenario, aunque ello signifique hacer cambios
complejos y resistidos por algunos a la estructura de
la oferta de prestaciones.
Paralelamente, el sistema privado de seguros de salud
(Isapres) ha sido desafiado por los tribunales de justicia
de un modo que exige respuestas radicales.
Los desafos descritos exigen respuestas en varios
planos. Por un lado, y dado que la nueva carga de
enfermedad est crecientemente determinada por
factores de riesgo que provienen de conductas de la
poblacin que pueden modificarse, es imperioso que
la salud preventiva asuma un rol ms importante en
las prioridades del Minsal, en la estructura del plan de
salud que ofrecen los seguros y en el reforzamiento de
la atencin primaria de salud, tanto en su resolutividad
como en su funcin de control y promocin de hbitos
saludables entre la poblacin asignada. En ese mismo
sentido, el envejecimiento de la poblacin exige respuestas institucionales costoefectivas, lo que conduce
a proponer un modelo de atencin del adulto mayor en
asociacin entre el Estado y la sociedad.
Por otro lado, un sistema de seguros en jaque por los
tribunales demanda reformas legislativas que le den
viabilidad bajo el nuevo marco de exigencias, que
impone armonizar libertad de eleccin con solidaridad. Ello se resuelve, en teora, mediante un sistema
de subsidios portables y compensacin de riesgos
no exentos de dificultades tcnicas y polticas en su
implementacin.
En suma, los principales desafos y consecuentes pro-
284
Una propuesta para un nuevo sistema de aseguramiento debe hacerse cargo de varios elementos. En
lo bsico, debe asegurar una cobertura razonable para
toda la poblacin. Adems, debe permitir la libertad
de eleccin de proveedores (tanto de seguro como de
servicios), garantizada en la Constitucin. Finalmente,
debe apuntar a la costoefectividad del sistema en su
conjunto y a su sostenibilidad futura en un contexto
de envejecimiento de la poblacin y de incremento
constante de demandas sociales en la materia.
Sin embargo, un anlisis completo del problema no puede
limitarse al aseguramiento, sino que debe considerar
la interaccin de los seguros con los proveedores de
servicios. As, aun cuando el subsidio portable y la
compensacin de riesgos nos parece la mejor opcin
para conciliar libertad de eleccin, solidaridad y competencia, su instalacin supondra que los subsidios
estatales que hoy se canalizan a la oferta se trasladen
hacia la demanda, con lo que el financiamiento que hoy
recibe la red de prestadores pblicos se volvera incierto.
Lamentablemente, la situacin en Chile hace muy complejo, si no inviable, este trnsito en la prxima dcada.
Las experiencias de autogestin hospitalaria, una versin tmida de una verdadera autonoma, han sido ms
bien frustrantes a la fecha. En el estudio de Inostroza
y Nancuante (2012) se aprecia que las metas de autogestin distan mucho de estar cumplidas. El informe del
gobierno del ao 2012 sobre calidad de los hospitales
autogestionados confirma el poco avance en gestin.
11 Si bien las campaas de salud pblica se consideran propias del Ministerio (bienes pblicos), cuando un seguro cubre al
80% de la poblacin y concentra a las personas de mayores riesgos relativos, el dinero gastado en promocin y prevencin
ser con certeza ms costoefectivo que la expansin de la oferta curativa.
285
Propuesta 73
La prioridad a todo
evento: un sper Fonasa
para los chilenos
No deja de resultar paradjico que el debate sobre
salud en la agenda pblica e incluso en las pginas
anteriores se concentre en identificar frmulas para
dar viabilidad a un sistema al que pertenecen solo 3
Cobertura y equidad
Hemos sealado que un seguro de salud de las dimensiones de Fonasa debe ser un comprador inteligente
que maximice la costoefectividad de los beneficios a
que accede la poblacin cubierta. Ello, por cierto, exige
de Fonasa mucho ms que ser una mera tesorera de
los prestadores estatales (cuestin que ms de algn
prestador y dirigente gremial preferira).Tampoco es
suficiente que el poder comprador se exprese simplemente en negociar precios y reducir costos, objetivo
no desdeable, por cierto. Lo que cabe esperar de
un seguro pblico es, adems, que utilice todos los
instrumentos a su alcance para acelerar la adecuacin
de la oferta a las necesidades de la demanda. Cabe
advertir que la demanda a que hacemos referencia no es
necesariamente la que surge espontneamente de las
personas en condiciones de asimetras de informacin
o induccin por parte de los prestadores. La demanda
a que nos referimos consiste preferentemente en las
prestaciones preventivas y curativas que, de acuerdo
con la evidencia de costoefectividad, de mejor manera
resuelven los desafos del nuevo marco de morbimortalidad de la poblacin chilena.
Para ejercer esta funcin de compra inteligente y costoefectiva se requiere, como veremos, de un mandato
legal claro, y de un gobierno corporativo slido y capaz
de enfrentar las presiones y resistencias al cambio.
El DFL N 1 de 2005 regula la institucionalidad del
sector salud, incluyendo a Fonasa. Si bien la norma
es amplia y permite a Fonasa ejercer una funcin de
compra activa, ello no se expresa como obligacin. El
artculo 50, literal b), del referido DFL, seala que ser
funcin del Fondo:
286
Financiar, en todo o en parte, de acuerdo a las polticas y prioridades de salud para el pas que defina
el Ministerio de Salud, y a lo dispuesto en el Rgimen
de Prestaciones de Salud del Libro II de esta Ley, a
travs de aportes, pagos directos, convenios u otros
mecanismos que establezca mediante resolucin, las
prestaciones que se otorguen a los beneficiarios del
Rgimen del Libro II de esta Ley en cualquiera de sus
modalidades, por organismos, entidades y personas que
pertenezcan o no al Sistema o dependan de este, sean
pblicos o privados. Asimismo, financiar en los mismos
trminos, la adquisicin de los equipos, instrumental,
implementos y otros elementos de infraestructura que
requieran los establecimientos pblicos que integran el
Sistema. El financiamiento de las prestaciones podr
incluir el costo de reposicin del capital.
Cabe destacar en la norma citada la dependencia de
la funcin de Fonasa a las definiciones que imparta
el ministro, cuestin explicable y natural, pero que no
siempre facilita que el Fonasa ejerza presin sobre
los prestadores cuya jefatura mxima es el ministro
del sector. La norma tambin explicita que el Fonasa
financia prestaciones, pero tambin las inversiones de
los establecimientos pblicos, lo que dificulta conocer
el verdadero costo de las primeras. Finalmente, la
norma no es explcita en exigir una funcin de compra
basada en los criterios de costoefectividad que aqu
se sugieren.
Por ello, estimamos necesario que sea la ley la que
establezca un mandato claro en el sentido de que el
Fondo debe, preferentemente, velar por la mayor costoefectividad de las prestaciones a que acceden por
su intermedio sus beneficiarios, siempre en el marco
de las prioridades definidas por el Ministerio de Salud.
Gobierno corporativo
En los ltimos aos las prioridades de Fonasa y su
gestin han cambiado radicalmente segn quin sea su
director, lo que confirma en parte la laxitud de su mandato legal. La importancia de Fonasa para las personas
demanda, ms que cambios bruscos de orientacin
estratgica, continuidad y perfeccionamiento de una
gestin enmarcada en un mandato legal ms claro y
que ponga a sus usuarios en primer lugar. Asimismo,
y frente al propsito de ejercer la funcin de compra
forzando cambios en el mundo prestador pblico, se
requiere de una direccin slida que pueda enfrentar
las previsibles presiones a favor del statu quo. En tal
sentido, proponemos evaluar la existencia de un Consejo
Directivo designado por mayoras parlamentarias amplias
12 La tendencia a un aumento del gasto en salud es universal, como tambin el avance de las conclusiones derivadas de la
medicina basada en la evidencia. En tal sentido, es imperioso disciplinar el gasto pblico en funcin de la evidencia de su
efectividad. Para ello se requiere de un poder comprador inteligente e informado de prestaciones, y no de meras tesoreras que
transfieren recursos para financiar la oferta tradicional de prestaciones, las que no siempre aprueban el test de la pertinencia,
necesidad o eficacia.
287
Favorecer la prevencin en salud, tanto en el autocuidado de quienes sufren enfermedades crnicas (hipertensin o diabetes, por ejemplo), como en la difusin
de campaas de prevencin y promocin de hbitos
de vida saludables.
En suma, Fonasa puede y debe contribuir, a travs de su
funcin de compra, a acelerar la adecuacin y respuesta
de los establecimientos y las atenciones que brindan a
las exigencias de la nueva carga de enfermedad. Ello
puede hacerse de modo costoefectivo, cuestin especialmente relevante en un contexto en que previsiblemente
el gasto sectorial pblico y privado tender a aumentar. Siendo casi cierto el aumento del gasto, un mejor
Fonasa puede contribuir a mejorar sustancialmente su
impacto en ganancias de aos de vida saludable para
su poblacin beneficiaria. Un Fonasa que prioriza la
asignacin del gasto de modo claro y predecible a la
evolucin de la carga de enfermedad de los chilenos,
puede hacer mucho para acelerar la transformacin de
nuestra oferta de prestaciones para satisfacer la nueva
demanda. Con todo, no se nos escapan las dificultades de generar la transicin anotada, especialmente
a la luz de las dificultades que ha tenido el proceso
de autogestin hospitalaria y las fuertes presiones que
conducen al inmovilismo en el sector. Sin embargo, el
cambio es viable y necesario para mejorar la atencin
de las grandes mayoras de la poblacin, por lo que si
se explicitan con claridad las ventajas para los usuarios,
ser posible concitar el apoyo poltico y la sostenibilidad
de los cambios bajo un nuevo marco legal, un mandato
claro y un slido gobierno corporativo.
Propuesta 74
Fonasa como seguro
de primer piso y
seguros privados
complementarios: una
opcin de mediano plazo
La solucin al desafo que los tribunales plantean al sistema Isapre no es sencilla. La opcin del subsidio portable
y de fondo de compensacin nico para todo el sistema
de salud, si bien exhibe fortalezas tericas y capacidad
de armonizar libre eleccin, solidaridad y sostenibilidad
financiera de los seguros, no parece viable desde la perspectiva poltica ni desde la capacidad de los prestadores
pblicos para adecuarse a un financiamiento incierto dependiente de su actividad o venta de prestaciones.
Por otro lado, un fondo de compensacin interisapre,
como el que actualmente se discute en el Parlamento,
288
Ventajas
Las ventajas de esta propuesta, que no son desdeables, se concentran en tres dimensiones: el control de
costos, la transicin a un sistema de financiamiento a
travs de impuestos generales y el compromiso de las
elites con el buen funcionamiento del sistema.
Un seguro estatal nico ofrece
la opcin institucional ms costoefectiva
El caso ingls, as como el canadiense, muestran cmo
pueden lograrse buenos resultados en salud manteniendo
el gasto total bajo control. En la perspectiva de fuertes
incrementos futuros de gasto en salud, no es menor la
ventaja de optar por un modelo que, de acuerdo con la
experiencia comparada, parece mejor preparado para
controlar el aumento del gasto total en salud. Un poder
de compra inteligente consigue para los consumidores
mejores precios y, ms importante aun, orienta la oferta
hacia las necesidades reales de la poblacin. Esto ltimo,
como se ha reiterado, es una necesidad insoslayable
considerando la transicin epidemiolgica que ha vivido nuestro pas y las restricciones que inevitablemente
enfrentar el aumento del gasto pblico.
Un seguro estatal favorece el trnsito desde el
financiamiento mediante cotizaciones hacia el
financiamiento mediante impuestos generales
Chile, de modo implcito, ya ha avanzado en esa direccin:
ms del 60% del presupuesto de Fonasa proviene hoy
de impuestos. Adicionalmente, la opcin de eliminar el
7% de los pensionados avanza en la misma direccin
y reducir aun ms la capacidad futura de financiarse
mediante cotizaciones. Por otro lado, y desde la perspectiva de la formalizacin laboral e incentivos al empleo,
resulta menos distorsionador financiar la salud con
impuestos generales que hacerlo mediante impuestos
al trabajo formal. Por cierto, esa transicin obligara a
incrementar impuestos generales, tales como el IVA, y
los impuestos a la renta a personas y empresas, para
compensar los montos que dejaran de aportarse con
cargo al descuento del 7% obligatorio para salud. En
rigor, sin embargo, se tratara de la sustitucin de un
impuesto (al trabajo) por otro de base ms general.
En consecuencia, y aunque no es de la esencia de la
propuesta transitar hacia un financiamiento ntegro
Propuesta 75
Fortalecer la atencin
primaria y su
capacidad resolutiva
La atencin primaria debe ser la puerta de entrada al
sistema, resolviendo la gran mayora de los problemas
y solo excepcionalmente derivando al paciente a niveles
de atencin ms complejos. Lamentablemente, en Chile
estamos lejos de contar con un primer nivel de atencin
como ese. Los consultorios o centros de salud familiar,
dependientes administrativamente de los municipios y
coordinados funcionalmente con los servicios de salud,
suelen estar mal dotados de equipamiento y personal.
Adems, el sistema de financiamiento per cpita vigente,
aunque contiene frmulas para ajustar el pago a las particularidades de la poblacin atendida, no genera incentivos
para resolver los problemas. Por el contrario, cada vez
que un paciente decide saltarse la atencin primaria
para concurrir directamente a un hospital o urgencia,
el consultorio municipal ve reducidos sus costos, pero
no sus ingresos. Esto genera incentivos perversos, que
tienden a transformar la atencin primaria en un simple
mecanismo de derivacin de pacientes.
El nuevo perfil de morbilidad exige un rol especialmente
relevante a la atencin primaria. El control de enfermedades
crnicas, la promocin de vida saludable, las polticas
13 En la actualidad, los no cotizantes o indigentes de Fonasa (afiliados tipo A y B) solo pueden acceder a prestaciones de
salud en la modalidad asistencial, pero no pueden utilizar la modalidad de libre eleccin.
289
Propuesta 76
Colaboracin entre el
Estado y la comunidad
para el cuidado de los
adultos mayores
El envejecimiento de la poblacin se acelera en Chile.
De acuerdo con cifras del INE, el 14,5% de la poblacin
actual chilena es mayor de sesenta aos. Esa cifra alcanzar el 28,9% el ao 2050. Si bien la autovalencia de
los adultos mayores se extender, en muchos casos, a
edades cercanas a los ochenta aos, es evidente que
el cuidado del adulto mayor ser progresivamente una
prioridad de poltica pblica. El nuevo perfil de la estructura
familiar, caracterizada por mayores tasas de divorcio,
La motivacin de las personas es, en esta materia, fundamental. La experiencia asitica revela que los ancianos
prefieren que los atiendan y acompaen familiares o voluntarios que irradien afecto y preocupacin personal. Dado
que muchas de las atenciones de salud de los adultos
mayores no requieren la participacin de especialistas
(trabajos kinsicos bsicos, control de variables de salud,
suministro de medicamentos, etc.), la participacin de
voluntarios entrenados es suficiente.
La vinculacin de los voluntarios entrenados con el sistema asistencial debiera generarse a travs del sistema de
atencin primaria. Es en ese nivel donde se produce la
cercana y la cobertura territorial que permiten apoyar el
trabajo de voluntarios y reaccionar con prontitud cuando el
adulto mayor requiera alguna atencin de salud profesional.
Con todo, y ms all del ejemplo y la propuesta que
se mencionan, el pas debe incorporar como prioridad
en la agenda de salud la atencin a las personas de la
tercera edad, promoviendo y extendiendo la autovalencia, y prefiriendo la participacin activa y entrenada de
voluntarios y familiares, que son a quienes los ancianos
prefieren como compaa y apoyo.
290
Captulo 16
Vivienda
social integrada
a la ciudad
Cristin del Campo, SJ / Andrea Tokman
Sntesis
Las grandes ciudades de Chile tienen un grave problema
de desintegracin socioespacial. El lugar donde se nace o
se vive incide en el acceso a bienes pblicos fundamentales como la seguridad, la educacin o la salud, y a las
oportunidades de empleo, factores que determinan en
gran medida las posibilidades de progreso econmico.
Peor aun, el lugar donde se nace y vive afecta las expectativas con que las familias enfrentan los desafos y
oportunidades, y cierra un crculo vicioso difcil de romper.
Para atacar una situacin que resulta injusta e ineficiente,
proponemos polticas pblicas que promueven integrar
la vivienda social a la ciudad en trminos espaciales y
sociales simultneamente, de manera de aprovechar la
retroalimentacin que de ello surge. Adems se incluyen
algunas propuestas sobre campamentos y sobre institucionalidad y participacin ciudadana.
En lo medular, las propuestas tienen un enfoque territorial
y urbanstico: ms que de la vivienda propiamente tal
nos ocupamos primordialmente del acceso al suelo bien
ubicado (es decir, integrado socioespacialmente) en
el caso de nuevas viviendas, y de la creacin de valor
de suelo cuando se trata de viviendas ya construidas.
Por un lado, y mediante una serie de instrumentos entre
ellos incentivos para los desarrolladores inmobiliarios y
receptores de subsidio, gestin de suelo, proyectos integrados y una poltica de arriendo subsidiado, se apunta a
integrar a las familias vulnerables en barrios bien ubicados
y conectados. Por otro lado, se propone transformar los
barrios aislados, peligrosos y con mala infraestructura
en lugares atractivos mediante el rediseo de los entornos barriales (conectividad, accesibilidad, espacios
pblicos, equipamientos y servicios) y el mejoramiento
Introduccin
En cualquier esfuerzo integral por proponer reformas
y programas que mejoren la calidad de vida de los
habitantes de una ciudad o un pas, es imprescindible
considerar la situacin de los espacios donde vivimos.
En ellos se desarrolla buena parte de nuestra vida:
desde ellos miramos el mundo, all vivimos con nuestras
familias, convivimos con vecinos y nos desplazamos
hacia nuestros lugares de trabajo o estudio. Estos espacios vitales estn constituidos por las viviendas que
ocupamos, pero tambin por las calles que transitamos, por el comercio, las plazas, los establecimientos
educacionales y de salud, y los servicios municipales.
Precisamente, desde esa concepcin espacial integral
es que propondremos una intervencin de poltica pblica que se haga cargo de la realidad habitacional,
yendo ms all de la necesidad fundamental de una
vivienda, para enfocarla atencin en la realidad de los
sectores urbanos ms pobres, donde las carencias
son evidentes y la urgencia indiscutible.
Desde un punto de vista estrictamente cuantitativo,
hay razones de peso para celebrar. Los avances hacia
el desarrollo econmico y las polticas habitacionales han reducido a la mitad las familias en viviendas
292
La ciudad desintegrada
Esta poltica centrada en proveer la mayor cantidad
293
Grfico 1
Dficit cuantitativo de vivienda, 1990-2011
Fuente: Minvu.
Grfico 2
Calidad de las viviendas
294
Grfico 3
Valor de las viviendas sociales
El desafo
295
Propuestas
Integracin socioespacial
El objetivo es la integracin residencial de los grupos
vulnerables,1 tanto en viviendas ya construidas como en
aquellas por construir. Las propuestas se han separado
en estos dos mbitos.
Propuesta 77
Inversin multisectorial
intensiva en
barrios vulnerables
La propuesta se despliega en cuatro reas, que corresponden a los cuatro problemas que las motivan:
problemas de vivienda (diseo, deterioro, regulacin
del espacio comn y urbanizacin de estndar bsico);
problemas territoriales (calidad de los servicios disponibles y conectividad); problemas sociales (inaccin
juvenil, inseguridad y violencia asociada al narcotrfico), y homogeneidad social (de familias vulnerables).
La intervencin necesaria en estos campamentos de
cemento es, por tanto, amplia y compleja.
Una estrategia integral, intensiva y territorial involucra
no solo la mejora en las condiciones materiales de las
1 A lo largo de este captulo utilizamos la definicin de grupos sociales implcita en la definicin de los subsidios habitacionales.
Esto es, distinguimos entre sectores vulnerables (aproximadamente, deciles de ingreso I y II), emergentes (III, IV, V) y
medios (VI, VII y VIII).
296
Intervencin territorial
2 Estos clculos estn basados en estimaciones del rea de Vivienda Definitiva de Techo-Chile.
297
Seguridad
Heterogeneidad social
3 Juan Pablo Figueroa, Matas Fouillioux y Jorge Sullivan, Vivir y/o morir en una zona ocupada de Santiago, 20 de julio de
2009, www.ciperchile.cl.
4 Particularmente interesante resulta la Crime Prevention Through Environmental Design (CPTED).
5 Suponemos que la unidad bsica demolida est formada por dos edificios paralelos que totalizan 400 m2 ms 600 m2 de
espacios comunes. Dicho espacio abarca 80 departamentos (dos edificios de cuatro pisos cada uno, con diez viviendas de
40 m2 por piso).
6 El costo de mantencin anual es de 0,12 UF por m2.
298
Cuadro 1
Costos de las propuestas para el stock existente
Propuesta 78
Incentivos, arriendo
y mejor gestin del
suelo para una mayor
integracin residencial
Adems de enfrentar el problema de las viviendas
ya construidas, hay que asegurarse de no cometer
los mismos errores con las nuevas viviendas. La pregunta es cmo acomodar a cerca de medio milln de
familias que necesitan una vivienda (495.000, segn la
Encuesta Casen 2011 y el Grfico 1), sin desplazarlas
a la periferia. Este dilema es ms complicado que en
los aos noventa por la mayor escasez de suelo a
precios compatibles en localidades bien ubicadas.
A continuacin se proponen cuatro formas complementarias para lograrlo. La idea es que se apliquen
simultneamente, pues ninguna por s sola es capaz
de dar respuesta a todas las familias.
Densificacin condicionada
con incentivos de inclusividad
299
Diagrama 1
Viviendas integradas
300
Subsidio de localizacin
7 Sabatini y otros (2010) ya haban propuesto la adaptacin del captulo 40B para su aplicacin en Chile.
8 Condiciones para subsidio de localizacin: rea urbana de una ciudad de 5.000 o ms habitantes con: i) transporte pblico a
no ms de 500 metros; ii) establecimientos educacionales prebsicos y bsicos, con matrculas disponibles a no ms de 1.000
metros, y iii) establecimientos de salud primaria a no ms de 2.500 metros. De acuerdo con datos del Censo 2002, ya ese
ao no haba ninguna ciudad en Chile con menos de 5.000 habitantes. Ms aun, muchas viviendas en barrios crticos fueron
adquiridas con subsidio de localizacin.
301
9 La composicin y el modo de operacin de este grupo de expertos debiese seguir un modelo similar al grupo que fija el
precio del cobre de referencia para la determinacin de la regla fiscal.
302
303
304
Cuadro 2
Costos de las propuestas para las nuevas viviendas en el Gran Santiago
Gestin de suelo
Un elemento adicional para llevar adelante las propuestas es la habilitacin de suelo, mayormente fiscal, que
hoy est subutilizado. Muchos terrenos bien ubicados
podran usarse para viviendas sociales. En Santiago,
La Platina en La Pintana, Maestranza San Eugenio de
EFE (Empresa de Ferrocarriles del Estado) en Estacin Central o los terrenos del antiguo aeropuerto de
la comuna de Cerrillos. En regiones, los ejemplos de
305
Campamentos: el camino
de la erradicacin definitiva
Los campamentos se han transformado en un
ncleo duro sumamente difcil de eliminar. Pese al
constante compromiso de los gobiernos por terminar
con ellos, el nmero de familias ha permanecido casi
inalterado en los ltimos siete aos. Siguen existiendo
entre 650 y 700 campamentos, donde viven cerca de
30.000 familias. De ellas hay un grupo estimado en
5.000 familias que no tiene la posibilidad de postular
al subsidio para sectores vulnerables pues ya recibi
su beneficio habitacional y la rotacin en los campamentos es muy alta. Mientras unas salen al recibir su
subsidio, otras entran y ocupan su lugar, repoblando
los antiguos campamentos o creando nuevos.
Tambin ocurre que algunas familias eligen no abandonar el campamento. Una mejor localizacin relativa
(Brain, Prieto y Sabatini, 2010), la valoracin de las redes
locales y los costos asociados a la formalizacin de
la vivienda (Ugarte, 2010) son algunas de las razones
para quedarse. Es decir, la mala calidad en ubicacin e
integracin social de las soluciones estatales ofrecidas
hasta ahora son en parte responsables de este escenario. La poltica pblica tampoco considera las redes
Propuesta 79
Mejorar la gestin del
Fondo Solidario de
Eleccin de Vivienda y
fomentar la participacin
de las familias
De acuerdo con la definicin legal, las Entidades
Patrocinantes (EP) son personas naturales o jurdicas,
pblicas o privadas, con o sin fines de lucro, cuya funcin
es desarrollar proyectos habitacionales y/o presentar
proyectos para ser calificados por el Serviu respectivo.
() Las EP apoyan a las familias durante todo el proceso
de postulacin a las distintas modalidades [ lo que
puede abarcar] desde la organizacin de los postulantes,
diseo y preparacin de los proyectos, hasta nueve meses
despus de entregada la vivienda a los beneficiarios del
subsidio (proyectos colectivos con familias).
En trminos de gestin y participacin, se propone fortalecerla figura de las EP, promoviendo un alto estndar
306
Institucionalidad
y participacin ciudadana
En materia institucional identificamos tres grandes
desafos. El primero tiene que ver con la intersectorialidad,
pues los problemas ms urgentes son de urbanismo
antes que de vivienda, lo que constituye un desafo
mucho ms complejo y que requiere no solo del compromiso del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, sino
tambin de la participacin de Obras Pblicas, Bienes
Nacionales, Interior, Transporte, Salud, Educacin y
Trabajo. Sabemos que las instancias interministeriales
han tenido escaso peso fundamentalmente por su
falta de autoridad real, por lo que la tarea de tener un
actor que permita coordinar las decisiones y optimizar
el flujo de informacin sigue pendiente.
Propuesta 80
Nueva institucionalidad
para los barrios
En materia de desarrollo de la ciudad, es claro que
se precisa de una visin que traspase los lmites comunales. En nuestras grandes ciudades la planificacin
urbana es un concepto ilusorio, en parte porque no
existe una autoridad con las atribuciones para dicho
fin. Sea un alcalde mayor o un intendente democrticamente electo como se propone en el captulo de
descentralizacin que tenga facultades en temas de
transporte, reas verdes, planos reguladores y otros, lo
que se necesita es una autoridad real y con facultades
intersectoriales. Uno de los elementos diferenciadores de
los buenos planes urbanos es la existencia de un actor
con verdadera autoridad intersectorial, que coordine
a los Ministerios para asegurar el tipo de intervencin
compleja y territorial que se requiere. Si para el largo
plazo se propone la figura del alcalde mayor o intendente electo con facultades en materia de urbanismo,
en el corto plazo es necesario asegurar una Secretara
de Desarrollo de Barrios potenciada y capaz de llevar a
cabo proyectos integrales y de alto impacto, mediante
facultades efectivas de coordinacin interministerial.
Por supuesto, la mantencin de los barrios requiere
que los municipios cuenten con los recursos necesarios para este fin, por lo que se reafirma la necesidad
de monitorear de cerca la reciente Compensacin por
Predios Exentos para calibrar los niveles de recursos
permanentes que se necesitan.
307
Propuesta 81
Potenciar la participacin
comunitaria en las
intervenciones sociales
De la experiencia del Programa Quiero mi Barrio se aprendi
que es necesario pensar en figuras como Mesas Barriales,
que sean capaces de agrupar a las Juntas de Vecinos
pertenecientes a unidades vecinales o franjas definidas por
los municipios. Para que estas mesas resulten efectivas,
es recomendable reducir los polgonos de intervencin tal
como lo hace el Programa Recuperacin de Barrios a
un mximo de quinientas familias, pues ello permite tener
representacin real de la comunidad. Esta figura otorga
estabilidad, ya que posibilita una coordinacin constante
con el municipio, independientemente de los proyectos.
Para pasar del nivel individual al comunitario en la poltica
pblica es fundamental que los planes de gestin social y
gestin de obras tengan igual relevancia en los proyectos.
La participacin ciudadana debe estar materializada en
proyectos tales como capacitaciones, educacin ambiental y la mantencin y cuidado del espacio urbano
a travs de la generacin de renta. De la experiencia
exitosa del Programa Favela-Barrio en Ro de Janeiro
se concluye que para la mantencin de muchas de las
obras de mejoramiento el municipio y la organizacin
local deben trabajar de la mano. La comunidad debe velar
por que los espacios sean apropiados, y el municipio
debe ser capaz de proveer una estructura financiera para
la mantencin de las obras, o bien supervisar y regular
la tercerizacin de la administracin del equipamiento
comunitario, buscando un mnimo de oportunidades
laborales que generen renta a la comunidad local tanto
en la ejecucin como en la mantencin de las obras.
Efecto esperado
del conjunto de propuestas
La inversin multisectorial intensiva en barrios vulnerables y la integracin residencial de las nuevas
soluciones reducirn sustancialmente el dficit cualitativo y cuantitativo, con lo que tendramos ciudades
menos segmentadas. Estas polticas, complementarias
a las de empleo y educacin planteadas en otros
captulos, darn un nuevo impulso a la reduccin de
la desigualdad de oportunidades, que en gran medida
produce resultados injustamente determinados por el
lugar de nacimiento.
Se espera que disminuya ampliamente el nmero de
familias viviendo en campamentos, tanto porque las
soluciones en arriendo sern ms rpidas como porque aquellos que caen en la vulnerabilidad tendrn
esta opcin en vez de tener que irse a asentamientos
precarios. Asimismo, para las familias que se van a
campamentos como estrategia para una postulacin
exitosa a la vivienda propia, el arriendo como primera
etapa reduce el valor del beneficio conseguido y con
ello este comportamiento oportunista, forzndolas a
concentrar sus fuerzas en intentar producir algn patrn
de generacin de ingreso que les permita postular, en
la segunda etapa, a una vivienda en propiedad con
ahorro y deuda.
La potenciacin de la participacin comunitaria ser
el motor de las intervenciones sociales. Se busca
que las Mesas Barriales sean la unidad bsica y el
principal impulsor para agrupar a las Juntas de Vecinos. Estas mesas deben focalizarse en problemas
puntuales, en coordinacin constante con el municipio,
para solucionar problemas y desarrollar proyectos
que ataan directamente a las comunidades de las
cuales forman parte.
308
310
Captulo 17
Delincuencia:
la principal
preocupacin
de los chilenos
Captulo 18
Reconociendo la
derrota en la guerra
contra las drogas:
hacia la legalizacin
Delincuencia
y drogas
311
Captulo 17
Delincuencia:
la principal
preocupacin
de los chilenos
Eugenio Guzmn / Klaus Schmidt-Hebbel
Sntesis
La delincuencia es el tema pblico que ms preocupa a los chilenos durante las dos ltimas dcadas.
Esta preocupacin es coherente con la tendencia al
aumento de las denuncias por delitos a la propiedad.
En denuncias de delitos como robos con y sin violencia, violencia sexual y robos de vehculos, Chile est
entre los pases con mayor incidencia en el mundo,
encabezando el grupo de pases de la OCDE. Sin
embargo, las tasas de victimizacin por delincuencia
que los expertos prefieren antes que las tasas de denuncia, por su mayor confiabilidad han tendido a la
baja en los ltimos siete aos.
Sucesivos gobiernos han adoptado importantes reformas institucionales y destinado crecientes recursos
presupuestarios para reducir la delincuencia, pero
sus resultados han sido limitados hasta la fecha. Ciertamente, este relativo fracaso tiene mltiples causas.
No es solo el resultado de fallas en polticas pblicas
y en su ejecucin; tambin refleja debilidades en la
estructura social, como la pobreza y el bajo capital
social, fenmenos que, a su vez, son en parte consecuencia de la delincuencia.
Reconociendo que la delincuencia es un fenmeno
multidimensional, se presentan aqu propuestas en
cuatro dimensiones complementarias: reformas ins-
titucionales transversales para las instituciones pblicas responsables, polticas preventivas (Carabineros,
diseo urbano y participacin ciudadana), polticas de
persecucin penal (reformas de cdigos legales e instituciones pblicas) y polticas de rehabilitacin. Solo
se podrn reducir significativamente las altas tasas de
delincuencia en Chile en la medida en que se logren
cambios sustantivos en el marco legal, el trabajo individual y la coordinacin de las instituciones responsables de la prevencin, la deteccin y la represin de la
delincuencia, as como de la sancin y la rehabilitacin
de los condenados. Por supuesto, lo anterior debe complementarse con avances en la educacin, las oportunidades laborales, la situacin de ilegalidad de las drogas,
la construccin de capital social y la disminucin de la
pobreza, que son codeterminantes de la delincuencia
analizados en otros captulos de este libro.
Introduccin
La delincuencia es sistemticamente el tema pblico
de mayor preocupacin en las dos ltimas dcadas en
Chile (Grfico 1).
Las cifras de delitos son elocuentes, no solo en trminos nacionales sino tambin comparadas con
otros pases. La tasa de robos denunciados por cada
312
Grfico 1
Mayores problemas identificados por la poblacin, 1990-2012
70
60
50
40
30
20
10
0
Educacin
Delincuencia
Salud
Grfico 2
Tasas de robo, 1977-2011
313
Grfico 3
Victimizacin, 2000-2012
Fuente: ndice Paz Ciudadana-Adimark y Ministerio del Interior, Encuesta Nacional de Seguridad Ciudadana (ENUSC).
100.000 habitantes, por ejemplo, muestra una tendencia creciente desde mediados de la dcada de 1970,
con un aumento ms pronunciado durante la ltima dcada (Grfico 2). Sin embargo, las denuncias pueden
estar reflejando informacin distinta del verdadero nivel
de delincuencia, lo que lleva a los expertos a preferir
las tasas de victimizacin reportadas en encuestas.
Los datos de victimizacin no arrojan tendencias claras, porque las dos fuentes existentes reflejan informacin dispar (Grfico 3). Los datos de victimizacin por
robo de la Encuesta Paz Ciudadana-Adimark, que indican el porcentaje de la poblacin que declara que alguien de su hogar ha sufrido un robo o intento de robo
en los ltimos seis meses, muestran un aumento hasta
el ao 2004 y luego un virtual estancamiento hasta el
ao 2012. En cambio, los datos de la Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana (ENUSC) del Ministerio del Interior, para la victimizacin por cualquier
delito, reflejan una marcada tendencia a la baja desde
su primera edicin (2005) hasta 2012.
Por categoras de delitos, nuestro pas exhibe tasas
ms bajas que los promedios mundiales en homicidios y en secuestros, pero se encuentra por sobre el
50% de los pases con mayores niveles de incidencia
de estos delitos. En contraste con las categoras anteriores, las tasas de Chile ms que duplican las tasas
promedio mundiales en tres categoras de delincuencia que tambin son de gran connotacin social: el
1 Ver otras estimaciones en Fundacin Paz Ciudadana (1997), Guzmn y Lamas (1999), Guzmn y Mora (2001), Guzmn y Garca
(2003), von Baer y Matamala (2004), Olavarra (2005), Arzola y Garca (2008), y Fernndez (2012).
314
Cuadro 1
Tasas de delincuencia por delitos seleccionados en Chile y en el mundo, 2005-2011
Cuadro 2
Victimizacin en perspectiva internacional
Fuente: Gobierno de Chile, Chile Seguro: Plan Nacional de Seguridad Pblica 2010-2014.
Nota: Los datos internacionales provienen de International Crime Victims Survey (ICVS) y de European
Crime and Safety Survey (EU ICS), cuyas ltimas versiones datan de 2004 y 2005, respectivamente.
Para que las cifras fueran comparables, se utiliz el dato de la ENUSC 2005 para Chile.
315
en el acto mismo de delinquir; por lo tanto, la respuesta del Estado debe pensarse en forma sistmica, con
cuatro ejes fundamentales: prevencin, persecucin,
sancin, y rehabilitacin y reinsercin. Es en torno de
estos cuatro ejes que organizamos la presentacin de
nuestras propuestas.
En materia de prevencin, los principales involucrados son Carabineros y el Gobierno de Chile (a travs
de las Subsecretaras de Interior y de Prevencin del
Delito, y del nuevo Servicio de Responsabilidad Penal
Adolescente). Se distingue adems entre la prevencin enfocada en el lugar (prevencin situacional) de
la enfocada en el (potencial) delincuente y su entorno
familiar. Como describe Mertz (2012), existe una serie
de iniciativas en curso para estos fines, como el programa Barrio en Paz, el Fondo Nacional de Seguridad
Pblica, el Plan Cuadrante de Carabineros, o el nuevo
Sistema Tctico de Anlisis Delictual (STAD). Nuestro
diagnstico es que estas iniciativas son valiosas pero
insuficientes. En particular, se observan deficiencias
en leyes, regulaciones y programas de accin de estas instituciones responsables de la prevencin de la
delincuencia, que son comunes a varias de ellas y/o
impiden su eficiente interaccin.
Para la persecucin y la sancin, nuestro pas cuenta
con un sistema procesal penal relativamente nuevo,
con responsabilidades de policas, fiscales y jueces
que deben interactuar para detener, investigar y condenar a quienes infringen el Cdigo Penal. En esta
materia, observamos importantes deficiencias en la
coordinacin entre los actores, particularmente entre
el Ministerio Pblico y las policas. Asimismo, existen
problemas relacionados con los incentivos que enfrentan los fiscales, lo que los lleva a enfocar su labor en
procesar el mayor nmero de causas, desatendiendo
aquellas ms complejas y que requieren mayor investigacin, y, como seala Matus (2012), a negociar a la
baja las penas, privilegiando el cierre de la causa por
sobre la obtencin de penas adecuadas. Las fallas del
sistema procesal penal, reformado en 2001, justifican
plenamente plantear una reforma de la reforma.
Por otro lado, y tal como muestran Acosta y Aldoney
(2012), nuestro Cdigo Penal posiblemente el ms
antiguo del mundo presenta una serie de deficiencias, entre las que se cuentan legislacin dispersa,
superpuesta, compleja, defectuosa, incoherente, insuficiente, anacrnica, de difcil justificacin dogmtica y con falta de proporcionalidad.
La administracin de las sanciones recae principalmente en el Gobierno, a travs del Ministerio de Justi-
2 Estas cifras provienen del International Centre for Prison Studies (ICPS). El ranking lo encabeza Estados Unidos con una tasa
de 730. El primer lugar en Sudamrica es compartido con Uruguay.
316
Grfico 4
Poblacin penitenciaria, 2000-2010
Considerando todo lo anterior, una propuesta razonablemente completa debiera hacerse cargo de cuatro
reas bsicas que interactan para aumentar o disminuir la delincuencia: i) los grados de coordinacin
policial-judicial-penal y la efectividad y eficiencia en el
uso de recursos de cada uno de esos sectores, ii) las
polticas preventivas, iii) las polticas de persecucin
penal, y iv) las polticas de rehabilitacin. Afectando
algunas de ellas es posible afectar la produccin de
delitos. Por ejemplo, alterando las condiciones de salida de los delincuentes como sus oportunidades en
el mercado laboral es posible hacer ms costosa la
conducta delictual. De forma similar, aumentando la
efectividad judicial, digamos mejorando procedimientos y normas especficas, es posible que las personas
cooperen con mayor informacin policial y judicial, lo
que se traduce en aun mayor efectividad.
Ello no significa que en la reduccin de la delincuencia
no estn presentes muchos otros factores, como el
ingreso y el empleo, la educacin, la pobreza y la desigualdad, la calidad de vida en los barrios y las ciudades, el desarrollo econmico, la efectividad del Estado
en la provisin de bienes pblicos, o la produccin y el
trfico de drogas, entre otros factores que se abordan
en otros captulos de este libro. Evidencia mundial reciente muestra que el nivel de ingreso, el crecimiento
econmico y el nivel de educacin reducen las tasas
de criminalidad, mientras que la concentracin del ingreso las tiende a incrementar. En los pases con significativa produccin y/o trfico de drogas, la tasa de
homicidios es ms alta, como es el caso en Colombia,
Mxico y varias naciones centroamericanas. En cambio, en aquellos pases en que existe pena de muerte
la tasa de robos es significativamente ms baja. Sin
embargo, para fines de este captulo, el resultado ms
importante para Chile es que, controlando por la influencia de todas las variables que resultan significativas para explicar la delincuencia en el mundo, la tasa
de homicidios es un 25% ms baja en Chile que en el
pas promedio mundial, pero la tasa de robos es 30%
ms alta en Chile que en el promedio mundial (Loayza
y Schmidt-Hebbel 2013).3
Propuestas
Del diagnstico se desprende el carcter multidimensional de la delincuencia, es decir que los ejes de
poltica son diversos. As, por ejemplo, no cabe duda
de que un enfoque disuasivo basado en la persecucin policial y la aplicacin oportuna de sanciones es
clave, dado que dificulta la comisin de conductas
delictivas. Ello supone una buena coordinacin entre
los actores directamente involucrados, pero tambin
cambios legislativos profundos que requieren del ade-
3 Evidencia mundial ms antigua de los principales determinantes de la delincuencia en el mundo se encuentra, por ejemplo, en
Fajnzylber y otros (2002).
317
Reformas institucionales
transversales
Propuesta 82
Desarrollar una poltica
de coordinacin y
transparencia para el
funcionamiento
institucional
Una de las deficiencias de nuestro sistema de
control de la delincuencia es la ausencia de objetivos
estratgicos y metas verificables, la falta de transparencia en la informacin y las fallas en la coordinacin interinstitucional. Se proponen tres medidas para
avanzar significativamente en este respecto, con la
prevencin de que algunas exigen reformas a leyes
orgnicas constitucionales.
Disear programas, instrumentos y evaluaciones
de planificacin estratgica de mediano y largo plazo en todas las instituciones responsables de polticas de delincuencia. Ello debiera estar definido en
los prximos cinco aos, lo que constituye un plazo
razonable si se piensa en los tiempos transcurridos
entre los estudios conducentes a la reforma procesal
penal y su entrada en operaciones. Las instituciones
involucradas son el Ministerio Pblico, Carabineros
de Chile, Polica de Investigaciones, Gendarmera de
Chile, el Servicio Nacional de Responsabilidad Penal
Adolescente, el Servicio Nacional para la Prevencin
y Rehabilitacin del Consumo de Drogas y Alcohol
(SENDA) y el Instituto Mdico Legal. Cada una de
estas unidades debe poner a disposicin del pblico
sus lneas programticas (de corto y largo plazo), con
metas cuantificables que sean susceptibles de evaluacin por las instancias competentes.
Incrementar significativamente la transparencia y
rendicin de cuentas de las instituciones mencionadas. Puede ser a travs de la entrega peridica y pblica de datos y de informes de gestin, en medios
electrnicos y a travs de cuentas pblicas anuales.
Dicha informacin debiera ser de utilidad para la toma
de decisiones tanto pblicas como privadas (empresas y particulares), y en los niveles nacional, regional
y local. En esta lnea de accin es indispensable la
correcta implementacin del nuevo Banco Unificado
de Datos Criminales con informacin de detenidos,
imputados, declarados inocentes y condenados para
el desarrollo de conocimiento cientficos que permitan
una caracterizacin adecuada de la carrera delictual
y de los tipos de delitos y su comportamiento.
Transformar la actual Comisin Permanente de Coordinacin del Sistema de Justicia Penal (establecida por
la Ley 20.504 y que rene a las autoridades ms importantes del Ministerio de Justicia, la Corte Suprema, el
Ministerio Pblico, la Defensora Penal Pblica, el Colegio de Abogados, Carabineros y PDI) en un Consejo
que deber cumplir una labor clave en la evaluacin de
sistema procesal penal, la coordinacin entre las instituciones que conforman el sistema, la elaboracin de
metas e indicadores comunes de gestin y la creacin
de planes de formacin y capacitacin tambin comu-
4 La nueva Ley 20.603 regula las penas sustitutivas (que antes eran medidas alternativas), pero no se ha innovado respecto del
reglamento carcelario, incluyendo la libertad condicional.
318
nes. Este Consejo deber ser un ente autnomo, independiente del Ejecutivo y del Congreso, creado por ley
especial. La ley definir su mandato y sus funciones especficas, su dotacin de personal y su financiamiento,
as como su direccin, que debera componerse de 3 a
4 miembros propuestos por el Ejecutivo y ratificados por
el Congreso, con perodos de permanencia traslapados,
independientes del ciclo presidencial.
Polticas preventivas
Propuesta 83
Revisin y mejoras
de la labor preventiva
de Carabineros
El despliegue territorial de Carabineros requiere
de una reestructuracin en relacin con el tamao y
la cobertura de las unidades policiales (retenes, tenencias, subcomisaras y comisaras) y de los cuadrantes. El Plan Cuadrante no parece haber tenido
los resultados esperados, pues se evidencia un bajo
conocimiento ciudadano, un bajo compromiso de las
unidades policiales y una carencia de sistemas de intercambio de informacin y coordinacin.5
Carabineros es responsable de una multiplicidad de
funciones y demandas (de particulares, de alcaldes, de
empresas, etc.), lo que dificulta su focalizacin en labores de prevencin en sus cuadrantes. Si bien la puesta
en marcha del programa STAD ha tenido un comienzo
exitoso, por lo que es crucial su consolidacin como
herramienta de coordinacin y anlisis, se necesita
revisar el Plan Cuadrante y mejorar la integracin de
Carabineros con la comunidad, potenciando el rol preventivo de la institucin. Finalmente, una gran debilidad
del despliegue territorial es la baja presencia de Carabineros (tanto unidades como patrullajes) en comunas y
poblaciones de bajos ingresos y alta actividad delictual.
La experiencia internacional muestra varios modelos exitosos de polica comunitaria, entre los cuales
destacan las koban japonesas. Se trata de pequeas
estaciones de polica comunitaria, orientadas a la solucin de una amplia gama de problemas. Dando prioridad a la proximidad de la accin y al intercambio de
informacin, los policas interactan con diversas organizaciones involucradas en actividades tendientes
al resguardo del orden pblico, a la creacin de nexos
319
Propuesta 84
Incorporar medidas de
prevencin de la
delincuencia a
travs de un mejor
diseo urbano
Uno de los avances ms significativos en los ltimos
veinte aos ha sido la consideracin de los diseos urbanos en la prevencin de la delincuencia, por la va de
incrementar el costo de la comisin de delitos. Se trata
de incorporar diseos del ambiente urbano (construido)
que promuevan la vigilancia natural, el control natural
de los accesos y el reforzamiento territorial; por ejemplo, aumentar la visibilidad de aceras (remodelando arboledas o postes de alumbrado), usar portales transparentes en edificios, o luminarias adecuadas para evitar
sombras profundas o disminucin del mbito de visin,
sealtica adecuada y aumento de espacios de movilidad, entre otros ajustes. El enfoque CPTED (crime prevention through environmental design, prevencin del
crimen a travs del diseo ambiental) ha tenido resultados positivos en la reduccin de ciertos delitos en el
extranjero (Mertz, 2012). Si bien en Chile el desarrollo
de este enfoque es an incipiente, a travs de la autoridad pertinente es posible su promocin y expansin.
Se propone por lo tanto establecer estndares de seguridad en edificaciones pblicas y privadas, exigibles
a todo nuevo desarrollo urbano (condominios, malls,
edificios pblicos, etc.).
Propuesta 85
Expandir y evaluar mejor
los programas
ciudadanos de
prevencin del delito
Se sabe de la importancia de la denuncia y la vigilancia ciudadanas en el combate de la delincuencia.6
Ello no significa mistificar la contribucin de la comunidad, sino comprender que la efectividad policial
requiere de la cooperacin y el compromiso de la comunidad para reducir la incidencia de la delincuencia.
Propuesta 86
Un nuevo Cdigo Penal
para Chile
Nuestro Cdigo Penal es uno de los ms antiguos
del mundo. Y, aunque ello de suyo no implica deficiencias, en la prctica s las hay. Tal como muestran
Acosta y Aldoney (2012), durante sus 139 aos de
vigencia ha sido modificado a travs de numerosas
7 Agradecemos los muy valiosos comentarios y correcciones a una versin preliminar de esta seccin que recibimos de Juan
Domingo Acosta.
320
Propuesta 87
Reformar el Cdigo
Procesal Penal y el
sistema procesal penal
El actual sistema procesal penal, que naci de una
gran reforma iniciada el ao 2000, tiene muchas y
reconocidas ventajas en comparacin con el sistema
que sustituy; entre ellas la mayor celeridad y confiabilidad de los procesos, el menor nmero de personas
recluidas a la espera de juicio, la menor corrupcin y
el respeto material de las mnimas garantas del debido proceso. No est libre de falencias, no obstante,
lo que ha llevado al gobierno a presentar un proyecto
de ley de reforma de la reforma (Congreso de Chile,
2013) tras un anlisis crtico del sistema.8 Se observan deficiencias en la investigacin de los delitos, en
parte por ausencia de facultades para la polica y una
baja coordinacin de esta con el Ministerio Pblico.
Adems, dados los incentivos actuales para los fiscales, en combinacin con su sobrecarga de trabajo, se persiguen aquellas causas menos complejas y
ms rpidas de terminar. Esta aparente prioridad del
sistema por cerrar el mayor nmero de causas en el
menor tiempo posible genera incentivos para hacer
un uso intensivo de mecanismos de gestin de cau-
321
Establecer que, en los casos de trminos de procesos sin condena, el fiscal debe enviar copia de la carpeta de investigacin a la unidad policial que le remiti
la denuncia, para su anlisis y eventual reapertura por
el Ministerio Pblico.
Impedir la utilizacin de las salidas alternativas para
cumplir metas de trminos de causas, o que se
haga una aplicacin indebida de estas instituciones.
Se proponen dos modificaciones: i) que la suspensin
condicional del procedimiento sea tambin improcedente en el caso de imputados que se han beneficiado
de varias suspensiones condicionales anteriores cuyos
plazos de observacin han vencido (ese sujeto no ha
sido condenado antes ni tiene una suspensin condicional vigente, de manera que con las reglas actuales
podra recibir el beneficio), y ii) que la suspensin condicional del procedimiento solo proceda respecto de
delitos menos graves y no para autores de delitos que
tienen en la ley pena privativa de libertad y que el fiscal
rebaja en varios grados aceptando atenuantes y calificndolas.10 Estas limitaciones podran exceptuarse
en caso de existir una efectiva oferta de tratamientos
conductuales (como en casos de drogadiccin o alcoholismo), amplindose la suspensin condicional si el
sujeto se acoge a tales tratamientos.
Establecer un plazo legal para que los fiscales se
pronuncien sobre las peticiones de los intervinientes
para realizar diligencias, y regular sus efectos en caso
de incumplimiento.11
Permitir la lectura en juicio oral de las declaraciones
del imputado ante la polica, para refrescar su memoria o reflejar contradicciones, y permitir su reproduccin en caso de coimputados que se hayan dado a
la fuga (rebeldes). As, se evita repetir las interrogaciones y diligencias policiales en el Ministerio Pblico.
9 El proyecto de reforma de la reforma propone incorporar una regla en cuya virtud se debe entender que la comparecencia
del imputado puede verse demorada o dificultada por el solo hecho de tratarse de un delito al que la ley impone pena privativa
de libertad.
10 El mencionado proyecto de ley propone modificar el art. 237 del CPP relativo a los acuerdos reparatorios estableciendo que
el juez de garanta puede no aprobarlo si existe un inters pblico prevalente, facultad que ya existe en los acuerdos reparatorios
agregando que se entender especialmente que concurre este inters si el imputado hubiere incurrido reiteradamente en hechos
como los que se investigaren en el caso particular (art. 241, CPP).
11 El proyecto de reforma de la reforma propone un plazo de 10 das y un efecto negativo (denegacin de la diligencia) en caso
de silencio, sin perjuicio de las sanciones administrativas que se le puedan imponer al fiscal.
322
Propuesta 88
Potenciar el rol del
Ministerio Pblico
en la reduccin
de la delincuencia
A ms de diez aos de introducida la reforma procesal penal, es necesario revisar la estructura y los
resultados de la Fiscala Nacional o Ministerio Pblico, debido a las falencias citadas en el diagnstico
de este captulo. Si bien se entiende que la funcin
primordial del Ministerio Pblico es la investigacin
de delitos y sostener la accin penal en contra de
los presuntos infractores de ley, lo concreto es que
si ello no se traduce en una efectiva reduccin del
delito no se logra el objetivo socialmente esperado.
En tal sentido se propone:
Es fundamental que entre el Ministerio Pblico y las policas existan metas e indicadores comunes de gestin,
para promover la estrecha coordinacin entre ambos.15
Los planes de capacitacin de los fiscales deben
comprender instancias de integracin con los respectivos planes de las dems instituciones del sistema.16
Se deben revisar los sistemas de evaluacin institucional y de promocin del personal, para que se
basen en metas cuantitativas y no solo cualitativas.
Se debe mejorar la coordinacin entre fiscales y policas en las primeras diligencias de investigacin, que
son primordiales.
323
5. Se deben mejorar los estndares para realizar algunas diligencias de investigacin que son calificadas
de distinta forma por los jueces de garanta, al no haber en la ley requisitos mnimos para su realizacin
(por ejemplo, el reconocimiento del imputado).17
6. Para mejorar la apreciacin de la comunidad de la labor
del Ministerio Pblico, las decisiones de trmino de las
causas y que importan una baja calidad en la respuesta
del sistema (por ejemplo, el archivo provisional de la causa o la comunicacin de la decisin de no perseverar en
ella) deben informarse y justificarse ante las vctimas.18
Propuesta 89
Creacin de servicios
de antelacin de juicios
Las medidas cautelares (en particular la libertad condicional) otorgadas en las audiencias de formalizacin
se aplican en muchos casos sin la suficiente informacin sobre probabilidad de fuga y reincidencia de imputados, con la consiguiente afectacin negativa de la
efectividad penal. Siguiendo la experiencia internacional, que sugiere incorporar la mayor cantidad de informacin posible para establecer perfiles de riesgo entre
los imputados y condenados (Mertz, 2012), se propone
la creacin de servicios de antelacin de juicios cuya
tarea ser la recopilacin de antecedentes sobre la
probabilidad de fuga y reincidencia de los imputados,
para as mejorar la toma de decisiones de los jueces
al momento de decidir sobre medidas cautelares. Adems, supervisaran el cumplimiento de las medidas que
se cumplen en libertad, asegurando una reaccin por
parte del sistema ante incumplimientos.19
Polticas de rehabilitacin
Propuesta 90
Revisin del rol de
Gendarmera de Chile
en materia de
rehabilitacin
Gendarmera de Chile tiene graves rezagos en materia de gestin, en sistemas de informacin, anlisis y
diagnstico, y en su capacidad para proveer una oferta
de rehabilitacin (actividad a la cual destina menos de
un 1% de su presupuesto). Ello se traduce en una serie
de incongruencias con la poltica criminal del pas. Las
tasas de reincidencia inciden notoriamente en la efectividad de las polticas policiales preventivas y represivas,
por lo que es fundamental mejorar significativamente la
eficiencia de Gendarmera para lograr efectos positivos
en materia de rehabilitacin. Se requiere un profundo
proceso de modernizacin de la institucin, no solo en
cuanto a infraestructura para la rehabilitacin, sino por
sobre todo de los sistemas de diagnstico y gestin de
la poblacin carcelaria. Esto implica reafirmar las propuestas institucionales transversales aplicadas con particular fuerza al caso de Gendarmera.
Por otro lado, respecto de la oferta existente de programas de rehabilitacin, se propone favorecer los
modelos de entrenamiento en oficios, poniendo nfasis en el desarrollo de habilidades manuales e intelectuales que permiten desarrollar hbitos laborales y
obtener los beneficios del trabajo que recibe cualquier
persona en el medio libre. Proponemos entonces:
17 El punto es expresamente abordado por el proyecto de ley que perfecciona el procedimiento penal (Boletn 8810-07).
18 El citado proyecto de ley as lo considera, con la variante de que, tratndose de la comunicacin de la fundamentacin de
decisin de no perseverar en la causa, se exige solo cuando la vctima est presente en la audiencia.
19 El Plan de Seguridad Pblica 2010-2014 del gobierno contemplaba la creacin de este tipo de servicios; sin embargo, no se
han visto avances en la materia.
324
Propuesta 91
Contratos de crceles
concesionadas y de
provisin de programas
de rehabilitacin con
incentivos a reducir
reincidencia
Los contratos de concesiones de las crceles incentivan a las autoridades competentes a admitir ciertos
niveles de sobrepoblacin (hasta un 120%), lo que dificulta la posibilidad de proveer oferta de calidad en ma-
teria de rehabilitacin (CESC, 2010). Ms aun, encarece los costos promedio de mantencin de condenados,
dadas las multas derivadas de dichos contratos. Adems, una falencia central de los actuales contratos de
crceles concesionadas y de provisin de programas
de rehabilitacin es la ausencia de responsabilidad y
de incentivos para concesionarios y proveedores para
disminuir los niveles de reincidencia.
Consistente con lo anterior, proponemos una gradual
revisin de los actuales contratos de concesiones de
crceles y de provisin de servicios de rehabilitacin,
incluyendo incentivos de pagos segn niveles de reincidencia de los exconvictos durante un perodo acotado. Ello podra implementarse en forma experimental
a travs de programas piloto en algunas crceles concesionadas con programas de rehabilitacin a cargo
de proveedores privados. Este giro en la poltica de
rehabilitacin es consistente con el camino que ha
emprendido el Reino Unido, al considerar como parte
fundamental de su poltica de reduccin de reincidencia los contratos por resultados en esta materia.20
Propuesta 92
Apoyo a familias
de condenados
Los estudios comparados muestran que la historia
criminal del padre es un factor relevante en el desarrollo
de actividades delictuales en la familia (Goodwin y Davis, 2011). Por ello resulta fundamental aislar del circuito
de la delincuencia a nios y jvenes que tienen algn
cercano en conflicto con la justicia, particularmente el
20 Ver Gobierno del Reino Unido (2013) y Gobierno del Reino Unido, Ministerio de Justicia (2013).
325
Propuesta 93
Subsidios transitorios
al empleo para
exconvictos
Actualmente, aun cuando un exconvicto se haya
rehabilitado y tenga claras intenciones de incorporarse a la vida social, sus posibilidades de xito en el
proceso de integracin son bajas. Un enfoque integral
supone que el ciclo de prevencin-represin-rehabilitacin involucre el apoyo del ofensor en la etapa ms
crtica, que es la reinsercin en la sociedad. Para ello
se propone establecer un programa de subsidios transitorios al empleo de excarcelados, condicional a una
certificacin de buen comportamiento en la crcel y
de haber participado en programas de rehabilitacin,
capacitacin y/o trabajo en la crcel.
Efectos esperados
sobre la delincuencia
Este captulo present propuestas para la reduccin
de la delincuencia que se basan en el reconocimiento
de que es un fenmeno afectado por distintas polticas que actan en mrgenes tambin distintos. Por
ello, presentamos propuestas en cuatro dimensiones
diferentes pero complementarias: reformas institucionales transversales para las instituciones pblicas
responsables, polticas preventivas (Carabineros de
Chile, diseo urbano y participacin ciudadana), polticas de persecucin penal (reformas de cdigos
legales e instituciones pblicas) y polticas de rehabilitacin de condenados. Estimamos que solo se podrn
reducir significativamente las altas tasas de delincuencia en Chile si se logran cambios sustantivos en
el marco legal, el trabajo individual y la coordinacin
de las instituciones responsables de la prevencin, la
deteccin y la represin de la delincuencia, as como
de la sancin y la rehabilitacin de los ofensores. Por
supuesto, ello debe complementarse con avances sociales en codeterminantes de la delincuencia que se
analizan en otros captulos de este libro.
No contamos con suficientes antecedentes ni modelos que nos permitan anticipar los efectos cuantitativos del paquete de propuestas planteadas aqu.
Sera osado e irresponsable hacerlo. Sin embargo,
estimamos que solo a travs de la interaccin de polticas es posible obtener resultados positivos. De este
modo, teniendo en cuenta el conjunto de propuestas
enunciadas, y asumiendo un plazo razonable de cinco
aos al cabo de su puesta en marcha, es posible esperar reducciones significativas en las tasas de delincuencia y, en consecuencia, en las correspondientes
tasas de victimizacin, temor y reincidencia.
Aunque no podemos estimar los efectos combinados de
estas polticas, los estudios disponibles para experien-
326
327
Captulo 18
Reconociendo
la derrota en la
guerra contra las
drogas: hacia la
legalizacin
Eugenio Guzmn / Klaus Schmidt-Hebbel
Sntesis
La guerra contra las drogas declaradas ilegales se
ha perdido en el mundo y en Chile, tanto en trminos
polticos y militares, como en trminos econmicos y
de salud pblica. Aunque carecemos de una evaluacin global cuantitativa de sus costos y beneficios, la
ilegalidad de las drogas y sus consecuencias la represin del consumo, del comercio y de la produccin
de un gran nmero de drogas conlleva costos que
multiplican los beneficios correspondientes, lo que
ocurre tanto en otros pases como en Chile. La evidencia mundial sugiere que la ilegalidad de las drogas
y el consecuente trfico ilegal influye significativamente y en magnitudes muy elevadas en la incidencia de
la delincuencia general. La evidencia mdica revisada
muestra que los efectos negativos del consumo de
drogas legales (el tabaco y el alcohol) sobre los individuos que las consumen y sobre terceros son mayores
o equivalentes a los efectos negativos directos e indirectos del consumo de drogas ilegales.
El mundo parece encontrarse en una lenta pero inexorable transicin desde la ilegalidad de una muy amplia
lista de drogas hacia un futuro de gradual legalizacin
de las drogas actualmente ilegales. Entre las manifestaciones de esta transicin estn la despenalizacin
del porte de marihuana en varios pases y estados, su
uso medicinal, y la legalizacin del consumo, produc-
cin y comercio de marihuana en dos estados de Estados Unidos, adems del intento de legalizacin en
Uruguay. Sin embargo, para transitar hacia una legalizacin gradual, pero amplia, de drogas, es necesario
enmarcarse en una estrategia internacional multilateral de legalizacin, que conduzca a la revisin de las
actuales convenciones ONU sobre las drogas y a un
cambio radical en las polticas de control y regulacin
de la produccin, el comercio y el consumo de drogas.
A la luz de los antecedentes mencionados, en este
captulo se propone una revisin de la poltica actual
de prohibicin y represin del consumo, la produccin
y el comercio de las drogas actualmente ilegales. Se
plantea realizar esta revisin en el marco de la formulacin de una nueva estrategia nacional sobre las
drogas actualmente ilcitas en Chile, con el objetivo de
largo plazo de legalizar todas las drogas, sometindolas a un estricto control regulatorio sobre las condiciones de su consumo, produccin y comercio. La propuesta no parte de supuestos morales o polticos, sino
solo de reconocer el fracaso de la actual estrategia de
prohibicin y represin, con sus enormes costos humanos y sociales, tanto en Chile como en el mundo.
La estrategia que proponemos involucra implementar
polticas en dos etapas.
328
Las propuestas de corto plazo (1-2 aos) suponen la elaboracin de una estrategia nacional para la legalizacin
de las drogas en el largo plazo, con una legalizacin en
el corto plazo de una conjunto acotado de drogas, en la
lnea de los cambios recientes adoptados por los estados
de Colorado y Washington. Una vez implementadas las
medidas anteriores, se propone, en un perodo de 3-10
aos, realizar una revisin radical de los tratados internacionales sobre las drogas firmados en el marco de las
convenciones ONU, de manera de permitir a los pases
legalizar las drogas actualmente ilegales, sujetas a una
regulacin y un control estricto de su produccin, comercio y consumo. Como es posible que la legalizacin de
todas las drogas lleve por la despenalizacin y probables disminuciones de precios a potenciales aumentos
en el consumo y la adiccin, es esencial implementar una
nueva poltica, tambin radical, de prevencin del consumo y de tratamiento de adictos, focalizada en los jvenes.
Aunque se anticipa cualitativamente que esta reforma radical tendra efectos netos positivos sobre la
seguridad ciudadana, el bienestar de la poblacin y
el desarrollo econmico y social, es particularmente
difcil cuantificar estas consecuencias. No obstante,
se estima que la legalizacin de las drogas y el desarrollo de programas gubernamentales asociados
(regulacin de mercados, tributacin y programas de
salud pblica de prevencin y tratamiento de adicciones) tendran grandes beneficios directos e indirectos
sobre el bienestar de la poblacin chilena y mundial.
Antecedentes
Han pasado ms de cuarenta aos desde que en Estados Unidos el Presidente Nixon declar la guerra contra las drogas. En junio de 1971, Nixon asegur que
el consumo indebido de drogas era el enemigo pblico
nmero uno de los Estados Unidos. Diez aos antes,
los pases miembros de las Naciones Unidas firmaban la
primera convencin sobre drogas, la que, complementada con las convenciones de 1971 y 1988, defini el marco de la poltica internacional contra las drogas. Se trata,
en trminos simples, de la prohibicin de la produccin,
el trfico y el consumo de diversas sustancias psicotrpicas. Este rgimen de guerra internacional se sostiene en
una serie de medidas nacionales de control y represin,
unida a una estrecha cooperacin internacional para alcanzar el mismo objetivo. Como intentaremos mostrar
a continuacin, la racionalidad y la efectividad de dicho
rgimen son muy limitadas, razn por la que se plantea una propuesta para transformar la poltica de drogas
existente en Chile (y en el mundo).
Costos directos
Una poltica de drogas basada en la prohibicin tiene
una serie de costos directos: los cuantiosos recursos
Costos indirectos
Adems de los costos directos en los cuales incu-
rre el Estado, la poltica de prohibicin tiene importantes costos indirectos o consecuencias no deseadas.
El primer y ms importante efecto es que la propia
poltica de prohibicin genera violencia y crimen. Este
es un argumento econmico estndar (ver Miron y
Zwiebel, 1995): en la medida en que exista una alta
demanda por drogas, aun en condiciones de ilegalidad, aparecen incentivos para que se desarrolle un
mercado preparado para burlar la represin policial.
Ms aun, la represin aumenta el precio de las drogas
(porque entre los costos de productores y traficantes
se consideran tambin los recursos destinados a burlar la ley), y si la demanda no es demasiado sensible
al precio (como lo demuestran algunos estudios emp-
329
Grfico 1
Gasto asociado a la guerra a las drogas en Estados Unidos, 1986-2001
ricos),1 este mayor precio ir acompaado de pequeas disminuciones en las cantidades que se consumen. De esta manera, las rentas para los productores
y distribuidores que logran burlar la ley probablemente
aumentarn si hay mayor represin, lo que torna el
mercado aun ms atractivo para estos agentes (Becker, Murphy y Grossman, 2006).
Ahora bien, como se trata de un mercado ilegal, no estn disponibles las formas tradicionales de resguardar
a las partes y de asegurar los derechos de propiedad.
Entonces surgen la violencia, la corrupcin y el crimen
como mtodos de resolucin de disputas. Adems,
utilizar la violencia es menos costoso para quienes ya
participan de un mercado ilegal, como las bandas de
narcotraficantes, porque existe complementariedad
en burlar la represin policial en ms de un contexto.
Todo lo anterior tiene por resultado la conformacin de
grandes bandas criminales, que se constituyen para
apropiarse de las rentas de este mercado ilegal, con
respuestas de creciente violencia. Como es probable
que estas bandas no solo se dediquen al trfico de
drogas, sino que realicen otras actividades ilegales,
su efecto indirecto en la delincuencia es importante.
La dramtica realidad de naciones como Colombia,
Mxico y muchos pases centroamericanos y caribe-
os ejemplifica cmo la poltica de prohibicin, la represin inefectiva y la actividad del narcotrfico ilegal
pueden conducir a situaciones de extrema violencia
e inseguridad ciudadana. Sin ir tan lejos, la violencia
e inseguridad asociadas a la ilegalidad de las drogas
y al narcotrfico tambin afligen a Chile. Quizs el
ejemplo ms claro sea la poblacin La Legua Emergencia de Santiago: barrios capturados por narcos,
familias que son cmplices forzadas de estas mafias
y carabineros que no se atreven a entrar en algunas
de sus calles.2
Existe evidencia que asocia la prohibicin de las drogas con aumentos en la violencia y el crimen. Miron
(1999) y Dills y otros (2010) han mostrado una correlacin entre las tasas de homicidio y los gastos en el
cumplimiento de prohibiciones en Estados Unidos (del
alcohol durante la era de prohibicin de esta sustancia
en las dcadas de 1920 y 1930, y de las drogas a partir
de 1970). Y si bien no es posible derivar conclusiones
causales definitivas, Miron (1999) ofrece evidencia
complementaria que, aunque no prueba la hiptesis causal, es consistente con ella (Donohue y otros,
2011). En forma similar, Grogger y Willis (2000) asocian causalmente la pandemia del crack en Estados
Unidos en los aos ochenta con el aumento de la criminalidad y, aunque no pueden demostrar el mecanismo
1 Entre ellos estn DiNardo (1993), Saffer y Chaloupka (1999), Liu y otros (1999), Van Ours (1995), Grossman y Chaloupka (1998)
y Jofre-Bonet y Petry (2008).
2 Al respecto, ver el desgarrador reportaje de Gustavo Villarrubia sobre el narcotrfico en La Legua (Villarrubia, 2011).
330
Grfico 2
Detenciones por infraccin a la ley de drogas, 2002-2011
Fuente: Subsecretara de Prevencin del Delito, Informes nacionales sobre procedimientos policiales por infraccin a la ley de drogas.
Beneficios
Frente a esta serie de altos costos, solo se justificara
una poltica de prohibicin y una guerra contra las drogas si los beneficios asociados son suficientemente
altos, ms que compensando sus costos. En trminos
tericos, el principal beneficio potencial de la prohibicin es el menor dao total asociado a un menor
consumo. Sin embargo, para evaluar esta ventaja hay
331
Grfico 3
Consumo mundial de drogas ilcitas, 2001-2010
que preguntarse dos cosas: cunto reduce la prohibicin el consumo?, y cunto dao propio sufre el
consumidor y cunto produce a terceros a travs de
las externalidades asociadas al consumo?
Para responder a la primera pregunta es ilustrativo
revisar las cifras de consumo en Chile y el mundo.
Lamentablemente, los altos niveles de consumo global han permanecido prcticamente inalterados en los
ltimos aos, a pesar de los intensos esfuerzos inter-
3 Ver el Noveno estudio de drogas en poblacin escolar (2012) y el Noveno estudio de drogas en poblacin general (2011)
del Servicio Nacional para la Prevencin y Rehabilitacin del Consumo de Drogas y Alcohol (SENDA). A modo de ejemplo, el
primero muestra que la proporcin de escolares entre octavo bsico y cuarto medio que consumi cocana en el ltimo ao era
idntica en 2001 y 2011 (3,2%).
4 Esta prevalencia considera tanto el consumo de cocana como el de su derivado, el crack, y uno de los insumos para la preparacin de cocana, la pasta base. La pasta base explica parte importante de la cifra para Chile.
332
Grfico 4
Prevalencia de cocana en comparacin internacional
Fuente: Oficina de Naciones Unidas para las Drogas y el Crimen (UNODC), World Drug Report 2011.
Nota: La prevalencia se refiere al porcentaje de adultos y jvenes que consumi
cocana en el ltimo ao y alguna vez en su vida, respectivamente.
333
Grfico 5
Clasificacin de peligrosidad y dao asociado a distintas drogas I
5 Ver, por ejemplo, Pacula (2010), con una estimacin de -0,525 para la elasticidad-precio de la marihuana. Para una revisin,
ver tambin Grossman (2005).
334
Grfico 6
Dao asociado a distintas drogas II
Grfico 7
Dao asociado a distintas drogas III
335
Regmenes alternativos
6 Si bien esta evidencia se debe tomar como preliminar, hasta la fecha no hemos encontrado bibliografa que cuestione los
resultados de los estudios citados aqu.
336
337
Legalizacin
9 Abc News, Marijuana Users Not High Obama Priority, 14 de diciembre de 2012, abcnews.go.com.
10 Ello no significa que las actuales polticas regulatorias, tributarias, de educacin y de salud pblica respecto del alcohol y del
tabaco no sean perfectibles, lo que justifica su evaluacin y revisin, propuestas ms abajo.
338
Propuestas
A la luz de los antecedentes presentados, proponemos revisar la poltica actual de prohibicin y represin del consumo, de la produccin y del comercio
de las drogas actualmente ilegales; y proponemos
hacerlo en el marco de la formulacin de una nueva
estrategia nacional, con el objetivo de largo plazo de
legalizar todas las drogas, sometiendo a un estricto
control regulatorio las condiciones de su consumo,
produccin y comercio. Esta estrategia involucra implementar polticas en dos etapas.
Propuesta 94
Una estrategia
nacional de legalizacin
y regulacin de drogas
(corto plazo, 1-2 aos)
La propuesta de corto plazo involucra la adopcin de cambios que ya han sido implementados
en algunos lugares del mundo, como en los estados de Colorado y Washington, y tiene por objetivo
preparar el trabajo de Chile en el desarrollo de una
agenda multilateral de legalizacin de drogas en el
mundo.
Formulacin de una estrategia nacional
de legalizacin y regulacin de drogas
Se propone que el Gobierno de Chile, con apoyo legislativo y de especialistas, formule una estrategia
nacional de legalizacin y regulacin de las drogas
actualmente ilegales en el largo plazo. Esta estrategia
debe desarrollar:
Un estudio detallado de los beneficios netos de la
legalizacin de drogas en Chile y en el mundo.
Un plan de accin nacional para promover la legalizacin gradual de las drogas en Chile.
Un plan de accin internacional, promovido por
Chile en coordinacin estrecha con otras naciones,
orientado a la revisin de los tratados firmados en el
marco de las convenciones ONU (1961, 1971 y 1988,
y ratificados en convenciones sucesivas), con el fin de
avanzar en el largo plazo a una legalizacin del uso,
comercio y produccin regulados de todas las drogas
actualmente ilegales, lo que implica una radical revisin de las convenciones ONU respectivas.
Una poltica de regulacin y tributacin del consumo, del comercio y de la produccin de drogas.
Una poltica de desarrollo de programas de educacin y de salud pblica de prevencin del consumo
(especialmente de jvenes) y de tratamiento de adicciones de drogas legales e ilegales.
Esta agenda debe promoverse en coordinacin con
otras naciones en forma bilateral y multilateral, a
travs del desarrollo de propuestas internacionales
comunes y su presentacin en los correspondientes
foros internacionales.
Legalizacin de un conjunto limitado de drogas
Se propone legalizar un conjunto limitado de drogas,
como la marihuana y similares por definir. Quedaran
permitidos el uso recreativo, la produccin (restringida
inicialmente para uso personal) y la comercializacin,
sujetos a regulaciones de control sanitario como las
establecidas para el alcohol y del tabaco.
Mantener la ilegalidad y represin del comercio informal y del comercio internacional de este conjunto de
drogas ahora legalizadas.
Gravar con impuestos especficos las drogas legali-
339
Cuadro 1
Impacto fiscal de la propuesta de largo plazo
Lograr una revisin radical de los tratados internacionales firmados en el marco de las convenciones
ONU, de manera de permitir a los pases legalizar las
drogas actualmente ilegales, y la regulacin y control
de su produccin, comercio y consumo.
Propuesta 95
Revisin de tratados
internacionales y
legalizacin total
(largo plazo, 3-10 aos)
Una vez implementadas las medidas anteriores, y
acorde con la estrategia nacional de legalizacin y
regulacin de las drogas actualmente ilegales, se pro-
340
Expandir significativamente los programas de educacin y salud pblica orientados a la prevencin del
consumo (especialmente de jvenes) de todas las drogas, y los programas de tratamiento de drogadictos.
En trminos de recursos pblicos, se propone triplicar
el gasto pblico actual en prevencin de consumo y
tratamiento de adictos, que hoy alcanza al 0,1% del
PIB. No proponemos aqu un contenido especfico
para estos programas, que deber surgir de una evaluacin futura basada en el monitoreo continuo del
impacto de los programas existentes y de las evaluaciones experimentales de los nuevos programas.
11 Las estimaciones se basan en inferencias sobre datos para Chile respecto de la tasa del impuesto especfico al tabaco, la
prevalencia de tabaquismo y el gasto en tabaco por habitante, el gasto pblico en delincuencia, las fracciones de la delincuencia
atribuibles directa e indirectamente al mercado ilegal de drogas, y el gasto pblico en programas de prevencin y tratamiento de
adicciones. Para ms detalles metodolgicos de estas estimaciones, ver www.95propuestas.cl.
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65
En educacin, ampliar
1Transitar hacia un
rgimen de gobierno
parlamentario.
Eleccin democrtica
de todas las
autoridades del
gobierno regional
desde 2016.
Transformar al gas natural
en la tecnologa de
expansin, con un Estado
activo en diplomacia,
regulacin y fomento.
27
Sanciones
realmente
disuasivas para
los atentados a la
libre competencia:
multas mayores y
sanciones penales.
57
Jornadas laborales
adaptables y gratificaciones
mayores, negociadas entre
trabajadores y empresa.
10
Sistema de ahorro
previsional obligatorio:
aumento gradual de la tasa
de cotizacin, de las edades
de jubilacin y de los topes
mximos imponibles.
95