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Luis Manuel Marcano Salazar

De Betacnourt a Caldera
Democracia y Política Exterior:
Impacto del sistema político interno en
la formación de la
política exterior de Venezuela (1959-1964 y 1969-1974)

Luis Manuel Marcano Salazar

INSTITUTO
UNIVERSITARIO
DE
PROFESIONES
GERENCIALES
I.U.P.G

Fondo Editorial del Instituto Universitario


de Profesiones Gerenciales I.U.P.G.

Nuevas Letras
2001
Colección Ciencias Políticas
Democracia y Política Exterior.

INSTITUTO
UNIVERSITARIO
DE
PROFESIONES
GER ENCIALES
I.U.P.G

DE BETANCOURT (1959-1964) A CALDERA (1969-1974)


DEMOCRACIA Y POLÍTICA EXTERIOR:
Impacto del Sistema Político Interno en la formación de la Política Exterior
Luis Manuel Marcano Salazar
Reservados todos los Derechos.
Primera Edición. Agosto 2001
2000 ejemplares.

Editorial Nuevas Letras

Editorial Nuevas Letras.


Asociación Venezolana de Estudios Políticos AVEP.
Instituto Universitario de Profesiones Gerenciales.
Depósito legal: lf25220003202667.
ISBN: 980-07-7135-2
Corrección de estilo: Lic Sandra Cecilia Olmos Ramírez
Levantamiento de Artes: Editorial Nuevas Letras.
Distribución e Impresión: Distribuidora El Guay.
Diseño de Portada: Jhon Larris Acevedo Colmenares.
Fotocomposición: Editorial Nuevas Letras.

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Reservados los Derechos a:
Editorial Nuevas Letras.
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Luis Manuel Marcano Salazar

PRÓLOGO
Un tema de gran interés para los estudiosos de la his-
toria reciente de Venezuela, bien se trate de historiado-
res, politólogos, internacionalistas y otros profesionales
afines, es el de conocer la evolución de la política exte-
rior desarrollada por los gobiernos que han regido nues-
tro país durante las últimas décadas. Es algo difícil de
abordar por la cercanía de los hechos y de sus protago-
nistas, por las implicaciones políticas e ideológicas pre-
sentes, y por la pasión y controversia que casi siempre
generan estas cuestiones; sin embargo, es lógico proce-
der a su revisión y análisis aprovechando las facilidades
que ofrece un asunto de actualidad, aunque no por eso
libre de obstáculos como todo problema de investiga-
ción.
Esto es lo que de entrada me plantea la lectura de
este magnífico trabajo, presentado por el profesor Luis
Manuel Marcano Salazar para optar a la especialidad en
relaciones internacionales y globales (Universidad Cen-
tral de Venezuela, 2000). A lo largo de cuatro capítulos
el autor estudia lo que denomina con acierto La promo-
ción de la democracia como constante en la política ex-
terior de Venezuela durante los gobiernos de Rómulo
Betancourt (1959-1964) y Rafael Caldera (1969-1974).
Empieza por fijar las coordenadas teórico-metodológicas
que sustentan su investigación: los enfoques de Miroslav
Nincic y Hans Morgenthau sobre el efecto del realismo
político en la formación de la política exterior de un Es-
tado, teniendo en cuenta la intervención de factores in-

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Democracia y Política Exterior.

ternos y externos de indudable influencia; y las proposi-


ciones de Anthony Downs y Luis Aguilar Villanueva fi-
jando la atención en el peso que tiene en la política exte-
rior la búsqueda de soluciones a problemas de interés
nacional, así como la elaboración de la agenda de go-
bierno mediante la cual se regirán sus pasos.
Visto lo anterior, el autor traza las principales carac-
terísticas que tuvo la política exterior venezolana duran-
te dos de los gobiernos iniciales de la actual etapa demo-
crática: los presididos por Rómulo Betancourt (1959-
1964) y Rafael Caldera (1969-1974), respectivamente.
Ambas administraciones presentan marcadas diferencias
en la manera de concebir y de poner en práctica los
lineamientos esenciales de su política de gobierno, bien
fuera en su trato con los diversos sectores del país (polí-
tica interior) o en su relación con los países ligados a
Venezuela por distintas circunstancias (política exterior).
Aunque es a esta última faceta a la que dedica su aten-
ción el profesor Marcano. Veamos algunas ideas al res-
pecto.
El gobierno de Rómulo Betancourt, el primero que
surge por decisión de la mayoría al ser derrocado el régi-
men militar de Marcos Pérez Jiménez (1958), tuvo como
tarea fundamental el establecimiento y la defensa del sis-
tema democrático en una nación notablemente resenti-
da y aún no acostumbrada al ejercicio pleno de las liber-
tades públicas. Este fue el principio que prevaleció al
encarar los retos planteados por las circunstancias de
entonces, se tratara de los requerimientos propios del
país o de las exigencias del panorama internacional. En
este contexto es que se aplica la denominada «Doctrina

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Luis Manuel Marcano Salazar

Betancourt», fórmula de carácter político que sólo reco-


noce a los gobiernos latinoamericanos elegidos por voto
popular, los únicos con los cuales Venezuela mantiene
relaciones diplomáticas. Así, no es raro ver a nuestro país
casi aislado en el continente, pues para la época eran
varios los países gobernados por regímenes de facto: Re-
pública Dominicana, Cuba, Guatemala, Brasil, Perú,
Paraguay, Argentina, entre otros. Este criterio en la ma-
nera de conducir la política exterior se mantiene, aun-
que con menos rigidez, durante el gobierno de Raúl Leoni
(1964-1969), gestión que contribuye a afianzar los lo-
gros políticos conseguidos en el período anterior.
El gobierno de Rafael Caldera, el tercero en la conti-
nuidad política establecida a partir de 1959, cambia lo
que hasta entonces había sido la orientación de la políti-
ca exterior venezolana. Aunque el establecimiento y la
consolidación del sistema democrático continuará sien-
do una preocupación fundamental, ahora no será un obs-
táculo para iniciar y mantener relaciones diplomáticas
con los países vecinos, independientemente de su régi-
men de gobierno. Los factores económicos y sociales
estarán por encima de los políticos al elaborar la agenda
de las relaciones internacionales. Se tendrá un respeto
por la situación política de los países, buscando atender
con preferencia los asuntos de interés mutuo para cada
nación, especialmente en lo económico y social. De este
modo, la rigidez de la «Doctrina Betancourt» se verá des-
plazada por la flexibilidad del «Pluralismo ideológico»,
lo cual modifica notablemente la posición de aislamien-
to mantenida por Venezuela.
Estos y otros aspectos de igual interés son los que

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Democracia y Política Exterior.

trata en la presente obra el profesor Luis Manuel Marcano


Salazar, excelente amigo y compañero de trabajo en los
campos de la docencia y de la investigación, quien a pe-
sar de su juventud, nos sorprende por la abundancia de
sus logros académicos como abogado, politólogo, inter-
nacionalista, historiador y literato; por la experiencia
acumulada en el desempeño de numerosos cargos, y por
la diversidad de sus publicaciones aparecidas hasta la
fecha. Todo lo cual es muestra suficiente de la amplitud
de sus preocupaciones intelectuales, del constante afán
por aumentar sus conocimientos y de su inagotable ca-
pacidad de trabajo. Por todas estas razones, me es grato
recomendar la lectura de los resultados de su investiga-
ción, de la cual estoy seguro podrán extraerse muchas
ideas de utilidad para entender la trayectoria de la políti-
ca exterior venezolana durante los últimos tiempos.

Ildefonso Méndez Salcedo


Licenciado en Historia de Venezuela y América
Universidad de Los Andes.
Magister en Historia de Venezuela.
Universidad Católica Andrés Bello.

Caracas, septiembre de 2000.

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Luis Manuel Marcano Salazar

INTRODUCCIÓN
Aproximarnos a la evolución de la historia política
venezolana y de su política exterior sin caer en repeti-
ciones historiográficas es una labor que requiere de gran
sensibilidad para interpretar los hechos, pero con una
aproximación novedosa que contribuya al estudio de los
diversos temas, que en su conjunto, le dan cuerpo a esa
historia viva, de la cual aún hoy podemos extraer gran-
des enseñanzas.
Nuestra investigación tiene como norte analizar la
política exterior de Venezuela a partir de 1958, delimi-
tando el estudio en dos períodos constitucionales: 1959-
1964 y 1969-1974, correspondientes a los gobiernos de
Rómulo Betancourt y Rafael Caldera respectivamente.
Partimos de la hipótesis que considera que el interés
fundamental de la acción exterior venezolana durante
los períodos objeto de nuestro estudio se inspiró en re-
afirmar el sistema político democrático que surgió a partir
de 1958, hecho por el cual el tema de la democracia fue
asunto de importancia y constante de nuestra política
exterior por ser expresión del proyecto nacional demo-
crático venezolano pactado por las élites(1) a partir de
1958.
Para desarrollar nuestra idea central hemos examina-
do las fuentes primarias y secundarias que arrojaron los
resultados que aparecen en los capítulos que constitu-
yen el centro de nuestro trabajo, en el cual fue evaluado
el peso de la democracia como núcleo político de la ac-
1 Al hablar de «las élites» nos referimos a los actores que suscribieron el Pacto de Punto Fijo: Los partidos políticos
(A.D, COPEI, U.R.D), el empresariado, Las Fuerzas Armadas y la Iglesia Católica.

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Democracia y Política Exterior.

ción exterior durante el período de Rómulo Betancourt


(1959-1964) y como núcleo económico en la agenda de
formación de la política exterior durante el gobierno de
Rafael Caldera (1969-1974).
En este sentido, hemos recurrido a paradigmas y mé-
todos que nos faciliten el camino y nos eviten incurrir en
conceptos vagos que pudieran arrojarnos a la confusión.
Por ello, como señalaremos en el primer capítulo, estu-
diar los términos de la propuesta de Miroslav Nincic
(1992) dentro del paradigma realista, es de singular rele-
vancia para el estudio de la política exterior venezolana
y su desarrollo a lo largo del proceso de cohesión de los
elementos constitutivos del poder interno nacional, de
la misma manera que lo es para la comprensión de los
elementos de fragmentación en el campo internacional.
Por otra parte las vinculaciones existentes entre el pa-
radigma de Nincic (1992) con el enfoque recogido por
Luis Aguilar Villanueva (1993) y Anthony Downs
(1993/1972), nos llevan de la mano por un camino de
enorme potencial para el análisis de las variables que
definen y distinguen a una política exterior de la otra
con relación a los casos que son objeto de nuestro traba-
jo. Estas vinculaciones se refieren especialmente a la
incidencia de la variable interna sobre la variable exter-
na, es decir, a los efectos que producen las presiones en
el orden doméstico sobre la toma de decisiones en mate-
ria de política exterior y sobre las variables que la con-
forman. No obstante, como podremos observar, a pesar
del peso que se impone desde abajo, producto de la par-
ticipación de las masas, el distanciamiento de la política
exterior respecto de la vida y observación de los vene-

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Luis Manuel Marcano Salazar

zolanos -»derailment from above» en las palabras de


Nincic-, hizo que el proceso de formación de la agenda,
en ambos gobiernos, haya sido esencialmente por inicia-
tiva y atención gubernamental.
Por otra parte, para identificar los estímulos de la
política exterior de una nación debemos, además de ana-
lizar los elementos fácticos del orden interno y externo,
valorar el peso de las anteriores variables en la vida del
decisor (George,1991:17), para así intentar comprender
el proceso que va desde las percepciones y necesidades
personales hasta la toma de decisiones y ejecución de
políticas. Vemos así que los estímulos de la política ex-
terior son variables que condicionan lo individual y co-
lectivo en la acción del decisor (George,1991:18) para
impactar en la toma de decisiones con el objetivo de
alcanzar la satisfacción de intereses nacionales
(Nincic,1992: 157; Morgenthau,1963:13-14).
Cuando se analiza el gobierno de Rómulo Betancourt
con su correspondiente tendencia política a la hora de
implementar la agenda de política exterior, observamos
que la marcada priorización de lo político por el régimen
se evidenciaba con claridad en los principios de libertad
y promoción de la democracia que aparecen con frecuen-
cia en las memorias que dan cuenta de las actividades
del Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE), lo cual
refleja una conducta reiterada en defensa de estos valo-
res en los foros internacionales. Por otra parte, la Doctri-
na Betancourt expresó uno de los fundamentos éticos,
políticos y jurídicos que orientaron la política exterior
de los gobiernos venezolanos durante diez años: de 1959
a 1969. Estuvo dirigida a promocionar y preservar los

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Democracia y Política Exterior.

sistemas constitucionales de representación y elección


popular (MRE, 1962) así como a desalentar los intentos
de irrupción contra los regímenes democráticos,
instaurando regímenes dictatoriales (Marcano,1998:134).
El éxito político del gobierno de Betancourt en mate-
ria exterior y su impacto e influencia como democracia
representativa en la región se evidencian muy especial-
mente en cuatro casos concretos: el cubano, el domini-
cano, las vinculaciones democráticas con Costa Rica y
Puerto Rico, las relaciones con los Estados Unidos y la
reclamación de nuestros derechos sobre la Guayana
Esequiba (Marcano, 1998). Nos concentraremos en el
análisis de los primeros dos casos en el capítulo referen-
te al régimen de gobierno de Betancourt.
Al estudiar el gobierno de Rafael Caldera y el conte-
nido de fuentes primarias y secundarias, observamos que
en el discurso presidencial y en la propia visión del pre-
sidente Caldera, la democracia fue predominantemente
concebida en su dimensión socio-económica dentro de
la agenda de formación de política exterior, con la inten-
ción de causar un impacto positivo en la política domés-
tica cuya finalidad era elevar las condiciones
socioeconómicas domésticas.
Asimismo veremos que la política exterior del primer
gobierno de Rafael Caldera (1969-1974), estuvo condi-
cionada por factores de orden económico interno que
inspiraban su gobierno a promocionar la democracia: a
través de la integración basada en un amplio pluralismo
(Caldera, 1980) con la intención que esta acción genera-
ra beneficios económicos al país de modo que ello se
revirtiera en la mejora de la calidad de vida de la colecti-

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vidad (Caldera, 1979) e incluso en el éxito del proceso


de pacificación (Caballero, 1988).
Durante el gobierno de Rafael Caldera los principios
ético-políticos rectores de la política exterior fueron la
justicia social internacional y la solidaridad pluralista,
(Caldera,1979) destacándose otros dos principios: la li-
bertad laboral y la participación de la riqueza
(Calvani,1993: 12).
Basados en el análisis realizado esencialmente a par-
tir de fuentes documentales y bibliográficas, estudiare-
mos cómo el enfoque de Miroslav Nincic (1992) nos fa-
cilitará el camino para entender y explicar el peso de la
variable interna expresada en el poder que nace desde
las bases sociales, las presiones en el orden doméstico, y
la forma en la cual los problemas públicos llegan a ser
considerados en la toma de decisiones en materia de
política exterior por iniciativa gubernamental.
Así, nuestro trabajo, orientado como está por un en-
foque general (Nincic,1992) dirigido a interpretar las
variables condicionantes para definir la importancia del
tema democrático en la agenda de política exterior, tie-
ne tres objetivos: uno general dirigido a identificar las
variables que definieron el predominio de las considera-
ciones políticas o económicas, según fuere el caso, y
dos específicos destinados a estudiar el proceso
sociopolítico y económico que condicionó el proceso de
formación de la agenda de política exterior de cada pe-
ríodo.
En las páginas que siguen analizaremos la posición
realista de Miroslav Nincic (1992) que nos permitirá
comprender la relación existente entre las normas de

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Democracia y Política Exterior.

política interna y la conducta internacional que desarro-


llan los Estados, identificando los puntos de fricción
entre los procesos de negociación sociopolítica, las rela-
ciones internacionales y la política exterior.
Estos elementos teóricos y metodológicos, nos per-
mitirán identificar los estímulos de la política exterior
durante ambos gobiernos (1959-1964/1969-1974)
enmarcados en una dicotomía que evidencia la preemi-
nencia de aspectos políticos, en el caso del gobierno de
Rómulo Betancourt, y orientaciones económicas, que
identificaremos durante el primer gobierno de Rafael
Caldera.

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CAPÍTULO I
El REALISMO POLÍTICO Y EL
PROCESO DE FORMACIÓN DE LA
AGENDA DE POLÍTICA EXTERIOR
«El punto de partida es que, hoy por hoy el Estado no se siente responsable ante el pueblo. Lo
que le da lo hace por vía de dádiva, no del compromiso ajeno a la representación que ostenta.
Por esa razón, tampoco el pueblo tiende a sentirse responsable de lo que le toca.
Pedro Trigo,* Proceso Constituyente. En: Revista SIC nº 615; Caracas:
Junio de 1999 p 196.

El realismo político ha dominado en gran parte el es-


tudio de las relaciones internacionales de la postguerra
(Kennan,1952) y su presencia no se ha debilitado des-
pués de la desaparición política de la Unión de Repúbli-
cas Socialistas Soviéticas (U.R.S.S). Sigue siendo de gran
valía para analizar y comprender el proceso de forma-
ción de la agenda y de ejecución de la política exterior,
especialmente si observamos las transformaciones
epistemológicas a las que ha sido sometido este campo
de estudio en virtud del impacto de las variaciones que
ha experimentado el sistema internacional contemporá-
neo (Vasquez,1991).
Para el análisis de la política exterior son particular-
mente importantes los aportes de Miroslav Nincic(2) con
respecto a la incidencia de los elementos de orden inter-
no en la definición de los problemas de política exterior
*Jesuita teólogo, miembro del Centro Gumilla y del Consejo de Redacción de la Revista SIC

2 Profesor de Estudios Internacionales de la Universidad de Columbia, New York, Estados Unidos de Amérca.

3 «Una agenda racional de política exterior que aspira al racionalismo debe ,(...) desentenderse en cierta forma de (...)
[los]elementos irracionales; debe buscar integrar un cuadro de la política exterior que presente la esencia racional que
se halla en la experiencia...»(Morgenthau,1948:19)

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Democracia y Política Exterior.

y la ejecución de una agenda racional(3) de política exte-


rior: la conducta parlamentaria (Nincic,1992:57), la men-
talidad de las masas (Nincic,1992:25), la democracia
(Nincic,1992:124) y el interés nacional
(Nincic,1992:153). El valor del texto de Nincic (1992)
para este trabajo, nos obliga a dedicarle en el presente
capítulo unas breves líneas para comprender cómo su
posición teórica, producto de las variaciones del realis-
mo político, y de los cambios experimentados en el sis-
tema internacional, pueden ser el norte en nuestro aná-
lisis. Como complemento se atenderá también el estudio
del proceso de formación de la agenda política presenta-
do por Aguilar (1993:15-71), por su vinculación con res-
pecto a la importancia de los ciclos de atención de los
problemas, (Downs 1993/1972), y cómo éstos llegan a
ser considerados en la agenda de gobierno y atendidos
en la acción exterior del Estado.
Concebir un método de comparación de políticas ex-
teriores, con contextos internacionales y variables inter-
nas distintas en donde el interés común se dirigía a de-
fender la democracia y promocionarla, requiere de un
marco conceptual, que en nuestro caso nos lo propor-
cionan Nincic (1992) por el interés en el estudio de la
democracia y su incidencia en la política exterior y, tam-
bién el enfoque sobre el proceso de formación de la agen-
da política presentado por Aguilar Villanueva (1993),
con potencial para identificar tanto los elementos y va-
riables que operan para la determinación de los proble-
mas públicos, como las etapas y el proceso de forma-
ción de una agenda de política exterior.

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1.1. Revisión del Realismo Político según Miroslav


Nincic.
La reflexión de Nincic (1992), representa el núcleo
teórico central de nuestro trabajo debido a que, al consi-
derar las variables que intervienen en el proceso de for-
mación de la política exterior, tanto en el gobierno de
Betancourt(1959-1964), como durante el período de
Caldera (1969-1974), observamos que una de ellas fue
la democracia (su defensa y promoción en el sistema re-
gional e internacional), tanto para la definición de los
problemas públicos del orden interno e internacional,
como para su atención a través de la política exterior.
Por ello estudiar los términos de la propuesta de Nincic
(1992), enmarcada dentro del paradigma realista, es de
singular relevancia para el estudio de la política exterior
venezolana y su desarrollo a lo largo del proceso de co-
hesión de los elementos constitutivos del poder interno
nacional, de la misma manera que para la comprensión
de los elementos de fragmentación en el campo interna-
cional, que condicionaron las políticas exteriores del
gobierno de Betancourt y luego el cambio que se dio en
la política exterior venezolana a partir del gobierno de
Caldera.
Nincic (1992) nos provee de una explicación para com-
prender la íntima relación entre las normas de política
interna y la conducta internacional que desarrollan los
Estados. Su trabajo se orienta a identificar los puntos de
fricción entre los procesos de negociación socio- políti-
ca y las relaciones internacionales; tratando de propor-
cionarnos datos exactos sobre las variables que condi-
cionan la acción exterior, una de las cuales viene deter-

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Democracia y Política Exterior.

minada por las presiones en el orden interno


(Nincic,1992:15-19).
Las vinculaciones entre los procesos domésticos y ex-
ternos no son nuevas, (ver Chase,1975:74,169-170)(4)
debido a que los hilos que sujetan a la una de la otra, han
sido bien identificados tanto en los tiempos antiguos
como en los contemporáneos. Así, se hace referencia a
la observación de Tucídides (Nincic, 1992:1)(5) en cuan-
to a la manera en la cual las ciudades griegas condujeron
sus relaciones mutuas, de modo que las políticas que se
dirigieron recíprocamente, buscaban producir un efecto
doméstico con preferencia a uno internacional.
Nincic(1992:1) al citar los ejemplos de las guerras de
Roma en el siglo IV y V antes de Cristo, y el caso de las
guerras de EEUU, expresa la vinculación existente entre
lo interno y lo externo en el proceso de la política. Como
anota el autor, esa vinculación causa cierto grado de
dependencia mutua entre la política doméstica y la exte-
rior, que ha sido particularmente sentida en los EEUU
(Chase, 1975).
Con regularidad, la política exterior estadounidense,
ha experimentado las consecuencias de los juegos políti-
cos internos, (Vásquez,1991:75-177) siendo que las po-
líticas domésticas poseen amplio margen de control so-
bre la conducta del decisor en materia exterior. Sin em-
bargo, entender los eslabones entre lo interno y lo exter-
no depende de la capacidad de identificar las cuerdas
aisladas de la relación (Nincic,1992:5-7). En ello se
percibe el efecto del sistema político de un país, de sus
4 Chase, profesor de Ciencias Poíticas en el «Bard College», hace referencia a la cuestión de los Derechos Humanos.
5 Esta referencia nos informa que el impacto de «lo interno» en «lo internacional» no es nuevo, ni tampoco su
observación y análisis.

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Luis Manuel Marcano Salazar

normas y canales de negociación; así como también, de


la distribución del poder y el volumen de sus relaciones
exteriores.(Marcano,1998)
Al tratar el tema de la democracia liberal, Nincic
(1992:2) considera que tal concepto aplicable a lo exte-
rior, es tan reciente como hablar de los asuntos domésti-
cos. Como el impacto social de la política exterior fue
durante muchos siglos, bastante modesto, los teóricos
de la democracia segregaron los asuntos exteriores de
los domésticos, asumiendo que no tenían necesidad el
uno del otro. Tal posición se basaba en la poca capaci-
dad de las masas para manejar los asuntos exteriores y
las inmediatas necesidades de la población que según
Rousseau (Nincic,1992:2) estaban orientadas a la ob-
servancia de las leyes, el mantenimiento de la propiedad
privada y la seguridad del individuo. Si estas prioridades
se satisfacían, se le permitía al gobierno negociar y ha-
cer libremente tratados con gobiernos extranjeros.
Por ello se hace necesario el estudio de esta relación
en virtud de tres razones: primero, por el impacto de la
democracia en la política exterior; segundo, por las pre-
siones que llegan «desde abajo» (Nincic,1992:6) para que
los gobiernos democráticos respondan al pueblo sobre
el manejo de la política exterior; y tercero, por los pro-
blemas que se originan en los estrados superiores del
poder político (Chase,1975:24-133) sobre la forma en la
que la autoridad que dirige los asuntos exteriores nego-
cia dentro del gobierno como consecuencia del pluralis-
mo político.
En este orden de ideas, debemos recordar que la po-
lítica exterior y la doméstica no están limitadas por un

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Democracia y Política Exterior.

eslabón invisible, debido a que una conexión tangible


se establece entre la naturaleza global y el sistema políti-
co interno. La creencia en la primacía de la política in-
terna sobre la exterior se encuentra en la antigüedad
cuando Thucydides escribió las crónicas de la Guerra
del Peloponeso (Nincic,1992:2). Es la tradición realista
la que recoge la importancia de las observaciones y aná-
lisis del cronista griego, a la hora de advertir la vincula-
ción que existe entre lo interno y lo externo en el análisis
de fenómenos internacionales.
La Escuela del Realismo Político estima que el mun-
do, imperfecto como es, desde el punto de vista racio-
nal, es el resultado de fuerzas que son inherentes a la
naturaleza humana (Morgenthau,1963:13). Para mejo-
rar las relaciones de la comunidad internacional, lo indi-
cado es cooperar con estas fuerzas y no ir en contra de
ellas. Nuestro mundo es uno de intereses opuestos y de
conflictos entre ellos; los principios morales no pueden
realizarse plenamente, pero al menos, podemos aproxi-
marnos a través del equilibrio de intereses y de la conci-
liación de los conflictos (Morgenthau,1963:14).
Hans Morgenthau (1963) principal exponente del rea-
lismo político, es considerado por Nincic (1992) como
un buen punto de partida desde su obra Política entre
las Naciones (1963), en la cual ofreció una interesante
consideración sobre el peligro que existe cuando la rup-
tura se origina desde abajo. Consideró que la política in-
ternacional, racional y realista debe oponerse a la retóri-
ca, a la acción de las masas y de sus representantes, de-
bido a que no siempre la calidad de la decisión del esta-
dista encuentra aceptación en las masas.

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Luis Manuel Marcano Salazar

El estadista debe pensar en términos de interés na-


cional concebido como poder entre otros poderes; es
decir, como subsistemas que operan desde abajo y que
cada uno representa un canal de negociación
intergubernamental (Nincic,1992:5).
Morguenthau (1963) reconoció que los líderes demo-
cráticos no pueden ser indiferentes a los asuntos domés-
ticos, recomendando así la búsqueda del compromiso
entre las demandas de la política exterior y las indicacio-
nes del público, de una manera equilibrada, nunca apar-
tando del todo a las masas pero tampoco permitiendo su
plena participación en los asuntos públicos o en los pro-
cesos de formación de las políticas. Así advirtió a los
líderes en contra de una conducta demasiado pasiva en
las respuestas a las masas (Nincic,1992:7), urgiéndoles
a amoldar los sentimientos populares al interés nacional
(Morguenthau,1963:12).
Como establece Nincic (1992), la democracia esta-
dounidense consagró los principios de participación y
de responsabilidad ejecutiva en el diseño de las políticas
exteriores. Esto ha causado que la mayoría de los ciuda-
danos estadounidenses haya considerado que la mejor
forma de gobierno es la suya, desde el punto de vista
individual y social. La Ciencia Política contemporánea
contribuye a explicar la conducta de varios segmentos
de la política estadounidense (Chase,1975:24) y arroja
luces sobre las vinculaciones entre el sistema democrá-
tico y la política exterior (Nincic,1992:5)
Al mismo tiempo, el realismo político ha hecho nu-
merosas afirmaciónes sobre este tema, proporcionando
un prisma a través del cual la democracia está afectando

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Democracia y Política Exterior.

la sagacidad y efectividad de la política exterior, asunto


éste que por su densidad, ameritaría un estudio indivi-
dual.
Comprendemos que el planteamiento neorealista de
Nincic (1992) aporta un novedoso elemento a la com-
prensión de la política exterior, y ésta es la capacidad
que puede tener un estadista para comprender la menta-
lidad de las masas y como ésta varía en el proceso de
formación de la política exterior (Nincic,1992:25).
Así estima que los políticos realistas no están solos
en el control de la opinión de las masas, de hecho, éste
es el sentimiento dominante en aquéllos que esperan una
prolífera política exterior (Nincic,1992:26). Por ello, la
habilidad de aislar o moldear la política del sentimiento
popular a través de la labor del estadista, establece la
medida de la capacidad del liderazgo.
En efecto, para complementar esta tesis considera-
mos pertinente comprender, dentro del proceso de for-
mación de una política exterior, las variables societales
que intervienen y cómo éstas influyen en el proceso de
la toma de decisiones a través del ciclo de atención de
los problemas públicos y del proceso de formación de
una agenda de política exterior. Mientras Nincic (1992)
se centra en la revisión conceptual general a partir de un
enfoque orientado a los fines (goal oriented), el estudio
de la agenda se desarrolla en un plano más específico
dentro del enfoque de solución de problemas (problem-
solving). Desde esta segunda perspectiva, se puede ana-
lizar en mayor detalle el proceso mediante el cual se cons-
truye la política exterior -su agenda- en la relación entre
la sociedad y el gobierno.

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Luis Manuel Marcano Salazar

1.2. El Proceso de Formación de la agenda de


política exterior.

Como hemos afirmado, las vinculaciones conceptua-


les existentes entre el planteamiento realista de
Nincic(1992) y el modelo recogido por Aguilar (1993) y
Downs (1993/1972), nos conduce por un camino de
múltiple utilidad práctica en el análisis de las variables
que definen y distinguen a una política exterior de la otra
en relación a los casos que son objeto de nuestro traba-
jo, los gobiernos de: Betancourt (1959-1964) y Caldera
(1969-1974).
Estas relaciones se refieren especialmente a la inci-
dencia de la variable interna sobre la variable externa, es
decir, a los efectos que producen las presiones en el or-
den doméstico sobre la toma de decisiones en materia
de política exterior (Nincic,1992). Debido a ello, cree-
mos necesario revisar conceptualmente cómo se desa-
rrolla el proceso de formación de la agenda desde el ci-
clo de atención de los problemas públicos (Downs,1993/
1972) hasta la ejecución de la agenda política
(Aguilar,1993). En esto vemos que es claro el contenido
del trabajo de Downs (1993/1972) al tratar el tema de
los problemas sociales y su ciclo de atención.
Cuando la sociedad presta especial importancia a una
situación que le origina preocupación por estar alteran-
do o violentando sus intereses, ello se convierte en un
problema. No obstante la existencia de un problema no
necesariamente llega a convertirlo en un asunto de aten-
ción pública. Para que llegue a ser esto último, es nece-
sario que sea producto de la opinión pública (Downs

21
Democracia y Política Exterior.

1993/1972: 41).
La opinión pública no es la opinión dispersa de la
sociedad o de los hombres que la conforman, sino que
es generada por una base social en la cual crecen los
grupos organizados y de la cual dependen tales grupos,
que pueden o no surgir en forma estructurada. Ese con-
tagio emocional o racional de individuos, depende de
lazos psicológicos que son fuente de unidades tempora-
les y cambiantes (Downs 1993/1972: 42).
De ahí que la opinión pública fluctúe con los cam-
bios de situaciones. Aún con tópicos en los que se ha
alcanzado cierto consenso pueden convertirse en cues-
tiones emotivas durante el movimiento de los eventos y
las acciones. Por ello existe un alto grado de
predictibilidad en el flujo y reflujo de la opinión pública:
mientras más general sea un juicio, mayor es la probabi-
lidad que dure (Downs 1993/1972: 42).
Todo ello nos permite afirmar que cuando una pro-
blemática determinada, ha llamado la atención de esa
base social organizada y de esos grupos con sujeción de
unidad racional o emocional, ese determinado asunto
se convierte en un asunto público. Pero ello tiene una
fluctuación que está caracterizada por distintos facto-
res, determinados por el interés que sobre ese asunto
tenga el grupo social. Como afirma Downs (1993/1972:
41),
«...Estudiar la manera en que opera el ciclo de atención pública puede
ofrecernos algunas ideas acerca de cuánto tiempo tendría que durar la
atención a una determinada cuestión para poder generar la presión
política suficiente y motivar cambios».
El análisis del ciclo de atención a los asuntos públi-
cos realizado por el autor, arroja luces sobre la fluctua-

22
Luis Manuel Marcano Salazar

ción del grado de interés que, sobre un asunto pueda


mantener un grupo social.
Así vemos que divide dicho ciclo en cinco etapas «...las
cuales pueden variar sus tiempos de duración según el
problema específico involucrado...» (Downs: 1993/
1972:142).
Así mismo, afirma que esas etapas ocurren de acuer-
do a una secuencia específica que delimita en cinco nu-
merales: «1. La etapa anterior al problema[...]2. El des-
cubrimiento alarmante y el entusiasmo eufórico[...]3. La
percepción del precio del progreso[...]4. El descenso pau-
latino de la intensidad del interés público[...]5. La etapa
posterior al problema.» ( Downs: 1993/1972: 142-145).
La etapa anterior al problema ocurre «...cuando exis-
te alguna condición social indeseable que no ha suscita-
do todavía demasiada atención pública, si bien los espe-
cialistas o los grupos interesados han manifestado su
preocupación.» (Downs: 1993/1972:142 ).
Durante esta etapa, aún no se ha suscitado demasia-
da atención pública; no obstante, el público atento ha
identificado los efectos negativos que se producen a cau-
sa de ésta problemática y ha mostrado su preocupación.
Con respecto al descubrimiento alarmante y al entu-
siasmo eufórico, como nos dice Downs (1993/1972:142-
143),
«Este descubrimiento alarmante invariablemente se acompaña con un
entusiasmo eufórico en la capacidad de la sociedad para resolver el
problema o hacer algo efectivo en un tiempo relativamente corto. La
combinación de inquietud y confianza es en parte resultado de la
presión que el público levanta a sus dirigentes políticos, pretendiendo
que todo el problema pueda tener solución»
Ello nos lleva a pensar que el público sobrevalúa su
capacidad de acción, producto de un comportamiento

23
Democracia y Política Exterior.

irracional (no acorde con la relación: interés perseguido-


costo de la solución) que a su vez es consecuencia del
estado de euforia entusiasta. Ello elevado con suficien-
te presión al sector de la dirigencia política, desde luego,
debe ser observado más racionalmente.
La principal característica de esta etapa según Downs
(1993/1972:143) es «...la percepción paulatina de que
el costo de solucionar el problema es muy alto.»
La reflexión sobre este particular, no está lejana de
una comprobación empírica. Así observamos que el costo
político «electoral» para muchos grupos de interés sería
devastador según las circunstancias de cada caso.
En la etapa que revisa como «el descenso paulatino
de la intensidad del interés público», Downs (1993/
1972:144) nos habla sobre las tres reacciones que se pre-
sentan, cada vez que las personas se dan cuenta del alto
costo que debe pagarse para solucionar el problema:

«Algunas personas sencillamente terminan por desanimarse. Otras se


sienten amenazadas al reflexionar sobre el problema y, en consecuen-
cia, prefieren cancelar sus pensamientos. Otro grupo termina por abu-
rrirse del problema.» (Downs 1993/1972:144)

Por otra parte, Aguilar (1993:15-71) aporta serias con-


sideraciones sobre cómo los problemas llegan a ser con-
siderados para ser parte de la acción del gobierno y lle-
gan a ser anotados en la agenda. En este punto, consi-
deramos pertinente traer a colación la definición de agen-
da de gobierno que aporta Aguilar (1993:29) como «[...]el
conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos,
que los gobernantes han seleccionado y ordenado como
objetos de su acción, y más propiamente, como objetos
sobre los que han decidido que deben actuar o han con-

24
Luis Manuel Marcano Salazar

siderado que tienen que actuar» .


Retomando el principio de las consideraciones de
Aguilar (1993:15), éste hace referencia al proceso de la
política, el cual estima que «[...]se desenvuelve por eta-
pas cada una de las cuales posee actores, restricciones,
decisiones, desarrollos y resultados propios[...]». Aguilar
(1993), menciona los conceptos que otros estudiosos han
emitido sobre el mismo tema, (Wildausky,1977;
Hogwood y Gunn,1986; y Anderson,1984; citados por
Aguilar,1993) coincidiendo en afirmar que los elemen-
tos integrantes de toda política convergen en:

«[...]la existencia de una determinada situación problemática para cuya


modificación en el sentido deseado se elige y efectúa un determinado
curso de acción que produce ciertos resultados más o menos diferen-
tes de los deseados y, en consecuencia, obliga a revisar el curso de
acción elegido.»(Aguilar:1993:16).

Siendo nuestro objetivo inmediato el estudio del pro-


ceso de formación de la agenda así como también los
elementos y variables que intervienen en la elaboración
de este concepto con sus diversos enfoques, considera-
mos importante detenernos a analizar el contenido del
trabajo de Aguilar (1993) sobre ese proceso.
En torno a ello nos puntualiza:

«La manera como se elabora la agenda de gobierno...reviste fundamen-


tal importancia política y administrativa[...]Políticamente expresa la vita-
lidad o la flojedad de la vida pública en un sistema político dado[...]Deja
ver quiénes son los que efectivamente definen y justifican los proble-
mas públicos, cuáles grupos y organizaciones tienen efectivamente la
fuerza de transubstanciar cuestiones sociales en públicas y en priorida-
des de gobierno, cuáles organismos y decisores gubernamentales están
siempre prontos a actuar a las demandas de determinados grupos, cuál
es el firmamento ideológico que otorga valor o prioridad de asunto
público a cuales cuestiones. Revela[...]cuál es la estructura de poder que

25
Democracia y Política Exterior.

domina efectivamente la hechura de una política.» (Aguilar, 1993:27)

Así, arroja a nuestro entendimiento lo que considera-


mos deben denominarse variables que intervienen en la
elaboración del concepto de agenda. Estas variables se
identifican en dos grupos: 1) variables sociales, deter-
minadas por los grupos y organizaciones que tienen la
fuerza de elevar asuntos sociales a niveles públicos y
hacerlas prioridades de gobierno y 2) variables burocrá-
ticas o gubernamentales determinadas por los organis-
mos y decisores gubernamentales prestos a ejercer ac-
ciones en aras de identificar las prioridades y soluciones.
Estos dos grupos intervienen en la elaboración del
concepto de agenda y a su vez miden la vitalidad o debi-
lidad en la vida pública de un sistema político. Esto es,
la agenda no reviste un carácter societal, debido a que
no existen grupos que eleven esos asuntos a nivel guber-
namental o no poseen la fuerza suficiente para tal fin, su
poder está mermado y enfermo y por lo tanto la vida
pública también.
Estas «variables», nos llevan a presumir que debido a
ellas, el concepto de agenda posee las dos acepciones a
las que se refiere Aguilar, (1993:31-32).
La agenda sistémica o societal, como nos expresa
Aguilar (1993:31) citando a Cobb y Elder, (1993: 115-
116) y a Cobb, (1984: 126),

«[...]está integrada por todas las cuestiones que los miembros de una
comunidad política percibe comúnmente como merecedoras de la
atención pública y como asuntos que caen dentro de la jurisdicción
legítima de la autoridad gubernamental existente. Toda comunidad
local, estatal y nacional, tiene su propia agenda sistémica.»

26
Luis Manuel Marcano Salazar

Ello nos lleva a considerar especialmente esta frase:


...percibe comúnmente como merecedoras de la aten-
ción pública.... Entonces nos preguntamos ¿quién otor-
ga ese merecimiento?, ¿a través de qué mecanismos?.
Creemos necesaria otra nueva conjetura que nos puede
ilustrar sobre la posible respuesta a estas interrogantes.
La atención pública es el producto que se desprende
de tres procesos sociales, donde la finalidad es alarmar
sobre un aspecto fundamental de la comunidad para crear
opinión pública. Así consideramos que este primer pro-
ceso es la propaganda, la cual puede ser identificada
como: el trabajo intensivo entre grupos sociales con én-
fasis en la comunicación y publicación de hechos natu-
rales o humanos, situaciones, omisiones, que se presen-
tan fundamentales en la sociedad y puedan ocasionar
efectos mediatos o inmediatos sobre la vida de las per-
sonas. El segundo proceso es la agitación, comprendido
como la difusión de esos hechos, naturales o humanos,
situaciones, omisiones, con un fuerte contenido emo-
cional. El tercer proceso es el «meritocrático», donde la
finalidad es difundir cuales grupos o personas, por sus
capacidades científicas, pueden enfrentar el problema
para darle solución. Observaremos la fascinante vincu-
lación de éste último proceso (propio de nuestro análi-
sis), al estudiar un aporte de Robert A. Dahl (1987/
1985).
La agenda gubernamental o institucional puede ser
definida como:
«[...]el conjunto de asuntos explícitamente aceptados para considera-
ción seria y activa por parte de los encargados de tomar decisiones. Por
lo tanto, cualquier conjunto de asuntos aceptados por cualquier orga-
nismo gubernamental en el nivel local, estatal o nacional constituirá
una agenda institucional.» ( Cobb y Elder, 1993: 115-116; Cobb y Ross,

27
Democracia y Política Exterior.

1984:126 citados por Aguilar, 1993: 32)

Ahora bien, ¿cómo se definen los problemas públi-


cos?. El mismo Aguilar (1993:51) nos aporta un co-
mentario al respecto:

«...se pasa a la etapa de definición del problema una vez que el problema
en cuestión ha sido calificado de público y ha sido aceptado en la
agenda de gobierno. Pero analíticamente las dos etapas son
interdependientes. Colocar una cuestión en la agenda significa implíci-
ta o explícitamente ir dando forma a una definición del problema
aceptable para el público y, sobre todo, tratable para el gobierno.»

Avanzando en nuestro camino, Aguilar (1993:52) ci-


tando a Hogwood y Gunn, (1986: 108) expone:

«Por definición de problemas se entienden los procesos mediante los


cuales una cuestión (problema, oportunidad, tendencia), ya aprobada y
colocada en la agenda de la política pública, es estudiada, explorada,
organizada y posiblemente cuantificada por los interesados, quienes no
raramente actúan en el marco de una definición de autoridad, aceptable
provisionalmente en términos de sus probables causas, componentes y
consecuencias.»

¿Cómo entonces definiríamos el problema?. Aguilar


(1993:52) nos identifica los pasos para realizar este pro-
ceso. Así observamos: 1) estudiar el problema; 2) explo-
rar el problema; 3) organizar el problema; 4) cuantificar
el problema. Ahora, ¿quiénes y cómo deben o pueden
participar activamente en este proceso?. Esta interro-
gante nos remite a los autores Elder y Cobb, (1993/1984
a: 77-104) y Nelson, (1993/1978:105-136), quienes nos
ilustran, con dos casos, el camino a seguir para com-
prender el proceso.
En éste sentido Elder y Cobb (1993/1984:81), con-

28
Luis Manuel Marcano Salazar

sideran que el proceso de formación de la agenda es un


proceso decisional.(6) Consideran al respecto que:

«Este proceso es muy variable y depende en alto grado de su contexto.


En algunas situaciones institucionales y algunas áreas de políticas públi-
cas, el proceso puede ser muy estructurado y bien definido.»

Existe un punto del trabajo de Elder y Cobb (1993/


1984: 82) que consideramos relevante a objeto de iden-
tificar los elementos que intervienen en el proceso de
formación de la agenda. Así Elder y Cobb, citando a
Cohen, March (1974), y Olson (1976) exponen:

« Para poder caracterizar un proceso tan difuso de toma de


decisiones...han ofrecido el modelo bote de basura...que es potencial-
mente de gran utilidad para entender la diversidad y la dinámica general
del proceso de formación de la agenda. A la luz de su marco concep-
tual, las decisiones son vistas como el resultado de una confluencia de
cuatro corrientes relativamente independientes: las personas, los pro-
blemas, las soluciones y las oportunidades de elección...el modelo
ayuda a entender su potencial fluidez.»

De ello observamos que, si bien estos cuatro elemen-


tos no fluyen al mismo tiempo en el curso de un proceso,
debido a que pueden existir problemas pero, no existen
soluciones o si bien existen soluciones y no existen pro-
blemas o no existe la oportunidad, la victoria «...depen-
de de la convergencia apropiada de personas, problemas,
soluciones y oportunidades de elección...» (Elder y Cobb,
1993/1984:83)
Respecto a ello, consideramos estas corrientes por
separado para identificar sus características particulares.
6 Entendido como un proceso de toma de decisiones.

29
Democracia y Política Exterior.

Primero, el flujo de las personas: La participación en el


proceso de formación de la agenda.
En cuanto a esta corriente Elder y Cobb
(19931984:83) nos dicen:

«[...]participar en la formación de la agenda de las instituciones tiende a


ser algo circunscrito y suele inclinarse a favor de algunos grupos y
cuestiones, en exclusión de otras organizaciones y asuntos. Aunque en
una democracia la agenda formal del gobierno debería reflejar los
problemas, las prioridades y las preocupaciones de la comunidad en
general...ciertos grupos de intereses casi siempre carecen de represen-
tación en el proceso de creación de la agenda.»

Así identificamos en esta expresión a la desigualdad


como elemento discordante dentro de un sistema de «jus-
ticia social», «libertades» y «plena igualdad de participa-
ción».
Revisar en forma general el contenido de la democra-
cia, lejos de apartarnos del tema de estudio, nos permiti-
rá identificar los factores que convergen para que la igual-
dad social, elemento de un sistema democrático, no se
presente en el momento de la participación en el proce-
so de formación de la agenda.
En torno a ello Dahl (1987/1985:97-155), realiza un
aporte significativo que nos permite enfocar, dentro del
tema de estudio, el factor de desigualdad. En rasgos ge-
nerales, para no caer en precisiones que ciertamente nos
alejarían de nuestro estudio, nos lleva a reflexionar so-
bre la dicotomía existente entre democracia y
meritocracia.
El enfoque meritocrático de Dahl (1987/1985), lo
traemos a colación para identificar primordialmente uno
de los elementos que deben ser tomados en cuenta den-

30
Luis Manuel Marcano Salazar

tro de la democracia y este es el mérito. Lejos de ser ese


el supuesto sobre el cual descansa la posición de este
autor, creemos que puede ilustrarnos sobre el enfoque,
en la toma de decisiones en política exterior, como parte
integrante de la elite especializada que, si bien no toma
acciones directas en la ejecución de la política, su im-
pacto sobre ella es considerable. A pesar de la importan-
cia del tema, no profundizaremos en su estudio y análi-
sis debido a que forma parte integrante de un concepto
general, por lo tanto, individualizar su estudio nos apar-
taría de nuestra orientación.
Llevando lo anterior a nuestro enfoque, considera-
mos que existen dos elementos que determinan el poder
de los grupos para participar en la formación de la agen-
da de gobierno: 1) el interés común y 2) la capacidad de
aportar soluciones. Definimos interés como la confluen-
cia de necesidades recíprocas entre los grupos y la
dirigencia política.
Hemos aproximado lo que se entiende por definir un
problema; en torno a ello Elder y Cobb(1993/1984:93)
afirman que:

«Definir una situación como un problema de políticas significa aceptar


que tiene solución y delimitar sus soluciones posibles. Se presume no
sólo que debe y se puede hacer algo, sino que la posible solución cae
dentro de la competencia de las autoridades de gobierno».

Al respecto retomamos varias palabras de la anterior


expresión en donde «delimitar las soluciones posibles»,
entra en la esfera de lo real. Debe anticiparse el costo de
la solución y determinarse si es lo suficientemente posi-
ble para que el gobierno lo encare seriamente. La perti-
nencia entre a) el problema b) el costo c) la solución

31
Democracia y Política Exterior.

determinará el flujo de posibles soluciones en el proceso


de formación de una agenda.
El sentido de la oportunidad, está íntimamente vin-
culado al interés mutuo y a la capacidad, así Elder y
Cobb(1993/1984: 97) estiman que:
Tienen que encontrarse en el mismo lugar y al mismo
tiempo el problema, su [...]solución[...] y las personas
indicadas(las que están políticamente bien ubicadas y
dispuestas a presionar a favor de una cierta cuestión),
para no dejar pasar una oportunidad que tal vez no re-
grese durante mucho tiempo...
Consideramos, en base a la exposición de Elder y Cobb
(1993/1984k:99) que el flujo de oportunidades de elec-
ción está condicionado a la existencia de tres elementos
convergentes: 1) la pertinencia en el tiempo 2) el interés
común, por ejemplo como el caso que nos citan al refe-
rirse a que: «[...]las elecciones generan incentivos para
que los candidatos busquen cuestiones que abanderar y
conllevan cambios en oficinas públicas, clave, abriendo
nuevas oportunidades de acceso a la agenda de los pro-
blemas nuevos[...]» (Elder y Cobb1993/1984) 3) la ca-
pacidad de crear soluciones viables. En este punto se
considera la afirmación de Nelson (1993/1978:131) al
estimar que existen dos hipótesis «consistentemente úti-
les para explicar el proceso de formación de la agenda.
Son aquéllas que respectivamente, consideran la dispo-
nibilidad de recursos y la etiquetación (sic) [...]de los asun-
tos...»
Tomando en cuenta la posición de Nincic (1992) so-
bre la necesidad de atender la opinión de las masas en la
toma de decisiones al proceso de formación de una agen-

32
Luis Manuel Marcano Salazar

da de política pública, consideramos que podemos en-


contrar en ellos una brújula adecuada para comprender
las variables que intervinieron para definir dos estilos
diferentes de expresar una política exterior democrática,
como así veremos en los gobiernos de Betancourt (1959-
1964) y Caldera (1969-1974).
De esta forma, el presente capítulo, expone concep-
tos que ayudarán a analizar comparativamente las polí-
ticas exteriores de Rómulo Betancourt y Rafael Caldera,
teniendo como elementos para la comparación, ideas
centrales de Miroslav Nincic y Elder y Cobb.
De Nincic, la evaluación de dos riesgos: el desborda-
miento desde abajo y el descarrilamiento desde arriba;
enrriquecida con la visión de Elder y Cobb sobre la ma-
nera de cómo gobierno y sociedad definen los conteni-
dos de la agenda de política exterior, (7)cuya utilidad re-
posa precisamente en identificar la fuente que dio ori-
gen a la definición de la agenda: societal o gubernamen-
tal.

7 En la bibliografía se encuentran citados tanto documentos, como textos e


interpretaciones.

33
Democracia y Política Exterior.

34
Luis Manuel Marcano Salazar

CAPITULO II
ESTÍMULOS DE LA
POLÍTICA EXTERIOR VENEZOLANA
(1959-1964 y 1969-1974)

«Uno de los fines del pensamiento moderno es buscar la verdad o, como se prefiere decir en
algunos casos tomar el contacto con la realidad...»

Roiz Javier. El gen democrático. Editorial Trotta. Madrid, 1996. p 143 (8)

En los capítulos que siguen, no pretenderemos hacer


un análisis historiográfico de la política exterior de los
gobiernos de Betancourt (1959-1964) y Caldera (1969-
1974), que no se corresponde con el objeto de este tra-
bajo. Nuestro aporte al estudio de la política exterior
venezolana será analizar si las fuerzas sociales que vie-
nen desde abajo, incidieron en la formación, formula-
ción y ejecución de la agenda de gobierno en política
exterior durante esos años. Siguiendo a Nincic cuando
nos referimos al término: desde abajo, deseamos expre-
sar que la fuerza viene desde la sociedad en la que se
constituye la Democracia
Teoricamente la política exterior es el producto de
las relaciones y los incontables puntos de contacto que
una nación mantiene en el orden interno a través de los
8 Javier Roiz, profesor de Ciencias Políticas de la Universidad Complutense de Madrid publicó un
trabajo titulado «El Gen Democrático» en donde trata las variables que impactan a una sociedad
para la conformación de una conciencia democrática ciudadana. En su tesis, el gen democrático
es expresión de la necesidad colectiva por desarrollar una cultura democrática perdurable.
El gen democrático fue presentado en un seminario denominado: «Democracia: nuevos actores,
nuevos paradigmas» en el Doctorado en Ciencias Políticas de la Universidad Central de Venezuela
durante el mes de Julio de 1998.

35
Democracia y Política Exterior.

pactos de gobernabilidad que exprese su texto constitu-


cional y su proyecto nacional (Henkin,1986:29; Marcano,
1998), en donde convergen acciones y actitudes grupales
e individuales que estimulan desde «abajo» las decisio-
nes gubernamentales (Nincic, 1992).
Por ello, para identificar, analizar y explicar, aquello
que hemos llamado «estímulos de la política exterior»,
en los dos períodos objeto del presente estudio (1959-
1964/1969-1974), es preciso definir el anterior térmi-
no, con el objetivo de facilitar la comprensión de los
párrafos que siguen. Hemos hecho referencia en el capí-
tulo anterior al ciclo de atención de los problemas públi-
cos y cómo estos llegan a ser considerados en la agenda
gubernamental. A ello, adicionamos el término «estímu-
lo» como condicionante bio-psico-socio-político, para
explicar la vinculación entre el problema propiamente
dicho y la justificación gubernamental para que sea con-
siderado en la agenda de política exterior (en lo específi-
co).
La noción biológica de estímulo llega a nosotros des-
de un ámbito bio-psico-socio-político que expresa una
múltiple e interdisciplinaria relación biológica, psíquica
(George, 1991:35), social y política de un conjunto de
decisores (internos y externos/públicos y privados); es
decir, su nivel socio-cultural, su constructo ideológico
así como sus creencias, valores y dependencia político
partidista (Herrera, 1995) que van a influir en la toma de
decisiones (George, 1991:14-18).
Por ello, para identificar los estímulos de la política
exterior de una nación deberíamos, además de analizar
los elementos de orden interno y externo, valorar el peso

36
Luis Manuel Marcano Salazar

de las anteriores variables en la vida del decisor


(George,1991:17) para comprender el proceso que va
desde las percepciones y necesidades hasta la toma de
decisiones y ejecución de políticas. Vemos así que los
estímulos de la política exterior son variables que condi-
cionan lo individual y colectivo en la acción del decisor
(George,1991:18) y en la toma de decisiones que asume
el objetivo de alcanzar la satisfacción de intereses na-
cionales (Nincic,1992: 157; Morgenthau,1963:13-14).
Buena parte de los «estímulos de la política exterior»
pueden ser identificados en los discursos presidenciales,
notas de cancillería, memorias del Ministerio de Rela-
ciones Exteriores, así como en las demandas de grupos
de presión (George,1991:91) las de partidos políticos, y
las del Congreso (Nincic,1992:57) y el público atento
(Nincic,1992:27).
Por ello nuestra labor inicial se ha limitado a identifi-
car cuáles fueron las variables que condicionaron la ac-
ción exterior en esos períodos. En atención a lo anterior,
luego de haberse examinado y valorado debidamente el
contenido de las fuentes primarias y secundarias7, llega-
mos a la definición que en cada período privó un rango
característico de «estímulos»; convergentes con otros de
menor importancia. Así, durante la Presidencia de
Betancourt (1959-1964) la búsqueda de consolidar la
democracia representativa, fue el norte que rigió la ac-
ción exterior, y ello lo denominamos: «la preeminencia
del estímulo político».
Por otra parte, durante el primer mandato de Caldera
(1969-1974), la necesidad de cohesionar a una sociedad
dividida, elevando los niveles de vida y fortaleciendo las

37
Democracia y Política Exterior.

estructuras económicas en el orden interno, fueron ele-


mentos que inspiraron a la política exterior, lo cual he-
mos definido como «la preeminencia del estímulo
socioeconómico».

2.1. Preeminencia del estímulo político durante


el gobierno de Betancourt. (1959-1964).
El régimen de Rómulo Betancourt, comprendido en-
tre 1959-1964, inició un cambio en la política venezola-
na en el campo de las relaciones internacionales (Josko
de Gueron,1978). En efecto, en materia de política ex-
terior, se definieron lineamientos dirigidos principalmente
a reafirmar nuestra política tradicional de paz y de co-
operación con todas las naciones, y en particular con las
naciones latinoamericanas (Rey,1998), siempre bajo la
firme convicción de repudiar todas aquellas medidas que
atentaran contra la autodeterminación de los pueblos
(Betancourt,1960:125) como una manera de contribuir
y servir de agente multiplicador para la expansión de go-
biernos democráticos en la región como forma expresa
de neutralizar, aislar o condenar, la influencia de los go-
biernos dictatoriales (Rey,1998). Estos fundamentos de
la política exterior venezolana, fueron expresados du-
rante este período, en la «Doctrina Betancourt»
(Marcano,1998).
Las características del movimiento cívico-militar que
derrocó la dictadura de Marcos Pérez Jiménez, no se ex-
tendieron «hasta el ámbito de la provisionalidad»
(Velázquez, 1980) debido a que se constituyeron en ele-
mentos del discurso de los diversos sectores sociales, en
la búsqueda de consolidar las instituciones democráti-

38
Luis Manuel Marcano Salazar

cas. La existencia de un consenso amplio en relación con


las pautas de la modernización política, se debió a dos
condiciones de política interna.
En primer lugar, se hacía necesario crear un sistema
que a la vez de garantizar la participación satisfactoria
para el pueblo, legitimase la acción del Estado, otorgán-
dole una estabilidad suficiente para implantar el proyec-
to nacional democrático (Rey,1998). En segundo térmi-
no, se imponía fomentar el equilibro necesario que per-
mitiera regular las condiciones sociales y económicas
entre capital y trabajo, tomando en consideración el des-
ajuste económico y la crisis fiscal (Maza,1965).
La búsqueda de la unidad fue el vehículo político de
lo que Rey (1998) denominó «el sistema populista de
conciliación». El gen democrático8 (Roiz,1996) se trans-
formó bien pronto en sinónimo del pensamiento popu-
lar, trascendiendo así los límites tradicionales de las cla-
ses sociales. La democracia y el pluralismo amplio fue-
ron entonces la solución concertada entre los sectores
de la vida nacional (Rey,1998). Fue así como la organi-
zación de los elementos sociales y políticos requirió de
una sujeción a las fuerzas hegemónicas capitalistas re-
presentadas en la burguesía y las Fuerzas Armadas
(Stambouli,1980).
Los partidos políticos, de acuerdo con la organiza-
ción del empresariado y de los trabajadores,
instrumentaron los compromisos adquiridos durante la
resistencia y ampliaron el espectro de los mismos, bus-
cando una plataforma de consenso social que facilitó el
desarrollo de su proyecto social y político. La cristaliza-
ción de esos acuerdos fundamentales, fue la fuente que

39
Democracia y Política Exterior.

nutrió el Pacto que más tarde regularía el nuevo sistema


político venezolano. (Rey,1998)
El Pacto de Punto Fijo(9) representó el deseo de los
partidos por asegurar un vital entendimiento que pudie-
ra garantizar el funcionamiento del naciente sistema po-
lítico venezolano (Rey,1998). En el Pacto se formalizó
e instituyó un conjunto de normas suscritas por los prin-
cipales partidos políticos: Acción Democrática (AD), El
Comité Organizador Político Electoral Independiente
(COPEI) y Unión Republicana Democrática (URD)
(Marcano,1998:56).
Previamente se acordó un conjunto de premisas que
permearon lo que se conoce como el «espíritu del
Pacto»(Rey,1998). Una de ellas, al admitir la existencia
de diversos partidos y las naturales diferencias entre ellos,
expresó la prohibición de utilizar «ciertos procedimien-
tos»(10) que pudieran llevar a la violencia interpartidista
(Marcano,1998:54).
Luego se reconocería la existencia de intereses co-
munes que se expresarían en un programa común y mí-
nimo de gobierno (Rey,1998) y la no-inclusión en los
programas particulares de cada partido de los puntos
contrarios a los del programa mínimo (Rey,1998). A su
vez, el total de votos de todos los partidos principales
en las elecciones se consideraría como respaldo al nue-
vo régimen. De esta manera, se alcanzó el compromiso
de los partidos, cualquiera que resultare ganador, a par-
ticipar en un gobierno unitario sin predominio de ningu-
9 Se anexa al final del trabajo especial de grado el texto del Pacto de Punto Fijo.
10 Procedimientos de violencia política por parte de la oposición, como el
asumido por Acción Democrática durante el régimen de Medina Angarita.

40
Luis Manuel Marcano Salazar

no de ellos en el Gabinete. Finalmente se llegó al acuer-


do según el cual el paso inicial de un partido a la oposi-
ción no lo convertiría en antagonista ni le eximiría de
respetar las reglas del juego.
La no-inclusión del Partido Comunista en el Pacto se
debió, según las propias palabras de Betancourt (1959)
citado por Njaim a que: «representaba[...] una filosofía
política que no se compaginaba con la estructura demo-
crática del Estado venezolano que se quería consolidar.»
(Njaim, 1978: 14)
La expresión de esta concepción betancourista tuvo
sus efectos en materia internacional (Betancourt, 1961),
tomando en consideración que en esos años la guerra
fría se acentuaba y la aceptación del Partido Comunista
en la coalición política, además de violentar la estabili-
dad del sistema, atentaba contra los intereses de los Es-
tados Unidos, protagonista de la guerra fría
(Alexander,1982) en contra de la expansión comunista
en el mundo, y de los totalitarismos de derecha(11).
Esta circunstancia internacional, a nuestro criterio,
hizo del Pacto de Punto Fijo, un instrumento para ga-
rantizar la estabilidad del sistema político que nacía
(Marcano,1998), cumpliendo con los principios del inte-
rés nacional, definido en tres líneas generales que confi-
guraron un orden prioritario de acción, en donde se res-
guardara el orden interno. Por ello fueron perseguidos
los siguientes objetivos que se evidencian en las memo-
rias de la Cancillería durante este período y en el discur-
11 Debemos hacer referencia obligada al cambio de rumbo de la política
exterior estadounidense a partir de 1959 y el impacto de la triple Alianza
Latinoamericana: Figueres, Muñoz Marín y Betancourt, sobre la política exte-
rior estadounidense en contra de las Dictaduras de derecha.

41
Democracia y Política Exterior.

so presidencial de toma de posesión (Betancourt,1960):


1) la existencia física de la nación; 2) la autonomía del
Estado y 3) la búsqueda de la modernización política.
Durante el gobierno de Rómulo Betancourt los em-
presarios respaldaron la consecución de un logro que con-
sideramos esencial: el mantenimiento y fortalecimiento
de las estructuras democráticas contra todo intento de
subversión comunista. Este fundamento político guió en
lo sucesivo los intereses mutuos (empresariado - gobier-
no) en la formación, formulación y ejecución de la polí-
tica exterior.
El modelo planteó la alternativa de un crecimiento
más cuantitativo que cualitativo y otorgó una importan-
cia significativa a la industrialización sustitutiva de im-
portaciones que suscitó una apertura mayor de la econo-
mía venezolana al capital monopolista internacional,
ajustado con las pretensiones de la política económica
que propuso el propio empresariado, con la finalidad de
ampliar las alternativas de la acumulación de capital,
diversificando la base interna de dependencia
(Maza,1965).
La caída del General Marcos Pérez Jiménez el 23 de
Enero de 1958, permitió la constitución de una Junta
Militar de Gobierno que abrió un conjunto de expectati-
vas diversas al sector militar. Las diferencias existentes
en el seno de las Fuerzas Armadas durante la dictadura
afloraron con fuerza después del 23 de enero. Estas di-
ferencias radicaban en la naturaleza de las tendencias
particulares que actuaban en el interior de la institución
castrense.
En torno a estas divergencias existían tres grandes

42
Luis Manuel Marcano Salazar

facciones militares: 1) los que sustentaban la tesis de un


golpe militar; 2) aquéllos que actuaron como soporte del
nuevo orden político, y 3) los oficiales pasados a situa-
ción de retiro durante la dictadura. Estas élites militaris-
tas habían surgido como un producto político
(Alvarez,1996: 155) en sus relaciones con los demás
agentes sociales.
El acercamiento a las organizaciones partidistas como
fórmula para aumentar su influencia, hizo acreedores a
las Fuerzas Armadas de un comportamiento político con
preferencias para asumir compromisos que escapaban a
la esfera de lo estrictamente militar (Brito,1967: 227).
Esta ubicación política del militar venía determinada por
los siguientes factores convergentes: (Marcano,1998:89-
90)
* Los militares habían sido junto con los partidos
políticos, detentadores del poder y por lo tanto se ha-
bían impuesto a la sociedad, instalando mecanismos de
organización sobre los demás sectores.
* A pesar de haber sido un grupo de interés
institucional, como parte de una burocracia específica,
se comportaba como un grupo autónomo de carácter
privado.
* La dirección del Estado había estado alternada en-
tre el poder civil y el poder militar.
* A partir de estos elementos que constituían un ries-
go para la estabilidad futura del sistema democrático, es
que el sistema político presidencialista, crea los meca-
nismos eficaces para que se operara en las Fuerzas Ar-
madas el tránsito de dueño, a soporte asociado del po-
der. El objetivo logrado por el gobierno de Betancourt

43
Democracia y Política Exterior.

consistió en regular el militarismo, sin que éste abando-


nara sus criterios autónomos (Betancourt,1960), convir-
tiendo a los militares en moderadores de la gestión polí-
tica, salvaguardando la integridad del sistema.
En este punto las élites dirigentes encomiendan al
militar funciones específicas para asegurar la integración
orgánica, funcional y equilibrada de los distintos com-
ponentes de la sociedad. La administración de Betancourt
supo cumplir los ofrecimientos planteados al sector mi-
litar, buscando la profundización del carácter profesio-
nal de la oficialidad, lo cual contribuyó al mejoramiento
técnico - científico y la elevación del nivel de vida en
sus aspectos económicos y sociales (Alvarez,1996:163).
El gran aporte del régimen de Betancourt fue lograr
la institucionalidad de las Fuerzas Armadas, integrán-
dolas a la vida civil, pero separadas de la acción política
y partidista.
La Iglesia Católica fue otro de los actores del Pacto
de Punto Fijo (Alvarez,1996:155), junto a los partidos
principales que hemos señalado, y los Representantes de
la empresa privada. La firma del Modus Vivendi que
sustituyó al Patronato selló la reconciliación del credo
con el gobierno de Betancourt. (Velásquez,1980).
Es importante considerar que, la experiencia conflic-
tiva vivida durante el llamado Trienio adeista (1945-
1948), en las relaciones con la Iglesia sirvió al gobierno
de Betancourt (1959-1964), para no cometer los mis-
mos errores (Stambouli,1980).
El modus vivendi fue la regulación más acorde entre
el gobierno de la Santa Sede dado el contexto político y
social del momento (Marcano,1998). Betancourt duran-

44
Luis Manuel Marcano Salazar

te los años de su administración mantuvo amplias rela-


ciones con la Iglesia Católica, producto del aprendizaje
de su propia experiencia.
La Constitución Nacional de 1961 trazó los funda-
mentos éticos y políticos sobre los cuales se construyó
la política exterior del gobierno de Betancourt
(Toro,1993). Su implementación y formulación adquirió
rango constitucional al serle atribuido al Presidente «la
dirección de las relaciones exteriores de la República»
(Constitución Nacional,1961:artículo190). Lo que faci-
litó los planes del propio Betancourt, al querer darle un
sello particular a las relaciones internacionales de Vene-
zuela durante su mandato (Marcano,1998)
De manera que el proyecto nacional democrático, di-
rigido a instaurar un sistema político fundamentado en
la libertad y en la participación ciudadana a través de los
partidos, no dudó en imponerse como un aspecto rele-
vante en el diseño de la acción exterior. La política exte-
rior -como el resto de las políticas públicas- se sustentó
en lo que Juan Carlos Rey (1998) ha caracterizado como
un sistema populista de conciliación de elites,

«[...]basado en una coalición de grupos sociales y políticos heterogéneos,


que reconoce la legitimidad de los intereses de sus miembros y que
cuenta con un sistema de transacciones y compromisos entre ellos de
modo que los intereses de cada uno puedan ser satisfechos, así sea
parcialmente [...] Los supuestos fundamentales para que tal supuesto se
mantuviese, [...]eran: una alta capacidad de negociación por parte de la
elite [...] basada en un estilo pragmático y conciliador y en una amplia
capacidad de maniobra; un ambiente de confianza, pasividad y
desmovilización creciente de las masas; un balance de intereses no
demasiado heterogéneo entre los miembros de la coalición, evitando
antagonismos ideológicos; y abundancia de recursos para que las ganan-
cias de unos miembros de la coalición no significasen pérdidas para los
otros. (Rey,1998:35)

45
Democracia y Política Exterior.

Consideramos que el proyecto nacional venezolano,


reformulado durante el gobierno de Betancourt, impu-
so en el ámbito de la política exterior ciertas reglas de
juego a ser cumplidas por la élite; estas fueron: modera-
ción de los conflictos, consulta y responsabilidad com-
partida, discreción y secreto, afirmación del consenso y
despartidización (Rey,1998:292-296). Paralelas con esas
normas, se practicó un nuevo estilo de negociación
sociopolítica típico del sistema político venezolano y un
modo de cultura de la política exterior (Rey,1998: 201)
Por ello, los valores que orientaron la política exte-
rior, la estabilidad institucional y la cultura democrática
se constituyeron en las bases sobre las que descansaron
las relaciones de Venezuela con el mundo (Rey,1983),
en la dimensión particular de defender y promover a la
democracia como forma de vida, dentro de un sistema
político que buscaba alcanzar el bien común, la justicia
y la libertad.(Marcano,1998)
Este conjunto de valores y principios, sirvió como
orientación a la acción externa del Estado venezolano
respecto a la autodeterminación de los pueblos, a la no-
intervención, a la cooperación entre las naciones basa-
dos en la salvaguarda de los derechos humanos y en la
justicia que haga posible una paz perdurable.
El elemento ideológico (Marcano,1998) que le dio
soporte normativo al proyecto político nacional que im-
pulsó Betancourt fue la Constitución de 1961; allí se re-
cogió un conjunto de valores y principios que desde 1947
eran compartidos por la inmensa mayoría del pueblo. Una
vez en vigencia comenzó a formar parte poco a poco del
patrimonio cultural de los venezolanos, debido a que

46
Luis Manuel Marcano Salazar

expresó una realidad histórica y sociopolítica


(Velazquez,1980)
El proyecto nacional democrático era principalmen-
te un proyecto de política interna y doméstica, con obje-
tivos de política exterior que buscaba la democratiza-
ción del Estado (Marcano,1998:79-84) Al respecto
Miriam Kornblith advierte:

«[...] Con el Pacto de Punto Fijo se garantizó la plena vigencia del juego
político electoral; los partidos políticos fungieron como principales -
y casi únicos - canales de agregación y articulación de intereses societales,
y como agentes privilegiados de mediación entre el Estado y la socie-
dad. En la constitución de 1961 se consagraron estos principios y reglas
y sobre estas bases se diseñó un proyecto sociopolítico de largo alcan-
ce.» (Kornblith, 1994: 142)

El proyecto nacional fue compartido por la mayoría


de los sectores de la sociedad venezolana, que no enten-
dieron el peligro de establecer la democracia a costa de
cualquier precio, lo que podía traer como consecuencia
errores y aciertos que aún hoy vivimos (Marcano,1998).
El régimen de Betancourt se orientó desde sus inicios a
desarrollar una política marcada por el pluralismo, aún
cuando existió la necesidad de ejercer cierta represión
popular dirigida a salvaguardar los intereses del nuevo
régimen.
«El sistema populista de conciliación de elites»
(Rey,1998:292) se fundamentó en el reconocimiento de
la existencia de una pluralidad de intereses colectivos,
económicos y políticos que debían ser incorporados al
régimen, el cual dependía de la presencia e interacción
de la abundancia de recursos económicos originados por
la renta petrolera (Tugwell,1977) con lo cual el Estado
pudo salvaguardar los intereses de los grupos y sectores

47
Democracia y Política Exterior.

que conformaban la coalición, usando la capacidad de


los partidos políticos para sumar, canalizar y representar
las múltiples demandas.
La fusión de estos elementos hizo posible la implan-
tación de un estilo decisorio de acomodo y negociación
para solucionar demandas. Por otra parte, el Estado ga-
rantizó a la Iglesia, a las Fuerzas Armadas, a los grupos
empresariales y laborales organizados, que sus intereses
no serían vulnerados por la aplicación de la regla demo-
crática de las mayorías (Betancourt,1960).
El régimen aseguró la confianza del pueblo en los me-
canismos democráticos representativos, a través de la
selección de las autoridades gubernamentales, garanti-
zando la regularidad y respeto a las elecciones. El nuevo
modelo político, se caracterizó por tres logros específi-
cos: la estabilidad política, la confianza de la población
en el régimen democrático y en su liderazgo, y el relativo
crecimiento económico (Marcano,1998)
No obstante, por esa necesidad de implantar la de-
mocracia a cualquier costo, como se ha mencionado, se
generaron las siguientes deficiencias: excesivo centralis-
mo; desigualdad socioeconómica; clientelización de las
relaciones entre el Estado, ciudadanos y empresarios;
participación de las instituciones y las decisiones y co-
rrupción administrativa (Romero,1987). Para el año 1958,
las metas políticas fijadas por los distintos sectores de la
sociedad, pretendían dirigir el sistema hacia una estabi-
lidad política y su institucionalidad. Con la intención de
alcanzar este objetivo, se estableció un acuerdo de base
para evitar el conflicto generalizado entre las diversas
esferas sociales y políticas presentes para la fecha. El

48
Luis Manuel Marcano Salazar

papel activo del Estado también quedó consagrado en


la Constitución de 1961, que institucionaliza los
parámetros sociales y económicos que sustentarían el
contenido político del proyecto nacional (Brewer,1975).
La Constitución de 1961, tal y como lo señala Allan
Brewer Carías (1975), ¨[...]es el producto directo de aquel
Pacto (Pacto de Punto Fijo), desde el punto de vista de
la organización del Estado y su régimen político». Por
nuestra parte consideramos, que más que ese producto
político, fue el resultado de la sumatoria de los elemen-
tos sociales, económicos e ideológicos, los cuales idea-
ron un instrumento de carácter jurídico, que pudiera le-
gitimar el naciente sistema político democrático susten-
tado en la libertad (Marcano,1998). Respecto a los fun-
damentos de la Constitución del 1961 Juan Carlos Rey
(1998) nos dice:

«El sistema que se instaura en Venezuela en 1958 tiene como propósito


central asegurar la implantación de una democracia estable y viable,
bajo unas reglas de juego sinceramente aceptadas por los principales
actores políticos y sociales, entre los cuales el nivel de conflicto se
mantiene bajo y manejable en base a un sistema que otorga importantes
premios a las acciones cooperativas entre ellos y desarrolla y fortalece
mecanismos de negociación, conciliación y transacción entre intereses
opuestos.» (Rey 1998:150)

Los rasgos fundamentales que definen el modelo de-


mocrático modernizador, también se expresan en la po-
lítica económica, en especial, en materia de industriali-
zación, en sus contenidos sociales y en el área petrolera.
Un ejemplo de lo afirmado lo encontramos en los aspec-
tos económicos del Programa Mínimo de Gobierno fir-
mado por los candidatos presidenciales en diciembre de
1958, los cuales se ajustaron al modelo que desarrolló

49
Democracia y Política Exterior.

Betancourt desde la Presidencia de la República


(Marcano,1998). En este programa, la propiedad priva-
da se reconoció como institución legítima a la que se le
debía proteger y estimular.
A su vez, se convino que el Estado era supervisor,
promotor y reformador de la actividad privada y un agen-
te productivo directo dada su condición de principal
fuente de riqueza por los ingresos petroleros
(Tugwell,1977) y es a través de un modelo político de
amplio pluralismo que dichas funciones podían ser al-
canzadas.
El proyecto nacional democrático, estuvo estimula-
do fundamentalmente por un objetivo político: definir
la imagen de país estable con el nuevo régimen, logran-
do así continuar con el modelo de desarrollo iniciado
durante el Trienio 1945 - 1948. Margarita López Maya,
nos ilustra sobre el proceso de industrialización durante
el trienio adeista:

«Un índice parcial de la contribución estatal al proceso de industriali-


zación fue la parte del gasto fiscal, comprendida en el rubro ...gasto (sic)
económico..., que incluye los egresos (corrientes de inversión) destina-
dos a los sectores agrícola, transporte y almacenaje, e industria.»(Lopez
Maya,1996: 38).

A pesar que la acción del Estado en otros momentos


respondió a demandas y presiones de diferentes grupos,
no fue sino en este período cuando se diseñó un sistema
de compromiso sustentado en principios rectores bajo
un acuerdo común, consenso y participación que brindó
un carácter equilibrado a la acción del Estado. Esta ar-
monía se mantuvo, mediante la formulación de una es-
trategia capaz de producir políticas con efectos favora-

50
Luis Manuel Marcano Salazar

bles para los actores que protagonizaron el Pacto


(Marcano,1998), así como también de las fuerzas vivas
y de la economía en forma simultánea. Esta estrategia
se hizo viable por la acción del Estado, el cual absorbió
los costos y efectos indeseables de su aplicación.
La industrialización representó el vértice de la estra-
tegia económica durante el período que se estudia. Al
observar las consecuencias de su aplicación, podemos
señalar en primera instancia, que el Estado cumplió con
la prescripción del modelo, al dar un amplio apoyo fi-
nanciero, arancelario y fiscal al sector industrial, respon-
diendo así, a las aspiraciones de los sectores económi-
cos dominantes.
A la acción financiera se sumaron las actividades y
asignaciones del Estado, en tanto contribuyeran a ate-
nuar algunos de los efectos no deseados del modo de
industrialización, como son las desigualdades en la dis-
tribución del ingreso, el desempleo estructural y la con-
siguiente estrechez del mercado (Rey,1998).
De igual manera, el Estado asumiría una parte signi-
ficativa de la reducción de la fuerza de trabajo, por me-
dio del gasto social como se reflejó en los sectores de la
educación, la salud, y la vivienda, contribuyendo simul-
táneamente a la acumulación y a la legitimación
(Brewer,1975).
Al revisar todas las incidencias económicas y socia-
les sobre el sistema que nacía, consideramos que la prin-
cipal modernización que se aspiraba alcanzar, era la del
sistema democrático; ello debía ser sustentado lógica-
mente, por una robusta economía y un bienestar colecti-
vo. En ésta área lo político condicionaba lo económico.

51
Democracia y Política Exterior.

En definitiva, la instauración del actual sistema polí-


tico venezolano fue una acción conjunta de todas las
fuerzas que se opusieron a la dictadura, fue una necesi-
dad histórica que involucró al empresariado, a la iglesia,
a los partidos políticos, y a un sector importante de las
Fuerzas Armadas en función de un interés común
(Marcano,1998). En este sentido, el costo social fue re-
lativamente bajo y la implantación del nuevo régimen se
realizó sin mayores discrepancias internas y pudo satis-
facer los intereses particulares de todos los sectores
involucrados en la aspiración y diseño de una democra-
cia estable y perdurable. Esa fue sin duda la preocupa-
ción más importante de Betancourt y en función de ello
estructuró e implementó su política pública, tanto en lo
interno como en lo externo (Rey, 1998).

2.2. Preeminencia del estímulo económico duran


te el gobierno de Rafael Caldera (1969-1974).
Las transformaciones que experimenta el sistema in-
ternacional hacia finales de los sesenta tales como la dis-
tensión, despolarización entre las potencias y sus alia-
dos, la confrontación norte-sur (Kissinger,1994) auna-
dos a factores internos estabilizadores como una demo-
cracia afianzada y menos vulnerable (Rey,1998) provo-
caron cambios fundamentales en la orientación de la
política exterior Venezolana.
Al asumir Caldera la presidencia, nuestros productos
y materias primas no lograban alcanzar mejores precios
ni un trato justo e igualitario en el comercio internacio-
nal. Este hecho, y la instauración de regímenes dictato-
riales que promovieron una imagen negativa de Améri-

52
Luis Manuel Marcano Salazar

ca Latina, contribuyeron a mantener el atraso de los pro-


cesos de integración económica y política entre nuestras
naciones (Boersner,1978).
La necesidad de fortalecer nuestra economía, por las
consecuencias económicas desfavorables que tradujo la
anterior aplicación de la Doctrina Betancourt, condujo
al gobierno nacional (1969-1974) a formar, formular e
implementar la política de sustitución de importaciones,
iniciándonos en el camino de un desarrollo industrial
incipiente, con proyección hacia mercados internacio-
nales, con la finalidad de captar otras fuentes de divisas
que aseguraren un desarrollo independiente de nuestro
producto petrolero, diversificando la economía. Por ello,
se tuvo que abandonar la dirección política que se ejer-
cía bajo los lineamientos de la Doctrina Betancourt
(Rey,1998).
El reforzamiento de los vínculos con los países lati-
noamericanos constituyó uno de los pilares fundamen-
tales dentro de los objetivos encaminados hacia la «inte-
gración supranacional» (Marcano,1998) que aspiraba a
convertirse en «una comunidad natural que buscaba su
propia expresión económica y política» (Caldera, 1970:
16), al congregar aspectos comunes que nos vinculan
como los son: la historia, el idioma, las costumbres y
creencias (Carrera,1980).
La postura del partido COPEI, ante la situación de
suspensión de relaciones diplomáticas por el gobierno
de Venezuela con países donde existían regímenes dic-
tatoriales, estuvo contenida dentro del pluralismo ideo-
lógico, que estudiaremos mas adelante. La necesidad de
mantener relaciones diplomáticas con todos los países,

53
Democracia y Política Exterior.

representaba un estímulo económico y de desarrollo in-


terno que regía la justificación de volver a nuestras rela-
ciones comerciales con todas las naciones vecinas, sin
importar su régimen interno.
Así observamos que el propio Caldera, al asumir la
presidencia de la República expresó:

«Sin desconocer las razones que inspiraron una posición anterior, nos
correspondió recoger un verdadero anhelo nacional: el abrir el campo
de las relaciones internacionales, restableciéndolas progresivamente
con aquellos países de América Latina de los que nos hallábamos in-
fructuosamente distanciados y estableciéndolas o reanudándolas con
otros países del mundo, a los cuales no podemos ignorar; sin subordi-
narlas a la adopción de posiciones ideológicas sino a las condiciones
que garanticen nuestra seguridad e interés nacional.» (Caldera,1970: 154)

Vemos en las anteriores palabras pronunciadas el día


de la toma de posesión, dos variables que debemos con-
siderar: 1) anhelo nacional: que expresaba la atención
del gobierno entrante en atender las necesidades del pue-
blo y del público atento y 2) interés nacional: dirigido a
insertar a la nación dentro de un proceso de desarrollo
hemisférico para lograr los fines internos, en donde la
democracia debía estar sustentada por un pueblo satis-
fecho en sus necesidades fundamentales. El vehículo para
cumplir con esto, era elevando los niveles de vida de los
venezolanos a través de la diversificación de nuestra eco-
nomía. Las características más puntuales de estas varia-
bles las estudiaremos en los temas siguientes.
Por otra parte, la estabilidad que alcanzaba el sistema
político, propiciaba la legalización de las actividades de
grupos clandestinos y de grupos comprometidos con la
guerrilla; ello se realiza dentro de un esquema conocido
como « la política de pacificación» a la que se acogen

54
Luis Manuel Marcano Salazar

grupos e individuos, debido a las circunstancias internas


y externas que determinaron la derrota de sus activida-
des (Rey,1998). Por ello, una situación económica, polí-
tica y social más estable, sirvió de sustento a un cambio
en el ejercicio de la política exterior.
El problema económico que se buscaba solventar a
partir de una política exterior de apertura ideológica,
contenía un amplio enfoque social en la búsqueda del
desarrollo como un concepto que dependía de la capaci-
dad para satisfacer las necesidades de la población. Por
ello su administración sostuvo que el desarrollo partía
del dinamismo que producía la acción exterior hacia el
logro de metas económicas (Velásquez,1980).
Los Demócrata-Cristianos sostenían que el hablar de
países desarrollados expresaba la idea de una satisfac-
ción de las necesidades de los pueblos en sus aspiracio-
nes fundamentales. Por ello, el desarrollo fue quizás el
tema mas impregnado de la concepción cristiana de la
vida debido a que su objetivo estaba dirigido a alcanzar
los valores fundamentales en la realización de los dere-
chos esenciales de las personas (Caldera,1980). Así, el
concepto de desarrollo también expresó el reconocimien-
to de los derechos de cada comunidad nacional en un
plano de igualdad, para lograr dentro de la armonía y del
intercambio, el fortalecimiento de los medios para la sa-
tisfacción de las necesidades sociales (Caldera,1980).
En 1969, Venezuela se encontraba rodeada de go-
biernos militares con los cuales no tenía relaciones. Por
ello la experiencia de los diez años anteriores, con la
aplicación de la llamada «Doctrina Betancourt», más que
infringir un castigo sobre esas dictaduras, amenazaba

55
Democracia y Política Exterior.

con perjudicar «el desarrollo interno» (Marcano,1998).


Debido a lo anterior, el nuevo gobierno realizó un
giro en el manejo de los asuntos exteriores, obedeciendo
a las presiones internas emanadas de los grupos de po-
der económico que veían con interés la vuelta a las rela-
ciones diplomáticas con las naciones vecinas para desa-
rrollar nuevos intercambios económicos.
Asimismo, la expresión democrática venezolana se
evidenció de una forma diferente, tendiente a intercam-
biar los beneficios que esta proporciona y los beneficios
que genera, en cambio de condenar los regímenes de fuer-
za.
Esta preeminencia económica de la política exterior
se expresó en el contenido de la política de amplio plu-
ralismo y justicia social internacional, en donde la nece-
sidades de diversificación de exportaciones y mercados
eran proclamadas como consecuencias del orden demo-
crático (Calvani,1993). Lo mismo se planteó en las rela-
ciones comerciales con Europa Occidental y con los
países socialistas.
Por otra parte, la administración del Presidente Cal-
dera, abre una brecha en donde se consagra la tesis
desarrollista, buscando la solución de los problemas del
subdesarrollo que deterioraba los niveles de vida de los
ciudadanos de los Estados vecinos. Debido a esto, el
petróleo se constituyó en un instrumento de política ex-
terior para promocionar una democracia sana económi-
camente (Mommer,1988).
Abordando la política hacia los vecinos, los princi-
pios orientadores de la política exterior, como lo fueron
el pluralismo ideológico y una sociedad solidaria, sirvie-

56
Luis Manuel Marcano Salazar

ron de propósito para superar el aislamiento diplomáti-


co que provocó la aplicación de la llamada Doctrina
Betancourt (Marcano,1998). Así al sustituir esa práctica
de aislamiento por una apertura política, económica e
ideológica, se buscaba satisfacer las necesidades econó-
micas -primordialmente- para causar un efecto domésti-
co positivo de la acción exterior.
En cuanto a las relaciones con la Organización de
Eestados Americanos (OEA), el gobierno insistió en le-
gitimar y garantizar ciertas propuestas y decisiones co-
lectivas. Por ello, la mayor estabilidad del sistema políti-
co y la dinámica interna de los grupos de presión permi-
tió al aparato de política exterior activar nuevos frentes
con naciones bajo regímenes dictatoriales. Por otra par-
te, en ocasiones los procesos de formación de políticas
internas neutralizaban la atención personal del Presidente
en la aplicación de la política exterior, a diferencia de la
ejecución de las mismas durante el período de
Betancourt, que se distinguió por la férrea autoridad que
expresó el Presidente en el manejo de los asuntos inter-
nos y externos. Esta confusión en el proceso de forma-
ción de la política exterior, se explica a partir de la proli-
feración de organismos de decisión donde la diversifica-
ción de unidades vinculadas a la política exterior tendía
a opacar la acción ejecutiva en el manejo de la política
exterior (MRE, 1971). Así mismo, la integración regio-
nal estuvo definida por una visión personal y particular
del Presidente sobre la política exterior, hecho este que
se evidencia en los discursos presidenciales (Caldera,
1979).
En este orden de ideas, el Bien Común, elemento ideo-

57
Democracia y Política Exterior.

lógico que dirigía la acción del nuevo gobierno Demó-


crata Cristiano, tenía una sujeción a los aspectos econó-
micos. Era entonces necesaria, la idea de un Bien Co-
mún Universal donde el objetivo se centrara en la crea-
ción justa de una estructura social con una justa divi-
sión del trabajo (Caldera,1980). Su fin estaba orientado
a diseñar la creación de un sistema de distribución inter-
nacional de la producción en donde los países miembros
de la comunidad de naciones hubieran de integrarse a
una economía universal que contemplara todos las eta-
pas del proceso económico (Caldera,1980). Ello impli-
caba la formación, formulación e implementación de una
política exterior orientada hacia la realización del desa-
rrollo de la humanidad (el Bien Común Universal) y no
de un grupo de países privilegiados (Caldera,1980).
Así, la Justicia Social Internacional, se convirtió en la
orientación que condujera las diversas transformaciones
económicas, sociales, políticas, y culturales
(Calvani,1993). Fue la Justicia un principio regulador para
la creación de un equilibrio sostenido entre los poseedo-
res y los desposeídos, entre los fuertes y los débiles, en-
tre los ricos y los pobres, entre el poder social fuerte y
los débiles (Caldera,1980).
En suma, mientras la orientación fundamental de la
política exterior del gobierno de Rómulo Betancourt en
la primera mitad de los años sesenta fue la consolida-
ción y extensión de la democracia política, la del Presi-
dente Rafael Caldera en la primera mitad de los setenta
fue la búsqueda de una democracia basada en un orden
social y económico más equilibrado y justo.

58
Luis Manuel Marcano Salazar

CAPÍTULO III
LA DEMOCRACIA COMO ASUNTO
POLÍTICO DE LA AGENDA DE FORMA-
CIÓN DE LA POLÍTICA EXTERIOR DEL
GOBIERNO DE RÓMULO
BETANCOURT. (1959-1964).

«...los miembros deben tener la oportunidad exclusiva de decidir cómo, y si así lo eligen que asuntos deben
ser incorporados en la agenda.
Robert Dahl. La Democracia una guía para los ciudadanos. Editorial Taurus. Argentina, p 48

Más que describir las tendencias políticas o económi-


cas de uno u otro gobierno objeto del presente estudio,
precisamos comprender el origen de esas tendencias y
cómo fueron expresadas en la acción exterior del Esta-
do, tomando en consideración, las variables -políticas o
económicas- que se evidencian en el discurso de cada
decisor y si hubo el impacto al que se refiere Nincic
(1992) de la dinámica desde abajo, en la definición de la
agenda de política exterior.
Por la pluma de muchos académicos hemos disfruta-
do de la historia del sistema político venezolano, espe-
cialmente el segmento que comprende el gobierno de
Rómulo Betancourt (1959-64). No obstante, para con-
cebir esta investigación, nuestra referencia fundamen-
tal, sustentado sobre una base historiográfica, ha sido el
propio discurso Presidencial, del cual podemos extraer
los rasgos de su visión particular sobre el fenómeno po-
lítico interno y como éste se expresó en el terreno de la

59
Democracia y Política Exterior.

política internacional.
Para lograr esa finalidad se hace obligatorio revisar
los rasgos generales del contexto político interno y ex-
terno durante el período 1959-1964 e identificar (la lla-
mada Doctrina Betancourt) cómo la democracia fue uti-
lizada de instrumento político para desarrollar los obje-
tivos definidos, estudiados y ejecutados en la agenda de
formación de la política exterior.
Es amplio el temario a analizar sobre el impacto del
contexto interno en la definición de la acción exterior de
un Estado. Nincic (1992) presenta uno de los argumen-
tos más actuales que pone énfasis en la tesis que susten-
tamos, dado que, de los procesos de negociación
sociopolítica del orden interno surgen definiciones a los
problemas en el orden externo; es decir, el impacto que
se origina de las presiones de fuerzas del orden demo-
crático y que nacen desde abajo, condicionan la forma-
ción y ejecución de las políticas exteriores.
Por ello nuestro camino estará dibujado por dos gran-
des ideas principales: la primera será analizar el conteni-
do histórico del contexto interno y externo, su influencia
en la política exterior y la segunda, buscaremos discernir
del discurso presidencial las variables que llevaron al
régimen a asumir una postura rígida contra gobiernos de
facto, producto del derrocamiento de regímenes demo-
cráticos, hecho éste que fue recogido por la historiografía
como la Doctrina Betancourt, por estar definidos los
hechos históricos desde una visión particular del Presi-
dente y cómo debía actuar el régimen en torno a ciertos
estímulos domésticos e internacionales.
Delimitaremos el rumbo escogido al estudio de dos

60
Luis Manuel Marcano Salazar

casos concretos, el cubano y el dominicano, por medio


de los cuales podremos explicar el por qué de la
preminencia de lo político en la formación de la agenda
de política exterior y cómo ésta fue ejecutada a través de
una conducta ajustada a los propósitos que buscaba al-
canzar el régimen.

3.1. El contexto y su influencia.

Durante la administración Betancourt (1959-1964),


se buscaba construir un país democrático, pluralista, con
apego a la legalidad y respetuoso de los tratados interna-
cionales y los derechos humanos, para alcanzar este pro-
pósito, entre otros instrumentos, se empleó la política
exterior. Es decir, se fortaleció la defensa interna del país
mediante la aplicación de una política exterior adecuada
a esos propósitos. No obstante, la aplicación de la mis-
ma produjo la ruptura automática de relaciones con go-
biernos de facto de la región; ello lejos de impedir nue-
vos golpes, aisló a Venezuela de sus vecinos y dificultó
el logro de otros fines y objetivos del interés nacional,
como lo fueron el desarrollo económico y la integración
(Guerón, 1972).
La visión de Juan Carlos Rey (1998) reitera este enfo-
que cuando afirma que rara vez Venezuela ha visto el
ambiente de las relaciones internacionales como una
«...fuente de oportunidad» (Rey, 1998: 60-61), muy al
contrario, siempre ha existido una constante tendencia a
considerar ese entorno como un ámbito repleto de peli-
gros. Betancourt no sólo veía peligros, sino también veía
nuevas oportunidades del contexto para el desarrollo de

61
Democracia y Política Exterior.

la democracia que se iniciaba. Esta visión la sustenta-


mos por las propias palabras de Betancourt al expresar
que:

«[su política exterior] buscaba crear un cordón sanitario para aislar a los
gobiernos de facto del seno de la comunidad democrática de América
Latina, [obligándolos] a retornar a la institución democrática mediante
la participación de todos los sectores ciudadanos...» (MRE,1962)

No obstante lo anterior, al suspender nuestras rela-


ciones diplomáticas con los gobiernos brasileño y argen-
tino, países que después de Estados Unidos eran nues-
tros principales compradores de petróleo para entonces,
perdimos en aquel momento la posibilidad de diversifi-
car el mercado petrolero por una marcada tendencia po-
lítica.
Por otra parte, las condiciones externas mostraban a
una Cuba muy comprometida con la expansión del co-
munismo, y a la República Dominicana implicada en
constantes ataques contra el régimen constitucional, por
ello, Betancourt fue inflexible en la aplicación de esta
política de aislamiento, se pensaba que estaba en juego
la estabilidad institucional del país.
La marcada tendencia del régimen hacia lo político
se evidenciaba con claridad en los principios de libertad
y promoción de la democracia que aparecen con frecuen-
cia en las memorias que dan cuenta de las actividades
del MRE, lo cual refleja una conducta reiterada en de-
fensa de estos valores en los foros internacionales.
El éxito político del gobierno de Betancourt en mate-
ria exterior y su impacto e influencia como democracia
representativa en la región se puede ilustrar, como seña-
lamos previamente, en dos casos concretos: el cubano y

62
Luis Manuel Marcano Salazar

el dominicano (Marcano,1998).
En relación con el caso cubano, encontramos dos
hechos paralelos que van a colocar a los gobiernos de
Venezuela y Cuba en una posición antagónica. El pri-
mero de ellos fue el 7 de diciembre de 1958, cuando
Betancourt resultó electo Presidente Constitucional, en
las primeras elecciones libres realizadas desde 1945, ex-
presión de la voluntad popular a través del voto secreto,
directo y universal. Y el segundo, fue el 1º de enero de
1959, cuando es depuesto el gobierno militar de Cuba,
presidido por Fulgencio Batista y es sustituido por Fidel
Castro, quien comandaba el movimiento guerrillero de
la Sierra Maestra.
Fidel Castro vino a Venezuela y a su llegada en dife-
rentes intervenciones públicas, atacó a los Estados Uni-
dos, a todos los sectores empresariales y exaltó «la revo-
lución cubana» considerándola como un extraordinario
éxito de la lucha armada; exclamó en esa oportunidad:

«[...]se decía que era imposible una revolución contra el ejército. Los
teóricos no concebían una revolución sin el apoyo del ejército; pues
bien nosostros hicimos una revolución contra el ejercito. Se decía que
era imposible una revolución si no había crisis económica, si no había
hambre Y sin embargo la nuestra se hizo. Todos los complejos rodaron
por tierra. Rodaron asímismo inservibles, las mentiras escritas. Las fuer-
zas armadas de la tiranía fueron destrozadas y desarmadas. Los tanques,
cañones, aviones, fusiles de esas fuerzas armadas están ahora en manos
de los rebeldes. Fue una verdadera revolución[...] (Castro,1959).

La actitud del líder cubano no fue bien acogida por


quien recientemente había sido electo presidente de la
República; en efecto, no le agradó a Betancourt el dis-
curso del huesped, pues violentaba el espíritu democrá-
tico reinante en el país. Cuando Castro y Betancourt se

63
Democracia y Política Exterior.

entrevistaron, la solicitud del líder cubano para estable-


cer una alianza en contra de los Estados Unidos recibió
un categórico rechazo.
Las circunstancias políticas de cada país eran dife-
rentes. A raíz del derrocamiento de la dictadura, predo-
minaba un ambiente de unidad y de fervor democrático,
producto de la reciente jornada nacional en la que con-
vergieron fuerzas armadas y poder civil. El año 1958
representó para Venezuela la victoria y la consolidación
en el poder de la idea democrática. El nivel de concien-
cia de los grupos que ahora llegaban al poder, constitu-
yó el éxito que permitió alcanzar la democracia, y así lo
afirma Ramón J. Velásquez:

«Si el movimiento del 1º de enero triunfa el mismo día de su estallido,


distinto hubiera sido el rumbo del proceso histórico iniciado en el año
1958, pues sorprendidos dictador y pueblo con el regalo de las liberta-
des, la participación de los demás sectores nacionales habría sido nula.
Los veintiún días que van de uno a otro acontecimiento, les permiten
a las clases dirigentes de la nación tomar conciencia de la crisis y asumir
su dirección.» (Velázquez, 1980: 198-199)

Existían evidentes diferencias entre uno y otro régi-


men. Mientras el cubano fue producto de una lucha ar-
mada que resultó triunfadora, independientemente de la
acción ejercida por las demás fuerzas que representaban
a esa sociedad civil, el régimen venezolano fue el resul-
tado de la cohesión de los poderes fácticos y se proyectó
hacia el conjunto de la sociedad. Mientras que en Cuba
crecían las corrientes socialistas y comunistas que pro-
movían una dictadura del proletariado, en Venezuela los
sectores que promovían el pluralismo democrático, la
participación ciudadana y la defensa de la libertad eran
cada vez más numerosos, diferencia con el régimen

64
Luis Manuel Marcano Salazar

caribeño que se acentuó con la pronta


institucionalización de la nueva relación civil-militar.
(Schaposnik, 1985: 272-275). Castro, marchó por el ca-
mino del partido único, en tanto que Betancourt se diri-
gió hacia la consolidación de un régimen de partidos,
alternativo, libre y democrático.
En el contexto existía un panorama de diferencias
ideológicas y políticas, por ello, podían vislumbrarse los
conflictos que se aproximaban en materia de política
exterior. En octubre de 1959 aconteció el primer enfren-
tamiento entre el gobierno cubano y el régimen venezo-
lano, provocado por la invitación que realizó el Partido
Comunista de Venezuela (PCV), al Che Guevara y a Raúl
Castro para que visitaran nuestro país.
En Venezuela existían tensiones internas entre el go-
bierno de Betancourt y los altos dirigentes del partido
Unión Republicana Democrática (URD) (Schaposnik,
1985: 262-263:). Paralelamente, los universitarios y
liceístas se fueron radicalizando, influenciados por el
triunfo de la Revolución cubana; estos hechos agudizaron
las tensiones internas del país.
Betancourt mantuvo una postura drástica frente a
Cuba, en virtud de dos circunstancias específicas. La
primera, como gobernante estaba siendo encarado por
una conspiración influenciada por Cuba y alentada por
el gobierno dominicano; (Betancourt, 1962: 167) y la
segunda, como dirigente de Acción Democrática, sentía
amenazado al partido con una infiltración marxista
(Schaposnik, 1985: 268-269).
El gobierno venezolano no aceptó la intervención
extranjera en la actividad política nacional, y en este sen-

65
Democracia y Política Exterior.

tido prohibió la entrada al país de los líderes revolucio-


narios invitados por el PCV. La acción llegó más allá
cuando el gobierno decidió romper relaciones diplomá-
ticas y consulares con el gobierno de Cuba, debido a la
evidente intervención del país caribeño en los asuntos
internos del nuestro. En el texto del comunicado de rup-
tura de relaciones, el presidente Betancourt ratificó la
postura de su gobierno, el cual mantenía una firme con-
ducta de defensa de las democracias latinoamericanas:

«El gobierno de Venezuela [...] ha llegado al convencimiento de que


esas actuaciones vienen perturbando la tranquilidad política del hemis-
ferio y amenazan su estabilidad democrática. El tipo de gobierno cuba-
no es la negación del sistema democrático, base de nuestra organiza-
ción interamericana» (MRE,1962:11)

Al mismo tiempo que el Estado iniciaba un liderazgo


democrático en el hemisferio latinoamericano, se sentía
en la región la inquietud por la posibilidad de la propa-
gación del comunismo en las naciones latinoamericanas,
influenciadas por la Cuba de Castro. Frente a esta ame-
naza, la política exterior norteamericana tuvo como fin
próximo, limitar la participación de Cuba en los asuntos
latinoamericanos y del Caribe, por la preocupación de
que Castro exportase su revolución (Alexander, 1982:
235)
Los partidos comunistas latinoamericanos eran muy
activos y se desplegaban por todo el continente, lo cual
constituía un peligro para los intereses norteamericanos
en la región; en el caso nuestro, tal amenaza tomaba con-
tornos de mayor importancia por ser su principal abaste-
cedor de petróleo.
Por sus propias características, el marxismo leninis-

66
Luis Manuel Marcano Salazar

mo cubano intentaba trascender los límites nacionales


por medio de la exportación de la revolución; ello alcan-
zó un alto grado de importancia internacional en razón
de las rivalidades existentes entre las superpotencias del
mundo: Estados Unidos y la Unión Soviética.
Venezuela fue un objetivo de considerable importan-
cia en el proceso de expansión de la lucha armada cuba-
na, la guerra de guerrillas o guerra subversiva fue finan-
ciada por Cuba, que incluso participó abiertamente no
sólo con la ayuda logística, sino con la presencia de tro-
pas cubanas en las filas de las guerrillas venezolanas.
El liderazgo venezolano, en tanto promotor latino-
americano de la democracia representativa, se hizo sen-
tir fundamentado en su poder moral, debido a que supo
implementar las políticas internacionales con el fin de
conseguir la solidaridad de las naciones latinoamerica-
nas y con el objetivo de condenar a los países con regí-
menes dictatoriales, en especial, con sanciones morales
sobre Cuba, hacia la cual se orientó la aplicación de la
Doctrina Betancourt (Marcano, 1998: 104).
Rómulo Betancourt, tal como lo afirma Luis José
Oropeza, (1989:43) fue un reformador social de una
peculiar sociedad latinoamericana, donde antes que nada,
había que diseñar un proyecto viable para la implanta-
ción y sobrevivencia de la democracia. Esta necesidad
de consolidar el sistema político democrático, llevó a
Betancourt a definir la política exterior en consonancia
con este propósito. El caso cubano no fue el único, la
posición antitotalitaria se manifestó también en el caso
de República Dominicana (Marcano, 1998: 106).
Como se ha observado, los acontecimientos externos

67
Democracia y Política Exterior.

creaban un difícil control político; como consecuencia


de ello, el presidente Betancourt, su partido y aliados,
comprendieron la necesidad de aplicar medidas muy con-
cretas que contribuyeran al fortalecimiento del sistema
democrático. Con el propósito de lograr la estabilidad
democrática aspirada, el gobierno de Betancourt
implementó la política exterior de aislamiento a través
de la llamada «Doctrina Betancourt», que buscaba crear
un cordón profiláctico para separar a Venezuela y a las
demás naciones democráticas, de aquellos estados con
gobiernos de facto, producto de actos de fuerza contra-
rios a la voluntad popular (Marcano, 1998: 108).
El 12 de julio de 1959, el gobierno de Venezuela sus-
pende relaciones diplomáticas y consulares con Repú-
blica Dominicana, después del informe presentado por
el Canciller Ignacio Luis Arcaya, en donde brinda am-
plias y largas informaciones sobre la situación provoca-
da por el gobierno de ese país.(12) La Cancillería venezola-
na envió un telegrama a su homóloga en Santo Domin-
go, informándole sobre la decisión de ruptura de rela-
ciones diplomáticas. En ese mismo momento el Emba-
jador de Ecuador en esa ciudad caribeña dio a conocer
al gobierno de Trujillo, que había tomado bajo su pro-
tección a 113 asilados dominicanos que se hallaban en
la Embajada de Venezuela.
El régimen venezolano mantuvo su rígida posición
de rechazo frente a las dictaduras latinoamericanas al
solicitar a la Organización de Estados Americanos
(OEA), la aplicación al gobierno dominicano del Trata-
do Interamericano de Asistencia Recíproca, el cual en
su contenido disponía que los estados de la región rom-

68
Luis Manuel Marcano Salazar

perían relaciones diplomáticas y comerciales con las na-


ciones agresoras y se solidarizarían moral y materialmente
con el Estado agredido. En julio del año 1960, el Conse-
jo de la OEA aprobó la convocatoria para escuchar la
queja de Venezuela contra la República Dominicana. En
atención a la solicitud de Venezuela, la OEA decidió
aplicar el tratado, el 1 de julio de 1960, al haber sido
comprobada la participación del dictador dominicano,
Rafael Leonidas Trujillo, en el frustrado atentado contra
la vida del presidente Betancourt (MRE, 1961).
El régimen dominicano fue condenado al aislamien-
to interamericano, mediante la ruptura colectiva de rela-
ciones diplomáticas y la aplicación de sanciones econó-
micas. En su mensaje a la nación, finalizando el año 1959,
Betancourt reiteró su adhesión a los principios demo-
cráticos :

«Nuestra posición de gobierno ante esas dictaduras que perviven frente


a la marea ascendente de los pueblos hacia el autogobierno y la propia
determinación ha sido definida y clara [...] debe ejercitarse una acción
colectiva sobre los regímenes despóticos para que realicen elecciones
libres y respeten los derechos humanos [...] se les erradique de la
comunidad de naciones democráticas [...] se establezca un riguroso
cordón profiláctico, diplomático y económico.» (Betancourt, 1962/
1959: 169).

Esta postura en defensa de la democracia en el mun-


do, llevó a Venezuela a ejercer un liderazgo latinoameri-
cano, y a ser considerada «vitrina de la democracia».
Realicemos una pequeña reflexión a partir de nuestro
enfoque teórico. Como vimos, el gobierno Venezolano
era diferente al cubano pero ¿hasta qué punto lo eran, en
1958, los pueblos deseosos de una revolución que los
liberara?. A pesar de haber estado el pueblo venezolano

69
Democracia y Política Exterior.

y muchos actores políticos contrarios a la condena de


Venezuela contra Cuba en la Organización de Estados
Americanos(13), como fue el caso del Partido Unión Re-
publicana Democrática, (URD) firmante del Pacto; las
intenciones y acciones gubernamentales constituyeron
la fuerza suficiente para la formación de la agenda exte-
rior sobre el problema cubano; es decir desde la defini-
ción del problema hasta la implementación de la agenda
política fue en gran manera de parte del Presidente
Betancourt (Josko de Guerón, 1984).
Por ello, merece destacar que en el proceso de forma-
ción de la agenda de política exterior, el problema cuba-
no/ dominicano fue definido por el régimen a partir de
la necesidad de mantener la gobernabilidad del sistema
político y su implementación se debió a un criterio
presidencialista que se expresó en una conducta exterior
que posteriormente fue recogida, como lo hemos afir-
mado, con el nombre de la Doctrina Betancourt. (Josko
de Guerón, 1984).
3.2. La Doctrina Betancourt.
La Doctrina Betancourt expresó uno de los funda-
mentos ético-político-jurídico que orientó la política ex-
terior de los gobiernos venezolanos durante diez años:
de 1959-1969. Estuvo dirigida a promocionar y preser-
var los sistemas constitucionales de representación y elec-
12 En el informe realizado por el Canciller Arcaya y presentado ante nuestro
Gabinete Ejecutivo, insertó el historial de las relaciones diplomáticas de Vene-
zuela con el gobierno dominicano desde la muerte de Juan Vicente Gómez, las
cuales siempre fueron tensas. Es de particular importancia indicar que durante
el gobierno de Isaías Medina Angarita, estas relaciones fueron agrias, hasta el
punto que en ese entonces se decidió suspender las relaciones diplomáticas, en
virtud de los improperios e insultos emitidos por la prensa y la radio de aquel
país en contra del nuestro..

70
Luis Manuel Marcano Salazar

ción popular así como a desalentar los intentos de irrup-


ción contra los regímenes democráticos que condujeron
a la instauración de regímenes dictatoriales
(Marcano,1998:134).
En las palabras del propio Betancourt, se evidencia
la intención que iniciara su régimen constitucional de
aislar a las dictaduras latinoamericanas para salvaguar-
dar a las democracias del hemisferio, abriendo así opor-
tunidades a la instauración de gobiernos democráticos
constitucionales en la región; así expresó en la Reunión
de Consulta de Cancilleres en Chile el 12 de agosto de
1959 que:

«[...]se arbitren formulas capaces de conciliar el principio de no inter-


vención con la obligación moral y jurídica del sistema regional de
tender un cordón sanitario de riguroso aislamiento en torno a los
gobiernos despóticos» (Betancourt, 1960: 98).

Esta conducta pudo incidir en el plano regional debi-


do a que en esa época los gobiernos con origen electoral
eran suficientes como para comprometerlos a ejercer una
sanción moral contra los regímenes despóticos, median-
te una reglamentación parcial de la Carta de la Organi-
zación de los Estados Americanos. La posición del go-
bierno venezolano, se hizo manifiesta a través de una
comunicación telegráfica que dirigiera Rómulo
Betancourt al Dr. José Mora, Secretario General de la
O.E.A, con el objetivo de recomendar el aislamiento de
las naciones con regímenes de facto:

«[... ]se llegue a una declaración o tratado específico, en el cual se


estipule que los gobiernos no elegidos por voto, no puedan formar
parte de la comunidad jurídica regional y asimismo que tales gobiernos
se obliguen a respetar los derechos fundamentales del individuo y a

71
Democracia y Política Exterior.

reconocer el derecho de las minorías a organizarse en partidos políti-


cos.» (MRE, 1961: f)

En este orden de ideas, se implementaron acciones


internacionales con el objetivo de lograr el resultado es-
perado por el régimen venezolano. Con este fin, en la V
Reunión de Consulta de Cancilleres, celebrada en San-
tiago de Chile, del 12 al 18 de agosto de 1959, se aprobó
la declaración que llevó el nombre de Declaración de
Santiago, la cual consagró en su quinto considerando, lo
siguiente:
Que la existencia de regímenes antidemocráticos cons-
tituye una violación de los principios en que se funda la
Organización de los Estados Americanos y un peligro
para la convivencia solidaria y pacífica en el hemisfe-
rio.» (MRE, 1961: 69-70)
En cuanto a la política exterior venezolana, el régi-
men de Betancourt, actuó abiertamente contra los regí-
menes políticos nacidos de un acto de fuerza, ejercido
contra un gobierno democráticamente constituido y como
consecuencia rompió relaciones diplomáticas con todos
estos gobiernos antidemocráticos. Esta posición se ex-
presó, inmediatamente después del golpe de Estado en
Argentina que depuso al presidente Constitucional Arturo
Frondizi, así como también, frente a las rupturas consti-
tucionales derivadas de golpes similares en el Perú y
Guatemala.
Dicha doctrina asociada al tema de la defensa de la

13 Condena que muchos sectores sociales y políticos rechazaron, como fue el


caso del Canciller Ignacio Arcaya quien por haberse negado a firmar el acta de
condena en la OEA contra Cuba, fue sustituído por el Doctor Falcón Briceño
por mandato presidencial.

72
Luis Manuel Marcano Salazar

democracia, fue instrumento de la política exterior ele-


vado al rango de principio, indicó el carácter prioritario
de los objetivos que consagró la Constitución Nacional
de 1961 en su preámbulo, la cual «...proclama la
sustentación del régimen democrático como único e irre-
nunciable medio de asegurar los derechos y la dignidad
de los ciudadanos...»(Gamus, 1991:184). El régimen de
Betancourt, enfrentado y asediado, utilizó el instrumen-
to de política exterior para fortalecer sus defensas en el
orden doméstico, para imposibilitar que las fuerzas de la
oposición comprometida con la lucha armada lograran
asistencia internacional de cualquier potencia o nación
cuyo interés estuviera vinculado a desestabilizar el régi-
men democrático.
En torno a ello, se buscaba lograr la solidaridad inter-
nacional y obtener un grado importante de credibilidad
para la aplicación de sus políticas. La ejecución de la
citada doctrina produjo la ruptura de relaciones diplo-
máticas con muchos otros gobiernos militares. Ahora
bien, dadas las condiciones democráticas internas, el ré-
gimen de Betancourt logró el prestigio y el reconocimiento
internacional, sobre todo de los Estados Unidos, al pro-
pugnar la concepción democrática regional, como me-
dio para alcanzar los altos fines de libertad, justicia y
seguridad internacional. De modo que prevaleció la ten-
dencia hacia lo político como prioridad asociada al tema
de la democracia como instrumento de la agenda de for-
mación de la política exterior del gobierno de Betancourt
entre 1959 y 1964.

73
Democracia y Política Exterior.

74
Luis Manuel Marcano Salazar

CAPÍTULO IV.
LA DEMOCRACIA COMO ASUNTO ECONÓ-
MICO DE LA AGENDA DE FORMACIÓN DE LA
POLÍTICA EXTERIOR DEL PRIMER GOBIERNO
DE RAFAEL CALDERA (1969-1974)

«La historia es la herramienta imprescindible para hacer el trabajo que tendrá un sabor deleitoso para todo
el pensamiento progresista.
Roiz Javier. El Gen Democrático. Editorial Trotta Argentina, p 116. 1999.

Raúl Leoni:
la transición entre dos posturas políticas.
No profundizaremos sobre el período gubernamental
que liderizó el Presidente Raúl Leoni (1964-1969), pero
se hace necesario comprender de manera general cómo
fue el desempeño exterior de este gobierno, cónsono con
la llamada Doctrina Betancourt, hasta la fecha de entre-
garle a la oposición el poder de manera pacífica. En pri-
mer término debemos reconocer que la democracia se
fortaleció cuando Raúl Leoni entregó el Poder a Rafaél
Caldera. Fue la primera vez en la historia Constitucional
de la Venezuela del siglo XX (Caballero,1988) que un
gobernante entregaba el poder pacíficamente a un opo-
sitor en ocasión de haber resultado vencedor en comicios
electorales.
Durante este período los fundamentos de la política
exterior se orientaron a flexibilizar la rigidez de la Doc-
trina Betancourt, sin abandonar su esencia de no reco-
nocer gobiernos originados por actos de fuerza contra
democracias legítimamente constituidas. Ello, por la ne-

75
Democracia y Política Exterior.

cesidad de cooperar con otras naciones en especial con


los países latinoamericanos; existe un claro propósito de
acercarse al Caribe mediante convenios de cooperación
y participación en organismos internacionales. (MRE,
1968).
Fue durante la gestión del Presidente Raúl Leoni
(1964-1969) que Venezuela, conjuntamente con seten-
ta y cuatro naciones y el patrocinio de las Naciones Uni-
das, promovió y participó en la primera y segunda con-
ferencias mundiales de la Organización de Naciones
Unidas para el Desarrollo y el Comercio (UNCTAD), en
procura de una nueva relación económica entre los paí-
ses pobres y los desarrollados. (MRE, 1966).
No obstante la ruptura de los gobiernos de coalición,
se evidenciaba el compromiso institucional de los parti-
dos Acción Democrática (AD) y el Comité Organizador
Político Electoral Independiente (COPEI).
El fortalecimiento de nuestra economía condujo al
gobierno nacional a la puesta en práctica de la política
de sustitución de importaciones, iniciándonos en el ca-
mino de un desarrollo industrial incipiente, con miras a
la colocación de nuestros productos en los mercados
extranjeros a fin de captar otras fuentes de divisas que
aseguraren un desarrollo independiente de la renta pe-
trolera, alejándonos de la conducción de país
monoproductor. (MRE, 1968)
En materia de fronteras, dos cuestiones requirieron
la mayor atención en la agenda de política exterior: 1) La
reclamación del territorio Esequibo y 2) El inicio de las
conversaciones sobre la delimitación de áreas marinas y
submarinas del Golfo de Venezuela.

76
Luis Manuel Marcano Salazar

Al final del gobierno de Raúl Leoni (1964-1969), las


tendencias hacia la unificación nacional iban perfilando
las nuevas prioridades que debían regir la acción guber-
namental del nuevo gobierno (Velásquez,1980). No obs-
tante de haber sido continuación el período 1964-1969,
de una política defensiva, permitió sentar las bases so-
ciales para el advenimiento de la pacificación que prota-
gonizaría el gobierno de Rafael Caldera (1969-1974).
A pesar de ser la democracia un término político, ve-
remos en las líneas que conforman el presente capítulo
cómo, desde el discurso presidencial y la propia visión
del presidente Caldera, la democracia fue concebida en
su dimensión social y económica en la agenda de políti-
ca exterior con la intención de causar un impacto positi-
vo en la política doméstica donde la finalidad estaba
orientada a elevar la calidad de vida de los ciudadanos.
La idea central de este segmento del trabajo parte de
la hipótesis que considera que la política exterior del pri-
mer gobierno de Caldera (1969-1974), estuvo condicio-
nada por factores de orden económico interno que pre-
tendía utilizar su régimen como bandera para promocio-
nar la democracia, y como instrumento de la política
exterior de integración y amplio pluralismo, con la inten-
ción que la acción gubernamental generara beneficios
económicos al país y ello se revirtiera en la colectividad
y en los programas de pacificación. Así lo expresó el jefe
de Estado:»...Consideramos que es necesario un nuevo
orden económico internacional y ese nuevo orden debe
tener un fundamento jurídico, que debe venir de la justi-
cia social...»(Caldera, 1980:11).
A lo anterior cabe agregar que era intención del Pre-

77
Democracia y Política Exterior.

sidente, llevar a la agenda de formación de la política


exterior, el principio de justicia social en el orden inter-
no (Caldera,1979).
Por otra parte, para desarrollar nuestra idea central
consideramos necesario identificar los contextos inter-
nacional (proceso de integración) e interno (proceso de
pacificación) dentro de los cuales repartió su atención
el régimen constitucional de Caldera y cómo el poder de
las masas desde abajo contribuyó a definir los proble-
mas dentro del proceso. Así mismo, el desarrollo de nues-
tro trabajo se sustentará en el análisis del discurso políti-
co del Presidente.

4.1. El contexto internacional y la acción exterior


del régimen.
Los principios ético-políticos rectores de la política
exterior fueron la justicia internacional y la solidaridad
pluralista destacándose otras dos garantías constitucio-
nales: la libertad laboral y la participación de la riqueza
(Calvani,1993: 12). Además de las vinculaciones que
existían entre EEUU y Venezuela dadas por la apertura
que inspiró el pluralismo ideológico, el área petrolera
fue sin duda de singular importancia debido a la preemi-
nencia de los factores económicos sobre los meramente
políticos en el desarrollo de la acción exterior. Ello se
hizo evidente cuando Caldera pronunció su primer men-
saje a la nación:
«[...]sabemos que nuestra moneda constituye un factor pródigo en con-
secuencias, algunas de las cuales dificultan ciertos acuerdos de integra-
ción. Pero también sabemos que un bolívar fuerte, libre y estable es
uno de los factores positivos de mayor importancia en nuestro desa-
rrollo. No sólo nos permite obtener en mejores condiciones el equipo
necesario para nuestra transformación industrial, sino que estimula el
ahorro y atrae la inversión de capital foráneo, garantizado por la libre

78
Luis Manuel Marcano Salazar

convertibilidad. El deseo que lograr que esta integración se realice


superando estos aspectos contradictorios es algo que nos orienta espe-
cialmente hacia los aspectos de programación y complementación y
que nos obliga al estudio profundo de los acuerdos de desgravación
aduanera[...]»(Caldera, 1970: 11-11)

El cambio de la situación internacional ya se había


concretado para 1968 de manera que cuando Rafael
Caldera asume el gobierno era posible romper con el es-
quema de prioridades de los diez años anteriores
(MRE,1969:9). En este sentido se cambia el rumbo que
había orientado la conducta betancourista, y
específicamente luego llamada Doctrina Betancourt.
Existen dos variables que debemos delimitar para
aprovechar el cúmulo de información que tenemos so-
bre la materia del contexto internacional y de la acción y
reacción en política exterior de Venezuela como conse-
cuencia a ciertos estímulos; por ejemplo (el impacto de
la distensión Este-Oeste en los procesos de integración)
y la visión particular del presidente Caldera sobre el pro-
blema económico y cómo debía ser enfrentado en la ac-
ción exterior, específicamente, en cuanto a la materia
petrolera (Caldera, 1980:13).
El Pluralismo Ideológico justificó el cambio de la
política exterior venezolana hacia las naciones vecinas
con gobiernos contrarios a los principios democráticos
que habían inspirado la aplicación de la llamada Doctri-
na Betancourt. Este cambio se fundamentó en la premi-
sa que considera al hombre como un ser racional, res-
ponsable y libre, llamado a su autorealización y autode-
terminación en la sociedad. La orientación demócrata-
cristiana liderizada por Rafael Caldera al frente del Eje-
cutivo Nacional, buscaba la integración de todos los gru-

79
Democracia y Política Exterior.

pos sociales y políticos, respetando el derecho natural


de disentir y expresar su sentir en relación a otras ten-
dencias políticas. En este orden de ideas, el presidente
Caldera consagró la línea de acción de la política exte-
rior durante su gobierno al expresar:

«En general, la filosofía demócrata-cristiana preconiza, prefiere y de-


fiende, dentro de los límites exigidos por la moral y seguridad del
Estado, la más amplia libertad para que las distintas fórmulas puedan
contradecirse, y para que este pluralismo contribuya a una mayor
cocientización del pueblo en la adopción de las fórmulas más apropia-
das para el gobierno» (Caldera, 1979).

Esta idea aplicada en la formulación de la política


exterior generó un alto grado de tolerancia, frente a regí-
menes con formas de gobierno contrarios al espíritu de-
mocrático que orientaba la política exterior de Venezue-
la durante los diez años anteriores. Ello con la intención
de facilitar la integración de nuestro país con las nacio-
nes vecinas persiguiendo un fin social y económico.

La integración Latinoamericana.
La intención del presidente de la República al inicio
de su mandato fue mantener una actitud
«...diáfana...»(MRE,1970) frente al proceso de integra-
ción subregional a pesar de no haberse suscrito el acuer-
do subregional andino. En sus propias palabras:

«El hecho de no suscribir el Acuerdo Subregional Andino lo conside-


ro ya en vías de ser correctamente interpretado por sus firmantes. Es
sabido que fuimos a Cartagena a agotar todos los esfuerzos que nos
permitieran hacernos parte de la integración subregional[...]» (Calde-
ra,1970: N)

Según recoge la memoria del año 1969, el Canciller

80
Luis Manuel Marcano Salazar

venezolano Arístides Calvani, representante de la dele-


gación venezolana en Cartagena, reconocía la oposición
que tuvo el gobierno nacional de suscribirlo debido a la
posibilidad de haberse traducido en «...perjuicio eviden-
te para los intereses nacionales...»(MRE,1970: Ñ).
En este mismo orden de ideas, diversos columnistas
de diarios de circulación nacional y representantes de
las cámaras de comercio nacional, reconocían la posibi-
lidad que los intereses comerciales venezolanos se vie-
ran afectados por cualquier mala decisión tomada en
Cartagena.
Ello nos permite considerar que los aspectos econó-
micos eran de gran interés para el público atento y cier-
tas élites comerciales en el orden doméstico, las cuales
causaron presión para que el gobierno Venezolano con-
siderara con lupa las consecuencias de una mala deci-
sión en esa área.
Así mismo, según comenta la memoria del año 1969,
Venezuela se hizo representar en todos los frentes, pero
no con la intensidad con la cual participó en materia eco-
nómica internacional, siendo importante la representa-
ción en la reunión de la Asociación Latinoamericana de
Libre Comercio (ALALC), donde las deliberaciones fue-
ron presididas por el Ministerio de Relaciones Exterio-
res. (MRE, 1970: P)
La importancia de los temas económicos en el con-
texto Latinoamericano, y la consecuente reacción nacio-
nal, se hizo evidente en una reunión de especial trascen-
dencia por la proyección de sus objetivos y logros cele-
brada en Chile a principios de Mayo de 1969. En ella,
los países miembros de la Comisión Especial de Coordi-

81
Democracia y Política Exterior.

nación Latinoamericana (CECLA), reunidos a escala


ministerial, reafirmaron los principios y propósitos defi-
nidos en la Carta de Punta del Este, en el Acta Econó-
mica y Social de Río de Janeiro, y en la declaración de
los Presidentes de América, en donde el Presidente Cal-
dera aludió a la Democracia para expresar su interés de
poner sobre la mesa de discusiones el tema económico
como primordial:

«...sin niveles de vida que alcancen un grado de dignidad que saque a


nuestros pueblos de la pobreza, no podremos sostener el sistema
democrático por el cual hemos luchado durante tantos años...» (Calde-
ra, 1979: 15).

En esas palabras podemos apreciar claramente las vin-


culaciones entre la tendencia a responder primariamen-
te a los temas económicos internacionales y la defensa y
promoción de la democracia en el ámbito internacional.
Con la reafirmación de los valores propios de la per-
sonalidad de la América Latina como un conjunto glo-
bal, se puso de relieve en la reunión de la (CECLA) la
importancia de una actuación multilateral en las relacio-
nes con los Estados Unidos, a fin de superar la condi-
ción de subdesarrollo y el cada vez mayor distanciamiento
debido al continuo avance tecnológico de las naciones
altamente industrializadas. (MRE, 1970: O)
Como consecuencia de las reuniones celebradas, fue
firmada por todos los Cancilleres Latinoamericanos una
declaración denominada «Consenso de Viña del Mar»,
llamada a establecer una nueva etapa en las relaciones
latinoamericanas. En el Consenso se analiza críticamente
la naturaleza y el contenido de la cooperación
interamericana e internacional, en donde se resumen un

82
Luis Manuel Marcano Salazar

conjunto de acciones y medidas operativas dirigidas a


cumplir con las aspiraciones de América latina sobre el
comercio Internacional, transporte, financiamiento, in-
versiones, desarrollo social, cooperación técnica y desa-
rrollo científico. (MRE, 1970: O)
El «Consenso de Viña del Mar», sirvió de base para
las reuniones del Consejo Interamericano Económico y
Social (CIES), en el cual expertos y Ministros de Econo-
mía trataron de concretar las aspiraciones de América
Latina en materia económica. (M.R.E, 1970: O)

Petróleo, Democracia y Política exterior.


A pesar de haber sido el petróleo un asunto económi-
co y no político, contrariamente al planteamiento de al-
gunos autores (Toro, 1993; Tugwell, 1977), considera-
mos que fue un instrumento de primordial importancia
en la agenda de política exterior, con una implementación
especial: dirigida por el propio Presidente pero ejecuta-
da por un órgano burocrático distinto al Ministerio de
Relaciones Exteriores. A pesar de lo anterior, fue sin duda
objeto de la orientación del ejecutivo, toda vez que la
totalidad de los ministerios formaran parte de este po-
der público.
En relación a este tema, el propio Presidente dio fe
de la importancia que significaba para el sistema políti-
co y el desarrollo interno, la utilización del petróleo como
instrumento económico internacional:
«[...]el petróleo seguirá siendo durante muchos años un factor de gran
importancia en la economía nacional. Para el año 2000, todavía el petró-
leo significará mucho para los venezolanos, y como la demanda mun-
dial de energía crece a la medida que la población aumenta y que los
programas de desarrollo se llevan a cabo, y como las posibilidades que
abre la técnica a la utilización de los hidrocarburos son múltiples, el
asegurar una presencia de nuestro producto en los mercados y una

83
Democracia y Política Exterior.

justa y remuneradora colocación del mismo en las transacciones eco-


nómicas internacionales es algo hacia lo que debe mantenerse vigoro-
samente el empeño de todo el país.» (Caldera, 1970: 159).

En la anterior cita vemos definitivamente la orienta-


ción que en materia petrolera debía tener la política ex-
terior, siendo que es el Presidente, por mandato consti-
tucional, quien dirige y orienta la política exterior del
país. Esa normativa de máximo rango, más el propio dis-
curso presidencial, nos permitirá comprender el rumbo
que siguió el tema petrolero en el ámbito internacional
como consecuencia de una política exterior primordial-
mente preocupada por los temas económicos como ins-
trumentos para promocionar la democracia.
Más adelante se amplía el panorama al aclarar la im-
portancia que para el orden interno y la democracia tie-
ne el potenciar nuestro petróleo; internacionalmente

«[...]creemos que en materia petrolera se han ido logrando notables


progresos; consideramos que estos progresos han de ser constante-
mente superados, como lo reclama la justicia, la democracia y lo exige
el desarrollo de Venezuela.» (MRE, 1970: Q)

En muchas otras oportunidades, como lo evidencian


las memorias de los años 1970,1971,1972 y 1973, la ten-
dencia económica, desde diferentes perspectivas fue
orientada por el camino que manifiesta la cita anterior.
Una constante referencia a las variables: democracia y
economía se hizo de manifiesto con un importante im-
pulso desde abajo, desde las masas y el público atento,
habida consideración de la necesidad de mantener los
niveles de vida de los venezolanos y erradicar un alto
porcentaje de pobreza para preservar el sistema demo-

84
Luis Manuel Marcano Salazar

crático. A pesar de ello, notamos, en la revisión


hemerográfica realizada a los principales diarios del país,
como también a las Memorias que dan cuenta de las ac-
tividades del Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE),
que las masas o el pueblo o esa fuerza que Nincic (1992)
denominó desde abajo, poca influencia representaban a
la hora de la formación de la agenda, concentrada esen-
cialmente en la Cancillería, una burocracia especializa-
da dirigida por el Canciller Aristides Calvani, a fin de
ejecutar las políticas públicas exteriores que representa-
ran mayores beneficios al país (Caldera,1979).
Con esto vemos también, que de acuerdo al modelo
de formación de agenda (Aguilar,1993) la base sobre la
cual se formó la política exterior venezolana durante el
gobierno de Rafael Caldera (1969-1974), fue de carácter
esencialmente gubernamental, siguiendo las pautas de
negociación política acordadas en 1958.

4.2. Contexto Interno, política de pacificación y


acción exterior.
El paradigma de acción racional considerado en el
primer capítulo, nos lleva a examinar las variables que
convergen en la formulación y ejecución de la política
exterior venezolana, siendo ellas: la necesidad de conso-
lidar el sistema político democrático a través de una po-
lítica de unificación y pacificación nacional acorde con
los intereses que reclamaba el nuevo orden mundial; los
procesos de distensión Este-Oeste; y las demandas que
nacían desde abajo que reclamaban una nueva orienta-
ción de la acción gubernamental interna y una apertura
pluralista hacia afuera.

85
Democracia y Política Exterior.

En este sentido cabe reseñar la referencia que del ex


canciller Arístides Calvani hizo Aníbal Romero (1986a:
189):

«[...] que la política interior y la política exterior constituyen el anverso


y el reverso de una misma medalla, y que debe haber entre ellas una
interrelación necesaria y una influencia mutua»

Asimismo, consideramos que el comentario realiza-


do por Romero merece ser sometido a consideración:

«Los valores e instituciones que sustentan el orden político doméstico


deben inspirar la política exterior y a la vez integrarse a la definición del
Interés Nacional» (Romero, 1986b: 189).

En este orden de ideas, la política exterior de Vene-


zuela se enfrentaba al reto de lograr un equilibrio entre
los principios y valores ético-políticos que alentaban la
estructura constitucional puntofijista, las realidades del
poder interno con las nacientes aspiraciones demócrata
cristianas que inspiraron el pluralismo ideológico la jus-
ticia internacional y una coherente política exterior. La
armonía entre los principios y el poder nacional en el
proceso de formulación y ejecución de la política exte-
rior debía tomar en consideración esas variables.

Política de pacificación y política exterior.


Como el propio Presidente Caldera lo afirmó en su
primer Mensaje a la Nación: «La política de pacificación
era una de las más hondas exigencias de toda la colecti-
vidad ...». Al reconocer el impacto de esa colectividad
en la decisión presidencial, vemos que existía la inten-
ción Presidencial de sujetarse al poder que surge desde

86
Luis Manuel Marcano Salazar

abajo, el cual es capaz de causar influencia no sólo en las


políticas del orden interno sino que también en la for-
mulación y ejecución de la política exterior, dado que la
política de amplio pluralismo en el orden externo y el
regreso a las relaciones diplomáticas con todos los esta-
dos sin importar su régimen interno, abandonado la usan-
za de la otrora Doctrina Betancourt, es expresión de la
pacificación en política exterior. No obstante, como he-
mos visto, los fundamentos políticos del gobierno fue-
ron los que condicionaron la definición de los proble-
mas en la agenda de política exterior y no las presiones
que venían desde abajo.El gobierno lo que hizo fue apli-
car una política exterior en correspondencia con las ne-
cesidades que consideraba prioritarias en el orden inter-
no.
Consecuente con esta política, la mayor parte del país,
dentro de las diversas gamas del pensamiento coincidie-
ron en la necesidad de formular una línea de pacifica-
ción capaz de alcanzar los propósitos de unidad nacio-
nal a través de la legalización de los partidos incorpo-
rando a la ciudadanía a quienes «...regresaban del des-
empeño de la violencia...» (Caldera,1979:152), sometién-
dose a la Constitución y las leyes.
Así, el propio discurso presidencial confirma lo ante-
rior:

«Se han dado pasos de notoria trascendencia en el camino de la pacifi-


cación, en el cual, permítaseme recordarlo del modo más enfático, no
ha sido puesta en peligro un solo instante la autoridad del Estado ni se
ha negociado la paz al precio del orden público y de la estabilidad de
las instituciones.» (Caldera,1970:152)

Confirma esta afirmación al expresar que el diálogo y

87
Democracia y Política Exterior.

la negociación fueron los instrumentos utilizados por su


régimen para alcanzar la unidad nacional (Calde-
ra,1979:153), valorando la fuerza del pueblo a la hora
de tomar las decisiones.
Como lo hemos dicho, la política de pacificación en
el orden interno, como consecuencia de la necesidad de
unión nacional que sentía el pueblo, tuvo su expresión
en política exterior a través del llamado pluralismo ideo-
lógico que permitió el retorno de Venezuela a sus rela-
ciones con países vecinos con los cuales se habían roto
las relaciones diplomáticas.
No nos queda la menor duda de lo anterior al analizar
las propias palabras del Presidente, con las cuales vuel-
ve a su vinculación entre la promoción de la democra-
cia, la paz social producto de una sana economía y la
política exterior mediante la cual continuaríamos siendo
la vitrina de la democracia:

«...desde luego que durante mi primer gobierno el hecho de promo-


cionar la democracia estaba supeditado a una sana economía nacional
que a su vez dependía de una justa distribución de la riqueza en el
orden mundial...» (Caldera, 1999 entrevista 5-5-99)

En este segmento de la investigación vemos cómo la


democracia fue una constante del orden interno
promocionada en los foros internacionales a partir del
instrumento económico.

La Justicia Social Internacional.


El tema de la Justicia Social Internacional ha sido dis-
cutido en diversos foros y a partir de distintos análisis;
pero es el planteamiento realizado por Caldera el que

88
Luis Manuel Marcano Salazar

nos compete analizar en primera instancia:

«...y desde el punto de vista de la comprensión y ordenación del mun-


do, en una esfera de ámbito supranacional, la identidad cristiana supo-
ne la cooperación de los hombres en el marco de la región y en el
ámbito universal. De allí que cuando se habla de integración europea
o latinoamericana, se está desarrollando un principio de inspiración
cristiana, siempre que este tipo de organización regional no sea exclu-
yente ni plantee actitudes hostiles frente a otras comunidades regiona-
les, ya que debe buscarse el entendimiento con los países organizados
en otras áreas, para fortalecer la comunidad internacional...» (Caldera,
1979: 90-91).

Para la construcción de este concepto, los demócrata


cristianos parten del principio de justicia social del or-
den interno el cual exige «...que cada uno y de todos los
grupos (sic) y clases sociales [deben dar de si mismos
para alcanzar] el bien común...», noción que aplicada al
orden interno puede expresarse en el orden internacio-
nal.
De esta forma, la justicia social influye sobre el régi-
men fiscal normado, dado que quienes mayores recursos
posean, mas cargas soporten. Ello constituirá así una
nueva forma de lucha y de cambios generales y a su vez
un nuevo enfoque en las relaciones económicas, socia-
les e internacionales.
Su proyección en el plano internacional señalará el
que un país contrae más obligaciones respecto a las de-
más naciones en la medida en que sea más rico, mas fuerte
y cuente con mayores posibilidades y recursos. De esta
misma manera, entre los países subdesarrollados se im-
pone el compromiso de cooperación mutua. Caldera lo
formuló en su obra: Justicia Social Internacional y Na-
cionalismo Latinoamericano, de la siguiente forma:

89
Democracia y Política Exterior.

«...Esta idea de Justicia Social Internacional parece abrirse paso en docu-


mentos sociales de importancia. La ayuda de los pueblos ricos a los
pueblos pobres, de los desarrollados a los subdesarrollados no es un
acto gracioso de benevolencia, ni de convertirse - como dice la encícli-
ca MATER ET MAGISTRA - en un instrumento de predominio, que
establecería una nueva forma de colonialismo. Es el cumplimiento de
un mero y simple deber de justicia, emanado de la solidaridad univer-
sal ...» (Caldera,1980: 92-93).

Esa práctica nos conduce a la verificación del bien


común universal que es el objetivo hacia el cual se incli-
nará la sociedad universal dada que la justicia social ins-
pira la consecución de tal fin.
La búsqueda del apoyo interno para la consecución
de sus fines de política exterior las inició Rafael Caldera
desde la campaña electoral. Así lo recoge Ramón J
Velásquez:

«Caldera fue en 1967 el primero en recorrer los barrios populares de


todas las ciudades del país en visitar aldeas y caseríos, en actuar semanal-
mente en la televisión y en reunirse en las tardes con centenares de
mujeres en asambleas que llamaron Café con Caldera y en las noches
juntar el mayor número de vecinos en las urbanizaciones de la clase
media o de la burguesía para exponer sus puntos de vista ...» (Velázquez,
1980: 324)

Este trabajo electoral que reseña Velásquez compro-


metió a Caldera hasta el punto de que si analizamos su
discurso político, él vio la necesidad de acudir a los ins-
trumentos de política exterior para fortalecer la demo-
cracia interna y no había otra salida que la satisfacción
de las necesidades sociales, no obstante de hacerlo por
vía gubernemental sin la previa consulta como supone
el modelo de Luis Aguilar Villanueva (1993) escogido
para analizar este estudio.

90
Luis Manuel Marcano Salazar

Por ello Venezuela como nación medianamente esta-


ble pero subdesarrollada, necesitaba del apoyo de los
poderosos y de la cooperación de las demás naciones
subdesarrolladas para mantener los niveles de vida de
los venezolanos.
Asimismo vemos en los diarios de circulación nacio-
nal, cómo era practicamente una demanda de las fuerzas
populares y de los demás poderes fácticos que el tema
de la calidad de vida de la gente fuera un punto de im-
portancia a ser considerado en la agenda de políticas
públicas y como consecuencia en la política exterior como
la principal política pública.
Esta afirmación la refrenda Aníbal Romero en su tra-
bajo La Miseria del Populismo (1986a: 196):

«Considero también bastante evidente que el tema de la justicia social


internacional y otros aspectos doctrinales relacionados al mismo, pues-
to de moda, por el primer gobierno de COPEI entre 1969-1974 fueron
una transposición al plano global de las convicciones ideológicas del
Presidente Caldera y su canciller, Arístides Calvani, en materia de polí-
tica económica y organización social internas. Estas ideas demócratas
cristianas provienen de la así llamada doctrina social de La Iglesia que
pretende presentar una tercera vía entre capitalismo y socialismo...».

Así vemos que la Justicia Social Internacional en su


contenido económico interno fue utilizada para satisfa-
cer las necesidades domésticas de salvaguardar la cali-
dad de vida de los ciudadanos a partir de un principio de
obligación internacional de los mas ricos y de coopera-
ción con respecto a las naciones subdesarrolladas.
Ello fue fundamental y decisivo en lo que representó
el énfasis socioeconómico del tema de la promoción de
la democracia durante el primer mandato del Presidente
Rafael Caldera.

91
Democracia y Política Exterior.

92
Luis Manuel Marcano Salazar

CONCLUSIONES
El interés fundamental de este trabajo ha sido anali-
zar cómo la acción exterior venezolana durante los pe-
ríodos estudiados se inspiró en reafirmar el sistema po-
lítico democrático que surgió a partir de 1958, hecho
por el cual el tema de la democracia fue preocupación y
constante de nuestra política exterior por ser expresión
del proyecto nacional venezolano.
Hemos podido realizar la investigación a partir de un
esquema de trabajo histórico analítico compuesto por
una idea central y dos ideas principales que orientaron el
abordaje del tema dentro de un contexto internacional
cambiante como lo fue la transición de una política res-
tringida sólo hacia las democracias y otra de amplio plu-
ralismo que buscaba ampliar el sentido de la promoción
de la democracia a la vez que rescatar fuentes de ingre-
sos e intercambio comercial.
Aplicado el marco teórico general expuesto por
Miroslav Nincic (1992) y el metodológico de Luis Aguilar
Villanueva(1993) se facilitó el camino a través de una
luz teórica sin la cual no hubiésemos podido construir el
discurso ni seleccionar la documentación que sirvió de
fuente para la presente investigación. En primer térmi-
no consideramos que el flujo de atención de los proble-
mas públicos (Aguilar, 1993) se constituyó en la pre-
sión social a la cual el gobierno democrático aspiraba
responder para dirigir la política exterior ajustada a los
intereses nacionales; no obstante como constatamos, las
relaciones que se establecieron entre la ciudadanía y el

93
Democracia y Política Exterior.

gobierno no estuvieron lo suficientemente cohesionadas


como para intervenir en el proceso de formación de la
agenda de política exterior.
Luego de recorrer la argumentación que da cuerpo al
trabajo, podemos, a manera de conclusiones enumerar
un conjunto de reflexiones sobre cada uno de los perío-
dos (1959-1964) y (1969-1974). En relación a los as-
pecto de política exterior durante el gobierno de Rómulo
Betancourt (1959-1964) consideramos:
1-) La marcada inclinación inicial del régimen demo-
crático hacia lo político evidenciaba con claridad los prin-
cipios de libertad y promoción de la democracia que con
frecuencia se enunciaban en las memorias que dan cuenta
de las actividades del Ministerio de Relaciones Exterio-
res y de la Presidencia, lo cual reflejó una conducta rei-
terada en defensa de dichos valores en los foros interna-
cionales.
2-) La Doctrina Betancourt expresó uno de los fun-
damentos éticos, políticos y jurídicos que orientaron la
política exterior de los gobiernos venezolanos durante
diez años: de 1959-1969 y Estuvo dirigida a promocio-
nar y preservar los sistemas constitucionales de repre-
sentación y elección popular así como desalentar los in-
tentos de irrupción contra los regímenes democráticos,
instaurando regímenes dictatoriales.
3-) Las presiones que venían desde los partidos polí-
ticos que constituyeron el Pacto de Punto Fijo, eran ex-
presión de la necesidad de las élites de defender el régi-
men democrático en contra de la amenaza comunista
que se planteaba en la guerra fría y de los regímenes
autoritarios de derecha, asunto que el gobierno reflejó

94
Luis Manuel Marcano Salazar

en la política exterior.
4-) La política internacional se diseñó en correspon-
dencia con los principios generales de la sociedad demo-
crática que se inició a partir de 1958, dicha política una
vez que Rómulo Betancourt asume el mandato, se dis-
tinguió porque colocó en el centro de su estrategia, la
promoción del régimen de libertad y pluralismo que se
estaba instaurando en el país.
5-) Fue fundamental para Betancourt darle soporte al
naciente sistema, mediante el impulso de programas so-
ciales y un vasto plan de protección ideológica, para que
éste resistiera y perdurara ante cualquier ataque foráneo;
ello condicionó la implementación de una agenda de
política exterior gubernamental, derivada de la visión
particular del Presidente.
6-) Se pudo evidenciar que la política exterior de
Betancourt, estuvo condicionada por el proyecto nacio-
nal modernizador en armonía con los intereses norte-
americanos, dada nuestra condición de ser su principal
proveedor de petróleo, además de compartir su visión
sobre los peligros inherentes a la expansión del comu-
nismo, dentro del marco del conflicto bipolar vigente
entonces: este-oeste.
7-) La política exterior de Betancourt fue condicio-
nada por factores de orden interno con la finalidad de
lograr la estabilización del sistema político a través del
cumplimiento del proyecto nacional democrático.
8-) Toda la política exterior del gobierno de Rómulo
Betancourt surgió por el interés de legitimar el régimen
político y mantenerlo a pesar de la inestabilidad interna
que se presentó a raíz de la actividad comunista

95
Democracia y Política Exterior.

influenciada por Cuba.


9-) Se elaboró la política exterior en base a las orien-
taciones que guiaron el Pacto de Punto Fijo y que luego
fueron plasmadas en la Constitución de 1961.
10-) La definición del los problemas dentro de la agen-
da de política exterior fueron de origen gubernamental y
no societal debido a la poca fuerza de las masas para
influir sobre la élite que dirige el gobierno y la naturaleza
misma del sistema de negociación creado en 1958.
Al estudiar el período 1969-1974 y el contenido del
discurso político, observamos que para el presidente
Caldera, la democracia adquirió connotaciones sociales
y económicas en la agenda de política exterior, cuya fi-
nalidad era causar un impacto positivo en la política
doméstica para elevar la calidad de vida de los ciudada-
nos. En este sentido, con respecto al primer gobierno de
Caldera consideramos:
1-) Una notoria diferencia entre lo que se había eje-
cutado en política exterior por los dos gobiernos prece-
dentes y el gobierno de Rafael Caldera (1969-1974), será
la decisión de éste no mantener la vigencia de la llamada
Doctrina Betancourt por considerar que la misma aisla-
ba a Venezuela del resto de América Latina, al tiempo
que la consolidación del sistema democrático en el país
igualmente hacía innecesario su mantenimiento.
2-) La política exterior del primer gobierno de Rafael
Caldera estuvo especialmente condicionada por facto-
res de orden económico interno para consolidar la de-
mocracia de modo que se revirtiera en la colectividad.
3-) El cumplimiento de los objetivos propuestos al
inicio permitió identificar las variables que definieron la

96
Luis Manuel Marcano Salazar

tendencia política durante el régimen de Rómulo


Betancourt y económica durante el gobierno de Rafael
Caldera así como también los elementos que condicio-
naron el proceso político interno para que éste impactara
en el proceso de formación de la agenda de política ex-
terior de cada período.
4-) Eran otras las necesidades que las élites percibían
como prioritarias, sobre todo, una sana economía en el
orden interno que se reflejara en mejoras sociales; por
ello, fue objetivo fundamental del gobierno expresar esta
necesidad social en materia de política exterior y por ello,
la integración económica latinoamericana sobre los prin-
cipios de Justicia Social Internacional fue la brújula que
rigió el rumbo de la acción exterior del Estado durante
su gobierno.
5-) La Democracia era concebida como un problema
en la agenda de política exterior en su dimensión social y
económica, y por ello considerada a la vez un instru-
mento de política exterior para propiciar la estabilidad
social y económica del pueblo.
6-) En reemplazo de la Doctrina Betancourt, el Plu-
ralismo Ideológico fue el canal por medio del cual se
promocionó la democracia.
7-) La aplicación de los principios que constituyeron
el cuerpo doctrinario socialcristiano fue el sustento ideo-
lógico po medio del cual se justificó el cambio de rumbo
en la política exterior.
Sobre ambos gobiernos podemos considerar finalmen-
te que, de las variables observadas, sobre todo en el
marco de la decisión del Presidente como rector de la
política exterior en ambos gobiernos, identificamos que

97
Democracia y Política Exterior.

a pesar de haberse inspirado en una necesidad societal


generada desde abajo, fue producto de un acto guberna-
mental; es decir, el distanciamiento de la política exte-
rior respecto de la vida y observación de los venezola-
nos -»derailment from above» en las palabras de Nincic,
hizo que el proceso de formación de la agenda fuera esen-
cialmente por iniciativa y atención gubernamental, se-
parándola de la agenda y la dinámica societal. Por lo an-
terior, podemos concluir que la agenda de política exte-
rior de ambos gobiernos coincide en la fuente guberna-
mental que les dio origen. Es decir, no obstante ciertas
exigencias societales, la agenda fue más gubernamental
que societal. Ello es producto de la tradición realista en
la que si bien las masas no debían ser apartadas total-
mente de la toma de decisión de los asuntos públicos,
no era posible permitirles la plena particiapción en los
procesos de formación de las políticas exteriores
(Morguenthau, 1963:12; Rey, 1983). Finalmente, exis-
ten dos consideraciones generales detrás de todo este
argumento que abre un amplio espacio para la reflexión
desde la óptica de la formación de la agenda:
1- Que el proceso de formación de la agenda de polí-
tica exterior y los ciclos de atención han estado fuerte-
mente marcados por la dinámica gubernamental. Ello es
sin duda reflejo de la organización y estilo propios del
modelo político instaurado en 1958; y 2- Que, sin em-
bargo, durante los dos períodos objeto de estudio no
puede negarse la presencia de la discusión societal, en
tanto en la búsqueda de estabilidad política durante los
primeros años de la democracia como en los de pacifica-
ción y bienestar sociopolítico durante los años setenta.

98
Luis Manuel Marcano Salazar

Anexo único
Pacto de Punto Fijo.

99
Democracia y Política Exterior.

100
Luis Manuel Marcano Salazar

Pacto de «Punto Fijo»


[1958]
Los partidos Acción Democrática, Social Cristiano
Copei y Unión Republicana Democrática, previa deteni-
da y ponderada consideración de todos los elementos
que integran la realidad histórica nacional y la proble-
mática electoral del país, y ante la responsabilidad de
orientar la opinión pública para la consolidación de los
principios democráticos, han llegado a un pleno acuerdo
de unidad y cooperación sobre las bases y mediante las
consideraciones siguientes:
1a Como es del conocimiento público, durante varios
meses las distintas fuerzas políticas que han participado
en las acciones unitarias para la defensa del régimen de-
mocrático han mantenido conversaciones destinadas a
asegurar la inteligencia, mutuo respeto y cooperación
entre ellas, interesadas por igual en la consolidación de
la unidad y la garantía de la tregua política, sin perjuicio
de la autonomía organizativa y caracterización ideológi-
ca de cada uno, conforme se declaró expresamente en el
acta de ampliación de la Junta Patriótica firmada el 25
de enero de 1958 por los partidos políticos que la inte-
graban inicialmente. El resultado obtenido es favorable,
toda vez que las naturales divergencias entre los parti-
dos, tan distintas de unanimismo impuesto por el despo-
tismo, se han canalizado dentro de pautas de conviven-
cia que hoy más que nunca es menester ampliar y garan-
tizar. El análisis cabal de los antecedentes, de las carac-
terísticas actuales y de las perspectivas de nuestro movi-
miento democrático, la ponderación comprensiva de los
intereses legítimamente representados por los partidos a

101
Democracia y Política Exterior.

nombre de los centenares de miles de sus militantes; el


reconocimiento de la existencia de amplios sectores in-
dependientes que constituyen factor importante de la
vida nacional; el respaldo de las Fuerzas Armadas al pro-
ceso de afirmación de la República como elemento
institucional del Estado sometido al control de las auto-
ridades constitucionales, y el firme propósito de auspi-
ciar la unión de todas las fuerzas ciudadanas en el es-
fuerzo de lograr la organización de la Nación venezola-
na, han estado presentes en el estudio de las diferentes
fórmulas propuestas. La sincera definición y defensa de
los derechos que asisten a los partidos como represen-
tantes de grandes núcleos nacionales y la preocupación
común de atender en conjunto a los intereses perdura-
bles de la Nación, si bien han podido en forma ocasional
provocar la generosa impaciencia de calificados valores
de la opinión, son la garantía de que las deliberaciones
han respondido a un serio y responsable enfoque de las
urgencias del país.
2a Las minuciosas y largas conversaciones han servi-
do para comprometer a las organizaciones unitarias en
una política nacional de largo alcance, cuyos dos polos
podemos definir así: a) seguridad de que el proceso elec-
toral y los Poderes Públicos que de él van a surgir res-
pondan a las pautas democráticas de la libertad efectiva
del sufragio; y b) garantía de que el proceso electoral no
solamente evite la ruptura del frente unitario, sino que
lo fortalezca mediante la prolongación de la tregua polí-
tica, la despersonalización del debate, la erradicación de
la violencia interpartidista y la definición de normas que
faciliten la formación del Gobierno y de los cuerpos de-

102
Luis Manuel Marcano Salazar

liberantes de modo que ambos agrupen equitativamente


a todos los sectores de la sociedad venezolana interesa-
dos en la estabilidad de la República como sistema po-
pular de Gobierno.
3a Establecidos esos principios de carácter general,
COPEI, AD y URD comprometen su acción y respon-
sabilidad en los términos siguientes:
a) Defensa de la constitucionalidad y del derecho a
gobernar conforme al resultado electoral. Las eleccio-
nes determinarán la responsabilidad en el ejercicio de
los Poderes Públicos, durante el periodo constitucional
1959-1964; intervención de la Fuerza contra las autori-
dades surgidas de las votaciones es delito contra la Pa-
tria. Todas las organizaciones políticas están obligadas a
actuar en defensa de las autoridades constitucionales en
caso de intentarse o producirse un golpe de Estado, aun
cuando durante el transcurso de los cinco años las cir-
cunstancias de la autonomía que se reservan dichas or-
ganizaciones hayan podido colocar a cualquiera de ellas
en la oposición legal y democrática al Gobierno. Se de-
clara el cumplimiento de un deber patriótico la resisten-
cia permanente contra cualquier situación de fuerza que
pudiese surgir de un hecho subversivo y su colaboración
con ella también como delito de lesa patria.
b) Gobierno de Unidad Nacional. Si bien el ejercicio
del Poder por un partido es consecuencia legítima de una
mayoría electoral, la suerte de la democracia venezolana
y la estabilidad del Estado de derecho entre nosotros
imponen convertir la unidad popular defensiva en go-
bierno unitario cuando menos por tanto tiempo como
perduren los factores que amenazan el ensayo republi-

103
Democracia y Política Exterior.

cano iniciado el 23 de enero; el gobierno de Unidad Na-


cional es el camino para canalizar las energías partidis-
tas y evitar una oposición sistemática que debilitaría el
movimiento democrático. Se deja claramente sentado que
ninguna de las organizaciones signatarias aspira ni acep-
ta hegemonía en el Gabinete Ejecutivo, en el cual deben
estar representadas las corrientes políticas nacionales y
los sectores independientes del país, mediante una leal
selección de capacidades.
c) Programa mínimo común. Para facilitar la coope-
ración entre las organizaciones políticas durante el pro-
ceso electoral y su colaboración en el Gobierno Consti-
tucional los partidos signatarios acuerdan concurrir a
dicho proceso sosteniendo un programa mínimo común,
cuya ejecución sea el punto de partida de una adminis-
tración nacional patriótica y del afianzamiento de la de-
mocracia como sistema. Dicho programa se redactará
por separado, sobre las bases generales, ya convenidas, y
se considerará un anexo del presente acuerdo. Como este
programa no excluye el derecho de las organizaciones
políticas a defender otros puntos no comprendidos en
él, se acuerda para estos casos la norma siguiente: nin-
gún partido unitario incluirá en su programa particular
puntos contrarios a los comunes del programa mínimo y,
en todo caso, la discusión pública en los puntos no co-
munes se mantendrá dentro de los límites de la toleran-
cia y del mutuo respeto a que obligan los intereses supe-
riores de la unidad popular y de la tregua política.
4a El ideal de la unidad como instrumento de lucha
contra la tiranía y contra las fuerzas en aptitud de re-
agruparse para auspiciar otra aventura despótica, sería

104
Luis Manuel Marcano Salazar

la selección de un candidato presidencial democrático


único, la formación de planchas únicas para los cuerpos
colegiados y la formación de un frente único a base de
un solo programa integral de Gobierno.
En la práctica se ha evidenciado que diversos facto-
res reales contradicen esa perspectiva histórica, mas, afor-
tunadamente, hay otros medios idóneos de preservar la
Unidad Nacional. Por consiguiente, lejos de considerar
comprometida la unidad por la comprobación de natu-
rales contradicciones interpartidistas que se correspon-
den con la esencia de la actividad democrática, las orga-
nizaciones signatarias después de confrontar sus distin-
tas opiniones entre sí y con las emitidas por voceros in-
dependientes autorizados, de la prensa y de otros facto-
res nacionales define:
1) Los requerimientos de la unidad son compatibles
con la eventualidad de diversas candidaturas y planchas
legislativas.
2 ) Para que la presentación de varias candidaturas
presidenciales y diversas planchas legislativas pueda ve-
rificarse sin menoscabo de la unidad y sin ruptura de la
tregua interpartidista, es indispensable fortalecer el sen-
timiento de común interés patriótico y la tolerancia y
mutuo respeto entre las fuerzas unitarias, base de lo cual
debe ser la sincera y solemne adhesión de todas las fuer-
zas democráticas a los puntos contenidos en esta decla-
ración y al espíritu que la anima, tal como hoy se consa-
gra con la firma de este documento.
3) Para garantizar la tregua política y la convivencia
unitaria de las organizaciones democráticas, se crea una
Comisión Interpartidista de Unidad encargada de vigilar

105
Democracia y Política Exterior.

el cumplimiento de este acuerdo. Dicha Comisión estará


encargada de orientar la convivencia interpartidista, de
conocer las quejas que se produzcan contra las desvia-
ciones personalistas o sectarias en la campana electoral
y de diligenciar ante cualquiera de los signatarios, y a
nombre de todos, la morigeración (sic) y control en lo
que pudiera comprometer la convivencia democrática.
5a Para garantizar que varias postulaciones presiden-
ciales y varias planchas legislativas sean en todo mo-
mento expresiones de la voluntad nacional de celebrar
elecciones que en definitiva se traduzcan en fortaleci-
miento de la democracia, se proclama:
I. Cada organización queda en libertad de sustentar
su propio candidato presidencial y sus propias planchas
para los cuerpos colegiados dentro del concepto de uni-
dad aquí consagrado y en el sentido de que garanticen la
tolerancia mutua durante la campaña y el cumplimiento
de los compromisos generales convenidos en esta decla-
ración cualquiera que sea la candidatura o plancha que
obtuviera mayor número de votos.
II. Todos los votos emitidos a favor de las diversas
candidaturas democráticas, serán considerados como
votos unitarios y la suma de los votos por los distintos
colores como una afirmación de la voluntad popular a
favor del régimen constitucional y de la consolidación
del Estado de derecho.
III. La postulación de los candidatos presidenciales y
de las planchas legislativas es de la responsabilidad de
cada partido o coalición. Será el pueblo elector a quien
le corresponda calificar con el voto cualquier postulación.
Los partidos que suscriben este documento garanti-

106
Luis Manuel Marcano Salazar

zan la adhesión de los principios y normas aquí consa-


grados de sus respectivos candidatos a la Presidencia de
la República.
IV. Los partidos signatarios se comprometen a reali-
zar una campaña positiva de afirmación de sus candida-
tos y programas dentro del espíritu de la unidad, evitan-
do planteamientos y discusiones que pueden precipitar
la pugna interpartidista, la desviación personalista del
debate y divisiones profundas que luego pudieran com-
prometer la formación del Gobierno de Unidad Nacio-
nal.
V. Después de publicado el resultado oficial de las
elecciones, tendrá lugar en Caracas un gran acto popular
encargado de ratificar los siguientes principios:
a) Pública adhesión de todas las organizaciones y can-
didatos participantes al resultado de las elecciones, como
expresión de la soberana voluntad popular.
b) Ratificación por parte de las organizaciones signa-
tarias de su sincero propósito de respaldar al Gobierno
de Unidad Nacional, al cual prestarán leal y democrática
colaboración.
Consideran las organizaciones signatarias que la ad-
hesión de todas las fuerzas políticas a los principios y
puntos fijados en esta declaración es una garantía eficaz
para el ejercicio del derecho electoral democrático den-
tro de un clima de unidad. La cooperación de los orga-
nismos profesionales gremiales, cívicos y culturales, de
la prensa y de personalidades independientes, con los
fines así precisados, consolidarán la convivencia nacio-
nal y permitirán el desarrollo de una constitucionalidad
estable que tenga en sus bases la sinceridad política, el

107
Democracia y Política Exterior.

equilibrio democrático, la honestidad administrativa y la


norma institucional que son la esencia de la voluntad
patriótica del pueblo venezolano. Como este acuerdo no
fija principio o condición contrarios al derecho de las
otras organizaciones existentes en el país, y su leal cum-
plimiento no limita ni condiciona el natural ejercicio por
ellas de cuantas facultades pueden y quieren poner al
servicio de las altas finalidades perseguidas, se invita a
todos los organismos democráticos a respaldar, sin per-
juicio de sus concepciones específicas, el esfuerzo com-
prometido en pro de la celebración del proceso electoral
en un clima que demuestre la aptitud de Venezuela para
la práctica ordenada y pacífica de la democracia.
Caracas, 31 de octubre de 1958
(Firmado)
Por Unión Republicana Democrática,
Jóvito Villalba.
Ignacio Luis Arcaya.
Manuel López Rivas.
(Firmado)
Por el Partido Social Cristiano Copei,
Rafael Caldera.
Pedro del Corral.
Lorenzo Fernández.
(Firmado)
Por Acción Democrática,
Rómulo Betancourt.
Raúl Leoni.
Gonzalo Barrios

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Luis Manuel Marcano Salazar

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Democracia y Política Exterior.

Se terminó de Imprimir en los talleres de la Ilustre Universidad Central de


Venezuela, patrimonio de la Humanidad, a partir de arte final compuesto en
los talleres de la Editorial Nuevas Letras, en Caracas a los 15 días del mes de
Agosto del año 2001. Consta en Primera edición de 1000 ejemplares.

Publicado en la WEb por el


Instituto Superior de Estudios Internacionales y Diplomáticos ISEIDI

Presidente

Embajador Julio Cesar Pineda

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