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. Captulo U!

'
EL ESTADO: DEFINICION,
DIMENSIONES
'
y SURGIMIENTO HISTORICO

En este captulo y en los dos que siguen nos movernos hacia un nivel
de anlisis macro. El tema es el estado, una entidad multifactica que nos
desafa a realizar un doble movimiento analtico: primero desagregarlo
en aspectos o dimensiones que pueden resultar tiles para su estudio
terico y emprico y, segundo, trazar su unidad por medio de los elementos que ha generado el primer paso. En este captulo propongo nna
definicin del estado y discuto algunas de.las dimens~ones constitutivas
implicadas (seccin Ul.1.). Dado que el estado es una especie del amplio
genus de las asociaciones complejas, realizo un ejercicio analtico sobre
las caractersticas generales de dichas asociaciones, esperando que ~sto
pueda resaltar, para beneficio del presente captulo y de los siguientes,
los pun
comn y las diferencias especficas entre _stas y el estado
(lll.2 . El estado 1 menos el estado moderno tal como lo defino aqu,
e:un E?d~to bis~, q;;~ primerg~_o en algurn~s p~o
roeste; la,historia de estos procesos es importante no slo per se (IIl.3)
sino tambin porque h; influenciado] tanto eor difusin como por el
ejercicio Qel p~r de aqullos pases, la formacibn de estados en el
resto del mnndo (pero dejo esta cuestin para el captulo IV, donde me
ocupo de la nacin y de otros referentes del estado). Finalmente, discuto
brevemente algunos casos importantes del Noroeste que se han desviado
significativamente del principal patrn modal de esta regin (HI.4).
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Guillermo O'Donnell
Captulo IJI. El estado: una definici6n, dimensiones y surgimiento ...

UI.1. Sobre la definicin del estado


Comienzo definiendo lo que entiendo por estado:
Es una asociacin con basc;;:territorial, compuesta de conjuntos de instituciones y de'Telaciones ~~dales (la mayor parte de ellas sancionadas

y respaldadas por el sistema legal de ese estado) que normalmellte


penetra y controla el territorio y los habitantes que ese conjunto

delimita. Esas insti:1.1::iones~t~j!,~#fi.:'el monop'oli .en la autorizacin

legtima del uso 'de'J'~ coerci6h'fsica y normalmente tienen, como


ltimo recurso para efectivizar las decisiones que toman, supremaca

en el control de los medios de esa coercin sobre la poblacin y el


territorio que el estado delimita.
Seguramente el lector habr notado el cuo weberiano de esta definicin. Sin embargo, vale la pena comentar que especifica e interpreta la
definici6n de Weber en un aspecto sutil pero analticamente importante.
Pese a los pasajes frecuentemente citados en los que este autor afirma
que el estado "reclama exitosamente el monopolio del uso legtimo de la
fuerza fsica" (Weber 1978:54 (*),entre varias formulaciones similares,
bastardillas en el original)) considero que una interpretacin te'6ricamente ms provechosa y mejor ajustada al conjunto de las concepciones
de Weber es que lo que el estado reclama es el monopolio de la autorizacin legtima. (i.e., segn el propio Weber y como tambin veremos
en adelante, validada legalmente) del uso (directo o indirecto) de la
fuerza fsica, y slo como consecuencia de ello tambin reclama por lo
general, pero en realidad no necesaria ni prcticamente, el monopolio
del uso legtimo de esa fuerza. 98
No me estoy involucrando en el ftil ejercicio de intentar determinar lo que Weber "realmente" pensaba; mi comentario se relaciona
directamente con un argumento que desarrollo abajo, en ~l sentido
que el sistema legal es un aspecto constitutivo del estado. Luego de
una detenida lectura de los 'pasajes relevantes creo que en esta cuestiOn
98

Un notable paper de fin de curso para un semin~rio de postgrado que dict en la


Universidad de. Notre Dame me hizo consciente de esta diferencia; ver Mrquez
2006.

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b era ambiguo si no inconsistente; as, los pasajes que transcribo


We . er . t en la 'direcci6n de mi interpretac1on
' y se apar t an delas
abajo apun an
interpretaciones ms comunes.
"{S}lo determinadas comunidades pOlticas, es decir los' estados'' son
considerados capaces de 'legitimar'' por virtud de un mandato o .de
. el e1 ercicio de la coercin fsica por parte de cualqmer
un perm1so,
. h
otra comun1"dad . Con el fm de e1 ercer la amenaza y el uso de die a
. , .1a comunidad poltica madura ha desarrollado
un~ sistema.
coercion,
.
.. .
de reglas [ega1es, O'DJ casusticas a las que se imputa esa legrtim1 ~"'

1:

.dad' particular. Este sistema de reglas consti~!e el i or?en legal'' ~


l'tica es considerada como su un1co. creador normal. ...
comun1"dad poi
(Weber 1978:904(*); las comillas simples pertenecen a este autor).

"{E]fconcepto moderno del estado como la ltima fue~te de. to~~,~~g


de legitimidad en el uso de la fuerza fsica .. , {y] la racionalizacron de
laS reglas para su aplicaci6n que ha culminado en el concepto del orde~
legal legtimo"; ibid.: 909
D bido a esto creo que nna mejor interpretaci6n es que el grado
e
t do monopoliza de hecho el uso de la coerci6n fsica
es
enqueunesa
"dd
un factor contingente, a ser determinado empricamente; en ~eali a
Weber hace esto en numerosas partes de sus tra~ajos. ~~ camb~o, todo
estado reclama el monopolio de la autorizacion legitima, directa. o
indirecta, del uso de los medios de coerci6n fsica. Tal como el prop10
Weber aclar.l, entre otros en los pasajes recin transc~i.ptos: ,en el estado moderno la nica fuente posible de validez' la leg1timac1on de esa
. ., son sus regla&
con. , la
.
. lerrales
S'
Insisto que esto se relaciona
.
autor1zac1on,
importancia constitutiva del sistemalegal del estado, una ~m.ens1on
que se encuentra profundamente entrelazada con, pero e.s ~s~ta de
lo que hacen Y ;.,_o hacen sus burocracias, incluyendo la aphcac1on de
la coerci6n fsica.
Otra caracterstica de mi definicin es que apunta al tema del pod~r,
,

en trminos de la gr@rhconcentraCTOil'',d'.'P~'~er .< '. ma~. ~recisam~~G e,


poderes)''implir;ad~T'qte!sfigifient'Oyfunc!on~.i\;tl~odeiw:~sg., 0
99Weber 1994: 311 (hay edicin en castellano, ver Obras Citadas) lo expresa as"Tal
. .
s polticas que lo precedieron hist6ricamente, el estado es una
como las asoctac1one

Guillermo O'Donncll

El estado procesa y condensa poderes que emergen de la sociedad (a


nivel local, internacional y transnacional), as como tambin genera
suspropios poderes, como resultado de lo cual devuelve a la sociedad
diversos tipos de polticas pblicas, y a veces tambin importantes
omisiones. Los distintos pesos que tienen las condensaciones sociales y
las concentraciones de poderes del estado, a lo largo de diversas instituciones estatales y reas de polticas pbicas, es una compleja cuestin
que debe ser estimada empricamente y sobre la cual el presente nivel
de anlisis tiene poco que decir. 100

De la definici6n que he propuesto deriva que el estado puede ser


convenientemente desagregado en al menos cuatro dimensiones. Una,
la ms obvia, es el estado como un conjunto de burocra.cia~i Estas burocracias, generalmente organizaciones complejas, tienen.responsabilidades
asignadas legalmente para la protecci6n o logro de alglm presunto aspecto del .bien com.n. Me referir a esta dimensin y al grado en que
se cumplen esas responsabilidades como la de eficacia del estado.
El estado es ta1nbin un sistema legal, un entramado de reglas
sancionadas y respaldadas legalmente que penetran y ca-determinan
numerosas relaciones sociales, tanto en la sociedad como dentro de-las
burocracias estatales. En la actualidad, especialmente en las democracias y como consecuencia de los procesos que revisamos en el captulo

relacin de dominio [Herssch~] de seres hu1nanos sobre seres humanos", Para tiles
discusiones de la<> concepciones de Weber sobre Cl estado ver Axtrnan 1990 y Boucock
2000. Por su parte, Bourdieu (1999'entre otros textos) agreg correctamente gue el
estado es tambin una gran concentTacin de poder simblico; con fOco sobre Amrica
Latina ver en relaciD. con esta cuestin Loveman 2005 y Oszlak 2006.
100
La literatura neo-Marxista, especialmente tal como fue formulada especialmente
por Poulantzas 1970 y 1978. abord esta cuestin a travs del concepto de "autox. noma relativa" del estado; para interesante discusin de esta literatura verThwaites
Rey 2007. Sin embargo, este enfoque, pese a haber producido valiosos d,iscusiones
Y.P~~es, no ha podido ir ms all de algunas no muy tiles generalizaciones; para
d1scus1on al respecto ver Przeworski l 990. Por su parte, el concepto relacionado
de "autonoma enraizada" propuesto por Evans 1995 ha sido muy fructfero en los
estudios de econ,oma poltica del desarrollo; en relacin con la abundante literatura
sobre el tema relacionado del "estado desarrollista", de Evans ver Kohli 2004 Rueschmeyer et al. 1985 yWoo-Cumings 1999.
'

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Captulo III. El estado: una definicin, dimensiones y surgimiento.

la conexin entre las burocracias del estado y el sistema legal


anterior,
, h . las primeras se supone que actan de acuerdo a facultades
es 1nw.ma.
.
Y responsabilidades que les son legalmente asignadas por autondades
. ntes, -el estado contemporneo se expresa normalmente en
per t1ne
el lenguaje del derecho. Me referir a este aspecto como el grado de

efectividad del sistema legal del estado.


.
Juntos, se presume que las burocracias del estado y el s1st,em_a legal
eneran, para los habitantes de su territorio, el gran bien publico del
~rden general y la previsibilidad de las relaciones sociales. Al hacer
esto, el estado (ms precisamente, los funcionarios auto rizados a d~cl
dir y hablar en su nombre) afirma atender el bien comun y garantizar
Ja continuidad histrica de la poblacin del territorio respectlvo.._,.,;~~-
proclamada contribucin nos lleva a una tercera dimensin de.\,'.~~_tq:::f
la de ser, o intentar ser, un Joco de identidad colectiva. Tpicamente, los
funcionarios del estado, especialmente los que ocupan posiciones en su
cpula institucional, afirman que el suyo es un estado-para-la-naci6n o
(sin entrar en detalles innecesarios en este momento y que nos ocuparan
en el captulo siguiente) un estado-para-el-pueblo, o para-la-ciuda~ana.
Con estas afirmaciones, repetidas de innumerables maneras, la cupula
. do de un "nosotros" .que
del estado invita al reconocimiento generaliza
expresa una identidad colectiva distintiva que, segn se postula con
frecuencia, debera prevalecer sobre intereses e identidades ms diferenciados que emergen de diversos clivajes sociales. Me referir a esta
dimensi6n como la del grado de credibilidad del estado.

Queda todava una cuarta dimensin. El estado es un filtro que


intenta regular cun abiertos o cerrados se encuentran los diversos
espacios y fronteras que medan entre el interior y el exterior de su
territorio, m:e:fCa:d y poblacin.Algunas de estas fronteras demarcan
esa poblacn y, bajo un rgimen democrtico, su electorado. Otras
son espacios delimitados de manera menos marcada; algunos de ellos
estn. celOsamente protegidos, algunos estn controlados con mayor
0 menor efectividad por diversos tipos de polticas pblicas, otros
nunca tuvieron barreras, y algunos las han perdido, carcomidos por
los vientos de la globalizacin. Sin embargo, todo estado intenta, o

:;;?

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1-t

Guillermo O 'Donnell

Captulo III. El estado: una definicin, dimensiones y surgimiento ...

irma que intenta, establecer varios filtros para el b1e t d


bl .,
d 1
nesar esu
po ac1on Y e os actores econmicos situad
:~-:'i'cc.:
es la dimensi6n defill:r~J;''d~i' -~~~do.
os en su tert:ftor10. Esta
af.

Existe todava
otro aspecto del estado que no es, como los anterio
.
d
res, una imension contingente histricame t
"b .d . .
n e; es una caractersti
atr1 u1 a institucionalmente. Me refiero al h h d
ca

ec o e que un estad
instituye c~mo tal cu~do otros estados en el sistema internacional a:~
c~mo, e~ tiempos mas recientes, las Naciones Unidas otra
.~ . I
c1ones publicas internacionales, lo reconocen como talyinde s or~amza
mente de la valencia que ha adquirido en 1 d"
. ,
pen entemencionadas. ioi
as imens19nes previamente
1

Recalco que estas cuatro dimensiones no deben ser atribuid


. .
a un estado; ellas son tendencias que -tal vez afortunad
as _pr1~r1
estado ha materializado or coro l
amente- n1ngun
de haber lograd
P eto, y que algunos estados distan
conjunto de bu o razo~a emente: En lo que respecta al estado como
.
rocrac1as, sus acciones pueden desviarse de . .
intentar cumplir las responsabilidades que le han sid
. s1dqmeral
sistema le 1
d
o asigna as; e
d
ga p~e e per se mostrar serias falencias y/ o no extende
.
1
rse
a iversas relaciones sociales o regiones en lo
com :
d d .
'
que respecta a estado
. 1
.
o oco e l entidad colectiva su credib 1d d
,
'
1 I a como ta puede no
:~~~cer;s1m1 para buena parte de su poblacin; y el estado puede haber

ti

el

bie:e~t:~ 1,nsumpeodb1dlad; supcodndicin de filtro orientado a alcanzar


ac1on. o emos t

:~:ca~or~ de bajas_ capacidades estatale~nq~!,rt:;:0~~::;::0::::

an e, ectan seriamente, entre otras cosas el funcio


.
d
, . E
'
nam1ento e un
rgimen de
son lst.' . rnocratico. ~ cualquier caso, estas dimensiones del estado
or1camente contingentes; por lo tanto la medida de
'
su logro
debe ser evaluada de empricamente. io2
Destaco ahora un punto que merece elaboraci6n. la dim
.'
organiza~ional del esta.jo se encuentra en
.
ens1on
,
su mayor parte ordenad
burocraticamente Por b'"'':Obt''-'"":-'.1
.
lll! . ..~~ me refiero a relaciones sociales je-

rrquicas de mando y obediencia formalmente establecidas por medio


de reglas explcitas.
Este carcter jerrquico es inherente a la mayora, aunque no a todas
las relaciones sociales implicadas por el aparato estatal. Creo que esto
es cierto pese a los intentos realizados por los enfoques de la "Nueva
Gestin Pblica'' y de la "Gobernanza" (governance) para eliminar, o
al menos reducir en gran medida, por medio de la introduccin de
_conceptos de economa de mercado neoclsica y de gestin privada,
el carcter jerrquico de las instituciones estatales. Estos enfoques
gozaron de gran influencia en los '80 y '90. En Amrica Latina esto se
debi en buena medida a la influencia (y fondos) del Banco Mundial y
otras instituciones financieras internacionales; pero en la actualidad esta
influencia ha disminuido ante el creciente descubrimiento de sus no
pocas consecuencias negativas, ta.rito en trminos de la eficacia y coo~
dinaci6n de las instituciones estatales como de los efectos-socialmente
desigualadores de la reduccin de los ciudadanos a la mera categora de
clientes. Esto ha llevado al "redescubrimiento del.a burocracia" (Olsen
2006) como componente indispensable de muchas instituciones y tareas
estatales, ms all de reformas que han tendido a, y en algunos casos
han logrado hacer esas instituciones ms flexibles y receptivas para las
poblaciones que atienden. Hoy parece claro que las reformas que esos
enfoques han propiciado han tenido xito (o fracasado) en diversos
grados dependiendo de reas de poltica pblica, pases y caractersticas de la respectiva organizacin estatal. En espera de una evaluacin
razonablemente completa de esas innovaciones (que es notable que por
ahora falte), ver la autorizada discusin de esos dos "modelos" y del
"weberiano" (i.e. organizado burocrticamente) por Olsen 2008 (ver
tambin Olsen 2004, 2005 y 2006); este autor concluye que, adems
de la permanente importancia de la burocracia, no hay base terica ni
eniprica para afirmar en lneas generales la superioridad de ninguno
de esos modelos. 103

101E

ste es el aspecto normalmente dis tid b . l ,


l 988 y, en relacin con aspecto
, cu o J ~ titulo de "soberana"; ver Krasner
102
,
s mas contemporaneos, Cohen 2008.
Al respecto ver el articulo pionero sobre "estatalidad" de Nettl 1968.

80

101 Para

conclusiones similares sobre la base de la experiencia de Estados Unidos ver


Ketll 2009. Ver tambin Heredia y Schneider 2003, MartnezVilches 2007 y Kjaer
2004:233, quien destaca la "permanente 'importancia del estado y de la jerarqua",

81

Captulo III. El estado: una definicin, dimensiones y surgirniento.

Guillcr1no O'Donncll

De todas maneras, es un hecho de la vida moderna que el carcter


predominantemente jerrquico de esta dimensin del estado es en.s
mismo desigualitario, tanto para los que trabajan en el marco de estas
burocracias como tambin frecuentemente para los que interactan con
ellas. En general, este carcter se refuerza cuando opera en relacin a
grupos e individuos que son discriminados y/ o se encuentran sometidos
a relaciones altamente desiguales en la sociedad. Estoy convencido que
los puntos de encuentro entre los ciudadanos y las burocracias estatales son un aspecto importante de la calidad de la democracia (y de la
vida poltica en general), ms all de las dimensiones implicadas por el
rgimen en s mismo. 104
A esta altura son necesarias otras definiciones. Por gobierno entiendo,
Las posiciones en la cllpula de las instituciones del .estado a las que se
accede a travs del rglinen y permiten a los respectivos funcionaros
tomar, o autorizar a otros funcionarios

a tomar,

decisiones

normal~

mente emitidas como reglas legales obligatorias sobre la poblacin y


el territorio delimitado por el estado. 105

Especfico ahora las caractersticas del estado de un pas que contiene un rgimen democrtico, para incorporarlas a las ms generales
especificadas anteriormente:
1. Es la parte del sistema Jegal que promlga y respalda los derechos de participacin

ylas 1ibertades concomitantes del'l-egimen;

2. Es el subconjunto de burocracias encargado de implementar y

proteger los derechos y libertades mencionados; y 3. Es la unidad

que.delimita al electorado -los ciudadanos polticos- del rgimen.


Las caractersticas 1 y 2 estn implicadas por la definicin de un
rgimen democrtico; la caracterstica 3 es una condicin necesaria
para la existencia de este rgimen. 106

Sin embargo, el sistema representativo est lejos de ser agotado por


los canales de acceso que ofrece el rgimen democrtico. Otras media;ciones de intereses, poderes e identidades influyen sobre las decisiones
yomisiones del gobierno y las institueiones estatales. Diversos intereses
econmicos nacionales y transnacionales, instituciones internacionales
de distinto tipo, intereses y visiones propios de los miembros de las burocracias estatales y los funcionarios de gobierno, y demandas populares
y movimientos sociales, entre otros, influyen complejamente sobre
las mencionadas acciones y omisiones estatales. 107 Esto hace necesario
preguntarse, pese a las dificultades empricas que implica, acerca del
grado en que los canales de representacin provistos por el rgimen
d.emoertico pesan efectivamente sobre las decisiones y omisiones del
gobierno y del estado. Al respecto, debemos tener en cuenta que la
principal fuente de legitimacin de las polticas pblicas proviene del
rgimen democrtico (y, enconsecuencia, en el agregado, la credibilidad
del estado y del gobierno), es decir de la pretensin de representar las
preferencias y aspiraciones que la ciudadana se supone ha expresado por
medio de elecciones limpias. Los otros insumos de polticas, pblicos u
ocultos, legales o ilegales, aunque se argumente que resultan en polticas
pblicas beneficiosas, carecen de esa legitimacin ex ante propiamente
democrtica. El resultado, en todas las democracias, es que el rgimen
106

as como la reciente discusin crtica de estas experiencias y su literatura en Amrica


Latina por Dussauge Laguna 2009.
1 4
Discuto esta cuestin en O'Do~nell 2003. Para una innovadora exploracin emprica ver Vargas Cullel y Gutirrez Saxe 2001, y para comentarios sobre esta relacin
lppolito-O'Donnell 2003.
105
Estas reglas no son necesariamente obligatorias sobre una base universal. El uso
creciente de leyes dirigidas a sectores o electorados especficos requiere esta advertencia; sin embargo, se supone que todas las leyes son vlidas sobre todo el territorio
de un determinado estado.

82

Esta es una primera aproximacin a este concepto, que desarrollo en el captulo V


Este hecho, abundantemente documentado en los estudios de polticas pblicas per~
frecuentemente ignorado en teorizaciones contemporneas sobre la democracia es
fructferamente captado y analizado por Strasser 1990 y 1991 (ver tambin StTas~er
1994 y 1999), quien argumenta que al funcionamiento de las democracias concurren, adems del representativo, varios regmenes de gobierno que "con-forman"
aqullas, especialmente los generados por la oligarquia, la burocracia, la tecnocracia,
la .partidocracia y el corporativismo. Ver asimismo los "regmenes parciales" de Sch~lt.ter 1992; por su parte Bobbio 1984(*) incluye este hecho entre i'las promesas
Incumplidas de la democracia".
107

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Captulo III. El estado: una definicin, dimensiones y surgimiento ...

Guillermo O'Donnell

es s6lo parte del proceso de toma de decisione~J de los insumos de ..


poder e influencia a que se hallan sujetos el gobierno y el estado.
Esto plantea importantes problemas prcticos: En qu grado (y
en qu perodos y reas de polpca pblica) los insumos provenientes,
del rgimen pesan sobre otras influencias? Cul es, en cada caso y
momento, la selectlVidad esiratgka 108 de las instituciones del estado
y en qu reas de poltica sta es ms pronunciada? Hasta qu punto
la autoridad que suele invocarse en el sentido de representar las aspiraciones expresadas a travs del rgimen democrtico corresponde a
la realidad? En qu circunstancias seran admisibles polticas pblicas
que se desven de esas aspiraciones y/ o de promesas hechas durante el
proceso electoral? 109 Estas preguntas no pueden ser respondidas en el
nivel de generalidad en el que me encuentro. Pero puede conjeturarse
que s6lo en casos negativos bastante extremos se puede. responder
esas preguntas con suficiente aproximaci6n. Estos casos, desgraciadamente, no han faltado en la experiencia reciente de la democracia
en buena parte de Amrica Latina. Durantela misma, los insumos
del rgimen han sido dbiles y discontinuos, capturados por intereses
que a veces es difcil afirmarquep\"f:Jgi+,,alg~n J:i;p9d,e bien comp.
Estas circunstancias no han ayudado a la eficacia, a la efectividad ni
a la credibilidad de estos estados y sus gobiernos; adems, estas circunstancias a veces han evidenciado un estado que, en algunos pases,
renunci casi por completo a operar como un filtro razonablemente
eficaz y beneficioso.
Las reflexiones precedentes sirven como primer indicio de una importante preocupaci6n de este libro: el escaso poder que en Amrica
Latina tienen. los gobiernos democrticamente electos y, en general, :~
El termino entre comillas pertenece a Jessq:pt~O,QQ.,.;40, quien lo define como "las
formas en que el estado, considerado como.un cO~Junto social, tiene un impacto
diferencial, especfico, sobre la capacidad de diversas fuerzas sociales para perseguir
estrategias e intereses particulares en contextos espacio~temporales especficos, a
travs de su acceso y/ o control sobre capacidades estatales dadas -capacidades que
siempre dependen para su efectividad de los vnculos con fuerzas y poderes que
existen y operan ms all de las fronteras formales del estado".
109
Para discusin -no concluyente- de esta cuestin ver Manin et al. 1999.
108

84

, ji)l;,.esta,d()s qe contienen un rgimen democrtico, para gobernar


e:fttiY#nente sobre cuestiori~~.-importantes y, es ms, para avanzar en
la democratizacin y el bienestar: de sus r.espctivos pases. 110

III.2. Una reflexin analtica sobre las asociaciones


complejas
Salvo casos excepcionales, 111 toda autoridad de una asociaci6n argi,1l'enta que sus decisiones, as como su propia existencia, son para
1'1 bien de la asociaci6n ~.,de sus miembr.os. Las autoridades basan su
expectativa de ser regularmente obedecidas en esta afirmaci6n; al
hacerlo delinean un lmite entre su asociaci6n y sus miembros por un
lado, y todos los que no pertenecen a la misma por el otro -nosotros
y ellos. Algunas asociaciones, que podemos llamar genricamente "democrticas", agregan que el reclamo de las autoridades a ser obedecidas
proviene del hecho de que sus miembros han decidido libremente que
ellas fueran tales autoridades.
Las asociaciones con algn nivel de complejidad suelen convertirse
en organizaciones provistas de personalidad legal, edificios, estatutos,
oficinas, sellos y similares. sm~olos. De esta manera suele surgir un
patr6n bsico de diferenciaci6n social: los que se ocupan de asuntos que
presumiblemente son de inters comn y los que no lo hacen. Como
consecuencia emerge un centro, desde el cual algunos individuos afirman tener el derecho de hablar en nombre de la asociaci6n e invocar el
bien comn de la misma como fundamento y motivo de las decisiones
que toman. La existencia de este centro es usualmente consistente con
mis intereses en tanto miembro de la asociacin; tengo este inters mas
all de si particip en su creacin, o si ingres de manera voluntaria a
una preexistente, o si estoy obligado a ser miembro, tal como sucede
110

Parafraseo aqu una observacin de Malloy 1991 . Por supuesto, los obstculos para
una mayor democratizacin no derivan exclusivamente de la debilidad del estado; sin
embargo, salvo para fervientes creyentes de mticos mercados o sociedades civiles
angelicales, esa debilidad tiene importantes consecuencias.
111
De hecho, slo puedo pensar como ejemplo el caso de los campos de concentracin.

85

Guillermo O' Donncll

en un estado o, en algunos pases) en un sindicato. Deseo disfrutar de


mi libertad y de los bienes que la asociacin provee -practicar deportes
en un club, que mis derechos de trabajador sean bien representados,
compartir los objetos que nuestra banda ha robado o ser ciudadano de
un estado que funciona razonablemente bien. En esos casos quiero la
existencia de la asociacin y de su centro no slo por hoy; lo quiero,
ceteris paribus, para todo el tiempo que preveo ser miembro de ella. Adems, aunque no me importe la suerte de todos, en tanto me importan
algunos (por ejemplo, miembros de mi familia o mis conciudadanos),
tambin quiero que la asociacin se extienda durante una extensin
indeterminada de tiempo.
Por lo tanto, en muchas situaciones es en nueStro-'int~rsJparticipar
en la creacin, o al menos aceptar la existencia, de esferas de toma de
decisiones que se ocupan de dos tareas bsicas. Primero, proporcionar
los bienes comunes que la asociacin promete proveer y resolver problemas de accin colectiva. Segundo, tomar decisiones obligatorias para
todos los miembros -de otra manera sera difcil evitar los problemas
de jree-riding y la asociacin tendera a disolverse. Estos deseos llevan
a crear, formar parte de o aceptar asociaciones que ejercen diversos
poderes sobre nosotros. En ellas y con ellas, ya sean democrticas o
autoritarias, beneficiosas o dainas, constantemente producimos y
reproducimos, activa o pasivamente, relaciones sociales jerrquicas.
Cuando las asociaciones devienen mnimamente _complejas, desarrollan papeles de liderazgo que se especializan en tomar decisiones
colectivamente vinculantes; normalmente deseamos que esas autoridades tengan suficiente poder para tomar dichas decisiones, ya sea que
quienes toman esas decisiones seamos todos reunidos en asamblea,
o representantes elegidos, o individuos seleccionados por sorteo, o
slo una persona.
Otra contribucin que normalmente q~~,~~,;rris es que las autoridades de la asociacin puedan hablar por dla, tanto interna como
externamente. Internamente, porque fracasara el sentido rnismo de la
asociacin si sus autoridades no pudieran interpelar a todos sus miembros con la expectativa de ser obedecidos, sobre todo cuando algunos
86

Captulo III. El estado: una definicin, dimensiones y surgimiento ..

nembros estn en desacuerdo con la decisin tomada. En estos casos las


autoridades tpicamente argumentan que actan por el bien comn de
toda la asociacin, no slo por el de los miembros que concuerdan con
la decisin que han tomado. Externamente, las autoridades se dirigen a
1~.S que no son miembros, con la pretensin de representar, o corporizar,
el "nosotros" constituido por los miembros de la asociacin. Cuando
los lderes de un sindicato, de un partido poltico o de un gobierno
interpelan a otros, suelen afirmar que representan a su asociacin en
conjunto, no a un agregado o mayora de sus miembros.
En ambos casos, interna y externamente, las autoridades exlben la
elaborada auto-imagen de la asociacin, la versin oficial de la entidad
colectiva, el "nosotros" que dicen representar. Como dice Hosle 2004:90
"Toda unidad social tiene un concepto descriptivo de s misma; las unidades
ms complejas tambin tienen uno normativo" (bastardillas en el original).
En las asociaciones grandes y complejas, en las que los encuentros cara
a cara con todos no son posibles, el concepto normativo que el centro
postula de s mismo y de la asociacin suele ser un mecanismo inediante
el cual nos reconocernos como pirte de un 'nosotros". Los intentos de
desarrollar un sistema de reconocimiento colectivo llevan a trazar los
lmites de la asociacin -nosotros y los otros- a travs de distintos tipos
de marcas que indican pertenencia: documentos de identidad, documentos de designacin y autorizacin, colores de un equipo deportivo,
tatuajes de un grupo de jvenes, y muchos otros.
El resultado es poder. El hecho que a algunos individuos .se les
reconozca la potestad de decidir y hablar en nombre de la asociacin
tiene importantes consecuencias. Como miembro de la asociacin
estoy interesado en lo que se dice en su nombre y en quin lo dice,
particularmente porque en las organizaciones grandes y complejas
los papeles de liderazgo devienen altamente especializados. Adems,
como insisti Weber, los ocupantes de estos papeles desarrollan un inters por normalizar -bsicamente, por medio de reglas formales- su
propia autoridad, aumentando de esta manera la probabilidad de que
sus decisiones sean regularmente aceptadas e implementadas. Esto da
lugar a la emergencia de reglas internas, manuales de procedimiento,
87

Guillermo O'Donnell

Captulo III. El estado: una definici6n, dimensiones y surgimiento ...

regulaciones de personal, censos, mapas, estatutos, constituciones y


112
similares. La consecuencia de estos impulsos hacia la formalizaci6n
es la burocratizaci6n y legalizaci6n de la asociaci6n: sindicatos, asociaciones profesionales, universidades, empresas, clubes deportivos y,
por cierto, pases establecen varios tipos de reglas y crean instituciones
ordenadas jerrquicamente a cargo de contribuir al logro de los objetivos formalmente propuestos por la asociaci6n y a la normalizacin
de su funcionamiento.

La burci'iltiicibJ:l de una asociaci6n es concomitante a su legalizaci6n: varios tipos de reglas son promulgados con el prop6sito de regular
las relaciones entre sus lderes y sus miembro, {\simismo, a medida que
la asociaci6n se vuelve ms compleja, losdfll~~iifi:lesarrollan un fuerte
;;:'::<:/_:::-'.':;-::
interesen controlar el comportamiento ds\i~ifuncionarios, tal como
lo atestigua la literatura sobre las relaciones prJloipal-agente. 113 Cuando
una asociacin establece control sobre nn ;~~~~~!,td~4'_,:se transforma en
el fen6meno moderno que denominamos ~~El estado tiene una
caracterstica especial: ej~er!)'.aliZ;l qjnlril'i~fe.tlt<Hni legalidad. En
contraste con otras asociaciones, el estado intenta controlar diversos
aspectos del funcionamiento de otras asociaciones, grupos e individuos
en el territorio que delimita; el estado moderno penetra, sobre todo a
travs de su sistema legal, mltiples relaciones sociales.
Pero estos movimientos hacia la formalizaci6n no provienen s6lo
desde arriba. Desde abajo, como miembro ordinario de la asociaci6n,
tengo un inters que contrarresta con el que exista un centro efectivo
de toma de decisiones. Este inters es el de ser protegido de decisio

112

Sobre los esfuerzos "normalizadores" de los estados ver Bourdieu 1996 y 2004 y
Scott 1998; por supuesto, el origen de estas observaciones se encuentra en la obra de
Foucault. especialmentC 1979 (hay edicin en castellano, ver Obras Citadas) y 1991.
113
Bien antes de esta literatura, Weber 1978:264(*) argument que: "Toda forma de
autoridad requiere la existencia y funcionamiento de un cuerpo administrativo.,.
En tanto no es posible mantener el hbito de obediencia sin una actividad organizada
que se encuentre dedicada a la aplicacin y cumplimiento de] orden ... la realidad
histrica implica un conflicto permanente, aunque la mayor parte del tiempo se
mantiene latente, entre los jefes y sus cuerpos administrativos, por la apropiacin y
expropiacin entre ellos".
88

nes que podra considerar arbitrarias o seriamente perjudiciales, o que


ontradigan mi visi6n sobre lo que debera ser o hacer la asociaci6n
e
0 me exduyan de sus beneficios. Por lo tanto, me inclino a apoyar la
~ormalizacin de la asociacin mientras tambin inch.~ya mecanismos
para que sus decisiones sean razonablemente acentqj;Jes y previsibles,
y que eventualmente me permitan recurso contra ellas. Esto es particularmente cierto en asociaciones, como ..e estado, donde la salida
es sumamente costosa. 114 Pero slo podr hacer efectivo ese inters si
-~o.y reconocido como miembro pleno de la asociaci6n, si soy de alguna
manera un ciudadano de ella, un portador de derechos que puedo hacer
efectivos tanto contra las autoridades como tambin contra otros miembros de la asociaci6n. Caso contrario soy un sbdito, un ser sometido
a relaciones autoritarias por medio de las cuales los lderes, sin mi voz
ni consentimiento, toman decisiones obligatorias para m y que, en el
caso del estado, suelen ser respaldadas por la coercin fsica.
Lo antedicho implica que, especialmente en asociaciones complejas,
entre ellas por supuesto incluido el estado, nos enfrentamos a un dilema crucial: mi deseo racional de pertenecer a una asociaci6n que es
efectiva, enfrentado a mi no menos racional deseo de estar protegido
de decisiones que, a mi entender, son perjudiciales o inapropiadas. 11 ' La
conclusi6n obvia es que el mismo poder que quiero que exista debe ser de
alguna manera controlado. Pero existe el mismo problema para cualquier
solucin que se adopte: en tanto no es posible presuponer que alguno de
nosotros es un altruista angelical, las motivaciones d~qll"'Conttolan a
los que detentan el poder y los poderes que deben asignarsea ellos si es que
van a ser controladores efectivos, se encuentran tambin bajo sospecha.
La f6rmula Qyis custodiet ipsos custodes? sintetiza este enigma. 116
Es interesante mencionar que en Babilonia, en la Grecia clsica y en los comienzos
de la Roma republicana, las demandas por -n derecho escrito prOvip.ieron originariamente de los pobres, quienes vieron en ello una proteccin contra los ricos y
poderosos; ver Varga 1991.
115 En ]os tiempos modernos Locke 1965{1690] plante claramente esta disyuntiva
y la convirtin en pieza central de sus argumentos.
116 Ver Dunn 1992:229 (hay edicin en castellano, ver Obras Citadas), quien se refiere a este tema como un acertijo, lo formula de 1nanera diferente a la ma pero en
114

89

Captulo III. El estado: una definicin, dimensiones y surgimiento ..

Guillermo O'l)onnell

Observamos entonces una de las grandes ambivalencias de la vida


social y uno de los grandes desafos de la poltica. Constantemente
producimos y reproducimos relaciones sociales jerrquicas, a menudo
formalizadas. Normalmente aceptamos estas relaciones porque son
condicin de la vida social, especialmente en los tiempos modernos;
ellas son necesarias para cuestiones a las que les otorgamos importancia,
tales como la provisin de bienes colectivos y la solucin de problemas
de accin colectiva y, de manera ms general, para un nivel razonable
de orden y previsibilidad de las relaciones sociales. Sin embargo, estas
deseables relaciones sociales pueden convertirse en Fankensteins que
nos oprimen, ya que otorgan poder tanto a grandes como a pequeos
tiranos que suelen aparecer en la vida diaria. Esas jerarquas y sus reglas
son limitaciones a nuestra libertad, pero al mismo tiempo son condiciones de posibilidad de la misma. Su ausencia nos conduce a un estado
de naturaleza hobbesiano, mientras que la exageracin de su aspecto
opresivo nos lleva a un mundo Kafkiano. Las oscilaciones entre estos
dos extremos han sido desde siempre una de las preocupaciones ms
profundas y antiguas de la humanidad. Hemos encontrado otro indecidible: la definicin de lo que es y debera ser un balance apropiado
entre esos polos ha variado y lo continuar haciendo a travs del tiempo
y del espacio, sin que quepa esperar solucin estable alguna. Esta es una
de las razon_es de la importancia de la democracia; pero debo discutir
otros asuntos antes de retoinar este tema en la Conclusiones.

de que algunos gobernantes realizaran varios logros importantes. Uno


fue la expropiacin del control de la mayora de los medios de coercin
fsica a otras asociaciones polticas (seores feudales, ciudades autnomas, y algunas dicesis y rdenes religiosas). Otro logro consisti
en la expropiacin, contra esas mismas asociaciones, de los medios de
administracin. A travs de este proceso, quienes lograron con xito
construir los estados crearon burocracias de funcionarios asalariados
subordinados a su poder. Weber 1994 lo sintetiza bien:
"El desarrollo del estado moderno se pone en marcha en todos lados
por una decisin del prncipe de desposeer de poder administrativo a
los portadores "privados", independientes que existen a su alrededor,
es decir, a los que disponen de manera personal de los medios de administracin y de la conduccin de la guerra, de la organizacin de las
finanzas y de bienes polticos utilizables de todo tipo. Todo este proceso
es similar al desarrollo de la empresa capitalista a travs de la gradual
expropiacin de los productores independientes ... Por lo tanto, en el
estado contemporneo (y esto es un elemento fundamental del concepto) la (separacin" de los medios materiales de administracin del
cuerpo administrativo ... ha sido implementada de manera rigurosa".
Estos procesos implicaron eliminar, o al menos marginalizar, los

tipos tradicionales de administracin; fueron sustituyendo en sus cortes


la noblesse de robe por la - patrimonial y hereditaria- noblesse d' ep. 117
117

UL3. Una revisin histrica de la construccin del


estado en el Noroeste
El estado (tal como lo defin arriba) es un fenmeno relativamente
reciente. Emergi en el Noroeste tras largas y violentas luchas, luego
trminos convergentes: "La democracia ... busca proveer, aunque necesariamente
con xito imperfecto, al inenos algn grado de solucin para [los riesgos derivados
del ejercicio del poder poHtico], fuera de simplemente abandonar la prctica de la
accin pblica. A diferencia del anarquismo, la democracia mantiene su lealtad hacia
la prctica de la accin pblica porque considera el estado de naturaleza ... corno
genricamente ms peligroso que la sujecin vertical a dicha autoridad".

90

Los anlisis clsicos de estos procesos son de Weber 1978(*), 1994(*) y 1995 (hay
edicin en castellano, ver Obras Citadas), 1-Iintze en Gilbert 1975 y, para un excelente
panorama general, Poggi 1978 (hay edicin en castellano, ver Obras Citadas). Desde
una perspectiva diferente, pero convergente, las obras de Anderson 1974 y de Elias
(1973, 1974 y 1975; hay ediciones en castellano, ver Obras Citadas) son relevantes
para estas cuestiones. \'aliosas contribuciones recientes se encuentran en Axtman
1990, Bourdieu 1996, 1999 y 2004, Downing 1992, Ertman 1997 y 2005, Giddens
1985, Mann 1993 (hay edicin en castellano, ver Obras Citadas), Mazzuca 2001 y
2007, Rabb 2006, Spruyt 1994 yTilly 1990 (hay edicin en castellano, ver Obras
Citadas). Los autores que trabajan desde una perspectiva de la eleccin racional han
realizado tambin interesantes contribuciones a este tema; ver especialmente Levi
1997 y 1999, North 1981 (hay edicin en castellano, ver Obras Citadas) y 1991, y
North yWeingast 1989.

91

Guillermo O'Donnell

Adems, tal como agrega Bourdieu 1996, estos cambios significaron


que los que construyeron el estado (state-makers) tambin se atribuyeron
progresivamente el importante poder de designaci6n de funcionarios
del estado, mientras que anteriormente la mayora de los altos cargos
eran ocupados ex '?ificio por miembros de la nobleza y el clero.
Al comps de estos cambios, comenz6 a emerger un Rechsstaat, o
Estado de Derecho. En su expresi6n original ms formal, 118 Prusia, la intenci6n de los gobernantes no era en absoluto democrtica; ms bien,
obedeciendo la 16gica delineada en la secci6n precedente, la legalizaci6n y burocratizaci6n del estado fue consecuencia del inters de los
gobernantes en normalizar el funcionamiento interno del estado y las
relaciones con sus principales interlocutores, los Junkers y la burguesa,
as como realizar un reclamo legalmente legitimado de monopolizar
la autorizacin del uso de la coercin fsica. ComO consecuencia, los
prusianos continuaron siendo sbditos polticos -no ciudadanos- pero
en muchas relaciones civiles y comerciales (as como tambin en algunos
aspectos del derecho criminal) desde entonces los hombres adultos
pudieron esperar ser tratados de acuerdo a reglas legales que haban
sido sancionadas previamente, eran vlidas sobre todo el territorio y
eran aplicadas por un poder judicial supuestamente imparcial -por supuesto, esto fe parte del proceso de expansi6n de los derechos civiles
que discut en el captulo anterior.
Otro logro de quienes construyeron estados estuvo ntimamente
relacionado con los ya mencionados, aunque tuvo caractersticas y
secuencias que no siempre coincidieron con los primeros. Me refiero
a la expropiaci6n de los medios de legalidad y de jurisdicci6n judicial
realizada a las mismas asociaciones antes mencionadas as como a la
Iglesia Cat6lica. Varios tipos de derecho consuetudinario, feudal, urbano y religioso, mu~hos de los cuales se superponan y discrepaban

Captulo III. El estado: una definicin, dimensiones y surgimiento ...

de manera muy compleja en relaci6n a territorios e individuos, fueron


progresivamente anulados, absorbidos o marginalizados por la legislaci6n emanada desde el centro poltico. 119 Esto tambin sucedi6 con
el derecho mercantil, /ex mercatoria, que haba sido desarrollado en las
ciudades medievales; por supuesto, la "absorci6n" y uniformaci6n de
este derecho dio importante impulso a la expansi6n del capitalismo,
no s6lo del estado. Quienes construyeron estados con la crucial colaboraci6n de los juristas, vieron esta legalizaci6n como "un medio del
poder poltico para afirmar una voluntad central uniforme sobre todo
el conjunto de la comunidad"; Varga 1991: 3 34. Como ya he observado,
este proceso tuvo lugar primero en el mbito del derecho privado y
ms tarde en el del derecho pblico, que conjuntamente "otorgaron los
medios para establecer un estado burocrtico, con el que los prncipes
pudieron contrarrestar la independencia de los seores feudales;" Stein
1999:91. 120 A partir de ese momento, el derecho ya no sera visto como
una emanaci6n de la comunidad, la tradici6n o la religi6n; era expresi6n
de la voluntad del gobernante.
Ese trabajo legal, parte del cual mencion en el captulo anterior,
comenz6 antes del proceso de construcci6n del estado que estoy discutiendo. Pero fue muy importante para sentar las bases del desarrollo
del estado y del capitalismo, incluida la creaci6n de lo que Weber
1978:829(*) denomin6 el "derecho de la corporaci6n eclesistica".
Esta fue una invencin trascendental que tuvo races, como en otras
de estas cuestiones, en el derecho romano imperial; este derecho fue
elaborado en sus comienzos por los canonistas para dar cuenta de la gran
complejidad institucional y el proclamado universalismo de la Iglesia
Cat6lica. Weber argument6 que sta fue la "primera instituci6n" (anstalt),
dado que "[F]ue aqu donde la construcci6n legal de las organizaciones
pblicas como corporaciones tuvo su punto de partida". Esto signific6

"'oigo "mas' :ormal" porque aunque frecuentemente no se 1o reconoce (excepto

119

por supuesto por parte de los acadmicos britnicos), las ideas acerca del estado de

especialmente Bloch 1964 (hay edicin en castellano, ver Obras Citadas).

derecho, o 'quizs ms exactamente, acerca de un estado gobernado por el derecho

120

Sobre el enorme mosaico

de jurisdicciones legales en tiempos medievales ver

Aunque debe agregarse a esta cita que exista que tambin vale para la relacin con

(y un derecho promulgado por una institucin representativa, el Parlamento), haban

la Iglesia y las ciudades autonomizadas. Ver Bellomo 1995, Bordieu 2004, Keohane

ganado aceptacin en Inglaterra desde el siglo XVI aproximadamente.

1980 yVarga 1991.

92

93

Guillerrno O'Donncll
Captulo JII. El estado: una definicin, dimensiones y surgimiento ..

asignar personalidad legal a la Iglesia como un todo representado en


Roma y el papado, as como a sus diversas instituciones diseminadas
en Europa, todas ellas concebidas como entidades corporativas distintas de sus miembros, en consecuencia capaces de ejercer derechos
adquirir obligaciones diferentes de los de stos. Esta gran invenci~
de la personalidad legal corporativa fue rpidamente adoptada por
las cmdades que luchaban por mantener o ganar autonoma de varios
reinos; desde entonces"[ C]iertas personas designadas segn las normas
correspondientes son consideradas desde el punto de vista legal como
las nicas autorizadas para asumir obligaciones y adquirir derechos para
la organizacin;" Weber 1978:707(*). Esta concepcin tambin fue
adoptada por empresas comerciales, que la encontraron muy valiosa
para sustituir diversos tipos de asociaciones que desde la antigedad
se haban propuesto minimizar y compartir riesgos, y obtener capital
de trabajo. Por supuesto, esto fue fundamental para la expansin del
capitalismo; pero de manera no menos importante tambin sustent
las teoras del estado como una entidad abstracta distinta de la persona
del gobernante, inicialmente propuestas por Hobhes y Bodin. 121
La reformulacin de la legalidad y la expropiacin de sus medios
tuvo otro proceso concomitante: implic desposeer a otr~s poderes
de su autoridad judicial, ya que los tribunales en las cortes de quienes
construyeron los estados se constituyeron en la ltima instancia de
apelacin en diversos tipos de causas judiciales; con esto avanz an
ms la tendencia a monopolizar la autorizacin vlida de la coercin
fsica) no slo su ejercicio. 122
El derecho que emergi del centro fue derecho de juristas: escrito
en el lenguaje vernculo pero utilizando trminos tcnicos y apuntado
a resolver las innumerables brechas e inconsistencias que los sistemas
jurdicos precedentes evidenciaban. Esto culmin, en la Europa con-

tinntal, en el pathos racionalista y unificador de los primeros grandes


cdigos, el Allgemeines Landrecht (1791) de Federico de Prusia y poco
despus los cdigos civil y comercial Napolenicos de 1804.
Al menos en trminos de los derechos civiles de la poblacin masculina en el Noroeste, estos procesos de construccin del estado consistieron no slo en una marcada burocratizacin sino tambin en una
creciente homogeneizacin de la legalidad estatal sobre su territorio.
Por supuesto, como ya mencion estos procesos estuvieron contemporneamente relacionados, aunque de manera compleja, con la emergencia
y expansin del capitalismo. Una conexin crucial fue provista por la
expansin del estado: estableci la autoridad del centro poltico y de
su burocracia, y sancion normas legales que otorgaron garantas a la
propiedad privada (incluso la propiedad de los medios de produccin),
la comerciabilidad de la tierra y la libertad de contratar (incluyendo la
venta de fuerza de trabajo). Ms an, los procesos de construccin del
estado crearon un espacio econmico protegido polticamente 123 y (en
otra expropiacin crucial realizada contra las anteriores autoridades) una
moneda unificada, que tambin fueron fundamentales para la expansin
del capitalismo. Esto a su vez promovi la otra gran expropiacin de
esos tiempos, la que Marx enfatiz: la de la propiedad de los medios
de produccin realizada a los productores directos.
De los procesos histricos que tan compactamente he resumido,
algunos de los cuales retomo en los captulos siguientes, quiero resaltar
algunos puntos. Uno es que bajo el mapa contemporneo de Europa
yace un cementerio de estados fallidos, que fueron derrotados y! o
absorbidos por los estados actualmente existentes. 124 Las numerosas
guerras que marcaron este perodo ayudaron a producir estados hu123

Sobre este aspecto del pensamiento de Hobbes ver Skinner y Strath 2003.; sobre
el pensamiento de Bodin, Keohane 1980 y Portinaro 2003. Retomo este tema en el
captulo V, desde la perspectiva de la dimensin legal del estado,
121

122

Sobre este proceso paralelo, StTayer 1970:61 comenta que "La expresin ms tpica
de soberana interna era el derecho a dictar sentencia final en un alto tribunal". Ver
tambin Bourdieu 1999 y Stein 1999.

94

Esto estuvo ntimatnente relacionado con las polticas mercantilistas que, comen-

zando por Inglaterra, fueron adoptadas de manera general en ese momento. Co1no
Weber 1995:248(*) coment: "Fue el estado nacional [econmicamente, O'D]
cerrado el que dio al capitalismo su posibilidad de desarrollo". Ver tambin Polanyi
1967(1943] (hay edicin en castellano, ver Obras Citadas).
124
ComoTilly 1975:15 anot, "La Europa del 1500 inclua alrq,dedor de quinientas
unidades polticas ms o menos independientes, la Europa del 1900 incluye alrededor
de veinticinco".

95

Captulo III. El estado: una definicin, dimensiones y surgimiento ...

Guillermo O' Donnell

rocratizados, interesados en extender y legalizar su dominaci6n sobre


poblaciones que provean los soldados y los impuestos indispensables
para su supervivencia. 125 El segundo punto es que estos eventos tambin implicaron la agresiva expansi6n de la legalidad sancionada por
el centro emergente. Esto fue percibido por los gobernantes y sus
colaboradores como una cuesti6n crucial para homogeneizar a lapoblacin, en al menos dos sentidos: uno, para eliminar las autonomas
polticas y legales locales y consecuentemente crear una economa
unificada que contribuira a las crecientes necesidades fiscales del
centro; otra, para promover una identidad colectiva directamente
vinculada al estado emergente, y as diferenciar "su" poblaci6n
frente a las de otros estados competidores. Es necesario enfatizar
un tercer aspecto dado que, como Gorski 1999 y 2003 argumenta,
ha sido ignorado por muchos autores. Me refiero al impacto que
tuvieron varas iglesias durante la Reforma y la: Contra-Reforma a
travs de la promoci6n, en alianza con reinos y principados, de la
homogeneizaci6n religiosa y l;t disciplina social de las poblaciones
bajo su control. Estos esfuerzos, realizados por todas las iglesias en
dura competencia aunque con distintos tiempos y caractersticas, se
expresaron en la paz deAugsburg (1555), que consagr6 el principio
cuius regio eius religio, que pretendi6 homogeneizar y fue impuesto
por los respectivos gobernantes a sus poblaciones. 126
Como ya mencion, stos fueron tambi~n los tiempos de emergencia, con Bodin en Francia y con Hobbes en Inglaterra, de teoras de la
soberana y, junto con ellas, de las concepciones modernas del estado
como una entidad que aunque artificial no dejaba de ser muy real,
vista como separada y encima de la sociedad, y distinta de la persona
del gobernante. Adems, de acuerdo con esas teoras, el portador de
la soberana, generalmente un rey, tena el derecho y la obligaci6n de

impulsar la defensa y la prosperidad del reino, sin limitaciones morales


127
predomin6 en esta "era del
0 religiosas; el principio de raison d' etat
128
'
" . Q''
. esto que lfi
abl
so utlsmo
mzas n~d a expreso, me3or
a irme b ase que
alcanz6 el positivismo jurdico y, junto con ste, el desplazamiento
de las concepciones aristotlico/tomistas, ahora no s6lo del derecho
privado sino tambin del derecho pblico. El positivismo jurdico fue
destilado en los dictums Autorictas non veritasJacit legem y Qyod principi
placuit legis babet vigorem. 129

Consistentemente, desde la Francia del siglo XVI, de manera ms


estricta luego de las grandes codificaciones y en buena medida hasta la
actualidad, la doctrina prevaleciente establece que derecho es el promulgado por individuos adecuadamente autorizados que ocupan puestos
legalmente especificados en el estado; en consecuencia, en paralelo a un
proceso incluso ms amplio que los que he mencionado anteriormente
-la generalizada secularizacin trada por la modernidad- el derecho
dej de ser concebido como expresin de la tradicin o de un orden
moral o religioso ms elevado. 130
Al mismo tiempo se desarroll otro proceso que fue paralelo,
interactivo y concurrente en sus consecuencias con los ya descriptos. Consisti en los esfuerzos -frecuentemente no menos brutales
que los realizados en relaci6n a temas ya discutidos- por parte de
los constructores de .estados para imponer un lenguaje nico en sus
territorios. Dado que este tema se encuentra ntimamente relacio127

El trmino raison d' etat fue definido por un autor del siglo XVII, Chemnitz, como

"Una cierta consideracin poltica en todos los asuntos, consejos, y proyectos pblicos, cuyo nico objetivo es la preservacin, expansin

y felicidad del estado; para

cuya realizacin se emplearn los medios ms sirnples y rpidos" (citado en Foucault


2000: 314, bastardillas en el original). Ver sobre este tema Viroli 1992.
128

La expresin pertenece a Beloff 1962, un libro que aun resulta til para este tema.
('La autoridad, no la vercJad, es la que hace la ley/' y "Lo que satisface al prncipe
tiene la fuerza de la ley". La ltima expresibn fue extrada del Digesto, una de las
129

"'Ver especialmente Downing 1992, Giddens 1985, Mann 1993(*) y Tilly


1990(*).
126
Y, por supuesto, las numerosas crueldades que fueron perpetradas en casi todos

mencionadas compilaciones del derecho romano por el emperador Justiniano; ver

lados durante los consiguientes esfuerzos r~alizados para implantar la "verdadera" ,

eius religio fue progresivamente reemplazado por el dictum "un estado, un cdigo

religin.

[legal]".

96

Stein l 999 y Strayer 1970.


13

Consistentemente, como afirma van Caenegem 1992: 125 el principio cuius regio

97

Captulo III. El estado: una definicin, dimensiones y surgimiento ..

Guillermo O'Donnell

nado con uno paralelo -la construccin de la nacin- pospongo su


discusin para el prximo captulo.
Hemos visto los principales motivos e impulsos del centro. Por su
parte, los que se encontraban sujetos a estos estados -tanto clases y
sectores dominados como dominantes, aunque por supuesto con importantes diferencias entre ellos- tambin contribuyeron con sus propios
impulsos. Siguiendo la lgica que trac en la seccin anterior, esas clases
y sectores exigieron (y a veces recibieron como medidas preventivas
por parte de los gobernantes) reglas e instituciones legales que podan
proteger sus vidas y bienes de decisiones arbitrarias del estado. En relacin con la burguesa, como Weber 1978:847(*) enunci, sta:

. de. corporaciones de grupos de estatus, iricluyendo las repercusiones


del frecuentemente invocado principio romano (ms tarde medieval)
de Qyod omnes tan9it omnibus tractari et approbari debet. 132 Sin embargo
esto, junto con otros principios y tradiciones similares, fueron por lo
general interpretados en el sentido de que el "todos" al que se haca
referencia eran sectores privilegiados corporativamente representados
en sociedades altamente estratificadas. Seran necesarios los procesos
mencionados en el captulo anterior para que las demandas basadas en
el pleno reconocimiento de la agencia y sus derechos tomaran un lugar
central y movilizador.

"[T]ena que demandar un sistema legal claro e inequvoco que estu:.

HI.4. Notas sobre algunas excepciones importantes

viera libre de la arbitrariedad administrativa irracional as como de los


disturbios irracionales causados por privilegios concretos, que ofreciera
tambin una firme garanta del carcter legalmente vincul.ante de los
contratos, y que, como consecuencia de estas caractersticas, funcionara
de manera predecible''.

Fue entonces debido al inters del estado en implantar criterios de


"igualdad legal formal y leyes formales objetivas" que "surgi la alianza
memorable entre los estados emergentes y los tan buscados y privilegiados poderes capitalistas, que constituy un importante factor en la
creacin del capitalismo;"Weber 1978 :353(*). '"
Por otro lado, las clases y sectores subordinados tuvieron que
atravesar procesos ms lentos y complicados, que comenc a discutir
en el captulo anterior. En estos esfuerzos fueron asistidos por tradiciones germnicas y medievales de contractualismo y representacin
131

North 1991 :33 hace referencia bsicamente al mismo punto, aunque parece ignorar
la contribucin de Weber: "Existi una continua interaccin entre las necesidades fiscales del csi:ado y su credibilidad en las relaciones con los co_merciantes y la ciudadana
en general. En particular, la evolucin de los mercados de capital fue crticanH:~ntc
influenciada por las polticas del estado dado que, en la medida en que el estado se
encontraba limitado por los compromisos asumidos de no confiscar bienes 0 no usar
de manera alguna su poder coercitivo para incrementar el nivel de incertidurnbre
de los intercambios, estas polticas hicieron posible la evolucin de las instituciones
financieras y la creacin de mercados de capital ms eficientes".

98

Necesito hacer ahora algunos comentarios sobre importantes excepciones al resumen anterior. Una es Alemania y sU unificacin nacional
ocurrida en 1871, significativamente ms tarde que la mayora de los
otros casos del Noroeste. Pero es slo una excepcin parcial, porque
en 1834 Alemania logr un mercado bsicamente unificado a travs del
Zollverein (unin aduanera) y, en contraste con la mayora de otros pases
del Noroeste, ya desde mucho antes tena un lenguaje comi'm y, por
cierto, una creciente identidad nacional promovida por Fichte, Hegel
y otros influyentes intelectuales. Adems, y no menos importante, tal
como observa Ziblatt 2006: 114-5, ya hacia 1815 "Las reformas administrativas en casi todos los estados alemanes engendraron burocracias
concentradas especializadas, profesionales y enraizadas socialmente de
un extremo al otro del escenario poltico alemn ... [de esta manera] ya
existan en todos los estados alemanes instituciones bsicas inspiradas en
el sistema prefectoral de la administracin moderna". La unin de estas
unidades (muchas de ellas pequeas y algunas grandes como Prussia y
Bavaria) fue nica histricamente, en el sentido de que la mayora de
ellas ya haba transitado un largo camino en los respectivos procesos
de formacin del estado. 133
132

"Lo que afcta a todos debera ser tratado y aprobado por todos".
Este es, como observa Ziblatt) u~ importante contraste con Italia, donde al momento de su unificacin slo Piamonte haba transitado dicho proceso y de manera
133

99

Guillermo O'Donnell

Pero una mayor excepci6n es, par supuesto, Estados Unidos. Desde
el libro pionero de Skowronek 1982, reforzado por el influyente texto
de Skocpol 1992(*}, ha sido ampliamente aceptado que los tribunales
y los partidos polticos reemplazaron en gran medida, al menos hasta el
siglo XIX, a un estado dbil y para muchos prop6sitos ausente territorial
y burocrticamente. Esto se debi6 a complejas razones que no puedo
discutir aqu, pero que incluyeron de forma destacada la esclavitud y el
violento exterminio y/ o desplazamiento de pueblos originarios 134 y ms
tarde el trato discriminatorio de diversas corrientes inmigratorias.
Esto estuvo ntimamente relacionado con las caractersticas de
exclusi6n poltica y social del "orden racial" en -principal aunque no
exclusivamente-los estados del Sur de ese pas. 135 Menciono esta cuesti6n puesto que es directamente relevante para este captulo. Debido en
buena medida a las contribuciones de Desmond King y colaboradores,
se est volviendo claro que la problmatique del proceso de formaci6n
del estado en Estados Unidos no estuvo vinculada s6lo a los tribunales
y partidos, por importantes que estos hayan sido. 136 Hubo tambin estados muy activos e influyentes, pero eran provinciales y municipales.
Estos estados controlaron desde los orgenes de este pas -y en buena
medida hasta la actualidad- muchos aspectos de la vida social. Como
observa Gerstle, 137
menos completa que la mayora de los estados alemanes. Agrego que aunque Espaa
tena una unidad poltica formal y reconocimiento internacional, no fue hasta el
siglo XX que su centro poltico logr un control significativo sobre la mayor parte
de su territorio.
134
Sobre este tema ver Robertson 2005 y Stannard 1993.
135
Cualquier referencia a este tema debe comenzar con el libro cl<lsico de Key 1949.
Adems, me han parecido tiles los trabajos de Bensel 1990, Hatham 1992, 1-lill
t 994, Kousser t 974, Skowronek y Glassman 2007, y Smith 1997 (ver tambien las
referencias en las siguientes notas al pie de esta seccin).
136
Ver King 1999, 2005, y 2007, as como tambi6i Gonzlez y King 2004, King y
Smith 2005, King yTuck 2007, King y Lieberman 2008, King et al. 2009, y Jacobs
y King de prxima publicacin 2010.
i:noe prxima publicaci6n en Jacobs y King 2010; cito, con autorizacin del autor,
de la ponencia que present en la conferencia de la Universidad de Oxford en la cual
se origina este volumen colectivo.
100

Captulo JII. El estado: una definicin, dimensiones y surgimiento ...

"[Esos estados locales sostenan una doctrina del] poder de polica que
tera sus races tanto en el derecho consuetudinario ( common law) angloamericano como en la jurisprudencia europea continental. .. [la cual]

dot6 a los gobiernos estatales (pero no al gobierno federal) con amplia


autoridad sobre la sociedad civil por al menos los primeros 150 aos
de la existencia de la naci6n ... [incluyendo] el papel de los gobiernos
estatales en la regulaci6n de la raza, la sexualidad, y la moralidad ...
[Sobre esta base] las legislaturas estatales aprobaron miles de leyes
durante este perodo para regular todo tipo actividades econ6micas y
sociales, desde las condiciones de trabajo y en los lugares de alojamiento
hasta la bebida, el jUego y otros 'vicios"'. 138
Adems haba detalladas normas estatales y municipales que regan
sobre muchas actividades comerciales y, para gran desventaja de todo
tipo de trabajadores, sobre actividades laborales incluyendo, como ya
observ, prohibiciones contra su "combinacin''. Los estados locales eran
tambin efectivos en sostener las desigualdades existentes por medio de,
entre otras polticas, la severa prohibici6n de las relaciones sexuales y
el casamiento interracial. Como agrega Gerstle op.cit., an en tiempos
ms recientes y adems de las restricciones preexistentes,
"Veinte estados y territorios, entre las dcadas de 1880 y 1920, aumentaron sus prohibiciones sobre el sexo y el casamiento interracial
o incorporaron otras nuevas. Estas leyes aparecieron no slo en los

estados del Sur sino tambin en los de Norte y el Oeste .... Hasta 1967,
se consideraba que el derecho a prohibir el matrimonio interracial se

encontraba dentro del poder de polica de los gobiernos estatales para


regular la sociedad en inters de la comunidad. Hasta casi exactamente
ese mismo momento tambin, los tribunales interpretaron que de
acuerdo a este poder de polida los gobiernos estatales tenan derecho

de prohibir la prevencin de la concepcin y una variedad de actos


sexuales 'no naturales"'.

138

En otras partes de su texto este autor cita otros aspectos de regulacin del
"comportamiento moral indebido" tales como "ir al teatro (sic), la prostitucin, y
el vagabundeo".
101

Guillermo ()'Donnell

Estos estados provinciales y rnunicipales eran por cierto activistas,


no slo por medio de la accin de los tribunales locales sino tambin
mediante la elaboracin de detalladas normas estaduales y municipales
y el ejercicio de amplios poderes de "polica." 139 Slo a fines del siglo
XIX comenz a surgir claramente un estado nacional, con personal
profesionalizado en algunas de sus burocracias y el alcance nacional de
parte de su legislacin. 140 Pero este surgimiento, que se aceler a lo
largo del siglo XX, no erosion o marginaliz fuertemente los poderes
y jurisdiccines locales preexistentes, tal como sucedi en los casos
modales del noroeste europeo. La expansin de ese estado nacional
coexiste hasta hoy con una variedad de complejos acuerdos en diferentes
reas de poltica y estados locales que han dejado a estos ltimos un
mbito y un grado de autoridad desconocido en el resto del Noroeste
(con excepcin de Suiza, un caso que no puedo discutir aqu); como ya
coment, esos acuerdos preservaron por largo tie1npo diversas prcticas
de exclusin, no slo en relacin con la esclavitud y sus secuelas sino
tambin con varias corrientes de inmigrantes. 141
139

Paraotras contribuciones sobre estas cuestiones ver Grossberg 1985, Moran 2001,
Novak 1997 y Pascoe 1996. Sobre la importancia de la ley, no slo de los tribunales,
en estos procesos ver Skrentny 2006. Ver Amoretti y Bermeo 2004 para visiones
comparativas sobre las consecuencias, finalmente anti-democrticas y a veces prcsivasi del excesivo federa1is1no y/ o de la descentralizacin incluso bajo condiciones
democrticas nacionales.
140
Esto no implica desconocer el importante papel que tuvo, especialmente hacia
fines del siglo XIX, la corte suprema de Estados Unidos en temas que reforzaron los
patrones existentes de exclusin social y poltica. Me refiero en particular a fallos
como los de Plessy v. Ferguson, 163 U.S. 537 (1 ~96) que consagr un sistema de
apartheid racial en los estados del sur; Lochner v. NewYork 198 U.S. 45 (1905),
en el que la Corte deCid que el estado de Nueva York no tena derecho a aprobar
una ley que limi~ara el n1nero de horas de tTabajo diario de los empleados de las
panaderas, bajo el argumento de que ningn estado debera interferir en la libertad
de los trabajadores de firmar contratos de empleo de su propia eleccin, y Coppage
v. Kansas, 236 U.S. (l 915), que invalid la prohibicin de contratos que estipulaban
la no pertenencia a un sindicato como condicin de empleo.
141
Ver especialmente Johnson 2007 yWeir 2005. En O'Donnell yWhitehead 2009
hacemos un primer intento de comparar los patrones de formacin del estado en
102

Captulo IIL El estado: una definicin, dimensones y surgimiento ...

N 0 puedo decir ms sobre este tema, en parte debido a mi falta de


conocimientos especializados pero tambin porque en la actualidad es
una apasionante frontera de investigacin, de la que por el momento
conocemos algunas contribuciones que sern proseguidas por otras
muy enriquecedoras. 142 Para que esto sucediera fue necesario que la
investigacin que cit en las notas al pie precedentes disipara la equivocada nocin de que no ha habido un papel significativo del estado en la
formacin histrica de Estados Unidos, as como tambin corrigiera la
nocin demasiado limitada de que esta formacin ha sido bsicamente
producto slo de los tribunales y los partidos polticos. 143 Un punto de
partida crucial de esta literatura, con el que concuerdo, es su crtica
de Ja reduccin del estado a simplemente un conjunto de burocracias
centrales -una visin que examino crticamente en el captulo VI.

UL5. Masculino, absorbente y celoso


De una forma u otra, el estado que result de estos procesos era, y es,
absorbente y masculino. Absorbente porque regula mltiples relaciones
sociales. Masculino 144 porque ste era (y en gran medida todava es) el
gnero de quienes se encontraban en su cpula, lo que reflej en sus
orgenes la base social e ideolgica del estado en una familia definida
de manera paternalista. Aunque en los paises del Noroeste este carcter
masculino ha sido atenuado (aunque no eliminado), en otras regiones

Estados Unidos y Amrica Latina, con nfasis en sus similitudes y en contTaste con
los patrones de formacin del estado en el Noroeste europeo.
142
Me refiero a los dos volmenes colectivos, ya citados, King et al., and Jacobs y
King, que lamento no tener a mano en sus versiones finales al momento de realizar
las ltimas revisiones de este libro.
143
.
En King y Lieberman 2008 se encuentra un resumen general de la lit_eratura que
precede a la actual corriente de investigacin y a los principales temas que sta plantea,
junto con una anticipacin resumida de las cuestiones discutidas en los volmenes
colectivos arriba citados.
141

Corrigan y Sayer 1985: 12 hablan de "la persistente mascu'linidad del estado".


Para discusin de este sesgo ver entre otros Mackinnon 1989_, Tigar y Levy 2000 y
Walby 1996.
103

Guiller1no O'Donnell

todava persiste por medio de diversas prcticas discriminatorias, formales e informales.


El estado es tambin celoso, en sus intentos por crear y reproducir
identidades colectivas extensas y excluyentes: esto nos remite a la nacin, o el pueblo, o la ciudadana, referentes que los estados y sus gobiernos dicen servir. De esto nos ocuparnos en el prximo captulo.

104