Peci 2011 2014

NDICE
PLAN
estratgico
[2011 | 2014]
CIUDADANA
E INTEGRACIN
NIPO: 790-11-177-8
INICIO
NDICE
Catlogo de publicaciones de la Administracin General del Estado

http://publicacionesoficiales.boe.es
Ministerio de Trabajo e Inmigracin
Edita
Direccin General de Integracin de los Inmigrantes
Jos Abascal, 39, 28003 Madrid
e-mail: dgii@mtin.es
web: http: //www.mtin.es
NIPO: 790-11-177-8
Diseo y maquetacin: Carmen de Hijes
INICIO
NDICE
ACUERDO DEL CONSEJO DE MINISTROS
por el que se aprueba el PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA

E INTEGRACIN 2011-2014
a
3
PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2011 | 2014]
INICIO
NDICE
Acuerdo Consejo de Ministros
ACUERDO DEL CONSEJO DE MINISTROS
por el que se aprueba el PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA

E INTEGRACIN 2011-2014
La integracin de los inmigrantes se ha convertido en uno de los retos mas importantes que afronta la sociedad espaola en la actualidad y en un pilar bsico de
la poltica integral de inmigracin puesta en marcha por el Gobierno desde el ao
2004, junto con la lucha contra la inmigracin ilegal, la vinculacin de la inmigracin legal a las necesidades del mercado de trabajo y la cooperacin al desarrollo
de los pases de origen.
As, la integracin de los inmigrantes como ciudadanos, y en un marco de convivencia intercultural, contina ocupando un lugar central en la poltica migratoria
actual, convirtindose en un reto clave de nuestra sociedad conseguir que el proceso de integracin de la poblacin inmigrante se desenvuelva con xito.
Ello supone fortalecer tanto de los instrumentos y polticas de integracin como
de los servicios pblicos y de participacin, de manera que se permita el acceso a
todos los ciudadanos en condiciones de igualdad y sin merma en la calidad.
El Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin 2011-2014 es necesario por cuanto
es un elemento fundamental de la gobernanza del proceso de adaptacin mutua
de las personas inmigrantes y autctonas porque trata de contribuir al proceso
bidireccional fomentando un desarrollo econmico, social, cultural e institucional
avanzado, plural y duradero para el conjunto de residentes en Espaa, a travs de
intervenciones equilibradas de los poderes pblicos y la sociedad civil.
Finalizada la vigencia del Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin 2007-2010
podemos afirmar que contamos con un modelo de integracin caracterizado por:
1. El establecimiento de un marco de cooperacin con las administraciones autonmicas y locales; elemento imprescindible en la estructura institucional descentralizada de nuestro Estado y su consecuente reparto competencial.
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NDICE
2. El reconocimiento de los principios de Igualdad y no discriminacin, Ciudadana,

Interculturalidad e Inclusin, vlidos en cualquier escenario migratorio.
3. La necesaria colaboracin con el tercer sector, pieza clave en el desarrollo de las
polticas de integracin.
4. La consideracin de la poblacin en su conjunto como destinataria de la poltica
de integracin.
5. La consideracin de la educacin como elemento vital para la construccin de
una sociedad ms cohesionada
La aprobacin del nuevo Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin para los
aos 2011-2014, que suceder al que ha estado vigente durante los aos 20072010, supone potenciar la poltica migratoria actual basada en la integracin y la
normalizacin de la convivencia entre autctonos y extranjeros en una sociedad
cuyo pluralismo (cultural, lingstico, religioso, etc.) se ha intensificado, en l se
recogen nuevas medidas necesarias para dar respuesta a los retos del futuro inmediato; retos como: la gestin de la diversidad, el fortalecimiento del capital humano, la consecucin de la igualdad de oportunidades, la mejora de la convivencia
frente a la mera coexistencia
El Plan viene avalado por un proceso de elaboracin basado en el consenso y en
la participacin de todos los actores implicados en la gestin de la integracin.
En su elaboracin han participado las Comunidades Autnomas, los Ayuntamientos, los agentes sociales, las asociaciones de inmigrantes, las organizaciones no
gubernamentales y los expertos en esta materia del mundo acadmico. Adems,
previamente a su redaccin definitiva fue objeto de un proceso de consulta social,
abierto a todos los ciudadanos.
Asimismo, el Plan se ha sometido a la consideracin de los rganos consultivos en
materia de Integracin de los Inmigrantes:
Foro para la Integracin social de los Inmigrantes.
Consejo para la promocin de la Igualdad de Trato y no Discriminacin
por origen racial o tnico.
Comisin Interministerial de Extranjera.
a
5
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NDICE
En su virtud, a propuesta del Ministro de Trabajo e Inmigracin, el Consejo de Ministros, en su reunin del da 23 de Septiembre de 2011, ha adoptado el siguiente:
ACUERDO
Primero: Se aprueba el Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin, 2011-2014,
que se adjunta como Anexo.
Segundo: Los Ministerios afectados adoptarn las medidas necesarias para el desarrollo y ejecucin del Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin 2011-2014, en
el mbito de sus respectivas competencias, incluyendo su financiacin dentro de
los crditos que se les asignen en los Presupuestos Generales del Estado para el ao
2011. Para los sucesivos ejercicios, las dotaciones del Plan debern establecerse por
cada Departamento dentro de los recursos que les sean asignados en el escenario
presupuestario que apruebe el Gobierno, dentro del marco establecido en el Plan de
Austeridad de la Administracin General del Estado 2011-2013 y en Plan de Revisin del Gasto de la Administracin General del Estado para el periodo 2011-2013.
Tercero: Por lo que se refiere a la participacin de las Comunidades Autnomas y
Entes Locales en el Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin, 2011-2014, tendr carcter potestativo.
Madrid, Septiembre de 2011
EL MINISTRO DE TRABAJO
E INMIGRACIN
Valeriano Gmez Snchez
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6
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NDICE
Presentacin
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NDICE
PRESENTACIN
El segundo Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin acaba de ver la luz tras su

aprobacin por el Consejo de Ministros de 23 de septiembre de 2011.
El segundo Plan, con vigencia hasta el ao 2014, da continuidad al primero, que
termin su andadura en diciembre de 2010 tras la positiva evaluacin de un grupo
de expertos independientes. Viene avalado por un proceso de elaboracin similar al
de su antecesor, basado en el consenso, y que ha contado con la participacin de
todos los actores implicados en la gestin de la integracin.
El Plan 2011-2014 responde al nuevo ciclo migratorio que vive Espaa, caracterizado por el descenso de la llegada de ciudadanos extranjeros. Esto hace que el centro
de atencin no est ya tanto en la acogida como en fortalecer la cohesin social.
Esta edicin presenta, como su predecesora, una poltica dirigida a toda la ciudadana, entendiendo la integracin como un proceso de adaptacin mutua. Por ello,
crea un marco estable de cooperacin entre las distintas Administraciones Pblicas
y apuesta por una responsabilidad compartida entre stas y los actores sociales.
El segundo Plan Estratgico contribuye al desarrollo econmico, social, cultural e
institucional del conjunto de los ciudadanos y ciudadanas que residen en Espaa.
El Plan es tambin un elemento fundamental en la estrategia integral de lucha
contra el racismo y la xenofobia que ha impulsado el Gobierno.
Desde la Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin apostamos por este
segundo Plan Estratgico como herramienta imprescindible dirigida a toda la ciudadana, en una sociedad diversa como la actual, para garantizar la igualdad de
derechos y deberes, as como para fortalecer la convivencia y la cohesin social en
Espaa.
Anna Terrn i Cus
Secretaria de Estado de Emigracin e Inmigracin
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PRESENTACIN
Me complace presentar a los lectores interesados el II Plan Estratgico 2011- 2014,

aprobado por Consejo de Ministros, de 23 de septiembre de 2011.
Este Plan recoge, como no poda ser de otro modo, la experiencia adquirida a lo
largo de los aos 20072010, en los que se ejecut el Plan anterior. En estos aos
se han sentado las bases de una poltica de integracin caracterizada por el establecimiento de unos principios de integracin; el impulso de polticas para la
integracin dirigidas al conjunto de la poblacin y la configuracin de un marco de
cooperacin territorial.
Los resultados obtenidos y las mejoras alcanzadas en el fomento de la integracin
son fruto de un esfuerzo colectivo, del trabajo de ms de 900 ayuntamientos y ms
de 1000 ONGs, de la implicacin de la sociedad civil y del compromiso de instituciones pblicas y privadas. A todos ellos quiero mostrarles mi agradecimiento por
su trabajo, su dedicacin y responsabilidad para la consecucin de una sociedad
ms diversa, ms plural y ms cohesionada.
Quiero destacar de este II Plan Estratgico su elaboracin desde una perspectiva de
consenso y participacin y sus nfasis en la gestin de la diversidad, la convivencia,
el desarrollo local y la lucha contra el racismo y la xenofobia, entre otros. Asimismo, se ha introducido un nuevo instrumento para la aplicacin del Plan mediante
la ejecucin de grandes programas interregionales de mbito estatal con vocacin
plurianual.
En la redaccin y diseo del Plan no se ha perdido nunca de vista el contexto de
crisis general que nos afecta a todos; contexto que ha contribuido a la conformacin de un nuevo escenario migratorio caracterizado por un notable descenso en
la llegada de inmigrantes, un alto nivel de desempleo, un amplio sector de nacionalizados espaoles, una concentracin residencial que plantea urgente necesidad
de intervencin, un nutrido segmento de jvenes nacidos en Espaa de padres
extranjeros y un nmero de inmigrantes extracomunitarios con capacidad para
ejercer el derecho al voto.
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NDICE
Presentacin
Por eso es claro que este nuevo ciclo migratorio exige una nueva ptica en el
diseo de las polticas de integracin que den respuesta al desafo que conlleva
el nuevo marco socioeconmico que nos rodea. Confiamos en que el nuevo Plan
Estratgico nos permita afrontar con eficacia los nuevos retos de la integracin y
haga posible la consolidacin de la concepcin de la integracin que se introdujo
en el primer Plan y, al mismo tiempo, permita la incorporacin de elementos que la
hagan ms amplia y flexible.
Por todo esto y por el convencimiento de que todos formamos parte de esta sociedad diversa, ha nacido este nuevo Plan Estratgico. Confiamos en que su puesta
en prctica ayude a establecer las condiciones que hagan posible la inclusin, la
justicia y la cohesin social, contribuyendo as a la mejora de la calidad de vida del
conjunto de la ciudadana.
Estrella Rodrguez Pardo

Directora general de Integracin de los Inmigrantes
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NDICE
PRIMERA PARTE Fundamentos del plan
1.
2.

3.

4.
5.

Evaluacin del Plan Estratgico 2007-2010

Ante un Nuevo Ciclo Migratorio:
diagnstico de situacin y tendencias
Marco Jurdico y Normativo de la Inmigracin
y Gestin de la Diversidad
Polticas Europeas de Inmigracin y Asilo
Premisas, Principios, nfasis, Objetivos
y Programas del Plan
12
13
30
71
83
92
SEGUNDA PARTE reas de actuacin
120
6. reas especficas
121
6.1. Acogida
121
6.2. Empleo y Promocin Econmica
128
6.3. Educacin
147
6.4. Salud
164
6.5. Servicios Sociales e Inclusin
174
6.6. Movilidad y Desarrollo
180
7. reas transversales
189
7.1. Convivencia
189
7.2. Igualdad de trato y lucha contra la discriminacin
7.3. Infancia, Juventud y Familias
222
7.4. Gnero
242
7.5. Participacin y Educacin Cvica
259
TERCERA PARTE Gobernanza del plan
8.

9.

CUARTA PARTE
11
269
La gobernanza de las Polticas de Integracin

y Gestin de la Diversidad
270
Seguimiento, Participacin y Evaluacin
del Plan Estratgico en la Gobernanza de Integracin 279
Presupuesto 293
10. Presupuesto
294
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NDICE
Fundamentos del plan
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12
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NDICE
Primera parte Fundamentos del plan
1. Evaluacin
del Plan
Estratgico
2007-2010
La evaluacin del Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin 2007-2010 se llev

a cabo segn lo previsto en dicho Plan y como paso previo al diseo y formulacin
de este segundo Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin 2011-2014. Lo que
sigue a continuacin es una sntesis del resumen ejecutivo del Informe Final de
Evaluacin del Plan anterior. Dicha evaluacin est basada en:
a) Los informes anuales de seguimiento.
b) La evaluacin intermedia realizada por una consultora externa y correspondiente al periodo 2007-2008.
c) La consulta de amplia documentacin complementaria que obra en la Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin (SEIE).
d) Las aportaciones sobre el primer Plan de los participantes en los diez encuentros
celebrados para la elaboracin del presente Plan (con participacin de unas 300
personas).
e) Las sesiones de reflexin conjunta el equipo de la Direccin General de Integracin de los Inmigrantes (DGII) y el grupo consultor.
Ante todo, se ha de indicar que la evaluacin general del Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin (PECI) por parte de las muchas personas consultadas es claramente positiva. En sus documentos y comentarios se han referido al Plan como
algo que ha servido de marco comn de referencia, ha supuesto el diseo y
respaldo de una estrategia comn, ha aportado gua y mtodo, ha sido decisivo
por su aporte financiero, ha permitido reforzar lneas de trabajo o ha facilitado
la complementariedad y coordinacin de los proyectos as como el trabajo de las
administraciones y las entidades sociales.
Resumiremos primero las principales conclusiones de la evaluacin y expondremos
posteriormente algunas de las principales recomendaciones.
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13
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Conclusiones de la evaluacin
Sobre la gnesis y formulacin del Plan
Se valora positivamente el proceso de elaboracin abierto a la participacin consultiva de instituciones y de la sociedad civil organizada. Este proceso ha motivado
una amplia aceptacin y reconocimiento de sus grandes principios y lneas de intervencin, las cuales marcan una clara evolucin en las polticas de integracin
de inmigrantes existentes hasta la fecha. Incorpora un enfoque de ciudadana y de
integracin bidireccional frente a una concepcin asistencialista y unidireccional.
Ha quedado confirmada la validez del Plan considerndose que los objetivos estratgicos y globales del mismo cumplan con el criterio de pertinencia y coherencia
externa en relacin tanto con el contexto en que fue formulado como con las estrategias supranacionales en las que se enmarca y ms directamente con las lneas
y directrices de la Unin Europea.
Los objetivos generales del Plan tienen una alta relacin y coincidencia con el
diagnstico realizado y son coherentes internamente con los principios y reas
de intervencin definidas. Ha existido un nivel medio-alto de coherencia interna entre objetivos generales, reas, programas, medidas y resultados del Plan. Se
muestran debilidades en relacin con la gran amplitud de las medidas relacionadas
y, en algunos casos, difcil articulacin operativa de cara a una gestin eficaz de
las mismas. Por ltimo, se observa la ausencia de formulacin de un sistema de
seguimiento y evaluacin que incorpore un sistema de indicadores, de fuentes de
verificacin y de referencias presupuestarias para su evaluacin.
Sobre la gestin, ejecucin y gobernanza del Plan

El Plan Estratgico ha tratado de hacer efectivos los principios de igualdad, ciudadana e interculturalidad y crear un marco de cooperacin y gobernanza donde
poder insertar iniciativas de las diferentes Administraciones Pblicas y de la Sociedad Civil. Si bien la formulacin y diseo en trminos conceptuales goza de amplia
aceptacin y reconocimiento, en cambio a su gestin y seguimiento muestra aspectos mejorables.
A nivel presupuestario y financiero hay que destacar en el proceso evaluador como
extraordinariamente positivo el Fondo de Apoyo a la Acogida e Integracin de In-
14
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migrantes as como al Refuerzo Educativo (en adelante Fondo). A pesar de que se

considera preocupante el recorte de 2010 a la dotacin del Fondo, hay que valorar
como muy positivo el importante esfuerzo acometido desde 2005 con su creacin
y su inclusin en la arquitectura del Plan en 2007. Se valora que el Plan 2007-2010
incorporase un cuadro presupuestario global asociado que inclua un detalle anualizado, por reas y por departamentos ministeriales financiadores.
Uno de los principales logros reconocidos ha sido la creacin de un modelo de gobernanza relacional abierto a la participacin de diferentes actores (Estado, Comunidades Autnomas, Municipios y Sociedad Civil) en base a criterios de integracin,
complementariedad y subsidiariedad. Sin embargo, se detectaron limitaciones y
debilidades en la coordinacin tanto entre los distintos niveles de la administracin como, en ocasiones, entre las administraciones y las entidades sociales. Sobre
todo en lo que se refiere al intercambio de una informacin de seguimiento que
estuviese definida de manera comn, homognea y comparable entre unidades y
departamentos.
Es relevante el hecho de que las Entidades Locales han podido participar tanto
en las convocatorias de subvenciones de proyectos innovadores como del Fondo
al establecerse, mediante los convenios anuales, un mnimo de recursos que las
CCAA han debido transferir a los municipios. Este hecho ha permitido la dotacin
de recursos y la prestacin de servicios de acogida e integracin de inmigrantes,
as como la implementacin de proyectos piloto y acciones innovadoras que han
generado experiencias de aprendizaje y prcticas replicables.
Se han detectado dificultades en la asignacin presupuestaria de algunas actuaciones, pues dependiendo del criterio utilizado se han incluido en ejes sectoriales
(acogida, empleo, educacin, etc.) o en ejes transversales (mujer, infancia, igualdad
de trato), resultando en la prctica que estos ltimos han tenido una aparente
menor ejecucin presupuestaria.
Se ha constatado por parte de los actores un dbil conocimiento, visibilidad y difusin del Plan ms all de quienes estn involucrados a nivel de responsabilidad
y ejecucin tcnica o administrativa de polticas migratorias y programas sociales.
a
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NDICE
Sobre los resultados del Plan

Resultados de ejecucin presupuestaria. Un aporte econmico decisivo
Movilizacin de un importante volumen de fondos para la igualdad, ciudadana
e interculturalidad, la cooperacin y la gobernanza
Se han empleado diferentes instrumentos de financiacin, entre los que destaca el
Fondo como pilar financiero y de participacin de las CCAA y las entidades locales
en las polticas de integracin. Junto a este instrumento, otros instrumentos de colaboracin con las entidades sociales y con otras entidades pblicas han permitido
completar este diseo.
Tabla 1.1. Presupuesto previsto y ejecutado Eficacia presupuestaria y peso de cada
rea de intervencin en el total ejecutado
REAS
PRESUPUESTADO
EJECUTADO
% EFICACIA
PRESUPUESTARIA
EJECUTADO/
PREVISTO
% REAS
s/TOTAL
EJECUTADO
ACOGIDA
463.885.622
412.395.584
88,9
17,7
EDUCACIN
836.551.635
687.799.608
82,2
29,6
EMPLEO
207.095.600
796.006.622
384,4
34,2
VIVIENDA
32 269 228
13.693.224
42,4
0,6
SALUD
71.772.202
56.434.381
78,6
2,4
SERVICIOS SOCIALES
80.483.650
79.684.399
99,0
3,4
101.036.136
94.705.517
93,7
4,1
IGUALDAD DE TRATO
36.205.050
16.367.408
45,2
0,7
MUJER
33.733.220
36.658.822
108,7
1,6
PARTICIPACIN
30.717.757
36.710.287
119,5
1,6
SENSIBILIZACIN
54.497.166
42.761.524
78,5
1,8
CODESARROLLO
56.769.824
46.502.419
81,9
2,0
2.005.017.090
2.319.719.795
116%
100%
INFANCIA Y JUVENTUD
TOTAL
a
16
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El Plan ha movilizado, de manera transversal, y este es otro de sus principales logros, un

importante volumen de fondos (una media de 581.334.997 e/ao) aplicados en doce
reas de intervencin, entre las cuales destacan, como se ha sealado, las de Educacin,
Empleo y Acogida (81,5% de los fondos ejecutados en el periodo 2007-2010), muy por
encima de todas las dems. En un segundo bloque de importancia por presupuesto
ejecutado destacan las reas de Infancia/Juventud y de Servicios Sociales.
Resultados de realizacin de programas y cumplimiento de objetivos

Un Plan con un alto nivel de eficacia en el cumplimiento de objetivos y programas
El Plan 2007-2010 cont con doce reas, cuarenta y dos objetivos, ciento trece
programas y trescientos sesenta y una medidas, presentando un elevado nivel de
eficacia, como se puede apreciar en la Tabla 1.2. El grado de cumplimiento es bastante satisfactorio en trminos generales.
Tabla1.2. Grado de cumplimiento de Objetivos, Programas y Medidas
REAS PECI
OBJETIVOS (Obj.) | PROGRAMAS (Prog.) |

MEDIDAS (Med.)
%
Cumplimiento
Parcial
ACOGIDA
2 Obj | 6 Prog | 26 Med
64
36
EDUCACIN
72
28
EMPLEO
72
22
VIVIENDA
44
56
SERVICIOS SOCIALES
66,7
SALUD
64
36
INFANCIA Y JUVENTUD
75
IGUALDAD DE TRATO
75
12,5
MUJER
50
34
PARTICIPACIN
100
SENSIBILIZACIN
100
33,4
33,3
70,2
24,5
CODESARROLLO
TOTAL
42 Objetivos / 113 Programas / 361 Medidas
Fuente: Elaboracin propia. Ver metodologa en Informe Final de Evaluacin.
17
%
Cumplimiento
Total
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NDICE
De forma ponderada puede afirmarse que se han alcanzado los objetivos/programas previstos en un 70,2%. Un 24,5% de estos se han alcanzado parcialmente o
estn en proceso de alcanzarse. Finalmente, un 5,3% de los programas/objetivos o
bien no se han alcanzado o bien no ha podido acreditarse su cumplimiento en el
periodo analizado.
La anterior aproximacin cuantitativa, de valor meramente indicativo, permite poner de manifiesto una serie de cuestiones de importancia. Primero, se ha alcanzado
una parte significativa de los programas y de los objetivos pretendidos en mbitos
tan cruciales como el empleo, la educacin, la acogida o la sensibilizacin. Segundo, lo anterior se ha logrado en base a la colaboracin y corresponsabilidad de las
diferentes CCAA y de las entidades locales, reflejo de la importancia del Estado
como elemento clave en la cohesin y solidaridad interterritorial. Esto ha permitido
que numerosas entidades locales tambin acometiesen la tarea de elaborar Planes
de Integracin, de Convivencia y de Ciudadana y que se contase con la debida
especializacin y conocimiento de la realidad en la implementacin de programas.
Sobre los impactos del Plan

En el Informe Final de Evaluacin se distinguen tres bloques en la evaluacin de
los impactos del Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin 2007-2010: su incidencia con relacin a las finalidades sociales del Plan -esto es, integracin y la
cohesin social-, su repercusin en la formulacin y ejecucin de polticas pblicas
y la accin institucional y su efecto en el Tercer Sector y las iniciativas sociales.
1. Impactos sobre la integracin y la cohesin social

Impulso de la integracin de las personas inmigrantes
El Plan ha supuesto un intenso y fructfero trabajo por la integracin y la cohesin
social en un contexto de fuerte crecimiento del flujo migratorio y de crisis econmica. Durante su periodo de vigencia (2007-2010), el Plan:
a) Supuso un gasto total de 2.325 millones de euros, y ello a pesar de la importante disminucin presupuestaria del 15% del ltimo ao de su gestin.
b) Destin a las polticas de integracin un 16% ms de los recursos inicialmente
previstos.
a
18
INICIO
NDICE
Avances en la adaptacin de la sociedad espaola y las Administraciones

La integracin tambin supone la adaptacin o acomodacin del conjunto de la
sociedad ante los retos complejos del fenmeno migratorio. Esta dimensin de la
integracin suele ser minorizada cuando no directamente ignorada a la hora de
disear, ejecutar y evaluar las polticas concernientes a migracin. La contribucin
del Plan (2007-2010) en esta materia puede calificarse de beneficiosa y significativa debido a las variadas y relevantes lneas de actuacin llevadas a cabo entre las
que pueden destacarse las cuatro siguientes:
Acciones de estudio y sensibilizacin que han promovido una mejor comprensin de los procesos y fenmenos migratorios.
Refuerzo y adaptacin de los principales servicios pblicos para una atencin
ms adecuada a las nuevas demandas de una sociedad diversa: mediadores,
intrpretes, formacin de sus profesionales en interculturalidad, materiales informativos especficos, contratacin de nuevos perfiles profesionales, etc.
La promocin de espacios de encuentro y convivencia entre la poblacin de
origen extranjero y la poblacin de origen espaol, as como actividades de
sensibilizacin dirigidas a ambas poblaciones.
Apoyo a proyectos que tienen por objeto la mejora del tratamiento de la inmigracin por los medios de comunicacin, en particular en el mbito local y
regional.
Transferencias de conocimientos y buenas prcticas.
Para ello, se han utilizado una gran variedad de instrumentos: se han organizado y promovido congresos, seminarios y actividades de sensibilizacin; estudios
relacionados con la percepcin de la inmigracin; publicaciones y materiales de
sensibilizacin (guas, materiales didcticos, folletos, etc.).
Puede resaltarse que el indicador de eficacia del rea de Sensibilizacin ha sido
excelente, pues el logro en el cumplimiento de sus programas/objetivos ha sido del
100%, siendo la nica rea que ha alcanzado este porcentaje.
No obstante, hay que resaltar una de las dificultades y aparente contradiccin a las
que se enfrenta el rea de Sensibilizacin, ya que resulta de difcil valoracin y medicin el impacto real de los mensajes difundidos, existiendo adems la sensacin
de que a pesar de que en general la sociedad declare o se manifieste favorable
a estos mensajes, a la vez, la opinin pblica parece alejada de un modelo de integracin bidireccional e intercultural.
19
INICIO
NDICE
Contribuciones a la lucha contra la discriminacin

El conjunto de realizaciones del Plan 2007-2010 en este campo crucial y emergente ha tenido un considerable impacto al ir situando este mbito en la agenda
pblica e ir creando mecanismos para poder intervenir con la eficacia necesaria.
Los principales proyectos desarrollados tienen que ver con la transversalizacin
del principio de igualdad de trato y no discriminacin, los estudios realizados con
relacin a la discriminacin, la promocin de actuaciones de formacin a determinados agentes pblicos, el fomento de actividades e iniciativas de sensibilizacin,
el refuerzo de los mecanismos de prevencin y asistencia a las vctimas de discriminacin, el apoyo al desarrollo del Consejo para la promocin de la Igualdad de
Trato y la no discriminacin o, finalmente, la puesta en marcha y desarrollo del
Observatorio Espaol del Racismo y la Xenofobia (OBERAXE), adscrito al Ministerio
de Trabajo e Inmigracin.
Ahora bien, todo parece indicar que estamos solo ante los comienzos de una ingente tarea por desarrollar a pesar de los importantes avances en el ordenamiento
jurdico en los ltimos aos en la lucha contra la discriminacin.
Repercusiones en la promocin de convivencia intercultural y la cohesin social
En el proceso evaluador se destac reiteradamente que en diferentes programas se
haya dado una aproximacin y enfoque interculturales como medio de adaptarse a
una realidad y una poblacin diversa. En gran parte de los programas y proyectos
se ha pretendido incorporar este enfoque a travs de:
a) La formacin de profesionales en interculturalidad (profesorado, trabajadores/
as sociales, educadores, personal de la administracin) o de nuevas figuras en
este mbito (mediadores o educadores interculturales).
b) Programas de sensibilizacin.
c) La introduccin del enfoque intercultural en otros mbitos como el empleo, la
vivienda o la salud.
d) Acciones especficas para facilitar y armonizar la convivencia.
De esta forma el PECI 2007-2010 ha contribuido de manera singular, sin enfatizarlo
o formularlo explcitamente como tal, a la promocin de la convivencia intercultural, aspecto este que se ha convertido en nuclear en la formulacin de las nuevas
polticas pblicas.
a
20
INICIO
NDICE
2. Impactos sobre la formulacin y ejecucin de las polticas pblicas y la accin

institucional
Consideremos ahora un segundo bloque de repercusiones e incidencias del Plan
2007-2010, el que hace referencia a la agenda pblica en esta materia y, ms
concretamente, a la formulacin y realizacin de polticas pblicas migratorias en
materia de integracin social y gestin de la diversidad.
Impacto notable en la conformacin de la agenda pblica
El Plan 2007-2010 ha supuesto un avance y giro en la poltica migratoria de Espaa, al enfocar la cuestin migratoria desde un modelo de ciudadana inclusiva, as
como un impulso decidido de las polticas de cooperacin, concertacin y corresponsabilidad del conjunto de las Administraciones Pblicas.
En este aporte del Plan han sido claves tres aspectos: primero, el enfoque de ciudadana est incorporado en los principios del Plan como tal. Adems el primero
Igualdad y no discriminacin se vincula al de ciudadana, puesto que esta supone una titularidad compartida de derechos y deberes. Segundo, es de resaltar la
concepcin amplia de ciudadana, incorporando no solo lo relativo a igualdad de
derechos y deberes sino tambin a la ciudadana social. Finalmente, est presente
no solo en los principios y su desarrollo, sino tambin en el nfasis de parte de los
programas y medidas del Plan, si bien es deseable en el futuro una mayor transversalidad y coherencia.
Un aspecto de particular relieve en el enfoque ciudadano es el ejercicio de los derechos polticos. Deben remarcarse los esfuerzos realizados por avanzar en el impulso
de la participacin poltica y el derecho al voto a travs del aumento del nmero
de Acuerdos sobre el ejercicio de Derecho de Sufragio Activo para los Ciudadanos
Extranjeros No Comunitarios Residentes en Espaa en las Elecciones Municipales.
No obstante, el que el ejercicio de este derecho est sometido al criterio de reciprocidad para los espaoles residentes en dichos pases, hace ms difcil el avance
en la firma de nuevos acuerdos para el reconocimiento de este derecho al resto de
extranjeros no comunitarios residentes en Espaa.
Modelo de accin concertada con otros departamentos de la Administracin
General del Estado
El Plan ha constituido un marco de identificacin y de establecimiento de mnimos para la accin en materia de integracin; ha generado un proceso de gestin
institucional cooperativa, liderado por la Direccin General de Integracin de los
21
INICIO
NDICE
Inmigrantes, que ha gestionado una media del 46,6% del presupuesto ejecutado
durante el periodo contemplado.
Tabla 1.3. Presupuesto ejecutado en el Ministerio de Trabajo y en otros Ministerios
TOTAL
1.083.592.15947
40.965.865
682.043
716.101.201
11.808.618
46,60
1,76
0,03
30,80
0,51
755.162
0,03
381.219.573
16,39
Ministerio de Sanidad y Consumo
44.801.020
1,93
Ministerio de Igualdad
20.785.103
0,89
Ministerio de Fomento
243.710
0,01
2.337.960
0,10
143.000
0,01
21.904.577
0,94
2.325.339.990
100,00
PECI 2007-2010
Ministerio de Trabajo e Inmigracin
DGII
DG Poltica Social Subvencin IRPF
Inspeccin de Trabajo y Seguridad Social
SPEE (INEM)
DG Inmigracin
Ministerio de Justicia
Ministerio de Educacin
Ministerio de la Presidencia
Ministerio de Cultura
Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperacin
TOTAL PECI 2007-2010
Se han llevado a cabo importantes actuaciones por otras reas del Ministerio de
Trabajo e Inmigracin, donde destaca por su peso presupuestario, con casi un 31%,
el Servicio Pblico de Empleo Estatal (SEPE-MTIN). El Plan ha contado con la implicacin de otros Ministerios, entre los que ha destacado el Ministerio de Educacin (MEC) con un 16,4%. Estos tres organismos han gestionado el 94% del total
ejecutado.
Aporte econmico decisivo para el desarrollo de polticas y programas
autonmicos y municipales
Hay que resaltar la importante aportacin de recursos a las CCAA tras la aprobacin del Fondo en 2005 y que respecto al ao anterior supuso en conjunto
un 1475,8%. En el ao 2006, el incremento anual tambin fue importante
22
INICIO
NDICE
(52%). Despus de un incremento del 9,6% en 2007, en 2008 y 2009 su dotacin permaneci estable. Destaca la reduccin del 65% en el ao 2010 como
consecuencia de los recortes presupuestarios establecidos en los Presupuestos
Generales del Estado (PGE).
El Ministerio de Trabajo e Inmigracin ha transferido a las CCAA con cargo al Fondo
la cantidad de 658.172.901,19e (en el periodo 2007-2010). De dicho importe las
CCAA han transferido al menos un 40% a las entidades locales para su gestin
(263.269.160,5e entre 2007-2010).
Si a esto unimos que las aportaciones al Fondo realizadas por la Administracin
General del Estado han sido complementadas y cofinanciadas en un 30% como
mnimo por las CCAA estamos ante un Plan que, tal y como se planific, se ha basado en la corresponsabilidad de las diferentes Administraciones Pblicas para su
diseo y desarrollo.
Avance hacia un modelo de poltica concertada entre las tres
administraciones: limitaciones y cuestiones pendientes a futuro
Se ha acometido un doble esfuerzo global: desde 2005 la creacin del Fondo y,
desde 2007, el diseo y realizacin del Plan. Ambos elementos han constituido
pilares de un nuevo modelo en las polticas relativas a inmigracin que apuesta
por la integracin y transversalidad de actuaciones en este mbito. Tambin habra
que hacer un esfuerzo mayor en la coordinacin y homogeneizacin tanto de las
actuaciones como del seguimiento de las mismas entre todos los actores implicados, tanto pblicos como privados. Igualmente, habra que promocionar una mayor
presencia del PECI como marco de referencia entre todos los actores, en las fases
de diseo, ejecucin, seguimiento y evaluacin de sus planes, programas, proyectos
e iniciativas de integracin de inmigrantes.
Repercusin relevante en la concepcin y diseo de los planes autonmicos y
municipales
Otro elemento esencial y positivo del Plan es que ha servido de referencia inspiradora y de encuadre a la hora de configurar planes autonmicos y municipales.
Entre 2005-2010, se ha ido cambiando en Espaa de planes especficos de inmigracin a planes ms expansivos de ciudadana, y en este giro positivo, el Plan ha
jugado un papel de acicate, ejemplo y referencia al actuar como marco de referencia y elemento integrador de este modelo.
a
23
INICIO
NDICE
Otros impactos: los proyectos innovadores de integracin por entidades locales

Junto al Fondo, han existido otros instrumentos para hacer partcipes a las Entidades Locales en la poltica de integracin, destacando la convocatoria de subvenciones cofinanciada por el Ministerio de Trabajo e Inmigracin y la Direccin General
de Integracin de los Inmigrantes y a partir de 2009, con convocatorias anuales
paralelas financiadas por el Fondo Europeo de Integracin (FEI), para programas
innovadores de integracin de inmigrantes desarrollados por entidades locales.
Este instrumento ha representado un total ejecutado de 29.564.556 e durante el
periodo 2007-2010 lo que supone un 1,27% del gasto total realizado por el Plan y
la financiacin de 928 proyectos de Entidades Locales de las diferentes CCAA.
Tabla 1.4. Proyectos innovadores de integracin desarrollados por entidades locales en
el marco del PECI
REAS
ACOGIDA
PROYECTOS INNOVADORES
EN LOS MUNCIPIOS
135
EDUCACIN
45
EMPLEO
66
VIVIENDA
59
SERVICIOS SOCIALES
96
SALUD
15
INFANCIA Y JUVENTUD
117
IGUALDAD DE TRATO
16
MUJER
79
PARTICIPACIN
120
SENSIBILIZACIN
179
CODESARROLLO
TOTALES
1
928
3. Impactos sobre el tercer sector y las iniciativas sociales

En este campo la incidencia del Plan 2007-2010 ha sido tambin considerable y altamente positiva y reconocida desde el momento en que, adems de servir de marco de referencia programtico y de reconocimiento institucional a su papel y labor
24
INICIO
NDICE
concreta, ha posibilitado su actuacin en diversas reas mediante la provisin de

fondos, y en el caso de las asociaciones de inmigrantes, mediante la asistencia
tcnica y el asesoramiento.
Se ha manifestado, de forma unnime y reiterada, que el Plan ha influido en los
planes estratgicos y operativos de las organizaciones sociales y ha sido un referente tanto orientador como en el terreno de la aplicacin prctica, constituyndose en referencia para la intervencin en los procesos sociales asociados a los flujos
migratorios en Espaa. De hecho en los seminarios realizados se le lleg a calificar
como el mejor intento de articular un plan global.
No obstante, a pesar de ser una referencia clave no se considera que se haya convertido en un modelo de gestin perfectamente identificado, pero s se reconoce
ampliamente que el Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin ha propuesto
un discurso, unos principios y valores bsicos y un enfoque positivo acerca de la
manera de afrontar la migracin.
Impacto relevante en la accin y desarrollo de las organizaciones no
gubernamentales
En el mbito del Plan ha habido varios instrumentos para canalizar dicho impulso:
subvenciones nominativas y/o directas, subvenciones sometidas al rgimen general; convenios de colaboracin para actuaciones complementarias, subvenciones
cofinanciadas del Fondo Europeo de Refugiados, Fondo Europeo de Retorno, Fondo
Europeo de Integracin y Fondo Social Europeo y Subvenciones con cargo a la
asignacin tributaria del IRPF.
Adems tanto las Comunidades Autnomas como las Entidades Locales, y con cargo tanto a las asignaciones del Fondo como a las subvenciones a Ayuntamientos,
han realizado a su vez, dentro de su mbito competencial, bien convocatorias de
subvenciones, bien convenios o contratos administrativos.
Para el periodo de ejecucin 2007-2010, se ha realizado un gasto en este mbito
de 110.995.587 e para la realizacin de 1082 proyectos presentados por entidades
sociales.
a
25
INICIO
NDICE
Tabla 1.5. Proyectos gestionados por entidades sociales en el marco del PECI
REAS
ACOGIDA
EDUCACIN
EMPLEO
VIVIENDA
N DE PROYECTOS GESTIONADOS
POR ENTIDADES SOCIALES
374
77
208
7
SERVICIOS SOCIALES
23
SALUD
34
INFANCIA Y JUVENTUD
54
IGUALDAD DE TRATO
48
MUJER
84
PARTICIPACIN
92
SENSIBILIZACIN
71
CODESARROLLO
10
TOTALES
1.082
Impacto favorable en el fortalecimiento del asociacionismo inmigrante

En los seminarios celebrados se valor el apoyo dado al asociacionismo inmigrante dentro del Plan Estratgico. La evaluacin constata y pone de manifiesto que
se han llevado cabo esfuerzos importantes para fomentar la participacin de las
personas inmigrantes a travs de estrategias, vas e instrumentos diversos, entre
los cuales cabe destacar: a) el fomento del asociacionismo inmigrante, a travs
de asistencia y apoyo tcnico a las organizaciones (asesoramiento, formacin, la
mejora de la comunicacin, implantacin de sistemas de gestin y calidad, mejora
de los procesos de trabajo); b) el reconocimiento de la representacin e interlocucin colectiva de los inmigrantes y el desarrollo de espacios de dilogo y de
participacin formal como el Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes y c)
desarrollo de acciones encaminadas a promover la participacin de los inmigrantes
como ciudadanos de pleno derecho en los espacios pblicos, los servicios generales
y todos los mecanismos de ejercicio de la ciudadana.
a
26
INICIO
NDICE
Incidencia en la formacin y capacitacin de los actores institucionales y

sociales
El impacto en capacitacin es uno de los ms destacables al tratarse de un requisito esencial para la correcta realizacin y xito de las polticas de integracin. La
repercusin formativa ha tenido lugar por diferentes vas: a) en el marco de actuacin del Fondo (formacin de profesionales en interculturalidad, transferencia de
conocimientos y buenas prcticas, impulso de la capacidad de gestin), b) actuaciones del Ministerio de Educacin (como formacin permanente del profesorado;
programa de educacin compensatoria; formacin del personal en investigacin e
innovacin; programa de nuevas tecnologas aplicadas a la educacin).
Tanto en las actuaciones llevadas a cabo por las Comunidades Autnomas como
por las entidades locales y las entidades sociales, se ha incorporado intensamente
la dimensin formativa encontrando acciones de este tipo en casi todas las reas.
Asimismo, se ha favorecido la transferencia de buenas prcticas vinculadas a los
procesos generados y a los proyectos realizados.
Por ltimo, en este impacto formativo tambin destaca otro instrumento del Plan
que se ha venido denominando Actuaciones complementarias destinadas a la generacin y transferencia de conocimientos y que han estado vinculadas a actuaciones para la realizacin de estudios e investigaciones o acciones formativas, de intercambio/aprendizaje o de sensibilizacin, mediante convenio con entidades acadmicas, profesionales y sociales. Dichas actuaciones han supuesto 67 convenios
(59,8% de la totalidad de convenios suscritos en el total de dichas actuaciones).
Principales recomendaciones y propuestas
A continuacin se hace un resumen de las recomendaciones y propuestas ms
importantes de cara a futuras actuaciones. Se amplan y figuran de forma ms
detallada en el Informe de Evaluacin Final. Las sugerencias se agruparon en tres
bloques, segn se referan al diseo, la gobernanza, el seguimiento y evaluacin.
Un primer bloque de recomendaciones, en relacin con el diseo y enfoque del
Plan, plantea tanto revisiones y mejoras como algunos elementos del Plan Estratgico 2007-2010 a los que dar continuidad. En primer lugar seguir apoyndose en
los Principios inspiradores del Plan que se han demostrado vlidos y pertinentes.
En segundo lugar dar continuidad al modelo de polticas de integracin de inmigrantes que se inici apostando por el enfoque de ciudadana, por la integracin y
transversalidad de actuaciones. Asimismo, es importante profundizar en el marco
de cooperacin, participacin y corresponsabilidad del conjunto de las administra-
27
INICIO
NDICE
ciones, las organizaciones sociales de apoyo a los inmigrantes, las asociaciones de

inmigrantes, las organizaciones sindicales y empresariales y el mundo acadmico.
Relacionado con los principios, se ha sealado que el de igualdad tiene el
riesgo de quedar identificado o reducido a la no discriminacin, perdiendo el
nfasis en lo tocante a la igualdad de derechos y deberes as como a igualdad
de oportunidades. Tambin se propone definir con ms precisin el principio
de interculturalidad y desarrollarlo ms de cara a la implementacin de los
programas y proyectos para evitar el riesgo de caer en posiciones superficiales
y/o culturalistas, reformulndolo en el marco de la convivencia intercultural.
Por ltimo, se recomienda incorporar la inclusin social como cuarto principio
del Plan 2011-2014.
La evaluacin final especifica algunas propuestas para la mejora de la formulacin
y diseo del Plan 2011-2014 que se han tenido en cuenta a la hora de su elaboracin. En cuanto a su concepcin se propone la conveniencia de su revisin a fin
de incorporar elementos que la hagan ms amplia y flexible tanto ante situaciones
de movilidad, circularidad, retornos, transnacionalidad, etc., como ante realidades
imprevistas.
En relacin con la estructura del Plan, apuesta por revisarla prestando ms atencin a su dimensin operativa y a la formulacin de Programas y Medidas de forma
que resulten operativas y evaluables. Tambin seala las deficiencias existentes en
relacin con la evaluacin y seguimiento: carencia de un sistema de indicadores y
necesidad de homogeneizar el sistema de seguimiento.
Un segundo bloque de recomendaciones se refiere a la gobernanza del Plan. El
punto de partida de las reflexiones y sugerencias en este mbito es que el esquema
de gobernanza seguido es reconocido como uno de los principales logros del Plan,
en el sentido que el PECI no ha sido un proyecto exclusivo de la Administracin
General del Estado sino que se ha configurado como un marco de cooperacin multinivel en el que podan insertarse las iniciativas de las distintas Administraciones
Publicas y tambin de la sociedad civil.
Se recomienda continuar apostando por la implicacin de los actores y apoyando
tanto a los Municipios y Entidades Locales, por ser este nivel el ms prximo al
ciudadano, como a la participacin de la sociedad civil y las entidades sociales, ya
que su papel ha resultado fundamental en el proceso de adaptacin mutua que
supone la integracin.
a
28
INICIO
NDICE
Los instrumentos de gobernanza deben ser actualizados. Entre los financieros, se

anima a que se contine impulsando el Fondo como pilar financiero y de cooperacin con las CCAA y el resto de instrumentos de gestin y financieros. Se propone
complementar dicho modelo con la articulacin de programas marco interterritoriales que establezcan un marco de actuacin y de financiacin de proyectos con
unos objetivos y lneas programticas que les sean propios. Entre los rganos de
consulta y de gestin se indica la necesidad de adecuarlos a las nuevas normativas
y realidades.
Otro aspecto que tener en consideracin son los riesgos derivados de las prcticas
dispares en los distintos territorios y la existencia de discursos y prcticas contradictorias con la formulacin estratgica y programtica de los diferentes planes
de integracin de las Comunidades Autnomas y el Nuevo Plan de Ciudadana e
Integracin 2011-2014. Ante esta y otras cuestiones relevantes (como el escenario
sociodemogrfico a largo plazo) se anima a que se tengan en cuenta elementos de
gobernanza que permitan escapar de las dinmicas y tensiones ms a corto plazo
que a veces se producen en torno a las polticas de integracin y ciudadana.
El tercer bloque de propuestas se articula en torno al seguimiento y evaluacin del
Plan 2011-2014. Se recomienda desarrollar e implementar un eficaz Sistema de
Seguimiento que, estando en coherencia con los Objetivos-Lneas-Medidas, facilite
tanto las evaluaciones peridicas del Plan como su evaluacin intermedia y final.
Es preciso definir elementos metodolgicos bsicos o comunes para los diferentes
actores en funcin de los instrumentos utilizados. Para ello se sugiere emplear
formatos por programas y medidas que incluyan aspectos como: objetivos, presupuesto por programa/medida, rganos responsables de la ejecucin, colectivos
o personas destinatarias e indicadores de cumplimiento con sus fuentes de verificacin asociadas. Este sistema debera incluir un cuadro bsico de indicadores (de
partida, de proceso, de logro o resultado, y de impacto).
Otros aspectos a mejorar son el establecimiento de un mecanismo institucional
de seguimiento de las actuaciones entre los Ministerios implicados en el PECI
2011-2014 y la necesidad de identificar claramente cules son los actores pblicos responsables de llevar a cabo determinadas actuaciones o programas, lo
que permitira una mejor identificacin de los programas y medidas que estn
bajo su responsabilidad, facilitando de esa forma el seguimiento y evaluacin
posterior.
a
29
INICIO
NDICE
2. Ante un
Nuevo Ciclo
Migratorio:
diagnstico
de situacin
y tendencias
Transnacionalizacin y nueva gobernanza

Se suele contemplar a la migracin como un fenmeno que tiene lugar desde los
pases en desarrollo a los pases desarrollados, pero esto es cierto solo en parte.
Para conseguir una imagen menos distorsionada de la realidad de los movimientos migratorios hay que tener en cuenta otros aspectos del fenmeno migratorio
internacional.
La gran mayora de quienes cambian su lugar de residencia habitual lo hace dentro
del propio pas. Estos son migrantes internos cuyo nmero aproximado asciende
a 740 millones de personas. Los que cruzan las fronteras de su propio pas para
desplazarse a otras naciones ms prosperas en busca de mejorar sus condiciones
de vida se estima que ascienden, segn datos de la OIT, a unos 200 millones de
personas, la mitad de los cuales son mujeres.
El contexto migratorio mundial actual se caracteriza por los siguientes rasgos:
La intensificacin de la movilidad humana en sus diferentes modalidades (refugiados, migrantes laborales, turistas, desplazados por empresas, por estudios,
por catstrofes y conflictos, etc.).
La ampliacin del nmero de pases involucrados en los movimientos migratorios en sus distintas categoras (pases de emigracin, de inmigracin y de
trnsito).
La creciente incorporacin de la inmigracin a las realidades sociales y a las
agendas pblicas de cada vez mayor nmero de pases.
La circularidad entre pases de destino y de origen, que presentan casusticas
variadas de cualificacin y estacionalidad.
Los flujos de retorno que pueden ser intermitentes, provisionales o permanentes.
El establecimiento y mantenimiento de vnculos entre pases de destino y procedencia. Estos nexos pueden ser de tipo familiar, comunitario, econmico,
comercial, afectivo, asociativo, poltico, identitario etc. y dan lugar a redes y
campos sociales transnacionales cuya naturaleza y dinmica pueden superar las
fronteras de los Estados.
La reorientacin de los flujos segn los cambios de la economa global que varan de acuerdo con las condiciones laborales y socioeconmicas de los pases
de origen y destino.
30
INICIO
NDICE
La adecuada gestin de esta casustica tan variada supone un reto para las
naciones que deben incorporar a sus agendas cuestiones como: la poltica de
visados; el control de fronteras; la cooperacin al desarrollo; la firma de convenios bilaterales; las polticas de integracin e interculturalidad; la cohesin
social; la convivencia; la ciudadana; las nuevas articulaciones entre migracin
y desarrollo; el papel de las ONG, la necesidad de buscar nuevas formas de
gobernanza etc.
Espaa: cambio de ciclo migratorio

Espaa es un pas con un alto nivel de desarrollo humano, con alta esperanza de
vida, buen nivel educativo y sanitario, y alto grado de desarrollo econmico que
ocupa un lugar importante en la Unin Europea y en la OCDE. Por tales razones
ha sido un destino de atraccin de inmigracin. Pero el alto nivel de desempleo, la
cada de la renta y todos los efectos de la crisis econmica estn ralentizando esa
tendencia e incluso generando retornos de inmigrantes a sus pases de origen, a la
vez que se est dando el fenmeno de salida de poblacin espaola cualificada a
otros destinos.
Espaa es un caso excepcional en la historia europea ya que el pas recibi 5 millones de nuevos habitantes en menos de 10 aos, hasta representar actualmente
el 12% de la poblacin. Visto desde la perspectiva general de la nueva dcada, este
proceso ha sido claramente de desarrollo para las sociedades de origen y acogida.
La historia contina y la cuestin migratoria sigue siendo un reto que reclama
responsabilidad conjunta, respeto y beneficio mutuo, tareas compartidas entre inmigrantes y espaoles y apoyos desde los planes de integracin y de ciudadana en
el mbito local, autonmico y estatal.
El PECI 2007-2010 se gest en una coyuntura de crecimiento econmico e incremento considerable del flujo de inmigracin, pero hubo de desarrollarse con
el advenimiento de la crisis econmica y la consiguiente ralentizacin del flujo
migratorio. En contraste, este segundo Plan, se ha diseado en un momento en que
la crisis econmica no acaba de remitir y en el que la revitalizacin econmica no
acaba de llegar. Por lo tanto, se trata de un Plan que mira ms lejos que a la mera
coyuntura y afronta los retos actuales.
a
31
INICIO
NDICE
El punto de partida, en una sociedad donde la diversidad por razn de origen es

evidente en todos los mbitos, es un cambio de ciclo migratorio caracterizado por
la existencia de:
Un considerable nivel de asentamiento de muchas personas que ya no pueden
considerarse inmigrantes sino nuevos vecinos.
Un amplio sector de nacionalizados como espaoles, muchos de ellos con doble
nacionalidad, que sin embargo son percibidos todava como inmigrantes.
Un amplio sector de personas de origen extranjero que viven en familia, con
toda o parte de la familia nuclear tras los amplios procesos de reagrupacin
familiar.
Una diversificacin social, ya existente en la sociedad espaola, que se ha visto
incrementada como consecuencia de la nueva realidad migratoria.
Un nutrido segmento de la juventud con padres extranjeros (743.000 al trmino
del 2010 segn el INE).
La concentracin residencial que plantea la necesidad de evitar la guetizacin y
mejorar la calidad de vida de los habitantes de determinados territorios con alta
presencia de poblacin vulnerable.
El proceso de participacin poltica como el que tuvo lugar en las elecciones
locales de mayo de 2011, cuando, por primera vez, determinado nmero de extranjeros extracomunitarios pudo ejercer su derecho al voto en sus respectivos
ayuntamientos lo que, en adelante, va a incidir notablemente en la poltica de
integracin.
El Nuevo Plan Estratgico, 2011-2014, trata de responder a este nuevo escenario
migratorio que lleva aparejado un paso ms con respecto al anterior: el paso de
un nivel satisfactorio de coexistencia -una coincidencia en tiempo y espacio de
carcter pacfico- a un nivel ptimo de convivencia, la cual supone la interaccin y
relacin armoniosas1. En esta nueva etapa juegan un papel clave las ideas de ciudadana, interculturalidad y democracia. Ms concretamente, debemos centramos
en la nocin de ciudadana en un contexto de diversidad cultural que, como el PECI
2007-2010 expresaba, implica el reconocimiento de la plena participacin cvica,
social, econmica, cultural y poltica. En este sentido, se pretende cumplir con el
1 Carlos Gimnez Convivencia: conceptualizacin y sugerencias para la praxis. Puntos de Vista, nmero 1, pginas
7-32. Observatorio de las Migraciones y la Convivencia Intercultural de la Ciudad de Madrid
32
INICIO
NDICE
Objetivo 4 de la Ley Orgnica 2/2009, de 11 de diciembre, de reforma de la Ley

Orgnica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en
Espaa y su integracin social: Reforzar la integracin como uno de los ejes centrales de la poltica de inmigracin que, teniendo en cuenta el acervo de la Unin Europea
en materia de inmigracin y proteccin internacional, apuesta por lograr un marco de
convivencia de identidades y culturas.
A pesar del gran crecimiento econmico experimentado durante ms de una dcada, la sociedad espaola an tiene pendiente el gran desafo de conseguir una
mayor inclusin social para todos, inmigrantes y espaoles, que implicara reducir
drsticamente las tasas de pobreza y otros indicadores de vulnerabilidad y exclusin social, ampliando la igualdad de oportunidades y el acceso de todas las personas a sus derechos fundamentales, tal como marca la Constitucin Espaola y el
Tratado de Lisboa de la Unin Europea, que entr en vigor en diciembre de 2009.
Estos objetivos figuran en el Programa Nacional de Reformas 2011-2020, que el
gobierno de Espaa ha elaborado recientemente en el marco de la Estrategia Europa 2020.
La elaboracin de este diagnstico se ha llevado a cabo, adems de mediante el
anlisis de las fuentes estadsticas y estudios disponibles, mediante la participacin
de los trescientos participantes y expertos en los nueve grupos de trabajo y seminarios convocados por la Direccin General de Integracin de los Inmigrantes entre
octubre de 2010 y febrero de 2011.
1. Aporte demogrfico y distribucin territorial

Demografa
La inmigracin ha contribuido a dinamizar la situacin de estancamiento demogrfico previo, debido a la incorporacin de habitantes (mayoritariamente jvenes)
y al repunte de las tasas de natalidad. Con un saldo anual medio cercano a las
500.000 personas entre 1998 y 2007, la inmigracin explica la mayor parte del
extraordinario crecimiento de la poblacin total del pas, que ha pasado de 39,8
millones de habitantes en 1998 a 47 millones en 2010.2 La poblacin inmigrante
presenta una pirmide de poblacin ancha en las edades jvenes adultas (especial-
2 Datos del padrn municipal del Instituto Nacional de Estadstica.

33
INICIO
NDICE
mente en la franja de 30 a 34 aos), con una base y una cspide estrechas, debido
a que sus descendientes y ascendientes no estn en Espaa.
Grfico 2.1. Estructura de edad y sexo del total de extranjeros con certificado de
registro o tarjeta de residencia en vigor. 31-12-2010
Hombres
Mujeres
75 y ms
70 a 74
65 a 69
60 a 64
55 a 59
50 a 54
45 a 49
40 a 44
35 a 39
30 a 34
25 a 29
20 a 24
15 a 19
10 a 14
5a9
0a4
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
Fuente: Fuente de elaboracin propia facilitada por el Observatorio permanente de inmigracin (OPI).
La baja tasa de natalidad de los espaoles, unida a la mayor juventud de los nuevos
ciudadanos, explica que estos tengan cada vez ms peso en el crecimiento vegetativo, hasta llegar al 24,19% del total de nacidos en 2009.
a
34
INICIO
NDICE
Grfico 2.2. Evolucin de los nacidos en Espaa de madre y/o padre extranjero y total
de nacidos (1996-2009)
700.000
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
Madre y/o padre extrajeros
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
Total nacidos
Tabla 2.1. Evolucin de los nacidos en Espaa de padres extranjeros y su proporcin

en el total de nacidos (1996-2009)
Ao
Madre y/o padre

extranjeros
Total
Nacidos
% s/total
1996
16.449
362.626
4,54
1997
19.126
369.035
5,18
1998
20.706
365.193
5,67
1999
24.486
380.130
6,44
2000
31.319
397.632
7,88
2001
40.985
406.380
10,09
2002
52.740
418.846
12,59
2003
63.591
441.881
14,39
2004
73.457
454.591
16,16
2005
82.296
466.371
17,65
2006
93.152
482.957
19,29
2007
108.051
492.527
21,94
2008
125.014
519.779
24,05
2009
119.721
494.997
24,19
Fuente: Fuente de elaboracin propia facilitada por el Observatorio permanente de inmigracin. (OPI)
35
INICIO
NDICE
Analizando el patrn de fecundidad de las mujeres extranjeras y espaolas entre

1996 y 2006, se observa que el primero es diferente, porque tienen ms hijos y a
edades ms tempranas, siendo muy acentuada la diferencia para el grupo de mujeres de menores de 19 aos. La fecundidad de las espaolas result de 1,33 hijos
por mujer, y la de las extranjeras lleg a 1,67 hijos por mujer en 2009 (media 1,38).3
Esta tendencia podra ajustarse en los aos siguientes como producto de la interaccin social, conllevando un acercamiento en las pautas de fecundidad entre
ambos grupos de mujeres.4 Otro dato relacionado con el repunte demogrfico es el
aumento constante de la proporcin de matrimonios con al menos uno de los dos
cnyuges extranjeros, del 10,09% en 2011 al 24,19% en 2009, como se aprecia en
el grfico siguiente.
Grfico 2.3. Evolucin de matrimonios celebrados en Espaa con al menos uno de los
cnyuges extranjero y total de matrimonios
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
Matrimonios con al menos un extranjero
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
Total matrimonios
Fuente: INE Movimiento natural de la Poblacin
3 Instituto Nacional de Estadstica (2011), Movimiento Natural de la Poblacin e Indicadores Demogrficos

Bsicos. Primer semestre ao 2010. Datos avanzados. Notas de prensa, 27 de enero.
4 Sarrible, Graciela (2010), Fecundidad diferencial de distintas subpoblaciones de mujeres en Espaa:
una diferencia no tan grande, en Papers, 95/3, pp. 859-870.
36
INICIO
NDICE
Distribucin territorial. Considerando la distribucin por Comunidades Autnomas, vemos que la mayor concentracin se da en Catalua, Madrid, Comunidad
Valenciana y Andaluca, que suman el 67,44% del total de extranjeros. Como diferencias se aprecia que Catalua tiene una poblacin ms masculinizada que las
tres restantes, aunque la tnica es que haya ms hombres en todas las Comunidades Autnomas.
Tabla 2.2. Poblacin extranjera por sexo, comunidades y provincias y nacionalidad
Total Extranjeros
Ambos sexos
Varones
Mujeres
5.747.734
3.017.935
2729799
ANDALUCIA
704.056
368.056
336.000
ARAGN
173.086
95.076
78.010
49.286
24.412
24.874
BALEARS (ILLES)
242.256
125.095
117.161
CANARIAS
307.379
156.393
150.986
CANTABRIA
39.201
20.051
19.150
CASTILLA Y LEN
169.498
89.358
80.140
CASTILLA-LA MANCHA
229.554
126.385
103.169
11.985.38
645.245
553.293
893.759
470.549
423.210
39.356
20.654
18.702
109.670
55.223
54.447
1.079.944
542.398
537.546
241.865
136.145
1057.20
71.369
38.819
32.550
PAIS VASCO
139.369
71.900
67.469
RIOJA (LA)
46.680
25.507
21.173
Ceuta
3.995
2.046
1.949
Melilla
8.873
4.623
4.250
Total
ASTURIAS (PRINCIPADO DE)
CATALUA
COMUNITAT VALENCIANA
EXTREMADURA
GALICIA
MADRID (COMUNIDAD DE)
MURCIA (REGION DE)
NAVARRA (C. FORAL DE)
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica, Revisin del Padrn municipal 2010. Datos a nivel nacional, comunidad
autnoma y provincia.
a
37
INICIO
NDICE
Grfico 2.4. Distribucin de las 9 nacionalidades de origen ms representativas de la

poblacin inmigrante5 por provincia
100
90
80
70
60
50
40
30
20
lava
Albacete
Alicante / Alacant
Almera
vila
Badajoz
Balears, Illes
Barcelona
Burgos
Cceres
Cdiz
Castelln / Castell
Ciudad Real
Crdoba
Corua, A
Cuenca
Girona
Granada
Guadalajara
Guipzcoa
Huelva
Huesca
Jan
Len
Lleida
Rioja, La
Lugo
Madrid
Mlaga
Murcia
Navarra
Ourense
Asturias
Palencia
Palmas, Las
Pontevedra
Salamanca
Santa Cruz de Tenerife
Cantabria
Segovia
Sevilla
Soria
Tarragona
Teruel
Toledo
Valencia / Valncia
Valladolid
Vizcaya
Zamora
Zaragoza
Ceuta
Melilla
10
Rumana
Marruecos
Ecuador
Colombia
Bolivia
Bulgaria
China
Per
Argentina
Fuente: Elaboracin propia con datos del Instituto Nacional de Estadstica, Revisin del Padrn municipal 2010.
En el Grfico 2.4 se observa como Ceuta y Melilla cuentan con ms de un 90% de

poblacin marroqu. Estas dos ciudades autnomas tienen una situacin nica con
respecto al resto de las provincias.
Otras provincias con presencia marroqu superior al 30% del total de poblacin
inmigrante son Cceres (48%), Almera (36,18%), Murcia (35%) Girona (30,5%) y
Tarragona (32%).
La poblacin rumana representa entre el 40 y el 60% de la inmigracin en las siguientes provincias: Cuenca (58%), Castelln (56%), Ciudad Real (54%), Badajoz
(42%), Guadalajara (42%), Toledo ( 43,5%), Teruel (43%) y Zaragoza (43%).
5 Se considera poblacin inmigrante a la poblacin extranjera de nacionalidad no perteneciente a la Unin Europea

de los 25 (es decir, los nacionales de Rumana y Bulgaria se consideran personas inmigrantes).
38
INICIO
NDICE
Anlisis de la incorporacin de poblacin inmigrante segn distintos

tipos de hbitat
Al considerar la incorporacin en el territorio, se aprecia que la poblacin inmigrante
se ha distribuido en todo el territorio nacional, asentndose en grandes ciudades,
en ciudades intermedias, en zonas periurbanas, en islas de poblacin rodeadas por
territorio no urbanizado y en las propias zonas rurales.6 Tambin se ha producido una
concentracin por nacionalidades de origen, lo cual se explica por el hecho de que
las personas inmigrantes se hallan involucradas en redes de familiares y de amigos.
A continuacin distinguiremos seis tipos de hbitats:
1. Rural: municipios de menos de 5.000 habitantes, siempre que su distancia a un
ncleo de ms de 50.000 habitantes sea superior a 20 Km.
2. Islas de Poblacin: municipios entre 5.000 y 50.000 habitantes, que se encuentran a una distancia superior a 20 Km. de ncleos con poblacin superior a
50.000 habitantes.
3. Suburbano: municipios con poblacin entre 5.000 y 50.000 habitantes que se
encuentran a menos de 20 Km. de alguno con ms de 50.000, ms aquellos
municipios pequeos entre 2.000 y 5.000 y que no estn incluidos en el grupo
denominado rural.
4. Ciudad: municipios con una poblacin de entre 50.000 y 500.000 habitantes.
5. Gran ciudad: municipios con ms de 500.000 habitantes
6. Canarias: municipios del archipilago como un nico grupo, sin atender a los
criterios clasificatorios del resto debido a su peculiar situacin geogrfica y a su
naturaleza insular.
6 El 90% aproximadamente de la poblacin espaola se concentra en el 20% de los municipios, cuya

superficie es tan solo el 30% del territorio, y la mitad de la poblacin vive en ciudades de ms de 50 000
habitantes, mientras que tan solo el 10% vive en entornos clasificados como rurales. En este apartado
se analiza una tipologa de hbitat, definida por el tamao de la poblacin del municipio y, de forma
complementaria, la distancia al municipio ms prximo con poblacin superior a 50.000 habitantes,
considerando un valor umbral de 20 km. Otros criterios complementarios de los dos anteriores han sido el
porcentaje de poblacin ocupada en el sector primario (agricultura, ganadera y pesca y minera) y el ser o
no capital de provincia. Segn esta tipologa, se registra un predominio del hbitat rural en gran parte del
territorio, especialmente en el interior de la mitad norte de Espaa. Destaca la existencia de coronas de
municipios clasificados como suburbanos alrededor de las grandes ciudades (Madrid, Barcelona, Valencia,
etc.) y en las franjas costeras, especialmente la mediterrnea. El hbitat denominado isla de poblacin
es ms frecuente en la mitad sureste de la Pennsula que en el resto del territorio.
39
INICIO
NDICE
La Tabla 2.3 recoge, por un parte, lo que dichos tipos de hbitats representan en
el conjunto del territorio espaol y, por otra parte, qu porcentaje de poblacin
extranjera radica en ellos y qu porcentaje de mujeres inmigrantes.
Tabla 2.3. Distribucin de la poblacin inmigrante por tipo de hbitat y porcentaje de
mujeres sobre el total, en 2007 y 2010
Hbitat
Rural
Nmero
% Municipios
de municipios
% Poblacin
2010 (2007)
%
Superficie
%Poblacin inmigrante
2010
(2007)
% de mujeres
inmigrantes (sobre el
total inmigrantes)
2010
(2007)
6594
81,3
11,4 - (11,6)
68,3
5,9
(4,3)
45,1
(43,7)
Isla de poblacin
543
6,7
19,7 - (16,0)
19,1
8,0
(7,7)
47,8
(42,9)
Suburbano
760
9,4
16,1 - (19,0)
6,4
9,7
(6,5)
44,5
(46,7)
Ciudad
118
1,5
32,1 - (32,1)
4,2
9,9
(8,1)
48,1
(47,5)
0,1
16,3 - (16,7)
0,5
12,6
(10,9)
49,7
(49,8)
87
1,1
4,5
1,5
7,0
(6,3)
49,4
(48,5)
9,4
(7,7)
47,6
(47,0)
Gran ciudad
Canarias
Total
8109
Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin del INE. Datos del Padrn Municipal a 1/1/2010 y comparacin
con los del 2007 ()7
7 Notas de la Tabla. 1. Que tengan un porcentaje de ocupados en el sector primario superior al 10%.
Aunque este umbral del 10% puede parecer muy pequeo, hay que tener en cuenta que duplica el
porcentaje para el conjunto de Espaa. Segn los datos del cuarto trimestre de la Encuesta de Poblacin
Activa (EPA) de 2010, tan slo el 4,4% de la poblacin ocupada lo est en la agricultura. 2. Algunos
municipios con ms de 50.000 habitantes tambin estn incluidos en este grupo (por ejemplo, el municipio
de El Ejido (Almera), si el porcentaje de poblacin ocupada en el sector primario es superior al 10% y
parece razonable pensar que encajan mejor en este grupo que en el de ciudades. As mismo, algunas
capitales de provincia de menos de 50.000 habitantes se han pasado al grupo de ciudades por motivos
inversos, al pensar que su condicin de capitalidad aade funciones y servicios ms acordes con los del
resto de ciudades. 3. Por consiguiente son municipios que rodean a las grandes ciudades y ciudades y
se espera que acten en gran medida como municipios dormitorio, esto es, que una parte bastante
importante de su poblacin trabaje, compre o disfrute del ocio en la ciudad cercana, existiendo elevados
flujos de commuting diario entre ambos ncleos. 4. Sin embargo, estn excluidos aquellos municipios
que cuentan con ms de un 10% de poblacin ocupada en el sector primario y s estn incluidos aquellos
municipios capitales de provincia que, sin llegar a superar el umbral inferior de poblacin requerido en
este grupo, se ha considerado que, debido a esa capitalidad, comparten ms rasgos con este grupo que
con el denominado islas de poblacin.
40
INICIO
NDICE
En cuanto a la intensidad y composicin de la inmigracin8 respecto de los diferentes mbitos municipales, y comparando la situacin existente en 2010 con la de
2007 se observa que:
La proporcin de personas inmigrantes se ha incrementado en todos los hbitats en el periodo considerado, especialmente en los municipios suburbanos y
en menor medida en las islas de poblacin y en Canarias, Ceuta y Melilla.
Las personas inmigrantes tienen mayor presencia en las zonas de caractersticas
ms urbanas, que suelen corresponderse con municipios de mayor tamao. Este
patrn se mantiene entre 2007 y 2010.
En la poblacin inmigrante predominan ligeramente los hombres sobre las mujeres (una diferencia inferior a 6 puntos porcentuales) especialmente en los
municipios de menor tamao, si bien en estos entre 2007 y 2010 la tendencia
ha sido hacia una composicin paritaria en todas las zonas.
El mapa 2.1 presenta la proporcin de personas inmigrantes en cada municipio
respecto de su poblacin total. Puede apreciarse que las zonas con municipios con
mayor porcentaje de personas inmigrantes se encuentran en la mitad este del pas,
especialmente en la franja mediterrnea, el valle del Ebro, Madrid y sus alrededores
y todo el corredor que va desde Madrid hasta Valencia, Alicante y Murcia. Por el
contrario, en la mitad occidental de la pennsula, incluido el sudoeste, se observa
que el porcentaje que supone la poblacin inmigrante sobre el total es mucho
menor.
8 Se considera poblacin inmigrante a la poblacin extranjera de nacionalidad no perteneciente a la Unin Europea

de los 25 (es decir, los nacionales de Rumana y Bulgaria se consideran personas inmigrantes).
41
INICIO
NDICE
Mapa 2.1. Proporcin de la poblacin inmigrantes por municipio
Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin del INE. Padrn Municipal a 1/1/2010.
Segn los pases de origen, se aprecia que ms del 70% de la poblacin inmigrante
residente en Espaa proviene tan solo de nueve pases y se distribuye de forma
diferente segn la procedencia en los tipos de hbitat.
a
42
INICIO
NDICE
Tabla 2.4. Distribucin de la poblacin inmigrante por hbitat y por pas de origen
Tipo de hbitat
Canarias
CyM
Rural
Suburbano
Isla de poblacin
Ciudad
Gran ciudad
Rumana
38,3
21,6
25,2
16,3
11,9
4,7
18,9
Marruecos
21,0
21,7
26,0
17,2
6,3
12,4
17,1
Ecuador
4,5
7,2
8,0
9,0
13,9
3,6
9,1
Colombia
3,8
6,1
4,8
7,5
7,0
13,9
6,7
Bolivia
2,4
3,5
3,4
5,2
7,6
2,7
4,8
Bulgaria
9,0
3,5
4,6
3,8
2,2
1,9
3,9
China
0,6
2,4
1,9
4,1
5,8
5,1
3,6
Per
1,2
2,3
1,1
3,2
6,2
1,6
3,2
Argentina
1,8
3,5
2,5
3,1
2,8
6,0
3,0
17,4
28,1
22,5
30,7
36,2
48,0
29,7
Resto
TOTAL
Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin del INE. Padrn Municipal a 1/1/2010.
Si se comparan los resultados de la Tabla 2.4 (para 1 de enero de 2010) con los
procedentes del Padrn municipal a 1 de enero 2007 pueden apreciarse algunos
cambios tanto cuantitativos como cualitativos. La Tabla 2.5 presenta las tasas de
variacin en el porcentaje de personas procedentes de cada uno de los pases y
hbitats para el total de Espaa entre 2007 y 2010.
a
43
INICIO
NDICE
Tabla 2.5. Tasa de variacin del porcentaje de personas inmigrantes en Espaa segn
principales pases y tipo de hbitat
Tipo de hbitat
Rural
Suburbano
Isla de
poblacin
Ciudad
Gran ciudad
Canarias
CyM
TOTAL
Rumana
17
40
21
23
60
24
Marruecos
-1
-17
20
10
Ecuador
-28
-34
-18
-23
-27
-19
-27
Colombia
-15
-31
-12
-9
-10
-12
Bolivia
-34
-22
-22
-14
-11
-12
-16
-14
43
33
10
China
40
51
-5
16
24
22
16
Per
12
-43
11
-31
-3
-48
-28
-23
-21
-27
-7
24
-18
12
-1
Bulgaria
Argentina
Resto
Fuente: elaboracin propia a partir de informacin del INE. Padrn Municipal de 2007 y 2010.
Cambios entre 2007 y 2010

De los cambios experimentados en los ltimos tres aos pueden extraerse las siguientes conclusiones:
Los nueve pases de origen mayoritarios para la poblacin inmigrante en 2007 lo
siguen siendo en 2010, si bien el ranking entre ellos se ha alterado en algunos
casos, ya que la dinmica de crecimiento ha sido diferente entre unos y otros.
As, los originarios de Rumana, Bulgaria y China han aumentado su peso relativo en ms del 10% mientras que los procedentes de los pases de Amrica
Latina, con excepcin de los peruanos, han perdido peso relativo.
En 2010 el pas mayoritario pas a ser Rumana, con un 24% de crecimiento
global y suponiendo el 18,9% del total de personas inmigrantes. Su crecimiento
ha sido superior al global en Canarias y en las Islas de Poblacin y menor que la
media en las reas suburbanas.
Los originarios de China ya suponen un 3,6% del total de personas inmigrantes,
y han crecido un 16% a nivel global, y han ganado peso relativo especialmente
44
INICIO
NDICE
en los municipios suburbanos, rurales y en las grandes ciudades, mientras que

han perdido peso en las islas de poblacin.
Los procedentes de Marruecos, que en 2007 eran los ms numerosos, mantienen
su peso relativo alrededor del 17%, perdiendo peso en los municipios suburbanos y aumentndolo en las islas de poblacin.
Los ecuatorianos han reducido su peso relativo en un 27%, pasando de ser el
12,4% de las personas inmigrantes a ser el 9,4%. Este descenso se ha producido
en todos los mbitos. A un nivel menor, puesto que representan un porcentaje
menor de la poblacin de origen inmigrante, ha sucedido lo mismo con los argentinos y con los colombianos (especialmente en las islas de poblacin).
Rumanos y marroques son las nacionalidades ms frecuentes en todos los tipos
de municipios con la excepcin de las grandes ciudades, donde los marroques tan
solo representan el 6% y los ecuatorianos acompaan a los rumanos como segundo
origen ms numeroso (13%). En Canarias, Ceuta y Melilla, los ms numerosos son
los de origen colombiano (13%) seguidos de los originarios de Marruecos (12%).
Hay una menor variedad de nacionalidades en los municipios rurales, con respecto
a la gran ciudad o Canarias. Puede apreciarse que en las zonas rurales las principales 9 nacionalidades acumulan casi el 83% de las personas inmigrantes, mientras
que en los dos hbitats citados ese porcentaje disminuye hasta el 63% en el caso
de las grandes ciudades y al 52% en el caso de Canarias, Ceuta y Melilla.
2. Situacin administrativa y acceso a la nacionalidad espaola

Desde el punto de vista del estatuto jurdico, otros rasgos de la situacin actual en
la que se pone en marcha el PECI 2011-2014 son, por un lado, la ralentizacin en
el crecimiento anual de las personas con registro o tarjeta de residencia y, por otro
lado, la continuacin del incremento notable del nmero de nacionalizados (si bien
con menor tasa anual de crecimiento en 2009).
El Grfico 2.5 indica la evolucin de las personas con registro o tarjetas de residencia en vigor (4.926.608 para 2010). El Grfico 2.6 muestra, por otra parte, la mayor
equiparacin en los ltimos aos (2008-2010) en el nmero de autorizaciones de
rgimen comunitario y de rgimen general, situacin que ya se daba antes del 2000
pero que desde entonces haba cambiado debido al mayor aumento de los autorizaciones de rgimen general entre 2000 y 2007.
45
INICIO
NDICE
Grfico 2.5. Evolucin de la poblacin extranjera con registro o tarjeta de residencia

en vigor 1999-2010
5.000.000
4.000.000
3.000.000
2.000.000
1.000.000
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
Grfico 2.6. Concesin de permisos rgimen comunitario y rgimen general

3.000.000
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Rgimen Comunitario
Rgimen General
En el Grfico 2.7 se muestra el acceso, durante el periodo 2001-2009, a la nacionalidad espaola de las personas de origen extranjero. Se puede apreciar un elevado
nmero de los procedentes de Iberoamrica (9.713 a 67.243 en el indicado periodo), siendo Ecuador y Colombia los principales pases de origen, y en menor nmero
los procedentes del continente africano.
46
INICIO
NDICE
El aumento en la adquisicin de la nacionalidad se debe, en tres cuartas partes, a

la residencia legal y continuada de dos aos en Espaa y, en el resto de los casos,
a otras opciones: la va del matrimonio, la residencia legal y continuada de diez
aos y el nacimiento en Espaa. Los datos del 2009 reflejan que, en el 75,8% de
los casos, la razn de concesin fue la residencia legal y continuada de dos aos, el
11,4% se debi al matrimonio con una persona espaola, el 6,7% a tener diez aos
de residencia legal continuada y el 4,6%, por haber nacido en Espaa.
Grfico 2.7 . Evolucin de las concesiones de nacionalidad espaola por residencia y
nacionalidad 2001-2009
90.000
80.000
70.000
60.000
Aptridas y No consta
Oceana
50.000
Asia
Amrica del norte
40.000
Iberoamrica
frica
30.000
Resto de Europa
Efta (Suiza)
20.000
Unin Europea
10.000
0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2008
2009
Fuente: Ministerio de Trabajo e Inmigracin, Estadsticas, varios aos.
a
47
INICIO
NDICE
3. transformacin de la vida cotidiana, recursos pblicos

y diversidad cultural
Espacio Urbano
La incorporacin de las personas de origen extranjero a los espacios urbanos ha
generado cambios en su fisonoma y dinmica, surgiendo nuevas realidades cotidianas en los barrios y comercios, diversificndose los servicios y mercados. Este
proceso ha dado lugar a nuevas situaciones en buena parte de las ciudades caracterizadas ahora por un nivel de representacin multicultural. La diversidad cultural
ha concitado nuevos espacios de manifestacin artstica, de creatividad y de ocio.
Las ciudades espaolas con mayor poblacin han visto intensificado su diversidad
cultural y algunos de sus barrios se caracterizan ya por un componente de fusin
entre diversidad, arte y ocio, constituyendo un nuevo atractivo turstico.
Dentro de las grandes ciudades, como Madrid o Barcelona, han crecido barrios en
zonas perifricas y con baja dotacin de infraestructuras, o muy cntricas y deterioradas, en los que la tasa de poblacin extranjera es muy superior a la media; la
confluencia de estas circunstancias ha dificultado, en ocasiones, la vecindad con
los habitantes espaoles residentes. Segn algunos estudios, los vecinos de origen
espaol tienden a distinguir entre el rechazo hacia la presencia de extranjeros en
abstracto, y su aceptacin, ms o menos distante, de algunos inmigrantes concretos que conocen personalmente. Existe un contraste entre la percepcin que tiene
la poblacin mayoritaria del barrio de los inmigrantes indistintos y estereotipados
(como inmigrantes en general, o como marroques, colombianos, rumanos, etc.) y la
opinin que se forman de los individuos con quienes tienen un trato personal, como
vecinos, compaeros de trabajo o amigos. Por su parte, los inmigrantes desean superar ese rechazo en abstracto dndose a conocer para ganarse la confianza de los
espaoles. El problema radica en que los estereotipos que se crean los espaoles
a partir de algunas experiencias negativas se generalizan y difunden mucho ms
que las experiencias positivas o neutras.9 Como soluciones que han funcionado y
por las que se debe seguir apostando se encuentran los servicios de mediacin vecinal para la resolucin de conflictos; las actividades de encuentro y conocimiento
mutuo en el barrio; la dotacin adecuada de infraestructuras y servicios pblicos y,
9 Gonzlez Enrquez, Carmen y Berta lvarez-Miranda (2006), Inmigrantes en el barrio. Un estudio

cualitativo de opinin pblica. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Observatorio Permanente de la
Inmigracin, Documento del OPI N. 6, pg. 168.
48
INICIO
NDICE
en general, la prevencin de la formacin de guetos, desde el punto de vista de la

planificacin urbanstica.10
Entorno rural
Tomando en consideracin las 22 provincias espaolas ms afectadas por el descenso de poblacin en el siglo pasado, se observa una disminucin del ritmo de
despoblacin, en esta primera dcada del siglo XXI. Los datos muestran que la
causa fundamental de esta reduccin es el fuerte ritmo al que ha crecido la poblacin residente nacida en el extranjero. Esto ha tenido como consecuencia, que
el nmero de provincias cuyas reas rurales pierden poblacin haya pasado de 22,
entre 1991 y 2000, a 13, entre 2000 y 2008. La variacin de los nacidos en Espaa
ha seguido siendo negativa, lo que implica que en ausencia de inmigracin procedente del exterior la prdida de poblacin se habra seguido produciendo en las
provincias analizadas.11
La aportacin de la poblacin extranjera, fundamentalmente formada por familias,
ha incidido en pueblos y comarcas con baja densidad demogrfica, algunas en peligro de desaparicin, permitiendo el mantenimiento de la actividad econmica y
de los servicios pblicos.
Tanto en los hbitats urbanos como rurales, la presencia de personas de origen
extranjero y sus vnculos transnacionales con los pases de origen han generado
un nuevo inters en la poblacin espaola por acercarse a la realidad de dichos
pases, a travs de innumerables jornadas, cursos, festivales, ferias y encuentros
interculturales. A lo largo de la dcada, los planes autonmicos y locales de
integracin han favorecido esas acciones y han buscado frmulas adecuadas y
adaptadas a sus circunstancias para actuar a favor de la inclusin social de toda
la poblacin.
10 Una experiencia que ha sido valorada como buena prctica es el Servicio de Mediacin Social
Intercultural (SEMSI), un programa de intervencin que el Ayuntamiento de Madrid contrat a la
Universidad Autnoma de Madrid, entre 1997 y 2007. Su objetivo general era favorecer la integracin
social de la poblacin inmigrante extranjera residente en el municipio de Madrid mediante la filosofa
y la metodologa de la mediacin y ms especficamente de la mediacin intercultural. La ciudad de
Barcelona, a travs de su departamento de Bienestar Social, tambin presta estos servicios de mediacin
intercultural.
11 Collantes, Fernando; Vicente Pinilla, Luis Antonio Sez y Javier Silvestre (2010), El impacto demogrfico
de la inmigracin en la Espaa rural despoblada, en Real Instituto El Cano, Seccin Demografa, Poblacin
y Migraciones Internacionales.
49
INICIO
NDICE
Ajuste entre oferta y demanda en los servicios pblicos de bienestar

El rpido incremento de la poblacin residente en Espaa ha producido desajustes en
la oferta de algunos servicios pblicos de bienestar, siendo sus consecuencias bastante
variadas. Es claro que ha aumentado la demanda de acceso a algunos servicios (por
ejemplo, a la vivienda protegida, a la sanidad, a guarderas pblicas, a los servicios sociales). Pero tambin son evidentes los esfuerzos realizados por proveer de ms medios
y por ajustar el servicio a las nuevas particularidades de la demanda.
En ese difcil equilibrio entre una nueva demanda, con importantes particularidades, y una oferta que ha de ajustarse a las nuevas necesidades, la respuesta por
parte de las Administraciones Pblicas ha dado lugar en algunos casos a situaciones poco adecuadas que han afectado a la calidad de los servicios y a la saturacin
de las prestaciones. En la actualidad el ritmo de incorporacin de la poblacin de
origen extranjero impone una orientacin diferente, en la que se capitalicen los
logros alcanzados y se prime la calidad sobre la cantidad.
El reto de la equidad en la educacin

Colegios e institutos han ido incorporando los temas relativos a la diversidad cultural y a la realidad de los pases de origen de los estudiantes extranjeros en sus
programas educativos, abriendo espacios para desarrollar valores de respeto y
conocimiento de realidades diferentes. Se han desarrollado crecientes y nuevos
recursos para apoyar a los estudiantes extranjeros en su incorporacin a la enseanza obligatoria en Espaa. Este proceso no ha estado exento de conflictos y se
ha insistido en los riesgos de deterioro de la calidad de la enseanza.
La evolucin del alumnado extranjero no universitario se aprecia en el Grfico 2.8.
En la Tabla 2.6 se observa que el nmero actual se sita en los 755.587 estudiantes,
que representa el 10% aproximadamente, de un total de 7.600.000 matriculados.
Como era previsible, los mayores porcentajes se concentran (con ms del 12% del
total) en las Comunidades Autnomas en las que existe mayor poblacin de origen
inmigrante, Catalua, Madrid y Valencia, pero tambin en Murcia, Navarra y Baleares. Aunque la mayora de los alumnos de origen extranjero acuden a centros pblicos, existe un promedio de 18% que lo hace a centros privados, particularmente en
Enseanzas deportivas (82,6%), Educacin especial (33%), Programa de Cualificacin Profesional Inicial PCPI (27,6%), Formacin Profesional (21,6%) y ESO (21%).
a
50
INICIO
NDICE
Grfico 2.8. La evolucin del alumnado extranjero no universitario

800
600
400
200
98-99
99-00
00-01
01-02
02-03
03-04
04-05
05-06
06-07
07-08
08-09
Tabla 2.6. Alumnado extranjero no universitario, por titularidad del centro y

enseanza. 2008-2009
TODOS LOS CENTROS
Total
Educacin Infantil
126.920
103.920
81,9
18,1
Educacin Primaria
308.896
258.176
83,6
16,4
Educacin Especial
3.312
2.219
67,0
33,0
216.585
171.046
79,0
21,0
Bachilleratos
33.493
27.891
83,3
16,7
Formacin Profesional
32.193
25.251
78,4
21,6
PCPI
8.719
6.309
72,4
27,6
EE. Artsticas
3.928
3.616
92,1
7,9
21.495
21.495
100,0
0,0
46
17,4
82,6
755.587
619.931
82,0
18,0
ESO
Idiomas
EE. Deportivas
Total
CENTROS PBLICOS
% Pblicos
% Privados
Fuente: Ministerio de Educacin Educacin, enseanzas anteriores a la Universidad.
a
51
INICIO
NDICE
Con respecto a los estudios universitarios, se observa en la Tabla 2.7 que el porcentaje de alumnado extranjero que los cursa es del 2,7% del total de estudiantes
para 1. y 2. ciclo y grados. Entre estos, el 64,8% son estudiantes de origen extracomunitario. La proporcin de estudiantes que acude a universidades privadas es
algo ms baja, un 2,2% del total.
Tabla 2.7. Nmero total de estudiantes extranjeros matriculados en 1.er y 2. ciclo y
grados, por tipo de universidad, tipos de centro y procedencia 2008-2009
Universidades Pblicas
Total
Total Estatal
1.377.228
C. Propios
C. Adscritos
1.177.309
53.301
Universidades Privadas
y de la Iglesia Catlica
146.618
Total Extranjeros
37.230
32.898
1.132
3.200
UE 27
13.115
11.549
357
1.209
No UE
24.115
21.349
775
1.991
2,7
2,8
2,1
2,2
% UE 27
35,2
35,1
31,5
37,8
% No UE
64,8
64,9
68,5
62,2
% Extranjeros
Fuente: INE, Avance de la estadstica de estudiantes universitarios. Curso 2008-09.
El porcentaje de estudiantes extranjeros graduados es bastante inferior, 1,4% del

total (2.598), con respecto al total (187.883) en 2008-2009, tanto en los centros
universitarios pblicos como privados. Ms del 60% de ese alumnado graduado es
de origen extracomunitario.
La inversin de mayores recursos en educacin, hasta aproximarse a la media europea de inversin educativa en relacin con el PIB, es algo crucial para el conjunto
de la poblacin y del sistema educativo. Dentro de ese marco general, el proceso de
incorporacin al sistema educativo del alumnado de origen extranjero requiere que
dicho proceso se haga con xito. Una de las metas de la Estrategia Europa 2020,
recogida en el Programa Nacional de Reformas, es que los estudiantes mejoren las
tasas de xito en la etapa educativa obligatoria y amplen sus estudios a posteriori.
El objetivo es equiparar el acceso a los niveles superiores de educacin de la poblacin joven espaola con la poblacin joven de origen extranjero.
52
INICIO
NDICE
Es justo constatar que las Universidades espaolas, conscientes de la realidad diversa, han adaptado sus currculos acadmicos a la nueva situacin mediante la
implantacin de cursos de expertos, msteres, tesis doctorales, proyectos de investigacin, nuevas titulaciones y orientaciones laborales que sin duda han contribuido a mejorar los procesos de incorporacin. As mismo las editoriales espaolas
han aumentado la tirada de libros que han ayudado a comprender el fenmeno
migratorio. Como dato anecdtico podemos decir que en la dcada 19902000 se
publicaron 88 libros sobre inmigracin y en el periodo entre 2001 y 2010, los ttulos
publicados sobre este tema ascendieron a 558.11
Sanidad: recursos, calidad y diversidad

El personal sanitario tambin ha modificado sus pautas de atencin, incorporando la
diversidad cultural y ampliando su conocimiento de patologas endmicas de otras latitudes y hemisferios, para lo cual se han realizado numerosos programas de formacin
y de extensin educativa, y se han puesto en prctica servicios de mediacin cultural
e interpretacin en diferentes idiomas, por parte de varias Comunidades Autnomas.
Aunque las necesidades sanitarias de las personas inmigrantes no difieren de las autctonas por grupo de edad, algunos estudios han detectado un uso ms intensivo de las
urgencias hospitalarias; este uso se va ajustando en el tiempo, segn se conocen las pautas de funcionamiento del Sistema Nacional de Salud. A pesar de que la oferta sanitaria
pblica se ha incrementado en los ltimos aos, la percepcin de saturacin en ciertos
servicios ha aumentado en algunas zonas. Tambin debe decirse que, como sucede con
otros servicios, una parte de la poblacin inmigrante, con rentas medias y altas, tambin es cliente de servicios sanitarios prestados por aseguradoras privadas.12 Para poder
atender las demandas solicitadas por toda la poblacin, las Comunidades Autnomas
deben asegurar que la dotacin de recursos sanitarios sea proporcional al tamao de la
demanda, se conciencie a la ciudadana sobre el uso responsable y se asegure la calidad
de la atencin, incorporando los aspectos de diversidad cultural en la prctica habitual.
Por otra parte es preciso que todas las Administraciones Pblicas competentes garanticen el ejercicio del derecho a la asistencia sanitaria de los inmigrantes en los
trminos en que lo tienen reconocido.
12 Jimnez-Martn, Sergi; Natalia Jorgensen y Jos Mara Labeaga (2009), Inmigracin y demanda de
servicios sanitarios, en AA.VV, Efectos econmicos de la inmigracin en Espaa. Monografas FEDEA y
Marcial Pons.
53
INICIO
NDICE
Participacin social y poltica

Las personas inmigrantes han generado un fuerte capital social, tanto mediante
la constitucin de organizaciones de ayuda mutua, cooperacin, sensibilizacin
cultural y amistad, creadas durante esta dcada y establecidas en todo el territorio
nacional, como mediante la incorporacin a las organizaciones y asociaciones ya
existentes.
En cuanto a las primeras, en un estudio realizado en el 2009 se registraron 488
asociaciones de extranjeros en las Comunidades Autnomas de Andaluca, Madrid,
Murcia y Valencia y en la provincia de Barcelona; 150 de ellas estaban organizadas
por personas de origen latinoamericano, 126 por oriundos de frica Subsahariana,
58 por europeos del Este, 47 por asiticos, 41 por personas del Magreb, 55 por
personas no asociadas a ninguna zona de origen en concreto y 11 de personas procedentes de EU15.13 La mayor parte de las asociaciones son de reciente creacin
(posterior a 2005) y se dedican al mantenimiento y difusin de la propia cultura
(89% de las asociaciones); servicios a determinados grupos de personas (83%);
actividades polticas (76%); integracin del propio colectivo nacional (62%); actividades recreativas (54%); cooperacin con el pas de origen (27%); actividades
religiosas (18%).14
Por otra parte y adems de la incorporacin de inmigrantes a todo tipo de asociaciones, se han abierto nuevos espacios destinados a la inmigracin dentro de las
organizaciones del tercer sector de accin social ya existentes, que han establecido
lneas de actuacin especficas en materia de inmigracin. Estas organizaciones
movilizan a miles de voluntarios y emplean a un elevado nmero de tcnicos en
programas de acogida, intervencin social e intercultural, dirigidos a prevenir y
combatir la pobreza, la exclusin y la discriminacin, mejorar la empleabilidad,
el acceso y mantenimiento del empleo en el marco de la crisis econmica. Este
personal tcnico opera ofreciendo asistencia y apoyo para reorientar los itinerarios
personalizados para que las personas encuentren las mejores opciones dentro de
las nuevas situaciones del mercado.
13 Aparicio Gmez, Rosa y Andrs Tornos Cubillo (2010), Las asociaciones de inmigrantes en Espaa. Una
visin de conjunto. Ministerio de Trabajo e Inmigracin, Documentos del Observatorio Permanente de la
Inmigracin N.26, pg. 52.
14 Aparicio Gmez... loc. cit., pp. 77-78.
54
INICIO
NDICE
Cooperacin
Estos vnculos crecientes entre la poblacin inmigrante y la poblacin autctona
se han traducido en un aumento de la solidaridad internacional. En esta dcada
se ha profundizado la cooperacin al desarrollo y humanitaria con los pases de
origen de las personas inmigrantes y, particularmente, se ha reforzado la lnea de
codesarrollo. Los proyectos y acciones de codesarrollo estn destinados a la mejora
del bienestar y la lucha contra la pobreza en los pases de origen de las personas
inmigrantes y a favor de una integracin positiva en Espaa, y estn a cargo de
asociaciones de inmigrantes y entidades sociales, y, en algunos casos, en consorcio
con otras instituciones. La lnea de intervencin de codesarrollo est sealada en el
PECI 2007-2010 y figura en el III Plan Director de la Cooperacin Espaola 20092012; cuenta tambin con el apoyo generalizado de las Consejeras de Inmigracin
y Cooperacin locales y autonmicas.
Algunas personas inmigrantes se han convertido en lderes cvicos dentro de sus
comunidades y han dado el salto hacia la poltica local, autonmica y nacional. Este proceso de incorporacin poltica se va produciendo progresivamente,
contndose tambin con un ritmo de nacionalizaciones importante. La adquisicin de la nacionalidad espaola genera situaciones de doble ciudadana que
permite, en algunos pases, la participacin poltica y electoral tambin en el
pas de origen. Miles de residentes permanentes y ciudadanos naturalizados -50
740 extracomunitarios y 414.921 europeos- se inscribieron en el censo electoral
para participar en las elecciones locales de mayo de 2011 y, en el caso de los
comunitarios, tambin en las autonmicas. Esta cifra es an baja con respecto
al total de personas que tenan la posibilidad de participar (190.852 y 1.121.376,
respectivamente).
4. Aporte econmico clave y situaciones de desempleo

La aportacin de la inmigracin al crecimiento econmico de Espaa es indudable, ha dado un impulso econmico fundamental, tanto por su incorporacin al
mercado laboral que ha demandado fuerza de trabajo, como por su aportacin
al desarrollo del propio tejido econmico al ser estos ciudadanos demandantes
y oferentes de bienes y servicios. Otro aspecto muy importante ha sido su aportacin como contribuyentes a travs de los impuestos indirectos que gravan el
consumo y de los directos por su carcter de trabajadores por cuenta ajena o
empresarios.
55
INICIO
NDICE
Incorporacin de capital humano

Desde un punto de vista econmico, la inmigracin aporta a Espaa un capital humano importante, debido a la formacin acadmica y la experiencia profesional previas
que traen la mayor parte de los inmigrantes adultos de sus pases de origen y que, con
frecuencia, exceden la cualificacin requerida para los empleos que ocupan.
Tabla 2.8. Nivel educativo de la poblacin extranjera y espaola mayor de 16 aos,
por tramos educativos, en 2007 y 2010
Extranjeros
Poblacin mayor de 16 aos

% s/ total (promedio ao)
Espaoles
2007
2010
2007
2010
4.373.800
4.757.000
33.523.100
33.728.400
90%
89%
84%
83%
Nivel educativo
Analfabetos y educacin primaria
26%
24%
33%
31%
Educacin Secundaria y formacin laboral
55%
55%
43%
44%
Educacin Superior
19%
21%
24%
25%
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica, Encuesta de Poblacin Activa.
Durante la fase de expansin, 2000-2005, la inmigracin supuso un aumento de la

mano de obra y una reduccin del desajuste entre vacantes y oferta de trabajo, gracias
al aumento de la oferta, mayor flexibilidad y mayor movilidad geogrfica, entre otros
factores. Los trabajadores extranjeros pasaron de representar el 1,2% en 1996 al 12,1%
en 2005. Esta llegada de poblacin trabajadora extranjera ha hecho aumentar en 3,2
puntos porcentuales el crecimiento anual del Producto Interior Bruto per cpita en
Espaa durante la dcada 1995-2005 y explica ms del 50% del crecimiento del PIB de
los ltimos cinco aos. Sin esta contribucin, el PIB habra cado un 0,6% anual en esos
aos, en lugar del avance del 2,6% registrado. Segn el Banco de Espaa, su impacto
sobre el aumento de la renta por habitante entre 2001 y 2005 fue del 25%.
La inmigracin no solo no ha creado paro, sino que ha reducido el paro estructural
en 2 puntos porcentuales entre 1996 y 2005, al ampliar el mercado de demanda
de bienes y servicios, y al aportar mayor flexibilidad al mercado laboral. Concre56
INICIO
NDICE
tamente, la incorporacin de mujeres inmigrantes a los servicios de cuidado y de

proximidad en el mbito domstico ha favorecido la mejora de la tasa de actividad
y, como consecuencia, de la tasa de ocupacin de las mujeres espaolas (en 2010,
178.736 hogares dieron de alta a trabajadoras domsticas en la Seguridad Social,
frente a 40.102 de 1999). De acuerdo con los datos oficiales, por cada punto de
aumento en la proporcin de inmigrantes aumenta en 0,6 puntos la tasa de actividad femenina. Por tanto, la inmigracin explicara el 30% de los 12,5 puntos de
aumento de la tasa de actividad femenina entre 1996 y 2005.15
Analizando el periodo 2000-2009, el impacto econmico total, en lo que al sector
privado se refiere, se podra cifrar la contribucin al PIB en el 13,2%, siendo especialmente relevante la aportacin en todos los sectores, salvo en el industrial y en
el de los servicios no de mercado (servicios pblicos).16
Empresariado inmigrante
La inmigracin es diversa en cuanto a proyectos, situaciones y condiciones sociales, pero todas las personas que residen legalmente en Espaa deben de cumplir
con unos requisitos y procedimientos que puedan garantizar el cumplimiento de
esas expectativas. El mayor porcentaje de autorizaciones iniciales de trabajo son
por cuenta ajena, las estadsticas muestran que, con posterioridad, un porcentaje
importante de esta poblacin de origen extranjero se dedica a las profesiones liberales y a la actividad empresarial.
El empresariado inmigrante (particularmente en las grandes ciudades, Barcelona,
Madrid y Valencia) est creando nuevos puestos de trabajo que cubren inmigrantes
y espaoles, al tiempo que propicia la transformacin productiva de las economas
urbanas. Inmigrantes y espaoles desarrollan un nuevo modelo, sustentado en la
mercantilizacin y marketing en torno a la diversidad y el uso comercial de la presencia de los grupos tnicos y de sus smbolos (msica, alimentacin, ropa, etc.).
Aunque debido a la crisis muchas empresas han tenido que cerrar, en febrero de
2011 el 11,19% de las personas inmigrantes estaba afiliada al rgimen de trabajadores autnomos, en nmeros parecidos entre europeos y extracomunitarios.
15 Informe de la Oficina Econmica del Presidente, Sebastin, Miguel (2006), Inmigracin y economa
espaola: 1996-2006. Madrid, 15 de noviembre.
16 Del Arce, Rafael (2010), El impacto econmico de la inmigracin en Espaa, 2000-2009: antes y
despus de la crisis. Revista ICE (Informacin Comercial Espaola), N. 854, mayo-junio.
57
INICIO
NDICE
Tabla 2.9. Afiliacin de las personas extranjeras a los Regmenes de la Seguridad

Social en febrero de 2011
REGMENES
General
Autnomos
Agrario
UNIN EUROPEA
412.896
102.229
113.167
945
NO UE
722.078
95.763
139.911
1.134.974
197.992
64,13%
11,19%
Total regmenes
% sobre Total
Mar
Carbn
Hogar
TOTAL
531
23.511
653.279
3.497
19
155.225
1.116.494
253 .78
4.442
550
178 .736
1.769.773
14,30%
0,25%
0,03%
10,10%
100%
Fuente: Ministerio de Trabajo e Inmigracin, Afiliacin media de extranjeros a la Seguridad Social, febrero de 2011.
Grfico 2.9. Afiliacin a la Seguridad Social por regmenes de la poblacin extranjera

europea y extracomunitaria en febrero de 2011
800.000
700.000
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
0
General
Autnomos
Unin Europea
Agrario
Mar
Carbn
Hogar
No Unin Europea
Fuente: Ministerio de Trabajo e Inmigracin (2011), Afiliacin media de extranjeros a la Seguridad Social. Febrero.
a
58
INICIO
NDICE
Empleo y Paro
La mayor parte de la poblacin inmigrante adulta est trabajando por cuenta ajena, afiliada en la Seguridad Social al rgimen general. Las personas trabajadoras
inmigrantes ocupan, en general, puestos de trabajo ms precarios y temporales que
los espaoles, aunque las estadsticas permiten observar diferencias por procedencia. Sin embargo, si observamos las tasas de temporalidad de los trabajadores de
Europa del Este, de los africanos, y en menor medida de los latinoamericanos, estas
alcanzan cifras muy altas y muy superiores a las de los trabajadores espaoles.
El efecto de la crisis en la afiliacin de las personas inmigrantes a la Seguridad
Social es evidente. Entre febrero de 2008 y el mismo mes de 2011 se perdieron
350.133 afiliaciones al rgimen general; 30.673 al rgimen de trabajadores autnomos; 304 al de trabajadores del mar y 98 al de trabajadores del carbn. Sin
embargo, se produjo un crecimiento de las afiliaciones al rgimen agrario, con
78.198 afiliaciones ms, y al rgimen de empleados del hogar, con 24.839. Es decir,
se produjo un trasvase hacia estas dos actividades, con lo cual la prdida de afiliaciones fue de 278.171 en los cuatro aos de la crisis.
Grfico 2.10. Evolucin de la afiliacin de las personas extranjeras a los regmenes de
la Seguridad Social entre febrero de 2008 y febrero 2011
General
1.600.000
Autnomos
1.400.000
Agrario
1.200.000
Mar
Carbn
1.000.000
Hogar
800.000
600.000
400.000
200.000
0
Febrero 2008
Febrero 2009
Febrero 2010
Febrero 2011
Fuente: Ministerio de Trabajo e Inmigracin, Afiliacin media de extranjeros a la Seguridad Social, febrero de 2011.
59
INICIO
NDICE
Las afiliaciones estn muy concentradas en dos Comunidades Autnomas, Catalua (22,01%) y Madrid (21,70%), a las que siguen Andaluca (12,02%), Valencia
(10,96%), Murcia (4,75%), Canarias (4,50%), Castilla La Mancha (4,20%), Aragn
(3,38%) y el resto, con porcentajes inferiores al 3%. En Catalua y Madrid, la mayor
parte de las personas estn afiliadas al rgimen general (294.804 y 292.345, con
un peso del 75,6% y 76,12% respectivamente), pero existen diferencias importantes: en Catalua los afiliados al rgimen de trabajadores autnomos representan
el 10,5%, mientras que en Madrid son el 8,8%; en el rgimen agrario cataln se
encuentra el 4,47%, frente al 0,87% en el caso madrileo. Por su parte, en Madrid
hay una mayor afiliacin al rgimen de trabajo domstico (14,2% frente al 9,2%).
A partir de 2008, el impacto de la crisis sobre los sectores econmicos de la construccin y de los servicios ha producido un aumento diferencial del desempleo de la
poblacin inmigrante, con respecto a la poblacin espaola, ya que haba ocupado
los puestos de trabajo ms precarios y de reciente creacin. No obstante, este impacto negativo es heterogneo a nivel territorial, por origen, por cualificacin, por
sexo y por edad. Tambin existen diferencias notables entre las personas de origen
comunitario y las de origen extracomunitario. Con datos del Paro Registrado, del
Servicio Pblico de Empleo, en diciembre de 2010, en total hay 5 504 411 personas
demandantes de empleo. Los principales sectores afectados son Servicios (2.371
939), Construccin (753.067) e Industria (491.638). De ese total, 605.838 son de
origen inmigrante (el 11%), de los cuales hay 361.084 hombres y 244.754 mujeres.
Con respecto al peso en el total de personas extranjeras desempleadas, el nmero de extracomunitarias (408.572) duplica al de las comunitarias (196.669). Si se
observa por edad, esta diferencia es especialmente notable entre los tramos comprendidos entre 16-19; 30-34; 40-44 y 45-49 aos. Otra caracterstica destacada
es que el 56% de todas las personas que buscan empleo proceda de solo cuatro
pases, como se observa en la tabla siguiente.
Tabla 2.10. Pas de origen de las personas demandantes de empleo en el Servicio
Pblico de Empleo en diciembre de 2010
Pas de origen
Marruecos
Personas que buscan

empleo
140.787
23,24
94.827
15,65
Rumana
60
% sobre total
Ecuador
54.645
9,02
Colombia
38.059
6,28
Subtotal
328.318
54,19
Total general
605.838
100
Fuente: Ministerio de Trabajo e

Inmigracin. Servicio Pblico de
Empleo Estatal (2010),
Demandantes de empleo, paro,
contratos y prestaciones por
desempleo. Diciembre.
INICIO
NDICE
La distribucin por sectores, que se aprecia en la Tabla 2.11, muestra que los principales sectores en los que se encuentran demandantes de empleo inmigrantes es
el de la Construccin (17,1%), aunque esto se debe mayoritariamente a la poblacin extracomunitaria, mientras para los comunitarios el principal sector con paro
es el de los Servicios. En esta tabla se puede observar el elevado porcentaje de
personas sin empleo anterior (14%), entre los que encontramos casi el doble de
extracomunitarios.
Tabla 2.11. Distribucin de los demandantes de empleo por origen y Sector en
diciembre de 2010
SECTOR
Total
extranjeros
% sobre total
del Sector
Origen UE
Origen no UE
Espaoles
Total
AGRICULTURA
39.406
10,9
12.988
26.418
321.790
361.196
INDUSTRIA
45.057
6,5
15.935
29.122
641.817
686.874
CONSTRUCCIN
150.933
17,1
43.513
107.420
729.477
880.410
SERVICIOS
305.811
9,8
100.527
205.284
2.811.611
3.117.422
64.631
14,0
24.302
40.329
393.878
458.509
605.838
11%
197.265
408.573
4.898 .573
5.504.411
SIN EMPLEO ANTERIOR

Total
Fuente: Ministerio de Trabajo e Inmigracin, Servicio Pblico de Empleo Estatal (2010), Demandantes de empleo, paro, contratos y prestaciones por
desempleo. Diciembre.
Con respecto a las prestaciones por desempleo, el 14% de las personas demandantes de empleo no ha tenido empleo anterior en Espaa, por lo que carece de
derecho a prestaciones; en el resto, la trayectoria laboral media es ms breve, porque la incorporacin es reciente. El gasto total en prestaciones por desempleo en
2009 y 2010 oscila entre los 2.500.000 euros y los 2.900.000 euros y la cantidad
de beneficiarios era de 2.994.245, de los cuales 441.448 (14,75% del total) eran
extranjeros en noviembre de 2010
Para mejorar las situaciones descritas es urgente aplicar polticas de formacin y
reciclaje que favorezcan las posibilidades de integracin y de progreso profesional
de los inmigrantes. En este sentido, resulta necesario profundizar en las polticas
que permitan, por una parte, mejorar la condicin social de la poblacin inmigrante y, por otra, aumentar su capacidad de insercin competitiva en la economa
espaola.
61
INICIO
NDICE
El retorno a los pases de origen

Afectadas por la falta de trabajo, muchas de estas personas han decidido retornar
a sus pases de origen, una parte de ellas capitalizando la prestacin por desempleo en destino. Segn datos de 30 de noviembre de 2009, los solicitantes de este
programa eran 9.114 personas extranjeras en desempleo, de las cuales haban sido
concedidas 6.767, es decir, el 74% de las presentadas. 17
Otra parte de los retornos se gestiona a travs del Programa de retorno voluntario por razones humanitarias. Hasta el 3 de diciembre de 2009 haban retornado
10.220 personas, un total de 6671 entre los aos 2003 y 2008 (ambos inclusive) y
3.549 (ms de la mitad del total acumulado de aos anteriores) en los once primeros meses de 2009; el entorno generado por el desempleo y la crisis influye en el
aumento de las situaciones de vulnerabilidad que permiten acogerse a estos programas.18 Sin embargo, la mayor parte de los retornos voluntarios se realiza por sus
propios medios. Segn el Observatorio Permanente de la Inmigracin (OPI), el nmero de personas extracomunitarias residentes en Espaa baj un 6,5% (140.000)
en los nueve primeros meses de 2010, notndose un mayor descenso entre las de
origen latinoamericano, con residencia legal, siendo los ciudadanos de Ecuador y
Argentina (16,9%) y Colombia (11,14%) los que ms descendieron en nueve meses.
Por su parte, el nmero de peruanos baj un 5,78%, el de brasileos un 6,11%, el
de de cubanos en un 5,23% y los bolivianos un 2,28%.
Trabajo en la economa sumergida

La economa sumergida afecta a todo tipo de trabajadores con independencia de su
situacin administrativa o su nacionalidad, que comparten entre ellos encontrarse
17 Otras 398 haban sido denegadas, 1763 (un 19% del total) fueron objeto de renuncia o desistimiento
y el resto (186) estaba en trmite. Por nacionalidad, los ecuatorianos superan el 43% del total de
solicitudes, siendo colombianos (18%), argentinos (10%), peruanos (8%) y brasileos (5%) los otros
grupos destacados. Red Europea de Migraciones (2009), Programas y estrategias referentes al retorno
asistido y reintegracin en terceros pases. Espaa, Septiembre, pg. 21. La Red Europea de Migraciones
ha sido creada por la Decisin del Consejo 2008/381/CE y est financiada por la Unin Europea.
18 El grupo ms numeroso de las personas acogidas a este programa de retorno asistido son los
bolivianos. Les siguen los argentinos, los brasileos, los colombianos y los ecuatorianos, y por detrs hay
otro conjunto de grupos latinoamericanos como los uruguayos, los chilenos, los hondureos, etc. Aparte
de los latinoamericanos, el nico grupo que destaca es el de los rumanos, que ocupa el noveno lugar en la
relacin de personas retornadas entre 2003 y 2009. Apenas hay subsaharianos y asiticos acogidos. Red
Europea de Migraciones (2009), loc. cit, pg. 20.
62
INICIO
NDICE
en una situacin de vulnerabilidad. Es preciso sealar que la economa sumergida

en Espaa, estimada por la OCDE en el 20% del PIB, era preexistente a la llegada de
la inmigracin, y que se da ms intensamente en los sectores de la construccin, la
agricultura, el servicio domstico y los servicios de proximidad.19 Coinciden los estudios que trabajar en la economa sumergida implica condiciones laborales inversas a las del empleo estable, en el segmento formal del mercado de trabajo, cuyas
condiciones se hallan reguladas y consensuadas por parte de los agentes sociales.20
La economa sumergida es no solo deficitaria en cuanto al respeto y proteccin al
derecho de los trabajadores, sino que conlleva una limitacin o imposibilidad de
acceso a estos derechos y en consecuencia a las prestaciones o servicios propios
del estado de bienestar, siendo fuente de vulnerabilidad social y extendiendo sus
efectos a la esfera fiscal.
En ocasiones, el empleo irregular puede derivar en delitos contra los derechos de
los trabajadores y en casos de explotacin laboral que en algunos casos estn
vinculados a otras conductas delictivas como la trata de seres humanos. En estos
supuestos, adems de la prevencin, la deteccin y la sancin, es necesario articular medidas de proteccin a las vctimas.
Es preciso, por tanto, intensificar los esfuerzos para luchar contra la economa sumergida y actuar contra aquellos que no cumplen sus obligaciones como empresarios, vulnerando los derechos de los trabajadores, y compitiendo deslealmente con
los empresarios que cumplen con lo establecido en las normas.
Para prevenir este tipo de situaciones que dan lugar a la explotacin laboral se han
puesto en marcha iniciativas de contratacin de personas en origen, garantizando
condiciones de trabajo dignas, en algunos casos implicando la residencia regular
posterior y, en otros trabajos de carcter estacional, con el compromiso de retorno
a sus pases de procedencia. Es necesario intensificar los esfuerzos para evitar la
incorporacin de la poblacin inmigrante a la economa sumergida, pues esta va
es deficitaria en cuanto al acceso a derechos de bienestar y de proteccin, siendo
fuente de vulnerabilidad social.
19
Schneider, Friedrich, Andreas Buehn y Claudio E. Montenegro (2010), Shadow Economies all over
the World: New Estimates for 162 Countries from 1999 to 2007, 8 de junio. Documento de referencia
del Banco Mundial para In from the Shadow: Integrating Europes Informal Labor, a World Bank regional
report on the informal sector in Central, Southern Europe and the Baltic countries (Task number P112988).
20 Sol, Carlota, Inmigracin irregular y mercado de trabajo, en AA.VV. (2010), Implicaciones de la
economa sumergida en Espaa. Madrid, Crculo de Empresarios, XXVI Edicin del libro marrn, Septiembre,
pg. 256.
63
INICIO
NDICE
Remesas
Muchas personas inmigrantes, particularmente aquellas que tienen familiares dependientes en el pas de origen, ahorran para enviarles remesas dirigidas a la atencin de sus necesidades humanas y la mejora de su bienestar, a la construccin o
adquisicin de una vivienda y para actividades productivas. A pesar de que el valor
de las remesas como contribucin al desarrollo de los pases se encuentra ahora en
tela de juicio, s podemos afirmar que estas benefician particularmente la economa de las familias receptoras y aumentan su capacidad de consumo. En el tercer
trimestre de 2010, las personas inmigrantes residentes en Espaa enviaron remesas
por valor de 1.955 millones de euros, un 3,5% ms que en el mismo periodo de
2009, en el que el envo fue de 1.888 millones de euros. Esta cifra est lejos del
rcord histrico de marzo de 2008, con 8.550 millones de euros, pero presenta un
nivel cercano al de 2007, anterior a la crisis. Estos envos de fondos son muy resistentes a los vaivenes econmicos, debido a que se mantienen por el compromiso
afectivo y relacional, lo cual explica que, a pesar del ciclo negativo de la economa,
el volumen de envos se est recuperando a comienzos de 2011.21
Ampliacin del mercado de consumo

El consumo representa en Espaa alrededor del 60% del Producto Interior Bruto.
Todas las personas inmigrantes residentes actan como consumidores, generando
cambios en el mercado de bienes y servicios, a travs de la ampliacin y diversificacin de la demanda. Las partidas y distribucin del gasto son diversas, de acuerdo
con las caractersticas socioculturales y econmicas de las personas y sus familias.
La inmigracin genera un volumen de compra-venta de 400.000 automviles usados cada ao, alcanzando una tasa de motorizacin similar a la espaola (400
vehculos por cada 1000 habitantes).22 Otro proceso destacado es su alto grado de
bancarizacin (importante tambin en comparacin con el bajo nivel de inclusin
financiera en sus pases de origen). En 2008 este nivel se calculaba en el 76,6% de
los trabajadores (con trabajo legal) y el 40% del resto de inmigrantes, restando un
potencial del 21% y del 48%, respectivamente. Esto constitua una oportunidad
de mercado, dado que el potencial de bancarizacin de la poblacin espaola para
21 Datos de Banco de Espaa y Remesas.org, 2011.

22 Datos de FACONAUTO para 2006 y estimacin del volumen de mercado en el 15% del estudio de
Carfax/IESE en 2011.
64
INICIO
NDICE
entonces era del 2%, es decir prcticamente agotado. La entrada de Cajas y Bancos
en el servicio de remesas ha supuesto una rebaja significativa de las comisiones
en estos ltimos aos.23 Las empresas aseguradoras privadas de salud tambin han
visto un crecimiento espectacular de su negocio debido a la incorporacin de inmigrantes a la sociedad espaola.24
La alimentacin tiene una gran importancia social y antropolgica, que est relacionada con la reciprocidad y el intercambio, la sociabilidad, la normalizacin y
las formas de entender el mundo.25 Los hbitos alimentarios (alimentos, hbitos,
reglas, procedimientos, sustancias adicionales, prcticas) han sido considerados
como un factor importante para observar la integracin de un grupo a una nueva
sociedad y su capacidad de perduracin, a pesar de la influencia del entorno.26 Los
estudios del consumo alimentario de la poblacin inmigrante refieren unos hbitos
de consumo dicotmico, ya que por un lado conservan sus costumbres (45%) y, por
otro, se adaptan a las caractersticas del mercado espaol y local (55%); a ms del
70% le gusta la comida espaola.27
Las personas inmigrantes realizan llamadas telefnicas a su pas, envan bienes de
consumo, productos manufacturados, medicinas, adems de las mencionadas remesas de dinero y viajan ellas mismas para visitas y reencuentro con los familiares
(el denominado turismo de races). En consecuencia, se genera un cauce bidireccional de capitales, bienes y personas que dinamiza las economas del pas emisor
y del receptor. Se trata de demandas generales (no especficas de una cultura),
23 Saavedra, Beln (2008), Impacto de la Inmigracin en el negocio bancario, en II Simposio

internacional de inmigracin. Inmigracin y desarrollo: las remesas. Fundacin Ciudadana y Valores.
Madrid, 28 de marzo.
24 Jimnez-Martin, Sergi y Natalia Jorgensen (2009), Inmigracin y demanda de seguros sanitarios, en
Gaceta Sanitaria, Volumen 23, N. Supl.1, pp. 19-24.
25 Gracia Arnaiz, Mabel (coord.) (2002), Somos lo que comemos. Estudios de alimentacin y cultura en
Espaa. Barcelona, Ariel.
26 Se ha sealado que el posicionamiento en cada uno de los siguientes estilos alimentarios servira
para establecer el grado de integracin sociocultural del colectivo inmigrante: alimentario dicotmico (adopcin de costumbres alimentarias de la sociedad receptora junto con el mantenimiento y
revitalizacin de prcticas de origen, readaptadas); alimentario dual (mezcla de alimentos originarios y de destino y riesgo de prdida de las tradiciones de origen) y alimentario de total adaptacin
(incorporacin total de los nuevos hbitos en detrimento de los de origen). Martn Cerdeo, Vctor
(2005),Alimentacin e inmigracin. Un anlisis de la situacin en el mercado espaol, en Distribucin
y consumo N 80, marzo-abril p. 18.
27 Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin (2008), Los hbitos alimentarios de la inmigracin.
Actualizacin 2007. Serie de Estudios de Comercializacin de C. Nielsen.
65
INICIO
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sino de la condicin de inmigrante, que implican la apertura o refuerzo de rutas de

transporte areo, aumento del negocio de las comunicaciones, de las empresas de
logstica y mensajera, de traduccin y gestin, entre otras.
La oferta que se genera para abastecer a la demanda de la inmigracin tambin
despierta inters en la poblacin espaola, marcando las nuevas tendencias compartidas en un mercado globalizado.
Estas nuevas demandas desarrollan nuevo tejido empresarial o se cubren por la
oferta de las empresas espaolas existentes u otras creadas por el empresariado.
Las agencias de publicidad lanzan campaas de marketing y publicidad especialmente concebidas para estos perfiles de consumidores y trabajadores.
Un estudio de 2006 calcul que cerca del 32% de los compradores de viviendas
eran extranjeros, con una media de 40.000 pisos anuales hasta 2008; entonces se
les consideraba el segmento ms dinmico en la demanda de vivienda de primera
y segunda mano. Aspectos vinculados a la vivienda son los electrodomsticos y
los muebles, cuya tendencia a la compra es superior en los extranjeros que en los
habitantes espaoles, quienes en muchos casos se encuentran en una primera
fase de equipamiento del hogar. Con la crisis inmobiliaria y financiera posterior,
estas situaciones pueden haber cambiado. Algunas de las personas inmigrantes
que han comprado su vivienda con crditos, que se han quedado en desempleo
y que carecen de redes que les brinden apoyo econmico, se han visto afectadas
por la crisis de las hipotecas, que conlleva la prdida del bien adquirido y el
mantenimiento de la deuda. Las polticas de viviendas sociales no han cubierto
este dficit, por lo que se registran procesos de gente sin hogar, infraviviendas, y
exclusin residencial, que debern ser tenidos especialmente en cuenta no solo
por su importancia especfica, sino tambin por la posible interaccin conflictiva
en los vecindarios.28
28 La vivienda es un espacio que, cuando est habitado, se transforma en un hogar, en algo personal y
privado que ser parte de vida social del ser humano, su espacio privilegiado. El hogar es el mbito en el
cual se establecen la vidas y referencias sociales, donde se construye la identidad, una familia; el lugar
donde se produce la socializacin. Por lo tanto, es una necesidad social de primer orden. Sin embargo, la
crisis ha expulsado a varias decenas de miles fuera de sus viviendas.
66
INICIO
NDICE
5. La vulnerabilidad social
La mayor parte de la poblacin de origen extranjero tiene una vida normalizada.
Sin embargo, la crisis y, particularmente, el desempleo tienen consecuencias negativas que generan una profundizacin de las situaciones de pobreza y exclusin
social preexistentes, as como la llegada a esa situacin de personas y familias que,
antes de 2008, tenan una situacin socioeconmica estndar. La incorporacin a
la economa sumergida y la situacin de irregularidad administrativa son circunstancias contrarias al reconocimiento de estos problemas, as como a la correspondiente asignacin de recursos para su solucin.
Las organizaciones sociales han venido destacando en los ltimos aos el incremento del nmero de personas atendidas que han perdido su autorizacin de residencia al perder el empleo. Estas situaciones no solo afectan a la persona inmigrante, sino tambin a los familiares reagrupados y nacidos en Espaa, con el
consiguiente riesgo de transmisin intergeneracional de la pobreza.29
Varios informes de organizaciones de accin social destacan el peligro de que la crisis
econmica conduzca a una mayor exclusin social, que se sume a las manifestaciones
de hostigamiento, rechazo y racismo. Entre los problemas principales se encuentran
la falta de perspectivas laborales para las personas en paro, la dificultad para acceder
o mantener una vivienda digna, as como las dificultades para la regularizacin administrativa y para la reagrupacin familiar. 30 El mantenimiento de estas situaciones
puede conllevar un deterioro de la salud y un aumento de la conflictividad social.31
Trfico y trata de seres humanos

La trata de seres humanos es un fenmeno global amplio que comprende, adems
de la explotacin sexual, la explotacin laboral, la mendicidad, la venta ambulante,
el trfico de rganos, los matrimonios forzados, etc. Sin embargo, de todas estas
formas, es la trata por motivos de explotacin sexual la que se produce con mayor
29 Critas (2010) La situacin social de los inmigrantes acompaados por Critas.

30 EAPN ES, Plataforma del Voluntariado de Espaa, Plataforma de ONG de Accin Social (2010),
Propuestas del Tercer Sector de Accin Social para una estrategia de inclusin social 2020 en Espaa,
Octubre, pg. 18.
31 Sayed-Ahmad Beiruti, Nabil (2010), Experiencia de migracin y salud mental. Hacia un nuevo modelo
de salud, en Luisa Melero Valds (coord.), La persona ms all de la migracin. Manual de intervencin
psicosocial con personas migrantes. Valencia, CEIMIGRA, captulo 7.
67
INICIO
NDICE
frecuencia. Segn datos de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) de los casos registrados los de trata con fines de explotacin sexual
suponen el 84%.
Entre las medidas adoptadas para mejorar la lucha contra la trata de seres humanos ha de destacarse la aprobacin y puesta en marcha del Plan Integral de Lucha
contra la Trata con Fines de Explotacin Sexual 2009-2011; la aprobacin del Plan
de Derechos Humanos, en diciembre de 2008; la reforma del Cdigo Penal, con el fin
de recoger por primera vez en nuestro ordenamiento jurdico la trata como delito;
y la modificacin de la ley 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los
extranjeros en Espaa y su integracin social, (por Ley Orgnica 2/2009, de 11 de
diciembre y la Ley Orgnica 10/2011, de 27 de julio) para reforzar la proteccin a
las vctimas de la trata de seres humanos.
Incidencia de la violencia de gnero

Los datos demuestran que la confluencia de factores como la precariedad, la irregularidad y los patrones de violencia generan un riesgo mayor para las mujeres
inmigrantes, con respecto a las de origen espaol. En 1999 fueron 7 (el 14%) las
mujeres inmigrantes asesinadas en Espaa, de un total de 54, segn datos del
Instituto de la Mujer. En 2007 las vctimas de origen extranjero se elevaron a 28
(el 39,4%), entre las 71 fallecidas registradas, segn datos de la Delegacin del
Gobierno para la Violencia de Gnero. La Tabla 2.12 y el Grfico 2I.11 muestran la
evolucin del problema.
Tabla 2.12. Vctimas mortales por violencia de gnero y agresor, por origen, aos
2007-2010
2007
Vctimas mortales
68
2008
2009
2010
Total
Total
Total
Total
Espaola
43
60,6
43
56,6
36
64,3
46
63
Extranjera
28
39,4
33
43,4
20
35,7
27
37
Total
71
Agresor
Total
Total
Total
Total
Espaol
44
62
48
63,2
32
57,1
44
60,3
Extranjero
27
38
28
36,8
24
42,9
29
39,7
76
56
73
INICIO
NDICE
Grfico 2.11. Vctimas mortales por violencia de gnero segn nacionalidad y agresor,
por origen, aos 2007-2010
%
100
80
60
40
20
Vctima espaola
Vctima extranjera
Agresor espaol
2010
2009
2008
2007
2010
2009
2008
2007
Agresor extranjero
Fuente: Elaboracin propia con datos de 2007, 2008, 2009 y 2010. Ministerio de Sanidad, Poltica Social e Igualdad,
Secretara de Estado de Igualdad, Vctimas mortales por violencia de gnero; ficha resumen.
En la estadstica de llamadas recogidas en el 016-Servicio de Informacin y Asesoramiento Jurdico en materia de Violencia de Gnero, entre el 2003 y el 2010 se
registraron 24.583 con datos sobre origen. El 93,6% de las espaolas manifestaron
que su agresor era espaol y el 6,4% que era extranjero, mientras que el 64,9% de
las extranjeras manifest que su agresor era extranjero y el 35,1% que era espaol.
En cifras, 1.130 espaolas dijeron ser maltratadas por extranjeros y 2.403 extranjeras que eran maltratadas por espaoles.32
32 Ministerio de Sanidad, Poltica Social e Igualdad, Secretara de Estado de Igualdad (2010), Informacin
estadstica de violencia de gnero. Informe mensual, octubre. Delegacin del Gobierno para la Violencia
de Gnero.
69
INICIO
NDICE
6. Tendencias de la opinin pblica, discriminacin y polticas

de igualdad de trato
Los estudios de opinin de la poblacin espaola avalan la existencia de una orientacin mayoritaria hacia la obtencin de la nacionalidad, la capacidad de votar en
las elecciones locales y, por ltimo, de votar en las elecciones generales, aunque
crece la idea de que estas posibilidades estn condicionadas por la capacidad de las
personas inmigrantes de aceptar y cumplir con las normas y leyes que rigen para el
conjunto de la sociedad. La crisis econmica que se vive en el momento de redactar
este nuevo Plan coincide con un incremento del discurso limitador. Sera un error
que avanzara la percepcin equivocada de que la igualdad no es una necesidad bsica, sino una cuestin secundaria de la que se puede prescindir en tiempos de crisis.
Por otra parte, en el ao 2010 se han atendido de julio a diciembre un total de
235 reclamaciones ante el Consejo para la Promocin de la Igualdad de Trato y no
Discriminacin de las Personas por el Origen Racial o tnico, el cual es un rgano
colegiado de la Administracin General del Estado (Real Decretos (1262/2007 y
1044/2009), compuesto por integrantes de la Administracin General del Estado
(7), Comunidades Autnomas (4), municipios (3), sindicatos (2), empresarios (2) y
ONG (10). Del total de reclamaciones atendidas, en 167 casos individuales y 45 casos colectivos se ha comprobado que existan claros indicios de discriminacin. En
los casos individuales, los tres mbitos en que ms frecuentemente se ha producido
discriminacin son en el acceso a bienes y servicios (24%), en el trato de las fuerzas
y cuerpos de seguridad (22%) y en el empleo (17%).33
Para evitar la prdida de la calidad democrtica y de la relevancia del enfoque
de los derechos, se deben tener en cuenta estas tendencias en la formulacin de
polticas de formacin de funcionarios, de lucha contra la discriminacin como
eje transversal de las polticas pblicas y en la legislacin por la igualdad de trato,
aplicable tanto al mbito privado y especialmente al pblico, incentivando el papel
del Consejo para la Promocin de la Igualdad de Trato y no Discriminacin de las
Personas por el Origen Racial o tnico.
Para continuar avanzando, desde este nuevo Plan Estratgico, es necesario seguir
mejorando los resultados y procesos que se han evaluado como positivos y, adems,
transformar las dificultades observadas, en posibilidades.
33 Datos de denuncias analizadas correspondientes al ao 2010 al Consejo para la Promocin de la

Igualdad de Trato y no Discriminacin de las Personas por el Origen Racial o tnico.
70
INICIO
NDICE
3. Marco
Jurdico y
Normativo de
la Inmigracin
y Gestin de
la Diversidad
Este captulo consiste en la presentacin de la normativa y legislacin actualizadas sobre inmigracin (incluyendo la igualdad de trato y la proteccin contra la
discriminacin), asilo y refugio. Se presenta la evolucin de la legislacin nacional,
teniendo en cuenta los desarrollos comunitarios en la materia.
Con motivo de la redaccin del nuevo Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin
(PECI 2011-2014), se mencionan en este captulo las principales modificaciones en
cuanto a la normativa aplicable al derecho de extranjera, con independencia de las
ya previstas en el anterior Plan y que todava se encuentran en vigor.
La Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social ha sido reformada en cinco ocasiones
desde su aprobacin. Las tres primeras reformas son las Leyes Orgnicas 8/2000,
de 22 de diciembre, 11/2003, de 29 de septiembre y 14/2003, de 20 de noviembre.
De todas las reformas que ha tenido la indicada Ley Orgnica cabe destacar, por su
mayor calado, la que se llev a cabo pocos meses despus de su entrada en vigor a
travs de la Ley Orgnica 8/2000, de 22 de diciembre. Algunos de los cambios que
introdujo esta ltima ley motivaron la presentacin de varios recursos de inconstitucionalidad contra la misma. El Tribunal Constitucional ha resuelto los indicados
recursos de inconstitucionalidad, entre otras, en las sentencias 236/2007, de 7 de
noviembre, y 259/2007, de 19 de diciembre, reconociendo que la exigencia que la
indicada ley impona a los extranjeros para el ejercicio de los derechos fundamentales de reunin, asociacin, sindicacin y huelga, de que tuvieran residencia legal
en Espaa, constitua una restriccin injustificada y, por tanto, contraria a la Constitucin, ya que segn la misma los indicados derechos alcanzan a todas las personas por el hecho de serlo. Consecuentemente con ello, el Tribunal Constitucional
ha declarado la inconstitucionalidad de los artculos de la ley Orgnica 4/2000 que
regulaban los indicados derechos fundamentales.
Otro desarrollo significativo fue el Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre,
por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero,
sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social
(BOE nm. 6, de 7 de enero de 2005), en su modificacin dada por el Real Decreto
1019/2006, de 8 de septiembre (BOE nm. 228, de 23 de septiembre).
La cuarta reforma es la vigente Ley Orgnica 2/2009 de 11 de diciembre, sobre
derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social que
modifica la LO 4/2000, de 11 de enero. Las modificaciones introducidas afectaron
a todos sus Ttulos y 50 de los 71 artculos de la Ley han sido revisados. Adems
se incorporan al texto varios nuevos preceptos. Es, por tanto, la ms importante
71
INICIO
NDICE
reforma de las realizadas tras la aprobacin de la vigente Ley de Extranjera en el

ao 2000. Esta nueva reforma se produce por tres causas:
1 La necesidad de incorporar a dicha Ley Orgnica la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional, dando para ello una nueva redaccin acorde con la Constitucin, a los artculos de la misma que se han declarado inconstitucionales.
2 La necesidad de incorporar a nuestro ordenamiento jurdico, a travs de la indicada Ley Orgnica, las Directivas europeas sobre inmigracin que estn pendientes de transposicin o que no se han transpuesto plenamente.
3 La necesidad de adaptar la referida Ley Orgnica a la nueva realidad migratoria
en Espaa, que presenta unas caractersticas y plantea unos retos diferentes de
los que existan cuando se aprob la ltima reforma de la ley.
La quinta y ltima reforma es la aprobada por Ley Orgnica 10/2011, de 27 de julio,
a travs de la que se han modificado los artculos 31 bis y 59 bis de la Ley Orgnica
4/2000, de 11 de enero, relativos a la Residencia temporal y trabajo de mujeres extranjeras vctimas de violencia de gnero y Vctimas de la trata de seres humanos.
Con esta ltima reforma se han establecido unas condiciones legales ms propicias
a que las mujeres inmigrantes se atrevan a denunciar a sus agresores o explotadores con el fin de mejorar las posibilidades de la vctima para ejercer su derecho
constitucional a la tutela judicial efectiva.
a
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NDICE
Los objetivos que persigue la ley vigente son los siguientes:
1. Establecer un marco de derechos y libertades de los extranjeros que garantice

a todos el ejercicio pleno de los derechos fundamentales.
2. Perfeccionar el sistema de canalizacin legal y ordenada de los flujos

migratorios laborales, reforzando la vinculacin de la capacidad de acogida
de trabajadores inmigrantes a las necesidades del mercado de trabajo.
3. Aumentar la eficacia de la lucha contra la inmigracin irregular, reforzando

los medios e instrumentos de control y los sancionadores, especialmente
por lo que se refiere a quienes faciliten el acceso o permanencia de la
inmigracin irregular en Espaa, agravando el rgimen sancionador en este
caso y reforzando los procedimientos de devolucin de los extranjeros que
han accedido ilegalmente a nuestro pas.
4. Reforzar la integracin como uno de los ejes centrales de la poltica de

inmigracin que, teniendo en cuenta el acervo de la Unin Europea en materia
de inmigracin y proteccin internacional, apuesta por lograr un marco de
convivencia de identidades y culturas.
5. Adaptar la normativa a las competencias de ejecucin laboral previstas

en los Estatutos de Autonoma que inciden en el rgimen de autorizacin
inicial de trabajo, y a las competencias estatutarias en materia de acogida
e integracin, as como potenciar la coordinacin de las actuaciones de
las Administraciones Pblicas con competencias que, asimismo, inciden en
materia de inmigracin y reforzar la cooperacin entre ellas con el fin de
prestar un servicio ms eficaz y de mejor calidad a los ciudadanos.
6. Reforzar e institucionalizar el dilogo con las organizaciones de inmigrantes y

con otras organizaciones con inters e implantacin en el mbito migratorio,
incluyendo entre ellas a las organizaciones sindicales y empresariales ms
representativas, en la definicin y desarrollo de la poltica migratoria.
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NDICE
Desde la perspectiva de la integracin y ciudadana que recoge este nuevo PECI,

consideramos particularmente relevante reproducir una parte del nuevo articulado,
ya que en l se recoge el mandato para las principales directrices que contiene.
a) El nuevo artculo 2 bis, referido a La poltica inmigratoria.
1. Corresponde al Gobierno, de conformidad con lo previsto en el artculo
149.1.2. de la Constitucin, la definicin, planificacin, regulacin y desarrollo
de la poltica de inmigracin, sin perjuicio de las competencias que puedan ser
asumidas por las Comunidades Autnomas y por las Entidades Locales.
2. Todas las Administraciones Pblicas basarn el ejercicio de sus competencias
vinculadas con la inmigracin en el respeto a los siguientes principios:
a) la coordinacin con las polticas definidas por la Unin Europea;
b) la ordenacin de los flujos migratorios laborales, de acuerdo con las necesidades de la situacin nacional del empleo;
c) la integracin social de los inmigrantes mediante polticas transversales
dirigidas a toda la ciudadana;
d) la igualdad efectiva entre mujeres y hombres;
e) la efectividad del principio de no discriminacin y, consecuentemente, el
reconocimiento de iguales derechos y obligaciones para todos aquellos
que vivan o trabajen legalmente en Espaa, en los trminos previstos en
la Ley;
f) la garanta del ejercicio de los derechos que la Constitucin, los tratados
internacionales y las leyes reconocen a todas las personas;
g) la lucha contra la inmigracin irregular y la persecucin del trfico ilcito
de personas;
h) la persecucin de la trata de seres humanos;
i) la igualdad de trato en las condiciones laborales y de Seguridad Social;
j) la promocin del dilogo y la colaboracin con los pases de origen y
trnsito de inmigracin, mediante acuerdos marco dirigidos a ordenar de
manera efectiva los flujos migratorios, as como a fomentar y coordinar
las iniciativas de cooperacin al desarrollo y codesarrollo.
3. El Estado garantizar el principio de solidaridad, consagrado en la Constitucin, atendiendo a las especiales circunstancias de aquellos territorios en los
que los flujos migratorios tengan una especial incidencia.
a
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b) El Artculo 2 ter., Integracin de los inmigrantes.

1. Los poderes pblicos promovern la plena integracin de los extranjeros en
la sociedad espaola, en un marco de convivencia de identidades y culturas
diversas sin ms lmite que el respeto a la Constitucin y la ley.
2. Las Administraciones Pblicas incorporarn el objetivo de la integracin entre inmigrantes y sociedad receptora, con carcter transversal a todas las
polticas y servicios pblicos, promoviendo la participacin econmica, social, cultural y poltica de las personas inmigrantes, en los trminos previstos
en la Constitucin, en los Estatutos de Autonoma y en las dems leyes, en
condiciones de igualdad de trato.
Especialmente, procurarn, mediante acciones formativas, el conocimiento
y respeto de los valores constitucionales y estatutarios de Espaa, de los
valores de la Unin Europea, as como de los derechos humanos, las libertades pblicas, la democracia, la tolerancia y la igualdad entre mujeres y
hombres, y desarrollarn medidas especficas para favorecer la incorporacin
al sistema educativo, garantizando en todo caso la escolarizacin en la edad
obligatoria, el aprendizaje del conjunto de lenguas oficiales, y el acceso al
empleo como factores esenciales de integracin.
3. La Administracin General del Estado cooperar con las Comunidades Autnomas, las Ciudades de Ceuta y Melilla y los Ayuntamientos para la consecucin de las finalidades descritas en el presente artculo, en el marco de
un plan estratgico plurianual que incluir entre sus objetivos atender a la
integracin de los menores extranjeros no acompaados. En todo caso, la
Administracin General del Estado, las Comunidades Autnomas y los Ayuntamientos colaborarn y coordinarn sus acciones en este mbito tomando
como referencia sus respectivos planes de integracin.
4. De conformidad con los criterios y prioridades del Plan Estratgico de Inmigracin, el Gobierno y las Comunidades autnomas acordarn en la Conferencia Sectorial de Inmigracin programas de accin bienales para reforzar
la integracin social de los inmigrantes. Tales programas sern financiados
con cargo a un fondo estatal para la integracin de los inmigrantes, que se
dotar anualmente, y que podr incluir frmulas de cofinanciacin por parte
de las Administraciones receptoras de las partidas del fondo.
Las principales novedades introducidas por el Real Decreto 557/2011, de 20
de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgnica 4/2000,
sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin
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social, tras la reforma por Ley 2/2009, se refieren al derecho de defensa, asistencia letrada y justicia gratuita. Tienen un singular tratamiento los aspectos
siguientes:
Las situaciones jurdicas derivadas de la irregularidad sobrevenida.
El procedimiento de arraigo laboral y familiar como vas de acceso excepcional a la autorizacin de residencia y trabajo.
La migracin circular y retorno voluntario.
Renovacin de las autorizaciones y residencias de larga duracin.
La regulacin de las situaciones de colectivos vulnerables, como menores,
mujeres vctimas de violencia de gnero, as como la trata de personas y
refugiados se examina con cierto detalle buscando la mxima proteccin
de estos grupos de personas.
Las garantas jurdicas en los procedimientos sancionadores son analizadas especialmente tratando de dotarles de la mxima seguridad jurdica.
En el momento actual, hay que distinguir la existencia de dos regmenes:
Rgimen de los ciudadanos de la Unin Europea:
Inscripcin en el Registro Central de Extranjeros.
Rgimen de la Ley Orgnica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros
en Espaa y su integracin social:
Estancia
Residencia
Temporal
Larga duracin
La falta de autorizacin de residencia o estancia deja a quien tiene la nacionalidad
de un tercer pas en situacin de irregularidad y de gran vulnerabilidad, con graves
consecuencias legales, sociales y econmicas; no se tiene derecho a trabajar, a obtener documentacin, a la libre circulacin, a la participacin pblica, a las ayudas
en materia de vivienda, a las prestaciones de la Seguridad Social, etc.
a
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Reglamento de la Ley de Extranjera

El RD 557/2011 de 20 de abril por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgnica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social, tras la reforma por Ley Orgnica 2/2009, que ha entrado en vigor el 30
de junio de 2011, pretende consolidar un modelo de inmigracin regular, ordenado
y vinculado al mercado de trabajo, a la vez que garantizar mayor rigor, objetividad y transparencia en los procedimientos administrativos de extranjera. Adems,
objetiva criterios necesarios para los trmites que deben realizar los ciudadanos
extranjeros, agiliza los procedimientos e introduce las nuevas tecnologas en las
tramitaciones.
Movilidad y promocin del retorno voluntario

El nuevo Reglamento de la Ley de Extranjera establece mecanismos para fomentar
y garantizar la movilidad y el retorno voluntario de los ciudadanos extranjeros a
sus pases de origen. As, para quienes se acogen a estos programas determina un
procedimiento ms gil y con ms garantas.
Mayor rigor ante incumplimientos en la contratacin

El Reglamento tambin exige mayor estabilidad a los contratos entre empleadores
espaoles y trabajadores extranjeros. De este modo, la norma impide al empleador
que no haya cumplido los compromisos asumidos contratar a otro trabajador extranjero en los tres aos siguientes.
En dilogo con las administraciones y la sociedad civil

El nuevo Reglamento ha llegado al Consejo de Ministros tras el trmite de audiencia e informacin pblica, y odo el Consejo de Estado. El texto ha sido objeto de
acuerdo en la mesa de dilogo social y ha sido sometido a un amplio proceso de
dilogo, tanto con las Administraciones como con la sociedad civil.
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Legislacin en materia de asilo y refugio

La regulacin del derecho de asilo en Espaa data de 1984, ao en que la Ley 5/1984,
de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y de la condicin de refugiado, vino
a desarrollar el mandato contenido en el apartado cuatro del artculo 13 de la Constitucin. Esta norma, primera que abordaba la institucin del asilo en un marco democrtico y de libertades, sufri una profunda revisin en 1994, con el fin de adecuar
el ordenamiento espaol a la rpida evolucin en la cantidad y en las caractersticas
de las solicitudes de asilo que se produjo en el contexto de la Unin Europea en la
segunda mitad de los aos 80 del pasado siglo. Contribuy, adems, a corregir las
deficiencias detectadas en su aplicacin y a avanzar en el rgimen de proteccin a
los refugiados, a los que, a partir de entonces, se concede el derecho de asilo en un
contexto europeo de progresiva armonizacin de las legislaciones nacionales de asilo.
Desde esta primera modificacin, se ha desarrollado una poltica europea de asilo,
que arranca con el Tratado de msterdam de 1997 y que ha producido un extenso
elenco de normas comunitarias que debieron ser incorporadas al ordenamiento jurdico interno mediante los oportunos cambios legislativos. De entre estas normas
destacan, por afectar al ncleo de todo sistema de asilo, la Directiva 2004/83/CE,
del Consejo, de 29 de abril, por la que se establecen normas mnimas relativas a
los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros pases o aptridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de proteccin
internacional y al contenido de la proteccin concedida; la Directiva 2005/85/CE,
del Consejo, de 1 de diciembre, sobre normas mnimas para los procedimientos que
deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la condicin de refugiado; y el Captulo V de la Directiva 2003/86/CE, del Consejo, de 22 de septiembre,
sobre el derecho de reagrupacin familiar relativo a los refugiados.
La transposicin de esta legislacin de la Unin Europea ha supuesto la total acogida en nuestro ordenamiento de la denominada Primera Fase del Sistema Europeo
Comn de Asilo, tal y como se recoge en las Conclusiones de Tampere de 1999 y se
ratifica en el Programa de La Haya de 2004, pues contiene las bases para la constitucin de un completo rgimen de proteccin internacional garante de los derechos fundamentales, partiendo de la Convencin de Ginebra de 1951 y el Protocolo
de Nueva York de 1967, sobre el estatuto de los refugiados como piedra angular del
rgimen jurdico internacional de proteccin de las personas refugiadas.
A su vez, desde una perspectiva de mbito nacional, la sancin de la Ley 12/2009,
de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y la proteccin subsidiaria, in-
78
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NDICE
troduce una serie de disposiciones, dentro del margen que comporta la normativa
europea, que responden a su voluntad de servir de instrumento eficaz para garantizar la proteccin internacional de las personas a quienes les es de aplicacin
y de reforzar sus instituciones: el derecho de asilo y la proteccin subsidiaria, en
un marco de transparencia de las decisiones que se adoptan. Una de ellas es el
lugar destacado que se concede a la intervencin del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR). Otra es la introduccin de un
marco legal para la adopcin de programas de reasentamiento, en solidaridad
con la Comunidad Internacional en la bsqueda de soluciones duraderas para los
refugiados.
Por otra parte, ha de destacarse la presencia en la Ley 12/2009, de 30 de octubre,
de la perspectiva de gnero al incluirse la persecucin por motivos de gnero y la
consideracin de personas especialmente vulnerables a las vctimas de trata de
seres humanos.
La nueva Ley, adems de adaptarse a los criterios que se desprenden de la doctrina
y de la jurisprudencia de los tribunales en materia de asilo, incluye tambin los
contenidos del Real Decreto 203/1995, de 10 de febrero, (en vigor en tanto no se
oponga a lo previsto en la ley 12/2009); el Real Decreto 1325/2003, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento sobre rgimen de proteccin temporal
en caso de afluencia masiva de personas desplazadas (BOE nm. 256, de 25 de
octubre). Tambin se ha tenido en cuenta el Real Decreto 865/2001 de 20 de julio,
Reglamento de reconocimiento del Estatuto de aptrida.
a
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Legislacin de igualdad de trato y proteccin contra

la discriminacin
La Unin Europea ha insistido en garantizar la igualdad de oportunidades y la no
discriminacin a travs de diversos instrumentos jurdicos, destacndose las dos Directivas comunitarias especficas, 2000/43, relativa a la aplicacin del principio de
igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o tnico y
2000/78, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato
en el empleo y la ocupacin. Estas Directivas comunitarias de proteccin frente a la
discriminacin establecen un marco europeo de lucha contra la discriminacin obligatorio para los Estados que deba incluir al menos los siguientes contenidos:
I. Prohibicin de discriminacin y elementos definitorios
II. Organismo independiente para la defensa de la Igualdad de Trato y la No
Discriminacin
III. Previsin de Infracciones y sanciones
IV. Legitimacin de organizaciones
V. Resarcimiento a las vctimas
La transposicin realizada por la Ley 62/2003 de 30 de diciembre, de medidas
fiscales, administrativas y del orden social no contemplaba de manera exhaustiva
estos contenidos y se sancion sin el suficiente debate pblico, en un mbito que
requiere sensibilizacin y visibilizacin pblica.
Por otra parte, diversos informes recientes han sealado que es necesario retomar
y reforzar el alcance y aplicacin de la lucha contra la discriminacin, sobre todo
en el actual contexto de crisis econmica, algunos de los problemas que pretenden
encarar las mencionadas Directivas se han agravado.
De acuerdo con el Eurobarmetro especial sobre Discriminacin (2009), Ms de la
mitad de los espaoles (en una proporcin ligeramente mayor que la media europea) dice no conocer sus derechos en el caso de ser discriminados o acosados.34
Por otra parte, las opiniones del estudio indican que los ciudadanos en Espaa
34 SpecialEurobarometer 317. Discrimination in the EU in2009. Fieldwork May-June 2009. Report Publication
November2009. Pregunta QE10 Conoce usted sus derechos si es vctima de discriminacin o acoso? http://ec.europa.
eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_317_fact_es_es1.pdf
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son ms propensos que los europeos en general a considerar que se est haciendo
suficiente en su pas para combatir todas las formas de discriminacin (55%). Este
resultado est en la lnea del resultado obtenido en 2008 en Espaa, mientras que
los resultados sobre este tema en Europa en general han progresado.35 Por lo tanto,
si nos comparamos con la situacin europea, s se observa que existe una necesidad
de mejorar el aspecto protector: siguiendo la misma fuente, al igual que con los
europeos en general, si fueran vctimas de discriminacin o acoso, los ciudadanos
en Espaa se pondran en contacto primero con la polica, y luego con un abogado
y los tribunales. No obstante, mientras un tercio de los europeos se dirigiran a
continuacin a una organizacin para la igualdad de oportunidades, solamente un
18% de los encuestados en Espaa actuaran de esa forma, prefiriendo en cambio
dirigirse a un sindicato o a una asociacin.36 En suma, la discriminacin en nuestro
pas no se halla tanto en el reconocimiento del problema como en la proteccin
real y efectiva de las vctimas.
Para consolidar legislativamente y en la prctica el derecho a la igualdad y a la
no discriminacin sera preciso un desarrollo normativo que diera cobertura a las
discriminaciones actuales y tambin a las nuevas formas de discriminacin que
pueden ir surgiendo. Las disposiciones ya existentes en distintas normas, resultado
de la transposicin de directivas 2000/43, relativa a la aplicacin del principio de
igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o tnico y la
directiva 2000/78, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad
de trato en el empleo y la ocupacin, precisan ser completadas y ampliadas para
poder contar con un verdadero derecho antidiscriminatorio cuyas principales caractersticas, para cumplir el objetivo de igualdad y no discriminacin, deberan ser:
la garanta del ejercicio del derecho, un marco general, que cubriera tanto la totalidad de los mbitos de la vida social, econmica, poltica y cultural, como de los
posibles motivos de aplicacin. Por otra parte, y en aras a que el derecho sea efectivo y exigible es preciso asegurar una tutela judicial y una actuacin administrativa
efectiva contra la discriminacin, as como un marco adecuado de infracciones y
sanciones en materia de igualdad de trato y no discriminacin.
35 Por otra parte, las opiniones del estudio indican que los ciudadanos en Espaa son ms propensos que los europeos
en general a considerar que se est haciendo suficiente en su pas para combatir todas las formas de discriminacin
(55%). Este resultado est en la lnea del resultado obtenido en 2008 en Espaa, mientras que los resultados sobre este
tema en Europa en general han progresado. Pregunta QE9 En general, dira que en (NUESTRO PAS) se realiza suficiente
esfuerzo para luchar contra todas las formas de discriminacin?
36 QE15T Si fuera vctima de discriminacin o de acoso, a quin preferira informar sobre su caso? En primer lugar?
Y despus? Y por ltimo?
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Antecedentes legislacin internacional, comunitaria y nacional

Los textos internacionales y europeos ratificados por Espaa configuran la igualdad y la no discriminacin como un derecho autnomo no dependiente de otros
derechos:
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. Artculo 26.
Consejo de Europa: Protocolo nmero 12 de la Convencin Europea de Derechos Humanos: constituye la igualdad y la no discriminacin como un
derecho autnomo, no dependiente de otros.
Unin Europea: Tratado de Lisboa artculo 2 y artculo 9 (antiguo artculo 13).
Las citadas Directivas comunitarias de proteccin frente a la discriminacin
establecen un marco europeo de requisitos mnimos de lucha contra la discriminacin obligatorio para los Estados.
Son antecedentes en la legislacin espaola los Artculos 14 y 9.2 de la
Constitucin y las Leyes de Igualdad: LIONDAU, Ley 62/2003, Ley Orgnica
1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Proteccin Integral contra la
Violencia de Gnero, Ley 13/2005 de modificacin Cdigo Civil y derecho a
contraer matrimonio, LOIE, y Ley 3/2007 de rectificacin registral mencin
relativa al sexo.
a
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4. Polticas
Europeas de
Inmigracin
y Asilo
Los orgenes de la poltica europea de integracin se encuentran en el Consejo

Europeo celebrado en Tampere en 1999, en el que se acord lo que se llam Poltica comn de inmigracin y asilo, basada en cuatro pilares: 1. Colaboracin con
los pases de origen. 2. Un sistema europeo comn de asilo. 3. Trato justo de los
nacionales de terceros pases. 4. Gestin de los flujos migratorios.
Se seal, en aquel momento, que la Unin Europea debe garantizar un trato
justo a los nacionales de terceros pases que residen legalmente en el territorio de sus Estados miembros. Una poltica de integracin ms decidida debera
encaminarse a concederles derechos y obligaciones comparables a los de los
ciudadanos de la Unin, as como a fomentar la ausencia de discriminacin en
la vida econmica, social y cultural y a desarrollar medidas contra el racismo y
la xenofobia.
Con base en el Consejo de Tampere, se desarrollaron dos lneas de actuacin:
Establecimiento de un Estatuto jurdico para los residentes de larga duracin; una ciudadana europea compartida por los nacionales de los Estados
Miembros y los nacionales de terceros pases residentes de larga duracin,
que es lo ms cercano al estatuto de ciudadano de la Unin Europea, salvo
en los derechos de participacin poltica, en este aspecto, queda el acceso a
la nacionalidad de los Estados Miembros.
En segundo lugar, la lucha contra la discriminacin, el racismo y la xenofobia, la cual tiene un firme arraigo en los valores de pluralismo y tolerancia
de la identidad europea.
De tal forma, se produjeron los siguientes avances normativos en esos dos mbitos:
Directivas en materia de Discriminacin e Igualdad de Trato:
2000/43/CE del Consejo, sobre aplicacin del principio de igualdad de
trato de las personas independientemente de su origen racial o tnico.
para la igualdad de trato en el empleo y la ocupacin.
Aspectos a destacar de estas directivas son la regulacin de la discriminacin indirecta, inversin de la carga de la prueba cuando hay indicios de
discriminacin en un juicio; la creacin de un rgano especfico para prestar
asistencia a vctimas, realizar estudios y formular recomendaciones.
a
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NDICE
Estas directivas fueron complementadas con un Programa de Accin Comunitario de lucha contra la discriminacin (2001-2006) y con fondos para la
realizacin de actuaciones en el marco del mismo (Decisin 200/750/CE).
Directivas relativas al Estatuto Jurdico en materias clave para la integracin, destacan:
Directiva 2003/86/CE del Consejo sobre Derecho a la reagrupacin familiar.
Directiva 2003/109/CE del Consejo, relativa al estatuto de los nacionales
de terceros pases residentes de larga duracin.
Aspectos fundamentales a destacar son la inclusin del derecho a reagrupar
al cnyuge e hijos menores, siendo facultativo incluir en las regulaciones
nacionales a las personas con vnculo de anloga relacin afectiva y ascendientes a cargo. Los reagrupados tendrn derecho al acceso a la educacin,
al empleo por cuenta ajena o propia y a la formacin profesional.
El estatuto de larga duracin establece la igualdad de trato con los nacionales en el acceso a la educacin, al empleo, a la seguridad social y el reconocimiento de diplomas profesionales. As como el derecho a trasladarse al
territorio de otro Estado Miembro, junto con una especial proteccin frente
a la expulsin: solo cuando suponga una amenaza real y suficientemente
grave para el orden pblico o la seguridad pblica.
En relacin con los solicitantes de asilo y refugiados, se establece un Fondo Europeo para los Refugiados, se aprueban la Directiva 2001/55/CE del Consejo, de
proteccin temporal dispensada a personas desplazadas; la Directiva 2003/9/CE
del Consejo, sobre condiciones mnimas de acogida para los solicitantes de asilo;
la Directiva 2004/83/CE del Consejo, sobre el estatuto de refugiado y la proteccin
subsidiaria; y la Directiva 2005/85/CE del Consejo, sobre procedimientos de asilo.
En el Consejo Europeo celebrado en Salnica en 2003, se acuerdan los Principios
Bsicos Comunes, fueron aprobados por unanimidad en el Consejo de Ministros de
Justicia y Asuntos de Interior de 2004, y sirven de base a la hora de establecer las
polticas de integracin en el marco de la Unin Europea.
Los Principios Bsicos Comunes (PBC) definen la integracin como un proceso de
carcter bidireccional, de ajuste mutuo; de forma que implique tanto a la poblacin inmigrada como la sociedad receptora, dentro del respeto a la dignidad
humana y los derechos humanos, y la apreciacin del valor del pluralismo.
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Son once principios, que reflejan la implicacin de los inmigrantes en el proceso de

integracin, a travs del compromiso con los valores fundamentales europeos; la
adquisicin del conocimiento bsico del idioma, la historia y las principales instituciones de la sociedad de acogida.
Igualmente, se reflejan los derechos que deben garantizarse a la poblacin inmigrada, como son el acceso en igualdad de condiciones a instituciones y servicios
pblicos y privados; interaccin en los espacios compartidos, dilogo intercultural
y espacio urbano; garantizar la libertad religiosa y la prctica cultural; la participacin en el proceso democrtico y el desarrollo de medidas de integracin a nivel
local.
Finalmente, se recoge la necesidad de integrar las polticas de integracin en todos
los mbitos (transversalidad) y que se desarrollen y empleen indicadores para medir
el impacto de las polticas desarrolladas as como evaluar la integracin.
El sucesor del Consejo de Tampere es el Programa de Accin Plurianual para la
consolidacin de un espacio europeo de libertad, seguridad y justicia, (20052012), Aprobado en la Haya en 2004.
En 2005, se establece una Agenda Comn para la Integracin, a travs de una
Comunicacin de la Comisin Europea, que responde a la invitacin del Consejo
de proponer un marco europeo coherente para las polticas de integracin. Esta
agenda es la aplicacin prctica de los Principios Bsicos Comunes, a travs de la
adopcin de una serie de medidas destinadas a acompaar este proceso, que den
coherencia a las acciones a nivel nacional y europeo.
Los avances en materia de integracin de inmigrantes, a nivel europeo se han dado
en las sucesivas Conferencias Ministeriales de Integracin, as:
Conferencia de Postdam de 2007, se fija la agenda de Trabajo, destacando la
propuesta de desarrollo de los Mdulos Europeos Comunes de Integracin,
que se han ido elaborando por la Comisin Europea; prcticas de integracin
como medidas para evitar la exclusin social y promover el desarrollo de
indicadores de integracin.
Conferencia de Zaragoza de 2010, se aprueban los indicadores de integracin en cuatro mbitos: empleo, educacin, inclusin social y ciudadana
activa.
a
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Pacto europeo sobre Inmigracin y Asilo

En 2011, la Comisin ha adoptado la nueva Agenda Europea para la Integracin
de los Nacionales de Terceros Pases, que est destinada a aumentar las ventajas
econmicas, sociales y culturales que la inmigracin aporta a Europa. La Agenda
destaca la necesidad de que los inmigrantes participen plenamente en todos los
aspectos de la vida colectiva, y el papel fundamental que desempean las autoridades locales.
La esencia del proceso de integracin es garantizar que los inmigrantes gocen de
los mismos derechos y tengan las mismas obligaciones que los ciudadanos de la
Unin Europea. La discriminacin y el no reconocimiento de la educacin y la experiencia adquiridas fuera de la Unin son algunos de los obstculos que exponen
a los inmigrantes al desempleo, al subempleo y a la explotacin.
La integracin debe empezar en los lugares en los que las personas se renen en
su vida cotidiana (centros de trabajo, escuelas, zonas pblicas, etc.). Las medidas
para intensificar la participacin democrtica deben incluir la oferta de formacin
y tutoras, facilitar la posibilidad de que los inmigrantes voten en las elecciones
locales, crear rganos consultores locales, regionales y nacionales o promover el
espritu emprendedor, la creatividad y la innovacin.
Las competencias lingsticas mejoran las posibilidades de empleo, ayudan a entablar
contactos sociales y ofrecen mayor independencia a los inmigrantes. Esto es especialmente importante en el caso de las mujeres que, sin dichas competencias, pueden
encontrarse muy aisladas. La Agenda Europea para la Integracin hace hincapi en
que deben ofrecerse programas de introduccin al pas y de aprendizaje de la lengua
que resulten accesibles tanto desde el punto de vista econmico como geogrfico.
La diversidad suscitada por la inmigracin, si se gestiona bien, puede suponer una
ventaja competitiva y ser una fuente de dinamismo para las economas europeas.
Para que la UE cumpla su objetivo de conseguir una tasa de empleo del 75% de
aqu a 2020, es fundamental eliminar los obstculos que impiden a los inmigrantes
acceder a un puesto de trabajo.
Finalmente, mencionar que la Estrategia Europa 2020, adoptada en el Consejo Europeo en 2010, constituye el nuevo marco de referencia para la coordinacin de las
polticas econmicas y de empleo de los Estados Miembros. La Estrategia gira en
torno a la consecucin de cinco objetivos prioritarios:
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Aumentar hasta el 75% la tasa de empleo para la poblacin de 20 a 64 aos.

Elevar hasta el 3% del PIB la inversin en I+D+i.
Reducir un 20% la emisin de gases de efecto invernadero e incrementar hasta el 20% la proporcin de energas renovables y el rendimiento energtico.
Mejorar los niveles de educacin, reducir el abandono escolar por debajo
del 10% y elevar hasta el 40% la poblacin de 30 a 34 aos que finaliza la
enseanza superior.
Promover la integracin social reduciendo la pobreza en al menos 20 millones de personas.
En cada una de estas reas, cada Estado Miembro se ha fijado sus propios objetivos.
La estrategia se apoya en medidas concretas tanto de la Unin como de los Estados
Miembros.
En este contexto se ha elaborado el actual Programa Nacional de Reformas (PNR)
2011 de Espaa que desarrolla la Estrategia Europa 2020 hacia una economa inteligente, sostenible e integradora. Se trata de un elemento fundamental de coordinacin econmica en Europa para el crecimiento y el empleo. El Programa define
los objetivos nacionales a medio plazo, as como las medidas de poltica econmica
para su consecucin. El objetivo central de la poltica econmica es crear empleo.
Teniendo en cuenta los objetivos acordados por el Consejo Europeo de junio de
2010, Espaa se fija los siguientes objetivos:
1. Una tasa de empleo del 74% para la poblacin de entre 20 a 64 aos en
el horizonte 2020, con un subobjetivo de tasa de empleo femenino para el
mismo grupo de edad del 68,5% en 2020.
En este periodo no solo aumentar el volumen total de empleo, sino tambin
el grado de cualificacin de la fuerza de trabajo, debido a que las nuevas
cohortes que se incorporarn al mercado de trabajo estarn ms cualificadas
que las que lo abandonan.
2. El objetivo intermedio (a 2015) es alcanzar una tasa de empleo del 66% (en
2010, la tasa de empleo fue del 62,5%).
a
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Tratado de Lisboa
El Tratado de Lisboa, por el que se modifican el Tratado de la Unin Europea y el
Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (2007/C 306/01), en vigor desde
el 1 de diciembre de 2009, establece un marco jurdico reforzado para impulsar la
nueva Europa, reforzando los objetivos de inclusin social (artculo 4.2): la poltica
social (4.2.b) y la cohesin econmica, social y territorial (4.2.c).
La insercin de un artculo 10: En la definicin y ejecucin de sus polticas y acciones, la Unin tratar de luchar contra toda discriminacin por razn de sexo, raza
u origen tnico, religin o convicciones, discapacidad, edad u orientacin sexual.
En su artculo 79 (antiguo 63) desarrolla las bases para una poltica de inmigracin
comn.
1. La Unin desarrollar una poltica comn de inmigracin destinada a garantizar, en todo momento, una gestin eficaz de los flujos migratorios, un trato
equitativo de los nacionales de terceros pases que residan legalmente en los
Estados miembros, as como una prevencin de la inmigracin ilegal y de la
trata de seres humanos y una lucha reforzada contra ambas.
2. A efectos del apartado 1, el Parlamento Europeo y el Consejo adoptarn, con
arreglo al procedimiento legislativo ordinario, medidas en los mbitos siguientes:
Las condiciones de entrada y residencia y las normas relativas a la expedicin por los Estados miembros de visados y permisos de residencia de
larga duracin, incluidos los destinados a la reagrupacin familiar;
La definicin de los derechos de los nacionales de terceros pases que residan legalmente en un Estado miembro, con inclusin de las condiciones
que rigen la libertad de circulacin y de residencia en los dems Estados
miembros;
La inmigracin y residencia ilegales, incluidas la expulsin y la repatriacin de residentes en situacin ilegal;
La lucha contra la trata de seres humanos, en particular de mujeres y nios.
3. La Unin podr celebrar con terceros pases acuerdos para la readmisin,
en sus pases de origen o de procedencia, de nacionales de terceros pases
que no cumplan o que hayan dejado de cumplir las condiciones de entrada,
presencia o residencia en el territorio de uno de los Estados miembros.
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NDICE
4. El Parlamento Europeo y el Consejo podrn establecer, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, medidas para fomentar y apoyar la accin de
los Estados miembros destinada a propiciar la integracin de los nacionales
de terceros pases que residan legalmente en su territorio, con exclusin de
toda armonizacin de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros.
5. El presente artculo no afectar al derecho de los Estados miembros a establecer volmenes de admisin en su territorio de nacionales de terceros
pases procedentes de terceros pases con el fin de buscar trabajo por cuenta
ajena o por cuenta propia.
a
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Cambios en el Derecho Comunitario

Durante el periodo de vigencia del PECI se han aprobado otras medidas importantes, que se exponen a continuacin.
La Decisin 2007/435/CE, por la que se establece el Fondo Europeo de Integracin de nacionales de terceros estados. El FEI apoya las acciones nacionales que facilitan el desarrollo y la aplicacin de procedimientos de admisin pertinentes, diseados para apoyar el proceso de integracin; apoyan el
desarrollo y la aplicacin del proceso de integracin, en especial en relacin
con los nacionales de terceros pases recin llegados al pas de acogida;
mejoran la capacidad de los pases de la UE de desarrollar, aplicar, supervisar
y evaluar las polticas de integracin de los nacionales de terceros pases;
apoyan los intercambios de informacin y las buenas prcticas en y entre
los pases de la UE, mediante el desarrollo, la aplicacin y la evaluacin de
polticas y medidas de integracin de los nacionales de terceros pases.
En la Decisin 575/2007 se establece el Fondo Europeo para el Retorno para
el periodo 2008-2013 como parte del Programa general Solidaridad y Gestin de los Flujos Migratorios. Su misin es promover el retorno de los nacionales de terceros pases en situacin irregular en el marco de unas normas
comunes y del principio de la gestin integrada del retorno (artculo 41) 37.
A travs de la Decisin 2008/381 se establece la Red Europea de Migraciones.
Su objetivo es satisfacer las necesidades de informacin de las instituciones
comunitarias y de las autoridades e instituciones de los Estados Miembros,
proporcionando informacin actualizada, objetiva, fiable y comparable en
materia de migracin y asilo, con el fin de respaldar el proceso de toma de
decisiones de la Unin Europea en estos mbitos. La Red Europea de Migraciones tambin pone dicha informacin al alcance del pblico en general.
Se incorpora tambin la Directiva 2008/115/CEE, de 16 de diciembre de
2008, del Parlamento Europeo y el Consejo, relativa a las normas y procedimientos en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros pases en situacin de estancia ilegal. En su artculo 1 establece normas
y procedimientos comunes que debern aplicarse en los Estados miembros
para el retorno de los nacionales de terceros pases en situacin irregular, de
conformidad con los derechos fundamentales como principios generales del
Derecho comunitario, as como del Derecho internacional, incluidas las obli-
37 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:144:0045:0065:ES:PDF
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gaciones en materia de proteccin de los refugiados y de derechos humanos.

En su Artculo 5, sobre no devolucin, inters superior del nio, vida familiar
y estado de salud se expresa que, al aplicar la presente Directiva, los Estados
miembros tendrn debidamente en cuenta: a) el inters superior del nio, b)
la vida familiar, c) el estado de salud del nacional de un tercer pas de que se
trate, y respetarn el principio de no devolucin.
Se aprueba la Directiva 2009/52/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 18 de junio de 2009, por la que se establecen normas mnimas sobre las
sanciones y medidas aplicables a los empleadores de nacionales de terceros
pases en situacin irregular.
Con respecto a la admisin, estancia y residencia, destaca una nueva Directiva, que se debe incorporar al PECI II. Se trata de la Directiva 2009/50/CE,
del Consejo, de 25 de mayo de 2009, relativa a las condiciones de entrada y
residencia de nacionales de terceros pases para fines de empleo altamente
cualificado. Establece que los Estados Miembro tengan en cuenta sus prioridades, las necesidades del mercado laboral y sus capacidades de acogida. Los
nacionales de terceros pases interesados deben disponer de la posibilidad de
solicitar la tarjeta azul UE o una autorizacin de residencia nacional.
El Consejo de Ministros de Justicia e Interior de la Unin Europea (JAI), reunido el 3 de junio de 2010 en Luxemburgo, aprob el Plan de Accin sobre
Menores Extranjeros no Acompaados, que Espaa ha venido promoviendo
desde 2009 y que supone la culminacin de un intenso esfuerzo poltico en
esta materia coincidiendo con el trmino de la Presidencia Espaola. Las
medidas, que contemplan la prevencin de la salida de los menores en los
pases de origen, tendrn siempre en cuenta el inters de estos.38
Con respecto al mbito del asilo, la Unin Europea ha aprobado un reglamento
para crear un Sistema Europeo Comn de Asilo (SECA) destinado a ofrecer un
estatuto a todo nacional de un tercer pas que necesite proteccin internacional
y a garantizar el respeto del principio de no devolucin (COM/2008/0825 final
- COD 2008/0242/). Esta poltica deber ajustarse a la Convencin de Ginebra
de 28 de julio de 1951 y al Protocolo de 31 de enero de 1967 sobre el Estatuto
de los Refugiados, as como a los dems tratados pertinentes. El SECA cuenta
con normas en materia de procedimiento, condiciones de acogida, definicin
comn del estatuto de refugiado, de determinacin del estado responsable para
conocer de una solicitud (Reglamento de Dubln), as como para el cotejo e intercambio de huellas de los solicitantes de asilo (Eurodac).
38 http://www.tt.mtas.es/periodico/inmigracion/201006/INM20100603.htm
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5. Premisas,
Principios,
nfasis,
Objetivos
y Programas
del Plan
La integracin social, entendida como un proceso bidireccional, de adaptacin

mutua y de acomodacin, y que afecta al conjunto de la ciudadana, tanto a los
espaoles como a los de origen extranjero, es un proceso multidimensional y complejo que plantea desafos polticos y prcticos que es preciso afrontar. Esta concepcin se contrapone a la idea de que la integracin es solo responsabilidad de
las minoras.
Una poltica orientada a hacer posible y efectiva la integracin, debe proporcionar
orientaciones polticas sobre el sentido de dicha integracin y poner en marcha
instrumentos que la hagan posible, garantizando los derechos de las personas inmigrantes y autctonas y creando las condiciones que permitan fomentar y desarrollar una sociedad justa y cohesionada. El resultado que busca la poltica de
integracin con este proceso es la consolidacin de una sociedad inclusiva, en la
que todos los que contribuyen a construirla tengan las mismas oportunidades, se
sientan parte de ella y la sientan como suya. Este doble sentimiento de pertenencia
solo es posible si las polticas de integracin logran sus objetivos.
Esta tarea se contempla en el artculo 9.2 de la Constitucin Espaola, cuando
seala que corresponde a los poderes pblicos promover las condiciones para que
la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales
y efectivas; remover los obstculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar
la participacin de todos los ciudadanos en la vida poltica, econmica, cultural y
social.
Este papel de los poderes pblicos no debe ocultar el hecho de que el impulso de
los procesos de integracin entre personas de origen extranjero y espaoles es
una responsabilidad de todos, de las administraciones pblicas, pero tambin de la
sociedad receptora en su conjunto y de los nuevos ciudadanos. Esto implica tanto
disponer de lneas de actuacin e intervencin como de medidas de educacin cvica y sensibilizacin que faciliten y promuevan la comprensin y el respeto mutuo.
En esa responsabilidad compartida, uno de los papeles de la Administracin General del Estado es adecuar la administracin y su personal -en todo aquello relacionado con la organizacin, programas y capacitacin- a los nuevos retos de nuestra
sociedad diversa y establecer un marco poltico que oriente las actuaciones del
conjunto de la sociedad en la gestin del proceso de integracin bidireccional entre
la poblacin de origen espaol y de origen extranjero. Un marco que, respetando
los mbitos competenciales de otras Administraciones Pblicas, pueda servirles de
referencia. Un encuadre que oriente las actuaciones de los agentes sociales, de las
organizaciones no gubernamentales que trabajan en el campo de la inmigracin
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INICIO
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y de las asociaciones de inmigrantes. El primer Plan Estratgico defini ese marco

poltico de integracin en Espaa de modo consensuado y con la ambicin de mantenerse estable a lo largo del tiempo. Este segundo Plan Estratgico da continuidad
a ese esfuerzo para el periodo 2011-2014.
Las Premisas constituyen las bases para la elaboracin del Plan Estratgico. Son
seis puntos de partida, generalmente compartidos, porque en torno a ellos se han
ido condensando en los ltimos aos modos de gestin de las polticas de integracin desde diferentes Administraciones Pblicas, tanto en la Unin Europea como
en Espaa.
Los Principios son los ideales y valores propios de una sociedad democrtica y de
un estado social de derecho que aportan las lneas polticas que inspiran y dan coherencia al Plan Estratgico y a todas sus lneas de actuacin. Estos principios son
la igualdad, la ciudadana, la inclusin y la interculturalidad.
Los nfasis son las prioridades o apuestas ms relevantes del Plan y constituyen un
conjunto de ocho ideas fuerza e hilos conductores a la hora de dar coherencia a la
formulacin de objetivos, lneas de actuacin y medidas.
Los Objetivos son las diez metas generales que el Plan Estratgico pretende conseguir y que a su vez se concretan en objetivos ms especficos para cada una de las
diferentes reas de actuacin en las que se articula el Plan.
a
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1. Premisas del Plan Estratgico

Dado que las premisas sobre las que se configur el primer Plan Estratgico se consideraron vlidas y vigentes en el proceso participativo, para la elaboracin de este
segundo Plan se ha optado por mantenerlas. Dichas premisas son las siguientes:
1. La concepcin de la integracin como un proceso bidireccional, de adaptacin mutua.
2. La conviccin de que la responsabilidad del proceso de integracin y de la
gestin de la misma debe ser compartida por las distintas administraciones,
la sociedad civil organizada, incluyendo las organizaciones de inmigrantes y
el conjunto de la ciudadana.
3. La concepcin del Plan como un marco de colaboracin capaz de dinamizar
polticas, aglutinar iniciativas y dotar de coherencia a las actuaciones tanto
del sector pblico como de la sociedad civil.
4. La necesidad de adoptar un enfoque integral o global, tanto en las polticas
de inmigracin como en las de integracin y gestin de la diversidad.
5. La idea de que las polticas de integracin, igualdad y gestin de la diversidad se dirigen al conjunto de la ciudadana, y que las actuaciones pblicas
deben ir orientadas a promover y garantizar el acceso normalizado de toda
la poblacin con independencia de su origen o nacionalidad a los servicios
pblicos y privados de carcter general.
6. La incorporacin transversal de las cuestiones relativas a la integracin de la
poblacin inmigrada a todas las polticas pblicas relevantes.
La integracin como proceso bidireccional

La primera premisa es la concepcin de la integracin como proceso bidireccional,
de adaptacin mutua que requiere la participacin activa de todos los ciudadanos,
inmigrantes y espaoles, as como de las instituciones del pas de acogida, y que
busca la consecucin de una sociedad inclusiva que garantice la plena participacin econmica, social, cultural y poltica de los inmigrantes en condiciones de
igualdad de trato e igualdad de oportunidades.
a
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La integracin es un proceso continuo, dinmico y que se produce, en fases y aspectos distintos, a corto, medio y largo plazo.
La integracin es bidireccional porque incumbe tanto a las personas inmigrantes, como a la sociedad receptora, a sus miembros y a sus instituciones.
Y esa bidireccionalidad supone el reconocimiento por ambas partes de derechos y obligaciones.
La integracin supone una adaptacin mutua, entre los ciudadanos por nacionalidad y los nuevos ciudadanos por residencia que se instalan en Espaa.
En este proceso bidireccional de adaptacin mutua, todos han de respetar
la referencia de valores bsicos mnimos establecidos por la Constitucin
Espaola, la Declaracin Universal de Derechos Humanos y los tratados y
acuerdos internacionales, vigentes en Espaa y en la Unin Europea.
En concreto, estos valores son los que establecen el Ttulo Preliminar y el Ttulo
Primero de la Constitucin Espaola. El artculo 1 seala que Espaa se constituye
en un Estado Social y Democrtico de Derecho, que propugna como valores superiores del ordenamiento jurdico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo
poltico. Y de acuerdo con el artculo 10.1 la dignidad de la persona, los derechos
inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto
a la ley y a los derechos de los dems son el fundamento del orden poltico y de la
paz social.
En cuanto concierne a derechos y libertades fundamentales, ha de tenerse siempre
presente el artculo 10.2 de la Constitucin, que establece que las normas relativas
a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitucin reconoce se
interpretarn de conformidad con la Declaracin Universal de Derechos Humanos
y los tratados y acuerdos internacionales sobre las materias ratificados por Espaa.
A continuacin, el Ttulo Primero establece todo un conjunto de valores que constituyen la base de una sociedad democrtica avanzada.
Estos valores se sintetizan en el artculo 2 del Tratado de la Unin Europea, reformado por el Tratado de Lisboa: La Unin se fundamenta en valores de respeto
a la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto
de los derechos humanos, incluyendo los derechos de las personas pertenecientes a
minoras. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminacin, la tolerancia, la justicia, la solidaridad
y la igualdad entre hombres y mujeres.
a
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El objetivo de la Unin es promover estos valores, adems de la paz y el bienestar

de sus pueblos (art. 3.1 TUE; ex art. 2), a los que se unen otros objetivos ms especficos tales como el fomento de la justicia y la proteccin social, la lucha contra
la exclusin social y la proteccin de los derechos del nio (art. 3.3 TUE, ex art. 2).
Este respeto de los valores comunes de la Constitucin Espaola y de la Unin
Europea no es incompatible con la defensa y fomento de tradiciones culturales
y sociales diversas ya existentes o que puedan ser incorporadas por los nuevos
ciudadanos, porque eso es precisamente el valor del pluralismo. Al contrario, esas
tradiciones culturales deben ser respetadas y valoradas positivamente, siempre que
respeten aquellos valores comunes. Lo comn y compartido no impide la diferencia, la pluralidad, ser diversos: edad, gnero, nacionalidad y lugar de nacimiento
(tanto migrantes internos como externos), profesin, formacin, clase social. La
diversidad no se entiende como problema o como carencia sino como una realidad
enriquecedora que hay que respetar y gestionar positivamente.
En este proceso bidireccional, las instituciones de la sociedad receptora deben garantizar una equiparacin de los derechos y deberes de las personas inmigrantes
con las personas de nacionalidad espaola y las condiciones para hacer efectivos
esos derechos y poder cumplir esas obligaciones en condiciones de igualdad de
trato y de oportunidades.
Como seala el Consejo de la Unin Europea en los Principios Bsicos Comunes para la Poltica de Integracin de los Inmigrantes en la Unin Europea,
los Estados miembros son responsables de garantizar activamente que todos
los residentes, incluidos los inmigrantes, comprendan y respeten toda la gama
de valores, derechos, responsabilidades y privilegios establecidos por el derecho
de la Unin Europea y de los Estados miembros, y de que disfruten de ellos y
puedan acogerse a la proteccin que dichos valores, derechos, responsabilidades
y privilegios otorgan.
La integracin de las personas inmigrantes en la sociedad receptora va ms all de
este marco normativo y formal de derechos y obligaciones y de igualdad de oportunidades, pero este es un requisito imprescindible para que aquella se produzca. Conlleva la integracin de la dimensin jurdica de los derechos y la mejora de las polticas
de equidad. Supone interrogarse acerca de las posibilidades reales de que determinados sectores de la poblacin accedan a los bienes sociales, culturales y econmicos.
Pero tambin supone preguntarse, aun cuando no aparezcan barreras explcitas, por
el contexto donde se ha producido el conocimiento, las habilidades y la capacitacin
de las personas que permite acceder a una serie de oportunidades y no a otras.
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Este proceso bidireccional de acomodacin requiere que las instituciones espaolas

y comunitarias se adapten para acoger a todos los ciudadanos, tanto en trminos
cuantitativos como cualitativos, y esto ltimo implica la incorporacin de pautas
interculturales en cada una de las instituciones; requiere que los espaoles reconozcan y valoren la necesidad y las aportaciones de la inmigracin y reconozcan a
las personas inmigrantes como ciudadanos con plenitud de derechos en trminos
de igualdad y sin ningn tipo de discriminacin; y requiere tambin que las personas inmigrantes busquen su integracin, respetando los valores constitucionales y
el marco jurdico establecido de la Unin Europea y adoptando una actitud positiva
respecto al conocimiento de las lenguas, las leyes y las normas sociales de su nuevo pas. De esta manera se estarn sentando las bases para la construccin de un
marco de convivencia comn e inclusivo.
La integracin, una responsabilidad compartida

La segunda premisa sobre la que se construye el Plan Estratgico es que la responsabilidad del proceso bidireccional de adaptacin mutua de espaoles e inmigrantes debe ser compartida y, por tanto, debe involucrar al conjunto de administraciones pblicas, organizaciones sindicales y empresariales, organizaciones de accin
social y organizaciones de inmigrantes y a la sociedad receptora en su conjunto.
Este hecho supone el reconocimiento de la existencia de mltiples actores sociales
que participan en el mbito de la integracin.
Si entendemos por gobernanza la incorporacin a la gestin de los poderes pblicos y a la toma de decisiones de principios como apertura, participacin y responsabilidad, una buena prctica de la gobernanza de los procesos de integracin
entre la poblacin inmigrada y autctona exige una cooperacin ms estrecha
entre todos los actores que tienen un papel en este campo y una complementariedad de sus actuaciones: adems de las distintas Administraciones Pblicas,
los interlocutores sociales, las ONG y actores organizados de la sociedad civil,
las organizaciones de inmigrantes y los ciudadanos en general, sean espaoles o
inmigrantes.
En este sentido, la participacin del conjunto de los actores sociales es un eje indiscutible en el desarrollo del Plan. El liderazgo desde las Administraciones Pblicas
debe ir acompaado del dilogo y la colaboracin de las muchas organizaciones
sociales que trabajan directa o indirectamente con las personas inmigrantes. El
presente Plan Estratgico incide especialmente en al bsqueda y planificacin de
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frmulas de gestin, consulta y/o coordinacin que permitan la participacin del

mximo posible de agentes sociales.
Adems, la poltica de integracin e interculturalidad en la que se vuelve a basar
este segundo Plan Estratgico necesita ser compartida y estar basada en el consenso, puesto que para ser eficaz ha de mantenerse en el tiempo y no experimentar excesivos cambios en sucesivas legislaturas. La necesidad de este consenso se refiere
a las distintas Administraciones Pblicas implicadas en las polticas de integracin,
pero tambin a la ciudadana. Solo construyendo paulatinamente este amplio consenso social y desarrollando polticas pblicas que partan y que se apoyen en dicho
consenso, se podr conseguir una sociedad inclusiva y evitar procesos de exclusin
y de segregacin social.
El Plan Estratgico como marco para la cooperacin

La tercera premisa con la que se ha proyectado este Plan Estratgico, y que conecta
con la anterior, es que este ha de tener el carcter de un marco para la cooperacin
de mbito estatal. El Plan se concibe en el mbito estatal porque, respetando los
mbitos competenciales de las distintas Administraciones Pblicas, las polticas de
integracin informan al conjunto de las polticas y actuaciones pblicas y de las
organizaciones y agentes sociales en el conjunto del Estado.
El Plan Estratgico pretende ser un instrumento capaz de dinamizar polticas, aglutinar iniciativas, crear partenariados y dotar de coherencia a las actuaciones en
favor de los procesos de integracin, gestin de la diversidad y convivencia intercultural, algunas de las cuales se vienen desarrollando tanto por las distintas
Administraciones Pblicas como por la sociedad civil. Tendr, por tanto, un carcter
de marco de cooperacin en el que puedan seguir articulndose distintas iniciativas
de las Administraciones Pblicas y de la sociedad civil orientadas en esa direccin.
Estas actuaciones pueden estar ya en marcha, como es el caso de los planes de muchas Comunidades Autnomas o de numerosos Ayuntamientos o pueden adoptarse
precisamente como consecuencia de la dinmica que el Plan Estratgico pretende
generar, sobre todo mediante la aprobacin de planes integrales de actuacin en
el mbito local.
El Plan Estratgico se ha elaborado tambin para favorecer la toma en consideracin de las posibilidades y las problemticas ligadas a la cuestin migratoria en
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todas las polticas pblicas, tanto de la Administracin General del Estado como de
las Comunidades Autnomas y de las Corporaciones Locales, cada una en el mbito
de sus competencias.
El Plan Estratgico pretende ser tambin el motor de nuevos procesos de coordinacin, cooperacin y de partenariado entre las Administraciones Pblicas y los
diversos actores de la sociedad civil implicados en estos procesos de integracin,
mediante actuaciones orientadas a favor de una sociedad ms diversa e inclusiva.
Enfoque integral o global respecto de la inmigracin, la integracin

y la diversidad
La cuarta premisa sobre la que se construye el Plan Estratgico es su enfoque
integral o global, puesto que la integracin es un proceso que afectan a todas las
facetas de la vida cvica, social, econmica, cultural y poltica de las personas y de
los grupos sociales.
Un enfoque global de la inmigracin, y la integracin viene siendo recomendada
por las instituciones europeas desde las Conclusiones del Consejo Europeo de
Tampere de 1999 y diversas Comunicaciones de la Comisin Europea desde el ao
2000. La Conferencia Ministerial celebrada en Zaragoza en torno a la integracin de los inmigrantes en la UE, impulsada por la Presidencia Espaola, seal
la necesidad de incorporar los temas de integracin en todos los mbitos de
actuacin pertinentes, garantizando el dilogo, la coordinacin institucional y la
transversalidad, as como la participacin de los distintos niveles de la Administracin (europeo, nacional, regional y local) en el proceso de integracin. En este
contexto, la Comisin Europea present el informe titulado La consolidacin del
marco europeo para la integracin, centrado en cuatro prioridades estratgicas
para la integracin: promover los valores europeos; recoger las sensibilidades/
percepciones de los ciudadanos y de los inmigrantes; crear mdulos e indicadores para la gobernanza y la poltica de integracin; y promover una poltica de
integracin transversal.
La poltica integral debe contemplar la aceptacin de la diversidad y el desarrollo
de mecanismos de gestin de dicha diversidad. La Declaracin Universal de la
UNESCO sobre Diversidad Cultural eleva la diversidad cultural a la categora de
patrimonio comn de la humanidad y se erige su defensa en imperativo tico
indisociable del respeto de la dignidad de la persona. La Conferencia Ministe-
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rial de Zaragoza propone considerar la diversidad cultural como una oportunidad para el progreso econmico y social de Europa y como una herramienta de
lucha contra la discriminacin, y adoptar un planteamiento global que cuente
con la participacin de las principales partes interesadas para estimular la gestin de la diversidad y el intercambio de experiencias, as como las iniciativas
empresariales.
Este enfoque holstico de las polticas de integracin e interculturalidad exige que
mantenga una relacin coherente y complementaria con las polticas de inmigracin y con aquellas otras polticas pblicas relevantes al respecto.
Exige abordar, adems de los aspectos econmicos, laborales, educativos, sanitarios, de alojamiento y sociales de la integracin, las cuestiones relacionadas con
la diversidad cultural y religiosa, la ciudadana, la participacin y los derechos
polticos de los inmigrantes. Y exige hacerlo en un marco global y coherente a
largo plazo que tenga en cuenta las diversas condiciones regionales o locales y las
necesidades especficas de grupos particulares.
La universalidad de las actuaciones pblicas

La quinta premisa del Plan Estratgico es la de la universalidad de las actuaciones y
el acceso normalizado de los inmigrantes a los servicios pblicos y privados.
Las actuaciones pblicas en materia de integracin deben ir dirigidas al conjunto
de la poblacin y este principio de universalidad implica que los inmigrantes deben
recibir una atencin normalizada dentro de esos servicios. Este es un principio que
debera inspirar tanto los servicios pblicos como los privados de carcter general.
Siendo lo anterior vlido en anteriores momentos del proceso migratorio, lo es ms
hoy da si cabe: a medida que pasa el tiempo y en el nuevo ciclo migratorio en el
que se inscribe este segundo Plan Estratgico es an ms relevante y necesario esta
premisa de universalidad y normalizacin.
La normalizacin debe ser entendida como un proceso general de incorporacin
del conjunto de poblacin a los servicios y recursos sociales existentes en las mismas condiciones y mediante los mismos procedimientos, complementndose ese
criterio general con un principio subsidiario de especializacin para los casos de
necesidades particulares no generalizables por parte de algn colectivo o perfil
social determinado.
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Sin embargo, en la coyuntura actual sigue habiendo algunas fases del proceso
de inmigracin (como la acogida) o aspectos del proceso de integracin (como la
enseanza de las lenguas oficiales en Espaa) que pueden exigir intervenciones
o servicios especficos en algunos campos, al menos con carcter temporal. En
general, cabe sealar que las intervenciones de carcter especfico que pueden
requerir algunos aspectos del proceso de integracin estn orientadas a la superacin de situaciones de desventaja, hasta conseguir la plena autonoma e igualdad
en el acceso a los servicios establecidos para el conjunto de la poblacin. En este
sentido, universalidad e igualdad son los dos conceptos centrales que vertebran la
actuacin de las Administraciones Pblicas.
No obstante, las polticas de normalizacin, a pesar de los esfuerzos realizados,
continan necesitando ser repensadas, redimensionadas de modo que se adece
la oferta de servicios existentes, con el fin de dar respuesta a las diferentes necesidades y a la situacin diversa de cada una de las personas que quiere integrarse
en la sociedad.
a
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2. La integracin como elemento transversal en las polticas

generales
La sexta y ltima premisa en la que se basa el Plan es la idea de que las polticas de
integracin y gestin de la diversidad deben incorporarse de modo transversal a todas
las polticas pblicas orientadas a los ciudadanos.
Una de las metas que debe cumplir este Plan Estratgico es hacer que las polticas
pblicas generales que inciden en la situacin de la poblacin inmigrada y en las
relaciones de ella con la poblacin espaola, tanto dentro de la Administracin
General del Estado como de las Comunidades Autnomas y Corporaciones Locales,
tengan en cuenta en su formulacin y ejecucin el hecho de la inmigracin y sus
caractersticas, necesidades y demandas especficas.
Entendemos la transversalidad, como estrategia una metodolgica que responde a
problemticas comunes e interrelacionadas presentes en las actuaciones, dispositivos y programas y no como problemtica separada de estos. Esta perspectiva transforma la concepcin, mtodos y criterios con que se disean, aplican y evalan las
polticas pblicas dirigidas a todos para que integren perspectivas como gnero,
interculturalidad o ciudadana. Implica la introduccin de ejes, problemticas y
temticas comunes, compartidas en todos los mbitos y reas de trabajo.
El Consejo de la Unin Europea ha incluido esta cuestin de la transversalidad de
la integracin de la poblacin inmigrada en las polticas pblicas dentro de los
Principios Bsicos Comunes para la Poltica de Integracin de los Inmigrantes en
la Unin Europea: Las polticas y medidas tendentes a incluir la cuestin de la
integracin en todas las pertinentes competencias polticas y niveles de gobierno y servicios pblicos deben tomarse debidamente en cuenta en la elaboracin
y puesta en prctica de medidas pblicas. La Presidencia Espaola de la Unin
Europea impuls en la Conferencia Ministerial celebrada en Zaragoza la idea de
transversalidad de las polticas pblicas, recogida en el texto final: La integracin
de los inmigrantes debe mejorarse consolidando en mayor medida la transversalidad
de las polticas de integracin, como son la participacin ciudadana, la integracin
en el mercado laboral, la inclusin social, las medidas contra la discriminacin y la
igualdad de oportunidades.
En este sentido, el objetivo de la integracin y la interculturalidad debe ser asumido como una nueva poltica transversal o de mainstreaming, como lo est siendo
la perspectiva de gnero o la medioambiental. Por tanto, la integracin de la po-
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blacin inmigrada y la gestin intercultural de la diversidad han de ser objetivos

que persigan las polticas pblicas en materias como educacin, sanidad, vivienda
o servicios sociales y deben ser tambin principios rectores que se incorporen expresamente en planes nacionales como los orientados a favorecer la situacin del
empleo o de la inclusin social.
a
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3. Principios del Plan Estratgico

Cuatro principios inspiran la accin estratgica que se disea en este Plan, los objetivos que propone y las actuaciones que pretende poner en marcha o fomentar:
1. El principio de igualdad y no discriminacin, que implica la equiparacin de
derechos y obligaciones de la poblacin inmigrante y espaola, dentro del
marco de los valores constitucionales bsicos.
2. El principio de ciudadana, que implica el reconocimiento de la plena participacin cvica, social, econmica, cultural y poltica de los ciudadanos y
ciudadanas inmigrantes.
3. El principio de inclusin, que implica la creacin de procesos que lleven a
superar las desventajas sociales, econmicas, personales y culturales y permitan que se est en condiciones de gozar de los derechos sociales y ejercer
la participacin ciudadana superando el estatus de persona asistida y la estigmatizacin que conlleva la pobreza, la marginacin y la exclusin.
4. El principio de interculturalidad, como mecanismo de interaccin positiva
entre las personas de distintos orgenes y culturas, dentro de la valoracin y
el respeto de la diversidad cultural.
Igualdad
El principio de igualdad busca la construccin y consolidacin de una sociedad
justa. Igualdad como equiparacin de derechos y obligaciones bsicas de la poblacin inmigrada y autctona; igualdad de trato y no discriminacin por razn de
origen racial o tnico, nacionalidad, sexo, discapacidad, edad, orientacin sexual o
cualquier otro motivo; e igualdad de oportunidades como garanta de una sociedad
inclusiva.
Pero, adems, esta igualdad de trato y de oportunidades es tambin condicin
imprescindible para la cohesin social, puesto que esta se pone en riesgo si no se
posibilita la movilidad social, si no se combaten decididamente las discriminaciones que puedan afectar a sectores de la poblacin y, en definitiva, si no se evita
que puedan existir sobre un mismo territorio ciudadanos de primera y de segunda
categora.
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La Constitucin Espaola establece en su artculo 9.2. que corresponde a los poderes pblicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del
individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los
obstculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participacin de todos
los ciudadanos en la vida poltica, econmica, cultural y social.
Respondiendo a ese mandato constitucional, el Plan Estratgico disea un conjunto de medidas tendentes a reconocer formalmente y a hacer efectivos para las
personas inmigrantes los mismos derechos y obligaciones que tiene la poblacin
espaola. El Plan Estratgico est impregnado de la lgica de la igualdad de trato
y de la lucha contra la discriminacin en la lnea establecida por las Directivas
2000/43/CE del Consejo, de 29 de junio de 2000, relativa a la aplicacin del principio de igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial
o tnico y 2000/78/CE de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de
un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupacin. Estas directivas han sido calificadas por el Parlamento Europeo, en su Resolucin de 14 de
enero de 2009, como norma mnima y fundamentos para una poltica exhaustiva
contra las discriminaciones, insistiendo en la necesidad de tomar en cuenta las
recomendaciones de la Agencia Europea de Derechos Fundamentales de 2008 y la
Decisin Marco 2008/913/JAI del Consejo de 28 de noviembre.
Las mujeres inmigrantes pueden sufrir una doble discriminacin: por el hecho de
ser mujeres y por el hecho de ser inmigrante. Por ello, el Plan Estratgico presta
una atencin particular para garantizarles la igualdad de trato y de oportunidades
en las distintas esferas de las intervenciones pblicas y de la vida social. Adems
existen otros factores de discriminacin y exclusin social, como los que pueden
afectar a la poblacin roma procedente del Este Europa, a las personas discapacitadas o a otros colectivos o minoras, que se superponen a la discriminacin por la
condicin de persona inmigrante y refuerzan si cabe, las situaciones de desigualdad o de exclusin.
Con el objeto de contrarrestar todos estos factores de discriminacin y de promover una sociedad inclusiva, el Plan Estratgico establecer o fomentar polticas
compensatorias que hagan posible la igualdad de oportunidades de todas las personas inmigrantes en la sociedad espaola.
a
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Ciudadana
El segundo principio del Plan Estratgico es el de ciudadana. A los efectos de este
Plan se entiende la ciudadana como una relacin democrtica entre sujetos libres
e iguales en el marco del Estado de derecho. La ciudadana implica tres dimensiones: titularidad, pertenencia y legitimidad institucional o, dicho de otra manera;
a) la titularidad de derechos y deberes por parte de las personas, b) que pertenecen a
la comunidad poltica donde est establecida esa titularidad, y c) existiendo unas
instituciones legtimas que deben garantizar esos derechos y velar por el cumplimiento de esos deberes. Desde hace unas dcadas viene plantendose a nivel
mundial la necesidad de evolucionar hacia una nueva ciudadana que no limite
esta a la nacionalidad, plantendose el avanzar tanto en el plano de la ciudadana
poltica y jurdica como en el de la ciudadana social o cvica. Todos estos elementos estn recogidos en los siguientes planteamientos, desde la conviccin que la
perspectiva de la ciudadana es fundamental junto con el nfasis en la igualdad,
la interculturalidad y la inclusin- para avanzar en el abordaje de la inmigracin y
en la polticas de integracin y gestin de la diversidad cultural.
Para lograr una sociedad cohesionada e integrada no es suficiente la consecucin
de la igualdad efectiva de derechos y obligaciones, sino que debe ser posible una
participacin activa en la configuracin de la propia sociedad. Es precisamente la
disposicin de cauces de participacin en la gestin de los asuntos pblicos y en la
conformacin de los espacios sociales lo que permite hablar de la incorporacin de
nuevos ciudadanos y ciudadanas a nuestra sociedad.
La Comisin Europea comenz a plantear el concepto de ciudadana cvica ya
desde su Comunicacin de noviembre de 2000. Por ciudadana cvica se entiende
un conjunto de derechos y obligaciones cvicos, sociales, econmicos y culturales
de los inmigrantes, que dan lugar a la igualdad de trato y de oportunidades entre
poblacin inmigrada y autctona y al reconocimiento de derechos de participacin
en la vida pblica. Este reconocimiento de los inmigrantes como ciudadanos es un
requisito imprescindible de una sociedad inclusiva porque, como seal el Consejo
Econmico y Social Europeo en 2002, la Europa de los ciudadanos no puede tener
en su seno otra Europa de los no ciudadanos.
En este sentido, el principio de ciudadana implica avanzar en el reconocimiento de
plenos derechos de participacin cvica, econmica, social, cultural y poltica a la
poblacin inmigrada. Este reconocimiento de plenos derechos no garantiza por s
solo el xito de la integracin, de ese proceso bidireccional de adaptacin mutua,
pero es una condicin necesaria para que la integracin pueda producirse.
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Solo si los cauces de participacin en los asuntos pblicos y en la conformacin de

la sociedad estn abiertos, en plano de igualdad, a todos los ciudadanos y ciudadanas, podr generarse en la poblacin inmigrada un sentimiento de pertenencia
a su nueva sociedad.
El estatus de ciudadano o ciudadana en un Estado democrtico ha de incluir la
participacin en la vida pblica, comenzando por la ciudadana en la ciudad, por
su participacin en el mbito municipal. Adems de los cauces de participacin
que para ello establece la Ley de Bases del Rgimen Local, la Constitucin prev
tambin la posibilidad de otorgar a ciudadanos extranjeros, mediante ley o tratado
internacional, derechos de voto en el mbito local, con la sola condicin de que
esta posibilidad sea recproca, es decir, que los espaoles tambin dispongan del
derecho de sufragio en las elecciones locales de los pases de los que proceden
las personas inmigrantes autorizadas a votar en Espaa. Este derecho de participacin en los asuntos locales ha sido tambin abierto en otros pases de la Unin
Europea a las personas extranjeras que tienen la condicin de residentes de larga
duracin. En el caso de Espaa un paso crucial en ese camino de extensin de los
derechos polticos y de presencia en la esfera pblica ha sido la participacin de
los residentes extranjeros de aquellos pases con los que se han firmado acuerdos
de reciprocidad, en las elecciones municipales de junio de 2011.
Ms all del derecho de sufragio en el mbito municipal, la Constitucin reserva los
derechos de participacin poltica a los ciudadanos espaoles. Por tanto, aquellos
ciudadanos y ciudadanas inmigradas que quieran alcanzar el mximo grado de participacin han de adquirir la nacionalidad espaola, han de avanzar en su compromiso
y pasar a integrar la comunidad poltica que conforma la sociedad espaola.
Pero, sin necesidad de llegar a ese ltimo nivel de participacin, la condicin de residente de larga duracin debe proporcionar igualmente un conjunto de derechos,
obligaciones y cauces de participacin que permitan a tales personas inmigrantes
entenderse como ciudadanos y ciudadanas.
Inclusin
En este segundo Plan Estratgico se ha incorporado la inclusin como un nuevo
principio que complementa los tres que ya inspiraron el primer Plan. La introduccin de este principio se debe a la necesidad de incidir en el proceso de creacin
de las condiciones necesarias para que sea posible una sociedad ms igualitaria en
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trminos socioeconmicos. El resto de principios sealan la necesidad del reconocimiento de los derechos y obligaciones, de la igualdad de trato, y el ejercicio efectivo de la participacin social. El principio de Inclusin recuerda que, para que ello
sea posible, es necesario impulsar procesos, llevar a cabo actuaciones e implantar
medidas en dos planos claves de la vida social: por un lado, durante las etapas de
socializacin y formacin de las personas; y, por otro lado, en los mecanismos de
redistribucin de la riqueza y de los bienes sociales, econmicos y culturales.
Las situaciones de desventaja, segregacin, marginacin o riesgo de exclusin social impiden o dificultan que se acceda a los derechos, recursos, servicios y oportunidades en las mismas condiciones. El presente Plan Estratgico propone, adems
de seguir esforzndonos en superar las barreras discriminatorias, analizar los contextos familiares, escolares y de otro tipo donde se generan los conocimientos, habilidades, capacitaciones y los procesos de formacin que permiten a unas personas y no a otras acceder a una serie de oportunidades. La inclusin como principio
supone tomar conciencia acerca de las posibilidades reales de que diversos sectores
de la poblacin accedan o no a los bienes sociales, culturales y econmicos.
Existen factores estructurales que inciden en la desigual distribucin de la riqueza
y los bienes. A ello se unen las representaciones sociales negativas y estigmatizadas
acerca de determinados colectivos. Todo ello conduce a la precariedad e insuficiencia
de recursos y a la vulnerabilidad de las redes sociales y relacionales, as como de
sus capacidades y dinamismos personales. La Comunicacin de la Comisin Europea
titulada La Plataforma Europea contra la Pobreza y la Exclusin Social: Un marco
europeo para la cohesin social y territorial, insiste en que la pobreza, en sus mltiples facetas, incluye la falta de ingresos y de recursos materiales suficientes para vivir
dignamente; un acceso inadecuado a servicios bsicos, como la asistencia sanitaria,
la vivienda y la educacin; la exclusin del mercado de trabajo; y el trabajo precario.
Estos elementos son la raz de la pobreza y explican cmo las personas y sus familias
acaban estando socialmente excluidas. Estas consideraciones estn en la lnea de lo
planteado en el Plan Nacional de Inclusin Social (PNAIS).
La exclusin social viene derivada de tres aspectos clave: su origen estructural, su
carcter multidimensional y su naturaleza procesal. El enfoque de este segundo
Plan Estratgico coloca a la persona como sujeto del bienestar y se centra en las
oportunidades y capacidades necesarias para poder construir un proyecto de vida
propio, para tomar decisiones, actuar por uno mismo y as poder participar en su
entorno y sociedad. De este modo, el enfoque de la Inclusin trata de superar algunas visiones del bienestar centradas en las necesidades o basadas exclusivamente
en el ingreso y los bienes.
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La Declaracin de Zaragoza, que recoge las conclusiones de la IV Conferencia Ministerial sobre Integracin, celebrada en el marco de la Presidencia Espaola del
Consejo de la Unin Europea, nos recuerda la importancia de la inclusin social:
As pues, los principales mbitos de actuacin que resultan pertinentes a la hora de
controlar los resultados de las polticas de integracin son los siguientes: empleo;
educacin; inclusin social, y ciudadana activa. La Comunicacin ya mencionada
sobre la Plataforma Europea contra la Pobreza y la Exclusin Social, al hablar del
fenmeno migratorio seala los mecanismos bsicos de la inclusin: el proceso
de pasar a formar parte de una sociedad nueva es muy complejo y exige esfuerzos
en diversos mbitos. Comprende el acceso al mercado de trabajo, la vivienda, los
servicios pblicos (en especial los de bienestar y educacin), los servicios privados
(bancos, seguros, etc.), la constitucin de relaciones sociales y culturales con la
comunidad y la participacin en los procesos polticos.
En conclusin, la incorporacin de este principio supone abordar el conjunto de decisiones, normas y principios considerados razonables para garantizar condiciones de
trabajo y de vida decentes para toda la poblacin. Involucra tambin la concepcin de
un Estado activo, que mediante sus polticas pblicas trata de remover los obstculos
que impiden el desarrollo de las personas en igualdad de condiciones y oportunidades.
Interculturalidad
La diversidad es algo consustancial a la realidad y la vida. En el caso de las sociedades humanas todas tienen componentes de diversidad en mayor o menor grado
y con unos u otros perfiles y relaciones entre los grupos diversos. Hoy da y en el
mundo globalizado, junto a los procesos de uniformizacin se dan otros de diversificacin cultural, tnica, lingstica y religiosa. Las migraciones internas e internacionales son uno de los procesos de generacin de diversidad. Todos los pases,
regiones, municipios e incluso cada ciudadano enfrenta el reto de cmo abordar
la diversidad circundante, qu actitud adoptar y qu comportamientos considerar
vlidos.
A lo largo de la historia han existido muy distintos idearios y planteamientos a la
hora de abordar o tratar la diversidad de la sociedad. Hoy da esos diferentes modelos de gestin de la diversidad tienen plena vigencia. Ha habido y hay enfoques
y polticas que responden claramente a modelos de exclusin, esto es, de regular
la diversidad de tal forma que amplios sectores de la poblacin quedan discriminados, segregados y marginados. Ha habido y hay, por el contrario, planteamientos y
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polticas que responden a modelos de inclusin ya sea aparente como el asimilacionismo ya sea real como el pluralismo cultural.
Este Plan Estratgico se gua por el principio de interculturalidad entendiendo el
interculturalismo como un modelo sociopoltico y tico de gestin incluyente de la
diversidad. Adems de la igualdad de las culturas y del necesario respeto y valoracin positiva de la diversidad, el interculturalismo pone el nfasis a diferencia del
multiculturalismo y de forma complementaria pero tambin crtica y alternativa a
este- en lo comn y lo que une, en la interaccin positiva entre los diferentes, para
desarrollar relaciones no solo de respeto sino de aprendizaje mutuo, cooperacin y
regulacin pacfica y preventiva de la conflictividad.
La diversidad cultural es uno de los valores y de las riquezas inherentes al pluralismo
espaol y europeo, de ah que se halle amparada por diversas normas constitucionales y europeas. Adems, la concepcin de la integracin como un proceso de mutua adaptacin impone tambin respetar y valorar las distintas culturas que portan
consigo las personas inmigrantes y niega la posibilidad de una simple asimilacin a
las pautas culturales dominantes entre la poblacin espaola. Pero la defensa de la
diversidad no debe llevar al mantenimiento de grupos culturales aislados entre s,
ni a una consideracin ahistrica o acrtica de las culturas. El principio de interculturalidad exige reconocer y respetar las diferencias, pero busca la comunicacin, el
dilogo crtico, la interrelacin y la interaccin de personas pertenecientes a culturas diversas, sobre la base de unos valores bsicos compartidos y del uso comn
de las lenguas oficiales existentes en Espaa. El resultado de esta comunicacin e
interrelacin es la produccin de nuevas realidades culturales, en las que todos los
individuos y grupos pueden resultar transformados y enriquecidos.
Por otra parte, no cabe negar que en ocasiones las diferencias culturales existentes
en el seno de una poblacin cada vez ms diversa pueden conducir a conflictos, que
habr que abordar con los instrumentos del dilogo constructivo y el compromiso,
dentro del marco de opciones que abren la Constitucin y las leyes. En los Principios Bsicos Comunes para la Poltica de Integracin de los Inmigrantes en la Unin
Europea, el Consejo de la Unin Europea se ha manifestado en un sentido muy
similar. En concreto, en el octavo de dichos principio seala lo siguiente:
La prctica de diversas culturas y religiones est garantizada por la Carta de los
Derechos Fundamentales y debe quedar salvaguardada, a menos que dichas prcticas entren en conflicto con otros derechos europeos inviolables o con la legislacin
nacional. Las culturas y religiones introducidas por los nuevos ciudadanos pueden
facilitar un mayor entendimiento entre los pueblos, la transicin de los inmigrantes
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hacia la nueva sociedad y el enriquecimiento de esta (...). No obstante, los Estados miembros tienen tambin la responsabilidad de garantizar que las prcticas
culturales y religiosas no impidan a las personas migrantes ejercer otros derechos
fundamentales o participar en la sociedad de acogida. Ello reviste particular importancia en lo que se refiere a los derechos y la igualdad de la mujer, a los derechos
e intereses del nio, y a la libertad de practicar o no una determinada religin. En
definitiva, los mejores medios para abordar los conflictos de convivencia ligados
a diferentes prcticas culturales o las cuestiones relacionadas con prcticas culturales y religiosas inaceptables que entren en conflicto con los derechos fundamentales y con los valores bsicos de la UE son, como seala el Consejo, el dilogo
intercultural e interreligioso constructivo, la educacin, un discurso pblico basado
en la reflexin y el apoyo a las expresiones culturales y religiosas que respeten los
valores, derechos y leyes nacionales y europeos. Sobre estos elementos cabe construir una convivencia armoniosa.
En un escenario previsible de futuro, caracterizado por la presencia en el mismo
territorio de un conglomerado de distintas creencias, religiones y culturas, resulta
necesario garantizar un marco normativo y axiolgico que facilite la convivencia
y permita gestionar los conflictos inherentes al propio hecho de convivir. La convivencia se basa en la primaca de los derechos individuales sobre los colectivos,
en el respeto a la pluralidad de opciones y proyectos personales y colectivos, y en
la existencia de un Estado aconfesional que ampara y promueve la efectividad de
dichos derechos.
El principio de interculturalidad se configura, por tanto, como la pauta bsica que,
de acuerdo con la concepcin de integracin inherente al presente Plan Estratgico, debe regir la relacin entre personas y grupos de distintas culturas, a fin de
garantizar a un tiempo la cohesin social basada en principios constitucionales
compartidos y el respeto y la valoracin positiva de la diversidad.
a
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4. nfasis del Plan

El anterior Plan Estratgico 2007-2010 pretenda contribuir a la construccin de
una sociedad justa, inclusiva y cohesionada, en la que la convivencia de todos se
desarrolle sobre valores y normas comunes, respetando la diversidad de las personas y de los grupos sociales. Se ha avanzado mucho en este periodo en la lucha por
la igualdad y por el ejercicio de los derechos y deberes. El presente Plan Estratgico
2011-2014 mantiene la vocacin ciudadana del anterior y busca que las personas
residentes en Espaa se incorporen en la sociedad espaola en condiciones de
equidad y participen de modo activo en la configuracin de la vida pblica.
En el periodo que iniciamos seguimos manteniendo como horizonte la misma finalidad, adaptada a unas nuevas condiciones: consolidacin de los proyectos migratorios, residencia de larga duracin, diferencias en el acceso y uso de los servicios
pblicos por razn de origen, nacionalidad, una mayor precariedad social y econmica motivada por el desempleo, la existencia de experiencias positivas de convivencia e integracin junto con el aumento tanto del riesgo de racismo, xenofobia
y discriminacin como de la segmentacin social y laboral.
Por tanto, el presente Plan da continuidad a la bsqueda de la inclusin, la justicia
y la cohesin social y tiene como finalidad ltima contribuir al desarrollo social y
a la mejora de la calidad de vida del conjunto de la ciudadana espaola en condiciones de equidad, asegurando el acceso a los derechos y el cumplimiento de las
obligaciones a travs de la construccin de un proyecto de sociedad compartido,
diverso, plural y reconocido como legtimo en un contexto de cambio provocado,
entre otras cosas, por los flujos migratorios.
Para ello el Plan Estratgico debe seguir fomentando que la integracin de las
personas de origen extranjero se produzca a travs del ejercicio efectivo de los
derechos y el cumplimiento real de las obligaciones de un modo similar al de los
espaoles. Los objetivos, lneas de actuacin y medidas que se definan deben ayudar a establecer las condiciones para que esto sea posible, continuar mejorando la
adecuacin de los servicios pblicos orientados a todos los ciudadanos y generar
realidades y espacios sociales incluyentes. Lugares y actividades en que las personas, los estilos de vida y las diferencias jueguen del lado de la cohesin y construccin de la sociedad espaola y no de la construccin de barreras o del rechazo. Nos
enfrentamos al reto de superar las situaciones lmite a las que llevara una sociedad
fragmentada, llena de barreras de todo tipo; no solo fsicas, sino tambin de tipo
ideolgico, cultural, social y econmico. La exclusin, la desigualdad y la prolifera-
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cin de los viejos y nuevos racismos deshumanizan las relaciones expulsando real
y simblicamente a los que dejan de ser ciudadanos.
Los ejes ms importantes sobre los que se articula el presente Plan Estratgico
responden al anlisis de la realidad llevado a cabo , sobre la base de que se est
abriendo un nuevo ciclo migratorio, tal y como se ha detallado en el captulo 2 dedicado al Diagnstico. Los nfasis de este segundo PECI, que marcan las prioridades
del Plan y sirven como ejes trasversales de actuacin, son los diez siguientes:
1. Derechos y deberes:

Garanta del ejercicio de los derechos y del acceso a los sistemas pblicos de
proteccin y bienestar social en igualdad de condiciones, y exigencia del
cumplimiento por cada cual de sus obligaciones en el marco de una tica de
la responsabilidad.
2. Gestin positiva de la diversidad:

Accin institucional y social encaminada al respeto de las diversidades de
origen, culturales, tnicas, lingsticas y religiosas y a la interaccin y sobre
las semejanzas, lo comn y lo compartido.
3. Lucha contra la discriminacin:
Promocin de la igualdad de trato y lucha contra el racismo, la xenofobia y
la discriminacin.
4. Inclusin:
Fomento de la equidad socioeducativa, la inclusin social y la calidad de vida.
5. Desarrollo local:
Vinculacin positiva entre desarrollo local e inmigracin, con el impulso de la
generacin de riqueza, empleo y promocin econmica, as como de calidad
de vida para todos y de enriquecimiento del tejido social de los municipios.
6. Convivencia ciudadana intercultural:
Promocin de espacios de convivencia intercultural en los distintos mbitos
de la vida social, pasando de la coexistencia a la convivencia y previniendo y
superando las situaciones de hostilidad.
7. Barrios como espacios claves de la cohesin:
Impulso especfico de la interaccin positiva y de la convivencia comunitaria
intercultural en las localidades con mayor presencia de diversidad cultural.
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8. Participacin social:
Dinamizacin general de la participacin ciudadana, impulso de asociacionismo, incorporacin de los inmigrantes a los mbitos generales de la participacin, con especial relevancia al derecho de voto.
9. Formacin:
Formacin del conjunto de actores institucionales y sociales para un desempeo adecuado de su funcin en materia de inmigracin, asilo y gestin de
la diversidad.
10. Gobernanza multinivel:
Y cooperacin territorial: gestin del Plan con el conjunto de las administraciones y los agentes sociales; participacin en la diseo, ejecucin, seguimiento y evaluacin del PECI.
a
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5. Objetivos generales del Plan Estratgico

Como consecuencia de esos nfasis y ejes, y siempre en contextos en los que la
diversidad cultural es significativa, los objetivos generales del Plan Estratgico son
los siguientes:
Objetivo 1. Garantizar el pleno ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos civiles, sociales, econmicos, culturales y polticos.
Objetivo 2. Generar oportunidades sociales, econmicas y de empleo que garanticen la calidad de vida.
Objetivo 3. Mejorar los niveles de acceso y uso de los servicios y prestaciones pblicas, especialmente educacin, salud, empleo, servicios sociales y dependencia,
por parte del conjunto de la ciudadana y en condiciones de equidad.
Objetivo 4. Adecuar las polticas pblicas sectoriales y las estructuras de los servicios pblicos a los retos y demandas de una sociedad diversa.
Objetivo 5. Adaptar los sistemas de acogida de personas en situacin de vulnerabilidad y acogida especializada en todo el territorio nacional a las necesidades
actuales derivadas de la evolucin de los flujos migratorios, asegurando que les
proporcionen un grado de autonoma suficiente para el acceso a bienes y servicios,
ejercicio de derechos y cumplimiento de obligaciones.
Objetivo 6. Fomentar polticas integrales para la igualdad de trato y de oportunidades y no discriminacin que contemplen la prevencin y denuncia de toda forma
de racismo y xenofobia as como la proteccin y asistencia a las vctimas en todos
los campos de la vida social, tanto en el mbito pblico como en el privado.
Objetivo 7. Reforzar la equidad en todas las etapas del Sistema Educativo, incluida
la universitaria, la permanencia y el xito acadmico.
Objetivo 8. Reducir los niveles de exclusin social, marginacin y pobreza, con
especial nfasis en la poblacin infantil y juvenil.
Objetivo 9. Contribuir al desarrollo de una cultura democrtica y participativa as
como a la legitimidad institucional.
Objetivo 10. Impulsar procesos de construccin y desarrollo sociocomunitario que
promuevan la convivencia intercultural, la mejora de las relaciones sociales, vecinales y laborales, el respeto a la diferencia y la gestin de la diversidad en un
proyecto compartido de sociedad.
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6. Programas principales del Plan Estratgico

Uno de los instrumentos para la puesta en funcionamiento del presente Plan Estratgico es la ejecucin de grandes Programas Interregionales de mbito estatal
con vocacin plurianual. Estos Programas convierten los principales objetivos del
Plan Estratgico en prioridades de intervencin. Desarrollan los nfasis y lneas
estratgicas centrales definidas previamente asegurando la coherencia de criterios, metodologas y actuaciones con los principios y premisas del Plan, posibilitando que se acte de modo transversal e interterritorial para garantizar un uso
efectivo de los recursos.
El desarrollo de estos Programas supone un modo de gestin coordinado y multinivel que integra a los distintos agentes que intervienen en el Plan: administracin
europea, estatal, Comunidades Autnomas, Entidades Locales, ONG del mbito de la
inmigracin y asociaciones de inmigrantes, as como el tejido empresarial y los sindicatos, que desarrollarn actuaciones en el mbito de sus competencias. Incorpora
diversos instrumentos financieros como convenios, subvenciones o gestin directa.
Los programas previstos son:
1. Programa de Gestin de la diversidad en la empresa

El mercado laboral es uno de los espacios ms significativos para la integracin

en una sociedad como la nuestra. La mejora de las condiciones de vida laboral
y la mejora de la productividad mediante la gestin de la diversidad es uno de
los retos ms importantes para los que debemos esforzarnos. El objetivo de este
programa es convertir la Gestin de la Diversidad en un compromiso corporativo.
2. Programa de Promocin de la Convivencia Ciudadana Intercultural en

barrios (Plan de Barrios)

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Los nfasis del Plan proponen tanto la convivencia como el espacio local,
como objetivos claves del Plan Estratgico. El barrio o la pequea localidad son algunos de los mbitos privilegiados de intervencin, all donde se
dan relaciones vecinales y de proximidad. El Plan de Barrios es un programa transversal que implicar la incorporacin de actuaciones relacionadas
con varias reas de intervencin dirigidas a la regulacin del conflicto, la
igualdad de trato, la construccin de espacios de sociabilidad, los derechos
sociales o la participacin comunitaria.
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Las grandes lneas de actuacin sern el fomento de la cohesin social y la

mejora de las competencias para afrontar la crisis y se desarrollar a travs
de convenios con entidades locales que integren a los actores presentes en
su mbito territorial.
3. Programa de actuacin sobre la enseanza de las lenguas

Se han venido desarrollando diferentes programas y actividades de enseanza de lenguas a la poblacin inmigrante.
Dando continuidad a lo anterior y con objeto de dotarlas de mayor calidad y

reconocimiento, se plantea un mtodo abierto y progresivo que permita sentar las bases para una poltica en materia de enseanza de lenguas. Pretende
avanzar en tres direcciones: elaboracin de un currculum de referencia, la
formacin y cualificacin del profesorado, y la acreditacin y reconocimiento de la enseanza.
4. Programa de Actuacin Integral contra el Racismo y la Xenofobia: Extensin de Oficinas Antidiscriminacin
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El Plan Estratgico ha situado como uno de los nfasis principales la garanta

del ejercicio de derechos y la lucha contra el racismo, la xenofobia y la discriminacin. La evolucin de la percepcin sobre el fenmeno migratorio y
el crecimiento de actitudes y conductas discriminatorias y racistas suponen
que la promocin de la igualdad de trato se haya convertido en una importante preocupacin.
Despus de haber puesto en marcha diversas iniciativas y experiencias, el

momento actual se centra en el diseo de una Estrategia Integral de Lucha
contra el Racismo y la Xenofobia que prevea actuaciones integradas dirigidas a la prevencin, la denuncia, la proteccin y la asistencia a vctimas.
Adems, la educacin cvica, la sensibilizacin deben permitir la toma de
conciencia de la sociedad sobre la importancia y dimensin real de este fenmeno y servir para transformar las representaciones y actitudes sobre el
otro diferente en coherencia con los principios democrticos y de igualdad
que fundamentan nuestra sociedad.
Es preciso para ello el desarrollo de medidas y dispositivos que aseguren el

cumplimiento de los objetivos transversales previstos en distintas reas de
intervencin, para ello se propone la mejora y extensin de la red de oficinas
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de atencin a las vctimas de discriminacin, impulsada desde el consejo de

la igualdad de trato y no discriminacin.
5. Programa de Formacin del Empleado Pblico en Gestin de la Diversidad
Uno de los elementos recurrentes en todas las reas de intervencin ha sido
la necesidad de capacitar a los agentes sociales que intervienen en cada
mbito. Asegurar el acceso a los sistemas pblicos de proteccin y bienestar
social en igualdad de condiciones es uno de los elementos clave de la integracin y la equidad, lo que implica que el empleado pblico presente en
estos servicios pblicos est sensibilizado y capacitado.

La mejora de la calidad de los servicios pblicos revertir no solo en la poblacin de origen extranjero, sino en el conjunto de la poblacin a travs de
la gestin de la diversidad cultural. Algunos de los efectos sern la mejora
de la atencin, la prevencin de la conflictividad, la reduccin del tiempo de
atencin, la racionalizacin del uso de los servicios, el aumento de la eficacia
y la eficiencia o la adaptacin de los sistemas a realidades diversas.
Este programa prev el desarrollo de acciones formativas: cursos, seminarios,

jornadas, etc. dirigidos al empleado pblico, fundamentalmente en educacin, sanidad, empleo, servicios sociales, seguridad y justicia.
6. Programa de Capacitacin del Tercer Sector en intervencin comunitaria

intercultural

El tejido asociativo y fundacional y, en general, las entidades sociales constituyen uno de los agentes clave en la gobernanza del Plan Estratgico. Es
preciso establecer cauces de comunicacin que permitan la colaboracin,
coordinacin y tambin que asuman la ejecucin de actuaciones y medidas.
Este programa prev la formacin del personal del Tercer Sector en materia
de metodologa de animacin comunitaria, de convivencia social intercultural, de gestin de la diversidad que pueda favorecer el desarrollo de proyectos locales. Es complementario al Plan Barrios.
7. Programa de Fomento de la Participacin Ciudadana y el Asociacionismo

La participacin ciudadana debe crear condiciones para el ejercicio de la
ciudadana. Durante estos aos se han desarrollado instrumentos de participacin sectorial como los foros, el asociacionismo inmigrante o la extensin
del derecho del voto que han permitido mejorar los niveles de integracin.
118
a
118
INICIO
NDICE
En este proceso hay luces y sombras, entre ellas los bajos niveles de participacin de la poblacin de origen extranjero en asociaciones y organizaciones
de carcter general, la debilidad del tejido social inmigrante o su presencia
ms all del mbito sectorial.

Este programa se dirige a consolidar los mecanismos ya existentes, a mejorar

la presencia de poblacin de origen extranjero en mbitos comunes de participacin, a crear o fortalecer rganos sectoriales o especficos de participacin en contextos de diversidad, a reforzar el tejido asociativo o continuar la
expansin del derecho del voto entre la poblacin de origen extranjero.
8. Programa de Desarrollo de un Sistema de Indicadores de Integracin,

Convivencia y Ciudadana

Puesta en marcha, mediante la cooperacin de las administraciones y las

organizaciones sociales, de una matriz de indicadores generales de integracin y de indicadores de ejecucin del PECI (de partida, proceso, resultado e
impacto).
a
119
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NDICE
reas de actuacin
a
120
INICIO
NDICE
Segunda parte reas de actuacin
6. reas
Especficas
6.1. rea de Acogida

1. Introduccin
La acogida, como primera etapa del proceso de integracin, es una fase de importancia crucial en las trayectorias migratorias. En coherencia con las premisas y
principios del presente Plan Estratgico, la acogida implica una atencin integral
que permita acceder a unas condiciones bsicas de vida y que promueva la aceptacin y participacin social, cultural y poltica de la poblacin recin llegada en su
proceso de incorporacin a la sociedad espaola, as como reforzar la capacidad de
la sociedad que acoge a los inmigrantes para adaptarse a la diversidad.
La acogida, por tanto, implicar no solo el desarrollo de exigencias dirigidas exclusivamente a la poblacin atendida, sino tambin el desarrollo de instrumentos, herramientas y servicios que permitan dar el apoyo, la orientacin y los conocimientos necesarios para crear unas condiciones mnimas que faciliten la integracin,
el acceso a los recursos y bienes sociales y el ejercicio de derechos y deberes. Solo
ser posible en un marco que posibilite la gestin activa de los flujos migratorios
y el desarrollo de servicios y programas de acogida adecuados a los perfiles de las
personas que llegan a Espaa.
El cuarto de los Principios Bsicos Comunes Sobre Integracin, aprobado por el
Consejo de Ministros de Justicia y Asuntos de Interior, en noviembre de 2004,
sealaba algunos de los aprendizajes necesarios en el proceso de acogida: Un
conocimiento bsico del idioma, la historia y las instituciones de la sociedad de
acogida es indispensable para la integracin. El sexto establece que el acceso de
los inmigrantes a las instituciones y a los bienes y servicios tanto pblicos como
privados, en las mismas condiciones que los ciudadanos nacionales y sin discriminaciones es un requisito esencial para una mejor integracin. El desarrollo de los
principios bsicos comunes implica para los Estados miembros que debe promoverse una integracin como proceso recproco que permita mejorar la participacin de
los inmigrantes, aumentar la cohesin social e incorporar enfoques de la diversidad
en las sociedades de acogida.
Ya en el ao 2006, la Resolucin del Parlamento Europeo sobre las estrategias y
los medios para la integracin de los inmigrantes en la Unin Europea propuso la
incorporacin de prioridades y medidas en las acciones de los pases miembros de
la Unin Europea, programas que implican un compromiso recproco entre el pas
receptor y los inmigrantes.
121
INICIO
NDICE
En relacin con el empleo y la formacin inicial, establece que deben incluir medidas como la distribucin de material informativo adecuado, la oferta de programas
de formacin a cargo de las autoridades pblicas y los interlocutores sociales, as
como el reconocimiento de la cualificacin profesional de los inmigrantes, teniendo en cuenta especialmente a las mujeres inmigrantes, entre las que la tasa de
desempleo suele ser mayor.
Por otro lado, seala la importancia de la educacin cvica, el conocimiento de la
sociedad de acogida: desea tambin sensibilizar a los inmigrantes sobre los valores fundamentales de la Unin Europea permitindoles, al mismo tiempo, adquirir
los conocimientos bsicos acerca del funcionamiento de la sociedad receptora;
subraya la importancia de fomentar el aprendizaje de la lengua de la sociedad de
acogida y de organizar cursos de educacin cvica. En relacin con la lucha contra
el racismo y la discriminacin invita a examinar actos legislativos adecuados en
materia de accin positiva para los inmigrantes en todos los mbitos apropiados.
Seala a mujeres y refugiados como colectivos especficos de atencin. Las estrategias de integracin contemplan la prevencin de los malos tratos, instando
al desarrollo especfico de medidas que proporcionen a las mujeres inmigrantes
informacin de fcil acceso sobre la legislacin del pas de acogida sobre igualdad
de gnero y los derechos y la proteccin que se deriven de dicha legislacin, y sobre
los recursos jurdicos o administrativos. Insta a los Estados miembros a que tomen
medidas de integracin destinadas a los refugiados durante la fase de acogida,
tales como cursos de idiomas o actividades de trabajo voluntario.
Por ltimo, la prevencin de la exclusin social de los recin llegados es uno de
los objetivos de esta estrategia, la Resolucin pide, adems, que se creen nuevas
estructuras, apoyndose en las existentes, para permitir a los inmigrantes integrarse en la sociedad de acogida con el fin de evitar la exclusin social de los recin
llegados.
En nuestro pas el I Plan Estratgico, se ha convertido en el instrumento de desarrollo de una poltica de acogida a personas inmigrantes y refugiadas durante su
periodo de vigencia. Desarroll una serie de instrumentos y de programas de acogida, evolucionando hacia un sistema de acogida integral formado por dispositivos
fundamentalmente territoriales (autonmicos y locales) gestionados por diversos
agentes sociales y administraciones pblicas. Estos dispositivos se han integrado
en una Red estatal de acogida, aunque insertos en el tejido social local y desarrollados en colaboracin con las entidades sociales para llevar a cabo una intervencin integral, cercana y personalizada.
122
INICIO
NDICE
La evaluacin del I Plan Estratgico 2007-2010 ha sealado como un resultado positivo la creacin y consolidacin de esta red. Los programas generales de acogida
integral han incluido acciones de derivacin a los servicios pblicos de carcter general, enseanza de las lenguas de la sociedad de acogida e itinerarios de insercin. Las
acciones contempladas han sido de carcter diverso, siendo las ms significativas:
Informacin, orientacin y acompaamiento,
Formacin y aprendizaje de idiomas,
Asesora jurdica,
Traduccin e interpretacin,
Derivacin a servicios pblicos de carcter general,
Formacin ocupacional,
Insercin social y laboral (itinerarios individualizados de insercin).
Adems de los programas incorporados en la Red de Acogida, se han desarrollado
actuaciones dirigidas a la acogida especializada en situaciones de vulnerabilidad,
incluyendo alojamiento y manutencin y una atencin diferenciada a trabajadores
inmigrantes agrcolas y temporeros en campaas especficas, as como un conjunto
de programas especficos.
2. Diagnstico
La descripcin anteriormente realizada de la ejecucin del I Plan Estratgico en el
rea de acogida nos lleva a una primera conclusin: la existencia de una red de acogida integral consolidada a escala estatal que ha ido adaptndose a la realidad de
los flujos migratorios de nuestro pas. Existe un sistema de acogida que atiende muy
diversos perfiles y situaciones. Las organizaciones sociales estn implicadas en los
procesos de acogida y desarrollan programas de atencin con objetivos muy diversos.
En segundo lugar, hemos de constatar que los flujos migratorios han disminuido y
la llegada de personas extranjeras se ha reducido significativamente. Las modificaciones no son solo cuantitativas, tambin ha cambiado la va y forma de entrada
en nuestro pas: han aumentado las reagrupaciones familiares y se ha reducido la
contratacin en origen y las entradas irregulares. Tambin se han modificado los
perfiles de las personas que llegan y por tanto de sus necesidades.
123
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Este hecho no deja de ser resultado de la situacin de crisis, que siendo una realidad que no cambiar de forma inmediata, a medio y largo plazo volver a experimentarse un aumento de inmigrantes en relacin con las necesidades del mercado
laboral. Por otro lado las tendencias en la gestin de flujos migratorios contemplan
la necesidad de la atraccin de talento y de perfiles de migrantes cualificados
adaptados a sectores emergentes y productivos del tejido econmico. Estos datos
sealan la necesidad de mantener los mecanismos de gestin de flujos migratorios
y conservar los dispositivos y sistemas de acogida existentes. Consecuencia de la
reflexin anterior es que el objetivo de acogida debe mantenerse pero redimensionndolo a la nueva realidad de los flujos y manteniendo los mecanismos existentes
adaptados a una intensidad de flujos menor, posibilitando que se adapten a una
realidad cambiante.
Sigue siendo necesario el desarrollo de actuaciones relacionadas con el conocimiento del medio, el aprendizaje de lenguas, la residencia temporal, el acceso a
servicios. Mientras en el I Plan Estratgico esta rea era prioritaria, en el presente
Plan existe un desplazamiento de la prioridad a otras reas relacionadas con la
convivencia, la equidad y la existencia de proyectos migratorios estables: empleo,
salud, educacin, lucha contra el racismo o convivencia en barrios.
Una diferencia con la situacin anterior es el aumento de la llegada de personas por
la va de reagrupacin familiar. Sus necesidades son diferentes a las de los perfiles
migratorios anteriores, en parte marcadas por la existencia previa de una red familiar de acogida. Aparecen otras situaciones y necesidades tales como la informacin
especfica sobre el procedimiento de reagrupacin, la adaptacin de menores reagrupados, la adecuacin de los servicios pblicos o la participacin del tejido social
local. Las actuaciones incipientes en este mbito se dirigen a la acogida, insercin y
prevencin de conflictos e incorporan actuaciones relacionadas con la creacin de
espacios de encuentro, implicacin ciudadana, grupos de autoayuda, metodologas
participativas o el acompaamiento y orientacin en el entorno escolar.
Se constata que hay niveles diferentes en la normalizacin del acceso de la poblacin de origen extranjero a los servicios pblicos, lo que afecta a la poblacin en la
fase de acogida inicial. En ocasiones no hay correspondencia entre la realidad y los
principios y criterios de normalizacin e igualdad en el acceso. Se debera trabajar
especficamente la evaluacin de la realidad de estos servicios y su mejora de modo
transversal en todas las reas.
Debemos hacer referencia a la necesidad de mantener la congruencia de las polticas de acogida existentes con las premisas y principios del Plan Estratgico as
124
INICIO
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como el marco normativo y poltico de la Unin Europea. Las medidas y actuaciones deben contemplar los criterios de normalizacin y equidad en el proceso de
integracin y evitar responsabilizar exclusivamente al inmigrante de dicho proceso.
Por ltimo, hemos de destacar que el esfuerzo realizado en los ltimos aos en
esta rea ha impulsado la proliferacin de experiencias, programas e instrumentos
de acogida, incluyendo experiencias piloto de programas dirigidos a la reagrupacin familiar. El conocimiento y transferencia de buenas prcticas ya existentes a
lugares donde an no existe un desarrollo de dispositivos de acogida es una de las
necesidades que atender.
3. Objetivos, lneas de actuacin y medidas

Objetivo
1 Proporcionar a las personas atendidas las herramientas necesarias para
alcanzar un grado de autonoma suficiente para el acceso a bienes y
servicios, ejercicio de derechos y cumplimiento de deberes en igualdad de
condiciones respecto de la poblacin espaola
E n el mbito de la acogida el objetivo principal es conseguir que las personas

puedan valerse por s mismas y adquieran los conocimientos, habilidades y
competencias sociales, personales, lingsticas o convivenciales necesarias
para una vida autnoma. Es importante disponer de instrumentos que permitan
a las personas de origen extranjero el acceso a los bienes sociales en igualdad
de condiciones, prestando atencin a situaciones especficas y al aumento de
fenmenos como la reagrupacin familiar. En este mbito es clave comprometer a las organizaciones sociales y a las entidades municipales en la planificacin, ejecucin y seguimiento de los diferentes programas.
Lnea de actuacin y Medidas
1.1 Desarrollo y aplicacin de Programas Introductorios a la sociedad de
acogida
1.1.1 Continuidad en el diseo y aplicacin de mdulos introductorios a la
sociedad de acogida.
1.1.2 Fomento de programas que contemplen actuaciones y proyectos introductorios en la sociedad de acogida.
125
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NDICE
1.2 Desarrollo y aplicacin de proyectos de acogida integral de colectivos

especficos
1.2.1 Fomento del desarrollo de proyectos comunitarios de acogida con la
participacin de la poblacin de origen extranjero ya residente.
1.2.2 Promocin de proyectos de acogida integral adaptados a personas de
origen extranjero pertenecientes a colectivos especficos.
1.2.3 Promocin de proyectos de acogida integral a personas procedentes
de procesos de reagrupacin familiar.
1.2.4 Continuar con la mejora de los sistemas de recogida y tratamiento de
la informacin de solicitantes de asilo.
1.2.5 Promocin de programas de integracin de familias inmigrantes en
zonas rurales despobladas.
1.3 Puesta en marcha de un Plan de actuacin para el impulso de la enseanza de las lenguas
1.3.1 Adaptacin del currculum al Marco Comn Europeo de Referencia
para las lenguas (MCERL) comenzando por los niveles bsicos A1 y
A2.
1.3.2 Formacin de profesorado y apoyo a la programacin curricular.
1.3.3 Apoyo al acceso a una acreditacin adecuada en el marco del DELE.
Objetivo
2 Adaptar y mantener la Red Estatal de Dispositivos de Acogida Integral en
todo el territorio nacional, a las necesidades actuales de acogida de personas
en
situacin de vulnerabilidad y acogida especializada

Despus del esfuerzo realizado en el primer PECI y de conseguir que se articule

una Red Estatal de dispositivos y protocolos de actuacin armonizados, con la
participacin de mltiples agentes sociales, en este Plan se pretende mantener y
mejorar la Red de un modo flexible a las nuevas realidades a las que se debe
enfrentar la acogida. La situacin actual ha supuesto un descenso cuantitativo
pero se mantiene la llegada de personas y la eventualidad de tener que dar respuesta a situaciones de emergencia.
Las actuaciones previstas se dirigen a la mejora de la calidad de los programas
y a la coordinacin de la Red, principalmente en lo referente a la recogida y
tratamiento de informacin.
a
126
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NDICE

2.1 Adecuacin de los dispositivos de acogida
2.1.1 Mantenimiento y adaptacin de los dispositivos de acogida en situaciones de emergencia.
2.1.2 Asistencia inicial a inmigrantes en situaciones de emergencia.
2.1.3 Promocin de la evaluacin y anlisis de calidad de los programas y
servicios de acogida desarrollados.
2.1.4 Mejora de los sistemas de recogida y tratamiento de la informacin
de la Red Estatal de Dispositivos de Acogida, tanto pblica como
concertada.
2.1.5 Mantenimiento de proyectos de acogida integral adaptados a solicitantes de asilo, refugiados y personas bajo sistemas de proteccin
internacional.
a
127
INICIO
NDICE
6.2. rea de Empleo y Promocin Econmica

1. Introduccin
El Tratado de la Unin Europea establece en su artculo 3, apartado 3, que la Unin
tender al pleno empleo, combatir la exclusin social y la discriminacin y fomentar la justicia y la proteccin social. Desde entonces el empleo es considerado
un asunto de bien comn. El artculo 12 de la Carta Social Europea seala que se
compromete a proteger de manera eficaz el derecho del trabajador a ganarse la
vida mediante un trabajo libremente elegido. El Consejo de Luxemburgo, en el ao
1997, dise la Estrategia Europea para el Empleo que ha ido evolucionando desde
entonces. El anterior Plan Estratgico se desarroll en el marco de la Estrategia de
Lisboa presentada en 2005, dirigida al crecimiento y la creacin de ms empleos y
de mejor calidad.
En relacin con el fenmeno migratorio, continan siendo vlidos los Principios
Bsicos Comunes sobre integracin comunicados por la Comisin Europea en septiembre de 2005. En ellos se seala que el empleo constituye una parte fundamental del proceso de integracin. La Comisin propuso, entre otras cosas:
prevenir las discriminaciones en el mercado laboral;
implicar a los interlocutores sociales en la elaboracin y aplicacin de las
medidas de integracin;
fomentar la contratacin de emigrantes y apoyar la creacin de empresas
por estos;
entablar un debate con las empresas sobre la integracin;
e incluir la competencia intercultural en las polticas de contratacin y
formacin.
El Consejo Europeo de junio de 2010 adopt una nueva Estrategia de Empleo Europa 2020, estableciendo un nuevo ciclo de diez aos que se extiende hasta el ao
2020, a partir de un conjunto de directrices. La decisin del Consejo relativa a las
orientaciones para las polticas de empleo de los Estados miembros ofrece una
gua detallada para que los Estados miembros definan y apliquen sus programas
nacionales de reforma dirigidos a un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. El modelo de crecimiento planteado tiene implicaciones en el presente Plan
pues aporta un marco cohesionador e integrador en el que el empleo juega un
128
INICIO
NDICE
papel fundamental en la lucha contra la exclusin y en la integracin social de las

personas de origen extranjero.
La comunicacin de la Comisin del 3 de marzo de 2010 Europa 2020- Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador define el crecimiento inteligente como el impulsado por el conocimiento y la innovacin, que
implica mejorar la calidad de la educacin, y garantizar el acceso universal a
la misma, as como a consolidar los resultados de la investigacin y la actividad
empresarial.
Entre otras acciones que impulsar enumera la promocin del espritu emprendedor,
el desarrollo de pequeas y medianas empresas, y la ayuda a que las ideas creativas
puedan generar crecimiento, empleos sostenibles y de calidad, as como cohesin
territorial, econmica y social.
El crecimiento integrador supone una visin inclusiva del empleo y busca construir una sociedad cohesionada en la que se capacite a las personas para su participacin activa en la sociedad y la economa. Los Estados miembros deben garantizar a todos los ciudadanos acceso (al empleo) y oportunidades a lo largo de toda
su vida, reduciendo as la pobreza y la exclusin social mediante la eliminacin
de los obstculos a la participacin en el mercado laboral, especialmente para las
mujeres, los trabajadores de mayor edad, los jvenes, las personas con discapacidad
y los emigrantes en situacin regular. Esta indicacin seala la oportunidad de
incluir la perspectiva de igualdad de trato y oportunidades para todos con especial
incidencia en las personas que presentan mayores dificultades en el mbito laboral.
Las orientaciones para las polticas de empleo de los Estados miembros propuestas
por el Consejo son:
a. Aumentar la participacin de mujeres y hombres en el mercado laboral, reducir el desempleo estructural y fomentar el empleo de calidad.
La meta principal de la UE es alcanzar un ndice de ocupacin de mujeres y
hombres con edades comprendidas entre los 20 y los 64 aos del 75% para
2020, incrementando la participacin de los jvenes, los trabajadores de mayor edad, los trabajadores con bajas cualificaciones e integrando mejor a los
inmigrantes en situacin regular.
b. Conseguir una poblacin activa cualificada que responda a las necesidades
del mercado laboral y promover el aprendizaje permanente.
El objetivo perseguido es la mejora de la capacitacin de los trabajadores
mediante la complementariedad de la educacin bsica, una formacin pro129
INICIO
NDICE
fesional atractiva e incentivos eficaces para el aprendizaje permanente tanto

para los trabajadores como para los desempleados. El Consejo propone la
superacin de los estereotipos de gnero y polticas de inmigracin e integracin adaptadas.
c. Mejorar la calidad y los resultados de los sistemas educativos y de formacin
en todos los niveles e incrementar la participacin en la enseanza superior
o equivalente.
Relacionado con las polticas educativas, los objetivos principales de la UE
consistirn en reducir las tasas de abandono escolar a menos del 10% y en
aumentar al 40% como mnimo la proporcin de la poblacin de entre 30 y
34 aos que ha finalizado un ciclo de enseanza superior o equivalente.
d. Promover la inclusin social y luchar contra la pobreza.
La ampliacin de las oportunidades de empleo constituye un aspecto esencial de las estrategias integradas de los Estados miembros para prevenir y
reducir la pobreza y fomentar la plena participacin en la sociedad y en la
economa. La meta es sustraer al menos a 20 millones de personas del riesgo
de pobreza y marginacin. En este sentido es oportuno tener en cuenta el
papel que las polticas activas de empleo juegan en la creacin de puestos
de trabajo y en la lucha contra el desempleo. Por otra parte, y en relacin a
la educacin y a la formacin, es preciso afrontar la situacin que pone de
relieve el informe Educacin y Formacin 2010 del Consejo y la Comisin
Europea en el que refleja que los avances en materia de desarrollo de los recursos humanos son ms lentos que lo que se esperaba al inicio de la dcada
y que se incrementan las diferencias entre el norte y sur de Europa.
Es preciso igualmente sealar, entre los instrumentos para fomentar el empleo en
el entorno de la Unin Europea, los objetivos del Fondo Social Europeo que cofinancia intervenciones subvencionadas por fondos nacionales pblicos o privados y
desarrolla programas operativos, de siete aos de duracin previamente aprobados
por la Comisin Europea.
A escala estatal, el Informe del Plan Nacional de Reformas del ao 2009 es el
primero que se presenta en un contexto de recesin y crisis econmica. Comienza
un proceso en el que se van sucediendo diversos planes, medidas y reformas para
afrontar la situacin iniciada el ao anterior. En primer lugar se dise el Plan
Espaol para el Estmulo de la Economa y el Empleo (Plan E) siguiendo las directrices acordadas en el Consejo Europeo de diciembre de 2008. Posteriormente se
han puesto en marcha diversas medidas para impulsar las transiciones laborales,
incrementando la movilidad y reduciendo los periodos en el desempleo.
130
INICIO
NDICE
El Plan Nacional de Accin para la Inclusin Social de Espaa (2008-2010) incluy

entre sus objetivos fomentar el acceso al empleo, promover la participacin en el
mercado laboral y luchar contra la pobreza y la exclusin social. Este Plan contempl entre sus objetivos prioritarios apoyar la integracin social de los inmigrantes.
Las principales polticas y mecanismos relacionados con el empleo en el mbito de
la inmigracin han sido:
El dilogo social con las organizaciones sindicales y organizaciones empresariales ms representativas entorno a determinados aspectos de la migracin laboral y especialmente la conclusin de acuerdos sobre los elementos
sociolaborales de los Reglamentos de desarrollo de la Ley Orgnica 4/2000
as como la consulta a los interlocutores sociales en relacin a las necesidades del mercado de trabajo espaol
Desarrollo de itinerarios integrados de insercin sociolaboral para extranjeros no comunitarios en situacin de vulnerabilidad combinando acciones
formativas, de orientacin, acompaamiento e intermediacin laboral.
Desarrollo de acciones de formacin profesional especializada en sectores
con alto potencial de empleabilidad.
Fomento de la iniciativa empresarial y el trabajo por cuenta propia o asociado.
Formacin en diversidad e interculturalidad de profesionales responsables de
los servicios de orientacin, acompaamiento e intermediacin laboral.
Acciones de informacin, sensibilizacin y formacin en materia de prevencin de riesgos laborales y de seguridad, higiene y salud en el trabajo.
Acciones para sensibilizar al empresariado en especial y a toda la sociedad en
general sobre la integracin de inmigrantes en el mercado laboral y la lucha
contra la discriminacin en el mercado laboral de la poblacin inmigrante.
En este ltimo periodo se estn tomando iniciativas para afrontar las nuevas realidades. La integracin de los subsistemas de formacin ocupacional y de formacin
continua en un nico subsistema de formacin profesional para el empleo aprobado por Real Decreto 395/2007. La Orden 718/2008, de 7 de marzo, desarrolla el
mencionado Real Decreto en materia de formacin de oferta.
A escala legislativa, es significativo sealar la modificacin del reglamento de desarrollo de la Ley Orgnica 4/2000 sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros
en Espaa y su Integracin Social, aprobada por el Real Decreto 1162/2009, y pos-
131
INICIO
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teriormente incluida tanto en la LO 2/2009 como en su Reglamento de desarrollo

aprobado por el RD 557/2011.
Por ltimo, hemos de destacar la importancia del rea de Empleo en el I Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin. La evaluacin seala que se ha convertido en
una de las reas clave en la ejecucin del I Plan por volumen de gasto ejecutado,
por el valor cualitativo de sus acciones y su vinculacin directa con otras reas
como educacin y acogida. En el periodo 2007-09 ha alcanzado el 30,1% del presupuesto ejecutado por el conjunto del PECI, lo que supone ms de 529 millones de
euros, mayoritariamente (un 85%) proveniente del Servicio Pblico Empleo Estatal
(SPEE) y ms de un 6% del Fondo de Apoyo.
2. Diagnstico
El diagnstico de esta rea de intervencin se ve marcado por el punto de inflexin
que supuso la crisis econmica iniciada en el ao 2008 y que ha tenido un impacto
especialmente importante en el mercado laboral y en el aumento de la tasa de
desempleo hasta porcentajes que, segn la Encuesta de Poblacin Activa (EPA),
superan el 20%.
Para entender la situacin actual en el contexto espaol, hemos de analizar cmo
fue el crecimiento y desarrollo de la economa en los aos anteriores. Este crecimiento se ha apoyado en los sectores de Servicios y Construccin, donde la mano
de origen extranjero ha resultado fundamental. En el periodo 2001 a 2007, la aportacin al crecimiento real del PIB fue en el caso del Sector Servicios del 72%, y en
el de la construccin del 18%. La aportacin del sector primario, del energtico y
del industrial disminuy respecto a periodos anteriores, suponiendo su aportacin
menos del 10%.
Las caractersticas de estos sectores, intensivos en mano de obra, hacen comprender que en los ltimos 15 aos Espaa presentara una de las tasas ms bajas de
productividad de la Unin Europea, configurando un modelo productivo que permita el crecimiento econmico por la acumulacin de trabajo y de capital de inversin no tecnolgico ms que por la mejora de la productividad. Una de las consecuencias fue la necesidad de incorporar un volumen muy alto de mano de obra
al mercado laboral que precis de la llegada de flujos migratorios. En concreto,
aument la afiliacin a la Seguridad Social un total de 5,7 millones de trabajadores
y trabajadoras, el ms alto de la Unin Europea.
132
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Segn la EPA, en el ltimo trimestre de 2010, de los 23,1 millones de personas

activas, 3,6 son extranjeros (un 15,5%), y de ellos 1,1 comunitarios. Si observamos
entre los ocupados, de un total de 18,4 millones, son extranjeros 2,5, un porcentaje
algo menor que los activos (13,5%), y entre ellos, 0,78 comunitarios. Esta diferencia porcentual se explica por el mayor nmero de trabajadores extranjeros en paro.
La crisis econmica ha tenido mayor incidencia en los sectores que han tenido un
mayor crecimiento en los ltimos 15 aos, precisamente aquellos donde se ha incorporado mayoritariamente la mano de obra extranjera.
A este respecto se puede hacer un anlisis ms especfico del impacto que ha tenido la crisis econmica en la evolucin del paro entre la poblacin extranjera:
El colectivo de trabajadores extranjeros ha presentado, al inicio de la crisis, un impacto del paro sensiblemente ms severo que el de los nativos. As, entre el cuarto
trimestre de 2007 y el cuarto de 2009, el desempleo entre los extranjeros aument
casi un 164% (desde los 407.700 a los 1.076.300), un avance sensiblemente ms elevado que el de los nativos, que fue del 114% (desde los 1.519 .800 a los 3.250.300).
Tabla 6.1.
Nativos
2007
2008
2009
2010
2011
EPA
parados
TI
1.473,10
diferencia
Extranjeros
diferc %
parados
diferencia
diferc %
382,90
TII
1.385,50
-87,60
-5,95%
374,50
-8,40
TIII
1.411,90
26,40
1,91%
380,00
5,50
-2,19%
1,47%
T IV
1.519,80
107,90
7,64%
407,70
27,70
7,29%
TI
1.669,50
149,70
9,85%
504,70
97,00
23,79%
TII
1.801,50
132,00
7,91%
580,00
75,30
14,92%
TIII
1.975,70
174,20
9,67%
623,10
43,10
7,43%
T IV
2.428,40
452,70
22,91%
779,40
156,30
25,08%
TI
2.953,20
524,80
21,61%
1.057,50
278,10
35,68%
TII
3.098,60
145,40
4,92%
1.038,80
-18,70
-1,77%
-3,10%
TIII
3.116,60
18,00
0,58%
1.006,60
-32,20
T IV
3.250,30
133,70
4,29%
1.076,30
69,70
6,92%
TI
3.481,30
231,00
7,11%
1.131,40
55,10
5,12%
TII
3.540,00
58,70
1,69%
1.105,40
-26,00
-2,30%
TIII
3.496,30
-43,70
-1,23%
1.078,40
-27,00
-2,44%
TIV
3.601,30
105,00
3,00%
1.095,30
16,90
1,57%
TI
3.766,90
165,60
4,60%
1.143,30
48,00
4,38%
Fuente: Actualizacin de los datos contenidos en el monogrfico La evolucin del empleo de la poblacin trabajadora extranjera en Espaa: de la bonanza a la crisis incluido en el Informe anual sobre la situacin de la integracin social de los inmigrantes y refugiados en 2010 del Foro para la Integracion Social de los Inmigrantes.
133
INICIO
NDICE
No obstante, a partir de principios de 2010 este perfil se altera, apareciendo, por

vez primera en la crisis, un desempleo en personas extranjeras que aumenta menos
que en los espaoles: entre el primer trimestre de 2010 y el de 2011 los espaoles crecieron en desempleo en ms del 8,20%, frente al 1,05% de las personas
extranjeras.
La adaptacin de los trabajadores inmigrantes a la situacin laboral generada durante el periodo de crisis, se poda detectar ya desde el principio, en el primer
trimestre de 2010, cuando los extranjeros aumentaron el paro en 5,12% y los nacionales en 7,11%, y se consolid en los trimestres posteriores de ese ao.
En el segundo trimestre de 2010, periodo en el que los inmigrantes recortaban sus
cifras de paro en 26.000 parados un 2,3% menos respecto al trimestre anterior,
frente al aumento de 58.700 parados espaoles, un 1,69% ms respecto al trimestre anterior, lo que aumenta la disparidad en las respectivas tendencias. En el
periodo julio-septiembre de 2010 continu esa tendencia en el desempleo de los
extranjeros, pues mejoraron, en trminos trimestrales. En el cuarto trimestre que
aumenta el desempleo de ambos grupos, lo hace a una mayor velocidad relativa en
el grupo de nacionalidad espaola, 3% respecto a los extranjeros que aumentan
solo en 1,57%. El primer trimestre 2011 los ritmos de aumento del paro se igualan,
aunque es ligeramente menor el ritmo del crecimiento del paro entre los personas
de origen extranjero.
Esta dinmica tiene como resultado que, en los ltimos 15 meses, los inmigrantes
hayan mejorado su posicin relativa en el paro, aunque continan significando
una parte excepcionalmente elevada del mismo, dada su inferior contribucin al
total de la actividad (entorno al 16%). En efecto, en el primer trimestre de 2010,
el porcentaje de extranjeros sobre el total del desempleo se situaba en el 24,53%,
con un volumen agregado de 1.131.400. Dado que el aumento del paro en este
colectivo durante los doce meses considerados, como acabamos de ver, fue solo
del 1,05% peso en el total del desempleo se situ en un 23,28% (TI.2011), un peso
relativo menor que el del primer trimestre de 2010, y bastante alejado del 26,37%
del primer trimestre del ao 2009, que fue el porcentaje trimestral ms alto en los
aos de crisis.
En las siguientes tablas podemos observar como continan existiendo diferencias
entre las caractersticas de la poblacin trabajadora espaola y extranjera y cmo
han evolucionado desde el 2005 hasta ahora. La poblacin trabajadora extranjera
se caracteriza por unas tasas de actividad significativamente ms elevadas en todos los grupos de edades que la poblacin espaola, tambin las de ocupacin. Los
134
INICIO
NDICE
trabajadores extranjeros estn empleados casi en su totalidad como asalariados

del sector privado, con una presencia simblica en el sector pblico y un menor
nmero de trabajadores por cuenta propia. La poblacin espaola mantiene una
presencia significativa en el sector pblico e inferior en el privado.
Tabla 6.2. Indicadores de actividad, ocupacin y situacin profesional en trabajadores
espaoles y extranjeros
Extranjeros
Espaoles
2007
2010
2007
2010
4.373.800
4.757.000
33.523.100
33.728.400
90%
89%
3.294.700
3.674.400
Tasa Actividad Total (media ao)
76%
77%
57%
58%
16-24 aos
10%
8%
6%
5%
25-34 aos
31%
29%
16%
15%
2.887.000
2.596.000
66%
55%
52%
47%
Asalariados del sector privado
89%
90%
65%
63%
Trabajador por cuenta propia
11%
10%
19%
18%
Asalariados del sector pblico
1%
2%
16%
20%
Poblacin Mayor 16 aos

% s/Total (promedio ao)
Poblacin Activa
Ocupados (f.ao)
Tasa Ocupacin s/PPA (f.ao)
84%
19.109.700
17.589.900
83%
19.447.100
15.950.800
Situacin profesional (% s/f.ao)
Fuente: Ramn Maha a partir de datos EPA (INE). Datos a finales de ao :(4T) para 2007 y (3T) para 2010.
Contina existiendo un mercado laboral muy segmentado, tanto horizontalmente

(por sectores) como verticalmente (por categora profesional). En cuanto a la distribucin por sectores, sigue existiendo una presencia mayor de hombres extranjeros
en la construccin y de mujeres en servicios.
a
135
INICIO
NDICE
Tabla 6.3. Distribucin sectorial de los trabajadores espaoles y extranjeros
Extranjeros
Nativos (Espaola y DN)
Reparto Sectorial (Datos 2008.I)
Agricultura
7%
3%
5%
3%
Industria
16%
7%
22%
10%
Construccin
40%
1%
18%
2%
Servicios
38%
89%
56%
85%
En cuanto a la categora y ocupacin profesional, podemos observar que la presencia de trabajadores extranjeros sigue siendo mayor en las de inferior cualificacin y consideracin: peones, trabajos no cualificados, dependientas, empleadas
domsticas.
Tabla 6.4. Principales ocupaciones de los trabajadores extranjeros segn sexo
Principales Ocupaciones de trabajadores Extranjeros
Trabajadores cualif. contruc. , excepto oper. Maquinaria
22%
Otros trabajadores no cualif. comercio y otros servicios
14%
Peones agricultura y pesca
12%
Peones de la construccin
9%
Subtotal
57%
Esos mismos trabajos en los espaoles suponan un
29%
Principales Ocupaciones de trabajadoras Extranjeras

Empleadas domsticas y otro pers. limpieza de int. Edificios
27%
Trabajadoras servicios de restauracin
16%
Otras trabajadoras no cualif. comercio y otros servicios
10%
Dependientas de comercio y asimilados
7%
Subtotal
61%
Esos mismos trabajos en las espaolas suponan un
24%
136
INICIO
NDICE
La distribucin de los cotizantes por regmenes de cotizacin en julio de 2010 nos

refiere las diferencias persistentes, y agudizadas desde 2008, en los procesos de
acceso al mercado laboral de los trabajadores extranjeros si tenemos en cuenta su
origen comunitario o no.
Tabla 6.4
Julio 2008
General
Auton
Agrario
Mar/Carb
Hogar
Total
Total
76,84%
17,54%
3,74%
0,42%
1,46%
100%
Espaoles
77,32%
18,35%
3,22%
0,43%
0,68%
100%
Extranjeros
72,94%
11,05%
7,95%
0,30%
7,76%
100%
UE
68,91%
20,12%
7,52%
0,29%
3,16%
100%
No UE
74,97%
6,50%
8,17%
0,30%
10,06%
100%
Julio 2010
General
Auton
Agrario
Mar/Carb
Hogar
Total
Total
75,94%
17,59%
4,39%
0,42%
1,66%
100%
Espaoles
76,94%
18,43%
3,48%
0,43%
0,71%
100%
Extranjeros
67,51%
10,55%
12,01%
0,32%
9,61%
100%
UE
66,25%
15,70%
14,43%
0,27%
3,34%
100%
No UE
68,21%
7,66%
10,65%
0,35%
13,13%
100%
Fuente: Actualizacin de los datos contenidos en el monogrfico La evolucin del empleo de la poblacin trabajadora extranjera en Espaa: de la bonanza a la crisis incluido en el Informe anual sobre la situacin de la integracin social de los inmigrantes y refugiados en 2010 del Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes.
Existe poca similitud entre la ubicacin laboral de los espaoles y los ciudadanos
de la Unin Europea, por la menor cotizacin en el Rgimen General de la SS de
estos ltimos, que llega a ser 10,69 puntos porcentuales menor, y por su mayor
participacin en el rgimen especial agrario y de servicio domstico. La supresin
en enero del 2009 de la moratoria que impeda la libre circulacin de trabajadores
rumanos y blgaros, ha permitido que muchos de ellos hayan pasado, del rgimen
especial de autnomos, en el que haban estado los dos aos previos cuando eran
ciudadanos europeos pero autorizados para trabajar en Espaa solo por cuenta
propia, al rgimen general de la Seguridad Social, acercndose de esta forma el
porcentaje de autnomos comunitarios al de los espaoles.
137
INICIO
NDICE
Pero los rumanos y blgaros, pese a que son ciudadanos comunitarios, comparten
mercado laboral y regmenes de cotizacin con los trabajadores no pertenecientes a la
UE, entre los que se observa an una mayor prevalencia del sector hogar y del sector
agrario, lo que nos revela que estos dos sectores, son sectores refugio, tanto para el
empleo efectivo (campaas agrcolas de mujeres rumanas y blgaras) de la poblacin
nacional de pases de la Unin Europea, como para garantizar la cotizacin necesaria
al renovar las autorizaciones de trabajo en el caso de los no comunitarios.
En cuanto a la prdida de afiliacin al sistema de la Seguridad Social, entre el
mes de julio del ao 2008 y el mes de julio de 2010, los afiliados espaoles a la
Seguridad Social han decrecido en un 7,44%, mientras que los extranjeros lo han
hecho en un 11,70%, situacin que es especialmente preocupante para los de origen no comunitario que han perdido un 15,11%, y no pocos de ellos dependen de
la cotizacin a la Seguridad Social para renovar su autorizacin de residencia. En
cuanto a la afiliacin por sexo los hombres han perdido, en porcentaje ms afiliados que las mujeres, incluso las mujeres comunitarias han aumentado su afiliacin
a la seguridad social, sobre todo por las trabajadoras que acuden desde Rumania y
Bulgaria a las campaas agrcolas y que antes del 1 de enero de 2009 venan como
trabajadoras extranjeras autorizadas temporalmente.
Tabla 6.6. Prdida de afiliados a la Seguridad Social
jul08/jul10
Total
Total
Extranjeros
Espaoles
UE
No UE
-1 533 901
-251 723
-1282 178
-35 155
-216 568
-296 183
-34 988
-261 195
16 035
-51 023
-1 237 717
-216 735
-1020 982
-51 190
-165 545
Total%
-7,91%
-11,70%
-7,44%
-4,89%
-15,11%
Mujeres%
-3,59%
-4,02%
-3,54%
5,84%
-8,55%
Hombres%
-11,12%
-16,92%
-10,36%
-11,53%
-19,78%
Mujeres
Hombres
Fuente: Actualizacin de los datos contenidos en el monogrfico La evolucin del empleo de la poblacin trabajadora extranjera en Espaa: de la bonanza a la crisis incluido en el Informe anual sobre la situacin de la
integracin social de los inmigrantes y refugiados en 2010 del Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes.
En relacin con estos datos es preciso hacer una referencia explcita a las mujeres
extranjeras, cuyas ocupaciones y carreras de cotizacin, dificultan su acceso a las
rentas sustitutivas del salario Las mujeres extranjeras han perdido 9,37 puntos
porcentuales como beneficiarias de prestaciones respecto a los hombres extran138
INICIO
NDICE
jeros, el nmero de beneficiarias ha crecido a un ritmo ms lento que el de los

varones durante los tres aos de referencia, la diferencia se debe sin duda al menor
crecimiento del paro entre las mujeres extranjeras, pero tambin a que tiene menos
cobertura en el sistema de prestaciones, muchas de ellas no cotizan por ocuparse
en tareas propias de la economa sumergida (servicio domstico, cuidado dependientes, hostelera, agricultura).
Tabla 6.6.
EXTRANJEROS
Total
AO
Prest
2006
77.788
2007
111.016
2008
HOMBRES
% Incr
MUJERES
Prest
Prest
% Mujeres
46.853
% Incr
30.935
% Incr
39,77%
42,72%
69.819
49,02%
41.197
33,17%
37,11%
202.549
82,45%
138.982
99,06%
63.567
54,30%
31,38%
2009
371.514
83,42%
258.568
86,04%
112.946
77,68%
30,40%
2010
450.738
21,32%
Fuente: Elaboracin propia a partir de los Datos de los registros del Servicio Pblico de Empleo Estatal (paro registrado, contratos, prestaciones, demandantes de empleo= Ministerio de Trabajo e Inmigracin
Tabla 6.7.
EXTRANJEROS
Total
AO
Paro REG
2006
147.586
2007
170.350
2008
Incr
HOMBRES
MUJERES
Paro REG
Paro REG
75.949
% Incr
71.636
% Incr
15,42%
91.307
20,22%
79.043
10,34%
288.883
69,58%
179.833
96,95%
109.050
37,96%
2009
501.331
73,54%
320.600
78,28%
180.731
65,73%
2010
592.928
18,27%
363.416
13,35%
229.513
26,99%
Fuente: Elaboracin propia a partir de los Datos de los registros del Servicio Pblico de Empleo Estatal (paro registrado, contratos, prestaciones, demandantes de empleo= Ministerio de Trabajo e Inmigracin
139
INICIO
NDICE
En conclusin se puede decir que el contexto actual se caracteriza por la intensificacin de las situaciones de vulnerabilidad de algunos grupos, a las que se han
incorporado personas que anteriormente tenan unas condiciones socioeconmicas
suficientes. Una consecuencia es el aumento de la poblacin en riesgo de exclusin
social, aunque este anlisis no puede restringirse exclusivamente a la poblacin
extranjera. Sin embargo, en esta estructura diferenciada y segmentada del mercado laboral, podemos afirmar que el impacto de la crisis, aun afectando a todos,
ha tenido una mayor incidencia entre los trabajadores extranjeros, que en lneas
generales sufren una mayor vulnerabilidad por diversos factores:
Escasas fuentes de ingresos alternativas a la renta salarial, debido a la insuficiencia de periodos de carencia para generar derecho a prestaciones o su
agotamiento.
Incremento de un modo de vida precario a medida que se agotan las prestaciones y la ayuda de las redes sociales.
Incremento de mujeres demandantes de primer empleo como forma de sostener la unidad familiar y regreso al empleo domstico como sector refugio.
Mayor aceptacin de ofertas con condiciones laborales precarias o al margen de la economa regular.
Aumento de las exigencias en los perfiles demandados.
Aumento de la discriminacin por origen de manera explcita en las ofertas
o en los procesos de seleccin.
Deterioro progresivo de la salud psicosocial provocado por la situacin prolongada de desempleo.
Dificultades para renovar las autorizaciones de trabajo por desempleo
prolongado.
Dificultades administrativas para el acceso a la formacin profesional.
Existen tambin factores que pueden servir para atenuar la vulnerabilidad de los
trabajadores de origen extranjero: una mayor movilidad geogrfica y una edad
media menor que la de origen espaol. Estas caractersticas pueden aumentar su
adaptabilidad y resistencia ante las dificultades.
En relacin con la discriminacin de origen tnico o por nacionalidad en el mbito
laboral, ha de hacerse hincapi en la discriminacin que persiste en el mundo del
trabajo, cuestin que en el marco de la crisis econmica, se agrava ms. Apenas
140
INICIO
NDICE
existen estudios que hayan determinado con rigor la discriminacin que sufren los
trabajadores extranjeros en el mercado laboral, pero hay indicios claros de que tal
discriminacin existe. As, parecieran incrementarse las prcticas de rechazo a la
contratacin de extranjeros por cuenta ajena y las preferencias por los trabajadores
espaoles. No obstante, hay que tener bien presente que la discriminacin laboral
no se reduce al momento del acceso al empleo, sino que tambin debe visibilizarse
lo que ocurre en el interior de las empresas, entre otras aspectos la posibilidad de
promocin, la inclusin en las categoras profesionales, la igualdad en materia de
retribucin por puestos de igual categora, el acceso a la formacin continua. La
igualdad de trato y de oportunidades, es no solo un valor, sino una obligacin de
las empresas Este nuevo paradigma est poco asumido en Espaa, pero est, en
cambio, bastante desarrollado en otros pases industrializados.
Una de las consecuencias de la prdida del empleo que lleva a situaciones de riesgo de exclusin social es la situacin de irregularidad sobrevenida de aquellas
personas para quienes el desempleo dificulta poder renovar sus autorizaciones de
residencia y trabajo y que en su trayectoria sociolaboral se encontraban alejados
de situaciones de precariedad y/o vulnerabilidad. Ya hemos sealado la existencia
de reformas legislativas dirigidas a poder amortiguar este problema. Otros perfiles
vulnerables son los jvenes, con una tasa de desempleo particularmente alta, y las
mujeres extranjeras, que han sufrido un retroceso en sus condiciones laborales y en
el tipo de ocupacin, aumentado las condiciones de precariedad.
Los cambios del mercado laboral generan nuevas necesidades de cara a las polticas a seguir y las consiguientes vas de intervencin:
Adecuacin en los itinerarios integrados de insercin laboral. La formacin y la
demanda del mercado caminan a velocidades y con criterios distintos. Se detecta
entonces la necesidad de contar con un sistema de intermediacin eficiente, en
la coordinacin entre instituciones, en la caracterizacin de los perfiles de los
desempleados y de los perfiles demandados por el mercado laboral.
Es preciso conocer los sectores econmicos que pueden emerger en un nuevo
modelo productivo y que pueden absorber la mano de obra excedente. Es
preciso identificar cules son los nichos laborales que precisarn de trabajadores y qu competencias sern necesarias en ellos. El conocimiento y
seguimiento de la realidad del mercado laboral, del empleo y de la actividad
econmica, ser por lo tanto un objetivo del II PECI.
El anlisis detallado de los sistemas actuales de formacin, intermediacin y
polticas activas de empleo indica la necesidad de transformarlos y adaptar-
141
INICIO
NDICE
los, no tanto de crear nuevos dispositivos. La formacin aparece como una

de las frmulas para la recualificacin y readaptacin de los trabajadores y
trabajadoras con un enfoque ms integral, permitiendo el desarrollo de otras
competencias bsicas (sociales, comunicacionales) y el fortalecimiento de
las redes personales y de apoyo. En el mismo sentido, es preciso fomentar
que la poblacin activa, tenga reconocidas sus competencias profesionales,
en la forma estipulada en la LO 5/2002 como conjunto de conocimientos y
capacidades que permitan el ejercicio de la actividad profesional conforme a
las exigencias de la produccin y el empleo.
Finalmente, es necesario hacer una referencia a la alerta respecto del actual desaprovechamiento de capital humano por parte de la sociedad espaola derivado
de la dificultad de homologacin de las titulaciones. La problemtica de la homologacin de ttulos viene derivada de la gestin administrativa que provoca plazos
de resolucin demasiado amplios al no agilizar los procesos de homologacin de
estas titulaciones.

Objetivo
1 Promover la actividad econmica con el fin de generar oportunidades de
empleo a escala local

La creacin de empleo a travs de la dinamizacin de la actividad econmica es
una de las oportunidades que ofrece el fenmeno migratorio si se favorecen
procesos de desarrollo comunitario y local. Es importante identificar la realidad
socioeconmica local y los agentes implicados para poder estimular los procesos productivos y los sectores emergentes, las iniciativas latentes y los nuevos
sectores econmicos. El tejido comercial ha sido uno de los nichos donde la
poblacin de origen extranjero ha revitalizado la economa local de modo ms
relevante.
Las medidas previstas buscan reforzar a los agentes que lideran estos procesos,
sobre todo las iniciativas de emprendedores y de la Economa Social.
a
142
INICIO
NDICE

1.1 Mejora del conocimiento de la realidad socioeconmica
1.1.1 Fomento de iniciativas que permitan la observacin y conocimiento
de la situacin socioeconmica, la identificacin de sectores laborales emergentes y las oportunidades existentes en contextos
locales.
1.1.2 Generacin de conocimiento sobre las experiencias empresariales y
de autoempleo desarrolladas por extranjeros y de las oportunidades
econmicas latentes favorecidas por los flujos migratorios.
1.2 Dinamizacin econmica a escala local
1.2.1 Apoyo a actuaciones dirigidas al fortalecimiento y revitalizacin del
tejido comercial.
1.2.2 Programas de apoyo local para el estmulo de emprendimientos individuales y creacin de microempresas por espaoles y extranjeros.
1.2.3 Fomento de iniciativas de Economa Social y apoyo a empresas de
insercin.
Objetivo

2 Promover el acceso al empleo mediante la adecuacin de las competencias
de la poblacin trabajadora a las demandas y oportunidades del mercado
laboral
En una situacin como la que vivimos actualmente toma mayor importancia la
necesidad de adaptar las competencias de la poblacin trabajadora a nuevos
sectores econmicos que permitan absorber la mano de obra desempleada en el
marco del Plan Nacional de Reformas.
Este objetivo mantiene la pretensin de incorporar a los trabajadores a programas de polticas activas de empleo y el diseo de itinerarios de insercin sociolaboral realizados desde hace tiempo. Adems, pretende la redefinicin y mejora
de la gestin de estas polticas.
2.1 Polticas activas de empleo: Formacin, fomento de la contratacin y
acciones de informacin y orientacin
2.1.1 Fomento de programas y proyectos de itinerarios integrados de insercin sociolaboral para personas en situacin de vulnerabilidad,
143
INICIO
NDICE
adecuados a la realidad econmica actual, especialmente a los que

estn en riesgo de irregularidad sobrevenida.
2.1.2 Fomento y reorientacin de la formacin profesional para el empleo
adaptada a las necesidades del mercado laboral, con especial atencin a los nuevos yacimientos de empleo.
2.1.3 Potenciacin de los servicios individualizados de intermediacin en
el mercado laboral, pblicos y privados, con especial atencin a los
colectivos definidos como prioritarios en el Plan Nacional de
Reformas.
2.1.4 Informar a la poblacin sobre el catlogo nacional de Cualificaciones
Profesionales y sobre las actualizaciones de los nuevos certificados
de profesionalidad.
2.2 Mejora de la gestin
2.2.1 Agilizacin de los procedimientos y mejora de la coordinacin para la
obtencin y renovacin de las autorizaciones de trabajo.
2.2.2 Formacin de los profesionales de los servicios de empleo pblicos y
privados en todas las materias relacionadas con la inmigracin.
2.2.3 Agilizacin de la homologacin y/o convalidacin de ttulos, as como
del reconocimiento de las cualificaciones profesionales.
2.2.4 Evaluacin del funcionamiento del Catlogo de Ocupaciones de Difcil Cobertura y otros dispositivos de gestin de los flujos migratorios laborales.
Objetivo
3 Reducir la situacin de precariedad y segmentacin del mercado laboral

La igualdad o desigualdad en el empleo es uno de los factores clave que favorecen o dificultan la inclusin social y la integracin, as como los objetivos de
este Plan. Se pretende combatir las prcticas y realidades relacionadas con la
irregularidad, la explotacin laboral y las condiciones precarias. Tambin se intenta luchar contra la segmentacin de un mercado dual que se estratifica por
las caractersticas de origen de los trabajadores. Esas vas de intervencin son
fundamentales para la lucha contra la discriminacin, el racismo o la pobreza y
exclusin. Con ello se potencia, adems, la mejora de la calidad del empleo para
el conjunto de la poblacin en condiciones de igualdad.
a
144
INICIO
NDICE

3.1 Mejora de las condiciones de trabajo y lucha contra la contratacin irregular y la explotacin laboral
3.1.1 Refuerzo y ampliacin de las actuaciones de la Inspeccin de Trabajo,
con planes de intervencin por sectores y territorios en materia de
trabajo.
3.1.2 Fomento de campaas de informacin y formacin dirigidas a empresarios
y trabajadores sobre los derechos y deberes de los trabajadores en el mbito laboral y de Seguridad Social, e igualdad de trato y oportunidades.
3.1.3 Establecimiento de mecanismos de proteccin e insercin laboral de
vctima de explotacin laboral.
3.2 Fomento de la calidad del empleo
3.2.1 Establecer el seguimiento de la integracin del Rgimen Especial de
la Seguridad Social en el Rgimen General, y evaluar las consecuencias de esta modificacin y su repercusin en la poblacin trabajadora extranjera ocupada en el empleo domstico.
3.2.2. Refuerzo y ampliacin de las actuaciones de la Inspeccin de Trabajo,
con planes de intervencin por sectores y territorios en materia de
salud y seguridad en el trabajo.
3.2.3 Potenciacin de las campaas de informacin y formacin sobre normas de seguridad en el trabajo.
3.2.4 Apoyo a actuaciones dirigidas a la incorporacin de trabajadores de
origen extranjero a sectores en los que estn infrarrepresentados: formacin, informacin y acceso a certificaciones de profesionalidad.
3.2.5 Fomento de estudios dirigidos a conocer los factores que favorecen
la segmentacin sectorial y profesional del mercado de trabajo.
Objetivo
4 Promover la igualdad de trato y combatir el racismo y la discriminacin en el
mercado de trabajo y en las empresas
145
Este objetivo refleja de modo transversal el principio y nfasis de igualdad de trato

y lucha contra la discriminacin objeto de otra rea de intervencin y se enmarca
en el proceso de formulacin de una Estrategia Nacional Integral de lucha contra
el Racismo. En el mbito laboral se concreta en la creacin de programas integrales que contemplen todos los aspectos de la lucha contra el racismo y que, por
tanto, integren la prevencin, la sancin y denuncia, adems de la informacin y
INICIO
NDICE
sensibilizacin, la actuacin de la inspeccin y el fomento de la gestin de la diversidad en el mercado laboral.

4.1 Elaborar una estrategia contra el racismo y la xenofobia en el mercado
laboral dentro de la estrategia nacional integral
4.1.1 Desarrollo de programas que contemplen la lucha contra el racismo:
prevencin, denuncia, sancin.
4.1.2 Identificacin de la informacin relacionada con la ITSS existente en
sus planes de intervencin en el campo de la igualdad de trato y no
discriminacin de las personas por su origen racial y tnico.
4.1.3 Impulso a la formulacin y ejecucin de Planes de gestin de la diversidad en empresas y los dispositivos de acceso al empleo.
a
146
INICIO
NDICE
6.3. rea de Educacin

1. Introduccin
La educacin es un derecho reconocido en la Constitucin Espaola y un elemento fundamental de la organizacin social, garante del ejercicio ciudadano y de la
igualdad, de la libertad y de la integracin. La Ley Orgnica 2/2006, de 3 de mayo,
de Educacin (LOE), regula la estructura y organizacin del sistema educativo en
sus niveles no universitarios. En ella se reiteran los principios y derechos reconocidos en la Constitucin defendiendo su carcter de ley de calidad con equidad
para todos, criterios de fondo que ya inspiraron el planteamiento y desarrollo del
Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin 2007-2010 y que vuelven a ser piezas
clave en la formulacin del II PECI 2011-2014.
La LOE de 2006 reafirma el carcter de servicio pblico de la educacin, concibindola como un servicio esencial de la comunidad. Configura un modelo de carcter
inclusivo e insiste en la igualdad de trato y no discriminacin de las personas bajo
ninguna circunstancia. La educacin escolar debe ser asequible a todos, sin distincin de ninguna clase, en condiciones de igualdad de oportunidades, con garanta
de regularidad y continuidad y adaptada progresivamente a los cambios sociales.
Los principales objetivos del sistema educativo en relacin con el conjunto de la
poblacin son:
mejorar la educacin y los resultados escolares,
conseguir el xito de todos y todas en la educacin obligatoria,
aumentar la escolarizacin en infantil, en bachillerato y en ciclos formativos,
aumentar las titulaciones en bachillerato y en formacin profesional,
educar para la ciudadana democrtica,
fomentar el aprendizaje a lo largo de la vida,
reforzar la equidad del sistema educativo y
converger con los pases de la UE.
EL Primer Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin insisti en la necesidad
de tener en cuenta lo anteriormente expuesto, especialmente la atencin a las
desigualdades iniciales de tipo econmico, social y cultural que dificultan el
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acceso, eliminando los mecanismos que fomentan esas desigualdades y manteniendo y promocionando en el sistema educativo al alumnado en situacin de
desventaja. Reconociendo los principios y propuestas de la legislacin vigente,
otorg un papel central a la Educacin dentro de su filosofa y de su planificacin operativa.
Durante el periodo de ejecucin del I Plan Estratgico hasta la actualidad ha continuado aumentando el alumnado de origen extranjero presente en la escuela, aunque con menor intensidad que en etapas anteriores. Se ha consolidado la diversidad cultural como una realidad y un reto.
A escala europea, la Educacin se ha incorporado por primera vez como prioridad
en la Nueva Estrategia Comunitaria puesta en marcha en marzo de 2011, en parte
consecuencia de los esfuerzos ya iniciados durante la Presidencia Espaola. Para
reforzar el modelo social europeo, luchar contra la exclusin y avanzar hacia la
sostenibilidad, se estn reforzando las polticas educativas en todas las polticas
europeas. La educacin y la formacin forman parte de la futura estrategia UE
2020 que define los objetivos de Europa para los prximos aos.
En este sentido, la educacin se ha convertido en uno de los motores del crecimiento econmico y del empleo de esta dcada, con un papel fundamental, ayudando a
fomentar la cohesin social y la integracin.
Dos de los principales objetivos de la UE en materia de educacin y formacin
son, por un lado, reducir el porcentaje de abandono escolar al 10% y, por el otro,
incrementar el porcentaje de personas de entre 30 y 34 aos de edad con estudios
superiores completos hasta un 40%. Las medidas adoptadas para la poblacin en
su conjunto se convierten en especialmente pertinentes en el caso del alumnado
de origen extranjero. Adems, contribuirn a lograr los objetivos de otros mbitos,
como el aumento de la tasa de empleo, el fomento de la investigacin, el desarrollo
y la reduccin de la pobreza y el riesgo de exclusin social.
Para el cumplimiento de los principios y objetivos citados, es importante concebir
una educacin que cree sentido de comunidad y que acepte el compromiso de
lograr el xito para todas las personas a partir de ofrecer respuestas educativas
adecuadas a cada una. El nfasis no debe situarse en que tan solo el nuevo alumnado se adapte a las normas, hbitos, estilos y prcticas educativas existentes,
sino establecer los cambios necesarios para adaptar la escuela a las necesidades
educativas de todo el alumnado.
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Para lo cual es necesario:

a) el respeto, la comprensin y la atencin a la diversidad cultural, social e individual;
b) el acceso en condiciones de igualdad a una educacin de calidad y
c) la estrecha coordinacin con otras polticas sociales.
En todos estos puntos se deben tener en cuenta las expectativas y las demandas de
las partes interesadas y los actores sociales, buscando su implicacin. Cabe destacar que la LOE incentiva la colaboracin entre familia y escuela, fomentando una
mayor participacin y responsabilidad de los alumnos y de las familias. En cuanto
al profesorado, le presta especial atencin como figura indispensable del sistema
educativo, impulsa su formacin permanente y adecua la formacin inicial al sistema de grados y postgrados del Espacio Europeo de Educacin Superior.
La Ley Orgnica 2/2009, de 11 de diciembre, de reforma de la Ley Orgnica
4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social, modifica en su regulacin los derechos de educacin, reconocindolos plenamente hasta los dieciocho aos. En su articulado
(art. 9), establece que Los extranjeros menores de diecisis aos tienen el derecho
y el deber a la educacin, que incluye el acceso a una enseanza bsica, gratuita y
obligatoria. Los extranjeros menores de dieciocho aos tambin tienen derecho a la
enseanza postobligatoria. Este derecho incluye la obtencin de la titulacin acadmica correspondiente y el acceso al sistema pblico de becas y ayudas en las mismas condiciones que los espaoles. En caso de alcanzar la edad de dieciocho aos
en el transcurso del curso escolar, conservarn ese derecho hasta su finalizacin. Los
extranjeros mayores de dieciocho aos que se hallen en Espaa tienen derecho a la
educacin de acuerdo con lo establecido en la legislacin educativa. En todo caso,
los extranjeros residentes mayores de dieciocho aos tienen el derecho a acceder
a las dems etapas educativas postobligatorias, a la obtencin de las titulaciones
correspondientes, y al sistema pblico de becas en las mismas condiciones que los
espaoles. Los poderes pblicos promovern que los extranjeros puedan recibir enseanzas para su mejor integracin social.
El Gobierno hace suyos los Objetivos de la Educacin para la dcada 2010-2020
para su desarrollo durante los prximos aos, que tuvo como punto de partida la
puesta en marcha del Plan de Accin 2010-2011 y que se renovar con carcter
anual. Este Plan de Accin rene un conjunto de actuaciones especficas, renovables anualmente, entre las que, en el contexto de este II Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin, cabe destacar los siguientes:
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primero, la necesidad urgente de reducir el abandono escolar;

segundo, incrementar el nmero de jvenes que obtienen el ttulo de Graduado en Educacin Secundaria Obligatoria,
tercero, aumentar el nmero de aquellos que continan su formacin postobligatoria, en particular mediante la Formacin Profesional de Grado Medio.
Los objetivos contenidos en el Plan de Accin 2010-2011 se corresponden plenamente con los que se deben formular en relacin con los flujos migratorios y
las necesidades y realidades detectadas. De los doce objetivos formulados son de
especial relevancia para el rea de Educacin del presente Plan los relacionados
con el xito y equidad educativa, la dimensin social y la convivencia escolar y el
reconocimiento de la diversidad e interculturalidad.
Finalmente, se ha de sealar que en la evaluacin del Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin 2007-2010, el rea de Educacin, por volumen de gasto
ejecutado (el mayor de todas las reas de intervencin) y por el valor cualitativo
de sus acciones, ha supuesto, junto al de Acogida y Empleo, una de las reas clave
en la ejecucin, resultados e impactos del Plan. En el periodo 2007-09 la inversin
en el rea de Educacin ha supuesto el 32,2% del presupuesto ejecutado por el
conjunto del PECI, lo que significa ms de 566 millones de euros, 272 de ellos,
procedentes del Fondo de Apoyo a la Acogida y a la Integracin de los Inmigrantes
y a su Refuerzo Educativo.
2. Diagnstico
La incorporacin de alumnado de origen extranjero ha continuado incrementndose, aunque de modo ms moderado, como consecuencia del cambio del escenario
migratorio.
El I PECI ya seal que la incorporacin del alumnado de origen extranjero al sistema educativo espaol planteaba tanto beneficios potenciales como retos: el capital
humano aportado, la diversidad como dinamizadora del desarrollo social y el papel
de la educacin en la incorporacin activa en la vida poltica, econmica, social y
cultural de la sociedad de acogida.
Debido a los esfuerzos realizados se han producido avances significativos en el
campo educativo, sin embargo algunos de los principales rasgos de la realidad
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socioeducativa, sealados ya en su momento, siguen vigentes en la actualidad, si

bien con algunas novedades tal y como se enumera a continuacin:
Diferentes problemticas con respecto a equidad educativa. En este sentido, los
aspectos ms preocupantes siguen siendo la concentracin de alumnado inmigrante, el riesgo de tendencias de segregacin, y las altas tasas de fracaso escolar
y absentismo del alumnado de origen extranjero.
Carencias y necesidades del alumnado extranjero en el momento de su incorporacin al sistema educativo, muchas veces en situacin de desventaja.
En relacin con el profesorado persiste la necesidad de seguir incrementando
en la formacin inicial, continua y especfica, los aspectos relacionados con
la atencin de la diversidad en relacin con las necesidades del alumnado
extranjero.
La necesidad de extender e intensificar an ms la educacin en valores,
ciudadana e integracin, fundamentalmente relacionada con la lucha contra actitudes y prcticas racistas, xenfobas e intolerantes, y el desarrollo de
programas de integracin y convivencia.
La implicacin familiar y su incorporacin a la vida de los centros escolares
y las comunidades educativas.
A continuacin se presentan cinco retos de la situacin actual socioeducativa en
los que se hace especial nfasis en el actual Plan:
La coherencia del modelo educativo

En la actualidad, en muchos casos, se continan desarrollando exclusivamente
prcticas centradas bsicamente en medidas de refuerzo y apoyo. An siendo necesaria la existencia de las actuaciones de compensacin, refuerzo y apoyo, se debe
considerar la necesidad de fortalecer el desarrollo de estrategias orientadas a la
inclusin educativa de este alumnado.
Acceso a etapas no obligatorias y superiores

El abandono temprano y la no consecucin de la titulacin de graduado en educacin secundaria estn en la base de la poca presencia en las etapas de Formacin
Profesional, Bachillerato y Universidad de este alumnado. En este sentido, hay que
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aprovechar el esfuerzo que est haciendo este Gobierno en el desarrollo de opciones educativas (PCPI, acceso a ciclos formativos, acceso a la Universidad de
tcnicos superiores) que permiten mantenerse y progresar en el sistema educativo.
Situacin lingstica
Una de las cuestiones detectadas en el proceso de reflexin colectiva llevado a
cabo ha sido la falta de integracin de la poblacin inmigrante debido al desconocimiento de la lengua vehicular que incrementa el problema del retraso curricular
que suele tener este alumnado.
Profesorado
La experiencia nos dice que el profesorado ha tenido que realizar un importante
esfuerzo en adaptar su prctica docente para atender las demandas de un alumnado diverso que debe ser reconocido. El conocimiento y experiencia adquiridas
requieren de una continuidad en el apoyo a su tarea.
Un rasgo de la realidad educativa sigue siendo la necesidad de que el profesorado
incremente su formacin especfica, tanto en herramientas pedaggicas generales
en contextos multiculturales como en instrumentos especficos de gestin inclusiva y eficaz de la diversidad sociocultural en la escuela.
Trabajo comunitario, entorno y comunidad educativa

Otro de los rasgos caracterizadores de la realidad socioeducativa es la persistencia
de situaciones de falta de conexin entre el trabajo en el centro educativo y el trabajo comunitario en su entorno. Para una adecuada articulacin entre la escuela, la
comunidad y la familia se contemplan en el actual Plan dos lneas de trabajo, una,
de carcter interno, que afecta al propio centro y otra en relacin con el entorno.
Se trata de recolocar en la agenda educativa el trabajo comunitario reforzando los
lazos sociales en los territorios locales.
La importancia de este proceso, radica en el hecho de que una adecuada implementacin del modelo de escuela inclusiva debe apoyarse en el entorno social en
el que tienen lugar las relaciones sociales y educativas. Por consiguiente, esta lnea
de actuacin debe ir dirigida a fomentar los procesos de intervencin mediante,
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entre otros, la figura del mediador (profesional o entre pares) y promover procesos
de animacin e implicacin comunitaria en el mbito educativo.
Se perciben como fortalezas del momento actual un conjunto de rasgos que denotan la sensibilidad intercultural ya instalada en el sistema educativo. Como ejemplo
de ello se pueden identificar, entre otros elementos, las buenas prcticas existentes
en temas de convivencia intercultural o de integracin de las familias, las experiencias de comunidades de aprendizaje, los grupos interactivos, la existencia de
programas de acogida, los planes de convivencia escolar, los programas de mediacin social intercultural en el mbito educativo, las iniciativas de mediacin entre
pares, y las actuaciones innovadoras de atencin a la diversidad.
A modo de conclusin de este punto de anlisis de la realidad, podran recogerse
los siguientes elementos de sntesis que orientan las medidas posteriores:
La necesidad de establecer medidas globales y especficas para todos los
grupos sociales destinadas al xito acadmico de todo el alumnado, y a la
promocin de valores y actitudes que permitan la construccin de identidades compartidas.
La necesidad de contextualizar cualquier medida dirigida al alumnado de
origen extranjero en un proyecto educativo colectivo- de inclusin y xito
escolar para todo el alumnado.

Objetivo
1 Garantizar el acceso y la permanencia en el sistema educativo en condiciones
de igualdad independientemente del origen
La incorporacin del alumnado de origen extranjero debe asegurar que la distribucin del alumnado en los centros escolares prevenga e impida altos niveles
de segregacin y de concentracin. De este modo se incidir en los efectos que
provocan dicha concentracin en la desigualdad y la marginalizacin de la
poblacin segregada. La estrategia de universalizacin de un modelo de escuela
inclusiva de calidad independientemente de las caractersticas y composicin
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del centro escolar concreto debe permitir mejorar la equidad e igualdad de

oportunidades.
Lneas de actuacin y medidas
1.1 Reduccin de la segregacin y concentracin escolar
1.1.1 Apoyo a proyectos de mejora de la calidad de la enseanza que tengan como objeto el estimular, premiar o incentivar a los centros que
se ven afectados por la segregacin o concentracin.
1.1.2 Fomento de la distribucin equilibrada del alumnado a travs de actuaciones de orientacin e informacin sobre la gratuidad de la enseanza en centros pblicos y concertados y los criterios de
admisin.
1.1.3 Desarrollo de programas que movilicen a la comunidad educativa en
la difusin y conocimiento positivo de sus centros escolares.
1.2 Mejora de los procesos de acceso y permanencia en el sistema educativo
1.2.1 Creacin de protocolos, instrumentos y herramientas de evaluacin
de las competencias del alumnado e identificacin de sus necesidades educativas para la asignacin de curso.
1.2.2 Apoyo al profesorado para el desempeo de sus tareas en los procesos de evaluacin y acceso, as como en la adecuacin de sus expectativas y visin sobre el alumnado que se incorpora al sistema
educativo.
1.2.3 Mejora de los mecanismos de difusin del sistema de becas y ayudas
y revisin del sistema y de los requisitos de acceso para garantizar la
igualdad de oportunidades.39
1.2.4 Impulso de las actuaciones de la inspeccin educativa en relacin
con el acceso, permanencia y promocin en el sistema educativo del
alumnado de origen extranjero.
1.3 Prevencin del absentismo escolar y el abandono temprano
1.3.1 Realizacin de actuaciones dirigidas a la prevencin del absentismo
escolar y abandono temprano, en coordinacin con otros agentes
socioeducativos, con especial incidencia en entornos extraescolares
en situacin de riesgo de exclusin.
39 El Plan de Accin del Ministerio de Educacin 2010-2011, en su objetivo n.

9 denominado dimensin
social de la educacin: becas y ayudas al estudio, se plantean medidas dirigidas a la mejora de los
mecanismos de difusin del sistema de becas, as como a garantizar la igualdad de oportunidades.
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1.3.2 Fomento de programas de educacin de calle y de animacin sociocultural para la prevencin del absentismo y abandono escolar.
1.3.3 Fomento de actuaciones dirigidas a prevenir el absentismo escolar y
el abandono temprano del alumnado.40
1.3.4 Apoyo a actuaciones de coordinacin de la escolarizacin en situaciones de movilidad laboral geogrfica de madres y padres.
1.4 Desarrollo del modelo de escuela inclusiva en relacin con el acceso e
integracin del alumnado
1.4.1 Promocin de actuaciones dirigidas a la creacin de entornos inclusivos en la escuela y al fortalecimiento de la comunidad educativa,
especialmente las familias.
1.4.2 Apoyo a proyectos de acogida educativa, seguimiento e integracin
del alumnado y sus familias en los centros de enseanza.
1.4.3 Apoyo a la formacin de mediadores educativos interculturales y a su
participacin en los programas de acogida e integracin existentes
en el centro.
1.4.4 Apoyo a servicios de orientacin e informacin sobre los recursos
educativos existentes en los mbitos local y autonmico en relacin
a todas las etapas del sistema educativo.
Objetivo
2 Promover el xito escolar en las etapas obligatorias y no obligatorias y
contribuir a la reduccin de las desigualdades
Es necesario disear estrategias ante los elevados niveles de fracaso escolar y la

baja presencia de estudiantes de origen extranjero en Educacin Infantil, Bachillerato y Universidad, especialmente en territorios en situacin de precariedad,
menor nivel socioeconmico o riesgo de exclusin. Las medidas y actuaciones
deben ser coherentes con un modelo inclusivo y reconocer los conocimientos y
saberes de origen, de modo que no se centren exclusivamente en medidas compensatorias y de refuerzo.
40
El Ministerio de Educacin plante y acord en la Conferencia Sectorial de 28 de septiembre de 2010,
un conjunto de 17 Programas de Cooperacin Territorial con una memoria econmica 2011-13, entre
los cuales hay uno especfico, el programa n. 7, denominado programa para la reduccin del abandono
escolar temprano de la educacin y la formacin para prevenir el absentismo, que recoge esta medida.
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Lneas de actuacin
2.1 Desarrollo de estrategias inclusivas de orientacin y acompaamiento
2.1.1 Promocin de actuaciones dirigidas a la mejora de las expectativas
del alumnado y de las familias en relacin con la escuela.
2.1.2 Apoyo a programas y proyectos de orientacin y acompaamiento de
los recorridos escolares del alumnado en contextos de desventaja.
2.1.3 Impulso de programas, proyectos, y actuaciones innovadoras dirigidas a la promocin de la incorporacin de alumnado de origen extranjero a los niveles superiores del sistema educativo.
2.1.4 Apoyo a actuaciones para el diseo de metodologas especficas y la
puesta en marcha de experiencias de comunidades de aprendizaje,
escuela inclusiva, grupos interactivos u otros modelos relacionados
que favorezcan el xito escolar.
2.1.5 Fomento de actividades para la difusin de experiencias, intercambios y transferencia de buenas prcticas en relacin con la escuela
inclusiva.
2.2 Refuerzo educativo41
2.2.1 Aplicacin de programas de apoyo y refuerzo educativo en centros de
educacin primaria y secundaria, incluyendo el apoyo a los profesionales de la educacin.
2.2.2 Fomento de acciones que permitan compensar los efectos de situaciones de desventaja social para alcanzar los objetivos de la educacin y formacin.
2.2.3 Refuerzo de las actuaciones de educacin del alumnado de origen
extranjero en reas no estrictamente curriculares (alimentacin, higiene, costumbres).
41 Tal y como queda recogido en la LOE (art. 80 y 81), las Administraciones Educativas desarrollan medidas dirigidas a la compensacin de los efectos de situaciones de desventaja social, con el fin de que todos
adquieran los objetivos de la educacin y la formacin. Adems, las actuaciones desarrolladas para alcanzar el objetivo n. 9 del Plan de Accin del Ministerio de Educacin 2010-2011 denominado dimensin
social de la educacin: becas y ayudas al estudio, o el objetivo n. 12 Educacin Inclusiva, diversidad
e interculturalidad: derecho a la diferencia sin diferencia de derecho, as como algunos Programas de
Cooperacin Territorial como el Plan PROA (programa n. 4) o el Programa de reduccin del abandono
escolar temprano de la educacin y la formacin (programa n. 7), o los contratos programa con los centros
para el incremento del xito escolar (programa n. 6) recogen las medidas 2.2.1 y 2.2.2.
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2.3 Promocin del acceso del alumnado inmigrante a los ciclos de educacin
infantil42
2.3.1 Incremento de las plazas para alumnos de 0 a 6 aos, especialmente
en la franja de 0-3 aos.
2.3.2 Fomento de actuaciones de informacin y orientacin a familias inmigrantes sobre educacin infantil.
2.3.3 Apoyo a programas innovadores para nios de 0-3 aos.
2.4 Promocin del acceso del alumnado a etapas postobligatorias para favorecer la igualdad de oportunidades
2.4.1 Desarrollo de programas de cualificacin profesional inicial, as como
ciclos formativos y otros programas de formacin profesional por
parte de administraciones pblicas y entidades privadas.43
2.4.2 Actualizacin y nuevo diseo de cualificaciones profesionales, Catlogo Nacional de Cualificaciones Profesionales, atendiendo a la evolucin de las necesidades del sistema productivo y a las posibles demandas sociales, lo que permitir una mayor oferta y mejora de la
calidad de la formacin profesional.
2.4.3 Apoyo a actividades que incentiven el acceso y la permanencia de los
alumnos en las etapas no obligatorias del sistema educativo de
acuerdo con sus potencialidades.44
2.4.4 Incremento de ayudas para realizar estudios postobligatorios conforme a las disponibilidades presupuestarias existentes.45
2.5 Mejora de la oferta de formacin profesional adaptndola a las necesidades de los inmigrantes adultos
42 El Programa de Cooperacin Territorial n. 1 Programa Educa 3 recoge, entre sus objetivos, el aumento de plazas en centros de Educacin Infantil y el apoyo a programas innovadores para nios de 0 a 3
aos, de modo que quedan incluidas las medidas 2.3.1 y 2.3.3.
43 Para dar respuesta a los objetivos del Plan de Accin del Ministerio de Educacin 2010-2011 n.
3
(Flexibilidad del sistema educativo. Estudios postobligatorios. Educacin a lo largo de la vida) y n. 4 (la
formacin profesional como instrumento clave para avanzar hacia un nuevo modelo de crecimiento econmico), se desarrollan actividades en este sentido. As mismo, el Programa de Cooperacin Territorial n.
7 (Programa para la reduccin del abandono escolar temprano de la educacin y la formacin), tambin
incluye este tipo de acciones.
44 Para dar respuesta a los objetivos del Plan de Accin del Ministerio de Educacin 2010-2011 n.
3
(Flexibilidad del sistema educativo. Estudios postobligatorios. Educacin a lo largo de la vida) y n. 4 (la
formacin profesional como instrumento clave para avanzar hacia un nuevo modelo de crecimiento econmico), se desarrollan actividades en este sentido.
45 El objetivo n.
9 del Plan de Accin del Ministerio de Educacin 2010-2011, Dimensin social de la
educacin: becas y ayudas al estudio, incluye la formacin postobligatoria y recoge este tipo de ayudas.
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2.5.1 Apoyo al aprendizaje de lenguas, usos sociales y laborales bsicos de

la sociedad de acogida y de los mdulos transversales previstos en la
formacin profesional y de adultos.
2.5.2 Fomento de la elaboracin de materiales de apoyo a la educacin de
adultos que integren la perspectiva intercultural.
2.5.3 Fomento del desarrollo de acciones formativas en horarios compatibles con el trabajo.
2.5.4 Adecuacin de la oferta de formacin profesional a las necesidades y
posibilidades de desarrollo de los pases de origen.
Objetivo
3 Adaptar y reforzar las capacidades de los centros y las comunidades
educativas para construir en ellos espacios de convivencia social e
intercultural

La transformacin del contexto escolar genera nuevas realidades que requieren
de la adaptacin y transformacin de varios aspectos de la escuela. Para ello es
preciso apoyar estrategias para la gestin de la diversidad, la mejora de la convivencia, el fomento de la participacin e implicacin del conjunto de la comunidad educativa (directivos, docentes, familias, estudiantes y AMPAS). La convivencia intercultural es un horizonte que implica el desarrollo de mecanismos de
conocimiento, de respeto a la diversidad y de interaccin positiva en un contexto de igualdad.
Lneas de actuacin
3.1 Promocin de la convivencia intercultural
3.1.1 Fomento de programas y proyectos de educacin intercultural, animacin sociocultural, educacin a travs del arte y otras metodologas innovadoras que favorezcan la convivencia.
3.1.2 Desarrollo de programas de mediacin socioeducativa intercultural y
de prevencin de conflictos.
3.1.3 Promocin de la incorporacin de personal docente de origen extranjero.
3.1.4 Apoyo a actuaciones dirigidas a favorecer el conocimiento recproco y
eliminar los estereotipos que provocan actitudes discriminatorias.46
46 El Observatorio Estatal para la Convivencia Escolar y las actuaciones dirigidas a alcanzar el objetivo
n. 10 del Plan de Accin del Ministerio de Educacin 2010-2011, Convivencia y educacin en valores:
implicacin de la familia, del profesorado y de la sociedad, desarrollan acciones en este sentido.
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3.1.5 Puesta en marcha de proyectos de investigacin-accin educativa

para la mejora de la convivencia escolar.
3.1.6 Apoyo a la elaboracin de planes de convivencia interculturales.
3.1.7 Identificacin y transferencia de buenas prcticas de gestin de la
diversidad en el mbito espaol.47
3.2 Fomento de la participacin e implicacin de la comunidad educativa
3.2.1 Desarrollo de programas de fortalecimiento de las AMPAS y de formacin de padres y madres.
3.2.2 Puesta en marcha de proyectos socioeducativos que sean impulsados
y llevados a cabo por miembros de la comunidad educativa, especialmente el fomento de la participacin de las familias en el proceso
educativo de sus hijos.
3.2.3 Apoyo a iniciativas que supongan el fortalecimiento de las estructuras democrticas y participativas de los centros o la creacin de nuevos espacios de participacin.
3.3 Aprendizaje de las lenguas de la sociedad de acogida
3.3.1 Fomento del diseo y aplicacin de cursos innovadores de aprendizaje de las lenguas vehiculares y de recursos didcticos adaptados a las
distintas necesidades del alumnado.
3.3.2 Apoyo a la formacin especializada del personal docente en la enseanza de las lenguas.
3.3.3 Apoyo a iniciativas innovadoras dirigidas a la adecuacin del diseo
curricular a fin de que incorpore los saberes existentes en la comunidad educativa.
3.4 Mantenimiento de las lenguas y culturas de origen.48
3.4.1 Promocin de la firma de acuerdos con los pases de origen de la
poblacin inmigrante para el desarrollo de actuaciones de mantenimiento de las lenguas y culturas de origen.
3.4.2 Fomento de acciones relacionadas con las lenguas y culturas de origen del alumnado inmigrante que vayan dirigidas al alumnado o a la
comunidad educativa en su conjunto.
3.4.3 Impulso al reconocimiento curricular del conocimiento de lenguas
vehiculares de los pases de origen del alumnado extranjero.
47
Actuaciones en este sentido forman parte de proyectos consolidados del Ministerio de Educacin, especialmente las incluidas en el CREADE (Centro de Recursos para la Atencin a la Diversidad en Educacin).
48
Un ejemplo de medidas de este tipo son el Programa de Lengua y Cultura Marroqu, con el Reino de
Marruecos, entre otros.
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Objetivo
4 Impulsar la integracin de la escuela con su entorno como espacio de
convivencia territorial y comunitaria
L a escuela se ha de vincular a su entorno territorial y comunitario y favorecer la

creacin de redes de colaboracin con otros actores. Esto permitir generar
espacios de convivencia, socializacin y pertenencia y la construccin, organizacin y desarrollo de la comunidad. Esta vinculacin facilitar la incorporacin
de metodologas utilizadas por la educacin no formal.
Lneas de actuacin
4.1 Fortalecimiento de redes locales vinculadas al centro escolar
4.1.1 Creacin o refuerzo de comisiones mixtas y mesas de trabajo con la
incorporacin de distintos actores: del sistema educativo, voluntariado, ONG, empresas, otras administraciones
4.1.2 Articulacin de estructuras de coordinacin local con los servicios
sociales en el territorio.
4.1.3 Fomento de la colaboracin entre los centros, las diferentes administraciones, en particular los ayuntamientos, y las organizaciones sociales para la creacin y formalizacin de redes de informacin,
acompaamiento y apoyo.
4.2 Fomento de actuaciones de animacin comunitaria en los centros
educativos
4.2.1 Promocin de la educacin no formal y de las actividades extracurriculares a travs de la colaboracin con Ayuntamientos, ONG y la
articulacin de redes sociales.
4.2.2 Desarrollo de programas especficos dirigidos a jvenes ms vulnerables, basados en una metodologa no formal y con participacin de
distintos agentes educativos.
4.2.3 Apoyo a programas de acompaamiento y apoyo a familias vulnerables en coordinacin con otros actores.
4.2.4 Creacin o potenciacin de Centros Escolares Abiertos que implique la
flexibilizacin de los horarios de apertura y cierre de los centros y permita la rentabilizacin de los recursos existentes para la comunidad.
4.2.5 Promocin de programas de educacin no formal, socioculturales,
deportivos, de tiempo libre y en periodos vacacionales en coordinacin con otros agentes.
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4.2.6 Mejora de las bibliotecas escolares con el desarrollo de programas de

animacin a la lectura y ampliacin del horario de atencin fuera del
horario escolar.49
Objetivo
5 Contribuir a la formacin ciudadana del alumnado de modo que prevenga
contra episodios de racismo y xenofobia en el marco de un modelo de
convivencia intercultural fundamentado en los Derechos Humanos.
Lneas de actuacin
5.1 Promocin de la educacin cvica y para la ciudadana
5.1.1 Apoyo a proyectos que favorezcan la integracin curricular transversal de la educacin en valores y para la ciudadana.50
5.1.2 Desarrollo de programas de Educacin para la ciudadana
5.1.3 Promocin de los Derechos Humanos en el entorno escolar.
5.1.4 Apoyo a proyectos de voluntariado en la escuela.
5.2 Articulacin de una estrategia de lucha contra el racismo en la Escuela
5.2.1 Promocin de mecanismos de deteccin y protocolos de intervencin en
caso de incidentes o actitudes racistas, xenfobas o discriminatorias.
5.2.2 Informacin a responsables de los centros educativos, y comunidad
educativa en general, de los argumentos y medidas legales para hacer frente al racismo y la discriminacin.
5.2.3 Desarrollo de programas de Educacin contra el Racismo y la
Xenofobia.
5.2.4 Apoyo a la aplicacin de programas innovadores que desarrollen la
Pedagoga Antirracista.
49 El Programa de Cooperacin Territorial n.

3 programa leer para aprender. Leer en la era digital
recoge, entre sus actuaciones, la mejora de las bibliotecas escolares. As mismo, el Programa de Cooperacin Territorial n. 4, Plan PROA, recoge entre sus actuaciones el uso de las bibliotecas como recurso de
aprendizaje y ocio, lo que incluye su apertura ms all del horario escolar.
50 El programa de Cooperacin Territorial n.
2 Programa para la consolidacin de las competencias
bsicas como elemento esencial del currculum, as como las acciones del Ministerio de Educacin dirigidas a la consecucin del objetivo n. 10 Convivencia y educacin en valores: implicacin de la familia, del
profesorado y de la sociedad se relacionan con esta medida.
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NDICE
Objetivo
6 Fortalecer la pluralidad de agentes del sistema educativo
e modo transversal a todos los objetivos, los actores presentes en el entorno

D
del centro escolar, tales como la comunidad educativa y asociaciones deben
mejorar la capacidad para su desempeo profesional y para la ejecucin del
Plan mediante la capacitacin, la dotacin de recursos, la generacin de conocimiento e investigacin, la competencia en el diseo de programas, la creacin
de herramientas pedaggicas, didcticas y evaluativas y la transferencia de
buenas prcticas.
Lneas de actuacin
6.1 Creacin y difusin de instrumentos
6.1.1 Actualizacin y creacin de centros de recursos para la convivencia y
la educacin intercultural en los distintos niveles del sistema (CREADE, Comunidades Autnomas) que permitan la elaboracin y difusin de estudios e investigaciones, materiales y recursos didcticos.
6.1.2 Creacin de instrumentos homologados que cubran las necesidades
especficas derivadas de las trayectorias escolares existentes en contextos de diversidad.
6.2 Fortalecimiento de las capacidades de la comunidad educativa
6.2.1 Capacitacin del profesorado en competencias interculturales y en
metodologas de enseanza-aprendizaje para contextos de diversidad cultural y lingstica.
6.2.2 Formacin especfica en interculturalidad, respeto y gestin de la
diversidad y prevencin de conductas y actitudes racistas y xenfobas a los actores presentes en los centros y aquellos de su entorno
que colaboren con ellos.
6.2.3 Reforzamiento de la educacin 2.0.
6.2.4 Desarrollo de Planes formativos dirigidos a la Comunidad Educativa
cuyos contenidos y temticas sean coherentes con el presente Plan.
6.2.5 Fomento de la creacin de redes de personal docente con el fin de
intercambiar conocimientos y buenas prcticas en materia de convivencia intercultural y educacin en contextos de diversidad.
6.2.6 Inclusin, dentro de la formacin curricular de los profesores, de estrategias en el mbito de la interculturalidad y la gestin de la diversidad cultural en los centros educativos.
162
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NDICE
6.2.7 Apoyo a programas innovadores de formacin-reflexin-accin de

intervencin en el aula.
Objetivo
7 Mejorar los procedimientos de las acreditaciones profesionales y
homologacin de ttulos
Aprovechamiento del capital humano facilitando la homologacin de ttulos e

incrementando el reconocimiento de las competencias y cualificaciones acadmicas y profesionales, que permita favorecer la insercin laboral de la
poblacin.
Lneas de actuacin
7.1 Mejorar los procedimientos de convalidacin y homologacin de estudios y ttulos
7.1.1 Mejora de la informacin a la poblacin inmigrante sobre los procedimientos de convalidacin y homologacin de estudios y ttulos.
7.1.2 Mejora y agilizacin de los procedimientos de convalidacin y homologacin de estudios y ttulos.
7.1.3 Celebracin y actualizacin de convenios sobre reconocimiento de
equivalencias de grados acadmicos entre Espaa y los pases de
origen.
7.2 Mejorar los procedimientos de las acreditaciones profesionales
7.2.1 Fomento de los procedimientos de reconocimiento de las competencias profesionales adquiridas a travs de la experiencia laboral y
otras vas no formales de formacin que permita la acreditacin oficial de las mismas, favoreciendo su puesta en valor con el fin de facilitar tanto la insercin e integracin laboral y la libre circulacin en
el mercado de trabajo, como la progresin personal y profesional.
7.2.2 Desarrollo de los instrumentos de apoyo al procedimiento aplicando
procedimientos y metodologas comunes que garanticen la validez,
fiabilidad, objetividad y rigor tcnico de la evaluacin.
a
163
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NDICE
6.4. rea de Salud

1. Introduccin
El derecho a la salud es un principio bsico en la legislacin internacional y espaola. El modelo sanitario espaol tiene como objetivo garantizar el acceso de la
poblacin extranjera a la atencin sanitaria en igualdad de condiciones que el conjunto de la poblacin espaola. El anterior Plan Estratgico (2007-2010) reconoca
que el acceso a las prestaciones del sistema sanitario pblico y a una asistencia
sanitaria de calidad es uno de los elementos que condicionan la integracin de los
inmigrantes y su plena participacin en la sociedad de acogida.
Los principales instrumentos legales y normas internacionales que abordan el mbito
de la salud reconocen el derecho a un acceso a la asistencia mdica sin discriminacin para todas las personas. El Pacto Internacional sobre Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales reconoce el derecho de toda persona al disfrute del ms alto
nivel posible de salud fsica y mental (art. 12). El Comit de los Derechos Econmicos
y Culturales, creado para supervisar el cumplimiento de este Pacto Internacional,
seala la obligacin de los Estados de respetar el derecho a la salud, en particular
abstenindose de denegar o limitar el acceso igual de todas las personas, incluidos,
los presos o personas detenidas, representantes de las minoras, solicitantes de asilo o
inmigrantes ilegales, a los servicios de promocin de la salud, preventivos, curativos y
paliativos; abstenerse de imponer prcticas discriminatorias como poltica de Estado.
La Unin Europea ha establecido los valores y principios comunes de los sistemas
sanitarios de los pases miembros. En junio de 2006 el Consejo enunci como valores esenciales la universalidad, el acceso a una atencin sanitaria de calidad, la
equidad y la solidaridad. Hemos de entender esta universalidad incluyendo a la poblacin de origen extranjero. La Comunicacin de la Comisin Una Poltica Comn
de Emigracin para Europa: Principios, medidas e instrumentos de junio de 2008,
seala que para que sea posible la integracin de los inmigrantes se debe aplicar
los sistemas de seguridad social del mismo modo a inmigrantes que a ciudadanos
de la UE. Recoge as lo establecido en los Principios Bsicos Comunes sobre Integracin, que afirman que la legislacin de la UE prohbe la discriminacin por
motivos de origen racial o tnico en el mbito de la atencin sanitaria entre otros.
En octubre de 2007 la Comisin Europea adopt una nueva Estrategia Sanitaria,
plasmada en la edicin del Libro Blanco Juntos por la salud: un planteamiento
estratgico para la UE. Sobre la base de la Agenda de los Ciudadanos, la poltica
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comunitaria en el mbito de la salud debe tomar como punto clave de partida los
derechos de los ciudadanos y de los pacientes. Este aspecto engloba la participacin y la capacidad de influir en el proceso de toma de decisiones, as como las
competencias necesarias para el bienestar.
En Espaa, las bases legales de la atencin sanitaria se fundamentan en la Constitucin, donde se define en el art. 43 de la misma, la proteccin de la salud como un
derecho social. El derecho a la igualdad de trato y no discriminacin en la atencin
sanitaria est recogido en el artculo 17 del proyecto de Ley Integral de Igualdad
de Trato y no discriminacin. Este artculo establece la responsabilidad de las Administraciones pblicas sanitarias que en el mbito de sus competencias, garantizarn la ausencia de cualquier forma de discriminacin en el acceso a los servicios
y en las prestaciones sanitarias entre otras razones por origen racial o tnico.
La Ley Orgnica 2/2009, de 11 de diciembre, de reforma de la Ley Orgnica 4/2000,
de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social dedica el artculo 12 al derecho a la asistencia sanitaria. En su
punto primero afirma que Los extranjeros que se encuentren en Espaa, inscritos
en el padrn del municipio en el que tengan su domicilio habitual, tienen derecho
a la asistencia sanitaria en las mismas condiciones que los espaoles. Tambin
reconoce este derecho, sin mencionar condiciones, a las mujeres embarazadas, los
menores de 18 aos y a los que se encuentren en Espaa para una atencin de
urgencia, accidente o enfermedad grave.
El contexto normativo de igualdad de trato no impide que an existan situaciones
de desigualdad y diferencias entre la poblacin espaola y extranjera en el uso del
sistema sanitario, sus necesidades o sus prcticas relacionadas con la salud. No
hemos de olvidar que las barreras de acceso al Sistema Sanitario de Salud pueden
ser de otro tipo: estructurales, culturales, de informacin o de comunicacin. Adems, la desigualdad en las condiciones socioeconmicas de vida acaba afectando
a la propia salud de las personas de origen extranjero y dificultando su bienestar.
La equidad en el acceso a los servicios de promocin de salud, los de prevencin de
la enfermedad y a la atencin mdica para todas las personas que se encuentran
en Espaa es, adems de un acto de justicia y de cumplimiento de los derechos
humanos, una cuestin de efectividad de la salud pblica. La prevencin de epidemias o de extensin de enfermedades requiere que no existan colectivos o personas
excluidas de la atencin preventiva y sanitaria. Garantizar el derecho a la salud a
todas las personas, entre otros objetivos permite poder hacer frente a los riesgos
existentes para la salud pblica y actuar ante situaciones de emergencia.
165
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En este sentido, merece la pena resaltar las conclusiones sobre Equidad y Salud en
Todas las Polticas, aprobadas por el Consejo de Ministros EPSCO y que constituyen uno de los principales resultados de la presidencia espaola de la UE que tuvo
lugar en el primer semestre de 2010 y con las que Espaa ha querido contribuir
a la reduccin de las desigualdades sociales en salud desde una visin global que
integrara la salud en todos los mbitos. En concreto, una de las conclusiones recoge la necesidad de que las polticas aseguren que la ciudadana, y particularmente
todos los nios y nias, jvenes y mujeres embarazadas, puedan hacer pleno uso de
sus derechos de acceso universal a la atencin sanitaria, tanto en los servicios de
promocin, como en los de prevencin y cuidado de la salud.
Asimismo en marzo de 2010 en Madrid, durante la Consulta Global sobre salud
de los Migrantes organizada conjuntamente por la Organizacin Mundial de la
Salud, la Organizacin Internacional de Migraciones y el Ministerio de Sanidad,
Poltica Social e Igualdad , el Gobierno espaol enfatiz de nuevo la relevancia de
garantizar el pleno derecho a la salud y el acceso a los cuidados de salud a todas
las embarazadas, nios y nias migrantes sea cual fuere su situacin legal y seal
como un elemento clave garantizar el acceso universal a la salud.
Pensar en la salud pblica requiere ampliar las vistas ms all de la atencin sanitaria. Los determinantes sociales de la salud, adems del propio sistema sanitario,
incluyen otros factores con mayor repercusin an sobre la salud como la educacin, la vivienda, las condiciones laborales o el nivel de ingresos, entre otros. Esto
implica la toma de conciencia acerca de la importancia de las polticas no sanitarias en la salud por parte de la ciudadana. El Plan Estratgico 2011-2014 pretende
integrar diferentes enfoques en el abordaje de la promocin de la salud, la salud
comunitaria y de la prevencin de las enfermedades, e incorporar herramientas e
instrumentos de la intervencin social que se centren en necesidades y problemas
que son de inters para las personas de la comunidad. Ejemplos de ello son los
programas de mediacin sanitaria, la identificacin de actores en los programas de
salud comunitaria, la gestin de la diversidad en el mbito sanitario, o la formacin
en competencias interculturales de los profesionales sanitarios.
2. Diagnstico
Parte de los elementos del diagnstico contenidos en el I Plan Estratgico pueden
considerarse plenamente vigentes en la actualidad. Entre los condicionantes, podemos citar: la convivencia en zonas de elevado riesgo social, las dificultades de
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acceso a la red sanitaria, y los problemas de comunicacin asociados al idioma y

las diferencias culturales.
En relacin con el acceso al Sistema Sanitario de Salud, la cobertura entre la poblacin de origen extranjero es muy alta. A pesar de la garanta legal del derecho
a la proteccin de la salud, se detectan determinadas situaciones que suponen
barreras, a veces insalvables, que dificultan o incluso impiden su relacin con el
sistema sanitario.
Existen personas de origen extranjero que an carecen de tarjeta sanitaria. Siguiendo el dictamen emitido por el Foro para la Integracin social de los Inmigrantes en 2007, las barreras para acceder a la red sanitaria, por parte de las personas
inmigrantes, seran las siguientes:
El desconocimiento de los trmites (unido, a veces, con la falta de inters y
tiempo para realizar los correspondientes trmites).
Las dificultades para empadronarse.
La falta de documentacin de identidad, que se da ms frecuentemente en
personas provenientes del frica subsahariana.
Las diferencias en la rapidez del tratamiento de las solicitudes de tarjetas
sanitarias y en los propios requisitos administrativos que exigen en los distintos territorios autonmicos.
La existencia de un nmero significativo de personas bien en situacin de
irregularidad, bien pertenecientes a colectivos de gran movilidad que no se
han empadronado.
En relacin con la estructura del Sistema Nacional de Salud, el Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes seala que persiste una importante falta de
adecuacin de los protocolos de funcionamiento respecto a las modificaciones en
los perfiles sociales, demogrficos y culturales de las poblaciones a las que han de
atender. Esta falta de adecuacin puede traducirse en una atencin insuficiente a
las necesidades sanitarias de los colectivos inmigrantes, en un seguimiento ineficaz
de los tratamientos proporcionados y por lo tanto en desigualdades en salud.
Los informes del Foro sealan que la visin de los profesionales sanitarios y la presin asistencial son algunos de los factores que determinan la atencin prestada.
Los profesionales de la salud han realizado un esfuerzo considerable para la adaptacin a una nueva realidad derivada de los flujos migratorios. Entre otras cuestio-
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nes, se ha impulsado la formacin y capacitacin en competencias interculturales

y el cambio de actitudes ante el fenmeno de la inmigracin. Estos esfuerzos han
mejorado la atencin sanitaria prestada, aunque es preciso continuar trabajando
para la prevencin de la aparicin de actitudes paternalistas y para conseguir que
la salud se entienda como un derecho.
El acceso a la sanidad tambin est condicionada por otros elementos relacionados
con la situacin personal: el insuficiente nivel de conocimiento sobre los derechos y
pautas de utilizacin del sistema sanitario, su funcionamiento y recursos, por parte
de la nueva poblacin usuaria, en especial, durante los primeros meses de su estancia
en el pas, lo que puede provocar un mal uso de algunos servicios (como la atencin
de urgencia) o que no se reciba la atencin necesaria, el tiempo disponible para
poder acudir a la consulta o bien el hecho de poder asumir el coste de la medicacin
o tratamiento por parte de personas en situacin de pobreza o precariedad. De igual
modo, las condiciones de trabajo (horarios, situacin contractual, respecto de los
derechos laborales, etc.) pueden ser motivo de una menor utilizacin de los servicios.
Por ltimo, la organizacin de las instituciones sanitarias puede favorecer o dificultar
la utilizacin de sus servicios. En relacin con la poblacin de origen extranjero es
de especial relevancia la existencia o no de traduccin e interpretacin cuando sea
necesaria y la adaptacin cultural de los mensajes en contextos de diversidad. Las
prcticas sociosanitarias relacionadas con las diferencias culturales es otro de los
elementos importantes que hay que tener en cuenta. El comportamiento y la relacin
que se establece con el sistema sanitario estn influidos por los distintos conceptos
de salud y de enfermedad y las prcticas preventivas y curativas usadas con anterioridad, a lo que hay que aadir las diferencias en el funcionamiento del sistema
sanitario del territorio de origen. La diversidad lingstica y cultural afecta a la comunicacin. Incluso hablando el mismo idioma, las expresiones coloquiales, el tono de
voz o el comportamiento no verbal pueden suscitar distorsiones en la comunicacin.
Una de las necesidades que continan siendo prioritarias en este Plan Estratgico es organizar actuaciones dirigidas a gestionar esta diversidad cultural. Se han
realizado adaptaciones en la atencin que es preciso transferir. Por ejemplo, la
modificacin en la pauta alimenticia que implica la celebracin del mes de Ramadn ha provocado que durante su celebracin haya facultativos que modifican la
posologa de los medicamentos cada 12 o 24 horas. El crecimiento de programas
de mediacin en la sanidad es otro ejemplo.
Los esfuerzos realizados por las Comunidades Autnomas han sido notables a la
hora de mejorar la atencin sanitaria de personas de origen extranjero, quedando
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camino por recorrer. Se ha de sealar el hecho positivo de que varias Comunidades

Autnomas han articulado medidas que permiten acceder a la sanidad pblica a las
personas en situacin de exclusin social que no tienen acceso a la tarjeta sanitaria
y que padecen problemas de salud.
En relacin con los problemas concretos de salud existe una dificultad en obtener
datos cuantificables de los distintos sistemas de registros sanitarios y conocer en
profundidad la realidad de este segmento de la poblacin. La informacin disponible es aportada por una multiplicidad de estudios realizados en el mbito de la
salud, con la limitacin de que la mayora se centran en territorios locales o espacios geogrficos reducidos.
Se puede afirmar que los problemas de salud ms frecuentes entre la poblacin de
origen extranjero no distan mucho de los que afectan a la poblacin espaola. Sin
embargo, existen factores especficos tales como el estrs y los cambios producidos por las trayectorias migratorias, las rupturas de vnculos afectivos y sociales,
las condiciones de trabajo precarias o la habitabilidad del alojamiento. Una de las
manifestaciones de la influencia de la precariedad de las condiciones de vida es
la mayor vulnerabilidad que la poblacin de origen extranjero puede tener frente
a problemas como la tuberculosis o la infeccin por VIH y el cuidado de la salud
mental.
As mismo, se ha constatado que las mujeres extranjeras utilizan los servicios preventivos con menor frecuencia que las espaolas. En lneas generales presentan
una mayor vulnerabilidad que los hombres debido a la mayor carga soportada.
En el caso de las mujeres de origen extranjero se detecta una inercia en las pautas
reproductivas que se refleja en una mayor tasa de natalidad. Hay intervenciones
sociales que apuntan a un dficit de educacin sanitaria entre algunas mujeres de
origen extranjero en cuestiones relacionadas con la planificacin familiar. Algunas
consecuencias de lo anterior son un mayor nmero de embarazos no deseados,
as como una menor frecuencia en la realizacin de mamografas y de citologa
vaginal entre las mujeres de origen extranjero con respecto a las de origen espaol.
Las diferencias en las campaas de vacunacin de los pases de origen, generalmente ms incompletas, plantean un reto en los servicios de pediatra en la atencin a nios y nias nacidos fuera de Espaa. Se ha de atender a la actualizacin
y/o adecuacin de los calendarios de vacunacin y al trabajo de educacin sanitaria con las familias de los nios y nias inmigrantes, en lneas generales menos
acostumbrados a acciones preventivas. Segn los estudios las nias y nios de
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padres extranjeros pero nacidos en Espaa reciben una atencin pre- y postnatal
completa, y el cuidado preventivo adecuado.
En relacin con el uso que se hace del sistema sanitario, los estudios coinciden en
conclusiones similares. La poblacin de origen extranjero utiliza con menor frecuencia que la autctona la mayora de los servicios sanitarios. Las mayores diferencias estn en la visita al mdico especialista y los servicios preventivos. En
el caso de la consulta al mdico general y la hospitalizacin estas diferencias son
menores. An as, el estudio de la Sociedad Espaola de Medicina de Familia y
Comunitaria aseguraba que mientras los espaoles van al mdico de cabecera una
media de 8,3 veces al ao, los inmigrantes acuden en 4,7 ocasiones. Otro estudio
ms local, elaborado por la misma institucin y mdicos de Atencin Primaria de
Zaragoza reduca la diferencia de las visitas en ese territorio, que an as era de
4,2 (extranjeros) frente al 6,7 de los espaoles. Las diferencias en el uso indican
una menor cobertura real de los servicios sanitarios entre la poblacin de origen
extranjero.
Por otro lado, los instrumentos de recogida de informacin son poco sensibles a
la situacin diferencial como sujetos de las personas que han inmigrado: falta de
traduccin de los cuestionarios, de adaptacin de las preguntas a su situacin personal y caractersticas culturales (por ej. familias transnacionales, etc.). La Base de
Datos de Poblacin Protegida por el Sistema Nacional de Salud, est actualmente
en fase de desarrollo, y puede cubrir las carencias en materia de informacin de
modo que permita en un futuro prximo su utilizacin en la planificacin sanitaria
(municipal, autonmica o estatal).
Para terminar el anlisis, hemos de referirnos a la relacin de la salud con la percepcin de la poblacin espaola del fenmeno migratorio. Segn el estudio del
Centro de Investigaciones Sociolgicas (CIS) Actitudes hacia la inmigracin
(2008): un 27,9% de los espaoles cree que los inmigrantes abusan de la atencin
sanitaria gratuita y ms de un 31% est ms bien de acuerdo en que la poblacin inmigrante causa una disminucin en la calidad de la atencin sanitaria. Los
datos aportados demuestran que, a pesar de que se mantenga, esta percepcin es
incorrecta: el uso de la atencin sanitaria dista mucho de ser un abuso y su influencia en la atencin sanitaria es menor que la de los espaoles. Consideramos
que la escasez de recursos sanitarios y sociales puede generar entre la poblacin
espaola la sensacin de competencia por recursos escasos.
a
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Objetivo
1 Garantizar el derecho a la salud a las personas de origen extranjero
Este objetivo implica actuaciones dirigidas a los dos aspectos identificados

como ms relevantes en el mbito de la salud: la desigualdad en el acceso al
Sistema Pblico de Salud, sobre todo en algunas situaciones especficas, y la
mejora en la inclusin de la diversidad cultural en el mbito de la gestin sanitaria. Se pretende acercar las diferentes prcticas sociosanitarias y los determinantes sociales de la salud, diferenciados segn los colectivos.
De modo transversal con otros principios, se pretende promover la participacin comunitaria de la ciudadana en el mbito de la salud.
1.1 Eliminacin de barreras para el acceso al sistema
1.1.1 Promocin de acciones de carcter informativo y planes de acogida
dirigidos prioritariamente a la poblacin de origen extranjero
1.1.2 Apoyo a las actuaciones que permitan asegurar la atencin sanitaria
a la poblacin a que se refiere el artculo 12 de la ley orgnica 4/2000,
de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social.
1.1.3 Fomento de acciones de educacin para la salud dirigidas al uso adecuado del Sistema Sociosanitario y el conocimiento y mejora de
prcticas sociosanitarias.
1.2 Promocin de la salud pblica en contextos de diversidad
1.2.1 Fomento de programas de salud sexual y reproductiva.
1.2.2 Desarrollo de programas de salud comunitaria.
1.2.3 Apoyo a proyectos de promocin de la salud y prevencin de la enfermedad dirigidos a cambios en los determinantes sociales de la
salud.
1.2.4 Fomento de la implicacin y participacin de la ciudadana, el tejido
social y las redes familiares y de apoyo en las polticas y proyectos de
salud.
1.2.5 Apoyo a la mejora de los programas de salud mental
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Objetivo
2 Mejorar la capacidad de gestin y actuacin de los centros sanitarios en
contextos de diversidad
La gestin de la diversidad es uno de los elementos transversales que se pretende impulsar en todas las reas de intervencin. Para ello es preciso promover la
formacin de los profesionales afectados, la edicin de materiales, la recogida y
tratamiento de informacin y el desarrollo de programas que contemplen la
diversidad cultural y la identificacin de factores socioculturales como parte de
la garanta de derechos.
2.1 Capacitacin de profesionales sanitarios en la atencin a poblacin de
origen extranjero
2.1.1 Diseo de programas de formacin en materia de gestin de la salud,
atencin y deteccin de determinantes sociales de la poblacin de
origen extranjero.
2.1.2 Incorporacin de contenidos relacionados con la diversidad en el itinerario formativo inicial del personal sanitario.
2.1.3 Apoyo a programas de formacin en diversidad e interculturalidad.
2.1.4 Fomento de la elaboracin de material formativo, guas y recursos
tcnicos.
2.2 Desarrollo de la Gestin de la diversidad en el sistema sanitario
2.2.1 Desarrollo de programas de mediacin sanitaria intercultural.
2.2.2 Promocin de actuaciones dirigidas a la traduccin documental e
interpretacin.
2.2.3 Diseo de formas de trabajo y programas adaptados a prcticas relacionadas con la diversidad cultural.
2.2.4 Desarrollar programas de incentivacin y de formacin-evaluacin
continua para la incorporacin de programas de promocin de la
equidad, atencin a la diversidad y de lucha contra la discriminacin
y el racismo en la prctica profesional cotidiana.
2.3 Mejora de los sistemas de gestin, conocimiento e informacin
2.3.1 Fomento de acciones que mejoren la recogida y tratamiento de datos relacionados con el fenmeno migratorio en los registros
sanitarios.
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2.3.2 Promocin de investigaciones, estudios y anlisis de la realidad sanitaria y de los determinantes sociales de la salud entre la poblacin de
origen extranjero.
2.3.3 Adecuacin de los protocolos de funcionamiento respecto a los perfiles sociales, demogrficos y culturales de las poblaciones a las que
han de atender.
2.3.4 Impulsar la creacin de redes, consejos, mesas participativas que
apoyen las estrategias relacionadas con salud e inmigracin.
a
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6.5. rea de Servicios Sociales e Inclusin

1. Introduccin
La Declaracin Universal de Derechos Humanos, en su artculo 25, dispone que
toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, as como a su
familia, la salud y el bienestar y en especial la alimentacin, el vestido, la vivienda, la
asistencia mdica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de prdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.
La Constitucin Espaola, en el captulo tercero del Ttulo I, establece los principios
rectores de la poltica social y econmica y establece la responsabilidad de los poderes pblicos que promovern las condiciones favorables para el progreso social. Las
polticas sociales se desarrollan mediante diversos instrumentos (educativos, laborales, de salud, etc.) entre los que tiene un papel especialmente significativo el sistema
pblico de servicios sociales. Estos tienen como misin la atencin y la cobertura de
las necesidades sociales, con la finalidad de garantizar el apoyo a las personas en
situacin de desventaja social o expuestas al riesgo de exclusin social y as eliminar
las causas de marginacin y conseguir la inclusin social y su participacin en la
sociedad. La inclusin social es objetivo de los servicios sociales, en cooperacin con
otras instancias de la Administracin Pblica y de las organizaciones sociales.
Por otro lado, es importante considerar que un pilar fundamental es vivir en un
entorno adecuado y habitar en una vivienda digna, ya que ello influye en las condiciones de salud, acceso al empleo y educacin de la persona y la familia. Para dar
respuesta a esta necesidad, el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitacin 2009-2012
regula, entre otras, determinadas ayudas para colectivos especialmente vulnerables y erradicacin del chabolismo.
La inclusin social y la lucha contra la pobreza son parte integrante de los objetivos de la Unin Europea, que los enmarca en el contexto de las actuaciones en
materia de crecimiento y empleo como va para el desarrollo del modelo social
europeo, que hoy queda plasmado en la Estrategia Europea 2020, que sita los
objetivos sealados entre sus prioridades. Las polticas de la UE reconocen el papel
que desempean para la cohesin y de prevencin en el plano social basada en el
concepto de universalidad pues aportan una ayuda personalizada para facilitar la
inclusin de las personas en la sociedad y garantizar la realizacin de sus derechos
fundamentales.
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En este sentido, tambin destaca la celebracin en el ao 2010 del Ao Europeo

de Lucha contra la Pobreza y la Exclusin Social, recordando que la UE promueve
un modelo social dirigido a que se creen las condiciones para el bienestar de los
individuos, su participacin en la sociedad y al desarrollo econmico de Europa. Se
desarroll en torno a cuatro objetivos transversales, de acuerdo con los principios
europeos de solidaridad y justicia social, con especial atencin a los grupos ms
vulnerables o en situacin de extrema pobreza.
Precisamente en el ao 2010 la Comisin public la Comunicacin La Plataforma
Europea contra la Pobreza y la Exclusin Social: Un marco europeo para la cohesin
social y territorial, de 16 de diciembre, que se enmarca en el desarrollo de la Estrategia 2020, y donde se sealaba la especial vulnerabilidad de la poblacin inmigrante
y de algunas minoras tnicas, de las que la poblacin gitana representa el grupo ms
amplio (con aproximadamente de 10 a 12 millones de personas en Europa).
Ya desde el ao 2004, los Principios Bsicos Comunes sobre Integracin nos recuerdan que el acceso de los inmigrantes a las instituciones y a los bienes y servicios
tanto pblicos como privados, en las mismas condiciones que los ciudadanos nacionales y sin discriminaciones, es un requisito esencial para una mejor integracin. Los pases miembros deben adoptar medidas que aseguren la apertura de los
servicios pblicos, entre ellos los servicios sociales, a la poblacin inmigrante.
Descendiendo ya al mbito puramente nacional y refirindonos ms concretamente al colectivo de personas inmigrantes, conviene citar la Ley Orgnica 2/2009,
de 11 de diciembre, sobre derechos y deberes de los extranjeros en Espaa y su
integracin social (ltima reforma de la Ley Orgnica 4/2000), cuyo artculo 14
reconoce el derecho a la Seguridad Social y a los Servicios sociales de la poblacin
extranjera. El punto 2 de este mismo artculo seala que los extranjeros residentes
tienen derecho a los servicios y a las prestaciones sociales tanto a las generales y bsicas como a las especficas en las mismas condiciones que los espaoles. El punto 3
del mismo artculo establece que Los extranjeros, cualquiera que sea su situacin
administrativa, tienen derecho a los servicios y prestaciones sociales bsicas.
Asimismo, el recientemente aprobado Reglamento de desarrollo de la citada Ley
pretende optimizar los principios de la poltica migratoria reconocidos en la Ley,
entre los que se encuentran: la ordenacin de los flujos migratorios y la integracin
social de los inmigrantes.
Adems, redundando en los derechos de las personas y en la universalidad de los
Servicios Sociales, independientemente de su condicin, el Plan Nacional de Accin
175
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para la Inclusin Social (PNAIN) contempla abordar el impacto producido por el

crecimiento de la inmigracin, considerando as al inmigrante como persona susceptible de recibir los servicios sociales de carcter general.
En coherencia con todo este corpus de medidas e instrumentos europeos y espaoles, el primer Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin 2007-2010 sealaba
la obligacin de los poderes pblicos de eliminar las barreras que impidieran a las
personas de origen extranjero el acceso a los servicios pblicos, entre ellos los Servicios Sociales, e insiste, en este nueva versin, en la necesidad de recordar a las
distintas administraciones la cooperacin necesaria para la eliminacin de estas
barreras.
Refirindonos ahora a la distribucin competencial establecida por la Constitucin,
las Comunidades Autnomas tienen asumidas numerosas competencias en materias que inciden directamente en las polticas de integracin, como es el acceso a
los servicios sociales de la poblacin inmigrante, y lo mismo ocurre con la administracin local. El Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin a travs del Fondo
de apoyo a la acogida y a la integracin de los Inmigrantes ha posibilitado el establecimiento de un marco de cooperacin basado en los principios de subsidiaridad,
complementariedad y cooperacin institucional.
2. Diagnstico
Es evidente que la inmigracin afecta a los sistemas pblicos de proteccin social
y que la nueva situacin demogrfica puede haber sacado a la luz ciertas carencias
que ya existan antes de la llegada de personas extranjeras a nuestro pas. En estas
circunstancias se precisa una mejora en la dotacin de los recursos, econmicos
y humanos dedicados a los Servicios Sociales, ya que se corre el peligro de que
las deficiencias en las prestaciones puedan incidir en la percepcin negativa de
la poblacin espaola sobre la inmigracin , a la que responsabiliza de la falta de
recursos.
Cabe sealar adems que el Sistema Pblico de Servicios Sociales se gestiona directamente por las Comunidades Autnomas y por las Corporaciones Locales. Los
distintos niveles de presin migratoria y criterios a la hora de distribuir los recursos
han dado lugar a situaciones de desigualdad que, en ocasiones, se puede traducir
en enfrentamientos entre la poblacin inmigrada y la poblacin espaola, que es
necesario evitar en aras de la mejora de la convivencia intercultural.
176
INICIO
NDICE
Dado que la distribucin adecuada y justa de los recursos tanto de carcter cualitativo como cuantitativo en materia de servicios sociales pasa por el conocimiento
de la poblacin sobre la que se ha de intervenir, es evidente la necesidad de tener
instrumentos de anlisis que permitan conocer las necesidades existentes en todo
el territorio nacional. En este sentido, el Ministerio de Sanidad, Poltica Social e
Igualdad cuenta con un instrumento: el Sistema de Informacin de Usuarios de
Servicios Sociales (SIUSS) que permite la recogida de datos bsicos de usuarios en
el origen de la intervencin social.
Dado que es claro que el acceso a los servicios sociales debe abordarse desde el
acceso normalizado y en condiciones de igualdad para todos los ciudadanos, es
claro tambin que hay que mejorar el Sistema Pblico de Servicios Sociales en sus
aspectos cuantitativo y cualitativo y dado tambin que este Sistema est gestionado por las CCAA y la Corporaciones locales, urge la definicin de criterios comunes
y la coordinacin de polticas , no solo entre las tres administraciones, sino tambin
entre estas y el Tercer Sector .

Objetivo
1 Garantizar el acceso y uso de los servicios pblicos del conjunto de la
ciudadana en condiciones de equidad

E l sistema pblico de servicios sociales es uno de los instrumentos clave para la
inclusin, por lo que es preciso continuar fortalecindolo para afrontar los retos
de un contexto de diversidad y asegurar su universalidad. Este hecho se refleja en
una demanda por parte de los profesionales de mejoras en las metodologas y
modelos de atencin que permitan incorporar nuevas formas de trabajo en contextos de diversidad y de este modo contemplar factores socioculturales. El derecho a la equidad en los servicios y prestaciones requiere de la mejora y transformacin del Sistema y su adecuacin a los nuevos contextos. Este fortalecimiento
tambin implica la necesidad de mejorar la coordinacin institucional entre administraciones, teniendo en cuenta que las competencias bsicas las desempean las entidades locales lo que lleva a una diversidad de prcticas y fragmentacin en la atencin y en la sistematizacin de informacin.
a
177
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NDICE

1.1 Fortalecimiento y adecuacin del Sistema Pblico de Servicios Sociales a
contextos de diversidad
1.1.1 Apoyo a la realizacin de estudios e investigaciones comparativos de
la realidad de la vulnerabilidad y exclusin social de poblacin espaola y extranjera.
1.1.2 Fomento de actuaciones dirigidas a la incorporacin en los Planes de
Servicios Sociales Locales y autonmicos de instrumentos, procesos
de intervencin o proyectos dirigidos a la igualdad de acceso.
1.1.3 Capacitacin del personal tcnico de los Servicios Sociales, Administracin Pblica y Tercer Sector en materia de gestin de la diversidad, competencias interculturales e inclusin social.
1.1.4 Diseo de herramientas, metodologas y materiales especficos en
materia de diversidad e inclusin.
1.1.5 Fomento de la incorporacin de figuras profesionales especializadas
en diversidad en proyectos dirigidos a la lucha contra la exclusin.
1.1.6 Fomento de proyectos que atiendan necesidades especficas de la
poblacin de origen extranjero en situacin de vulnerabilidad o riesgo de exclusin, con un enfoque comunitario y un planteamiento
puente hacia la atencin generalista.
1.1.7 Fomento de mecanismos y medidas que promuevan que la poblacin
de origen extranjero participe en igualdad de condiciones en rganos
de participacin y consulta establecidos en el mbito de los servicios
sociales.
1.2 Coordinacin institucional y gestin de la informacin en materia de
vulnerabilidad, inclusin y diversidad
1.2.1 Apoyo a la creacin o fortalecimiento de mecanismos de coordinacin entre Administraciones en materia de inclusin social.
1.2.2 Fomento de actuaciones dirigidas a crear espacios de coordinacin
de los servicios sociales con otros mbitos sectoriales.
1.2.3 Establecimiento de cauces y mecanismos de comunicacin y apoyo
con las distintas redes y entidades formales en las que participan
entidades locales.
a
178
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Objetivo
2 Aumentar los niveles de inclusin social de la poblacin en contextos de
riesgo de exclusin y diversidad
El crecimiento de situaciones de pobreza, vulnerabilidad y riesgo de exclusin

en el conjunto de la poblacin, y en mayor proporcin en la poblacin de origen
extranjero, conlleva que la inclusin social sea objetivo de especial relevancia.
Se pretende fomentar que la multiplicidad de actores sociales que trabajan en
este mbito desarrollen programas de atencin integral tanto en el mbito comunitario como dirigidos a colectivos especficos en situacin de especial
vulnerabilidad.
2.1 Promocin de la equidad e igualdad de oportunidades en contextos de
diversidad
2.1.1 Desarrollar actuaciones y proyectos dirigidos a la inclusin social con
la colaboracin de Comunidades Autnomas y Entidades locales.
2.1.2 Fomento de proyectos innovadores a favor de la inclusin de inmigrantes con Entidades Locales y el Tercer Sector, con atencin a situaciones de especial vulnerabilidad: juventud, atencin a mujeres y
al proceso de reagrupacin familiar, menores y pobreza infantil.
2.1.3 Apoyo a proyectos de atencin integral a la poblacin situada en
asentamientos en condiciones de marginalidad.
a
179
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6.6. rea de Movilidad y Desarrollo

1. Introduccin
Las migraciones del siglo XXI estn integradas por un proceso dinmico de flujos
migratorios. Las dinmicas entre los territorios se han visto modificadas por los
procesos de la globalizacin y de establecimiento constante de nuevas formas de
relaciones, tanto en las sociedades de origen y destino, como en los pases por los
cuales se transita en el acto de migrar. La diversidad de circunstancias actuales
se refieren a fenmenos como la movilidad estacional y circular; las migraciones
permanentes; el retorno; la migracin a terceros pases y la profesionalizacin de
las personas migrantes; la fuga/circulacin/atraccin de talentos; los ciclos cambiantes en los orgenes y destinos migratorios segn la economa globalizada.
En su mayora, estos flujos representan oportunidades de progreso para las sociedades de los pases emisores, de los pases receptores y para las propias personas
migrantes y sus familias. Esta perspectiva es la que se ha impuesto desde el mbito
de Naciones Unidas y de la Unin Europea. En Espaa esta visin es la que ha prevalecido en la sociedad, favorecida tanto por el desarrollo de polticas por parte del
Gobierno y por la mayora de las Comunidades Autnomas y Ayuntamientos, como
por la labor de informacin y sensibilizacin llevada a cabo por las organizaciones
sociales. .
Los planteamientos, que se establecen en esta rea del Plan 2011-2014, pretenden
seguir trabajando con los pases de origen para mejorar la coordinacin y efectos
beneficiosos de estas polticas, intentando potenciar el binomio migracin y desarrollo, a travs de las polticas de retorno voluntario, la facilitacin de las relaciones
con la dispora y los respectivos pases de origen, la atencin social a las familias
y los acuerdos con estos pases y sus instituciones para conseguir rentabilizar los
efectos de la movilidad.
Migraciones y desarrollo
Este concepto constituye una interaccin positiva entre migracin y desarrollo,
tanto de la sociedad receptora como la de origen de las personas inmigrantes y enfatiza el fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos e instituciones de los
pases en desarrollo, emisores de flujo migratorios, para desarrollar marcos y estrategias que permitan que la inmigracin tengan un beneficio en los pases de origen.
180
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Su eje transversal el transnacionalismo que implica el conjunto de procesos por los

cuales los inmigrantes crean y mantienen relaciones multitrenzadas que vinculan
las sociedades de origen y de destino. En las dos ltimas dcadas este concepto fue
rpidamente adoptado por los investigadores, incorporndose tambin al debate
poltico de las migraciones.
El Plan Estratgico 2001-2014 se nutre de la experiencia reciente en el marco normativo, de programas y proyectos de desarrollo comunitario, tanto a nivel estatal,
como autonmico y local. Las iniciativas tienen su marco de actuacin en los campos sociales trasnacionales a los que las migraciones dan lugar, entendiendo por
tales aquellas realidades econmicas, comerciales, familiares, asociativas, polticas
o que se expresan en vnculos y redes entre los pases involucrados en los flujos
migratorios. Se trata de aprovechar esas conexiones para el desarrollo mutuo y
equilibrado entre los pases de origen y destino.
Migracin circular
La migracin laboral temporal organizada se diferencia de la migracin permanente organizada en el destino de la misma y en la duracin de la estancia. La migracin permanente obedece a una doble motivacin, demogrfica y econmica, ya
que los gobiernos que la promueven buscan incorporar nuevos habitantes permanentes, asentndolos en territorios con baja densidad demogrfica, con el objeto de
incentivar la actividad econmica, incluyendo el mercado laboral.
La migracin laboral temporal, en cambio, se organiza con una finalidad concreta:
resolver una escasez estacional o puntual de ofertantes de empleo, mediante la
incorporacin de personas trabajadoras extranjeras que, una vez cumplido el plazo
de contratacin, se comprometen a retornar a sus pases de origen. En algunos
casos, esta migracin se produce como un ciclo que se repite anualmente, lo cual
hace que este proceso se denomine migracin circular.
Dentro del contexto migratorio mundial, la migracin temporal ha aumentado desde el
ao 2000 y sigue siendo importante, aunque se haya visto afectada por la recesin econmica, a partir de 2008, mucho ms claramente en los programas de migracin laboral
temporal. Sin embargo, las caractersticas del mercado de trabajo pueden generar nuevas
demandas de trabajo temporal en cuanto la recuperacin econmica se consolide.51
51 OCDE, SOPEMI (2010), Perspectivas de la Migracin Internacional: SOPEMI 2010. Resumen en espaol.
181
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Despus de la Cumbre de Tampere de 1999, los planteamientos europeos de la

poltica de codesarrollo se encuentran en la Comunicacin titulada Migracin y
desarrollo: orientaciones concretas, de 1 de septiembre de 2005, la Comunicacin
de la Comisin Plan de poltica en materia de migracin legal, de 21 de diciembre
de 2005 y El Planteamiento global sobre la migracin un ao despus: Hacia una
poltica global europea en materia de migracin, de 31 de noviembre de 2006..
Los temas destacados para trabajar en los aos venideros fueron el apoyo a las
remesas; la facilitacin de las comunidades de inmigrantes en el desarrollo de los
pases de origen; el apoyo a la circulacin de talentos y la limitacin del impacto
negativo de la fuga de talentos.
Retorno
La migracin es un proceso de toma de decisiones, tanto personal como familiar, que
se ajusta y vara con el tiempo y los sucesos. A Espaa retornan miles de espaoles
que han emigrado, otros espaoles se marchan a residir al exterior, y lo mismo sucede con las personas inmigrantes. La recesin econmica en Espaa y/o las mejores
perspectivas en otros destinos han favorecido recientemente un flujo de retorno a
los pases de origen, que en buena medida se ha producido de forma independiente,
al no encontrar empleo o las condiciones de bienestar esperadas. Otras personas, en
situacin de vulnerabilidad social, han requerido asistencia para poder regresar de
forma segura. Se prev la necesidad de continuar con los apoyos a aquellas personas
que se encuentran en necesidades especiales de vulnerabilidad social.
Las polticas europeas para el Retorno se expresan en lo establecido por el Fondo
Europeo para el Retorno desde el ao 2000 y, actualmente, bajo la Decisin n.
575/2007/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de mayo de 2007, por
la que se establece el Fondo Europeo para el Retorno para el periodo 2008-2013
como parte del programa general Solidaridad y Gestin de los Flujos Migratorios.
La misin de este Fondo es establecer una gestin y planificacin integrada del
retorno, con Planes nacionales integrados, consistentes en un conjunto de medidas
destinadas a fomentar los programas de retorno voluntario o forzoso de los nacionales de terceros pases.
En Espaa en este marco, han destacado tres programas de retorno asistido de
mbito estatal:
Retorno voluntario de atencin social, que se dirige a personas en situacin
de vulnerabilidad social;
182
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Retorno asistido con reintegracin o productivo, que se dirige a personas

que voluntariamente asumen la obligacin de poner en marcha un proyecto
emprendedor en el pas de origen;
Plan de retorno voluntario, que permite regresar al pas de origen con la capitalizacin de la prestacin por desempleo a que tengan derecho, siempre
que exista convenio firmado bilateral en materia de Seguridad Social (APRE)
con el pas de origen.
El Programa de retorno voluntario de atencin social cubre una necesidad importante
en la realidad social actual, atendiendo al impacto de la crisis econmica y su consecuencia, el desempleo, que han golpeado especialmente a las personas trabajadoras
inmigrantes. Facilita la salida voluntaria de quienes se encuentran en una situacin
de vulnerabilidad social, resultando funcional a las necesidades de las personas que
ms lo necesitan. La gestin del Programa a travs de entidades de accin social,
cercanas a la realidad de la inmigracin, facilita el trasvase de los recursos hacia
las personas que los necesitan. Con respecto al programa de retorno productivo, la
experiencia de codesarrollo de Espaa en la ltima dcada permite abrir un espacio
conjunto de trabajo. Una apuesta de calidad indicara que las personas que quieran y
lo necesiten no solo puedan regresar, sino que puedan ms fcilmente reintegrarse a
la sociedad en su pas de origen. La evaluacin de ambos programas ha destacado la
necesidad de una mayor difusin de los mismos, entre las personas potencialmente
interesadas y en la administracin central y autonmica.
Con respecto al APRE, este programa ha sido importante para la reintegracin de muchos inmigrantes en sus pases de origen, contando con los fondos aportados para el
desempleo durante su periodo laboral en Espaa. No obstante, es necesario mejorar
aspectos informativos y de funcionamiento, para aumentar su eficacia y eficiencia,
incluyendo acuerdos bilaterales para evitar descapitalizaciones en el proceso.
2. Diagnstico
En Espaa, el Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin 2007-2010 estableci
que el fomento del codesarrollo deba estar en ntima conexin con las polticas
de integracin. En este proceso, se propuso acompaar y potenciar a las asociaciones de inmigrantes con sus comunidades de origen, mediante la constitucin de
redes transnacionales y alianzas pblico-privadas. Dichas asociaciones de inmigrantes en los pases de acogida deben ser potenciadas con el fin de hacer posible
su participacin en la toma de decisiones y en la elaboracin de las polticas de
183
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migracin. El Plan 2007-2010 tambin mencion la vinculacin del codesarrollo

con la coherencia de polticas siendo de especial relevancia en este punto la consideracin del codesarrollo como un mbito de actuacin dentro del Plan Director
de Cooperacin Espaola.
Las formulaciones en torno al codesarrollo estn vinculadas, entre otros mbitos,
a la utilizacin de las remesas econmicas, primordialmente, como elementos que
favorecen el desarrollo de los pases de origen. A pesar de que el valor de las remesas como fundamental herramienta de desarrollo est ltimamente en tela de
juicio, s que podemos afirmar que inciden en el ahorro y en las reinversiones productivas de las familias de los inmigrantes en la dispora. El impacto de las remesas
sobre el desarrollo humano de los pases de origen es importante si se tiene en
cuenta que la mayor parte de estos envos, especialmente cuando quienes remesan
son mujeres, se dirige a mejorar el bienestar de los menores y la familia en origen.
En pocas de crisis, las remesas representan un compromiso de fidelidad con las
familias y las comunidades en origen.
Con la integracin y el desarrollo asociativo por parte de las personas inmigrantes
se han generado remesas comunitarias o remesas colectivas, las cuales benefician
a la comunidad, adems del grupo humano cercano. Estos proyectos comunitarios
refuerzan los vnculos transnacionales de los migrantes y pueden llegar a constituir un flujo de divisas para muchos pases de origen, con lo cual reportan alguna
consecuencia macroeconmica, adems de impactos de carcter local y regional.
No todos los pases de origen tendrn la misma capacidad para insertar a su comunidad emigrada en los esfuerzos de desarrollo. El xito depende en parte de las
polticas pblicas que desplieguen en relacin directa con la estabilidad econmica
y poltica del pas en general, y tal vez menos con los esfuerzos gubernamentales
de vinculacin con las comunidades en el exterior. Al crear las condiciones propicias para la inversin extranjera en el pas, tambin se abonan las condiciones
adecuadas para promover una mayor inversin de las remesas de los emigrados y
sus familiares.
Las migraciones suponen una ptima oportunidad para el intercambio de conocimientos, competencias, tecnologa y capital social que no est siendo suficientemente aprovechada, ya que las personas que regresan voluntariamente a su pas no
se encuentran apoyadas debido a la falta de redes que faciliten la implantacin de
sus proyectos. As mismo tambin es importante subrayar la idea de que el mantenimiento y refuerzo de vnculos entre las disporas cualificadas con sus sociedades
184
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de origen, supone un gran potencial de cara a la implicacin y la generacin de

efectos positivos de desarrollo en estas comunidades.
En el Plan 2007-2010 se aluda al carcter experimental de las actuaciones de
codesarrollo. Desde la entrada en funcionamiento se han llevado a cabo cientos
de proyectos en los que participaron numerosas asociaciones, se han implantado
convenios bilaterales con empresas, organizaciones sociales y autoridades con los
pases de origen, desarrollados en gran medida por el Ministerio de Trabajo e Inmigracin y las Comunidades Autnomas; tambin se han ejecutado numerosos proyectos, enmarcados en el Plan, directos de la Cooperacin Internacional espaola y
financiados por el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperacin.
Otro aspecto importante es la necesidad de potenciar la migracin laboral temporal y la circular de forma que este modelo contribuya a vincular tres procesos de
desarrollo: el del pas de origen, el del pas de acogida y el desarrollo personal del
propio migrante. Esta interdependencia entre los tres actores principales (Estados
de origen/acogida y el propio migrante) supone que se fomente un escenario de
corresponsabilidad en el desarrollo.

Para llevar a cabo las lneas de accin y las medidas que se proponen, se deben
respetar y aplicar estos cinco principios, de forma transversal:
1. Asegurar la transparencia en las condiciones migratorias y el respeto por los
derechos humanos;
2. Propiciar que las acciones que se ejecuten tengan un impacto favorable en
las personas inmigrantes, en la sociedad espaola y en los pases de origen,
que mejoren sus niveles de desarrollo humano y econmico;
3. Promover la participacin activa y en igualdad de oportunidades de las entidades de inmigrantes y de otros agentes econmicos y sociales implicados;
4. Aplicar el enfoque de gnero y de sostenibilidad ambiental en todas las acciones;
5. Promover el dilogo continuo y acuerdos de corresponsabilidad con los pases de origen.
a
185
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A continuacin, se enuncian los cuatro objetivos, con sus lneas de actuacin y

medidas asociadas.
Objetivo
1 Poner en valor el potencial de desarrollo humano, econmico y social,
existente en las vinculaciones transnacionales generadas por las migraciones

1.1 Estrategias transnacionales innovadoras que incidan en la promocin del
desarrollo y en la lucha contra la pobreza en contextos migratorios
1.1.1 Actuaciones dirigidas a aumentar las posibilidades de que las migraciones tengan un impacto positivo en el desarrollo econmico de los
pases de origen y de Espaa.
1.1.2 Apoyo a programas desarrollados conjuntos por empresas que
potencien la transnacionalidad y la innovacin como valores aadidos.
1.2 Programa de apoyo y acompaamiento a familias transnacionales52
1.2.1 Anlisis del impacto de las migraciones en los problemas relacionados
con la desestructuracin familiar vinculada a procesos migratorios.
1.2.2 Apoyo a proyectos que contemplen el acompaamiento integral a
familias con riesgo de desestructuracin por la separacin de sus
miembros entre pas de origen y destino.
1.2.3 Promocin de actuaciones desarrolladas, asociaciones sociales, asociaciones de inmigrantes en la atencin en el pas de origen de hijos
e hijas de personas inmigrantes.
1.3 Fomento de los vnculos transnacionales en mbitos claves: nuevas tecnologas, voluntariado y juventud
1.3.1 Apoyo a intercambios transnacionales relacionados con las TIC, la ciencia,
el arte y la cultura.
1.3.2 Programas de fomento del voluntariado transnacionales entre las
personas inmigrantes.
1.3.3 Impulso de prcticas de jvenes inmigrantes y espaoles en ONG y
entidades sin nimo de lucro, en Espaa y pases de origen.
52 PECI I. Programa COD 5. Acompaamiento a familias transnacionales.

186
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Objetivo
2 Consolidar las relaciones transnacionales como enfoque e instrumento vlido
para el impulso del desarrollo humano

2.1 Promocin de la colaboracin entre organizaciones y administraciones
para la realizacin de actuaciones de carcter transnacional
2.1.1 Apoyo al fortalecimiento institucional y tcnico de las administraciones pblicas y organizaciones del pas de origen vinculadas al desarrollo social
2.1.2 Creacin de mecanismos de coordinacin entre las organizaciones del
pas de origen y destino y las administraciones implicadas que faciliten
la gestin de la integracin transnacional.
2.1.3 Creacin de redes que faciliten los procesos de concertacin de proyectos productivos de desarrollo comunitario.
Objetivo
3 Gestionar de forma positiva y eficaz los procesos de migracin circular
Lneas de actuacin y Medidas

3.1 Apoyo e impulso de los programas y experiencias exitosas en migracin
circular
3.1.1 Actuaciones de migracin laboral temporal y circular, con capacitacin, sistematizacin y codesarrollo53.
3.1.2 Iniciativas de circulacin de talentos y proyectos transnacionales de
I+D+I, promoviendo el uso de la tarjeta azul de la UE.
3.2 Apoyo a los trabajadores temporales
3.2.1 Formacin y capacitacin de trabajadores temporales en funcin de
las demandas del mercado de trabajo.
3.2.2 Actuaciones de mediacin y acompaamiento para el acceso a los
servicios por parte de los trabajadores temporales.
53 Buenas prcticas a considerar: Uni de Pagesos y la Fundaci de Pagesos Solidaris y Ayuntamiento

Cartaya, Huelva.
187
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NDICE
Objetivo
4 Avanzar en la gestin del retorno como una opcin ms dentro del ciclo
migratorio y como proceso voluntario, asistido y exitoso
Lneas de actuacin y Medidas

4.1 Apoyo al retorno de las personas inmigrantes
4.1.1 Apoyo a programas de retorno voluntario de personas inmigrantes
para el desarrollo de proyectos productivos en el pas de origen.
4.1.2 Fomento de iniciativas de retorno ligadas a proyectos colectivos de
codesarrollo.
4.1.3 Retorno voluntario de atencin social.
4.1.4 Capitalizacin de los fondos de desempleo, apoyo al programa APRE.
4.2 Programas especficos para inmigrantes de alta cualificacin y para jvenes
4.2.1 Fomento de iniciativas de identificacin, sensibilizacin y apoyo al
retorno de personas inmigrantes con alta cualificacin.
4.2.2 Promocin del reconocimiento por parte de los pases de origen y
destino de las competencias profesionales.
4.2.3 Apoyo a programas de retorno e insercin sociolaboral en origen de
jvenes extutelados formados en Espaa.
4.3 Impulso y aprovechamiento de las vinculaciones con Espaa de antiguos
residentes
4.3.1 Programa de reintegracin positiva al pas de origen y de gestin de
los vnculos con la sociedad espaola.
a
188
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7. reas
Transversales
7.1. rea de Convivencia

1. Introduccin
Giro internacional hacia el Living Together
En la ltima dcada se observa una tendencia internacional y nacional hacia la
promocin de nuevos enfoques en materia de la gestin de la diversidad sociocultural poniendo el acento en la convivencia. En el modelo canadiense de multiculturalismo oficial y de estado, por ejemplo, se ha ido pasando de una fase de nfasis
en lo tnico (respeto por las diferencias) a otra de priorizar lo cvico (igualdad de
derechos y obligaciones, igualdad de trato) y de esta a otra en la que el acento se
pone en la interaccin social o to live toghether with, que en castellano traducimos
como convivencia.
El Informe Mundial de la UNESCO 2009, Invertir en la diversidad cultural y el dilogo intercultural, reafirma la necesidad de afrontar la diversidad cultural mediante procesos de interaccin mutua, apoyo y fortalecimiento de la autonoma y de
integrarla en una amplia gama de polticas pblicas. Afirma que la diversidad
cultural es un elemento medular de los derechos humanos. Estos derechos hay que
apropirselos a nivel local, no como elementos forzosamente impuestos a las
prcticas culturales, sino como principios universales emanados de estas prcticas.
La consecuencia ser una nueva perspectiva con dos objetivos de fundamental
importancia: en primer lugar el desarrollo y, ligado a ello, la edificacin de la paz y
prevencin de conflictos.
En el mbito europeo se observa tambin esa tendencia a enfatizar todo lo relativo
a convivencia: el paradigma de la integracin, sobre todo tras su redefinicin de
2004 como adaptacin mutua y camino bidireccional, llev a los planteamientos
interculturales y estos a los convivenciales.
El ao 2008 fue definido Ao europeo del Dilogo intercultural (AEDI), presentando el dilogo intercultural como una prioridad horizontal para todos los programas
relevantes de la Comunidad, especialmente para los relacionados con la cultura,
educacin, juventud y ciudadana. Entre sus objetivos estaba el llamar la atencin
de los ciudadanos europeos y de todos aquellos que vivan en la Unin Europea,
acerca de la importancia de desarrollar una ciudadana europea activa abierta al
mundo, respetuosa de la diversidad cultural y basada en los valores comunes de la
Unin Europea.
189
INICIO
NDICE
Las directrices y recomendaciones de la Comisin Europea en cuanto a las polticas

migratorias subrayan reiteradamente que una buena integracin de las personas inmigrantes debe plantearse desde un enfoque holstico, global, que tenga en cuenta
no solo los aspectos econmicos y sociales de la integracin sino tambin los relacionados con la diversidad cultural, la ciudadana, la participacin y los derechos pblicos.
En esta misma lnea incide la Declaracin de Zaragoza, fruto de la IV Conferencia Ministerial Europea sobre integracin, celebrada durante los das 15 y 16 de abril de 2010,
en el marco de la Presidencia Espaola de la Unin Europea: Dado que las ciudades y sus
barrios son zonas privilegiadas para impulsar el dilogo intercultural y promover la diversidad
cultural y la cohesin social, es importante que las autoridades municipales creen y obtengan capacidades para gestionar mejor la diversidad y luchar contra el racismo, la xenofobia
y todas las formas de discriminacin. Para ello, tendran que intentar poner a punto herramientas que les ayuden a elaborar polticas pblicas adaptadas a las diversas necesidades de
la poblacin. En este contexto, hay que tener presente los aspectos espaciales de los retos de
la integracin, como son los barrios segregados. Para luchar contra la desigualdad, es preciso
invertir en los barrios con una alta concentracin de inmigrantes.
En el contexto espaol el PECI 2007-2010 resaltaba la importancia de favorecer la
cohesin social y la convivencia intercultural, valorando la diversidad, apoyando
el mantenimiento y conocimiento de las culturas de origen de las personas inmigrantes, impulsando la adopcin de polticas y medidas por parte de las diferentes
Administraciones Pblicas y de la sociedad civil que fomenten la integracin y la
convivencia entre vecinos y vecinas.
El presente Plan Estratgico incorpora esta rea de intervencin transversal como un
eje clave en su desarrollo. La situacin analizada en el diagnstico general (captulo
II) aporta una visin de las transformaciones sociodemogrficas de nuestro entorno
que invita a afrontar nuevos desafos: proyectos migratorios asentados, residencia de
larga duracin, presencia de hijos e hijas de personas de origen extranjero, personas
nacionalizadas, arraigo en barrios de vecinos y vecinas de origen extranjero. Esta
realidad induce a un desplazamiento de las prioridades y nfasis a los que dirigir la
intervencin social dando una creciente relevancia a gestionar de forma positiva e
incluyente la rica y compleja diversidad sociocultural (tnica, lingstica, religiosa...)
en distintos mbitos (educativo, laboral, sanitario) y espacios (instituciones, empresas, calles y plazas) con especial relevancia del territorio local y los barrios.
Los principios rectores del Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin proponen
un modelo inclusivo, democrtico y ciudadano. El enfoque holstico en materia de
convivencia implica actuaciones no solo desde lo relacional, sino aportando una vi-
190
INICIO
NDICE
sin integral de la persona y de sus derechos, responsabilidades y pertenencias que

den significado al trmino ciudadana. La dificultad se centra en encontrar actuaciones e instrumentos que permitan hacer operativo este discurso. El espacio local
y comunitario emerge como especialmente significativo y relevante, porque es en
l donde se desarrollan las relaciones de vecindad y toman forma cotidianamente
las relaciones de convivencia y las situaciones de diversidad cultural.
Convivencia, coexistencia y hostilidad

A los efectos de este Plan se parte de que la convivencia es una modo de sociabilidad diferenciado de la coexistencia y alternativo a la hostilidad.54 La convivencia
intercultural es una relacin social incluyente donde la diversidad es asumida y
gestionada positivamente. La convivencia, entendida como relacin pacfica, regulada y positiva entre quienes comparten una determinada comunidad, mbito o espacio social, implica elementos de reciprocidad, aprendizaje mutuo y cooperacin,
y va ms all de estar juntos en un determinado espacio y tiempo sin agresin u
hostilidad, lo que denominamos como mera coexistencia.
Siguiendo con el marco conceptual de referencia, hemos de partir de que la convivencia implica una multiplicidad de dimensiones y la existencia de espacios comunitarios compartidos para: la relacin de hecho y comunicacin entre los diferentes, una pauta relacional donde se respetan las normas que regulan la vida local y
se comparten valores comunes, la regulacin de forma pacfica de las tensiones y
conflictos. La convivencia implica una pauta relacional en la que se potencia tambin el sentimiento comn de pertenencia a la comunidad de modo que sea compatible con otras pertenencias e identidades. Y lo intercultural asienta un modelo
que parte de tres caractersticas interrelacionadas: a) la promocin de la igualdad
y no discriminacin, b) la valoracin positiva de la diversidad y el respeto activo y
c) el nfasis en lo comn y en la interaccin positiva.
Transversalidad del rea: mbitos de convivencia y nfasis en espacios locales

La convivencia es un rea transversal del PECI en el sentido de que las iniciativas
para su promocin deben darse en el conjunto de los mbitos sociales e institu-
54 Vase la exposicin de este marco conceptual en C. Gimnez (2005) Convivencia. Conceptualizacin y sugerencias
para la praxis. Puntos de Vista, 1. Observatorio de las Migraciones y de la Convivencia Intercultural de la Ciudad de Madrid.
191
INICIO
NDICE
cionales y, ms especficamente, en aquellos donde es ms relevante e intensa la

relacin entre personas y grupos culturalmente diferenciados.
Esta transversalidad implica el diseo e implementacin de medidas dirigidas a la
construccin de espacios de sociabilidad, regulacin del conflicto o participacin
comunitaria e igualdad en mbitos como el empleo (la empresa o centro de trabajo;
vase rea 2), los servicios de los que se es usuario, los espacios de trnsito o los
espacios pblicos. En el rea de empleo se han identificado la promocin de programas relacionados con la gestin de la diversidad en la empresa que buscan mejorar
la igualdad de trato como garanta de convivencia en el espacio laboral (vase rea
2). En el rea de educacin se han incorporado objetivos y lneas de actuacin en
relacin con la promocin de la convivencia en el centro y la puesta en marcha de
actuaciones de mbito comunitario y de relacin con el entorno (vase rea 3).
En las reas relacionadas con los servicios pblicos se formulan objetivos y actuaciones que permiten mejorar la convivencia a travs de la normalizacin en el
acceso a estos servicios y de la incorporacin de medidas que fomenten la gestin
de la diversidad (vase rea 5) En el rea de participacin y educacin cvica, se
prevn objetivos y medidas que rompan con los estereotipos y el esencialismo tnico (vase rea 11).
As mismo, se han incorporado objetivos de igualdad de trato y lucha contra la
discriminacin y el racismo, en conexin con el movimiento internacional de Open
City o de la Coalicin Europea de Ciudades contra el racismo en relacin (vase
rea 8) Por ltimo, en relacin con el rea gnero, se prev la incorporacin del
enfoque integrado de gnero (mainstreaming) en la actuacin local comunitaria
(vase rea 10).
Ahora bien, prevista esa transversalidad, en esta rea se enfatiza todo lo relativo
a la convivencia intercultural en los espacios locales. De modo especfico se debern contemplar acciones dirigidas al espacio local, al barrio y contexto vecinal.
En esta lnea a continuacin se expone lo que se ha venido ya haciendo desde el
PECI 2007-2010 as como otras iniciativas de relieve en materia de impulso de la
convivencia intercultural en barrios.
Es el barrio el lugar en donde se desarrolla la vida cotidiana de la poblacin y en
donde la poltica pblica debe actuar favoreciendo la convivencia, la cohesin social y la integracin. Adems, es el lugar en donde se expresan proyectos, demandas, intereses y conflictos. Es un lugar objeto de la confrontacin y del encuentro,
en el cual se estructuran mltiples relaciones institucionales y personales.
192
INICIO
NDICE
El barrio, como mbito de accin, es el lugar concreto en donde las personas construyen sus redes, su historia y sus vnculos sociales. Adems, es el espacio en el cual la
idea de proximidad adquiere un lugar clave como estrategia para poder establecer una
comunicacin bidireccional directa e inmediata entre los tres protagonistas de la intervencin social comunitaria: la administracin local, la poblacin y los profesionales.
La intervencin en los barrios permite conectar con la gente, construir un ambiente de
confianza, conocer sus cdigos, sus redes sociales, sus problemas y sus inquietudes,
as como escuchar y canalizar nuevas propuestas e iniciativas sociales implicando a
la base social en la transformacin de sus condiciones de convivencia y participacin.
Los proyectos piloto de barrios (Andaluca y Catalua)

El Plan Piloto de actuacin integral en barrios se configura como una experiencia
especialmente significativa e innovadora en el marco del I Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin 2007-2010, est dirigido a barrios con diferentes perfiles y
problemticas, articulndose en torno a sendos Convenios de colaboracin suscritos
entre el Ministerio de Trabajo e Inmigracin, la Junta de Andaluca y la Generalitat
de Catalua que se han concretado en la definicin de dos planes piloto de actuacin
integral en barrios con una presencia significativa de poblacin inmigrante y otras
poblaciones en riesgo de exclusin social. Andaluca desde el ao 2009 y Catalua
desde finales de 2010, abarcando un conjunto de 20 barrios en 10 municipios.
El Plan Piloto de actuacin integral en barrios se ha configurado como una medida experimental que ha pretendido reforzar los mecanismos y las estrategias de
acercamiento, comunicacin y relacin entre la poblacin espaola y la de origen
extranjero, con el objeto de abordar la resolucin de los conflictos sociales existentes o de prevenirlos, logrando una adecuada interrelacin entre los ciudadanos
y ciudadanas que representan valores y principios culturales diferenciados. Asimismo ha perseguido fomentar la cohesin social, la inclusin social y el sentido de
pertenencia al barrio, mejorando la motivacin, la informacin y las competencias
de la ciudadana. Los objetivos perseguidos por el Plan se centran en garantizar
la igualdad de oportunidades, potenciar la convivencia y el conocimiento mutuo,
promover el asociacionismo y la participacin juvenil, facilitar la formacin de los
recursos humanos, la orientacin, la informacin y la insercin sociolaboral.
El Plan est integrado por actuaciones de sensibilizacin, de mediacin y prevencin de conflictos; intervenciones socioeducativas y de formacin, actuaciones de
integracin comunitaria e intervenciones sociolaborales.
193
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NDICE
El Plan Piloto de actuacin preferente en barrios se ha estructurado en torno a

cuatro ejes bsicos: la prevencin de los conflictos, construyendo escenarios de
convivencia, el fomento de la cohesin social, el incremento de la participacin
social y la mejora de las competencias para afrontar la crisis.
Algunos de los elementos caracterizadores de estos proyectos piloto de carcter
experimental llevados a cabo en Andaluca y Catalua, son los siguientes: partir
del barrio como espacio ms adecuado para impulsar la convivencia, estar dirigidos a la sociedad en su conjunto evitando las actuaciones sectoriales dirigidas
exclusivamente a las personas inmigrantes, dar protagonismo a la poblacin, realizar actividades con en lugar de actividades para la poblacin, el trabajo en
red, mediante la colaboracin entre diversos actores sociales, las administraciones
pblicas, las organizaciones del tercer sector de accin social, las asociaciones
ciudadanas, las empresas, etc. Cuidar la imprescindible colaboracin institucional
entre la administracin municipal, prioritaria en estos procesos, la autonmica y
la central, la colaboracin comunitaria mediante la cofinanciacin por el Fondo
Europeo de Integracin. El carcter integral, la plurianualidad en la definicin de
los planes, permitiendo trabajar sobre procesos con objetivos a corto, medio y largo
plazo. La colaboracin preferente entre la administracin local y las organizaciones
del tercer sector de accin social. La participacin de las organizaciones sociales y
la propia ciudadana en la definicin, gestin y evaluacin de los planes.
Dichos proyectos suponen una experiencia piloto de indudable vala que nos permite repensar las actuaciones de intervencin comunitaria y definir nuevas estrategias de intervencin ms innovadoras y exitosas.
La experiencia de este Plan Piloto ha posibilitado extraer una conclusin poltica
de alcance: la intervencin en los barrios desde un modelo de cooperacin entre
Administraciones y contando con la participacin de las organizaciones sociales,
vecinales y de inmigracin de manera horizontal, ha de representar una prioridad
de la poltica de integracin durante los prximos aos, de ah su incorporacin al
presente Plan Estratgico.
Otras iniciativas de promocin de la convivencia en espacios locales

En Espaa, la promocin de la convivencia intercultural se ha ido incorporando
a los planes relacionados con la inmigracin y a las iniciativas sociales del Tercer
Sector. El trabajo comunitario por la convivencia social intercultural se ha ido incorporando a las polticas pblicas de modo desigual y, ya en los ltimos aos, se
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ha ido convirtiendo en una lnea de actuacin innovadora asumida e integrada en

las polticas estatales.
Va tomando forma en algunas experiencias iniciales en planes municipales o locales as como en experiencias de trabajo en red. Veamos un botn de muestra
especialmente relevante. En 2010 la Fundacin Obra Social La Caixa inici una
convocatoria de proyectos denominada Intervencin Comunitaria Intercultural que
va a servirnos como ejemplo, entre otros, de las nuevas iniciativas en materia de
convivencia en barrios. Este proyecto tiene un doble objetivo. Por una parte, promocionar la convivencia ciudadana intercultural en una muestra representativa
de territorios locales tanto urbanos como rurales (municipios, distritos o barrios)
mediante una metodologa comn que fusiona dos tradiciones de intervencin: el
desarrollo comunitario y la mediacin intercultural. En esta lnea se han puesto
en marcha 17 experiencias en territorios locales de otros tantos municipios de 7
Comunidades Autnomas. Cada proyecto local est liderado por una entidad social
que pone a disposicin del proyecto su experiencia y larga trayectoria as como la
seleccin y coordinacin de equipos interdisciplinares formados por cuatro profesionales en cada territorio.
A partir de esas intervenciones locales, el Proyecto ICI pretende, en segundo trmino, generar un modelo de intervencin social validado en la prctica que pueda
servir para su aplicacin flexible y creativa en otros lugares. Se trata de generar un
esquema de intervencin comunitaria que sirva para prevenir y revertir situaciones de conflictividad social, capacitar al conjunto de la sociedad para afrontar las
oportunidades, retos y problemticas de la nueva realidad, e impulsar procesos que
favorezcan el desarrollo local y mejoren las condiciones de vida de toda la poblacin.
2. Diagnstico
A partir de los estudios sociales disponibles y de las aportaciones en los seminarios
previos a la elaboracin de este Plan, el diagnstico de situacin en este campo
puede sintetizarse en lo siguiente: aunque en la Espaa actual hay espacios de
convivencia intercultural ejemplares y muy valiosos y aunque en el polo opuesto
hay tambin claras manifestaciones de hostilidad, parece asentado que lo que predomina es la coexistencia.
En efecto, se ha detectado que uno de las situaciones ms significativas es el
predominio de la relacin con los del propio grupo (endogamia relacional). Otra
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preocupacin frecuentemente manifestada es la debilidad de los vnculos y de la

pertenencia comunitaria en los contextos de diversidad, esto es en los territorios
donde se han asentado vecinos y vecinas de origen extranjero. Con frecuencia hay
una ruptura entre el tejido social tradicional y el que surge en este nuevo contexto.
En el espacio vecinal se manifiesta tanto la interaccin positiva como el conflicto. El nivel de conflictividad en Espaa no es muy alto en comparacin con otros
pases, sin embargo no significa que no hayan aparecido preocupantes brotes de
violencia ante los que intervenir. La segmentacin y discriminacin en el mbito
laboral o algunas manifestaciones de conflicto en el mbito escolar tambin constituyen indicadores de la necesidad de contemplar actuaciones que supongan la
regulacin del conflicto y atacar los brotes de racismo y xenofobia. Para ello, se
han identificado medidas que constituyen buenas prcticas, entre otras las que
incorporan y dinamizan la mediacin social intercultural. Una demanda recurrente
por parte de responsables y tcnicos es la necesidad de disponer de un modelo de
intervencin comunitaria y de referencias metodolgicas para el trabajo comunitario en contextos de diversidad.
El informe del Foro pone de manifiesto algunas caractersticas de los barrios en los
que confluyen realidades sociales como la multiculturalidad y la exclusin social
que pasamos a referenciar a continuacin como parte de este diagnstico:
Tenemos, por un lado, los dficits de infraestructuras, comunicaciones y servicios.
Como consecuencia de las dificultades de acceso a la vivienda, las minoras culturales (poblacin gitana e inmigrante, principalmente) tienden a agruparse, ocupando viviendas cuyo precio y condiciones de habitabilidad estn por debajo de la
media. Desde el punto de vista sociodemogrfico estos barrios segregados de las
ciudades acogen en su seno a una multiplicidad de nuevas tipologas de hogares
que afectan a los objetivos de cohesin social y convivencia intercultural en los
mismos.
En el mbito socioeconmico son barrios que concentran a trabajadores y trabajadoras con escasa cualificacin, o sin homologacin de sus estudios, que en ocasiones entran en competencia, sobre todo en situacin de crisis econmica, por los
trabajos peor remunerados y de menor cualificacin. El hbitat urbanstico, arquitectnico, demogrfico y social en el que se ubican no se debe al azar sino que en
l se expresan la organizacin social y las intenciones polticas o administrativas.
Desde el punto de vista sociopoltico, en estos barrios se concentran poblaciones
con dificultades de acceso a las prestaciones sociales y ms en un contexto de dis-
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INICIO
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minucin del Estado del Bienestar. Poblaciones que han visto reducirse sus niveles
de asociacionismo y de participacin social.
Desde un punto de vista sociocultural se trata de barrios con presencia de personas
que responden a diversos referentes culturales, con escasa o nula relacin entre
ellas y con deficientes niveles de comunicacin e interaccin.
Una vez caracterizados los contextos y situaciones, presentamos, por ltimo,
algunos de los elementos metodolgicos propuestos durante la fase de anlisis
de la realidad que se han identificado como claves a la hora de incorporarlos a
las actuaciones del Plan. Estas propuestas ponen de manifiesto retos, carencias
y deficiencias en este mbito. En el desarrollo de las medidas se ha de tener
en cuenta de modo especial la identificacin de los actores que intervengan,
incorporando el conjunto del tejido social existente (organizaciones sociales,
AMPAS, nuevas asociaciones, etc.). El sujeto de intervencin deber ser la propia comunidad.
Es crucial fortalecer el tejido social comunitario existente en los territorios locales.
Esto implica la potenciacin de las organizaciones sociales y comunitarias, las asociaciones de inmigrantes, las juntas de vecinos, las agrupaciones generacionales
(jvenes, adultos mayores), apuntando al surgimiento de pautas de trabajo coordinado en red.
Se hace preciso asimismo desarrollar estrategias (de sensibilizacin, de formacin)
que apunten a mejorar y/o poner en valor el aporte de la poblacin extranjera al
desarrollo de la sociedad espaola de los ltimos veinte aos. Lo anterior tiene
particular relevancia en el marco de la supuesta competencia entre la poblacin
espaola y la poblacin migrante por el uso de los servicios pblicos, y en el marco
de una crisis econmica que termina redundando en una sobrecarga de los servicios pblicos al menos en algunos territorios especficos.
Ha de buscarse la incidencia de los actores locales en la planificacin urbana de los
espacios de vida de la poblacin, poniendo especial nfasis en la construccin de
espacios pblicos compartidos y una adecuada dotacin de los servicios pblicos.
Finalmente, se requiere la identificacin de colectivos de personas en situacin de
vulnerabilidad social, hacia los cuales dirigir programas de intervencin especficos, promoviendo su activa participacin. Se debe reconocer la heterogeneidad de
los colectivos de migrantes, al tiempo que se reconoce tambin que buena parte de
estas poblaciones en riesgo son nacionales espaoles.
197
INICIO
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Objetivo
1 Desarrollar una poltica integral de convivencia ciudadana intercultural
En coherencia con el enfoque conceptual adoptado en este Plan y arriba expresado, para impulsar adecuadamente la convivencia intercultural se hace preciso
lograr una accin coordinada entre los agentes institucionales y sociales en
varios campos: la preservacin y ampliacin de los espacios de convivencia, la
mejora de la coexistencia y su transformacin en autntica convivencia, y la
evitacin y superacin de la hostilidad. Esta poltica pblica integral implica la
necesidad de propiciar simultneamente polticas de distinto signo: preventivas,
de lucha con el racismo y la discriminacin (vase rea 8) y de fortalecimiento
cvico (vase rea 11), y en definitiva poltica de creacin de ciudadana-incluyente en el hilo conductor de este Plan.
1.1 Identificacin, valoracin positiva y apoyo a los espacios de convivencia
ya existentes
1.1.1 Recopilar, ir actualizando y difundir un Compendio de buenas prcticas de convivencia local.
1.1.2 Primar aquellas propuestas e iniciativas que supongan el desarrollo,
puesta en valor y evaluacin de experiencias de convivencia intercultural, dando preferencia a las que procedan de trabajo en red.
1.1.3 Impulsar los espacios de encuentro y formacin entre los promotores
de diversas experiencias locales en diversas Comunidades Autnomas que trabajen por la convivencia intercultural.
1.2 Transformacin de los espacios de mera coexistencia en espacios de
convivencia*
1.2.1 Impulsar microproyectos de generacin de convivencia en viviendas,
bloques de edificios y comunidades de vecinos.
1.2.2 Apoyar iniciativas de dinamizacin de espacios pblicos que aporten interaccin positiva entre los sujetos con bagajes culturales diferenciados.
1.2.3 Fomento de la transformacin de mercados y comercios en lugares
identificados con la gestin positiva de la diversidad.
a
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1.3 Prevencin y lucha contra las situaciones de hostilidad

1.3.1 Establecimiento de coordinacin institucional y tcnica para evitar
social y urbansticamente los procesos de hiperconcentracin, segregacin y guetizacin residencial.
1.3.2 Acciones medidoras y comunitarias en comunidades de vecinos con
problemticas de comunicacin, conflicto y cohesin.
1.3.3 Formacin de los cuerpos de polica local en interculturalidad, atencin a la diversidad y mediacin
1.3.4 Llevar a cabo campaas informativas de comunicacin sobre la necesidad de garantizar y fomentar la convivencia.
Objetivo
2 Abordar de forma integral las dimensiones fundamentales de la convivencia
mediante acciones coordinadas

Este objetivo es complementario del anterior. Si el Objetivo 1 pone el acento en
el trabajo conjunto con respecto a la convivencia y la necesidad de aunar polticas, este Objetivo 2 lo complementa planteando el lograr abordar coordinadamente el conjunto de las dimensiones donde la convivencia se expresa, como
lo actitudinal , comunicacional, conflictual e identitario. El impulso de la convivencia intercultural requiere abordar todas y cada una de esas dimensiones
claves para que con ello pueda generalizarse una relacin positiva entre las
personas y los distintos grupos independientemente de su cultural lingua y
religin. As, es preciso fomentar la relacin de hecho entre los diferentes y que
dicha relacin est basada en actitudes de respeto, en valores compartidos, en
el comportamiento cvico as como en el abordaje pacfico, preventivo y participativo de las tensiones y conflictos.
2.1 Configuracin de espacios de interaccin positiva
2.1.1 Organizacin y fomento de Foros de dilogo pblico.
2.1.2 Fomento de proyectos de transformacin sociourbanstica que favorezcan la convivencia.
2.1.3 Apoyo a iniciativas de colaboracin entre comerciantes de diferentes
orgenes y culturas.
2.1.4 Apoyo a proyectos de animacin sociocultural, deportivos, de tiempo
libre y socioeducativos, que se desarrollen de modo significativo en
el espacio pblico.
199
INICIO
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2.2 Promocin de actitudes de respeto y tolerancia

2.2.1 Acciones informativas, formativas y sensibilizadoras dirigidas a responsables, funcionarios, tcnicos, lderes sociales y vecinos en general.
2.2.2 Fomento de reconocimientos y premios para iniciativas o comportamientos que respondan a las actitudes de respeto.
2.3 Fomento del conocimiento y cumplimiento de las normativas as como
de su desarrollo y adecuacin a los contextos de diversidad
1.1.1 Difusin adecuada de la normativa municipal y local entre vecinos.
1.1.2 Traduccin, cuando sea precisa, de la informacin a las lenguas habladas en la localidad.
1.1.3 Apoyo a los procesos participativos de desarrollo y adecuacin normativa (ordenanzas municipales, de civismo, de convivencia, etc.).
Objetivo
3 Extender la convivencia ciudadana intercultural como enfoque transversal en
las polticas pblicas de inclusin social

Si los objetivos 1 y 2 sealan las metas para la emergencia y generacin de una

poltica integral de convivencia intercultural, este Objetivo 3 formula el logro
que se quiere alcanzar respecto a su extensin y generalizacin como tal poltica pblica. Se trata de conseguir que el enfoque convivencia est gradualmente
presente en la agenda poltica y pblica as como en los planteamientos, procedimientos y realizaciones de las polticas de lucha contra la pobreza, marginacin y vulnerabilidad y de promocin de la igualdad de trato.
3.1 Conocimiento y aprendizaje de las experiencias de fomento de la convivencia intercultural
3.1.1 Realizar encuentros de intercambio de experiencias.
3.1.2 Llevar a cabo una labor de sistematizacin y difusin de los programas e iniciativas existentes en este campo.
3.2 Incorporacin transversal del enfoque de la convivencia intercultural
3.2.1 Incorporacin de la temtica de la convivencia intercultural en los
acuerdos de colaboracin con administraciones.
3.2.2 Incorporacin de la temtica de la convivencia intercultural en las
convocatorias de subvenciones.
200
INICIO
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3.3 Provisin de instrumentos para la transversalizacin del enfoque de la

convivencia
3.3.1 Impulso a la elaboracin y difusin de Manuales y Guas de Convivencia Ciudadana o guas sobre los diferentes enfoques de convivencia intercultural.
3.3.2 Impulsar acciones formativas sobre los fundamentos, polticas y experiencias internacionales y nacionales en este campo.
Objetivo
4 Formular y desarrollar un Plan de convivencia intercultural en espacios
locales (o Plan de Barrios)

Situados en un plano general, los tres objetivos anteriores son absolutamente
necesarios para promover la convivencia intercultural en municipios, distritos, y
barrios, tanto urbanos como rurales. Ahora bien, este Objetivo 4 refuerza el
trabajo en el mbito local. Constituyendo los espacios locales (comarcas, municipios, reas, distritos, barrios) el marco ms adecuado para el trabajo en red
con los actores sociales impulsando la cohesin social, el sentido de pertenencia
al territorio, la motivacin y la convivencia. Se trata de llevar a cabo en el mbito local un conjunto amplio de programas e iniciativas dinamizadoras, motivadoras, organizativas y formativas. El logro de este objetivo requiere de la
participacin y colaboracin de las administraciones, especialmente la local, de
los diferentes actores sociales presentes en el territorio, de la movilizacin y
coordinacin de los diferentes recursos e infraestructuras y de la participacin
e implicacin del conjunto de la ciudadana.
4.1 Aprendizaje de las experiencias de promocin de la convivencia local
4.1.1 Evaluar los proyectos piloto patrocinados en Andaluca y Catalua.
4.1.2 Llevar a cabo una labor de sistematizacin de otras experiencias de
promocin de la convivencia local.
4.2 Formulacin del Plan
4.2.1 Diseo de una metodologa participativa para su elaboracin.
4.2.2 Establecimiento de acuerdos institucionales y sociales.
4.3 Puesta en marcha de programas y proyectos
4.3.1 Definicin de distintos programas adecuados a la diversidad de entornos.
201
INICIO
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4.3.2 Acuerdos institucionales para la puesta en marcha de nuevos proyectos.

4.3.3 Organizacin de encuentros de coordinadores y participantes.
4.4 Difusin y ajuste del Plan de Convivencia local
4.4.1 Publicacin de una Memoria Anual con las realizaciones del Plan de
Barrios.
4.4.2 Introduccin de los ajustes necesarios en funcin del desarrollo del
Plan y los cambios en la sociedad.
4.5 Impulsar enfoques y metodologas de intervencin comunitaria
intercultural.
4.5.1 Apoyo a la transferencia de buenas prcticas en intervencin comunitaria.
4.5.2 Proyectos de desarrollo de capital humano en los espacios locales:
liderazgos, fortalecimiento asociativo, emprendimientos sociales y
capacitaciones comunitarias.
4.5.3 Desarrollo de equipos de mediacin comunitaria intercultural.
4.5.4 Fomento de espacios de encuentro entre responsables pblicos, recursos profesionales y ciudadana.
4.6 Apoyo a Programas de intermediacin y lucha contra la discriminacin
en el mercado de la vivienda
4.6.1 Fomento de programas de intermediacin, garanta y fianza en el
mercado de la vivienda orientados hacia la poblacin inmigrada.
4.6.2 Impulso a actuaciones de sensibilizacin y lucha contra la discriminacin en el mbito de la vivienda.
4.6.3 Revisin de los requisitos de acceso a la oferta pblica de vivienda
para garantizar la no discriminacin.
a
202
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7.2. rea de igualdad de trato y lucha contra la discriminacin

1. Introduccin
La Declaracin Universal de Derechos Humanos proclama que todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad, y que toda persona tiene todos los derechos y libertades enunciados en la misma, sin distincin alguna, en particular
por motivos de raza, religin, color u origen nacional o social. Refleja los principios
compartidos de libertad, democracia y respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales en que se asientan nuestras sociedades europeas actuales.
Toda discriminacin vulnera estos valores compartidos y fundamenta la lucha en
favor de la igualdad de trato entre las personas independientemente del origen racial o tnico, sexo, religin o convicciones, discapacidad, edad u orientacin sexual.
La finalidad ltima es establecer un marco de proteccin y de acceso igualitario a
los derechos y bienes sociales para aquellas personas que han sufrido, o se encuentran en riesgo de sufrir, una discriminacin de este tipo, y promover un discurso
basado en la convivencia y el respeto, el reconocimiento de las diferencias y la
construccin de una ciudadana alejada de cualquier forma de racismo y xenofobia
u otra forma de discriminacin.
La igualdad de trato ha sido uno de los principios rectores a lo largo de la vida del
Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin, como proyecto de construccin de
una sociedad justa, inclusiva y cohesionada en el que la diversidad cultural y de
origen no signifique diferencias de derechos y obligaciones. En el PECI 2007-2010
se defini la igualdad de trato como ausencia de toda discriminacin, tanto directa como indirecta, basada en el origen racial o tnico. El Plan incorpor la lucha
contra el racismo, la discriminacin, la xenofobia y formas conexas de intolerancia,
como una de las reas de carcter transversal dada la necesidad de ser tenida en
cuenta a la hora de definir las actuaciones y medidas de todas las dems reas de
intervencin del Plan, pues todas esas formas de exclusin estn presentes en el
empleo, la educacin o en el acceso a los servicios pblicos, a la sanidad, o en el
acceso a ciertos bienes y servicios , incluida la vivienda.
La legislacin espaola recoge la igualdad como uno de los valores superiores de
nuestro ordenamiento jurdico y responsabiliza a los poderes pblicos de promover
las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en
que se integra sean reales y efectivas y de remover los obstculos que impidan o
dificulten su plenitud, tal y como aparece reflejado en la Constitucin Espaola.
203
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Por su parte, la legislacin comunitaria tambin tanto en los Tratados como en las
directivas dirigidas a aplicar estos principios (2000/43/CE, del Consejo, relativa a la
aplicacin del principio de igualdad de trato de las personas independientemente
de su origen racial o tnico y 2000/78/CE, relativa al establecimiento de un marco
general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupacin), se recogen numerosos compromisos y obligaciones. En el primer PECI, iniciado en 2007, se describi
con detalle este marco legal y cmo fueron transpuestas las directivas a la normativa espaola. Desde el ao 2007 se han llevado adelante algunas iniciativas
especialmente significativas en este mbito que reflejan la importancia de la lucha
contra la discriminacin en las polticas pblicas actuales.
El Pacto Europeo sobre Inmigracin y Asilo, refrendado en el Consejo Europeo de
16 de octubre de 2008 por los 27 pases miembros de la Unin Europea, establece
como uno de los principales objetivos conseguir favorecer la integracin de los
inmigrantes que residen legalmente mediante un equilibrio de derechos y deberes.
El Parlamento Europeo, por Resolucin de 14 de enero de 2009, insta a los Estados
a combatir toda forma de discriminacin garantizando la igualdad de oportunidades como un derecho fundamental, calificando las Directivas 2000/43 y 2000/78
como norma mnima y fundamentos para una poltica exhaustiva contra las discriminaciones, para lo que pide tomar en cuenta las recomendaciones de la Agencia Europea de Derechos Fundamentales de 2008 y la Decisin Marco 2008/913/JAI
del Consejo de 28 de noviembre.
Especialmente relevante es la Decisin Marco citada, relativa a la lucha contra determinadas formas y manifestaciones de racismo y xenofobia mediante el Derecho
penal. En ella, se insta a cada Estado miembro a adoptar las medidas necesarias
para garantizar que se castiguen conductas intencionadas dirigidas a la incitacin
pblica a la violencia o al odio adems de la apologa pblica, la negacin o la trivializacin flagrante de los crmenes de genocidio, crmenes contra la humanidad
y crmenes de guerra, todo ello dirigido contra un grupo de personas o un miembro
de tal grupo definido en relacin con la raza, el color, la religin, la ascendencia o
el origen nacional o tnico.
En el marco de la Agenda Social Renovada, la Comunicacin de la Comisin al
Parlamento Europeo, al Consejo, al Comit Econmico y Social Europeo y al Comit de las Regiones de 2 de julio de 2008, adopt una propuesta de directiva, que
todava est en fase de negociacin, con el objetivo de ampliar los mbitos donde
garantizar la prohibicin de toda forma de discriminacin. Entre otros motivos de
discriminacin se encuentra lo relativo a la religin o convicciones de la persona,
204
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aspecto crucial en el marco de este Plan. Pues bien, la lucha contra la discriminacin por motivo religioso est regulada y asegurada en el mbito del empleo y la
ocupacin pero no as en otros que son donde se propone que haya ampliacincomo son la sanidad, las prestaciones sociales, la educacin y el acceso a bienes y
servicios, incluida la vivienda; se completara de esa forma la aplicacin del artculo 19 del Tratado. Por ltimo en la Declaracin de Zaragoza de marzo de 2010,
elaborada bajo la Presidencia espaola, los Ministros Europeos acuerdan, entre
otros aspectos, reconocer los aspectos positivos de la migracin, especialmente en
el contexto de la difcil coyuntura econmica y financiera que atraviesa Europa, y
seguir promoviendo frmulas que ayuden a luchar contra el racismo y la xenofobia
y todas las formas de discriminacin en nuestras sociedades.
A nivel estatal, desde la elaboracin del anterior PECI, debemos destacar la aprobacin o reforma de diversas leyes en materia de igualdad de trato y no discriminacin en diversos mbitos, como la Ley Orgnica 3/2007, de 22 de mayo, para la
igualdad efectiva de mujeres y hombres. En el mbito de la igualdad de trato y no
discriminacin por origen racial o tnico, cabe destacar:
La Ley 19/2007, de 11 de julio, contra la violencia, el racismo, la xenofobia y
la intolerancia en el deporte.
En el mbito del deporte, es preciso referirnos a la aprobacin de la mencionada ley
19/2007, de 11 de julio, contra la violencia, el racismo, la xenofobia y la intolerancia
en el deporte. El objetivo principal de la misma es erradicar la violencia en el deporte, adems de prevenir, controlar y sancionar con rigor cualquier manifestacin
violenta en el mbito de la actividad deportiva, muy especialmente cuando adquiere
connotaciones de signo racista, xenfobo o intolerante. El nfasis en el racismo y la
xenofobia como una manifestacin concreta de la violencia se aade al esfuerzo de
la lucha por la igualdad de trato y no discriminacin. Reflejo de ello es el cambio de
nombre de la Comisin Nacional contra la violencia en los espectculos deportivos
que pas a denominarse Comisin Estatal contra la violencia, el racismo, la xenofobia
y la intolerancia en el deporte, regulada por Real Decreto 748/2008, de 9 de mayo.
Las Leyes Orgnicas 2/2009, de 11 de diciembre, y 10/2011, de 27 de julio, de
reforma de la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social.
En este mbito hay que subrayar que en los artculos 23 y 24 del captulo IV del
ttulo I se establece la definicin de discriminacin y se relacionan una serie de
actos que constituyen en cualquier caso actos de discriminacin, estableciendo
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procedimientos para la tutela judicial en caso de prctica discriminatoria con vulneracin de derechos y libertades fundamentales.
El Plan de Derechos Humanos, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de
12 de diciembre de 2008, trata de reforzar, a travs de medidas y acciones concretas propuestas, los medios de proteccin de los derechos humanos. En concreto,
en el mbito de la igualdad de trato, integracin y lucha contra el racismo y la
xenofobia, destacan las siguientes medidas:
a. La propuesta al Parlamento de una Ley Integral para la Igualdad de trato
y la No Discriminacin (Medida 42), actualmente en situacin de proyecto
aprobado por el Consejo de Ministros, el pasado 27 de mayo de 2011.
b. La aprobacin del primer Plan de Trabajo del Consejo para la Promocin
de la Igualdad de Trato y no Discriminacin de las Personas por el Origen
Racial o tnico (Medida 45). El Consejo fue creado en septiembre de 2007
por Real Decreto y se adscribi al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
Actualmente, con la reforma de Gobierno de octubre de 2010, el Consejo se
adscribe al Ministerio de Sanidad, Poltica Social e Igualdad a travs de la
Direccin General para la Igualdad en el Empleo y contra la Discriminacin.
c. Ejecucin y evaluacin del Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin
(2007-2010) (Medida 46), cuya continuacin la constituye el presente Plan.
d. La aprobacin y puesta en marcha de una Estrategia Nacional e Integral de
lucha contra el racismo y la xenofobia (Medida 47). Los objetivos, medidas y
actuaciones contemplados en este Plan, as como las que se han puesto en
marcha estos aos, deben concretarse en esta estrategia y debern contribuir a asentar las bases para su definicin.
e. La aprobacin y ejecucin de un Plan de accin para mejorar las condiciones
de vida de la poblacin gitana (Medida 48).
Es preciso destacar el trabajo desarrollado desde la Direccin General para la Igualdad en el Empleo y contra la Discriminacin, dependiente de la Secretara de Estado de Igualdad, del Ministerio de Sanidad, Poltica Social e Igualdad que tiene
atribuida entre sus funciones el impulso y desarrollo de la aplicacin transversal
del principio de igualdad de trato y no discriminacin, la promocin de medidas
dirigidas a la asistencia y proteccin de las personas vctimas de discriminacin o
la formulacin de iniciativas y actividades de sensibilizacin social, informacin,
formacin, participacin, y cuantas otras sean necesarias para la promocin de la
igualdad de trato y la no discriminacin de las personas, entre otras.
206
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Asimismo, es preciso citar el trabajo que est realizando el Observatorio Espaol

del Racismo y la Xenofobia como unidad dependiente de la Direccin General de
Integracin de los Inmigrantes. Creado al amparo de lo dispuesto en el artculo 71
de la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, de Derechos y Libertades de los Extranjeros en Espaa y su Integracin Social, que asigna al Observatorio funciones de
estudio y anlisis, y con capacidad de elevar propuestas de actuacin, en materia
de lucha contra el racismo y la xenofobia.
Por otra parte, actualmente se est elaborando el Plan contra el Racismo en virtud
de los compromisos adquiridos en la Conferencia contra el Racismo, la Discriminacin racial, la Xenofobia y las formas conexas de intolerancia, celebrada en Durban
en 2001. En septiembre de 2011, tendr lugar una cumbre para analizar los progresos desde 2001.
En estos aos ha destacado la elaboracin de los Informes anuales sobre Evolucin
del Racismo y la Xenofobia en Espaa en base a la encuesta de mbito nacional
de carcter anual realizada por el Centro de Investigaciones Sociolgicas Actitudes hacia la inmigracin. Adems ha liderado diversos proyectos, entre los que
podemos destacar, el transnacional (Living Together) Viviendo Juntos: Ciudadana
Europea contra el racismo y la Xenofobia cofinanciado por la Comisin Europea
y cuyo objetivo ha sido promover un discurso europeo de tolerancia cuya filosofa
est basada en la convivencia y el respeto, el reconocimiento de las diferencias y
la construccin de una ciudadana europea alejada de cualquier forma de racismo
y xenofobia.
Por ltimo, no podemos obviar el papel de los medios de comunicacin en materia
de racismo y xenofobia, tal y como ya se manifest en la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia y la Intolerancia en Durban
(Sudfrica), en septiembre de 2001. Los medios de comunicacin deberan representar la diversidad de una sociedad multicultural y procurar no contribuir a que
se extiendan sentimientos xenfobos y racistas entre los ciudadanos al promover
imgenes falsas y estereotipos negativos. En este sentido, hemos de reflejar tambin los estudios encargados por el Observatorio sobre el tratamiento informativo
de la inmigracin, as como la elaboracin de la Gua prctica para los profesionales
de los medios de comunicacin sobre el tratamiento meditico de la inmigracin.
a
207
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2. Diagnstico
El primer PECI ya seal que la existencia de un marco normativo y de polticas
orientadas a garantizar la igualdad de trato y no discriminacin, no garantiza de
modo efectivo dicha igualdad ni impide la discriminacin.
Los aspectos fundamentales del diagnstico en esta rea, de los que parta el anterior Plan Estratgico, fueron:
La constatacin en diversos informes de prcticas discriminatorias en la vida
social (mercado laboral, vivienda, educacin, servicios sociales, etc.) que
afectan especialmente a las personas de origen extranjero y contribuyen a
su mayor vulnerabilidad.
El aumento de las actitudes reacias hacia la inmigracin, y la persistencia de estereotipos y prejuicios hacia la inmigracin y las personas de origen inmigrante.
La falta de desarrollo de programas de atencin a vctimas de discriminacin.
La inexistencia de un sistema de recogida de datos sobre actos violentos con
motivaciones racistas o xenfobas o incidentes racistas. Tampoco se realizaba un
seguimiento y contabilizacin de las denuncias y las sentencias en este campo.
Inexistencia de foros de encuentro, mecanismos de transferencia de buenas
prcticas, cdigos de conducta, etc.
La falta de formacin en esta materia de los empleados pblicos.
Durante el periodo de ejecucin del PECI 2007-2010 se han avanzado en algunos
de estos aspectos, entre los cuales podemos destacar:
Recogida de datos y anlisis para el conocimiento de la situacin del racismo
y la xenofobia y de sus perspectivas de evolucin.
Intercambios y transferencia de buenas prcticas en todos los mbitos sociales y entre todas las Administraciones.
Puesta en marcha del Consejo para la Promocin de la Igualdad de Trato y
no discriminacin de las personas por el origen racial o tnico, as como la
creacin de una Red de Centros de Asistencia a Vctimas de Discriminacin.
Actuaciones con los medios de comunicacin en materia de lucha contra el
racismo y xenofobia.
Actuaciones de formacin.
208
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Los resultados de la Encuesta realizada por la Agencia de Derechos Fundamentales

de la Unin Europa (FRA) en el ao 2009 EU-MIDIS, dirigida a ciudadanos y ciudadanas de la Unin Europea pertenecientes a grupos de minoras raciales o tnicas
e inmigrantes y ciudadanos de la poblacin mayoritaria, sugieren una sensacin
de resignacin entre minoras tnicas e inmigrantes que no tienen confianza en
los mecanismos diseados para proteger ante la discriminacin. Entre otros datos
preocupantes, figuran:
Que el 12% de las personas encuestadas afirmaban haber sido vctimas de
un hecho delictivo con una motivacin que ellos percibieron como discriminatoria por origen racial, y ms de un tercio de los entrevistados se haban
sentido discriminados personalmente en los ltimos doce meses.
Que el 82% de las personas que declaraban haber sido vctimas de discriminacin no haban denunciado los hechos (el 64% por la conviccin de que la
denuncia no iba a cambiar nada).
Un rasgo sobresaliente de la situacin es la aparicin en escena de un nuevo actor
clave como es el Consejo para la Promocin de la Igualdad de Trato y no Discriminacin de las personas por origen racial o tnico, cuya importante funcin ya era
sealada en el anterior PECI. Una de las principales funciones del Consejo es la de
asesorar a las vctimas de discriminacin de forma independiente para lo que ha
puesto en marcha una Red de Oficinas de Asistencia a Vctimas de Discriminacin
y una Red de Operadores Jurdicos que deben contribuir a un mejor tratamiento de
los casos de discriminacin comunicados a la Red. El estudio La percepcin de la
discriminacin por el origen racial o tnico por parte de las potenciales vctimas de
este tipo de discriminacin: panel de discriminacin que trata de medir la incidencia de la discriminacin basada en el origen racial o tnico y su evolucin a lo largo
del tiempo, aporta datos y anlisis significativos. En primer lugar, la constatacin
de cmo la existencia de esta Red de Oficinas no evita que se produzcan bajos
niveles de denuncia por parte de las personas que han experimentado situaciones
de discriminacin (4,3%). Algunos de los factores que influyen son: por una parte,
el desconocimiento de la legislacin, de las formas de denuncia y de la existencia
de organismos especficos para ello; por otra parte, la percepcin de inutilidad en
la denuncia, en el sentido de que no va servir de nada y, finalmente, la sensacin
de normalidad del hecho discriminatorio.
Una conclusin de todo ello es que hay que continuar impulsando estas actuaciones y avanzar en el desarrollo de programas de atencin integral a las vctimas que
contemplen los distintos momentos del proceso de apoyo a la vctima: prevencin,
denuncia, proteccin y asistencia, en un abordaje global y transversal del fenme209
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no. En este sentido, la discriminacin mltiple (gnero, edad, origen tnico) de

que son objetos algunas personas y grupos debe impulsar la respuesta mediante
polticas integrales puesto que la discriminacin puede darse en los distintos espacios institucionales, desde los espaoles hacia los migrantes, as como entre los
propios inmigrantes.
Respecto a la recogida de datos y anlisis para el conocimiento de la situacin
del racismo y la xenofobia y de sus perspectivas de evolucin, los informes de la
Evolucin del racismo y la xenofobia en Espaa, constituyen un instrumento muy
til para la realizacin de este diagnstico. Describen la progresin de la sociedad
espaola, de sus percepciones y actitudes hacia la inmigracin.
En el Informe de 2010, en trminos generales, el rechazo expreso a la inmigracin
(36% en 2009) se mantiene en niveles similares a los recogidos en las encuestas
de 2007 y 2008 (37%). La tolerancia o actitud favorable a la inmigracin (35% en
2009) contina la tendencia ascendente que se iniciara a partir de 2005 (24%),
debido tambin a que la ambivalencia se atena. Aunque la ambivalencia tampoco
vara en proporcin (29% en 2009, 30% en 2008 y 34% en 2007), s cambia en su
configuracin.
En 2009 se acentan las distancias entre tolerantes y reacios, mientras que se
acortan la distancia habida entre ambivalentes y reacios. Esto se debe a que entre
los ambivalentes asciende la creencia de que los inmigrantes detraen prestaciones
sociales y oportunidades laborales. Este cambio de percepcin coincide con un perfil sociodemogrfico medio del ambivalente caracterizado por un nivel de estudios
y de cualificacin profesional ms bajo en 2009; adems de una mayor presencia
de jvenes, de varones, de personas con experiencia reciente de desempleo y que
se hallaban en una mala situacin econmica personal. Estas ltimas variables en
cuanto al nivel de estudios, edad, sexo, ocupacin y situacin econmica adquieren
en 2009 un mayor peso en la configuracin de las actitudes ante la inmigracin.
El contexto de crisis econmica propicia que se extiendan imgenes estereotipadas
sobre la inmigracin y otros grupos de poblacin que los asocian de manera equivocada con el deterioro de las condiciones laborales. Al igual que la progresin de
imgenes negativas de la inmigracin que la relacionan con el acaparamiento de
bienes pblicos y el deterioro de su calidad, a los inmigrantes se les sigue viendo,
contrariamente a la realidad, como un colectivo sobreprotegido, que percibe ms
de lo que aporta, que acapara las ayudas escolares y sanitarias, atribuyndoles
la responsabilidad en el deterioro de la calidad de la atencin sanitaria y de la
educacin.
210
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No obstante, se aprecian avances en positivo en indicadores de las actitudes hacia

la inmigracin: la aceptacin de la convivencia con inmigrantes. Una dimensin
que adquiere relevancia no solo porque exterioriza la pervivencia de prejuicios, sino
porque las filias y fobias cada vez estn ms afectadas por experiencias de convivencia reales con personas inmigrantes (aparte de las imgenes trasmitidas por los
medios de comunicacin). La relacin laboral o de estudios contina recabando la
mayor aceptacin (81% en 2009), mientras que alquiler de vivienda, la menor (46%
en 2009). Asimismo prosigue el ascenso de las relaciones de amistad con inmigrantes (42% en 2009, 38% en 2007, 30% en 2004).
Tambin destaca del informe, que la imagen que transmiten los medios de comunicacin sobre los inmigrantes, para un 53% es negativa, y para un 23% positiva.
Estos discursos de rechazo se apoyan en una serie de tpicos y nodos discursivos
ante la migracin:
El temor a la erosin de la identidad cultural; se aminora la permisividad
hacia la pluralidad cultural.
El miedo a la competencia por recursos limitados y en la competencia por las
prestaciones.
El nexo de la migracin con la delincuencia y la inseguridad ciudadana.
Los problemas de adaptacin y educacin para la convivencia, con experiencias paradjicas de xenofilia y xenofobia.
La percepcin de la migracin como problema de difcil solucin, lo que da
paso a la exigencia de su control e integracin.
La existencia de estas tendencias no debe ocultar que los datos muestran niveles
significativamente importantes de apoyo, defensa y aceptacin de la inmigracin,
as como la constatacin de la existencia de experiencias muy positivas de convivencia en contextos locales.
Otra cuestin de especial trascendencia, que ha sido sealada por los organismos internacionales, es el del registro de informacin fiable sobre discriminacin o
data collection. En los informes de los ltimos aos se seala que Espaa es uno
de los pases de la UE que no tiene sistemas de estadsticas oficiales de recogida
de datos acerca de delitos o incidentes racistas. En las aportaciones realizadas en
el proceso participativo de diagnstico se han sealado los siguientes aspectos que
sera necesario mejorar:
211
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Nmero de denuncias policiales motivadas por hechos discriminatorios.

Nmero de procesos judiciales (denuncias fiscales o sentencias) que
traten sobre hechos discriminatorios.
Nmero de quejas administrativas que traten sobre hechos discriminatorios.
En este sentido, se han producido avances a travs de la colaboracin entre el
Ministerio del Interior y el Ministerio de Trabajo e Inmigracin. El Gabinete de
Estudios de Seguridad Interior (GESI) de la Secretara de Estado de Seguridad,
Ministerio del Interior, ha incorporado una serie de modificaciones en el Sistema
Estadstico de Criminalidad con la intencin de registrar de forma precisa y fehaciente cualquier acto susceptible de ser calificado como racista o xenfobo. Ello
ha sido posible tras la realizacin de consultas tcnicas con el Observatorio Espaol del Racismo y Xenofobia. Asimismo, se contempla la posibilidad de la firma
de un protocolo entre ambos Ministerios para la formacin de funcionarios de
la Seguridad Pblica Estatal que permita la aplicacin de criterios objetivos para
la deteccin y el registro en tiempo real de comportamientos con motivaciones racistas y xenfobas, a travs de su incorporacin directa al actual Sistema
de Informacin de diligencias policiales iniciadas en las Comisaras del Cuerpo
Nacional de Polica y en los Cuarteles de la Guardia Civil; as como a promover
actividades de formacin que contribuyan a la sensibilizacin de los agentes para
hacer frente de forma eficaz a comportamientos y actitudes de carcter racista
o xenfobo.
Por otro lado, el proyecto de ley integral para la igualdad de trato y no discriminacin contempla un mandato dirigido a los Poderes Pblicos para que, en la elaboracin de estudios, memorias o estadsticas, y siempre que se refieran a aspectos
relacionados con la igualdad de trato, introduzcan indicadores y procedimientos
que permitan el conocimiento de las causas, extensin, evolucin, naturaleza y
efectos de la discriminacin.
En esta misma lnea, dicho proyecto de ley, establece la obligacin de las Fuerzas
y Cuerpos de Seguridad del Estado de recabar datos sobre el componente discriminatorio de las denuncias cursadas, procesndolas en los correspondientes sistemas
estadsticos de seguridad.
Asimismo, introduce la obligacin de que la estadstica judicial recoja datos especficos sobre los asuntos registrados por infracciones relativas a trato discriminatorio. Cuando dichos datos se refieran a infracciones penales deber incluirse toda
una serie de datos relativos a denuncias recibidas, procedimientos incoados, tipos
212
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de delitos, causa de discriminacin, agravantes en su caso del mvil discriminatorio, personas enjuiciadas, etc.
Igualmente, se contempla que el Fiscal General del Estado designe un Fiscal de Sala
delegado para la tutela de la igualdad de trato y la no discriminacin.
Finalmente, debe mencionarse que una de las actividades realizadas por la Red
de centros de asistencia a vctimas de discriminacin, consiste en la recopilacin
y sistematizacin de las quejas recibidas por supuesto trato discriminatorio. La
red, puesta en marcha por el Consejo para la promocin de la igualdad de trato y
no discriminacin por el origen racial o tnico, asesora a las personas que crean
haber sido vctimas de discriminacin por su origen racial o tnico para tramitar
sus reclamaciones, cuenta con ms de 100 puntos de informacin en las distintas
Comunidades Autnomas y hasta el 31 de Diciembre de 2010 haba atendido 235
reclamaciones.55 De esta forma se contribuye al deber de los poderes pblicos de
recoger y sistematizar datos sobre los incidentes discriminatorios que pueden afectar a las personas, en este caso, por razn de su origen racial o tnico.
Aspectos de especial relevancia en el momento actual

Durante el proceso de anlisis del contexto actual realizado para la formulacin del
presente Plan, los participantes con experiencia en este mbito y las organizaciones sociales han manifestado su preocupacin sobre algunos aspectos. En algunos
casos pueden abrirse lneas de investigacin y estudio para conocer su extensin
real en nuestra sociedad.
En primer lugar, la aparicin de formas de discriminacin especficas en el marco
de una discriminacin global. Es el caso de la islamofobia, entendida como una
forma especfica de discriminacin que hace referencia a los sentimientos de hostilidad hacia el Islam y, por extensin, hacia los musulmanes, como rechazo a una
identidad que se considera ajena. Se manifiesta una preocupacin por el aumento
del discurso antimusulmn. Es necesario puntualizar que la diversidad de credos
religiosos en la sociedad espaola no es una consecuencia de la inmigracin. La
pertenencia a confesiones religiosas minoritarias no es una cuestin exclusiva del
recin llegado o del portador de una cultura diferente. Nuestra sociedad hace tiem-
55 Informe 2010 de la red de centros de asistencia a victimas. Ministerio de Sanidad, Poltica social e
igualdad. Secretaria de Estado de Igualdad. www.igualdadynodiscriminacion.es
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po que es plural tambin en lo religioso y la llegada de poblacin inmigrante no ha

hecho ms que incrementar y visibilizar en el espacio pblico esta dimensin de la
diversidad56
En segundo lugar, se percibe la necesidad de una mayor respuesta institucional y
social ante las manifestaciones pblicas de xenofobia, racismo, intolerancia o islamofobia, en algunos casos por la falta de instrumentos para condenar los discursos
y manifestaciones claramente discriminatorias, con la consecuente sensacin de
una falta de sancin social y jurdica.
En tercer lugar, es preciso fijar nuestra atencin en Internet como un espacio privilegiado para propagar el odio y la intolerancia. En este sentido, hay que prestar
especial atencin al lenguaje orientado a la intervencin en la lucha contra el
racismo y la intolerancia. La tolerancia es respeto y aceptacin de la diversidad
cultural frente al discurso del fomento del odio y la violencia. Mientras que el
discurso de la intolerancia ha sido construido a lo largo de dcadas, el discurso de
la tolerancia todava debe ser elaborado y construido. En este sentido tambin se
debera utilizar Internet y las redes sociales como espacios para el fomento de la
igualdad de trato y lucha contra la discriminacin.
En cuarto lugar, se ha identificado la necesidad de articulacin de los esfuerzos
pblicos, sociales y privados en esta materia. La demanda de las entidades apunta
a afianzar el papel de las organizaciones del tercer sector como agentes expertos
en el trabajo contra el racismo y la xenofobia, y el papel que debe desempear la
iniciativa privada. Es preciso asegurar el compromiso de las Administraciones Pblicas en la lucha contra el racismo y la xenofobia a travs de sus normas, medidas
e iniciativas. Es preciso, por otra parte, habilitar espacios de coordinacin y trabajo
en red, de modo que los agentes sociales puedan ser partcipes, en la medida de sus
posibilidades, en la elaboracin y desarrollo de unas polticas sociales transversales
a todas las reas. Por otro lado, se seala tambin el rol del voluntariado como
una herramienta potenciadora de valores solidarios y un modelo de referencia que
contribuya a eliminar estereotipos y prejuicios que giran en torno a la inmigracin.
Por ltimo, la formacin y la sensibilizacin son otras necesidades estratgicas, si
bien se trata de elementos transversales a las distintas reas del Plan. En lo que
refiere al racismo y la xenofobia, la necesidad de capacitacin y sensibilizacin es
transversal, expresndose en diferentes mbitos y reas de intervencin:
56 Manual para la gestin municipal de la diversidad religiosa/Observatorio del Pluralismo Religioso.

214
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El mbito escolar emerge como un espacio crtico donde se requiere desarrollar actuaciones de educacin para la ciudadana y en general de educacin
en valores. En este sentido se han de destacar las actuaciones que el rea
de la Educacin para la Ciudadana y los Derechos Humanos siguiendo la
Recomendacin 2002/12 del Consejo de Ministros a los Estados miembros
de la Unin Europea sobre educacin para la ciudadana democrtica, adoptada el 16 de octubre de 2002. Entre los contenidos, recogidos en el Real
Decreto 1631/2006, de 29 de diciembre, por el que se establecen las enseanzas mnimas correspondientes a la Educacin Secundaria Obligatoria, se
encuentran especficamente los relativos a la lucha contra la xenofobia, los
prejuicios sociales racistas y el antisemitismo. La formacin de las nuevas
generaciones resultar fundamental para luchar contra el racismo, la xenofobia y la discriminacin de origen religioso -antisemitismo e islamofobia- dada la tendencia al aumento de este tipo de episodios en Espaa y en
Europa en general dada la tendencia al aumento de los episodios racistas en
Espaa y en Europa en general.
En el mbito de las Administraciones Pblicas es prioritario el desarrollo de
actividades de informacin, sensibilizacin y formacin dirigido al conjunto
de los empleados pblicos dependientes de ella, como especialmente en los
mbitos educativos, administracin de justicia, salud.
En el mbito de la iniciativa privada y el mercado laboral, se apunta tambin
a la necesidad de sensibilizar al tejido empresarial y a los agentes intermediarios en el mercado de trabajo con el fin de garantizar la igualdad de
trato y no discriminacin as como fomentar la gestin de la diversidad en
la empresa para evitar todo tipo de discriminacin en el acceso al empleo, la
promocin profesional y el desempeo del puesto de trabajo.
En el mbito jurdico sera conveniente culminar el proceso de aprobacin de
la ley de igualdad de trato y oportunidades, cuyo proyecto de ley fue aprobado en Consejo de Ministros de 27 de mayo de 2011.
En el rea de educacin cvica, en la capacidad de incidir en la construccin de los discursos y prcticas sociales sobre la inmigracin y visibilizar
el racismo. Ser un objetivo transversal romper con los mitos e imgenes
estereotipadas. Todas las actuaciones de sensibilizacin estarn incluidas en
esta rea.
En el rea de participacin ciudadana, la promocin de la participacin de
las personas de origen extranjero como sujetos activos en los planes y campaas: se requiere que los inmigrantes tengan su propia voz y presencia en
este mbito.
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En el rea de convivencia, la intervencin en los espacios locales contemplan

acciones y medidas de las lecciones aprendidas del Plan de Barrios iniciado en el primer Plan Estratgico de Ciudadana e Inmigracin. Este punto
incluir el desarrollo de Planes y Estrategias locales de actuacin contra el
racismo.

Objetivo
1 Impulsar la aprobacin y puesta en marcha de una Estrategia Nacional e
Integral contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia y otras
formas conexas de intolerancia

El diseo y formulacin de una Estrategia Nacional e Integral contra el Racismo,
la Discriminacin Racial, la Xenofobia y otras formas conexas de intolerancia se
encuentra en el horizonte de las medidas previstas en la poltica pblica estatal
dirigida a la igualdad de trato. Para ello se han identificado necesidades relacionadas con el conocimiento y anlisis estratgico, diseo y transferencia de instrumentos y buenas prcticas. Esta estrategia deber mantener la coherencia
con el marco jurdico, las obligaciones, recomendaciones y tratados internacionales al respecto.
1.1 Dotacin de anlisis estratgico y gestin del conocimiento
1.1.1 Mejora de los sistemas de recogida de informacin estadstica institucional: Incidentes racistas y xenfobos, tipologa de delitos, apreciacin de la agravante de discriminacin del art. 22.4 del Cdigo
Penal, nmero de denuncias y sentencias.
1.1.2 Fomento de encuestas y lneas de estudio para el conocimiento de la
situacin del racismo, xenofobia y otras formas de discriminacin e
intolerancia en los mbitos que se consideren ms relevantes.
1.1.3 Coordinacin con los Organismos Nacionales e Internacionales en la
materia, as como anlisis y estudio de las recomendaciones e informes emitidos por los mismos.
1.1.4 Anlisis y seguimiento de la aplicacin de la normativa de lucha contra la discriminacin.
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1.1 Identificacin de elementos de los procesos de discriminacin e intolerancia

1.1.1 Apoyo al estudio, anlisis e identificacin de los factores y actores
que intervienen en los procesos de discriminacin, odio y violencia
por motivos de racismo y xenofobia.
1.1.2 Introduccin de indicadores y procedimientos que permitan el conocimiento de las causas, extensin, evolucin, naturaleza y efectos de
la discriminacin en la elaboracin de los estudios, memorias o estadsticas de las Administraciones Pblicas.
1.2 Adecuacin y revisin de normativas
1.2.1 Creacin de comisiones de estudio para la adecuacin y trasposicin
a la normativa Internacional y de la Unin Europea en materia de
lucha contra la discriminacin, el racismo y la xenofobia.
1.2.2 Apoyo al estudio, anlisis e identificacin de los factores discriminatorios de la normativa a nivel estatal, autonmico y local, que se
consideren ms relevantes, con especial referencia a los supuestos de
discriminacin mltiple.
1.3 Coordinacin entre los actores institucionales y sociales de los mbitos
prioritarios
(Vase Educacin y Empleo en sus reas especficas) de la lucha contra el
racismo, la xenofobia y otras formas de discriminacin e intolerancia (para
identificar problemticas y recursos existentes, as como para programar
futuras lneas de actuacin).
1.3.1 Garantizar el acceso y la permanencia en el sistema educativo en
condiciones de igualdad independientemente del origen (vase objetivo 1 Educacin).
1.3.2 Contribuir a la formacin ciudadana del alumnado de modo que prevenga contra episodios de racismo y xenofobia en el marco de un modelo de convivencia intercultural fundamentado en la educacin para
la tolerancia y en los Derechos Humanos (vase objetivo 5 Educacin).
1.3.3 Luchar contra el racismo y la discriminacin en el mercado de trabajo y en las empresas (vase objetivo 5 Empleo).
1.3.4 Fomentar y promover el papel del Observatorio de la Violencia, el
Racismo, la Xenofobia y la Intolerancia en el Deporte.
1.3.5 Actuaciones contra la discriminacin y el fomento del odio en el
mbito de Internet.
1.3.6 Fomentar una mayor implicacin en esta materia de determinados
rganos y servicios: inspeccin de trabajo, inspeccin educativa, organizaciones de consumidores y usuarios, colegios de abogados, etc.
217
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Objetivo
2 Prevenir cualquier forma de discriminacin y proporcionar atencin integral a
las vctimas por motivo de origen racial o tnico para garantizar la igualdad
de oportunidades en el disfrute de todos los derechos fundamentales y
libertades pblicas

Una actuacin global e integral contra la discriminacin y para la igualdad de
trato en todos los mbitos de la vida social. Algunas de estas actuaciones se
insertarn en otras reas de intervencin al constituir una actuacin transversal: educacin, empleo, infancia y juventud, etc.
La actuacin integral contempla la prevencin, la denuncia, la proteccin y
asistencia a las vctimas. Se trata de incorporar el enfoque de derechos humanos, como garanta de derechos en el marco de ciudadana y de la dignidad
humana. La persecucin de las prcticas discriminatorias y la asistencia a las
vctimas se debe realizar implicando a todos los agentes sociales mediante la
creacin de redes, que combinen el enfoque preventivo con el enfoque reparador, el cual incluye la finalidad formativa y de prevencin general.

La proteccin frente a la discriminacin comprende la adopcin de medidas preventivas, la aplicacin de mtodos o instrumentos suficientes para su deteccin y la
articulacin de medidas adecuadas para el cese de las situaciones discriminatorias.

2.1 Prevencin de la discriminacin
2.1.1 Fomento del diseo y puesta en marcha de Planes de prevencin dirigidos a grupos especialmente vulnerables, tales como poblacin
roma, mujeres, jvenes, etc.
2.1.2 Desarrollo de campaas de comunicacin y sensibilizacin a la poblacin en general sobre la discriminacin por origen racial o tnico.
1.1.3 Impulso del papel preventivo de la Red de Oficinas de atencin a la
discriminacin.
2.2 Apoyo y atencin integral a las vctimas de la discriminacin
2.2.1 Desarrollo de la Red de Oficinas destinadas a la prevencin, atencin
y lucha contra la discriminacin.
2.2.2 Fortalecimiento de los servicios de asesoramiento, informacin y
atencin a las vctimas.
218
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2.2.3 Desarrollo de sistemas y mecanismos de proteccin y denuncia de

delitos de odio, discriminacin racial o xenofobia, a travs de protocolos de actuacin y desarrollo de mecanismos de denuncia innovadores.
2.3 Consolidacin y puesta en marcha de nuevos instrumentos de promocin
de la igualdad de trato y no discriminacin
2.3.1 Impulsar el Consejo para la Igualdad de Trato y no Discriminacin por
su origen racial o tnico atendiendo a lo que marca la directiva
2000/43/CE del Consejo.
2.3.2 Fomento de la creacin de secciones o servicios de delitos de odio y
discriminacin en las fiscalas territoriales y una fiscala de Sala.
2.3.3 Establecimiento de un rgimen de infracciones y sanciones proporcionado y razonable, que cumpla con la finalidad preventiva general
frente a comportamientos discriminatorios, y permita la adecuada
reparacin a las vctimas de la discriminacin.
2.3.4 Fomento y difusin del papel del Observatorio Espaol del Racismo y
la Xenofobia.
2.4 Articulacin de redes y partenariado
2.4.1 Fortalecimiento de redes de cooperacin entre entidades e instituciones que luchan contra el racismo y la xenofobia.
2.4.2 Desarrollo de proyectos comunicativos y de trabajo en red con la
utilizacin de las nuevas tecnologas de la comunicacin y la informacin.
2.4.3 Realizacin de foros y jornadas de Intercambio y debate de experiencias y buenas prcticas.
Objetivo
3 Capacitar e implicar a los agentes sociales, a los empleados pblicos y a los
profesionales en materia de no discriminacin e igualdad de trato
La formacin es un pilar bsico para conseguir evitar la discriminacin, como

forma de prevencin, de toma de conciencia de las personas, para la deteccin
de situaciones y comportamientos con motivaciones racistas y xenfobas, su
registro, el aprendizaje de respuestas ante situaciones discriminatorias o de
atencin a vctimas.
a
219
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NDICE

3.1 Fomento de actuaciones en relacin con los medios de comunicacin
3.1.1 Fomento de las acciones de formacin de los profesionales de los
medios de comunicacin en materia de igualdad de trato y no discriminacin.
3.1.2 Impulso de acuerdos de autorregulacin de los medios de comunicacin social que contribuyan al cumplimiento de la legislacin en materia de igualdad de trato y no discriminacin.
3.1.3 Anlisis de las instrucciones y/o recomendaciones del Consejo Estatal
de Medios Audiovisuales sobre no fomento del odio, el desprecio o la
discriminacin por motivos de nacimiento, raza, sexo, religin, nacionalidad, opinin o cualquier otra circunstancia personal o social.
3.2 Implicacin de los agentes sociales y econmicos
3.2.1 Fomento de planes de formacin para agentes sociales y profesionales en materia de lucha contra la discriminacin.
3.2.2 Promocin de la gestin de la diversidad en la empresa (vase Objetivo 6 Empleo).
3.2.3 Fomento de la realizacin por parte de las empresas de acciones de
responsabilidad social consistentes en medidas econmicas, comerciales, laborales, asistenciales o de otra naturaleza, destinadas a promover condiciones de igualdad de trato y no discriminacin en el
seno de las empresas o en su entorno social.
Objetivo
4 Incluir la igualdad de trato y no discriminacin en todas las polticas pblicas
La inclusin del principio de igualdad de trato en todas las polticas pblicas es

imprescindible para avanzar en la lucha contra la discriminacin eliminando los
obstculos que a la aplicacin de este principio se identifiquen los distintos
sectores de intervencin pblica.
4.1 Integracin de la igualdad de trato y no discriminacin en las Administraciones Pblicas
4.1.1 Impulso de la cooperacin entre las Administraciones del Estado, de
las Comunidades Autnomas y de las Entidades Locales, para inte-
220
INICIO
NDICE
grar la igualdad de trato y no discriminacin en el ejercicio de sus

respectivas competencias.
4.1.2 Fomento de la inclusin de programas de atencin a las vctimas de
discriminacin en los Planes de actuacin de las Comunidades Autnomas y de las Corporaciones Locales.
4.1.3 Establecimiento de foros de intercambio y contraste de polticas de
la igualdad de trato y no discriminacin de las distintas Administraciones Pblicas.
4.1.4 Fomento de la elaboracin de planes y estrategias de sensibilizacin
a nivel autonmico y local.
4.2 Capacitar e implicar a los empleados pblicos en materia de no discriminacin e igualdad de trato
4.2.1 Anlisis de los temarios de las pruebas de acceso a la funcin pblica, a fin de incluir en los mismos la igualdad de trato y no discriminacin por origen racial o tnico.
4.2.2 Promocin de acciones formativas tanto en los cursos selectivos de
acceso al empleo pblico, como en la formacin continua de los empleados pblicos.
4.2.3 Fomento de actuaciones especficas de formacin dirigidas a los funcionarios de la Administracin de Justicia y a las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado, poniendo nfasis en la adecuada recogida de los
incidentes racistas y xenfobos y mejorando los procedimientos de
recoleccin de estos incidentes y su precisa contabilizacin.
a
221
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7.3. rea de Infancia, Juventud y Familias

1. Introduccin
Uno de los retos cruciales de la cuestin migratoria y de la gestin positiva de la
diversidad cultural es la integracin plena de los nios, nias y jvenes de origen
extranjero. Como ocurre con el conjunto de la infancia y juventud ellos no solo
tienen un presente del que somos responsables, sino que son quienes tendrn la
responsabilidad de formular las polticas futuras. Lo que suceda con estos nios,
nias y jvenes de hoy -muchos nacidos ya en Espaa- en su esfera personal,
afectiva, educativa, laboral y sociocultural, marcar sin duda la cohesin social y
la convivencia intercultural en los barrios, los colegios, los espacios pblicos y en
el conjunto de la vida social.
Por todo lo anterior, el II Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin viene a dar
continuidad y profundizar en lo planteado y realizado en el Plan anterior otorgando
un nfasis especial y un lugar prioritario a esta rea. En los planteamientos, diagnsticos de situacin, objetivos y programaciones que se detallan a continuacin
iremos distinguiendo e interrelacionando lo relativo a la infancia, la juventud y las
familias.
Infancia
En los ltimos aos las agendas de las polticas pblicas relacionadas con la infancia y la juventud se han diseado utilizando el enfoque de derechos. Los derechos
de la infancia forman parte integral de las polticas de derechos fundamentales, y
se desarrollan a partir de la Convencin de las Naciones Unidas sobre los Derechos
del Nio y sus Protocolos Facultativos, ratificada por Espaa en 1990, que ampla
la Declaracin de los Derechos del Nio de 1959. La Convencin tiene presente
la necesidad de proporcionar al nio una proteccin especial como sujeto de
derechos.
Los derechos del nio y de las familias estn consagrados en la legislacin europea, y reconocidos explcitamente en su Carta de los Derechos Fundamentales. El
artculo 24 desarrolla los derechos del nio y seala, entre otros, que los nios
tienen derecho a la proteccin y a los cuidados necesarios para su bienestar. Podrn
expresar su opinin libremente. Esta ser tenida en cuenta para los asuntos que les
afecten, en funcin de su edad y madurez. La Carta invita a las autoridades pbli-
222
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cas o instituciones privadas a que las actuaciones y medidas relativas a la infancia

tengan en cuenta que el inters superior del nio constituir una consideracin
primordial. El artculo 33 de la Carta formula el derecho de la vida familiar y
profesional, donde se garantiza la proteccin de la familia en los planos jurdico,
econmico y social.
La Comunicacin de la Comisin Europea titulada Hacia una Estrategia de la Unin
Europea sobre los Derechos de la Infancia, de 4 de julio de 2006, supuso un esfuerzo especialmente dirigido a poner las bases de una estrategia real integrada en
la que los derechos de la infancia fueran situados en un primer lugar de la agenda
internacional y se fomentara una atencin especial a sus necesidades, basndose
en los valores del modelo europeo de proteccin social. La Estrategia Europa 2020
establece, para el siglo XXI, una visin de una Europa en la que los menores de hoy
tendrn una mejor educacin y un mejor acceso a los servicios y a los recursos que
necesitan para crecer, as como una slida proteccin de sus derechos.
De especial inters para el presente Plan Estratgico es la Comunicacin de la
Comisin de 6 de mayo de 2010 relativa al Plan de Accin sobre los menores no
acompaados (20102014) y las Conclusiones del Consejo relativas a los menores
no acompaados, que establecen las lneas y directrices para la consecucin de los
objetivos establecidos por el Plan de Accin. Este Plan define el trmino menores
no acompaados como los nacionales de terceros pases o aptridas menores de
dieciocho aos que llegan a un pas de la UE sin ir acompaados de un adulto a su
cargo, o a los menores que quedan sin compaa despus de su llegada al territorio
de un pas de la UE.
La Comisin hace un llamamiento a la necesidad de adoptar un enfoque comn
que respete los derechos del nio. Sus necesidades requieren una mayor coherencia
y cooperacin, tanto en el seno de la UE como con los pases de origen y trnsito y
la cooperacin con la sociedad civil y las organizaciones internacionales. El Plan de
Accin europeo reconoce la falta de datos sobre estos menores y establece tres vas
de accin principales: prevencin, proteccin y soluciones duraderas.
El ltimo hito es la Agenda de la Unin Europea para los Derechos de la Infancia,
aprobada el 15 de febrero de 2011 en Bruselas, la cual hace un llamamiento a las
instituciones de la UE y a los Estados Miembros a renovar su compromiso para
continuar los esfuerzos de proteger y promover los derechos de la infancia. Ha propuesto 11 medidas, en su mayora de cambios jurdicos y acciones de apoyo a las
administraciones de los pases miembros, planteadas para proteger a los menores
y velar por sus derechos en toda Europa y ms all. Entre otras, propone:
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Iniciativas jurdicas que protejan mejor los derechos de la infancia como

colectivo especialmente vulnerable durante los procesos judiciales y ante
los tribunales, as como a los menores de edad sospechosos o imputados de
delitos.
Nuevas normas para garantizar que en caso de divorcio o separacin las
sentencias sobre responsabilidad parental se reconozcan y apliquen en todos
los pases de la UE.
Mejor formacin para tutores, administraciones y otros agentes responsables de los menores no acompaados, incluidos los solicitantes de asilo en la
UE.
Medidas contra el ciberacoso, el grooming (manipulacin de menores de
edad por adultos a travs de Internet), la exposicin a contenidos nocivos y
otros riesgos a travs del Programa de la UE para una Internet ms segura.
Apoyo a la lucha contra la violencia ejercida sobre nios y nias y el turismo
sexual.
Creacin de un punto nico de acceso a la informacin destinada a la infancia en Europa.
En nuestro pas, las polticas de bienestar social de la infancia y adolescencia tienen una importante base territorial, con una progresiva implantacin o generalizacin de planes regionales y locales de atencin a la infancia y la adolescencia. En el
momento de formularse el presente Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin,
se est redactando el segundo Plan Estratgico Nacional de Infancia y Adolescencia (PENIA). El primer PENIA (2006-2009) se centr en promover el bienestar
de la infancia y adolescencia, satisfacer sus necesidades e intereses y conseguir
el pleno desarrollo de sus capacidades como sujetos activos de derechos. Se ha
tratado de un instrumento integrador para lograr el pleno desarrollo de los derechos, la equidad interterritorial y la igualdad de oportunidades para la infancia y
la adolescencia.
El III Plan de Accin contra la Explotacin Sexual de la Infancia y la Adolescencia
(PESI) de Espaa estar vigente hasta el 2013. Tiene como objetivo fomentar la
prevencin y la atencin de las diferentes formas de explotacin sexual infantil
y restablecer los derechos de los nios y de las nias vctimas de estos delitos.
Desde que se formul el primer plan hasta el momento se han realizado mltiples
avances en materia de sensibilizacin social, y en la formacin de los profesionales
encargados de la prevencin y la atencin de las formas de explotacin sexual infantil. Las lneas de trabajo actuales giran en torno a generar recursos especficos
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para las vctimas y a la lucha contra las diferentes formas de explotacin sexual,
especialmente en delitos asociados al abuso sexual a travs de Internet y nuevas
tecnologas.
En septiembre de 2010 se formularon las Observaciones Finales a Espaa del Comit de los Derechos del Nio de Naciones Unidas, tras la presentacin y defensa,
por parte del Gobierno, del III y IV Informe de Seguimiento de la Convencin de los
Derechos del Nio en Espaa y el Informe Complementario al mismo coordinado
por la Plataforma de Organizaciones de Infancia.
El Comit recogi y reconoci algunos avances significativos realizados en los
ltimos aos, como, por ejemplo, reformas de la legislacin para adaptarla a la
Convencin, cambios en los sistemas de proteccin de los menores, en el mbito
educativo, en el judicial o en la planificacin estratgica de los temas de infancia.
Tambin realiz un nfasis especial en algunos aspectos como la falta de coordinacin institucional entre las diferentes Comunidades Autnomas, la carencia de
datos estadsticos fiables y globales sobre infancia, o algunas preocupaciones especialmente significativas como la situacin de los menores extranjeros no acompaados, la situacin de los nios y nias en los centros de proteccin o las tasas
de fracaso escolar o de pobreza infantil de nuestro pas.
En los ltimos aos se han desarrollado una serie de iniciativas, informes y estudios que suponen una relevante aportacin para la redefinicin de las polticas de
atencin a la Infancia y la Adolescencia en Espaa. Podemos destacar el Protocolo
Bsico de Actuacin en Centros y Residencias con menores diagnosticados con
problemas de conducta elaborado desde el Ministerio de Sanidad y Poltica Social,
el informe La Infancia en Espaa 2010-2011. 20 aos de la Convencin de los
Derechos del Nio: retos pendientes por parte de UNICEF-Comit Espaol o los
datos para Espaa del Informe PISA 2009 de la Organizacin para la Cooperacin
y el Desarrollo Econmico (OCDE). Sus propuestas sealan algunos retos y desafos
para garantizar plenamente los derechos de la infancia fundamentalmente en torno a los mbitos de la educacin y la reduccin de la pobreza y la exclusin social,
entre otros.
Juventud
En relacin con la juventud, la Resolucin del Consejo Una estrategia de la UE
para la juventud: Inversin y capacitacin.- Un mtodo abierto de coordinacin
renovado para abordar los desafos y las oportunidades de los jvenes (2010-
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2018), de 27 de abril de 2009, promueve un enfoque intersectorial en las polticas de juventud que debera poner a disposicin de los jvenes los recursos y
las oportunidades suficientes para alcanzar su autonoma. Este marco de trabajo
est relacionado con los del Programa de Accin Mundial de Naciones Unidas
para la Juventud en campos como la participacin y ciudadana o la salud y el
bienestar social.
Los objetivos generales para la cooperacin europea en el campo de la juventud
son la creacin de mayores y ms igualitarias oportunidades educativas y laborales, la promocin de una ciudadana activa, la inclusin social y la solidaridad. Los
principales campos de actuacin son la educacin y formacin, empleo y desarrollo
empresarial, salud y bienestar, participacin, voluntariado, creatividad y cultura.
Las propuestas para la implementacin de polticas de juventud de la estrategia
europea implican el desarrollo de diversos instrumentos para adquirir conocimientos en el mbito de la juventud, ejercicios de aprendizaje entre pares y el uso de
los programas y fondos existentes de la UE para apoyar las polticas en materia de
juventud, especialmente el Programa La juventud en accin.
El Plan Interministerial de Juventud 2005-2008 previ una batera de actuaciones
dirigidas al conjunto de la poblacin y algunas acciones especficas recogidas en
el rea de Convivencia y Diversidad, en relacin con la integracin social, cultural
y laboral de inmigrantes, la prevencin de conductas racistas y la promocin de
los derechos y valores de la ciudadana. Una vez finalizada la ejecucin del Plan de
Juventud, dada la singularidad de las condiciones socioculturales y demogrficas
de la poblacin joven, se ha decidido impulsar un gran debate institucional y social
sobre polticas de juventud que culmine en la elaboracin de un Libro Blanco sobre
la Juventud en Espaa 2020.
El proceso de elaboracin del Libro Blanco ha de permitir repensar el futuro de
estas polticas y redefinir y orientar la estrategia de trabajo en el campo de la juventud. En diciembre de 2009 se constituy en el Senado la Comisin de Estudio
para la Elaboracin del Libro Blanco Juventud en Espaa 2020, que ha trabajado en
la definicin de cules deben ser las prioridades de las polticas de juventud en los
prximos aos, aprobando su informe el 23 de marzo de este ao.
Los mbitos de trabajo prioritarios que marca la Comisin para su desarrollo en el
Libro Blanco son a) educacin, formacin, empleo y vivienda; b) hbitos, cultura y
tecnologas de la informacin y comunicacin (TIC); c) participacin, voluntariado
y cooperacin; y finalmente, d) igualdad y no discriminacin.
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El informe insiste en la importancia de mejorar la calidad de la educacin, adems

de integrar las nuevas tecnologas e introducir la cultura de la innovacin y el
emprendimiento. Tambin se pide mayor transparencia y cercana a las administraciones para erradicar el desencanto de los jvenes con la participacin y la
poltica y se considera necesario que las personas jvenes aprendan cules son
sus derechos y deberes como ciudadanos y las vas de participacin abiertas para
ellos. En referencia al fenmeno migratorio, seala el hecho de que uno de cada
cinco jvenes en Espaa procede de otro pas, por lo que aconseja incrementar los
esfuerzos de la sociedad y de los poderes pblicos para garantizar la cohesin
social, la pluralidad y evitar las discriminaciones.
Por otro lado, la Convencin Iberoamericana de Derechos de la Juventud fue adoptada por la reunin de ministros plenipotenciarios de los pases miembros de la
Organizacin Iberoamericana de Juventud (OIJ) en Badajoz (Espaa), en octubre
de 2005.
Es el primer texto de carcter internacional que da soporte jurdico al conjunto
de los gobiernos iberoamericanos para el desarrollo de polticas dirigidas a la promocin y fortalecimiento de las potencialidades de la juventud iberoamericana
(14-25 aos), que se ha constituido en un importante instrumento para reconocer
y garantizar los derechos de los jvenes, mejorar su calidad de vida y reforzar su
condicin de ciudadanos.
Espaa firm la adhesin a la Convencin en la citada reunin de Badajoz; ratificndose esta adhesin el 6 de noviembre de 2007, previa autorizacin por las
Cortes Generales. El 18 de marzo de 2010 se public en el BOE el instrumento de
ratificacin de Espaa.
Familias
Al referirnos a las familias, hemos de partir de la existencia de diferentes formas
de cohabitacin y modelos familiares. Las familias, en todas sus formas, tienen
derecho a una adecuada proteccin econmica, legal y social que garantice su
completo desarrollo, aspectos recogidos en la Carta europea de Derechos Fundamentales, tomando en consideracin el contexto especfico en el que se desarrolla
la vida familiar y de cada uno de sus miembros.
La Unin Europea est desarrollando diversas iniciativas sobre la familia, fundamentalmente en lo referente al cambio demogrfico y a la promocin de polticas
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de evaluacin familiar e intercambio de buenas prcticas, a travs de programas

especficos tales como la Alianza Europea para las Familias o el Foro Demogrfico
Europeo. El objetivo de la Alianza es favorecer el intercambio de experiencias y los
acuerdos de colaboracin entre los Estados miembros comprometidos con la modernizacin de sus polticas familiares.
Uno de los aspectos preocupantes de los cambios demogrficos es el impacto del
envejecimiento de la poblacin europea con la consiguiente disminucin de poblacin activa, y las posibles repercusiones en la proteccin social y las finanzas pblicas. La Comisin Europea define un marco de cinco orientaciones para responder
al reto demogrfico de los prximos aos:
una Europa que favorece la renovacin demogrfica, mejorando la conciliacin entre la vida profesional, la privada y la familiar
una Europa que valora el trabajo a travs de ms empleo y una vida activa
ms larga: la UE desea mejorar los sistemas educativos y quiere favorecer
los sistemas de flexiguridad, que permiten una mejor transicin entre los
distintos ciclos de la vida,
una Europa ms productiva y eficiente, gracias a la Estrategia de Lisboa,
una Europa organizada para recibir e integrar a los emigrantes,
una Europa con unas finanzas pblicas viables.
Las polticas de apoyo a la vida familiar en los Estados miembros de la UE ponen
en juego tres dimensiones principales, desarrolladas de modo diferente en funcin
de cada pas:
la compensacin de los diversos gastos vinculados a la familia;
los servicios de ayuda a los padres para la educacin y el cuidado de los nios
pequeos, as como los servicios destinados a las personas dependientes en
una sociedad que est envejeciendo;
la adaptacin de las condiciones laborales, como la flexibilidad de los horarios, y del acceso a los servicios en el plano local.
El desarrollo de estas polticas familiares se ha concretado en distintos modelos. En
primer lugar, su integracin en un conjunto de acciones pblicas que influyen en
la situacin de las familias, como las polticas de educacin, infancia y juventud,
empleo, sanidad o vivienda. En segundo lugar, mediante el acceso al empleo de
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INICIO
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modo que se garantice la salida de las situaciones de pobreza. Por ltimo, un tercer
modelo lo constituyen las polticas que tienen por objetivo la participacin de las
mujeres en el mundo laboral sin interrupciones importantes y la participacin creciente de los hombres en las responsabilidades familiares y domsticas.
Al analizar las consecuencias de las polticas pblicas familiares en la Unin Europea, se observa que los pases que han puesto en marcha polticas globales para
la igualdad entre hombres y mujeres, que han invertido en la calidad de servicios
como el cuidado infantil y que han favorecido la flexibilidad del horario laboral
presentan niveles de natalidad y empleo elevados.
La Recomendacin del Consejo de Europa sobre Polticas de Apoyo al Desarrollo de
una Parentalidad Positiva de 2006 propone trabajar con las familias con una finalidad fundamentalmente educativa y comunitaria que facilite la prevencin de conflictos tanto en el mbito familiar como social. En esta Recomendacin se define
el desempeo positivo del rol parental como el conjunto de conductas parentales
que procuran el bienestar de los nios y su desarrollo integral desde una perspectiva de cuidado, afecto, proteccin, enriquecimiento y seguridad personal, de no
violencia, que proporciona reconocimiento personal y pautas educativas e incluye
el establecimiento de lmites para promover su completo desarrollo, el sentimiento
de control de su propia vida y puedan alcanzar los mejores logros tanto en el mbito familiar como acadmico, con los amigos y en el entorno social y comunitario.
En nuestro contexto, y en la Europa del Sur en general, el papel desarrollado por las
familias constituye un rasgo estructurante del sistema de bienestar, manifestado
en un apoyo material y afectivo entre sus miembros. Es caracterstica la autosuficiencia de los hogares en lo relativo a cuidados personales y apoyo material en
un modelo basado en la sobreexplotacin de los recursos familiares, sobre todo los
proporcionados por las mujeres. Todo ello ha provocado una trayectoria de polticas
familiares poco desarrollada y pasiva, que est superndose mediante la creacin
de nuevos marcos normativos y la puesta en marcha de polticas de igualdad de
oportunidades, de acceso al empleo de las mujeres, la conciliacin de la vida familiar, laboral y personal, el cuidado de nios de 0 a 3 aos o la dependencia.
Es necesario desarrollar instrumentos para actuar sobre cuestiones clave como la
solidaridad intergeneracional, la seguridad econmica, la salud, la educacin, el
acceso a la vivienda o la gestin de los conflictos familiares.
Las familias en las que alguno de sus componentes, o todos, son de origen extranjero se ven afectadas por este tipo de polticas al igual que la poblacin espaola:
necesidades educativas, de vivienda, conciliacin o conflicto. En el caso de las que
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sufren una situacin de pobreza, vulnerabilidad social o precariedad socioeconmica estas necesidades se manifiestan con mayor intensidad. El fenmeno migratorio,
adems, incorpora algunas cuestiones especficas que deben ser objeto de las polticas pblicas. Algunas de ellas son:
la reagrupacin familiar;
una nueva forma de entender las familias extensas, nucleares y monoparentales;
la recomposicin de las estructuras familiares;
la redistribucin de las responsabilidades,
las actividades productivas y prcticas familiares con el correspondiente impacto en los roles de gnero;
el envo de remesas y las responsabilidades y relaciones transnacionales.
Los lazos y vnculos familiares ejercen una gran influencia a la hora de conformarse
las redes migratorias tanto en el pas de origen como en la sociedad de acogida.
En los ltimos aos se han puesto en marcha iniciativas enmarcadas en los ejes estratgicos de las polticas familiares relacionadas con la conciliacin y la igualdad,
recobrando en los ltimos tiempos un lugar en el debate y agendas polticas. La
Ley Orgnica de Igualdad entre Mujeres y Hombres de 2007 ha introducido un permiso de paternidad voluntario y exclusivo, de titularidad exclusivamente paterna.
Previamente a esta Ley se incorporaron, para los empleados de la Administracin
Central del Estado, algunas de estas medidas en el Plan Concilia de 2005. Entre
ellas, se encuentran medidas de reduccin de la jornada laboral asociadas al cuidado de hijos menores de 12 aos, de personas mayores o discapacitadas; el disfrute
de una jornada flexible con carcter personal y temporal o algunas medidas de
discriminacin positiva.
Se han desarrollado polticas de natalidad, educativas y modificaciones en el derecho de la familia. Consideramos especialmente significativa la creacin de escuelas infantiles, elemento clave para conseguir la conciliacin de la vida laboral
y familiar. Es necesario seguir mejorando la tasa de escolarizacin de 0 a 3 aos
aunque haya experimentado un incremento. Es significativo el reconocimiento de
este periodo como parte de la etapa infantil por la Ley Orgnica de Educacin tras
su consideracin como educativo-asistencial por la LOCE. En el caso de las familias de origen extranjero la escolarizacin en estas etapas es significativamente
ms baja que en el caso de las autctonas.
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En relacin con el objetivo prioritario de contratacin de mujeres y su acceso al

mercado laboral cabe sealar un bloque de medidas en todos los programas pblicos de fomento del empleo. En el sector privado se prev la bonificacin de las
cotizaciones a las mujeres menores de 35 aos que se empleen como autnomas,
as como para la contratacin de mujeres desempleadas entre 16 y 45 aos.
Otro hito en las modificaciones del marco legal existente ha sido la aprobacin de La
Ley de Promocin de la Autonoma Personal y Atencin a Personas en Situacin de Dependencia, que pretende consolidar el cuarto pilar del Estado de Bienestar, que son los
servicios sociales. La Ley reconoce un nuevo derecho universal y subjetivo de ciudadana que garantiza atencin y cuidados a las personas dependientes, dando as cobertura
a las necesidades de los familiares de aquellas y, muy especialmente, a las mujeres.
2. Diagnstico
Desde la ejecucin del I Plan Estratgico (2007-2010) ha habido un incremento muy
significativo de la infancia y juventud extranjera. Teniendo en cuenta los datos del
Padrn, a fecha 1 de enero de 2010, residen en Espaa ms de 830 000 nios y nias extranjeros de menos de 15 aos (57% ms que en 2005), y ms de 1.150.000
jvenes de 15 a 29 aos (35% ms que en 2005). Su peso relativo respecto al total
de la poblacin en esas franjas de edades ha aumentado tambin: ms del 12% de
menores de 15 aos y del 18% de jvenes. La realidad, por tanto, habla de que el peso
de la infancia y juventud de origen extranjero es muy importante en nuestro pas y
debe ser tenido muy en cuenta a la hora de elaborar las polticas pblicas. De hecho,
en 2008, 20 de cada 100 nios nacidos en Espaa tena madre extranjera.
Los menores de origen extranjero
Las deficiencias y problemas generales de la infancia y juventud en Espaa afectan
de igual modo a la infancia de origen extranjero. Los informes existentes sealan
y reconocen los avances y esfuerzos realizados en los ltimos aos, pero que se
mantiene una situacin caracterizada por:
Una insuficiente dotacin de recursos especficos.
La falta de protagonismo de la infancia en la agenda poltica y social.
La falta de coherencia en la aplicacin prctica de planes y normativas entre
las distintas administraciones, especialmente a escala regional o local.
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Un importante dficit en participacin infantil, sobre todo a escala municipal, con la existencia de pocos rganos creados especficamente para escuchar su opinin.
La persistencia de problemas relacionados con la inequidad, la exclusin social y la vulnerabilidad.
La realidad de la pobreza en la infancia constituye uno de los problemas ms importantes en el mbito europeo. Segn Eurostat, los nios de la UE se enfrentan
a mayores riesgos de pobreza relativa que el conjunto de la poblacin (el 20% de
los nios comprendidos entre 0 y 15 aos y el 21% de los comprendidos entre 16 y
24, frente al 16% de los adultos). Los nios que viven con padres pobres o que no
pueden vivir con sus padres, as como los nios de algunas etnias, como los gitanos,
estn especialmente expuestos a la pobreza, la exclusin y la discriminacin.
La tasa de pobreza infantil en Espaa es alta y de carcter crnico, mayor que entre
la poblacin pobre adulta. Segn los datos de Eurostat, uno de cada cuatro nios y
nias en Espaa (el 24%) sufre algn tipo de pobreza: infravivienda, mala calidad
de la educacin, sanidad ineficiente, desempleo de madres y padres... Adems, la
tasa de pobreza infantil en 2008 es un 28% mayor que la de la poblacin adulta:
los problemas de precariedad econmica y social se concentraban especialmente
en los hogares donde viven nios. Entre los diferentes tipos de familias, las que se
ven afectadas por las mayores tasas de pobreza son las familias monoparentales
-encabezadas por una mujer- y en aquellas en las que conviven varias generaciones (familias extensas). Otra dimensin importante de la pobreza es su duracin en
el tiempo. Nuestro pas registra, junto con Portugal y Reino Unido, las tasas ms
altas de pobreza infantil de carcter crnico (5 aos o ms) de la UE.
En este marco, la mitad de los nios y nias de origen extranjero viva antes de la
crisis en un hogar cuyo nivel de renta se situaba por debajo del umbral de la pobreza (frente al 21% de los nios espaoles), y uno de cada cuatro lo haca en un
hogar en situacin de pobreza severa. Las condiciones econmicas en los hogares
con nios se han deteriorado. Teniendo en cuenta que los datos nos muestran que
la poblacin de origen extranjero sufre niveles de pobreza mayores que el conjunto
de la poblacin, podemos esperar que la crisis haya agravado la situacin de hogares donde viven menores de origen extranjero.
Las conclusiones del estudio UAM-UNICEF sobre pobreza y exclusin social en Espaa sealan que el estatus laboral de los padres y madres tiene un efecto importante sobre la tasa de pobreza, as como sobre la persistencia de la misma. La
situacin de desempleo de la persona responsable del cuidado y proteccin de la
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familia aumenta la probabilidad de que los nios y nias de esa familia pasen a una
situacin de pobreza y disminuye la probabilidad de salir de dicha situacin. Existe
una conexin directa con el riesgo de pobreza infantil y otras situaciones de vulnerabilidad en el hogar. Poniendo este dato en relacin con la situacin de desempleo
mayor entre la poblacin de origen extranjero (segn la EPA, a fecha de, ms del
30% de los extranjeros se encuentran en paro frente al 19% de los espaoles) y de
la segmentacin del mercado laboral, encontramos razones que explican la mayor
incidencia de la pobreza infantil entre los nios de origen extranjero.
En el terreno educativo, la incorporacin a la escuela de los nios y nias extranjeros en edad de escolarizacin obligatoria es una realidad, siendo un factor de integracin significativo. En cuanto a los resultados de la escolarizacin, el alumnado
de origen extranjero abandona prematuramente los estudios en mayor medida que
los espaoles. En torno al 44% de los jvenes de origen extranjero no completan
estudios postobligatorios (bachillerato o ciclos profesionales), frente a un 27% de
espaoles, ya de por s muy alta en comparacin a lo que ocurre en otros pases.
Tambin se ha de sealar que obtienen resultados ms bajos que los espaoles en
las pruebas educativas estandarizadas (aunque las encuestas nos indiquen que su
grado de compromiso y motivacin en la escuela es, por regla general, mayor que
el de los alumnos espaoles). Experimentan, asimismo, muchas dificultades de insercin en el mercado laboral, derivadas en primer lugar de sus desventajas educativas, pero tambin de la falta de capital social (redes de informacin y contactos).
En relacin con la salud, se ha detectado que los nios y nias de origen extranjero
tienen estados de salud y comportamientos sanitarios diferenciados de los espaoles, aunque no se puede hablar de patrones generalizados. Estas diferencias pueden
ser explicadas por diversos factores. Por un lado, los derivados de las situaciones
socioeconmicas, con mayores niveles de vulnerabilidad y, por otro lado, los derivados del origen de los progenitores y las trayectorias migratorias familiares. Dada
la importancia de la influencia de las situaciones de precariedad y pobreza infantil
en la salud, es de gran importancia la consecucin de objetivos de inclusin social,
as como la mejora en sus condiciones de vida.
Los anlisis realizados indican que estas diferencias consisten, fundamentalmente, en:
El diferente grado de acceso y uso de los distintos niveles de nuestro sistema
sanitario.
El estado percibido de salud.
La tasa de abortos.
Los hbitos de salud, consumo de drogas y comportamientos nutricionales.
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En relacin con el consumo de drogas, mientras los menores reagrupados presentan tasas de consumo ms equiparadas con la media nacional, los menores
no acompaados presentan una mayor exposicin a factores de riesgo. El hecho
diferenciador es, principalmente, el de haber realizado el proceso migratorio en
soledad y la situacin de desamparo en el pas de acogida.
Persisten desafos relacionados con la situacin actual de los menores no acompaados relacionados con la vulnerabilidad y el riesgo de exclusin social. Preocupan
aspectos como la obtencin de datos estadsticos ms fiables que permitan conocer con precisin la realidad de la situacin o el establecimiento de un procedimiento de determinacin de la edad adecuado y eficaz.
Se estn realizando esfuerzos importantes para el desarrollo de medidas relacionadas con los menores extranjeros no acompaados en coherencia con los objetivos
de las polticas europeas: prevencin, proteccin y soluciones duraderas.
Situacin de los jvenes y particularidades de la juventud de origen extranjero

El Informe Juventud en Espaa 2008 nos muestra un anlisis de la realidad de los
jvenes de origen extranjero y nos permite compararla con la juventud de nacionalidad espaola. En general, existe una continuidad en las pautas analizadas en
el anterior Plan Estratgico (a partir del mismo informe en su edicin de 2004).
A continuacin se detallan algunas de las conclusiones aparecidas en el Informe
2008.
Las formas de convivencia de la juventud de origen extranjero difieren de la
espaola.
La juventud de origen extranjero:

Se emancipa antes que la autctona.

Estn casados o viven en pareja en mayor medida.
Viven en pareja sin estar casados en mayor proporcin.
Comparte hogar con un mayor nmero de personas.
El nivel de emancipacin de la juventud extranjera se puede observar segn los

datos del Informe: el 28,6% de los jvenes extranjeros vive en casa de sus padres, en vivo contraste con ms del 66% del conjunto de las personas jvenes
espaolas.
234
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Por otra parte, la relacin con el sistema educativo es desigual. El porcentaje de

jvenes que siguen estudiando es de casi el 50% para los espaoles y se sita muy
por debajo cuando se trata de jvenes extranjeros (20%). En el rea de educacin
se ha analizado ms detenidamente esta realidad. La informacin que aporta el
Informe de Juventud en Espaa 2008 es novedosa a la hora de conocer las razones
que impidieron a los y las jvenes seguir estudiando: un 36,8% de los extranjeros
(solo el 11,3% para el caso de los espaoles de nacimiento) admite que se debi
principalmente a razones econmicas, ya fueran necesidades propias o de sus respectivas familias. Este dato contina poniendo en evidencia la mayor situacin de
precariedad y de vulnerabilidad de esta poblacin.
La relacin entre inmigracin y mercado laboral muestra algunos aspectos diferenciales entre los jvenes de nacionalidad espaola y las personas extranjeras. Las
personas jvenes de origen extranjero:
Cuentan con mayores tasas de actividad.
La duracin del paro es ms corta que la de los espaoles.
Los desempleados extranjeros buscan cualquier trabajo, mientras que los
espaoles buscan generalmente un empleo relacionado con su formacin.
Las redes formales de bsqueda de empleo tienen menor importancia entre
los extranjeros.
Sufren una mayor incidencia de la economa sumergida (trabajo sin contrato) y menores niveles de contratacin estable y fija.
Durante el periodo 2003-2007, el nmero de afiliados jvenes se ha duplicado, suponiendo ms de 600 000 jvenes en 2007 (el 30,7% del total de
afiliados extranjeros).
Viven en mayor proporcin exclusivamente de sus ingresos.
Son los sustentadores principales de sus hogares en mucha mayor proporcin.
Las experiencias y valores de la gente joven de origen extranjero muestran las siguientes generalidades:
Mayor permisividad de los padres espaoles hacia sus hijos que de los padres
inmigrantes hacia los suyos.
La juventud extranjera aprueba en mayor proporcin que sea el hombre
quien asuma las principales decisiones familiares.
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Los embarazos no deseados de las mujeres jvenes de origen extranjero

(23%) duplican los de las autctonas (10%).
En materia religiosa, entre los espaoles predominan los catlicos, mientras que entre los extranjeros, adems del catolicismo, son frecuentes
las creencias y las prcticas de otras confesiones religiosas (musulmana,
protestante).
Las personas jvenes de origen espaol se decantan en mayor medida por
actividades de ocio que impliquen mayor poder adquisitivo (salir, beber, usar
ordenador).
Los jvenes extranjeros muestran una mayor prctica asociativa y de voluntariado que los espaoles.
Persisten elementos pertenecientes al diagnstico del I Plan Estratgico, en relacin
a las dificultades de acceso a la vivienda, la concentracin de jvenes extranjeros
en determinados barrios asociados a situaciones de precariedad socioeconmica
y menores dotaciones sociales, educativas, culturales o de ocio, los problemas de
convivencia derivados de la competencia por los espacios pblicos, la aparicin de
bandas juveniles, o las deficiencias del tejido asociativo juvenil.
La situacin familiar y las especificidades de las familias vinculada a la

inmigracin
Como ya hemos sealado anteriormente, las familias con miembros de origen extranjero se ven afectadas por un conjunto de problemticas similares a las de los
espaoles, a lo que se unen aspectos especficos relacionados con la reagrupacin familiar (abordados algunos de ellos en el rea de Acogida), o el retorno y la
movilidad.
Necesidades compartidas son la de universalizar polticas sectoriales y servicios
adecuados en materia de vivienda, conciliacin, igualdad, parentalidad positiva o
relacin intergeneracional. La incorporacin de las mujeres a la vida universitaria,
las dificultades econmicas para adquirir una vivienda, la precariedad laboral y la
falta de estabilidad en el empleo influyen decisivamente en el retraso de los posibles proyectos de convivencia entre los jvenes, agravado en el caso de las mujeres
con grandes dificultades para combinar reproduccin y carrera profesional.
Las familias monoparentales (donde un solo progenitor es responsable de sus hijos
e hijas), estn creciendo cuantitativamente en Espaa. Se estima que actualmente
236
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representan un 10% de los ncleos familiares. Entre los problemas a los que se
enfrentan se encuentran los econmicos, la conciliacin de la vida laboral con el
cuidado de sus hijos e hijas, la sobrecarga de responsabilidades, los laborales y los
relacionados con la vivienda. Buena parte de estos problemas son comunes a otro
tipo de ncleos familiares, vindose agravados en muchos casos por la soledad del
progenitor.
Existe un dficit en las polticas sociales dirigidas a estas familias que se expresa,
entre otros aspectos, en al existencia de lagunas en materia de proteccin familiar;
ahora bien, poco a poco se van solucionando, observndose la importante respuesta a esas carencias provenientes de los recursos informales, familiares y de redes
sociales. En el caso de la poblacin extranjera las caractersticas y debilidades de
sus redes de apoyo agravan la situacin, lo cual es especialmente relevante dado
que hay un mayor nmero de ncleos familiares en esta situacin.
Los cambios en la visin sobre la parentalidad positiva y las nuevas competencias
necesarias para su ejercicio sealan la necesidad de asesoramiento educativo que
perciben los propios padres y madres para el ejercicio de su rol parental. Estos cambios implican un nuevo campo por desarrollar al abrirse nuevas vas de trabajo: el
fomento y especializacin de la Orientacin e Intervencin Educativa para la Vida
Familiar, el desarrollo de nuevas figuras profesionales o la adaptacin de algunas
ya existentes en el campo de la orientacin familiar, la creacin de relaciones de
colaboracin entre los centros escolares y las familia, as como la inclusin de la
perspectiva intercultural en la mediacin familiar y la formacin de profesionales
expertos.

Objetivo
1 Promover el desarrollo de las competencias parentales y la parentalidad
positiva en contextos de diversidad
L a adaptacin de las polticas pblicas en materia de familia a los contextos de

diversidad es una de las implicaciones de las premisas y principios del presente
Plan. Se pretende favorecer medidas que contemplen la inclusin de los factores socioculturales y la gestin de la diversidad en los dispositivos existentes.
Se trata tambin de conseguir la adecuacin a las realidades diversas mediante
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la implicacin y participacin de los actores sociales. La situacin de las familias monoparentales y su especial vulnerabilidad motiva que se incluya una lnea de actuacin especfica.
1.1 Orientacin y capacitacin a padres y madres en el ejercicio positivo de
su rol parental
1.1.1 Desarrollo de programas de educacin familiar para padres y madres
que contemplen el desarrollo de Competencias Emocionales, Educativas y Parentales.
1.1.2 Estudio de necesidades y demandas en materia de parentalidad de
las familias de origen extranjero.
1.1.3 Impulso de servicios y programas de orientacin, informacin y apoyo a las familias con situaciones y necesidades especficas o en situacin de riesgo o vulnerabilidad.
1.1.4 Desarrollo de programas dirigidos a fomentar la cooperacin entre
los centros escolares y las familias.
1.1.5 Formacin de profesionales del campo de la Orientacin e Intervencin Educativa para la Vida Familiar con especial nfasis en lo relacionado con la diversidad.
1.2 Apoyo a las familias monoparentales
1.2.1 Promocin de programas y servicios de atencin social y psicolgica
individualizada o grupal de las personas que encabezan las unidades
familiares.
1.2.2 Potenciacin de las redes de autoayuda.
1.3 Prevencin y atencin a los procesos de conflictividad familiar
1.3.1 Creacin o mantenimiento de Servicios de Orientacin y/o Mediacin
Familiar con carcter multidisciplinar y Puntos de Encuentro Familiar.
Objetivo
2 Disminuir las situaciones de vulnerabilidad, pobreza y riesgo de exclusin
social de la infancia y juventud en contextos de diversidad
La pobreza infantil y juvenil y las situaciones de vulnerabilidad derivadas de ella

afectan a un nmero creciente y cuantitativamente importante de nuestra so-
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ciedad, y es especialmente significativo en la poblacin de origen extranjero.

Para alcanzar este objetivo se hace necesario desarrollar programas socioeducativos enmarcados en modelos de atencin comunitaria dirigidos a la prevencin, la animacin sociocultural, la mediacin y otras metodologas que promuevan la participacin y la ciudadana activa en la resolucin de problemas
sociales frente a modelos meramente asistencialistas o jurdicos. Es preciso desarrollar una estrategia dirigida a los menores extranjeros no acompaados,
como colectivo especfico, articulada a partir de los aprendizajes de los ltimos
aos, que han llevado a definir tres vas de accin principales: prevencin, proteccin y soluciones duraderas.
2.1 Proteccin social y garanta de derechos de los menores extranjeros no
acompaados
2.1.1 Desarrollo del Protocolo Marco de Menores Extranjeros No Acompaados previsto en el Reglamento de desarrollo de la LO 4/2000.
2.1.2 Desarrollo y/o aplicacin de las recomendaciones internacionales y
comunitarias sobre menores extranjeros no acompaados.
2.1.3 Actuaciones dirigidas a prevenir la migracin insegura y la trata de
menores extranjeros no acompaados.
2.1.4 Apoyo a las actuaciones de proteccin y atencin integral de menores extranjeros no acompaados.
2.1.5 Apoyo a actuaciones que incentiven el retorno y la reintegracin
adecuada en el pas de origen
2.1.6 Capacitacin de los profesionales y agentes que trabajan con menores no acompaados, con inclusin de temas de asilo y trata de
personas.
2.2 Medidas especiales de apoyo a los nios, la infancia y juventud con mayor riesgo de pobreza o exclusin en contextos de diversidad
2.2.1 Apoyo a programas preventivos de carcter socioeducativo y/o de
proteccin de los derechos de los menores.
2.2.2 Fomento de programas socioeducativos, de informacin, orientacin
e intervencin de carcter multidisciplinar.
2.2.3 Apoyo a programas de educacin de calle y de animacin sociocultural con infancia y juventud.
2.2.4 Apoyo a programas dirigidos a mejorar la atencin integral e insercin social de menores y jvenes inmigrantes en situaciones de
abandono, maltrato y/o explotacin.
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2.2.5 Capacitacin de profesionales y agentes de la inclusin social, especialmente en materia de diversidad.

2.2.6 Impulso de programas de mediacin para la prevencin y resolucin
de conflictos.
Objetivo
3 Promover la participacin infantil y juvenil en contextos de diversidad
E ste objetivo es resultado de la transversalidad de la participacin en el Plan.

Est orientado al desarrollo e impulso del tejido asociativo y de los mecanismos
de participacin infantil y juvenil. Para ello es preciso promover la incorporacin de los factores socioculturales, la dimensin de convivencia social intercultural y el fortalecimiento de las polticas infantiles y juveniles.
3.1 Apoyo al tejido asociativo
3.1.1 Formacin y desarrollo de liderazgo social de jvenes de origen
extranjero.
3.1.2 Promocin de la participacin de nios, nias y jvenes de origen
extranjero en el tejido asociativo infantil y juvenil.
3.2 Impulso de mecanismos de participacin infantil y juvenil
3.2.1 Creacin o desarrollo de rganos y espacios formales de representacin y/o participacin: Foros, consejos, audiencias ciudadanas, paneles, etc.
3.2.2 Formacin de miembros o asistentes de espacios formales de
participacin.
3.2.3 Fomento de proyectos participativos mediante el uso de Nuevas
Tecnologas.
3.2.4 Promocin de proyectos de voluntariado infantil y juvenil en contextos de diversidad.
3.2.5 Fomento de proyectos participativos destinados especialmente a la
poblacin extranjera en situacin de riesgo o vulnerabilidad.
a
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Objetivo
4 Favorecer el acceso normalizado de menores y jvenes de origen extranjero a
programas de infancia y juventud

Es preciso que las polticas de infancia y juventud incorporen criterios de gestin de la diversidad y, sobre todo, que consigan incorporar en su actuacin a
amplios colectivos juveniles de origen extranjero que no se hacen presentes en
ellas. Uno de los retos que debe asumir el Plan es la fragmentacin y segmentacin existentes en el mundo juvenil.
4.1 Incorporacin de la perspectiva intercultural y de diversidad en programas de infancia y juventud
4.1.1 Formacin en interculturalidad y diversidad a los agentes que participan en actuaciones relacionadas con la infancia y juventud.
4.1.2 Desarrollo de instrumentos y herramientas para la inclusin de la
perspectiva intercultural y de gestin de la diversidad en los de infancia y juventud.
4.1.3 Apoyo a actuaciones de difusin de los programas de infancia y juventud que contemplen la incorporacin de la poblacin extranjera.
4.1.4 Fomento de la participacin de nios, nias y jvenes de origen extranjero en programas europeos dirigidos al conjunto de la poblacin.
a
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7.4. rea de Gnero

1. Introduccin
La Convencin de Naciones Unidas Sobre la Eliminacin de Todas las Formas de
Discriminacin contra la Mujer (CEDAW), en vigor desde 1981, reafirma el principio
de igualdad entre mujeres y hombres como un valor social y reconoce explcitamente que las mujeres siguen siendo objeto de importantes discriminaciones y
subraya que esa discriminacin viola los principios de la igualdad de derechos y
del respeto de la dignidad humana. Segn el artculo 1 de esta Convencin, por
discriminacin se entiende toda distincin, exclusin o restriccin basada en el
sexo (...) en las esferas poltica, econmica, social, cultural y civil o en cualquier
otra esfera.
La ausencia de todo tipo de discriminacin lleva al logro de la equidad de gnero.
Equidad de gnero significa que las mujeres y los hombres tienen derecho a la
igualdad de oportunidades y de trato en todos los mbitos de la vida: econmico,
cultural, social, laboral, educativo, poltico, familiar, para que de este modo, puedan
acceder con justicia e igualdad al uso, control y beneficio de los recursos y servicios
de la sociedad. Equidad de gnero significa tambin que mujeres y hombres puedan participar en la toma de decisiones en los diferentes mbitos de la vida social,
econmica, poltica, cultural y familiar.
Las desigualdades entre las mujeres y los hombres que aun persisten en los diferentes mbitos de la sociedad se transmiten a partir de los roles y los estereotipos
que siguen asignando diferentes espacios, pblico y domstico, y tareas, trabajo
productivo y reproductivo, a hombres y a mujeres. La perspectiva de gnero permite
analizar, de forma separada, las diferentes necesidades y expectativas de hombres
y de mujeres.
El objetivo institucional del logro de la igualdad de mujeres y de hombres remite
directamente a la finalidad de las polticas pblicas de igualdad. Segn promueve
la CEDAW, en su artculo 3, los Estados debern tomar todas las medidas apropiadas, incluso de carcter legislativo, para asegurar el pleno desarrollo y adelanto de
la mujer, con el objeto de garantizarle el ejercicio y el goce de los derechos humanos y las libertades fundamentales en igualdad de condiciones con el hombre, es
decir, asegurar el desarrollo de polticas pblicas dirigidas al logro de la igualdad.
De modo especfico, en primer lugar, los Estados debern completar el desarrollo
normativo del principio de igualdad, y en segundo lugar modificar las actitudes,
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prcticas, estructuras sociales y formas de organizacin que levantan barreras para

el ejercicio efectivo de los derechos en igualdad de mujeres y hombres as como la
igualdad de trato en la convivencia.
Las polticas pblicas han de prever el impacto diferenciado de sus actuaciones en
mujeres y en hombres, dado la diferente posicin social que tienen las unas y los
otros as como el diferente acceso a los recursos. Para ello, en el diseo, desarrollo
y evaluacin de las polticas pblicas, se ha de incorporar la perspectiva de gnero
que permite conocer en cada momento, la diferente realidad, necesidades y expectativas de mujeres y de hombres.
Esta forma de trabajo, que combina la realizacin de actuaciones especficas a
favor de las mujeres, acciones positivas, y la incorporacin de la perspectiva de gnero en todas las actuaciones de los poderes pblicos se conoce como mainstreaming de gnero. Esta metodologa ha sido asumida explcitamente por organismos
internacionales como Naciones Unidas a travs de la Plataforma para la Accin que
surge de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer de Naciones Unidas que se
celebr en Beijing (Pekn) en 1995, o la Unin Europea en el Tratado de msterdam
como un recurso vlido para luchar contra las desigualdades existentes.
En Espaa se ha traducido como transversalidad en la Ley Orgnica 3/2007, de
22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, que en su artculo
15 dice El principio de igualdad de trato y oportunidades entre mujeres y hombres
informar, con carcter transversal, la actuacin de todos los Poderes Pblicos. Las
Administraciones Pblicas lo integrarn, de forma activa, en la adopcin y ejecucin
de sus disposiciones normativas, en la definicin y presupuestacin de polticas pblicas en todos los mbitos y en el desarrollo del conjunto de todas sus actividades.
En el marco de las polticas pblicas, uno de los grandes objetivos y lneas de
actuacin en el mbito de gnero es el de empoderamiento, anglicismo derivado
de la palabra empowerment. Es una herramienta para la intervencin social y el
desarrollo del mainstreaming o enfoque integrado de gnero y podemos entenderlo
como un proceso de cambio mediante el cual las mujeres aumentan su acceso a los
mecanismos de poder y de este modo actuar para mejorar su situacin, por un lado
como resultado de las actuaciones y medidas de las polticas pblicas y por otro
como condicin previa para su propia definicin. No solo afecta a los procesos de
toma decisiones o de representatividad, contempla la percepcin que de s mismas
tienen las mujeres.
a
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El contexto europeo
La igualdad entre hombres y mujeres es uno de los principios fundamentales del
Derecho comunitario, ya desde el Tratado de Roma. Los objetivos de la Unin Europea (UE) en materia de igualdad entre hombres y mujeres consisten en garantizar
la igualdad de oportunidades y de trato entre ambos sexos y en luchar contra toda
discriminacin basada en el sexo. La aplicacin prctica de este principio en su
doble enfoque engloba tanto acciones especficas, como la integracin transversal
de la perspectiva de gnero en las polticas pblicas.
En la Comunicacin de la Comisin de 27 de Febrero 2009 relativa a la Igualdad
entre mujeres y hombres, a partir de los resultados del Informe anual de igualdad de hombres y mujeres se plante que las orientaciones estratgicas deberan
dirigirse a la supresin de las disparidades y obstculos que limitan el empleo y
la evolucin profesional de las mujeres. El informe seala con especial nfasis la
importancia de:
erradicar los roles y estereotipos sexistas responsables de la pervivencia de
las desigualdades mediante acciones de sensibilizacin y formacin , haciendo especial hincapi, en el papel de los medios de comunicacin como
transmisores de estos modelos;
incrementar la participacin de las mujeres en los puestos de responsabilidad y su representacin en los procesos electorales;
dar a conocer a la opinin pblica y mejorar la comprensin de la realidad
de mujeres y hombres en la sociedad y de las situaciones de desigualdad que
siguen dndose;
Promover conciliar la vida familiar y la actividad profesional, sobre todo mediante la distribucin de las responsabilidades parentales y el desarrollo de
servicios de cuidado de nios.
En marzo de 2010, la Comisin Europea emiti una Comunicacin que recoga
la Carta de la Mujer, aprobada con motivo del Da Internacional de la Mujer, del
15. aniversario de la Conferencia Mundial de Mujeres y del 30. aniversario de la
Convencin de las Naciones Unidas sobre la Eliminacin de todas las Formas de
Discriminacin contra la Mujer, esta Carta supone un compromiso reforzado en
favor de la igualdad entre mujeres y hombres. En septiembre de 2010 la Comisin
aprueba y comunica la Estrategia para la igualdad entre mujeres y hombres 20102015 en la que se proponen los mbitos de trabajo especficos para los prximos
aos en materia de igualdad entre hombres y mujeres, tales como la independencia
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econmica, la representatividad en la toma de decisiones o la erradicacin de la

violencia de gnero, entre otras.
El contexto espaol
La Constitucin Espaola de 1978 proclama la igualdad ante la ley entre hombres
y mujeres en su artculo 14, en el cual establece la prohibicin de cualquier discriminacin por razn de sexo, entre otras.
La igualdad entre mujeres y hombres empez a ser un objetivo institucional a partir
de la creacin del Instituto de la Mujer en 1983. En este tiempo se han promovido
cambios dirigidos a promover la igualdad en el mbito legislativo y a la eliminacin
de brechas de gnero entre hombres y mujeres en los mbitos de la vida econmica, social, poltica y cultural.
La Ley Orgnica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres
y hombres, afecta a todas las polticas pblicas en nuestro pas, tanto estatales
como autonmicas y locales. Las principales novedades que esta Ley plantea son
la prevencin de conductas discriminatorias y la previsin de polticas activas para
hacer efectivo el principio de igualdad. Tal opcin implica necesariamente una
proyeccin del principio de igualdad sobre los diversos mbitos del ordenamiento
de la realidad social, cultural y artstica en que pueda generarse o perpetuarse la
desigualdad. En su prembulo seala la consideracin de la dimensin transversal
de la igualdad, sea de identidad del moderno derecho antidiscriminatorio, como
principio fundamental del presente texto y seala algunos instrumentos para su
desarrollo. En el caso de la violencia de gnero, el artculo 32 seala como colectivo
de especial importancia la mujer inmigrante y establece el compromiso de garantizar su acceso a todos los recursos previstos para las vctimas, en pie de igualdad
con el resto de las mujeres.
El Plan Estratgico de Igualdad de Oportunidades (PEIO) 2008-2011, previsto, en
el artculo 17 de esta Ley Orgnica, contempla los objetivos, mbitos y medidas de
actuacin promovidas desde las polticas pblicas orientadas a superar la discriminacin y garantizar la igualdad. Este Plan se desarrolla a partir de cuatro principios
rectores: ciudadana, empoderamiento, transversalidad e innovacin, estableciendo las siguientes prioridades:
La redefinicin del modelo de ciudadana en concordancia con la igualdad de
gnero, que entiende la igualdad ms all de la equiparacin de lo femenino
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con lo masculino, afirmando la libertad femenina y atiende a la singularidad

y pluralidad de las mujeres, evitando una generalizacin en la referencia a
lo colectivo femenino. La ciudadana se concibe como el disfrute de los
derechos civiles y sociales.
El empoderamiento de las mujeres, en el sentido de valorar y fortalecer sus
formas de hacer, de ejercer el poder y de relacionarse. La estrategia de
empoderamiento de las mujeres abarca actuaciones en las reas de educacin, empleo, participacin econmica y poltica, y fortalecimiento personal
y asociacionismo, de manera simultnea e interrelacionada.
La transversalidad de la perspectiva de gnero, como herramienta que busca modificar las formas actuales de la definicin de las polticas pblicas
incorporando el Enfoque integrado de gnero al repartir la competencia de
igualdad entre los agentes.
La innovacin cientfica y tecnolgica, como una de las principales fuerzas
de cambio social, facilitando el acceso a las mujeres a dichos mbitos al
eliminar las barreras formales e informales.
El PEIO reconoce que las mujeres tienen garantizados hoy en Espaa derechos de
los que estuvieron excluidas en el pasado y por los que han trabajado con firmeza.
Las instituciones y la opinin pblica son cada vez ms conscientes de que, aunque
las mujeres y los hombres sean diferentes, la desigualdad y la discriminacin de
gnero son incompatibles con la democracia. An as, todava existen retos relacionados con la igualdad de oportunidades y la equidad de gnero.
En relacin con la migracin, el PEIO incluye diversos objetivos que incorporan
transversalmente a la poblacin de origen extranjero en el marco de una visin
amplia de la diversidad. En concreto, en las reas de Educacin, Atencin a la Diversidad e Inclusin Social, Violencia y Poltica exterior y de cooperacin para el
desarrollo se incorporan aspectos especficos relacionados con la migracin.
El PEIO est acompaado de mltiples iniciativas y propuestas del Gobierno de
Espaa que ha formulado y desarrollado bien otros Planes sectoriales bien paquetes de medidas, que integran aspectos fundamentales de la Ley Orgnica para la
Igualdad Efectiva entre Mujeres y Hombres: la Ley Orgnica de Medidas de Proteccin Integral contra la Violencia de Gnero, las 54 Medidas para la Igualdad, el
Plan Integral contra la Trata de Seres Humanos con Fines de Explotacin Sexual, el
propio Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin.
a
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En el primer Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin 2007-2011 se abord la

transversalidad de gnero desde la doble perspectiva: la implementacin de acciones positivas para mujeres con especiales dificultades y la integracin del mainstreaming de gnero en todos y cada uno de sus ejes de actuacin. En la evaluacin
de este I PECI, se ha podido observar que la mayor parte de las acciones han sido de
carcter especfico dirigidas a mujeres inmigrantes, mientras que el mainstreaming
de gnero ha tenido una menor presencia o los resultados resultan menos visibles.
La incorporacin de la perspectiva de gnero se trata de un reto difcil y queda
mucho que hacer en este sentido. En la formulacin de este segundo PECI se ha
tratado se cuidar este aspecto para lograr que realmente se aplique este enfoque
de gnero en cada uno de sus mbitos de intervencin. Es por ello que , aunque el
principio de igualdad de trato es un principio rector de todo el Plan, incorporado
en todas las reas de intervencin de modo transversal, se ha querido incorporar,
en el conjunto de las reas transversales, esta rea de Gnero, con la intencin
de reforzar la aplicacin del mainstreaming de gnero al conjunto de las polticas
pblicas de ciudadana e integracin y, al mismo tiempo, visibilizar la necesidad de
contemplar acciones positivas dirigidas especficamente a situaciones de especial
vulnerabilidad que afectan fundamentalmente a las mujeres, tal y como se recoge
en el diagnstico realizado a continuacin.
2. Diagnstico
Al analizar de modo diferenciado la realidad de hombres y mujeres se detectan
diversas desigualdades entre ambos en diferentes mbitos, que revelan una mayor
vulnerabilidad de las mujeres a situaciones de pobreza y de exclusin social, as
como de menor participacin en los espacios de poder y toma de decisin.
El IV Informe de la Comisin Europea sobre Igualdad entre Mujeres y Hombres, de
2009, seala algunas cuestiones especialmente relevantes. Este informe seala, por
una parte, que la tasa de empleo femenino es menor que el masculino. Asimismo, las
mujeres estn sobrerrepresentadas en los trabajos ms precarios y en los de duracin
determinada o a tiempo parcial. En el mbito educativo, aunque la mayora de las
personas licenciadas universitarias de la UE (el 58,9%) son mujeres, no encuentran
una correspondencia con su situacin en el mercado laboral, en el que desempean
puestos de cualificacin menor, debido a la existencia de limitaciones en cuanto a su
desarrollo profesional, su remuneracin y los derechos de pensin acumulados.
Las condiciones de vida de las mujeres estn acompaadas de una mayor vulnerabilidad y riesgo de exclusin social, estando ms expuestas que los hombres a
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situaciones de pobreza, que afectan fundamentalmente a mujeres a cargo de familias monomarentales ( el 32%) y a mujeres mayores de 65 aos ( el 31%).
En cuanto a la representatividad, el Informe refleja que el porcentaje de mujeres
que desempean funciones de liderazgo es relativamente bajo, con una media del
30% en toda la Unin Europea, detectndose diferencias importantes entre los
distintos Estados miembros.
En el mbito de los procesos migratorios, indudablemente, una de sus caractersticas actuales es su feminizacin. Las mujeres siempre han estado presentes en los
movimientos migratorios, sin embargo, en los ltimos aos, se ha producido una
notable transformacin de su participacin en los mismos. Por un lado, se ha incrementado el nmero de mujeres que migran y, por otro lado, se ha producido una
importante transformacin cualitativa en sus proyectos migratorios: las mujeres
han pasado de formar parte de un proyecto migratorio familiar, iniciado por un varn, generalmente su pareja, a desempear un rol ms independiente y autnomo;
son ellas las que, cada vez ms, toman la iniciativa y el protagonismo de la cadena
migratoria.
La inmigracin en Espaa encuentra un reflejo de este proceso de feminizacin:
aunque se encuentran diferencias por nacionalidades o lugares de origen, segn
datos del Observatorio Permanente de la Inmigracin, a fecha de 31 de diciembre
de 2010 el 47% de las personas con autorizacin de residencia en Espaa son mujeres, suponiendo casi un 18% ms que quince aos atrs y, en relacin con datos
manejados en el diseo del I Plan Estratgico, un 1% ms que en 2005.
Las mujeres de origen extranjero comparten la prctica totalidad de las situaciones
y necesidades que tienen las mujeres de origen espaol: discriminacin salarial,
falta de representacin y de valoracin de su capacidad para la participacin en la
toma de decisiones, segmentacin horizontal y vertical del mercado laboral, menor
acceso a los recursos sociales, la falta de corresponsabilidad de la vida laboral y
personal o la violencia de gnero.
En el caso de la incorporacin al mercado laboral, las mujeres extranjeras tambin
alcanzan niveles inferiores a los de los hombres extranjeros, pero son mayores que
los de las mujeres de origen espaol e incluso que la tasa de los hombres espaoles.
Segn la EPA, en el ltimo cuatrimestre de 2010, la tasa de actividad de las mujeres
extranjeras era del 69,3% mientras que la de las espaolas alcanzaba el 49,92%
(83,5 y 65,3 en el caso de los hombres). Las diferencias se explican en gran parte
por las edades donde la mujer decide dejar de trabajar para cuidar a sus hijos, ya
248
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que mientras que las mujeres espaolas tradicionalmente abandonan el mercado

laboral, las extranjeras prolongan su actividad. En el caso de mujeres de origen extranjero, el perfil a lo largo de su ciclo vital se asemeja al de los hombres en mayor
medida que en las mujeres de origen espaol, aun sufriendo tambin los problemas y necesidades relacionadas con el cuidado, la crianza y la conciliacin. En el
rea de Promocin Econmica y Empleo se ha analizado de modo ms detallado
la realidad del mercado laboral, como la situacin de segmentacin horizontal y
vertical del mercado laboral por origen, las peores condiciones en la contratacin,
la brecha salarial.
En el mbito de la salud, se pone de manifiesto que el factor origen acenta las desigualdades sociales en general y el acceso a los recursos de la salud en particular.57
En este contexto general de factores que afectan, desde el punto de vista de gnero, a la integracin de las mujeres inmigrantes, se identifica una especial exposicin a situaciones relacionadas con la vulneracin de los derechos humanos y
la violencia. Por su relevancia, justifican un tratamiento especfico dentro de esta
rea transversal de Gnero, en la que se contemplan medidas de accin positivas
orientadas a corregir estas situaciones.
Violencia de gnero
La violencia contra las mujeres es una cuestin estructural en todas las sociedades,
constituyendo una gravsima vulneracin de los derechos humanos y la manifestacin ms extrema de la desigualdad de gnero, siendo uno de los mbitos en los
que se han realizado mayores esfuerzos, tanto por el desarrollo de instrumentos
legales como por la implementacin de polticas pblicas de prevencin, intervencin y proteccin social.
La discriminacin por razn de sexo que opera en diferentes mbitos (econmico,
cultural, poltico, social,), perpeta un modelo social que afecta al desarrollo de
los derechos de las mujeres, un modelo que se encuentra en la base de todas las
manifestaciones de violencia contra las mujeres: la violencia contra los derechos
sexuales y reproductivos, la violencia econmica, la mutilacin genital femenina,
la trata de seres humanos, los abortos selectivos en funcin del sexo y el infanticidio femenino, los crmenes de honor, la violencia ejercida contra las mujeres en
57 Vase rea especfica de Salud.

249
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los conflictos armados, los malos tratos fsicos, psicolgicos o sexuales, Indudablemente, de todas estas formas de violencia que se ejercen contra las mujeres
en todo el mundo, la violencia en el contexto de la pareja es una de las que tiene
mayor incidencia.
En el caso de Espaa, el IV Informe Anual del Observatorio estatal de la Violencia
sobre la Mujer-2011, refleja que, de las 545 vctimas mortales por violencia de gnero registradas entre 2003 y 2010, 169 de ellas (el 31,01%) tenan nacionalidad
extranjera (casi la mitad-49,7%, de Amrica). Poniendo estos datos en relacin con
la poblacin total mayor de 15 aos, la tasa media de mujeres extranjeras vctimas
mortales de violencia de gnero es del 12%, mientas que la correspondiente a las
vctimas espaolas es del 2,6%. En cuanto a los agresores de nacionalidad no espaola la tasa es tambin superior: un 10,5%, frente a un 2,7%, en el caso de los espaoles. El Informe tambin seala que entre 2003 y 2010, de ao en ao, aunque
con altibajos, se observa una tendencia al incremento en el nmero y proporcin
tanto de vctimas como de agresores extranjeros, aunque en 2009 este porcentaje
de vctimas extranjeras con respecto al total de vctimas experimenta un descenso,
en 2010 vuelve a incrementarse.
Sin duda alguna, existe una clara sobrerrepresentacin demogrfica de la poblacin
extranjera en los casos de violencia de gnero que se producen en Espaa. Entre los
factores que influyen en esta mayor exposicin a la violencia de gnero encontramos
coincidencias con el caso de las mujeres espaolas. Sin embargo, hay cuestiones que
pueden incrementar su vulnerabilidad: la carencia o insuficiencia de redes sociales
de apoyo adecuado, la dependencia econmica y/o administrativa respecto del agresor, la percepcin de los recursos pblicos ms como amenaza que como fuente de
proteccin, sobre todo en situaciones de irregularidad administrativa, Todas estas
cuestiones derivan en un mayor riesgo de invisibilidad y, por tanto, menor acceso a
informacin y recursos en caso de ser vctimas de violencia de gnero.
La Ley Orgnica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Proteccin Integral
contra la Violencia de Gnero, contempla, como una de las lneas prioritarias de actuacin dirigidas a prevenir, erradicar y sancionar la violencia de gnero, as como
a proteger a sus vctimas, la situacin especfica de las mujeres extranjeras: por
una parte, la Ley garantiza los derechos reconocidos a todas las mujeres vctimas
de violencia de gnero, con independencia de su origen, religin o cualquier otra
circunstancia personal o social; por otra parte, establece que los planes de colaboracin elaborados por los poderes pblicos para la consecucin de los objetivos
de prevencin, asistencia y persecucin de los actos de violencia de gnero, han de
considerar de forma especial la situacin de las mujeres que, por sus circunstancias
250
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NDICE
personales y sociales puedan tener mayor riesgo de sufrir la violencia de gnero o

mayores dificultades para acceder a los servicios previstos en esta Ley, entre otras,
las mujeres inmigrantes.
Con este mandato, la colaboracin entre la Direccin General de Integracin de los
Inmigrantes y de la Delegacin del Gobierno para la Violencia de Gnero, se vio reflejada en la aprobacin del Plan de Atencin y Prevencin de la Violencia de Gnero en Poblacin Extranjera Inmigrante 2009-2012. Dicho Plan ha sido elaborado en
el marco del Plan Nacional de Sensibilizacin y Prevencin de la Violencia de Gnero, as como en el Plan Estratgico Ciudadana e Integracin 2007-2010. Estructuradas en diversos objetivos, este Plan tiene cinco lneas principales de actuacin:
informacin, formacin, sensibilizacin, atencin adaptada a las circunstancias de
las mujeres extranjeras vctimas de violencia de gnero y medidas estructurales.
Asimismo, tanto la reforma de la Ley Orgnica 4/2000, sobre derechos y libertades
de los extranjeros en Espaa y su integracin social, realizada a travs de la Ley
Orgnica 2/2009, as como su Reglamento de desarrollo ( RD 557/2001, de 20 de
abril) han introducido modificaciones, orientadas a fomentar la autonoma econmica y administrativa de las mujeres y a evitar que la situacin administrativa
de una mujer extranjera sea un problema aadido a su situacin de vctima de
violencia de gnero.
Trata de seres humanos

El Protocolo de Las Naciones Unidas para Prevenir, Reprimir Y Sancionar la Trata
De Personas, Especialmente Mujeres y Nias, conocido como Protocolo de Palermo,
que complementa la Convencin de Naciones Unidas contra el Crimen Organizado
Transnacional, define la trata de de seres humanos como la captacin, el transporte,
el traslado, la acogida o la recepcin de personas, recurriendo a la amenaza o al uso
de la fuerza u otras formas de coaccin, al rapto, al fraude, al engao, al abuso de
poder o de una situacin de vulnerabilidad o a la concesin o recepcin de pagos o
beneficios para obtener el consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre
otra, con fines de explotacin. La explotacin incluye como mnimo, la derivada de
la prostitucin y de otras formas de explotacin sexual, trabajos o servicios forzados,
esclavitud o prcticas similares, servidumbre y extraccin de rganos.
A diferencia del trfico ilcito de inmigrantes, definido por el Protocolo de las Naciones Unidas contra el trfico ilcito de migrantes por tierra, mar y aire, como la
facilitacin de la entrada ilegal de una persona en un Estado del cual dicha persona
251
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no sea nacional o residente permanente, con el fin de obtener un beneficio financiero u otro beneficio de orden material, la trata de seres humanos: a) no cuenta
con el consentimiento de la vctima, o se realiza bajo coaccin, engao o abusos;
b) no finaliza con la llegada de inmigrantes a su destino, sino que su fin es la explotacin de las vctimas; c) puede ser transnacional o bien producirse dentro de
las fronteras de un mismo estado.
La trata de seres humanos constituye una de las violaciones ms graves de los
derechos humanos en la actualidad y constituye el tercer negocio ilcito a escala
mundial. Segn la Organizacin Internacional del Trabajo cada ao alrededor de
2,5 millones de personas en el mundo son captadas con el fin de someterlas a explotacin. UNICEF seala que los beneficios que genera superan los 7000 millones
de dlares anuales.
Aunque la trata se asocia fundamentalmente a la explotacin sexual, relacionada
con la inmigracin, las mujeres y la prostitucin, no debe olvidarse que es un fenmeno global mucho ms amplio, que comprende igualmente la explotacin laboral,
la mendicidad, la venta ambulante, el trfico de rganos, los matrimonios forzados,
etc., afectando a mujeres, hombres, nios y nias. Se trata de un delito susceptible
de afectar al conjunto de la poblacin. Si bien los datos demuestran que la mayor
parte de las vctimas son mujeres.
El informe 2010 de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) Trata de personas hacia Europa con fines de explotacin sexual seala que
en Europa, los casos registrados de trata con fines de explotacin sexual suponen
el 84% del total. UNODC seala igualmente que prcticamente todos los clientes
de los servicios sexuales comerciales en Europa son hombres y que, en su mayora,
las mujeres son los proveedores. Segn este mismo informe, la media de clientes
masculinos en el mundo es del 19%, mientras que en Espaa alcanza el 39%.
Igualmente, la Comunicacin de la Comisin Europea al Consejo y al Parlamento,
de 2004, sobre Lucha contra la trata de seres humanos y lucha contra la explotacin sexual de los nios y la pornografa infantil, afirma que los nios y las
mujeres, ms vulnerables, presentan mayor tendencia a convertirse en vctimas de
la trata debido a la falta de educacin y oportunidades profesionales. Esta misma
comunicacin concluye que por lo tanto, una poltica global tiene que presentar
una evidente perspectiva de gnero.
Hasta el momento, los gobiernos europeos han abordado la lucha contra la trata
desde distintos mbitos. La prioridad inicial fue el control migratorio y la desarti-
252
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culacin de las redes criminales, incorporndose posteriormente actuaciones dirigidas a la proteccin de las vctimas. El Convenio Europeo contra la Trata de Seres
Humanos, aprobado en mayo de 2005, supuso una oportunidad para definir otro
tipo de estrategias y medidas dirigidas a garantizar la proteccin de los derechos
humanos de las vctimas y su proteccin social.
Naciones Unidas afirm en su informe Trfico de Personas. Patrones Globales de
2007 que Espaa est entre los diez pases con incidencia ms alta en lo relativo
a la trata de personas con fines de explotacin sexual. Es uno de los principales
pases tanto de trnsito como de destino. La mayora de estas vctimas son mujeres
entre 18 y 25 aos captadas en sus pases de origen por delincuentes o redes criminales organizadas, incluyendo tambin transexuales.
En Espaa, la aprobacin y puesta en marcha del Plan Integral de Lucha contra la
Trata con Fines de Explotacin Sexual 2009-2011 supuso un hito en este campo y
ocup un vaco a la hora de integrar las polticas desarrolladas en este mbito y
respondi a una demanda de diversos organismos internacionales y organizaciones
sociales. El Plan Integral afirma que, al analizar la trata de seres humanos en nuestro pas existe una conexin con la prostitucin: la trata de mujeres, nias y nios
existe porque existe la prostitucin. Segn estimaciones policiales, el 90% de las
mujeres prostituidas que trabajan en lugares donde se ofertan servicios sexuales
son extranjeras y muchas de ellas se encontraran en manos de redes de trata de
seres humanos. Por nacionalidades, ms de la mitad procederan del continente americano (especialmente colombianas y brasileas), una tercera parte seran
europeas (de pases del Este, especialmente rumanas y rusas) y el resto africanas
(principalmente nigerianas y marroques). UNODC seala que en Espaa el aumento de la trata de paraguayas y brasileas parece haber compensado la disminucin
de la trata originada en Colombia.
El Gobierno enmarc diversas actuaciones contra la trata dentro del Plan Integral,
uno de cuyos objetivos principales es potenciar la concienciacin contra este fenmeno. Para la puesta en marcha de estas acciones se cont con la colaboracin de
todas las organizaciones especializadas y vinculadas al Foro Social de Lucha contra
la Trata con fines de explotacin sexual.
En el ao 2009 se iniciaron las acciones ms importantes, entre ellas las medidas de refuerzo de la persecucin policial, la asistencia social a las vctimas y
las reformas legislativas, de entre las que destacan la reforma del Cdigo Penal,
que recoge expresamente, por primera vez en nuestro ordenamiento jurdico,
la trata como delito y la reforma de la normativa de extranjera, que refuerza
253
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la proteccin a las vctimas. El Plan Integral contra la Trata de Seres Humanos incluye medidas que suponen nuevos derechos garantizados a las vctimas
de trata. Se inician, asimismo, nuevos protocolos e instrumentos de control y
coordinacin.
El Plan Integral de Lucha contra la Trata con Fines de Explotacin Sexual se complementa con las medidas contra la trata de nias y nios, comprendidas en el III
Plan de Accin contra la Explotacin Sexual Comercial de la Infancia y la Adolescencia (PESI) 2010-2013.
Otras formas de violencia (mutilacin y matrimonios forzados)

Existen igualmente otras formas de violencia contra las mujeres sobre las que este
II Plan Estratgico pretende actuar: la mutilacin genital femenina y los matrimonios forzados, ambas formas de discriminacin y de violencia sexual y expresiones
directas de la desigualdad de gnero.
Segn la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) la Mutilacin Genital Femenina (MGF) comprende todos los procedimientos, que de forma intencional y por
motivos no mdicos, alteran o lesionan los rganos genitales femeninos. Se trata
de prcticas de origen preislmico que se llevan a cabo en nias situadas entre el
nacimiento y la preadolescencia, y que atentan contra la integridad fsica y psquica de las mujeres y las nias, en tanto que se trata de la amputacin de una parte
funcional y sana del organismo femenino.
La OMS denuncia que cada minuto, cuatro mujeres en el mundo son sometidas a la
MGF; se calcula que entre 100 y 140 millones de mujeres y nias sufren sus consecuencias; cada ao en frica, 3 millones estn en riesgo de padecerla.
En el caso de Espaa, se detectaron los primeros casos en Catalua en 1993, consistentes en casos de inmigrantes mutiladas cuyas hijas son consideradas potenciales
vctimas de este tipo de violencia. Fruto de la mediacin realizada, se consigui un
compromiso con la comunidad africana inmigrada para la no realizacin de estas
prcticas en Espaa, as como la implementacin de actuaciones de prevencin,
deteccin e intervencin ante estas situaciones.
Segn el mapa de la Mutilacin Genital Femenina (MGF), realizado por el Grupo Interdisciplinar para la Prevencin y el Estudio de las Prcticas Tradicionales
Perjudiciales de la Universidad Autnoma de Barcelona, en tanto que la MGF es
254
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practicada en 28 pases, de manera predominante en la regin subsahariana, se

estima que en Espaa las nias menores de 14 aos, potencialmente en riesgo de
ser sometidas a la MGF, proceden principalmente de Camern, Gambia, Ghana,
Guinea, Mauritania, Nigeria y Senegal, siendo la poblacin gambiana la que sufre
un mayor riesgo de sufrir MGF.
El marco jurdico en Espaa se ha hecho eco de la gravedad de esta situacin,
procediendo a modificar, en 2005, la LO 6/1985 del Poder Judicial. Esta modificacin ha abierto la posibilidad de que la prctica de la MGF sea perseguida extraterritorialmente, permitiendo que sea la jurisdiccin espaola quien conozca
de aquellos hechos cometidos por espaoles o extranjeros, fuera del territorio
nacional, siempre que, segn la ley penal espaola, dichos hechos sean constitutivos de determinados delitos, entre los que se incluye la MGF y siempre que
los responsables se encuentren en Espaa. Igualmente, el Cdigo Penal castiga
con penas de prisin de 6 a 12 aos a los responsables de MGF y, si la vctima
fuera menor o incapaz, ser aplicable la pena de inhabilitacin especial para el
ejercicio de la patria potestad de 4 a 10 aos si el juez lo estima adecuado al
inters del menor. Igualmente, la LO de proteccin jurdica del menor establece
obligaciones de la ciudadana, especialmente de quienes, por su profesin o funcin detecten situacin de riesgo o desamparo de un menor lo comunicarn a la
autoridad o sus agentes ms prximos.
Los matrimonios forzados son aquellos realizados sin el consentimiento vlido
de uno de los dos contrayentes (generalmente, una mujer), por la intervencin de
terceras personas del entorno familiar, que se otorgan la facultad de decisin y
presionan a la vctima para que se case.
No existen datos generales que permitan cuantificar la magnitud de estas situaciones en Espaa; sin embargo, en 2010 la Generalitat de Catalua afirma que ha
impedido 15 casos gracias al Protocolo de Prevencin y Actuacin en casos de
indicios de matrimonio forzoso, elaborado en 2009 por los Mossos d Esquadra, el
nico instrumento especficamente dedicado a este fenmeno.
Aunque esta es una realidad que no ha sido suficientemente visibilizada hasta fechas recientes, tanto la sociedad civil como los poderes pblicos estn reforzando
las actuaciones de lucha contra los matrimonios forzados en Espaa, instando a
que, por una parte, se generalice el Protocolo de Prevencin y Actuacin existente
en Catalua, as como, por otra parte, a que se reforme el Cdigo Penal para que
esta prctica, sea tipificada como delito, al igual que contemplan ordenamientos
jurdicos de otros Estados miembros de la Unin Europea.
255
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Finalmente, cabe sealar la existencia de estereotipos y prejuicios existentes hacia

las mujeres de origen extranjero, sumados a los que ya se dan sobre las mujeres en
general. Su imagen de dependientes, pasivas, dominadas, cuidadoras que se percibe
en la sociedad de acogida y se amplifica en los medios de comunicacin inciden en
comportamientos y en el diseo de las polticas pblicas y programas destinados
a ellas. La existencia de problemticas concretas y especficas o de situaciones de
vulnerabilidad no ha de ocultar las capacidades personales y colectivas, el desarrollo organizativo existente o el empoderamiento suscitado por un nuevo papel
ms activo en la toma de decisiones en relacin con las trayectorias migratorias
personales y familiares.
En sintona con el PEIO 2008-2011 la propuesta planteada tanto en esta rea
como, de modo transversal, en el resto del II Plan Estratgico, no est dirigida solo
a las mujeres, sino que forma parte de una apuesta ms amplia a favor de la sostenibilidad social y la calidad de vida, en tanto que pretende modificar las relaciones
existentes entre hombres y mujeres y trabajar sobre los factores que permitan
construir una situacin de equidad.

Objetivo
1 Consolidar la incorporacin de la perspectiva de gnero en todas las fases de
las polticas migratorias
El establecimiento del mainstreaming o enfoque integrado de gnero en las

polticas pblicas es un objetivo transversal que debe verse reflejado en el Plan.
Es preciso continuar sensibilizando sobre la diferencia de trato entre hombres y
mujeres y la formacin en este mbito. Uno de los puntos clave de esta estrategia es la transferencia de instrumentos y de herramientas concretas que permitan hacer operativos los principios generales.
1.1 Conocimiento e investigacin sobre migracin, gnero, desarrollo y convivencia intercultural
1.1.1 Apoyo a la realizacin de estudios e investigaciones especficos.
1.1.2 Recogida y tratamiento de datos estadsticos desagregados por sexo.
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1.1.3 Apoyo a la creacin de mecanismos de evaluacin de las polticas

pblicas que incluyan la perspectiva de gnero.
1.2 Difusin de metodologas, instrumentos y herramientas
1.2.1 Diseo de herramientas, metodologas y materiales especficos en
materia de gnero y migraciones para la planificacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de programas.
1.2.2 Apoyo a planes y actuaciones de formacin especfica en materia de
igualdad entre hombres y mujeres.
1.2.3 Inclusin de mecanismos de valoracin de la incorporacin el enfoque
de gnero en los formularios e instrumentos para la planificacin de
programas promovidos o financiados por las Administraciones Pblicas.
1.2.4 Apoyo a proyectos de transferencia de buenas prcticas.
1.3 Actuaciones dirigidas a potenciar el empoderar a las mujeres inmigrantes
1.3.1 Formacin en gnero e interculturalidad dirigida a las personas responsables del diseo, implementacin y evaluacin de actuaciones
dirigidas a la poblacin inmigrante.
1.3.2 Formacin de formadoras en gnero e interculturalidad dirigido a
personas que trabajen con mujeres inmigrantes.
Objetivo
2 Garantizar la proteccin de las mujeres vctimas de violaciones de derechos
humanos y de la violencia y establecer la prevencin como herramienta
fundamental de intervencin
Los aspectos especficos de esta rea transversal son la violencia contra las
mujeres y la trata. Para la consecucin de este objetivo debe ponerse en relacin
el II PECI con los otros Planes existentes que eviten la duplicidad y permitan
establecer sinergias. Es preciso continuar fomentando programas que desarrollen actuaciones con mujeres vctimas de violencia de gnero, de trata, y otras
formas de violencia, incorporando criterios de gestin de la diversidad, de inclusin de factores socioculturales y de educacin cvica.
2.1 Lucha contra la violencia de gnero en relacin con la diversidad
2.1.1 Apoyo a programas que mejoren los recursos especializados de asistencia a las vctimas y su adecuacin a las necesidades de las muje-
257
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res de origen extranjero: intrpretes, mediacin, coordinacin de

profesionales, protocolos de actuacin
2.1.2 Incorporacin de contenidos en el itinerario formativo de los profesionales del sector, sobre violencia de gnero en lo relativo a los derechos de las mujeres inmigrantes.
2.1.3 Fomento de actuaciones de educacin cvica y sensibilizacin sobre
violencia de gnero dirigidas al conjunto de la poblacin en contextos de diversidad.
2.2 Lucha contra otros tipos de violencia contra las mujeres
2.2.1 Apoyo a proyectos de lucha contra la mutilacin genital femenina.
2.2.2 Apoyo a iniciativas contra matrimonios forzados.
2.3 Actuacin integral de lucha contra la trata
2.3.1 Apoyo a la elaboracin de estudios sobre la trata de mujeres con fines de explotacin sexual en trnsito o con destino a nuestro pas y
su relacin con los fenmenos migratorios.
2.3.2 Establecimiento de mecanismos de coordinacin entre las Administraciones pblicas para asegurar la incorporacin de la mujer extranjera en el desarrollo de las actuaciones de lucha contra la trata.
2.3.3 Promocin de proyectos para la informacin, asesoramiento y atencin integral a las mujeres de origen extranjero prostituidas y vctimas de la trata de personas con fines de explotacin sexual. (desarrollo de medidas y acciones del Plan Integral de Lucha contra la
Trata de seres humanos con fines de explotacin sexual y apoyo a
proyectos desarrollados por otros agentes sociales y pblicos).
2.3.4 Fomento de la transferencia de conocimiento y buenas prcticas.
2.3.5 Realizacin y puesta en marcha de acciones de sensibilizacin e informacin, desde la perspectiva de gnero, en distintos mbitos sobre la vulneracin de los derechos fundamentales de las mujeres que
ejercen la prostitucin y de las vctimas de trata con fines de explotacin sexual.
2.3.6 Planificacin e intensificacin de las inspecciones en lugares de riesgo potencial de trata de seres humanos.
2.3.7 Diseo y ejecucin de acciones formativas dirigidas a profesionales del
mbito de las migraciones sobre Tratas de Seres Humanos en colaboracin con las Comunidades Autnomas.
a
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7.5. rea de Participacin y Educacin Cvica

1. Introduccin
El 5 de febrero de 1992 el Consejo de Europa adopta la Convencin Europea sobre
la participacin de los extranjeros en la vida pblica en el mbito local.
Dentro de sus planteamientos bsicos, en el prembulo, La Convencin parte de
tres premisas bsicas: la residencia de extranjeros es una caracterstica permanente de las sociedades europeas, es decir que los movimientos migratorios son
hechos sociales actualmente muy generalizados. Habla de los residentes, o sea, de
los extranjeros en situacin regular o documentada y por tanto su residencia no es
de carcter temporal sino permanente. Igualmente, reconoce la problemtica de
la integracin de los extranjeros en la colectividad donde viven, en concreto en la
ms prxima, la colectividad local. Parte, desde luego, del principio de igualdad y
no discriminacin, de igual asuncin de derechos y deberes en la citada comunidad.
Los estados que la adoptaron se muestran convencidos de la necesidad de mejorar
la integracin (de los extranjeros) en la comunidad local, sobre todo mediante el incremento de las posibilidades de participacin en los asuntos pblicos locales.58
Esta rea transversal contempla las acciones relacionadas con la participacin
ciudadana y la educacin cvica para la convivencia, que integra aquellas medidas relacionadas con la toma de conciencia y la sensibilizacin del conjunto de
la poblacin en un contexto de diversidad. El principio de ciudadana implica reformular la pertenencia y la soberana. En primer lugar, supone el reconocimiento
y el respeto frente a la indiferencia, la segregacin o la exclusin. En segundo
lugar, la participacin en las decisiones significativas ms all de lo electoral y
el voto.
Esta rea de intervencin transversal integra, por tanto, ambas dimensiones:
las relacionadas con la participacin ciudadana y las derivadas de la necesidad de un cambio de percepcin y de actitudes en positivo hacia los cambios
derivados del fenmeno migratorio del conjunto de la poblacin. El cambio del
trmino sensibilizacin a la denominacin educacin cvica para la convivencia
refleja una evolucin de la concepcin del rea. La integracin de las personas
58 CHUECA, A. AGUELO, P. (2009. pg. 23). El derecho de voto de los extranjeros en Espaa en perspectiva europea, en www.cidob.org
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inmigrantes es una necesidad del sistema democrtico. La educacin cvica

est dirigida a las relaciones sociales, en este caso en contextos de diversidad,
permite desarrollar y asumir un conocimiento y anlisis crtico de la democracia, del papel de cada persona en calidad de ciudadano, as como asumir responsabilidades y derechos sociales y polticos. La educacin cvica transforma
las relaciones, capacita a las personas para lograr su participacin ciudadana
y pretende fomentar las actitudes y aptitudes de colaboracin y participacin
en actividades cvicas.
La Ley Orgnica 2/2009, de 11 de diciembre, de reforma de la Ley Orgnica 4/2000,
de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social ha reforzado el papel de la participacin para la integracin de las
personas de origen extranjero. Introduce un nuevo artculo 2 ter que seala que
las polticas pblicas deben incorporar el objetivo de integracin con carcter
transversal a todas las polticas y servicios pblicos, promoviendo la participacin
econmica, social, cultural y poltica de las personas inmigrantes, en los trminos
previstos en la Constitucin, en los Estatutos de Autonoma y en las dems Leyes,
en condiciones de igualdad de trato.
Otros artculos, como el art. 6 referido a la participacin pblica, o el art.69 relativo
apoyo al movimiento asociativo de los inmigrantes, establecen el reconocimiento
de los derechos de participacin social y poltica y el impulso del fortalecimiento
del movimiento asociativo inmigrante. Nuestro ordenamiento jurdico y las polticas pblicas desarrolladas entienden la participacin como derecho, necesidad y
requisito para la integracin y como proceso para la construccin de ciudadana
en una sociedad plural y democrtica. Este marco social y jurdico recoge la experiencia de los aos de desarrollo del I Plan Estratgico, en el que ya se sealaba
que solo una sociedad en la que las personas inmigrantes participen en condiciones
de igualdad con la poblacin de origen espaol podr considerarse una sociedad
inclusiva, cohesionada y capaz de generar un sentido de pertenencia entre la poblacin de origen extranjero.
La Unin Europea ha creado un marco coherente para la integracin de los nacionales de terceros pases fundamentndolo en los Principios Bsicos para la Integracin, de 2004, aprobados por el Consejo. El noveno principio dispone que la
participacin de los inmigrantes en el proceso democrtico y en la formulacin de
las polticas y medidas de integracin, especialmente a escala local, favorece su
integracin. En el sptimo principio hace referencia a la necesidad de medidas de
sensibilizacin para promocionar los aspectos positivos de una sociedad caracterizada por la diversidad.
260
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Este marco se ha ido completando a partir de distintas Resoluciones del Parlamento europeo:
de 6 de julio de 2006, sobre las estrategias y los medios para la integracin
de los inmigrantes en la Unin Europea.
de 24 de octubre de 2006, sobre la inmigracin femenina: papel y situacin
de las mujeres inmigrantes en la Unin Europea.
de 26 de septiembre de 2007, sobre el plan de poltica en materia de migracin legal.
de 2 de abril de 2009, sobre problemas y perspectivas de la ciudadana europea.
Este ltimo documento considera que las prioridades que guan las acciones de
los pases miembros deberan incluir el aumento de la educacin poltica y cvica,
la participacin y la representacin de los inmigrantes en todos los mbitos pertinentes de la gobernanza, la sociedad civil, as como los procesos decisorios y la
elaboracin de las polticas.
As mismo, propuso la siguiente tipologa de medidas:
reforzar la participacin cvica, cultural y poltica de los emigrantes en la
sociedad que les acoge;
mejorar el dilogo y la consulta de los nacionales de terceros pases;
fomentar una ciudadana activa;
elaborar programas nacionales de preparacin a la ciudadana y de naturalizacin.
La Comisin public el Tercer informe anual sobre inmigracin e integracin, de
2007, que analiza la evolucin de las polticas nacionales de integracin. Concluye
que la participacin de los inmigrantes en el proceso democrtico se percibe cada
vez ms como un aspecto significativo de una integracin acertada y en un nmero
creciente de casos los representantes de los inmigrantes participan en la elaboracin y ejecucin de las polticas de integracin. En especial, existe un inters cada
vez mayor por los procesos activos de ciudadana y naturalizacin como elementos para consolidar las oportunidades de participacin en la sociedad de acogida.
Tambin seala que un nmero bastante limitado de Estados miembros ofrece a
los nacionales de terceros pases el derecho de voto en las elecciones locales, como
ha sido el caso de Espaa en las ltimas elecciones celebradas en mayo en 2011.
261
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Descendiendo al caso espaol, podemos sealar la importancia que ha tenido en

este mbito el desarrollo de instrumentos de participacin, fundamentalmente la
configuracin de distintos rganos y foros deliberativos a escala local, autonmica
y nacional donde se ha hecho presente el movimiento asociativo inmigrante y el
tejido social articulado en torno al fenmeno migratorio. Ya en junio de 2006 se
constituy legalmente el actual Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes
como rgano de consulta, informacin y asesoramiento en materia de integracin
de los inmigrantes y adscrito al Ministerio de Trabajo e Inmigracin. Durante este
periodo ha emitido siete dictmenes y seis informes.
Este Foro, en el ltimo Informe sobre la situacin de la integracin social de los inmigrantes y refugiados 2009, reflexion sobre los procesos de participacin como herramienta para promover la convivencia vecinal, el sentido de pertenencia e identidad y
la creacin de espacios comunes de encuentro. En l propone la participacin como
una posible estrategia de cara a crear y fortalecer un tejido social local a travs de la
cual conocer y reconocer las diferentes identidades, necesidades y expectativas. En
definitiva, se trata de valorar la riqueza de la heterogeneidad a travs de procesos participativos en los que existan oportunidades reales para el encuentro y el intercambio.
El segundo de los Principios bsicos para la integracin de la Unin Europea nos
recuerda que la integracin implica el respeto de los valores bsicos de la UE. A
escala europea, propone incorporar la integracin de los nacionales de terceros
pases en los futuros programas de la Agencia de Derechos Fundamentales y estudiar al mismo tiempo la manera de dar a conocer entre el pblico en general los
valores fundamentales de la Unin.
El Parlamento Europeo, en su documento de estrategias y medios para la integracin
de los inmigrantes, de 2006, pide a la Comisin que dedique particular atencin a
normalizar la cuestin de la integracin en todo momento mediante sus estrategias
e iniciativas de comunicacin y a los Estados miembros que lancen campaas de
informacin y sensibilizacin con el fin de mejorar la comprensin de las migraciones
y de la contribucin econmica y social de los inmigrantes en una sociedad.
En coherencia con los informes realizados por el Foro para la Integracin Social de
los Inmigrantes, el presente Plan considera un elemento imprescindible el impulso
de procesos y actuaciones que ayuden a superar los prejuicios, estereotipos y estigmatizaciones que condicionan la igualdad de trato y la plena participacin de
las personas inmigrantes y que suponen un freno para la integracin. Esta estrategia debe entenderse como un proceso de intervencin social dirigido tanto a la
poblacin inmigrante como a la poblacin espaola y no como acciones aisladas.
262
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NDICE
En este documento se contempla no solo el diseo de acciones de comunicacin,

educacin o difusin, sino que atribuye una influencia fundamental a la actuacin
de los medios de comunicacin y a la clase poltica para la correcta percepcin del
colectivo migrante y del fenmeno en s mismo.
2. Diagnstico
La participacin puede tener lugar en distintos mbitos (movimiento asociativo de
inmigrantes, asociaciones culturales deportivas, sindicatos).Lo ms frecuente es
que los inmigrantes busquen asociarse con personas de su mismo origen y participen en menor medida en otro tipo de asociaciones.
Se puede hablar de una eclosin del asociacionismo inmigrante durante la ltima
dcada, aunque las tasas de asociacionismo de la poblacin de origen extranjero
son ms bajas que las de origen espaol. Este hecho parece vinculado a un contexto que favorece y alienta la creacin de organizaciones como mecanismo de
representacin de intereses colectivos propios de las trayectorias migratorias y de
interlocucin con las administraciones pblicas. La realidad es diversa, con marcadas diferencias en la configuracin asociativa inmigrante tanto por colectivos
nacionales como por territorios.
Existe una capacidad de organizacin colectiva y de transformar las redes informales
en entidades formales. Las asociaciones de inmigrantes logran traspasar un umbral
mnimo de acceso a la esfera pblica y de representatividad e influencia en los asuntos que les conciernen, pero chocan con dificultades que limitan su fortalecimiento.
Entre estas dificultades estn la dependencia de las Administraciones Pblicas y de
la financiacin en concreto, la especializacin en un tipo de actividades y servicios
vinculados a necesidades de los respectivos compatriotas ms que hacia el entorno,
la falta de formacin y carencias en la gestin y planificacin, la insuficiencia de
recursos, la poca vertebracin de su estructura, o la excesiva fragmentacin.
Uno de los avances significativos ha sido el avance en la capacidad de interlocucin
con las administraciones y su presencia en los espacios pblicos para promover sus
intereses. Este hecho se refleja en su presencia en consejos o foros que tratan temas sectoriales entre los mecanismos existentes para la participacin.
Existe una amplia gama de instrumentos y espacios participativos desigualmente
desarrollados, pero que ya han experimentado un recorrido y una trayectoria. La
principal necesidad en el momento presente no es la de construir espacios de re-
263
INICIO
NDICE
presentacin y participacin sino la de mejorar su funcionamiento, consolidarlos,

fortalecerlos y afrontar las dificultades en su gestin y capacidad real de influencia.
Este hecho permitir dejar atrs ciertas formas de concebir la participacin de la
poblacin de origen extranjero que tienden a reducir sus acciones a espacios limitados a manifestaciones culturales tradicionales sin impacto real en la convivencia,
la toma de decisiones o de influencia en las polticas pblicas.
Las elecciones municipales y autonmicas de mayo de 2011 han supuesto un punto
de inflexin en la participacin poltica de la poblacin de origen extranjero. Por
primera vez se ha reconocido el derecho al sufragio a un nmero especialmente
significativo de la poblacin extranjera, fruto del esfuerzo que ha culminado en
la firma de convenios bilaterales con terceros pases, lnea de actuacin que debe
ser continuada. Sin embargo, es importante sealar que la campaa de inscripcin
para el voto de los extranjeros presenta datos que no son alentadores y que llevan
a la necesidad de analizar las causas de esta baja inscripcin.
Por tanto, se ha identificado una demanda de formacin y de transferencia de buenas prcticas en metodologas especficas para la participacin de la poblacin de
origen extranjero y de la participacin ciudadana en general.
Las percepciones y relaciones se han analizado ms profundamente en las reas
de Igualdad de trato y de Convivencia, a las cuales nos remitimos, pero entre ellas
cabe sealar nuevamente que se identifican cambios en nuestra sociedad tales
como el deterioro de la poblacin extranjera acrecentado por la crisis y el crecimiento del racismo y la xenofobia, entre otros.
Un aspecto relevante, sealado en los dictmenes del Foro para la Integracin Social
de los Inmigrantes, es la necesidad de coordinacin de las mltiples actuaciones
desarrolladas por distintos agentes sociales, de manera que se optimicen los recursos
y se generen efectos multiplicadores en toda la sociedad. Se detecta asimismo que
existe una dispersin de acciones aisladas y la inexistencia de una estrategia de sensibilizacin y educacin cvica que sirva como marco genrico de actuacin.
Por ltimo, volver a sealar la importancia de los medios de comunicacin en el
tratamiento informativo del fenmeno migratorio y de las declaraciones pblicas,
en la construccin de la imagen de la poblacin de origen extranjero. Se han tomado medidas dirigidas a profesionales de la informacin (el cdigo deontolgico
de las Asociaciones de la Prensa Espaola, la Declaracin de principios sobre la
conducta de los periodistas, el Cdigo elaborado por RTVE,) como instrumentos
fundamentales de apoyo en el ejercicio profesional de los periodistas.
264
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Objetivo
1 Promover la ciudadana activa con modelos que sean capaces de incorporar
la diversidad de la poblacin
Se hace necesario reforzar la promocin de redes de colaboracin y ejercicio activo

de la ciudadana. Esto implica tanto el fortalecimiento del tejido social formal como
la actuacin sobre otros modos de participacin no formal cada vez ms importantes. Para conseguir este objetivo se debe dar importancia a los nuevos espacios de
comunicacin y de encuentro, las nuevas sensibilidades, las transformaciones derivadas de las nuevas tecnologas y la toma de conciencia de que las formas tradicionales de participacin han evolucionado coexistiendo diversas formas de entenderla. Por otro lado, es preciso continuar trabajando para fomentar que las personas de
origen extranjero se incorporen junto al conjunto de la poblacin en los espacios
asociativos y de participacin de carcter general que tienen como objetivo temas
comunes de modo que se favorezca la interaccin, el conocimiento mutuo y la integracin. Asimismo, continua siendo necesario que el asociacionismo inmigrante se
fortalezca y pueda servir de referencia a la poblacin extranjera, pero asegurando
que no constituya un espacio de segregacin o aislamiento sino que interacte y
establezca mecanismos de comunicacin y cooperacin con el resto del tejido
social.
1.1 Fomento del desarrollo asociativo y comunitario con la incorporacin de
poblacin de origen extranjero
1.1.1 Apoyo a proyectos que fomenten la participacin de la poblacin de
origen extranjero en la vida comunitaria.
1.1.2 Acciones de informacin y difusin del asociacionismo as como de
formacin en metodologas participativas en contextos de diversidad.
1.2 Mejora de la vertebracin y capacitacin del tejido asociativo inmigrante
1.2.1 Apoyo a la consolidacin y desarrollo de asociaciones de inmigrantes.
1.2.2 Impulso de acciones formativas, especialmente de capacitacin en
organizacin y gestin asociativa.
1.2.3 Asistencia tcnica al tejido social: diagnstico organizativo, planificacin estratgica y operativa, diseo, gestin y ejecucin de proyectos, evaluacin.
265
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1.3 Creacin y consolidacin de redes de colaboracin

1.3.1 Apoyo estructural a redes de colaboracin formales e informales de
organizaciones de carcter diverso.
1.3.2 Impulso a la realizacin de actuaciones de sistematizacin, intercambio de experiencias y transferencias de buenas practicas.
1.3.3 Establecimiento de formas de coordinacin entre Foros a escala local, autonmica y nacional.
1.4 Utilizacin de las Nuevas Tecnologas para la creacin de redes
1.4.1 Apoyo al desarrollo de programas vinculados a las redes sociales.
Objetivo
2 Promover la participacin poltica de la poblacin de origen extranjero
Para conseguir los objetivos de esta rea se ha de tomar conciencia de que es

tan importante la participacin poltica (sufragio, representacin, militancia o
instituciones formales de participacin) como la participacin social, con especial incidencia en el mbito local. Este objetivo pretende reforzar los procesos
de extensin de derecho al sufragio y promover el fortalecimiento y extensin
de las mltiples experiencias existentes de participacin. El cambio en el ciclo
migratorio implica tambin la necesidad de articular cambios en las formas de
participacin y gobernanza en ese contexto.
2.1 Avance y fortalecimiento de las instituciones formales de consulta y
representacin
2.1.1 Fomento de proyectos dirigidos al desarrollo, evaluacin y capacitacin de foros, consejos, rganos sectoriales y otras frmulas de participacin sociopoltica en el mbito local, autonmico y estatal.
2.1.2 Desarrollo de procesos participativos de planificacin y gestin de
polticas pblicas locales en el mbito del Plan Estratgico.
2.1.3 Promocin de actuaciones de transferencia de conocimiento y buenas prcticas.
2.2 Extensin del derecho al sufragio de la poblacin de origen extranjero en
el mbito local
2.2.1 Impulso a la celebracin de convenios bilaterales con pases de origen de poblacin extranjera.
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2.2.2 Promocin y capacitacin en competencias interculturales y gestin de

la diversidad en instituciones vinculadas a organizaciones polticas.
2.2.3 Impulso de proyectos de difusin, informacin y promocin de la
inscripcin en el censo y el derecho al voto.
Objetivo
3 Mejorar la percepcin pblica de la inmigracin y la diversidad
Este objetivo implica pasar de la existencia de acciones concretas y puntuales

de sensibilizacin, en la mayora de las ocasiones de carcter fragmentado, al
diseo de estrategias de comunicacin pblica y al desarrollo de programas
ambiciosos de educacin cvica que incorpore a multiplicidad de agentes. Es
preciso contemplar actuaciones dirigidas a los medios de comunicacin y a sus
profesionales por la capacidad que poseen de construir el imaginario colectivo
y de generar un cambio de actitudes.
3.1 Profundizacin en el tratamiento de la diversidad en la comunicacin
pblica
3.1.1 Desarrollo de proyectos que impulsen el anlisis, investigacin y estudio de la percepcin, imagen, del discurso social y el tratamiento
pblico del fenmeno migratorio.
3.1.2 Difusin de los cdigos deontolgicos y declaraciones dirigidas a la
industria de la comunicacin y a sus profesionales.
3.1.3 Apoyo a actuaciones dirigidas a la mejora del tratamiento del fenmeno migratorio por las organizaciones polticas.
3.1.4 Fomento de proyectos que mejoren la capacidad de comunicacin de
las organizaciones sociales relacionadas con la migracin.
3.1.5 Fomento de la incorporacin de la gestin de la diversidad en los medios
de comunicacin.
3.2 Coordinacin de las actuaciones de sensibilizacin
3.2.1 Impulso de acciones de educacin cvica y sensibilizacin promovidas desde redes institucionales y agrupaciones de organizaciones.
3.2.2 Desarrollo de sistemas de informacin y actuaciones para la transferencia de buenas prcticas, conocimiento e intercambio.
a
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Objetivo
4 Fortalecer los valores y usos democrticos e inclusivos en una sociedad
caracterizada por la diversidad
El principio de ciudadana implica un consenso en torno al respeto y garanta de

derechos y deberes derivados del marco constitucional y la legitimidad institucional que permita mantener la cohesin social en torno a ellos. Se pretende
reforzar la idea acerca de que la integracin de las personas de origen extranjero
es una necesidad del sistema democrtico y no un acto condescendiente o de
concesin bienintencionada de modo que permita asumir responsabilidades y
derechos sociales y polticos.
4.1 Divulgacin de los valores democrticos en contextos de diversidad
4.1.1 Apoyo a proyectos para la difusin de los derechos y obligaciones de
los residentes en Espaa y de las normativas locales.
4.1.2 Apoyo a instituciones formativas y educativas para la inclusin de
acciones relacionadas con la educacin cvica para la convivencia.
a
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Gobernanza del plan
a
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Tercera parte Gobernanza del plan
8. La Gobernanza
de las Polticas
de Integracin
y Gestin
de la Diversidad
La Comisin sobre Gobernanza Global (1995) defini esta categora como la suma
de las distintas maneras en que los individuos y las instituciones, pblicas y privadas, gestionan sus asuntos comunes. Es un proceso en curso mediante el cual se
pueden adecuar los intereses opuestos o diferentes y se pueden tomar decisiones y
realizar acciones en colaboracin.
A los efectos de este Plan se entiende por gobernanza lo sealado en el libro blanco
de la Comisin Europea sobre La Gobernanza Europea que la define como abrir
el proceso de decisin poltica para dotarlo de mayores niveles de integracin y
responsabilidad, es decir, abrir las estructuras de gobierno a la participacin de
la sociedad civil y hacer ms democrtica la gestin de los asuntos pblicos. Esta
gobernanza debe estar basada en un enfoque multinivel dado que se trata de coordinar las actividades de las administraciones de la Unin Europea con las de las
Administraciones Pblicas de Espaa, de estas entre s y de estas con las organizaciones de la sociedad civil.
a
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Gobernanza de las Migraciones: Panorama Internacional

A nivel internacional las estructuras de los rganos competentes en la gestin de las
migraciones internacionales son en cada Estado variadas y responden a determinadas
circunstancias polticas, histricas, econmicas y sociales. En algunos pases, la gestin
de las migraciones se aborda desde diversos departamentos ministeriales; en otros la
responsabilidad se asume por un solo departamento ministerial que adems atiende a
otras competencias; en un tercer grupo de Estados se otorga la responsabilidad de la
gestin migratoria a un Ministerio con competencia exclusiva en esa materia.
El Informe de la Comisin Mundial sobre las Migraciones Internacionales (2005)
Las migraciones en un mundo interdependiente: nuevas orientaciones para actuar
plantea que la gobernanza nacional de las migraciones internacionales tiene ante
s cuatro desafos.
El primer desafo para la gobernanza nacional de las migraciones consiste, segn este
Informe, en la falta de coherencia. Se recomienda que las migraciones formen parte
integral del plan econmico y de desarrollo de cada pas, recomendacin que procede
de la incapacidad de muchos Estados de definir objetivos claros para sus polticas
migratorias. Un segundo desafo es la coordinacin de la formulacin de polticas
y de su aplicacin. Frecuentemente, se observa una falta de coordinacin entre los
ministerios a cargo de las migraciones y los ministerios a cargo de cuestiones internacionales afines. Al mismo tiempo, se seala, son insuficientes las consultas entre
los gobiernos y otros actores, como el sector empresarial y la sociedad civil. Un tercer
desafo es la capacidad. La mayora de los Estados reconocen la importancia de las
migraciones internacionales e intentan abordar la cuestin de una manera que les
permita respetar sus obligaciones internacionales e incrementar los beneficios que
los Estados y sus ciudadanos obtienen de la movilidad humana. Sin embargo, numerosos pases, y en particular los ms pobres, carecen de los conocimientos, informacin, instituciones y recursos necesarios para alcanzar estos objetivos. Por ltimo el
cuarto desafo es la cooperacin con otros Estados. La naturaleza misma de las migraciones transnacionales exige una cooperacin internacional y responsabilidades
compartidas. No obstante, se indica, la realidad es que la mayora de los Estados no
han querido comprometerse plenamente con el principio de cooperacin internacional en el mbito de las migraciones internacionales porque las polticas migratorias
an se formulan principalmente a nivel nacional. Si bien ha habido un incremento
de los contactos, redes e iniciativas bilaterales, regionales y a veces mundiales, todo
ello no es an suficiente. La buena gobernanza a nivel nacional, se afirma, es la base
para una cooperacin ms eficaz entre Estados a nivel bilateral, regional y mundial.
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Gobernanza multinivel en el Plan

La integracin social y la gestin de la diversidad son procesos complejos, dinmicos y multidimensionales, con distintas posiciones sociales y culturales de partida, que afectan a todas las esferas de la vida social y de la convivencia de los
ciudadanos en un territorio determinado. Una realidad tan compleja no puede ser
gestionada por un solo actor aunque este sea el Estado. Hay actores relevantes
como las ONG que estn mejor situados para detectar cuestiones importantes en
los procesos de integracin y gestin de la diversidad, dada su cercana con los
problemas concretos de los ciudadanos.
Esta es una de las razones que justifican la necesidad de implicar a toda la sociedad en los complejos procesos de la integracin, ya que el fenmeno afecta
a reas tan distintas como educacin, empleo, sanidad, servicios sociales y son
mltiples tambin los organismos e instituciones involucrados en la gestin. Por
todo ello, resulta imprescindible la definicin de una estrategia que ayude a
avanzar en la consecucin de una sociedad inclusiva, en la resolucin de los
inevitables conflictos que genera la convivencia y en la bsqueda de acuerdos y
consensos bsicos.
Conviene recordar los Principios Bsicos Comunes para la Poltica de Integracin
de los Inmigrantes en la Unin Europea, en donde se dice que los gobiernos y
las instituciones pblicas a todos los niveles son protagonistas importantes, pero
no son los nicos. La integracin se lleva a cabo en todos los mbitos de la vida
pblica y privada y son numerosos los agentes no estatales que influyen en el
proceso de integracin de los inmigrantes y pueden presentar un valor aadido,
como por ejemplo los sindicatos, las empresas, las organizaciones de empresarios,
los partidos polticos y los medios de comunicacin, las asociaciones deportivas y
las organizaciones culturales, sociales y religiosas. La cooperacin, coordinacin y
comunicacin entre todos estos factores son importantes para que la poltica de
integracin sea eficaz. La participacin de los inmigrantes y de las dems personas
en la sociedad de acogida es tambin necesaria.
Asimismo la Declaracin de Zaragoza, fruto de la reunin de la Conferencia de
Ministros europeos de integracin, impulsada por la Presidencia Espaola de la
UE, seal que hay que plantearse un concepto de sociedad civil ampliado, en el
que las asociaciones de inmigrantes tengan un papel destacado. El proceso de integracin puede verse facilitado por la participacin conjunta de inmigrantes y de
la comunidad anfitriona en las organizaciones de la sociedad civil, al tiempo que la
272
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creacin de asociaciones con las comunidades locales puede contribuir a asentar

un clima de entendimiento mutuo, confianza y cooperacin.
El papel a desempear en el proceso de adaptacin, tanto por la Administracin
General del Estado como por las administraciones autonmicas y locales, es un papel complementario en el que las administraciones deben actuar de forma cooperativa, pero tambin se requiere la participacin de la sociedad, fundamentalmente
del mundo asociativo, lo que nos lleva a considerar imprescindible una estrecha
colaboracin entre todos.
El proceso de adaptacin mutua entre inmigrantes y espaoles es un fenmeno
que demanda la accin poltica tanto de la Administracin General del Estado
como de las Comunidades Autnomas y de las Corporaciones Locales. Pero tambin afecta y demanda la accin del conjunto de la sociedad, especialmente de
la sociedad civil organizada. Las Administraciones y el mundo asociativo tienen
papeles complementarios que cumplir en este proceso y por eso es necesaria una
estrecha y estable cooperacin y desarrollar espacios y campos de partenariado
estables.
El sistema multinivel de gobernanza del Plan trata de contemplar y asegurar los
siguientes cometidos:
a) El cumplimiento de las acciones previstas de seguimiento y evaluacin.
b) El seguimiento de la evolucin del ciclo migratorio en Espaa.
c) El estudio y reflexin de los datos y estudios aportados por el Observatorio sobre el Racismo y la Xenofobia y el Observatorio Permanente de la
Inmigracin.
d) La medicin de resultados, comparacin de hechos y anlisis de la realidad.
e) El dictamen y estudio de aspectos y temas concretos que permitan la reelaboracin de objetivos y medidas para afrontar los cambios del fenmeno
migratorio, esto es, la adaptacin del Plan a la realidad cambiante.
f) La comunicacin con y entre las realidades locales y territoriales.
g) La expresin de la voz y puntos de vista a todos los actores sociales e institucionales implicados en el PECI.
La gobernanza implica introducir en la gestin pblica de la integracin de los inmigrantes al menos tres principios: apertura, participacin y responsabilidad.
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La apertura supone que las instituciones deben trabajar ms abiertamente, con ms

transparencia y con ms comunicacin. Este aspecto reviste una especial importancia
si se quiere fomentar la confianza entre unas instituciones que son de por s complejas.
La gobernanza requiere una amplia participacin construida a travs de redes y
estructuras que favorezcan la interaccin entre las distintas Administraciones Pblicas y entre ellas y la sociedad civil en los diferentes niveles, segn lo expresado
anteriormente sobre la gobernanza multinivel.
Esta participacin debe llevarse a cabo en todas y cada una de las fases del proceso de las polticas de integracin de/y con los inmigrantes, desde el diagnstico y
la formulacin de la estrategia, hasta la gestin de los planes y evaluacin de los
resultados y los procesos. Una participacin amplia y plural contribuye a generar
mayor confianza en los resultados de la accin pblica y en las instituciones de las
que emanan las polticas de integracin.
La responsabilidad dentro de la gobernanza exige clarificar el papel de cada uno
de los actores dentro del proceso de integracin y de la formulacin y ejecucin de
las polticas en este campo. Pero, es importante resear que esta responsabilidad
compartida no debe suponer, en ningn caso, olvidar los compromisos que las Administraciones Pblicas tienen con los ciudadanos.
a
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La elaboracin del Plan Estratgico: dilogo, participacin y consenso

La elaboracin del Plan 2011-2014, igual que ocurri con la elaboracin del anterior, ha tenido en cuenta que la responsabilidad del proceso de adaptacin mutua
debe ser compartida y, por tanto, debe involucrar al conjunto de administraciones
pblicas, a los actores sociales (organizaciones sindicales y empresariales, organizaciones no gubernamentales, organizaciones de inmigrantes, etc.) y a la sociedad
receptora en su conjunto.
Ya desde la fase inicial se ha tenido en consideracin la responsabilidad compartida y se ha elaborado en estrecho dilogo con las distintas administraciones,
tanto la Administracin General del Estado como las Comunidades Autnomas
y las Corporaciones Locales, teniendo en cuenta a todos los actores sociales
relevantes implicados en los procesos de integracin. Asimismo, y siguiendo las
pautas del anterior Plan Estratgico, desde octubre de 2010 se ha producido
un proceso de reflexin y consulta en el que han participado todos los actores
implicados.
A continuacin se detallan las distintas fases por las que ha pasado el proceso de
elaboracin del Plan 2011-2014.
A) Fase de consulta inicial, se llev a cabo con la organizacin de diez seminarios, celebrados desde el mes de octubre de 2010 hasta febrero de 2011 en
los que se abordaron todas las reas de actuacin del Plan Estratgico.

A modo de introduccin, se celebraron cuatro seminarios por sectores: uno

de expertos acadmicos, dos de representantes de las Administraciones Autonmicas y Locales y uno de entidades sociales.
Tras ello, y ya con la idea de conjunto, se realizaron otros seis seminarios

temticos con presencia mixta de expertos responsables y representantes
que versaron sobre empleo y promocin econmica, educacin y diversidad, igualdad de trato y lucha contra la discriminacin (en este caso se
celebraron dos seminarios: uno general y otro especfico con asociaciones
de inmigrantes), convivencia intercultural y participacin social. En dicho
encuentros participaron en torno a trescientos profesionales procedentes de
las distintas Administraciones Pblicas, Organizaciones Sindicales y Empresariales, organizaciones no gubernamentales y Asociaciones de Inmigrantes,
y mundo acadmico.
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Tras cada seminario se procedi a la elaboracin y difusin de sus conclusiones, con la preparacin y sistematizacin de diez documentos que sirvieron de
base para el establecimiento de un nuevo diagnstico de la situacin, as como
para redactar los objetivos del Plan y las lneas de actuacin en las reas abordadas. El resultado ha sido un diagnstico y unos planteamientos ampliamente
compartidos, en cuanto a las polticas que es necesario desarrollar.
B) Fase de elaboracin interna del borrador del Plan Estratgico. A partir de
los trabajos de los seminarios, de las aportaciones de expertos y de la experiencia de los planes de Comunidades Autnomas y Entidades Locales,
se elabor un borrador del Plan Estratgico en el seno de la Secretara de
Estado de Inmigracin y Emigracin. El borrador del Plan se someti a la
revisin de varios expertos. El texto se contrast en reuniones bilaterales
con distintos departamentos de la Administracin General del Estado, directamente relacionados con la integracin de los inmigrantes y gestin
de la diversidad: Ministerio de Educacin; Ministerio de Sanidad, Poltica
Social e Igualdad; Ministerio del Interior, Ministerio de Justicia, Ministerio
de Asuntos Exteriores y Cooperacin; y Ministerio de Poltica Territorial
y Administracin Pblica, as como, con los distintos organismos del Ministerio de Trabajo e Inmigracin que con sus actuaciones inciden en el
mbito de la integracin: Secretara de Estado de la Seguridad Social, Secretara de Estado de Empleo (Servicio pblico de Empleo Estatal, Direccin
General de Trabajo, Instituto de Seguridad e Higiene, Direccin General de
la Inspeccin de Trabajo y Seguridad Social) y el Foro para la Integracin
Social de los Inmigrantes el cual elabor un dictamen al respecto.
El documento final del Plan, producto de ese proceso, se hizo pblico situndolo en la pgina web del Ministerio de Trabajo e Inmigracin abrindose un
proceso de consulta social e institucional. El proceso se instrument a travs
de la pgina web. Por su parte el Foro para Integracin Social de los Inmigrantes emiti un dictamen cuyas propuestas sirvieron para mejorar el texto.

El presente documento incorpora diversas aportaciones, que han enriquecido

y mejorado notablemente la versin inicial del Borrador. De esta manera se
ha querido cumplir con una de las exigencias de la buena gobernanza, que
impone abrir a la participacin en las polticas pblicas de integracin del
Estado, ya desde la fase inicial de diseo de las mismas.
a
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El desarrollo del Plan Estratgico: cooperacin y corresponsabilidad

El Plan pretende ser un instrumento capaz de dinamizar polticas, aglutinar iniciativas, crear partenariados y dotar de coherencia a las actuaciones en favor de la
integracin de y con los inmigrantes que llevan a cabo tanto las Administraciones
Pblicas como la sociedad civil. En este sentido, el Plan Estratgico 2011-2014,
como ya lo hizo su predecesor, se caracteriza por servir de marco para la cooperacin entre las distintas Administraciones Pblicas.
Adems, las Comunidades Autnomas y Corporaciones Locales han desarrollado
una experiencia poltica relevante en este terreno y han aplicado los principios
de gobernanza en la gestin de las polticas de integracin de los inmigrantes. El
mtodo en que puede desenvolverse esta cooperacin se inspira en algunas prcticas desarrolladas en el mbito de la Unin Europea, en aplicacin del denominado
mtodo abierto de coordinacin. Lneas fundamentales de este mtodo dentro del
Plan 2011-2014 son las siguientes:
Subsidiariedad: el Plan Estratgico establece un marco estatal con una serie de principios, objetivos y programas que se consideran prioritarios para
orientar el proceso de adaptacin mutua que supone la integracin de la
poblacin inmigrada. Las Comunidades Autnomas y las Corporaciones Locales son las responsables de dar contenidos concretos a sus competencias
y pueden encontrar en el Plan Estratgico orientaciones y recursos que les
ayuden a definir esas lneas de accin. Adems, el Plan promueve el anlisis y la evaluacin de las polticas pblicas de integracin, el intercambio
de conocimientos y la transferencia de buenas prcticas entre las distintas
Administraciones.
Convergencia: el Plan Estratgico pretende proporcionar un marco de referencia que pueda servir de orientacin a los planes y actuaciones de otras
administraciones y a las actividades de la sociedad civil en el campo de la
integracin de los inmigrantes.
Definicin de objetivos: los objetivos generales del Plan Estratgico han
de plasmarse en programas concretos de accin con objetivos definidos
con precisin, que puedan ser analizados con indicadores cuantitativos
y cualitativos y cuyos resultados puedan ser evaluados con claridad. Esto
permitir dotar al Plan Estratgico y a las acciones que se lleven a cabo a
partir del mismo de transparencia y que puedan ser sometidas al escrutinio
pblico.
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Seguimiento territorial: La cooperacin entre administraciones, a travs de

los instrumentos formales que se articulen, ha de permitir un seguimiento
regular de los planes y acciones que se estn llevando a cabo en los distintos
territorios. Esto ha de ser tambin una fuente de intercambio de experiencias, de buenas prcticas y de actividades innovadoras en las distintas reas
del Plan Estratgico.
Enfoque integrado: el Plan Estratgico pone de relieve el sentido multidimensional de la integracin y la gestin de la diversidad, lo que se traduce
en la necesidad de instrumentar polticas y acciones en las reas de: acogida,
educacin, empleo, salud, servicios sociales, movilidad y desarrollo, igualdad
de trato y lucha contra la discriminacin, convivencia, gnero, participacin
y educacin cvica e infancia, juventud y familias, que deben tener una inspiracin y un horizonte comn. Los principios que inspiran el Plan Estratgico
deben reflejarse, adems, en las polticas generales, dirigidas a la poblacin
en su conjunto, tanto de la Administracin General del Estado, como en las
Comunidades Autnomas y Corporaciones Locales.
Aprovechando la experiencia obtenida por la implementacin del Plan 2007-2010,
la cooperacin entre la Administracin General del Estado y las Comunidades Autnomas y de la gobernanza aqu establecida, la aplicacin del presente Plan se va
a articular sobre los Planes de Accin Autonmicos que se aprobarn anualmente,
que contendrn la descripcin de las actuaciones a realizar, la cofinanciacin que
corresponda a cada una de las Administraciones, la previsin del seguimiento de
las actuaciones y los indicadores para la evaluacin de las mismas.
En cuanto a la cooperacin con los actores de la sociedad civil, est basada en la
interlocucin permanente, tanto a travs de los rganos de participacin como de
manera individualizada, en el apoyo a las asociaciones de inmigrantes y a las organizaciones de apoyo a la inmigracin y en la realizacin de acciones concertadas y
partenariados que sirven para desarrollar las polticas de integracin identificadas
como prioritarias en el marco del presente Plan.
a
278
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9.
Seguimiento,
Participacin y
Evaluacin del
Plan
Estratgico en
la Gobernanza
de Integracin
Gestin del Plan Estratgico

De acuerdo con el RD 777/2011, de 3 de junio, corresponde a la Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin, bajo la superior autoridad del Ministro de Trabajo
e Inmigracin, desarrollar la poltica de extranjera e inmigracin del Gobierno. Por
tanto, la gestin del Plan Estratgico ser responsabilidad de la Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin, a travs de la Direccin General de Integracin de
los Inmigrantes. Ms all de la gestin estricta de los programas y lneas de actuacin del Plan, la gobernanza del proceso requiere que jueguen un papel relevante
en todo el proceso de ejecucin del Plan Estratgico los rganos de participacin y
consulta en el campo de la inmigracin y la lucha contra la discriminacin como: la
Comisin Interministerial de Extranjera, la Conferencia Sectorial de Inmigracin,
el Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes, el Consejo para la Promocin
de la Igualdad de Trato y No Discriminacin por Origen Racial o tnico y la Comisin Laboral Tripartita de Inmigracin.
La Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin desarrollar, en virtud del
citado Real Decreto, las siguientes funciones para llevar a cabo la gestin del Plan
Estratgico:
Impulso de una poltica de integracin en la Unin Europea y la inclusin de
las polticas de integracin del Plan Estratgico en las polticas de carcter
general de la Administracin General del Estado.
Cooperacin con Comunidades Autnomas para el impulso y la gestin de
programas en el mbito de competencias de las Comunidades Autnomas y
de las Corporaciones Locales.
Cooperacin con agentes sociales y ONG.
Gestin directa de algunos programas.
Promocin del intercambio de experiencias y buenas prcticas entre los distintos agentes implicados en las polticas y programas de integracin.
Promocin de la innovacin en los programas de integracin desarrollados y
las tcnicas de intervencin aplicadas en dichos programas.
Elaboracin de estudios que permitan un mejor conocimiento de la situacin
de la integracin y de las medidas que se adopten.
Informacin y consulta con los organismos de participacin.
279
INICIO
NDICE
Seguimiento y evaluacin del Plan Estratgico.

Propuesta de prioridades anuales.
Para ello la Direccin General de Integracin de los Inmigrantes contar con:
El Observatorio Espaol del Racismo y la Xenofobia que contribuir en la
gestin del Plan Estratgico a travs de estudios, anlisis y propuestas sobre
igualdad de trato y no discriminacin y sobre todo las cuestiones que tienen
que ver con el racismo, la xenofobia y otras formas de discriminacin.
El Observatorio Permanente de la Inmigracin que contribuir a la recogida
o anlisis de informacin cuantitativa y cualitativa relacionada con el Plan
Estratgico y sus programas de actuacin.
Una Unidad Tcnica del Plan Estratgico que coordinar la aplicacin del
mismo e impulsar la creacin de espacios de trabajo y coordinacin con los
actores del Plan.
La Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin, a travs de la Direccin General de Integracin de los Inmigrantes, se encargar de coordinar las actuaciones
con incidencia en la integracin de los distintos departamentos ministeriales y
centros directivos de la Administracin General del Estado. El instrumento de coordinacin en este mbito ser la Comisin Interministerial de Extranjera. Para la
coordinacin de actuaciones con Comunidades Autnomas, la Conferencia Sectorial de inmigracin ser el rgano que asegure la coordinacin de las actuaciones
que desarrollen las Administraciones Pblicas en materia de inmigracin.
Adems de las funciones que tiene atribuidas el Foro para la Integracin Social de
los Inmigrantes, como rgano de consulta, informacin y asesoramiento en materia
de integracin, la Direccin General de Integracin de los Inmigrantes mantendr
cauces de interlocucin permanente con las ONG, agentes sociales y organizaciones de inmigrantes.
a
280
INICIO
NDICE
Participacin en la gestin del Plan Estratgico

Los rganos consultivos y de participacin que estarn involucrados en la gestin
del Plan Estratgico son la Comisin Interministerial de Extranjera, la Conferencia
Sectorial de Inmigracin, la Comisin Laboral Tripartita de Inmigracin, el Foro
para la Integracin Social de los Inmigrantes.
La Comisin Interministerial de Extranjera, regulada por RD 1946/2000, de 1 de diciembre, es un rgano colegiado interministerial adscrito al Ministerio de Trabajo e
Inmigracin, a travs de la Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin, que tiene
como funcin analizar, debatir e informar aquellas propuestas y actuaciones de los
departamentos ministeriales que tengan incidencia en el tratamiento de la extranjera,
la inmigracin y el asilo. En concreto, las polticas de integracin se tratan en el seno de
la Comisin delegada sobre flujos migratorios, promocin e integracin social de la poblacin de origen extranjero. En este marco, la Comisin Interministerial de Extranjera:
Ser informada peridicamente sobre el seguimiento y la evaluacin de la
ejecucin del Plan Estratgico;
Podr realizar propuestas y recomendaciones para la mejora y perfeccionamiento del Plan Estratgico y la reformulacin de prioridades del mismo;
Emitir informe sobre las propuestas de cambios normativos que pueda conllevar la ejecucin del Plan Estratgico.
La Conferencia Sectorial de Inmigracin , creada al amparo del art. 5 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre de Rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas
y procedimiento administrativo comn en aras de fortalecer la cooperacin entre
Administraciones Pblicas que asegure el ejercicio coordinado de las respectivas
competencias en materia de integracin.
Esta conferencia es un rgano de encuentro cuya finalidad es conseguir el mximo
nivel de coherencia en la aplicacin de las polticas pblicas ejercidas por la Administracin General del Estado y las Comunidades Autnomas.
Entre las competencias de la Conferencia Sectorial de Inmigracin se encuentran
las siguientes:
Fortalecer la cooperacin entre las Administraciones Pblicas, asegurando un
ejercicio coordinado de las respectivas competencias en material de inmigracin.
281
INICIO
NDICE
Acordar criterios de distribucin de los crditos presupuestarios estatales

destinados al apoyo de las actuaciones en las Comunidades Autnomas en
materia de acogida e integracin de las personas inmigrantes, y examinar y
deliberar sobre los programas desarrollados en las mismas con cargo a estos
crditos.
Cooperar en la determinacin de objetivos comunes y sus correspondientes
acciones en lo relativo a las polticas de inmigracin.
Servir de cauce de informacin sobre los procesos de elaboracin de las normas en materia de extranjera e inmigracin.
La Comisin Laboral Tripartita de Inmigracin, establecida en el artculo 72
de la LOEX es un rgano colegiado adscrito al Ministerio de Trabajo e Inmigracin a travs de la Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin, del
que forman parte la Administracin General del Estado y las organizaciones
sindicales y empresariales ms representativas de carcter estatal. Entre sus
funciones ha de informar sobre:
El conjunto de la gestin de los flujos migratorios y el procedimiento ordinario de contratacin de extranjeros no comunitarios.
Sobre la propuesta trimestral de catlogo de ocupaciones de difcil cobertura.
Informar y presentar propuesta sobre cualesquiera otras circunstancias
que interesen al colectivo de trabajadores inmigrantes en Espaa, as como
aquellas que redunden en una mejora en su integracin social y laboral.
El Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes, como rgano de consulta,
informacin y asesoramiento en materia de integracin de los inmigrantes, es un
cauce fundamental de participacin de las asociaciones de inmigrantes, organizaciones de apoyo y de la sociedad civil, en el diseo y seguimiento de las polticas
pblicas de integracin. De acuerdo con el artculo 70 de la Ley Orgnica 4/2000,
sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en Espaa y su integracin social,
redactado conforme a la Ley Orgnica 2/2009, est constituido, de forma tripartita
y equilibrada, por representantes de las Administraciones Pblicas, de las asociaciones de inmigrantes y de las organizaciones sociales de apoyo, entre ellas los
sindicatos de trabajadores y organizaciones empresariales.
Entre sus funciones figura:
Presentar propuestas y recomendaciones en el mbito de la integracin de
los inmigrantes;
282
INICIO
NDICE
Formular propuestas y recomendaciones en relacin con los programas del

Plan Estratgico;
Recibir informacin de los programas y actividades del Plan Estratgico y ser
informado peridicamente sobre el seguimiento de la ejecucin del mismo;
Informar sobre la evaluacin del Plan Estratgico;
Recabar y canalizar las propuestas de las organizaciones sociales en relacin
al Plan Estratgico.
a
283
INICIO
NDICE
La evaluacin del Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin

como responsabilidad compartida
Uno de los Principios Bsicos Comunes para la Integracin, aprobados por el Consejo de la Unin Europea, seala que es necesario establecer objetivos, indicadores
y mecanismos de evaluacin claros para ajustar las polticas, evaluar los avances
en la integracin y hacer ms eficaz el intercambio de informacin. Porque, sigue
diciendo, independientemente de la intensidad de los esfuerzos realizados en la
poltica de integracin, es importante saber si esos esfuerzos son eficaces y permiten realizar progresos. Aunque se trata ms de un proceso que de un resultado,
la integracin puede medirse y las polticas correspondientes pueden ser objeto
de evaluacin. Indicadores de integracin, objetivos y mecanismos de evaluacin,
comparativa o no, pueden ayudar a medir y comparar los progresos alcanzados, as
como a observar las tendencias y evolucin que se produzcan. El objetivo de esta
evaluacin es llegar a aprender de la experiencia adquirida, lo cual es un modo
de evitar los posibles errores del pasado, ajustar de modo coherente las diferentes polticas y mostrar inters por los esfuerzos realizados por todas las partes
participantes.
La evaluacin de las polticas pblicas debe formar parte de cualquier buen gobierno porque es un instrumento que contribuye a:
Racionalizar el uso de los recursos y mejorar la calidad de los servicios que la
Administracin presta a los ciudadanos, porque permite evaluar los impactos
de las polticas pblicas, generar aprendizajes tanto en las Administraciones
Pblicas como en los otros actores que intervienen en el proceso, mejorar la
cooperacin de los actores implicados en la gestin y corregir ineficiencias
de la accin pblica.
Propiciar la participacin y la transparencia, porque refuerza el papel de
los ciudadanos cuyas opiniones son escuchadas, ayuda a rendir cuentas de
las polticas y de la utilizacin de los recursos pblicos, formaliza un nuevo
contrato con la ciudadana por la calidad de los servicios que se les ofrecen y, con todo ello, mejora la calidad democrtica de los procesos y de los
servicios.
Fundamentar la eleccin pblica, porque permite desarrollar soportes analticos de evaluacin coste/beneficio social, aplicar alternativas a las decisiones estratgicas y redefinir las prioridades y las polticas en el campo de la
integracin de los inmigrantes en Espaa.
284
INICIO
NDICE
En la realizacin del Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin (2007-2010) se

elaboraron Informes anuales de seguimiento. En base a ellos, y a otras fuentes de
documentacin, se llev a cabo una Evaluacin Intermedia del periodo 2007-2008.
Al acabar el Plan se llev a cabo una Evaluacin Final.
La formulacin de este segundo Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin se
ha hecho a partir de la evaluacin del primer PECI 2007-2010, habindose aprovechado para su diseo las recomendaciones del Informe de Evaluacin Final e incluyendo como captulo primero de este documento un resumen de dicho informe.
a
285
INICIO
NDICE
Una evaluacin integral, participativa y formativa

La evaluacin que se llevar a cabo para el conjunto del Plan Estratgico, en cada
una de las distintas reas y lneas de actuacin, tendr tres caractersticas: ser
una evaluacin integral, participativa y formativa.
Integral.- La evaluacin analizar, para el conjunto del Plan, cada una de las reas
y cada una de las lneas de actuacin, su racionalidad y coherencia. Su racionalidad en el sentido de evaluar la relacin de las necesidades detectadas y los
problemas diagnosticados con los objetivos propuestos en el Plan Estratgico y
en cada una de sus reas de intervencin. Su coherencia en el sentido de valorar
la concordancia entre los objetivos perseguidos y los instrumentos movilizados
para alcanzar dichos objetivos. Esta evaluacin integral ha de estudiar para el Plan
Estratgico en su conjunto, sus reas y lneas de actuacin, tres aspectos claves:
La eficacia, es decir la relacin entre los objetivos perseguidos y los resultados obtenidos.
La eficiencia, o sea la relacin entre los instrumentos y los medios puestos
en accin y los resultados obtenidos.
El impacto de los resultados del Plan Estratgico y de sus programas sobre la
cobertura de las necesidades detectadas y sobre la solucin de los problemas
diagnosticados.
La evaluacin integral tiene que permitir hacer reorientaciones concretas, disear polticas que hayan resultado exitosas, redisear prioridades que respondan a
nuevas necesidades y convertirse, de esta manera, en un instrumento de mejora de
gestin de las polticas pblicas. Ha de ser capaz de formular juicios fundamentados sobre el Plan Estratgico y sus distintas reas y programas y, a partir de ellos,
hacer recomendaciones concretas que permitan reorientar el Plan o algunas de sus
prioridades, objetivos y programas. De esta manera la evaluacin se convertir en
un instrumento de mejora de la gestin de la poltica pblica de integracin de los
inmigrantes.
Participativa.- La evaluacin debe ser participativa. Para ello sern incorporados
al proceso los diferentes actores que han intervenido en la formulacin y en la ejecucin del Plan Estratgico y sus programas, as como los beneficiarios de los programas y los colectivos a los que van dirigidos. El carcter participativo de la evaluacin no es solo un requerimiento poltico democrtico. Es tambin un elemento
286
INICIO
NDICE
de eficacia de la misma evaluacin. La presencia de actores en el proceso evaluador

permite incorporar a la evaluacin aspectos de la realidad que, con frecuencia, escapan a los indicadores cuantitativos o cualitativos previamente diseados.
Naturalmente, los rganos citados anteriormente con competencias en este campo, es decir, la Conferencia Sectorial de Inmigracin y el Foro para la Integracin
Social de los Inmigrantes, han de tener un papel relevante en todo el proceso evaluador del Plan Estratgico.
Este carcter participativo de la evaluacin del Plan Estratgico permitir que el
proceso y los resultados de la evaluacin sean instrumentos para fomentar el debate social y poltico sobre la integracin, la gestin de la diversidad y la convivencia
intercultural, as como sobre las polticas pblicas en este campo.
Formativa.- La evaluacin debe ser formativa para todos los actores involucrados
en la formulacin y en la ejecucin del Plan Estratgico. Una de las finalidades de
la evaluacin ha de ser que los poderes pblicos, las distintas administraciones, los
agentes sociales, ONG y asociaciones de inmigrantes implicadas en el proceso adquieran un aprendizaje y una valoracin sobre el trabajo que llevan a cabo en esta
rea, sobre su racionalidad y su coherencia, sobre su eficacia y eficiencia y sobre el
impacto del mismo.
Esta evaluacin formativa ser un factor de generacin y difusin de conocimiento
e innovacin en la integracin de los inmigrantes y las polticas pblicas en este
campo.
a
287
INICIO
NDICE
Sistema de indicadores del Plan

En el captulo cinco y en el apartado correspondiente a programas y actuaciones
para el desarrollo de los Objetivos Generales se plante la meta de Desarrollar un
Sistema de Indicadores de Integracin, Convivencia y Ciudadana. A continuacin
se avanzan las bases de dicho Sistema del Indicadores que servirn al Proceso de
Seguimiento y Evaluacin del Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin 20112014. Dicho sistema de indicadores se basa en, y desarrolla, la declaracin de Zaragoza, en donde se plantearon los indicadores de integracin recogidos posteriormente por Eurostat.
La columna vertebral del seguimiento y la evaluacin de la accin pblica ha de
formarse en torno a un Sistema de Indicadores, el cual tiene que ser equilibrado y
que habr de concertarse entre los actores que intervienen en el Plan Estratgico.
Para el seguimiento y evaluacin del Plan Estratgico 2011-2014, se ha construido
un Sistema de Indicadores en el que se distinguen los Indicadores Generales de
Integracin y los Indicadores Especficos de Ejecucin del Plan.
El Plan contar con cuatro tipos de indicadores. Indicadores de Partida que definirn la situacin que necesita mejora, indicadores de Progreso que servirn para ir
analizando y midiendo los avances anuales, indicadores de Resultado que servirn
para analizar los efectos de las actuaciones del Plan en cada rea de Intervencin y
los indicadores de Impacto que ayudarn a analizar y medir el impacto del Plan en
la integracin, convivencia, as como en las polticas pblicas y en la accin social.
Con el enfoque de gobernanza participativa y multinivel, el Plan establece un compromiso de coherencia y calidad. Esta coherencia y calidad se medir tanto por la
eficiencia de las actuaciones de los programas, proyectos y medidas contempladas
en el mismo, como por la eficacia en el progreso hacia las metas trazadas en cada
uno de los objetivos, correspondientes a las reas de intervencin identificadas.
El control de dicha coherencia y calidad est basado en:
A. Anlisis de la Poblacin General,
B. Anlisis de la Poblacin PECI
a
288
INICIO
NDICE
A) Anlisis de la Poblacin General. En este anlisis se emplear, en primer

lugar, un conjunto de indicadores ya existentes y recogidos por distintas
fuentes oficiales, sobre temas de empleo, educacin, salud e inclusin social en general -correspondientes a cuatro de las seis reas especficas del
Plan- obtenindose datos desagregados para la poblacin de nacionalidad
extranjera. Esta comparacin permitir observar el grado de homogeneidad,
es decir las diferencias y similitudes experimentadas por la poblacin de
nacionalidad extranjera con respecto a la poblacin general. Cada indicador
tendr un supuesto normativo subyacente.
INDICADORES COMUNES
Empleo y promocin econmica
Educacin
Salud
Servicios sociales e inclusin
Valores parejos entre la poblacin de nacionalidad espaola y la poblacin

inmigrante indicarn un bajo nivel de discriminacin social y un alto nivel
de homogeneidad. Inversamente, valores diferentes destacaran factores especficos que afectan al grupo personas de origen extranjero. Las fuentes
estadsticas ya existentes, una vez desagregadas, ofrecen la posibilidad de
hacer comparaciones entre los indicadores seleccionados.
En segundo lugar, se seguir un conjunto especfico de indicadores, con dos
subconjuntos: un primer subconjunto que mide temas relativos a la situacin de
inmigracin, y un segundo subconjunto que mide las interacciones en y con la
sociedad receptora.
Subconjunto
Temas especficos
Interacciones
INDICADORES ESPECFICOS
Acogida
Movilidad y desarrollo
Convivencia social e intercultural
Igualdad de trato y lucha contra la discriminacin
Infancia, Juventud y Familias
Gnero
Participacin y educacin cvica
Estos indicadores facilitarn el conocimiento de aspectos claves de integracin y ciudadana y sealarn el grado de cohesin de la sociedad espaola
en su conjunto.
289
INICIO
NDICE
B) Anlisis de la Poblacin PECI. Se define como Poblacin PECI a aquellas

personas identificadas como participantes de los proyectos, programas y actividades financiadas a travs del Plan. Se elaborar una Encuesta PECI, de
administracin anual obligatoria, cuya explotacin estadstica ser la base
de estos anlisis.
A partir de aqu se elaborarn dos tipos de informes de progreso del Plan.
Uno comparativo con la poblacin general y la poblacin PECI y otro que
har referencia a la eficacia del Plan por objetivos.
El primero de ellos permitir analizar la homogeneidad entre la poblacin
PECI y la poblacin general, que no participa directamente en programas
proyectos y actividades financiadas por el PECI. Para ello se realizar un
anlisis estadstico con una muestra representativa de mbito nacional y por
nacionalidad de origen para obtener los datos estandarizados correspondientes a los indicadores existentes.
El segundo informe eficacia del Plan por objetivos, tendr en cuenta, una
valoracin ex-ante o de partida, y la evaluacin propiamente de seguimiento. La evaluacin ex-ante es fundamental para establecer la lnea base o
situacin de partida y poder medir posteriormente los avances. Para ello se
tomar como punto de referencia una encuesta de mbito nacional y por
nacionalidad basada en el diseo de los objetivos del Plan, que permitir
cuantificar el punto de origen sobre el cual mediar el progreso.
La evaluacin de seguimiento se llevar a cabo en etapas anuales con el
horizonte en el ao 2014. En el progreso hacia dichos objetivos generales
y especficos se tendrn en cuenta los requisitos previos, es decir, aquellos
elementos que limitan y condicionan el proceso de mejora. En el seguimiento
habr de tenerse en cuenta que existen actuaciones y medidas que entran
dentro del mbito de otros organismos, que pueden ser especficamente los
responsables de la puesta en marcha y del seguimiento de las medidas, as
como de la observacin y del cumplimiento de los acuerdos.
Teniendo en cuenta los dos puntos anteriores como contexto, la evaluacin consistir en un anlisis anual de los indicadores por cada uno de los objetivos sealados
en cada una de las reas especficas y transversales del PECI.
a
290
INICIO
NDICE
Proceso de evaluacin del Plan Estratgico

El proceso de evaluacin del Plan Estratgico se llevar a cabo en dos fases: una
evaluacin intermedia tras el cierre del ejercicio 2012 y una evaluacin global del
Plan en su conjunto tras el cierre del ejercicio 2014. La Direccin General de Integracin de los Inmigrantes elaborar el Informe de evaluacin intermedia y al final
del periodo de ejecucin del Plan Estratgico se encargar una evaluacin externa
y la Direccin General de Integracin de los Inmigrantes elaborar el Informe final
de evaluacin.
1. Informe de evaluacin intermedia del Plan Estratgico

La Direccin General de Integracin de los Inmigrantes elaborar el Informe de
evaluacin intermedia y lo someter a la consideracin del Foro para la Integracin
Social de los Inmigrantes.
El Informe lo elaborar la Direccin General de Integracin de los Inmigrantes en
el segundo trimestre del ao 2013, a partir de las valoraciones que le hayan hecho
llegar a lo largo del primer trimestre las Comunidades Autnomas, las Entidades
Locales y las ONG con las que se haya colaborado. En l se utilizar el sistema indicadores aprobados, y se analizarn las informaciones sobre satisfaccin de usuarios
as como las sugerencias recibidas. A partir del Informe de evaluacin intermedia el
Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes podrn emitir recomendaciones
para la reorientacin del Plan Estratgico.
2. Evaluacin externa del Plan Estratgico 2011-2014

En la ltima etapa de aplicacin del Plan Estratgico, se encargar una evaluacin
externa global del Plan Estratgico. Las principales conclusiones de esta evaluacin
se darn a conocer a la Conferencia Sectorial, Comisin Interministerial y Extranjera y al Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes.
a
291
INICIO
NDICE
3. Evaluacin final (es-post) del Plan Estratgico 2011-2014

La Direccin General de Integracin de los Inmigrantes elaborar la Evaluacin
final del Plan Estratgico 2011-2014.
Para ello la Direccin General de Integracin de los Inmigrantes tomar en consideracin, adems de la evaluacin intermedia, las valoraciones que hayan remitido
las Comunidades Autnomas, las Entidades locales y las ONG con las que se haya
colaborado y la Evaluacin externa del Plan Estratgico 2011-2014, el sistema indicadores del Plan Estratgico y las informaciones sobre satisfaccin de usuarios as
como las sugerencias recibidas. Con todo ello la Direccin General de Integracin
de los Inmigrantes elaborar un Informe provisional que someter a la consideracin de la Conferencia Sectorial de la Comisin Interministerial de Extranjera y del
Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes.
Tras los informes emitidos por estos rganos sobre la Evaluacin provisional, la Direccin General de Integracin de los Inmigrantes elaborar la Evaluacin final del
Plan Estratgico 2011-2014 definitiva, incorporando las observaciones recibidas.
a
292
INICIO
NDICE
Presupuesto
a
293
INICIO
NDICE
Cuarta parte Presupuesto
10. Presupuesto
PRESUPUESTO DE LA ADMINISTRACIN GENERAL DE ESTADO
reas
Acogida
Educacin
Empleo
Ministerio
2011
2012
2013
2014
Ministerio de Trabajo e
Inmigracin
47.411.300
42.601.200
39.113.900
38.564.900
167.691.300
Ministerio de Sanidad,
Poltica Social e Igualdad
10.177.942
9.537.436
9.293.241
9.293.241
38.301.860
Total
57.589.242
52.138.636
48.407.141
47.858.141
205.993.160
Inmigracin
32.666.800
29.056.700
24.802.200
24.802.200
111 327 900
Ministerio de Educacin
146.829.661
114.750.234
95.197.983
95.157.983
451 935 861
Total
179.496.461
143.806.934
120.000.183
119.960.183
563.263.761
Inmigracin
70.780.700
69.353.970
52.147.599
51.819.599
244.101.868
Total
70.780.700
69.353.970
52.147.599
51.819.599
244.101.868
2.235.000
2.119.900
2.002.800
2.002.800
8.360.500
12.518.567
12.081.724
12.041.105
12.119.483
48.760.879
Total
14.753 567
14.201.624
14.043.905
14.122.283
57.121.379
9.913.200
8.899.200
7.657.100
7.657.100
34 126 600
10.395.960
10.138.320
8.628.240
8.628.240
37.790.760
Total
20.309.160
19.037.520
16.285.340
16.285.340
71.917.360
Inmigracin
17.005.800
10.057.000
8.746.900
8.746.900
44.556.600
988.428
924.654
701.896
701.896
3.316.874
17.994.228
10.981.654
9.448.796
9.448.796
47.873.474
Inmigracin
1.964.900
1.853.900
1.662.400
1.662.400
7.143.600
1.900.345
1.868.156
1.847.876
1.847.876
7.464.253
Total
3.865.245
3.722.056
3.510.276
3.510.276
14.607.853
Inmigracin
Salud
Servicios
Sociales e
inclusin
Infancia,
Familias y
Juventud
Inmigracin
Total
Igualdad de
Trato
294
Total
INICIO
NDICE
Cuarta parte Presupuesto
Inmigracin
Gnero
Convivencia
Participacin
Movilidad y
Desarrollo
2.348.300
2.299.600
1.983.800
1.983.800
8.615.500
853.757
806.776
412.535
412.535
2.485.603
Total
3.202.057
3.106.376
2.396.335,
2.396.335
11.101.103
Inmigracin
4.219.000
4.912.000
4.614.900
4.614.900
18.360.800
Total
4.219.000
4.912.000
4.614.900
4.614.900
18.360.800
Inmigracin
4.906.900
4.892.200
4.510.700
4.510.700
18.820.500
Total
4.906.900
4.892.200
4.510.700
4.510.700
18.820.500
Inmigracin
4.320.000
3.812.000
3.191.000
3.191.000
14.514.000
642.337
565.649
551.166
551.166
2.310.318
Ministerio de Asuntos
Exteriores y Cooperacin/
Agencia Espaola de
Cooperacin Internacional
3.700.000
3.660.000
3.495.000
3.495.000
14.350.000
Total
8.662.337
8.037.649
7.237.166
7.237.166
31.174.318
Total
385.778.897
334.190.619
282.602.341
281.763.719
1.284.335.576
Ministerio de Sanidad, Poltica

Social e Igualdad
Ministerio de Sanidad, Poltica

Social e Igualdad
PRESUPUESTO DE LA ADMINISTRACIN GENERAL DEL ESTADO INCLUYENDO APORTACINES DE FONDOS EUROPEOS (en euros)
APORTACIN
2011
2012
2013
2014
Total
Administracin General del

Estado [AGE]
385.778.897,00
334.190.619,00
282.602.341,00
281.763.719,00
1.284.335.576,00
Fondo Social Europeo [FSE]
2.155.853,17
12.532.648,79
6.451.753,19
5.133.135,59
26.273.390,74
Fondo Europeo
de Integracin [FEI]
8.907.754,52
18.204 917,70
21.265.203,62
9.992.800,00
58.370.675,84
Fondo Europeo para

el Refugio [FER]
936.117,23
1.377.087,60
1.556.393,78
539.200,00
4.408.798,61
Fondo Europeo para

el Retorno [FR]
2.155.853,17
12.532.648,79
6.451.753,19
5.133.135,59
26.273.390,74
399.934.475,09
378.837.921,88
318 327 444,78
302.561.990,18
1.399.661.831,93
Total
NOTAS
Esto son previsiones, siempre y cuando se cumplan los plazos de presentacin de informes intermedios para recibir segundos pagos en cada uno de
los planes anuales.
Se indican los tiempos previstos de recibo de los fondos, aunque Estos no se aplican necesariamente al ejercicio del ao en el que se reciben.
295
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Peci 2011 2014

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Catlogo de publicaciones de la Administracin General del Estado

Ministerio de Trabajo e Inmigracin

ACUERDO DEL CONSEJO DE MINISTROS

por el que se aprueba el PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA

PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2011 | 2014]

Acuerdo Consejo de Ministros

ACUERDO DEL CONSEJO DE MINISTROS

por el que se aprueba el PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA

PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2011 | 2014]

Acuerdo Consejo de Ministros

2. El reconocimiento de los principios de Igualdad y no discriminacin, Ciudadana,

PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2011 | 2014]

Acuerdo Consejo de Ministros

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PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2011 | 2014]

El segundo Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin acaba de ver la luz tras su

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Me complace presentar a los lectores interesados el II Plan Estratgico 2011- 2014,

PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2011 | 2014]

Estrella Rodrguez Pardo

PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2011 | 2014]

PRIMERA PARTE Fundamentos del plan

Evaluacin del Plan Estratgico 2007-2010

SEGUNDA PARTE reas de actuacin

TERCERA PARTE Gobernanza del plan

La gobernanza de las Polticas de Integracin

Fundamentos del plan

PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2011 | 2014]

Primera parte Fundamentos del plan

La evaluacin del Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin 2007-2010 se llev

PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2011 | 2014]

Primera parte Fundamentos del plan

Sobre la gestin, ejecucin y gobernanza del Plan

PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2011 | 2014]

Primera parte Fundamentos del plan

migrantes as como al Refuerzo Educativo (en adelante Fondo). A pesar de que se

PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2011 | 2014]

Primera parte Fundamentos del plan

Sobre los resultados del Plan

PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2011 | 2014]

Primera parte Fundamentos del plan

El Plan ha movilizado, de manera transversal, y este es otro de sus principales logros, un

Resultados de realizacin de programas y cumplimiento de objetivos

OBJETIVOS (Obj.) | PROGRAMAS (Prog.) |

2 Obj | 6 Prog | 26 Med

7 Obj | 18 Prog | 56 Med

7 Obj | 18 Prog | 57 Med

4 Obj | 9 Prog | 20 Med

3 Obj | 9 Prog | 22 Med

3 Obj | 11 Prog | 33 Med

3 Obj | 8 Prog | 32 Med

3 Obj | 8 Prog | 23 Med

3 Obj | 6 Prog | 24 Med

3 Obj | 8 Prog | 21 Med

3 Obj | 8 Prog | 23 Med

3 Obj | 6 Prog | 27 Med

42 Objetivos / 113 Programas / 361 Medidas

Fuente: Elaboracin propia. Ver metodologa en Informe Final de Evaluacin.

PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2011 | 2014]

Primera parte Fundamentos del plan

Sobre los impactos del Plan

1. Impactos sobre la integracin y la cohesin social