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Educativa de
Amrica
Latina y el
Caribe
2015
10 de
Diciembre
de 2012
Este documento de trabajo fue elaborado por encargo de la Oficina de UNESCO en Santiago,
por un grupo de investigadores del Centro de Investigacin Avanzada en Educacin de la
Universidad de Chile: Cristin Bellei (coordinador), Ximena Poblete, Paulina Seplveda, Vctor
Orellana, Geraldine Abarca. El reporte constituye un documento de trabajo del grupo de
reflexin UNESCO - CEPAL sobre la Educacin Para Todos al 2015 y ms all en la regin y
ser presentado como insumo a la Tercera Reunin de la Mesa del Proyecto Regional de
Educacin para Amrica Latina y el Caribe (EPT/PRELAC), Mxico, Enero 2013.
Esto se realiza en el marco de un proceso mundial, que involucra a diferentes agencias de
Naciones Unidas y de cooperacin internacional, los gobiernos, y organizaciones de la
sociedad civil, cuyo propsito es contribuir a acelerar el cumplimiento de los objetivos y
avanzar en la construccin de la agenda de educacin para todos post 2015.
El Caribe
AR
Argentina
AI
Anguila
BR
Brasil
AN
Antillas Holandesas
BO
CO
CR
CU
CL
EC
SV
GT
HN
Bolivia
Colombia
Costa Rica
Cuba
Chile
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
MX Mxico
NI
Nicaragua
PY
Paraguay
PN
PE
DO
UY
VE
Panam
Per
Repblica Dominicana
Uruguay
Venezuela
AG
Antigua y Barbuda
AW Aruba
BS
Bahamas
BZ
Belice
BB
BM
DM
GD
GY
HT
KY
TC
VG
JM
MS
KN
VC
LC
SR
TT
Barbados
Bermudas
Dominica
Granada
Guyana
Hait
Islas Caimn
Montserrat
Trinidad y Tobago
ndice
1. Introduccin y sntesis
25
8. Educacin superior
15
20
36
50
65
67
73
79
81
85
89
97
105
115
122
131
140
144
147
1. Introduccin y sntesis.
La educacin para todos y el derecho a la educacin
Este informe diagnostica el estado de avance de los pases de Amrica Latina y el Caribe
respecto del cumplimiento de los seis objetivos de educacin para todos establecidos en el
marco de accin de Dakar en 2000. Adems, identifica un conjunto de desafos y temas
relevantes que debiesen ser parte de una agenda de discusin en la perspectiva post-2015,
que fue el plazo que los gobiernos se dieron para cumplir con los objetivos del mencionado
marco de accin.
2. Velar por que antes del ao 2015 todos los nios, y sobre todo las nias y los nios
que se encuentran en situaciones difciles y los pertenecientes a minoras tnicas,
tengan acceso a una enseanza primaria gratuita y obligatoria de buena calidad y la
terminen.
6
3. Velar por que sean atendidas las necesidades de aprendizaje de todos los jvenes y
adultos mediante un acceso equitativo a un aprendizaje adecuado y programas de
preparacin para la vida activa.
Los temas abordados por estos reportes a los largo de la dcada han sido Paridad de gnero (2003-2004), Calidad
de educacin (2005), Alfabetizacin (2006), Primera Infancia (2002), Gobernabilidad (2009), Marginalizacin
(2010), Conflicto (2011) y Juventud y habilidades para el trabajo (2012). Los aos 2002 y 2008 los informes se
elaboraron en torno una revisin del progreso hacia el logro de los objetivos de la educacin para todos.
2 Aunque el informe incluye muchos grficos, el texto est escrito de forma que se pueda prescindir de ellos.
7
1. Introduccin y sntesis.
Durante la dcada del 2000 (y en varios casos incluyendo la dcada anterior de los 1990) la
mayor parte de los pases de la regin experimentaron progresos importantes en aspectos
claves como el desarrollo global, el crecimiento econmico y en menor medida- la
reduccin de la pobreza, todo lo cual gener un contexto favorable para el avance en
educacin. Otra condicin favorable aunque an no universal en la regin- fue el cambio
demogrfico que disminuy la demanda potencial por educacin. Sin embargo, la
persistencia de elevados niveles de inequidad y pobreza, y la alta proporcin de poblacin
viviendo en zonas rurales, ofrecieron dificultades adicionales a la expansin de una
educacin de calidad en la mayor parte de la regin.
3. Inversin pblica en educacin en Amrica Latina y el Caribe
La tendencia general del gasto pblico en educacin durante la dcada pasada fue
levemente positiva en la regin (pasando aproximadamente de un 4,5% a un 5,2% del PIB
en promedio), aunque sin un aumento relevante de la priorizacin de la educacin dentro
8
del gasto pblico. Este mayor gasto parece explicarse principalmente por una expansin del
servicio educacional, puesto que el nivel proporcional de gasto pblico por alumno tendi a
mantenerse o a incrementarse levemente en educacin primaria y secundaria, y a caer
significativamente en educacin superior. Con todo, las diferencias entre pases son muy
marcadas en este aspecto en la regin. Los anlisis indicaron que en general- el gasto
pblico en educacin fue uno de los factores relevantes para explicar las diferencias de
logro de las metas de educacin para todos entre los pases. La informacin disponible
sobre gasto privado en educacin en la regin indica que ste tiende a ser
proporcionalmente mayor que en los pases de la OECD, en todos los ciclos escolares.
4. El cuidado y la educacin de la primera infancia
6. Educacin secundaria
10
Recibir a un buen trato en la escuela es parte constitutiva de la nocin ampliada del derecho
a la educacin, lo cual vuelve muy relevante la preocupacin por el clima escolar, entendido
como la promocin relaciones respetuosas, no discriminatorias, de sana convivencia, y no
violentas entre los miembros de la comunidad escolar. Un buen clima escolar es parte de la
calidad de la educacin. Adicionalmente, la evidencia disponible en la regin muestra que
un mejor clima escolar est asociado con mayores logros acadmicos de los alumnos y
menores niveles de abandono escolar; ms an, existe evidencia que sugiere que los
alumnos de mayor nivel socioeconmico tienden a asistir a escuelas con mejores
indicadores de clima escolar, por lo que ste constituira otro factor de inequidad. El desafo
de las polticas pblicas en este campo es promover una sana convivencia, mediante -por
ejemplo- la participacin estudiantil, el trato respetuoso de los docentes, y la formacin en
mtodos no-violentos de resolucin de conflictos, superando los enfoques puramente
punitivos de control de la violencia y disciplinamiento.
7.4. Educacin para la ciudadana y calidad de la educacin
14
En este sentido, en estricto rigor, el IDH no se lo puede considerar completamente un indicador de contexto
respecto de la educacin, por cuanto sta aporta sustantivamente a su frmula de estimacin. Esta razn limita su uso
como variable de control en los anlisis de regresiones que se presentan ms adelante.
15
Amrica Latina
El Caribe
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
1990
2000
2010
BB
CU
BS
AG
TT
GD
KN
JM
DM
LC
VC
BZ
SR
GY
HT
CL
AR
MX
PN
CR
VE
PE
EC
BR
CO
DO
SV
PY
BO
HN
NI
GT
0,3
tener coeficientes Gini en el rango de 0,25 - 0,35; en Latinoamrica, aun los pases ms
igualitarios Argentina y Uruguay- tienen un Gini de aproximadamente 0,45.
Producto interno bruto per cpita (PPP, constante US$2005) (32 pases incluidos)
35000
Amrica Latina
El Caribe
30000
25000
20000
15000
10000
5000
BS
TT
AI
KN
DM
GD
VC
LC
SR
JM
BZ
GY
HT
BB
CL
AR
UY
PN
MX
VE
CR
BR
PE
CO
DO
EC
SV
PY
BO
GT
HN
NI
1990
2000
2010
17
Poblacin bajo la lnea de pobreza (segn lnea de pobreza nacional, en %) (18 pases incluidos)
Junto a la pobreza, muy relacionada con ella y con la presencia de poblacin indgena en la
regin, la mantencin de una proporcin relevante de poblacin residiendo en zonas
rurales ha representado tradicionalmente una dificultad adicional a la expansin de la
educacin formal en Amrica Latina y el Caribe. En efecto, en promedio, en los pases de la
regin alrededor de 4 de cada 10 personas vivan en zonas ruralesen 2010, proporcin
bsicamente similar a la existente en 2000. Ms aun, en 2010, en 12 de los 35 pases para
los que se cuenta con informacin, la mitad o ms de su poblacin viva en zonas rurales, en
marcado contraste con pases como Argentina, Uruguay o Venezuela, donde menos del 10%
de su poblacin era rural.
Amrica Latina
El Caribe
90
80
70
60
50
40
30
20
10
2000
2010
TT
LC
GY
AG
GD
KN
BB
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VC
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JM
DM
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CU
BS
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GT
NI
SV
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PN
CO
MX
BR
CL
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UY
VE
19
Una medida bsica de la prioridad que reviste la educacin dentro de una sociedad es
estimar qu proporcin del producto interno bruto se destina a la inversin educativa; en
efecto, el marco de accin de Dakar puso nfasis en la necesidad de que los gobiernos
expandieran su compromiso financiero con la educacin. En esta materia, en promedio, los
pases de Amrica Latina y el Caribe efectivamente aumentaron el nivel de gasto pblico en
educacin como porcentaje del PIB, pasando de 4,5 en 2000 a 5,2 en 2010, es decir,
acumulando un aumento de siete dcimas porcentuales, y acercndose as al promedio de
gasto en educacin de los pases europeos y Estados Unidos, que hacia 2010 era de 5,6% del
PIB.
Sin embargo, este promedio esconde marcadas disparidades al interior de la regin, tanto
en el nivel de gasto como en la tendencia. En efecto, en 7 de los 19 pases para los que se
cuenta con datos comparables el gasto pblico como proporcin del PIB no sigui esta
tendencia positiva, sino que disminuy entre 2000 y 2010. Asimismo, mientras en algunos
pases el gasto pblico en educacin no superaba el 3% del PIB en 2010, en otros ocho
alcanzaba valores alrededor del 6% e incluso en Cuba superaba el 12% del PIB. Es
importante notar que esta disminucin no necesariamente implica un menor gasto pblico
en educacin en trminos absolutos, sino que ste no ha aumentado proporcionalmente en
la misma medida que el PIB, que como vimos tuvo una importante expansin en
prcticamente todos los pases de la regin durante la dcada pasada.
Ahora bien, dado que los pases difieren significativamente en el tamao proporcional del
estado respecto a la economa nacional, un indicador ms ajustado para evaluar la prioridad
financiera que los gobiernos dan a la educacin es comparar el gasto en este sector con el
gasto pblico total. En esta materia, en general, los pases de la regin no mostraron una
tendencia positiva durante la dcada anterior, por cuanto el promedio del gasto pblico en
educacin como porcentaje del gasto del gobierno disminuy levemente, desde un 14,8%
en 2000 a un 14,1% en 2010. Aunque tambin en este caso las disparidades intraregionales son muy marcadas; as por ejemplo, en 2010, mientras en Costa Rica y Aruba el
presupuesto en educacin equivala al 20% ms del presupuesto del gobierno, en varios
pases era alrededor del 10%, e incluso menos como en Dominica y Montserrat.
20
Gasto pblico total en educacin como porcentaje del producto interno bruto (31 pases incluidos)
14,0
Amrica Latina
El Caribe
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
2000
2010
CU
AI
BS
JM
TT
VC
GY
LC
BB
KN
AW
BZ
BO
PY
AR
DM
PN
CR
BR
CO
SV
DO
UY
EC
MX
NI
CL
PE
0,0
Es importante, como se dijo, considerar las diferencias de inversin que se presentan entre
los distintos ciclos educativos, las cuales reflejan tanto sus distintos costos como la
diferente prioridad que los estados les asignan. Un indicador que permite realizar esta
comparacin es estimar el gasto pblico por alumno como porcentaje del PIB por habitante,
lo cual expresa el esfuerzo financiero del estado en educacin en relacin con el nivel de
ingresos del pas. As, en el caso de la educacin primaria (nico nivel explcitamente
mencionado en el marco de accin de Dakar en que los estados deban comprometerse a
aumentar su inversin), el promedio del gasto pblico por alumno como porcentaje del PIB
per cpita aument levemente en los pases de la regin durante la dcada anterior,
pasando de 14,1% en 2000 a 16,1% en 2010. Particularmente notable fue el caso de Cuba
que prcticamente duplic el gasto por alumno en primaria llegando en 2010 a representar
casi un 50% de su PIB per cpita.
La leve tendencia promedio positiva en el gasto pblico observada en educacin primaria se
replic en secundaria durante la dcada pasada en la regin, pasando de representar un
16,4% del PIB per cpita a ser un 19,6% entre 2000 y 2010, aunque en este ltimo ao con
una mayor dispersin entre los pases. En educacin secundaria, el pas que realiz el
mayor aumento proporcional del gasto pblico fue Brasil, que lo duplic durante el perodo
logrando alcanzar el promedio regional de inversin pblica por alumno hacia finales de la
dcada anterior. En trminos absolutos, al igual que en primaria, tambin en secundaria
21
Por ltimo, a diferencia de lo observado en los dos niveles escolares, la tendencia del gasto
pblico por alumno en educacin superior fue negativa durante la dcada pasada. En efecto,
el promedio de inversin pblica por alumno en educacin terciaria disminuy fuertemente
entre los pases de la regin, pasando de un 43,5% del PIB por habitante en 2000 a un
29,7% en 2010. A pesar de esta baja, como se ve, el promedio del gasto pblico por alumno
en educacin superior era en 2010 el doble de su equivalente en educacin primaria
(proporcin que en 2000 era de tres veces). En general (aunque para este nivel educativo se
cuenta con menos casos nacionales con informacin comparable), fueron los pases que a
inicios de la dcada anterior tenan los ms altos niveles de gasto pblico por alumno en
educacin terciaria los que lo redujeron proporcionalmente de manera significativa durante
el perodo, acercndose as al resto de los pases de la regin. Tal fue el caso de Cuba, por
ejemplo, cuyo gasto pblico por alumno en educacin superior pas de representar un 95%
del PIB per cpita en 2000 a ser un 63% en 2010. Es importante advertir que, a pesar de
esta tendencia a la convergencia, es en educacin superior donde se constata la mayor
heterogeneidad en cuanto a la inversin pblica por alumno entre los pases de Amrica
Latina.
En cuanto al gasto privado en educacin, UNESCO estima que, en promedio, ste
representaba en 2010 el 1,2% del PIB de los pases de la regin, aproximadamente un tercio
superior al gasto privado promedio de los pases de la OECD (0,9%del PIB). Incluso, en
pases como Guatemala y Repblica Dominicana el gasto privado en secundaria era
mayoritario en 2010.De acuerdo a datos de OECD, considerando todos los niveles
educacionales, el gasto privado promedio representaba en 2009 un 16% del total, mientras
en Chile era un 41%, el ms alto entre sus pases miembros. Como se sabe, el gasto privado
tiende a distribuirse inequitativamente.
En sntesis, la tendencia general del gasto pblico en educacin durante la dcada pasada
fue levemente positiva en los pases de Amrica Latina y el Caribe, aunque ms por una
expansin del gasto fiscal que por una mayor priorizacin de la educacin dentro del gasto
pblico. Es probable que este mayor gasto se haya explicado principalmente por una
expansin del servicio educacional, dado que en promedio el nivel proporcional de gasto
pblico por alumno tendi a mantenerse o incrementarse levemente en primaria y
secundaria, y a caer significativamente en educacin superior. Ms adelante analizamos el
efecto que estas diferencias de inversin en educacin entre los pases (junto a otras
caractersticas relevantes) tienen en el logro de algunas de las metas de educacin para
todos. En cuanto al gasto privado (aunque los datos son escasos), ste tiende a ser
comparativamente elevado entre los pases de la regin.
22
Gasto privado como porcentaje del gasto total para establecimientos educativos
Primaria
Secundaria
Repblica Dominicana
50,0
54,7
Guatemala
26,2
74,3
Per
23,8
40,8
Chile
20,7
22,5
Colombia
18,1
21,4
Mxico
16,1
22,4
Paraguay
15,8
20,1
Argentina
6,5
8,6
Cuba
1,5
Barbados
2,7
Fuente: Base de datos UNESCO-UIS.
Gasto pblico en educacin primaria por alumno como porcentaje del PIB per cpita
50
Amrica Latina
El Caribe
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
PN PY BO GT UY EC BR HN CL AR CO CR MX SV DO PE
2000
2010
BB CU JM LC BZ DM TT VC AW AI GY
Promedio Pases 2010 (16,1%)
23
Gasto pblico en educacin secundaria por alumno como porcentaje del PIB per cpita
Amrica Latina
60
El Caribe
50
40
30
20
10
2000
2010
TT
CU
BB
BZ
JM
LC
AW
VC
DM
AI
GY
PN
PY
BO
UY
SV
EC
GT
AR
BR
CL
MX
CO
CR
PE
DO
Gasto pblico en educacin terciaria por alumno como porcentaje del PIB per cpita
Amrica Latina
100
El Caribe
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
PY BO MX PN
2000
NI
2010
BR CO AR CL
SV
PE
TT
CU JM BB AW BZ GY
AI
24
Numerosas investigaciones (UNICEF, 2001; OECD, 2012; Lowe & Wolfe, 2000) indican que
la primera infancia es un perodo altamente sensible, durante el cual se sientan las bases
para un desarrollo adecuado y la capacidad de aprendizaje a lo largo de la vida. La
neurociencia proporciona evidencia sobre cmo las consecuencias de las interacciones y
experiencias vividas por el nio durante los primeros tres aos de su vida repercutirn en
el desarrollo de su cerebro y por ende en las dimensiones fsica, cognitiva y socialemocional a lo largo de su vida (UNICEF, 2001). En este sentido, as como un entorno
seguro, clido y responsivo a las necesidades del nio cumple una funcin protectora
respecto a los efectos del estrs que pueda sufrir un nio en etapas posteriores de su vida,
un entorno adverso y que no atiende de manera oportuna las necesidades de los nios
puede afectar negativamente el desarrollo de su cerebro (UNICEF, 2001; UNICEF, 2008).
Desafortunadamente, existe muy poca informacin sobre los programas de cuidado de los
nios que en esa edad pasan parte del da fuera de su hogar.
26
Amrica Latina
El Caribe
90
80
70
60
50
40
30
20
10
2000
2010
AN
KY
TT
BS
AW
BB
AI
GD
CU
JM
DM
SR
AG
GY
VG
LC
BZ
EC
BR
MX
UY
PE
AR
VE
PN
GT
NI
SV
CL
CO
HN
DO
PY
BO
De hecho, profundizando en este aspecto (por medio de una serie de anlisis de regresiones
mltiples que consideraron a todos los pases del mundo con suficiente informacin
disponible; ver anexo 1 para detalles), nuestros hallazgos sugieren que las diferencias entre
pases en la tasa neta de matrcula en educacin preprimaria hacia 2010 se asocian con
factores econmicos, sociales y educacionales.
En particular, los pases con mayores recursos econmicos, medidos por el PIB per cpita,
tienden a tener mayores niveles de cobertura en la educacin preescolar. Sin embargo,
otros indicadores de desarrollo social son tambin importantes, aun controlando por dichas
diferencias de riqueza. As, por ejemplo, los pases con mayor proporcin de poblacin rural
y mayores niveles de mortalidad infantil presentan en promedio menores tasas de
matrcula en educacin preescolar. Ciertamente, la composicin de la poblacin segn
tramos de edad es asimismo un factor relevante, por cuanto los pases con un mayor
porcentaje de poblacin en edad de asistir a la educacin preescolar (y que enfrentan por
tanto una tarea proporcionalmente mayor) tienden a tener una menor tasa neta de
matrcula en este nivel. Un hallazgo que puede parecer algo sorprendente es que (una vez
controlados todos los otros factores) la matrcula preescolar no mostr una relacin
sistemtica con la tasa de participacin laboral femenina; probablemente la asociacin
positiva entre incorporacin laboral de la mujer y disponibilidad de ofertas de cuidado o
educacin para los nios sea ms relevante en edades ms tempranas (0-3 aos).
27
Las polticas nacionales tambin son relevantes para explicar las diferencias observadas
hacia 2010 en la cobertura educativa preescolar: en promedio, mientras mayor es el gasto
educacional de los pases (medido como porcentaje del PIB) stos tienden a tener una
mayor tasa neta de matrcula en educacin preprimaria. Ahora bien, una vez controladas las
diferencias entre pases en todos los factores mencionados, la regin de Amrica Latina y el
Caribe como un todo presenta tasas netas de matrcula en educacin preprimaria
superiores en casi 11 puntos porcentuales comparada con el promedio de los pases de las
dems regiones del mundo, aunque nuestras estimaciones no son completamente
concluyentes al respecto (principalmente por el reducido tamao muestral). Dicho de otra
forma: como conjunto la regin tiende a tener un nivel de cobertura preescolar que sera
algo por sobre lo esperable de acuerdo a sus caractersticas. Sin embargo, las diferencias
entre los casos nacionales son muy marcadas en la regin en este aspecto, alejndose varios
de ellos sensiblemente de la tendencia internacional, tanto en trminos positivos como
negativos.
La gran heterogeneidad de situaciones en el nivel de educacin preprimaria queda an ms
clara al observar las diferencias en cuanto a la capacidad de los pases de asegurar un
mnimo de participacin en programas educativos pre-primarios. Una estimacin al
respecto la provee la expectativa de aos de escolaridad promedio en este nivel (esperanza
de vida en preescolar), que para los pases de Amrica Latina y el Caribe era de 1,8 aos en
2010 (la que apenas aument en 0,3 aos en promedio en la regin durante la ltima
dcada). As, mientras en Cuba o Jamaica los nios accedan en promedio a 3 aos de
educacin preprimaria en 2010, en un tercio de los pases con informacin, el promedio de
expectativa de escolarizacin a este nivel apenas llegaba a alrededor de un ao.
Amrica Latina
El Caribe
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
2000
2010
KY
MS
AN
TT
BS
JM
CU
AW
DM
BB
GD
AI
KN
SR
VC
GY
AG
VG
LC
BZ
BR
EC
UY
PE
AR
VE
MX
SV
CL
NI
CO
CR
GT
PN
HN
DO
PY
BO
28
Por otra parte, a pesar del avance observado en la cobertura a nivel regional, es necesario
destacar que existe una gran inequidad respecto del acceso a la educacin preescolar, la que
perjudica a la poblacin que probablemente ms se beneficiara de participar en este nivel
educativo: los nios de las familias de menores ingresos, aquellos que viven en zonas
rurales y los indgenas. Por ejemplo, en Surinam, un pas con relativamente alta cobertura
promedio, menos del 60% de los nios pertenecientes al quintil de menores ingresos asista
a algn programa preescolar, mientras casi el 90% de sus pares del quintil ms rico lo
haca; desigualdades similares se observan en Guyana (UNICEF, 2012). Lo mismo ocurre en
pases donde la cobertura preescolar es menor -tales como Paraguay, El Salvador, Honduras
y Nicaragua- donde se observan diferencias de hasta 30 puntos porcentuales en el acceso a
servicios educativos segn el nivel socioeconmico familiar, especialmente en los
programas para menores de 3 aos (CEPAL, 2010). En la regin, el acceso a programas de
atencin y educacin de la primera infancia contina tambin siendo limitado para aquellos
nios que viven en zonas rurales (y por extensin, pueblos indgenas), quienes tienen la
mitad de probabilidades de acceder a un centro de atencin y educacin inicial que los
nios de zonas urbanas (CEPAL, 2007).
Finalmente, como se mencion, no existen suficientes datos comparativos sobre la calidad
de los programas preescolares en la regin. En esta dimensin, el indicador de calidad ms
bsico con que se cuenta refiere a la disponibilidad de educadores por grupo de alumnos, lo
cual en estas edades es no slo muy importante por la calidad de la estimulacin y trabajo
pedaggico que la educadora puede realizar, sino adems por el cuidado y seguridad que
puede brindar a los nios. La tasa de alumnos por profesor en la educacin preprimaria
alcanzaba en 2010 un promedio de 18 nios en la regin, lo cual era muy cercano al
promedio mundial. El promedio regional de alumnos por profesor tendi a disminuir
levemente durante la ltima dcada. Por ltimo, tambin en este aspecto se expresa la gran
heterogeneidad de situaciones antes sealadas: mientras en algunos pases (especialmente
del Caribe, como San Vicente y Las Granadinas, Anguila, Santa Luca, y Montserrat) la tasa
de alumnos por profesor era en 2010 alrededor de 10 nios, en otros (como Colombia,
Mxico, Uruguay y Jamaica) se elevaba a cerca de 25 nios por educador.
En sntesis, es posible afirmar que en trminos generales durante la dcada pasada los
pases de Amrica Latina y el Caribe hicieron progresos importantes en el mejoramiento de
las condiciones iniciales de la infancia temprana, pero que sus avances en educacin preescolar fueron en cambio limitados (aunque no menor que otras regiones comparables).
Con todo, es caracterstico de la situacin y evolucin de este nivel educacional la enorme
heterogeneidad en la regin, diferencias que no siguen linealmente las diferencias de
ingresos entre los pases. Por otra parte, a pesar del avance en la cobertura a nivel regional,
es necesario destacar que existe una gran inequidad respecto en la educacin preescolar
que desfavorece a la poblacin que ms se beneficiara de participar en la educacin
preescolar, es decir, los nios de los quintiles de menores ingresos, a aquellos que viven en
zonas rurales y que son indgenas. Finalmente, no existen suficientes datos sobre la calidad
de los programas preescolares.
29
45
El Caribe
40
35
30
25
20
15
10
5
2000
2010
SR
AN
TC
TT
KY
BS
AG
JM
KN
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BZ
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CU
VG
VC
LC
AI
MS
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CO
MX
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GT
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SV
NI
PE
BR
PN
CR
DM
CL
Ciertamente, cuando los pases alcanzan valores cercanos al 100% este indicador se vuelve muy sensible a
pequeas variaciones. Por eso la interpretacin de esta medida debe hacerse siempre considerando la tasa original
presentada anteriormente. Para mayor claridad, el grfico destaca en gris los pases con tasas de matrcula superiores
al 90% en 2000.
30
la mitad de la brecha original. El caso ms saliente en este sentido es Barbados, que durante
la dcada pasada avanz en casi un 90% hacia la universalizacin de la educacin
preprimaria.
Nivel de avance hacia la universalizacin de la educacin preprimaria. Tasa neta de matrcula en educacin
preprimaria: fraccin de la tarea existente al 2000 cubierta al 2010.
BB
AW
UY
MX
AG
PE
VE
AI
GD
NI
AR
GT
PN
BZ
SV
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VG
DM
SR
CO
DO
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CU
GY
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
-10%
-20%
-30%
-40%
-50%
En base a al comportamiento que han seguido los pases en los ltimos aos (1998-2010),
hemos realizado un ejercicio de proyeccin para anticipar en qu situacin es probable que
se encuentren hacia 2015 (ver anexo 3 para detalles). Desafortunadamente las series de
tiempo de la tasa neta de matrcula en pre-primaria a nivel de la regin no estn
disponibles. Sin embargo, las tasas brutas de matrcula en este nivel (que s estn
disponibles) no distan mucho de las tasas netas, por lo que las usamos en su reemplazo.
Segn los datos oficiales, la regin avanz entre 1998 y 2010 desde 53% hasta 70%; de
acuerdo a nuestras estimaciones, es probable que hacia 2015 la tasa bruta de matrcula en
educacin pre-primaria promedio regional llegue a un 77%.
Discusin Poltica
Existe consenso en que proveer una atencin y educacin en primera infancia de calidad es
una tarea compleja, pues asegurar el desarrollo, crecimiento y aprendizaje de los nios
implica atender distintas dimensiones de su desarrollo -desde el nacimiento hasta el inicio
de la educacin primaria- en contextos formales e informales (UNESCO, 2007a).
Consecuentemente, el cuidado y la educacin tempranas requieren la coordinacin de
variados actores que provean estos cuidados: familia, vecinos, instituciones pblicas y
privadas, ONGs, y las propias comunidades. De esta manera, abordar este objetivo desde las
polticas pblicas requiere involucrar a los distintos sectores que intervienen en promover
el bienestar integral de los nios, considerando al menos la salud, la educacin y el
ambiente en el que se desarrollan los nios como reas primordiales de inversin. Una
complejidad adicional es que estas polticas deben combinar servicios de atencin directa a
los nios con programas de apoyo que mejoren las condiciones y capacidades de los
distintos actores que interactan con ellos a diario, especialmente las madres y otros
cuidadores, a fin de compensar las desventajas de los ms vulnerables y fomentar su
capacidad de adaptacin (UNICEF, 2008, UNESCO, 2007).
Junto con lo anterior, en la regin se agrega la relevancia de considerar las fuertes
inequidades que existen tanto entre pases como dentro de los mismos pases (UNDP,
2010). Los nios que crecen en las zonas rurales, pertenecen a los pueblos originarios, o
viven en familias con bajo nivel educativo o menores ingresos, son aquellos que presentan
mayor vulnerabilidad en su desarrollo y simultneamente mayor exclusin de los servicios
de atencin (UNDP, 2010; UNICEF, 2008). Por cierto, estas condiciones de vulnerabilidad se
asocian haciendo an ms delicada la situacin: en Amrica latina la prevalencia de la
pobreza en zonas rurales es el doble que en la ciudad (CEPAL, 2012). Abordar estas
desigualdades es primordial para alcanzar el objetivo de proveer buen cuidado y educacin
en la primera infancia.
Para la discusin poltica es relevante diferenciar los objetivos y enfoques de la atencin
requerida en primera infancia segn las edades de los nios. La principal distincin es entre
la etapa de 0 a 3 aos, donde la preocupacin principal es el bienestar y desarrollo integral
adecuado del nio; y el perodo entre 3 y 6 aos, es decir inmediatamente antes del inicio de
la enseanza primaria, donde dicho foco se complementa con una atencin sobre la
educacin (UNESCO, 2007; CEPAL, 2011).
Respecto a los nios entre 3 y 6 aos, el foco est puesto crecientemente en otorgarles una
educacin preescolar de calidad, especialmente en los sectores ms vulnerables a fin de
paliar las desventajas del ambiente, promoviendo su desarrollo integral y mejorando su
preparacin para aprovechar la educacin primaria. En esta etapa, la regin ha hecho
importantes avances, considerando la primera infancia como una instancia estratgica para
fortalecer las oportunidades educativas y de desarrollo de los nios. Varios pases de la
regin han bajado la edad de escolaridad obligatoria incluyendo la asistencia al nivel inicial
o pre-primaria. Asimismo, se han hecho esfuerzos en aumentar la cobertura y el acceso a
estos niveles de los nios que viven en situaciones ms vulnerables (UNICEF; 2012, OEA,
2012).
material pedaggico y la formacin del personal a cargo. Si bien estos indicadores son
importantes, resultan insuficientes para determinar la calidad de los procesos y conocer los
resultados de la atencin y educacin de la primera infancia (Lowe& Wolfe, 2000). En ese
sentido, se ha recomendado incorporar indicadores relativos a aspectos tales como la
calidad de las interacciones entre cuidadores y los nios, la participacin familiar, la
integracin intercultural y de las necesidades diversas de los nios (UNESCO, 2007a);
aspectos, ciertamente, mucho ms difciles de observar y recopilar como informacin
oficial, y sobre todo, de intervenir por desde las polticas.
Desafos
excepcionalmente los programas atienden directamente a los nios 5. A partir de los 3 aos,
los objetivos de los programas agregan a la promocin del buen desarrollo, la adquisicin
de habilidades y conocimientos necesarios para una mejor transicin hacia la educacin
primaria, facilitando un mejor desempeo durante los aos escolares (UNESCO, 2011).
La promocin de formas de cuidado institucionalizado de los nios a esta edad encuentra su justificacin principal
en el objetivo de aumentar la insercin laboral de las mujeres. Aunque existe cierto debate al respecto, los expertos
en desarrollo infantil temprano tienden a coincidir en la conveniencia de fortalecer las capacidades y mejorar las
condiciones familiares de atencin y cuidado de los nios.
35
El segundo objetivo del marco de accin de Dakar estableci la meta de completar el acceso
a la educacin primaria y reducir la desercin escolar (especialmente para alumnos que
enfrentan alguna desventaja), as como mejorar la calidad de este nivel de enseanza. Dada
la amplitud de este objetivo, hemos concentrado este apartado en el desafo de aumentar la
escolaridad primaria, dejando para secciones especficas tanto los anlisis de gnero como
los referidos a alumnos indgenas, y reservando los temas de la calidad educativa para la
discusin del sexto objetivo de Dakar, referido completamente a esta dimensin.
Universalizacin de la educacin primaria en Amrica Latina y el Caribe
36
pases de la regin respecto de una dcada atrs. Ciertamente, este nulo avance esconde
situaciones nacionales de marcados contrastes: mientras algunos pases aumentaron
fuertemente la escolarizacin en educacin primaria entre 2000 y 2010 (notablemente
Granada, Guatemala, Nicaragua, Bahamas, con avances de diez o ms puntos porcentuales),
otros la disminuyeron de manera importante en el mismo perodo (como Paraguay, San
Kitts y Nevis, y Jamaica). En total, 7 de 26 pases con datos comparables disminuyeron
significativamente su tasa neta ajustada de matrcula en primaria durante la dcada pasada.
Amrica Latina
El Caribe
90
80
70
60
50
40
30
20
10
2000
2010
MS
KY
CU
AW
VC
DM
BS
GD
TT
BZ
BB
AI
SR
LC
VG
AG
KN
GY
JM
AR
BO
BR
MX
UY
PN
GT
EC
PE
HN
SV
VE
NI
CL
DO
CO
PY
hay consenso en que un objetivo deseable es que ella sea reducida al mnimo. Tomando el
conjunto de la educacin primaria, la tasa de repitencia lleg en 2010 a casi un 5% en los
pases de Amrica Latina y el Caribe, en promedio (en 2000 haba sido 6,8%). Es decir, cada
ao, alrededor de 1 de cada 20 alumnos fue reprobado en su grado. El efecto acumulado de
la repitencia y el ingreso tardo al sistema escolar hicieron que en 2010 la tasa promedio de
sobre-edad en enseanza primaria entre los pases de la regin fuera de 9% (aunque en
Colombia, Brasil y Nicaragua, llegaba al 21%).
Tasa de repitencia en educacin primaria (%).
30
Amrica Latina
El Caribe
25
20
15
10
5
2000
2010
AN
CU
AI
SR
BZ
AW
AG
TT
VG
VC
DM
BS
GD
LC
JM
MS
TC
KN
GY
BR
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GT
NI
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PE
SV
CR
PN
UY
AR
PY
VE
MX
CO
CL
HN
BO
Desercin (%)
30
25
20
15
10
5
0
HN
2000
GT
CR
2010
PY
NI
MX
VE
PN
CO
UY
PE
SV
BO
BR
DO
EC
CL
AR
39
Como consecuencia del elevado grado de expansin del acceso a la educacin primaria
alcanzado por los pases de Amrica Latina, para identificar los avances ms relevantes en
la escolarizacin en este ciclo es preciso observar la evolucin de indicadores ms
exigentes, como la retencin hacia finales del ciclo primario. La tendencia general en este
sentido es positiva en la regin, puesto que la tasa de sobrevivencia al 5 grado de los pases
de Amrica Latina y el Caribe aument como promedio de 83,5% a 91,8% entre 2000 y
2010, lo cual expresa una alta capacidad de retencin del sistema escolar. Probablemente, el
efecto combinado de la disminucin de la repitencia y la desercin hizo que la proporcin
de alumnos de una determinada cohorte que logra trayectorias extendidas de
escolarizacin en enseanza primaria se incrementara en los pases de la regin para los
que se cuenta con datos comparables y que tenan tasas bajas a inicios de la dcada del
2000, como fueron los casos de Colombia y El Salvador.
Dada la creciente relevancia de elevar las tasas de retencin hacia finales de la primaria
para cumplir con las metas de Dakar, realizamos una serie de anlisis para identificar los
factores que pudieran explicar las diferencias en este indicador entre los pases hacia 2010
(regresiones mltiples que incorporaron todos los pases del mundo con informacin
relevante disponible; detalles en el anexo 1). Un primer hallazgo indica que los pases con
mayores recursos medidos por el PIB per cpita- tienden en promedio a presentar
mayores niveles de retencin al quinto grado; sin embargo, los resultados tambin sugieren
que las polticas nacionales y los procesos internos del sistema escolar son factores
importantes, ms all del nivel de riqueza de los pases. En efecto, los pases que destinan
mayor gasto a la educacinmedido como porcentaje del PIB- tienden a lograr mayores
tasas de sobrevivencia al 5 grado de primaria. Adicionalmente, los pases con mayor
porcentaje de alumnos repitentes en educacin primaria tienden a lograr menores tasas de
sobrevivencia al 5 grado, lo cual probablemente se explique porque los alumnos que
repiten de curso tienen una mayor probabilidad de desertar de la escuela.
Amrica Latina
El Caribe
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
UY BO EC GT NI MX AR PN VE PE CR SV CO PY
2000
2010
AI KY AN GY CU JM LC SR AW BB TT BS BZ DM KN
Por ltimo, dado que el rango de edad en que las personas pueden efectivamente completar
la educacin primaria vara, para evaluar el objetivo de su universalizacin es importante
observar qu proporcin de la poblacin de un tramo etario superior finalmente concluy
dicho ciclo de enseanza; el avance de los diferentes pases, en este caso, debe ser estimado
contrastando dicha cohorte con otras de mayor edad. De acuerdo a las encuestas de hogar
disponibles (realizadas alrededor de 2010), la tasa promedio de conclusin de la enseanza
primaria entre los pases de Amrica Latina aument desde un 81,6% para las personas que
tenan 30 a 34 aos de edad, hasta un 90,2% para quienes tenan entre 15 y 19 aos (estos
ltimos nacidos entre 1990 y 1995 aproximadamente, es decir que se educaron la mayor
parte del tiempo durante la dcada pasada). En otras palabras, la proporcin de personas
que no complet la enseanza primaria disminuy a casi la mitad entre ambas cohortes
nacidas con 15 aos de diferencia 6. Como se muestra en el grfico, estos avances han sido
muy marcados en algunos pases como Bolivia y Honduras.
Con todo, a pesar de los avances logrados, es importante remarcar que aun en la generacin
ms joven, alrededor de uno de cada diez latinoamericanos no complet la enseanza
primaria, proporcin que en algunos pases como Nicaragua y Guatemala llegaba a
alrededor de un tercio del grupo de edad. Esta situacin era particularmente acentuada en
las zonas rurales: en promedio, el 16% de los jvenes rurales de 15 a 19 aos no complet
la educacin primaria, fraccin que en Nicaragua y Guatemala alcanzaba a la mitad de dicho
6
A modo de referencia, segn las encuestas de hogar realizadas alrededor del ao 2000, en promedio, el 82% de
quienes tenan de 15 a 19 aos de edad haba completado la enseanza primaria, lo que se puede considerar
prcticamente la lnea base de este objetivo de educacin para todos en la regin.
41
grupo etario. Es precisamente en estas zonas en donde se han concentrado los mayores
avances, puesto que la generacin diez aos mayor (25 a 29 aos) quienes no terminaron la
enseanza primaria representaban un 30%.
UY
EC
AR
MX
PE
PN
CR
BR
VE
CO
BO
PY
RD
HN
SV
NI
GT
15 a 19 aos
20 a 24 aos
25 a 29 aos
30 a 34 aos
42
80%
60%
40%
20%
0%
-20%
-40%
-60%
-80%
CU
GT
GD
BS
AW
BZ
SV
NI
HN
TT
DO
VE
MX
BB
VC
PN
DM
CO
JM
EC
LC
VG
KN
PY
AI
PE
-100%
Con base en el comportamiento que han seguido los pases en los ltimos aos (1998-2010),
hemos realizado un ejercicio de proyeccin para anticipar en qu situacin es probable que se
encuentren hacia 2015 (ver anexo 3 para detalles). Segn los datos oficiales, la regin avanz
entre 1998 y 2010 desde 92% hasta 94%; de acuerdo a nuestras estimaciones, es probable que
hacia 2015 la tasa bruta de matrcula en educacin pre-primaria promedio regional llegue a
un 95%. Es evidente que en esta materia se constata una desaceleracin en la regin.
Como vimos, ms sensible para regiones como sta son indicadores de conclusin de ciclos,
como la tasa de retencin a quinto grado, que permite observar un importante progreso en
Latinoamrica. Para poner el avance de los pases de Amrica Latina en el contexto
internacional, realizamos una serie de anlisis de regresin mltiple, intentando estimar si en
el perodo 2000-2010 la regin como conjunto- avanz ms o menos rpido que el resto de
los pases del mundo; para ello, ciertamente, controlamos por un conjunto de variables de
caracterizacin relevante de los pases, incluyendo el ingreso per cpita, su nivel de
urbanizacin, su composicin demogrfica, entre otras (los detalles de los principales
43
100%
80%
60%
40%
20%
0%
-20%
-40%
-60%
-80%
-100%
JM SV MX CO PN PE VE AR DM PY KN CU CR BB AW TT
Fuente: Elaboracin propia en base a datos UNESCO-UIS.
44
El gran desafo de la regin en la educacin primaria es lograr que aquellos que viven en
sectores rurales, en situacin de extrema pobreza, o pertenecen a pueblos indgenas grupos que corresponden a los sectores ms marginados de la poblacin-, puedan acceder a
una educacin primaria de calidad y logren completar este primer ciclo de enseanza,
adquiriendo las competencias necesarias para progresar adecuadamente a la educacin
secundaria. En efecto, dado que el nivel secundario de educacin se considera actualmente
como el mnimo para que un individuo participe activamente en la sociedad, logre obtener
un trabajo y mejore sus condiciones de vida a futuro, completar oportuna y
satisfactoriamente la primaria se vuelve an ms crtico (CEPAL, 2010).
Entre los principales nudos crticos que se presentan para lograr la universalizacin de la
educacin primaria, se encuentran garantizar la gratuidad efectiva de la educacin
(considerando no slo los aranceles, sino los costos indirectos asociados), asegurar el
ingreso a la escuela en la edad adecuada, evitar la repeticin escolar y disminuir la
desercin, logrando que los nios finalicen por completo el ciclo de enseanza primaria,
facilitando la continuacin hacia el nivel secundario. Las caractersticas del entorno familiar
de los estudiantes, as como de la calidad de la oferta educativa, influyen fuertemente en la
probabilidad de repetir un curso o desertar de la escuela, y aquellos que viven en zonas
rurales o pertenecen a una minora tnica son quienes tienen ms riesgos de no terminar el
ciclo de enseanza primaria (PREAL, 2007).
Por otra parte, se ha vuelto cada vez ms importante mejorar la calidad de las escuelas,
especialmente de aquellas que se ubican en zonas rurales o que atienden a nios de
sectores ms vulnerables. La calidad de la oferta educativa se presenta como un factor
protector ante los fenmenos de repeticin y desercin escolar, otorgando el capital de
conocimientos, habilidades y actitudes relevantes y necesarias para el buen desarrollo e
insercin en la sociedad, aumentando las probabilidades de superar la pobreza. Un factor
que afecta la calidad de la educacin primaria -especialmente para las familias de menores
45
Las polticas para prolongar el tiempo escolar buscan mejorar el aprovechamiento del
proceso de enseanza-aprendizaje en los distintos niveles. Para los alumnos, esto implica
un mayor tiempo absoluto en la escuela, aumentando el trabajo pedaggico de los
estudiantes a la vez que se reduce el tiempo de las tareas en el hogar. Esto es especialmente
relevante para aquello nios de sectores ms marginados (Bellei, 2009), ya que la extensin
de la jornada podra compensar la falta de recursos y estmulos educativos del ambiente
familiar, a la vez que disminuye la probabilidad de desarrollar comportamientos riesgosos a
los nios que pasan varias horas diarias en la calle. El aumento de la jornada escolar
tambin tendra beneficios para apoyar la insercin laboral de las mujeres, que implica una
importante fuente de ingresos para las familias (Contreras, Seplveda y Cabrera, 2010).
Respecto a los docentes, esta medida permitira mejorar la estabilidad laboral, eliminando
las mltiples jornadas en distintos establecimientos. Asimismo, ayudara a descomprimir
las tareas de gestin y planificacin de docentes y directivos.
Sin embargo, las polticas de extensin de jornada implican una fuerte inversin en las
condiciones de las escuelas, contar con la infraestructura adecuada, insumos educativos
suficientes, mejorar las condiciones de contratacin de los docentes y asegurar la mejora de
la calidad de la escuela. En ltima instancia, es la calidad de la oferta educativa lo que
influye ya sea positiva o negativamente en los estudiantes (CEPAL, 2010).
Los nios que presentan retraso en el aprendizaje se enfrentan tanto a sus propias
dificultades como a la discriminacin desde el sistema educacional, pues son muy pocos los
docentes capacitados para apoyar a las necesidades especficas de estos nios a fin de
facilitar su aprovechamiento del proceso de enseanza-aprendizaje. El apoyo
psicopedaggico a estos estudiantes es esencial para que puedan integrarse y aprovechar la
educacin. Un ejemplo de polticas orientadas a apoyar a los estudiantes con necesidades
educativas especiales es el caso del Per que, en el marco de las metas educativas 2021 de
la regin, ha desarrollado el programa Escuelas Inclusivas cuyo propsito es capacitar tanto
a los docentes como a las familias y dems actores del sistema educativo para que puedan
46
Es esencial, por tanto, que los pases de la regin garanticen el acceso a una educacin
primaria de calidad para todas las personas, por medio de leyes que establezcan este
derecho desde la perspectiva de derechos humanos y polticas pblicas que lo garanticen.
Asegurar una oferta de educacin gratuita es el mecanismo universalmente ms aceptado
para este fin, en concordancia con lo establecido en los instrumentos internacionales de
derechos. Esto ha sido histricamente garantizado a travs de la educacin pblica, aunque
algunas instituciones privadas (generalmente con apoyo financiero del estado) tambin han
contribuido a este fin. En efecto, la comparacin con los pases de la OECD muestra que el
promedio de gasto privado en educacin en la regin es significativamente superior, lo cual
sugiere un menor compromiso del estado con proveer universalmente educacin gratuita.
As por ejemplo, mientras en promedio en la OECD el gasto privado representaba en 2009 el
8,8% del total del gasto en educacin escolar (primaria, secundaria, y post-secundaria no
universitaria), en Mxico era 19% y en Chile 21,8%.
Un reciente informe de la UNESCO, que compara el marco legal de la educacin de tres
pases latinoamericanos y Finlandia, seala que la educacin debiera tener las siguientes
caractersticas interrelacionadas: Disponibilidad de instituciones y programas de
enseanza que cuenten con los insumos educativos necesarios como instalaciones
sanitarias, materiales de enseanza, docentes capacitados, bibliotecas, etc.; Accesibilidad,
de la educacin para que todos, sin discriminacin de ningn tipo, puedan aprovechar de
esta; Aceptabilidad, referida a la pertinencia y calidad de los programas educativos; y
Adaptabilidad de la educacin para enfrentarse de manera flexible a las necesidades
48
particulares de las sociedades y alumnos. En los tres pases de la regin analizados en este
estudio en base a estos criterios se observaron importantes limitaciones, principalmente
con la asignacin presupuestaria, mala calidad de la oferta gratuita de educacin, alta
discriminacin y mercantilizacin de la educacin (UNESCO, 2012).
Una de las principales causas de desercin escolar, junto con la pobreza, es el trabajo
infantil, que an hoy afecta a un nmero importante de nios en la regin, especialmente en
zonas rurales y los grupos indgenas coartando el derecho fundamental a la educacin.
Asimismo el trabajo infantil afecta el logro de los objetivos de educacin para todos, ya que
est asociado a menores logros acadmicos de los nios, como a la exclusin completa del
sistema escolar. Por otra parte, pone en riesgo la salud y calidad de vida de los nios que
participan, especialmente considerando aquellos nios que ingresan al mundo laboral antes
de la edad permitida legalmente para esto, ya que en general se desempean en trabajos
poco seguros y con remuneraciones bajas o nulas (PREAL, 2007; UNESCO, 2010).
En el contexto antes descrito, una oferta educativa integral juega un rol crucial, toda vez que
las condiciones de infraestructura, seguridad y alimentacin favorecern la asistencia y
permanencia de los nios, lo cual debe ser acompaado de cambios institucionales,
pedaggicos y curriculares que hagan ms apropiada la escuela para los nios que trabajan
o se encuentran en riesgo de hacerlo. En ese sentido, es necesario establecer currculos que
sean relevantes y pertinentes para las particularidades de los estudiantes que trabajan, con
docentes capacitados para atender y responder a las necesidades de estos nios e
implementar polticas comprensivas de las particularidades de las zonas rurales, tales como
disponer de horarios flexibles en los ciclos de produccin (UNESCO, 2011; PREAL, 2007).
Un ejemplo de esto es el programa Escuela Nueva de Colombia, que durante la dcada de
1980 se convertira en poltica nacional, cuyo propsito es mejorar el acceso de los nios de
los entornos ms vulnerables articulando las necesidades productivas y sociales con la
educacin, mayoritariamente de multigrado, a travs de un currculum y estrategias
pedaggicas flexibles y acordes con los requerimientos de las comunidades rurales (Kline,
2002).
49
6. Educacin secundaria.
Objetivo 3. Velar por que las necesidades de aprendizaje de todos los jvenes y adultos
se satisfagan mediante un acceso equitativo a un aprendizaje adecuado y a programas
de preparacin para la vida activa.
La transformacin de la educacin secundaria
El movimiento de educacin para todos encontr a la educacin secundaria sumida en un
proceso de cambios profundos, los que han afectado decisivamente su funcin, estructura y
poblacin estudiantil.
El tercer objetivo de educacin para todos, aunque hace una referencia general a los
jvenes, contiene una formulacin poco precisa en trminos operacionales, por lo que no ha
sido evidente cules son los mejores indicadores para su monitoreo. Crecientemente se ha
tendido a considerar el avance en la escolarizacin a nivel de la enseanza secundaria como
una adecuada traduccin de este objetivo en trminos de educacin formal. Sin embargo,
dado que su enunciado hace una referencia genrica a jvenes y adultos, una visin ms
comprehensiva de stos debiera considerar como parte de este mismo objetivo el acceso a
la educacin superior, y los programas de formacin para el trabajo y de certificacin de
competencias laborales de la poblacin. Estos temas sern abordados ms adelante en
secciones independientes.
En trminos generales, en los pases de la regin la cobertura de la educacin primaria ha
dejado de constituir una limitacin para expandir la educacin secundaria y existe una
fluida transicin entre estos dos ciclos. Esto es importante, porque obviamente la expansin
51
Amrica Latina
El Caribe
90
80
70
60
50
40
30
20
10
2000
2010
BB
MS
KY
TC
JM
BS
CU
AW
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KN
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BZ
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UY
100
El Caribe
90
80
70
60
50
40
30
20
10
2000
2010
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VC
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KN
CU
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AG
BB
JM
AI
AW
SR
EC
CL
AR
PE
CO
VE
MX
UY
PN
BO
DO
PY
SV
NI
GT
Los factores que explicaran esta gran heterogeneidad en la tasa neta de matrcula en
educacin secundaria son una combinacin de condiciones de contexto y aspectos internos
del propio sistema educacional. De acuerdo a nuestros anlisis, basados en una serie de
regresiones mltiples que consideraron todos los pases del mundo con informacin
suficiente (ver anexo1 para detalles), la cobertura en educacin secundaria est
positivamente asociada con en el nivel de riqueza de los pases, por cuanto en promedio- a
mayor PIB per cpita ms alta es la tasa neta de matrcula en secundaria. Pero las
diferencias de recursos econmicos estn lejos de ser una explicacin completa. Los pases
con mayor porcentaje de poblacin en edad de asistir a la educacin secundaria tienden a
tener menor tasa neta de matrcula en este nivel, porque enfrentan un desafo
proporcionalmente mayor. Asimismo, la propia dinmica del sistema escolar en la
enseanza primaria es un factor muy relevante para explicar estas diferencias, puesto que
los pases con mayor tasa neta de matrcula en educacin primaria y mayor tasa de
sobrevivencia al ltimo grado de educacin primaria, tienden a tener mayor tasa de
matrcula en secundaria.
53
La gran importancia de estos factores internos de desarrollo del sistema escolar para la
expansin del acceso a la educacin secundaria queda an ms clara si se considera que
nuestros anlisis no encontraron que las diferencias entre pases en cuanto a su gasto
educacional como porcentaje del PIB, ni su gasto educacional como porcentaje del gasto del
gobierno, estuviesen asociadas con diferencias en la tasa neta de matrcula en educacin
secundaria, una vez tomadas en cuenta las diferencias en el tamao de la poblacin de este
tramo de edad y de cobertura y egreso de la educacin primaria. Lo mismo puede decirse de
la incidencia de la ruralidad, puesto que la proporcin de poblacin rural no mostr una
relacin sistemtica con la tasa neta de matrcula en la educacin secundaria,
probablemente porque su potencial efecto est mediado por el nivel de cobertura alcanzado
por la educacin primaria en cada pas.
Cuando todos estos factores son tomados en cuenta, los pases de Amrica Latina y el Caribe
no se diferencian como grupo del resto de los pases, en cuanto a la tasa neta de matrcula
en educacin secundaria alcanzada hacia 2010; es decir, en promedio, stos presentan el
nivel de cobertura en secundaria esperable de acuerdo a sus caractersticas. Es importante
notar, sin embargo, que los pases de la regin se distribuyen tanto por sobre como por bajo
la tendencia del conjunto y que esta heterogeneidad de situaciones se refleja en que en la
regin existen casos extremos de pases que poseen una muy baja cobertura de educacin
secundaria de acuerdo a lo esperado y, a la inversa, otros han logrado una muy alta
cobertura secundaria dada sus caractersticas en trminos comparativos.
Ciertamente, a las desigualdades entre pases se debe sumar las desigualdades al interior de
los pases. En particular, la asistencia a la educacin secundaria de los jvenes segn quintil
de ingreso familiar va desde un 93,6% entre los ms ricos hasta un 78,9% entre los ms
pobres, en promedio para la regin. Esta brecha tambin vara sensiblemente entre pases:
mientras en Venezuela, Repblica Dominicana, Chile y Colombia, la distancia entre los
quintiles extremos de ingreso es alrededor de 5 puntos porcentuales, en pases como
Guatemala y Honduras dicha distancia se ampla a ms de 30 puntos porcentuales.
Visto en trminos ms generales, se puede decir que, a pesar de que las tasas de conclusin
de primaria y de transicin a secundaria son relativamente altas y han continuado
mejorando en la regin, esto no se ha reflejado en una expansin acelerada y generalizada
de la educacin secundaria. Por tanto, es preciso indagar al interior del proceso de
educacin secundaria para comprender esta limitacin. En este sentido, la reprobacin de
los alumnos constituye un obstculo severo para el avance hacia el logro del nivel
secundario: durante la dcada pasada, en promedio, los pases de la regin no
disminuyeron la tasa de repitencia en educacin secundaria, permaneciendo sta en un
5,9%. Ms aun, en algunos pases el porcentaje de alumnos reprobados en secundaria
aument de manera importante (como fue el caso de Dominica y Repblica Dominicana), e
incluso en Uruguay experiment un leve aumento, a pesar de poseer una repitencia ms del
doble que el promedio regional, pasando de 12,9% a 14,3% en el perodo.
54
20
El Caribe
18
16
14
12
10
8
6
4
2
2000
2010
TC
SR
DM
AW
GY
GD
AG
VG
BZ
VC
KN
TT
BS
CU
BR
CR
EC
UY
DO
BO
PN
NI
PE
VE
SV
GT
CO
CL
MX
JM
PY
En este sentido, la transicin desde el primer al segundo ciclo de secundaria es uno de los
puntos crticos de desercin escolar. El subciclo de educacin secundaria alta, que
generalmente ofrece una educacin ms especializada ya sea preuniversitaria o profesional,
frecuentemente no es parte de la escolaridad obligatoria (OECD, 2005, UNESCO, 2009;
UNESCO, 2012). Desafortunadamente, la informacin comparativa e histrica para
profundizar en las diferencias entre ambos sub ciclos es muy limitada, pero los datos
disponibles muestran que en 2010 la tasa bruta de matrcula de la secundaria inferior
promedio de los pases de Amrica Latina y el Caribe era de 98%, pero que sta caa a
75,2% al considerar la secundaria superior.
Tasa de desercin en educacin secundaria (18 pases incluidos)
Desercin en educacin secundaria (%)
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
AR
BO BR
CL
CO CR
EC
SV
GT
HN MX
NI
PN
PY
PE
DO UY
2000
2010
VE
Finalmente, dado que la evidencia indica que terminar la educacin secundaria se est
volviendo cada vez ms necesario para evitar situaciones de marginalidad laboral y social
en la regin, el nuevo estndar para evaluar los progresos debiera ser qu proporcin de las
generaciones ms jvenes completa efectivamente este ciclo de enseanza. La informacin
proveniente de las encuestas de hogar permite precisamente indagar en el nivel de
educacin alcanzado por diferentes cohortes de poblacin y estimar as el grado de avance
de los pases en cuanto a la conclusin del ciclo de enseanza secundario; adicionalmente,
es posible comparar esta tendencia para poblaciones de diferente nivel econmico y zonas
de residencia.
Ahora bien, la comparacin de estas tres cohortes poblacionales deja en claro que en
general en la regin el avance hacia la masificacin de la educacin secundaria se ha estado
desacelerando, a pesar de que aun casi la mitad de los jvenes no logra completarla. Esta
relativa desaceleracin se explica fundamentalmente por el estancamiento en las tasas de
conclusin de la educacin secundaria de los jvenes que viven en zonas urbanas, puesto
que entre el grupo de edad de 25 a 29 aos y el de 20 a 24 (siempre hacia 2010 y en
promedio para los pases de la regin) slo se avanz en un punto porcentual; esto
contrast con el incremento en siete puntos porcentuales experimentado por sus pares de
zonas rurales. Ciertamente, esto ha acortado en parte la enorme brecha que an separa a
los jvenes segn su zona de residencia: hacia 2010, mientras dos de cada tres jvenes
urbanos de 20 a 24 aos haba concluido la educacin secundaria, en las zonas rurales slo
uno de cada tres haba completado este nivel de enseanza.
La regin tambin se caracteriza por una muy alta y persistente desigualdad en trminos
del nivel socioeconmico de las personas. En promedio, en 2010, slo el 21,7% los jvenes
de 20 a 24 aos que pertenecan al quintil ms pobre de sus respectivos pases haban
terminado la educacin secundaria. En contraste, el 78,3% de sus pares del quintil ms rico
completaron este nivel de educacin. Es decir, una brecha de 56,6 puntos porcentuales
separaba en 2010 a ambos grupos; lo que significa que no hubo en este aspecto en la dcada
pasada prcticamente ningn avance en la regin, por cuanto en 2000 la misma brecha era
de 57,3 puntos porcentuales. Estos elevados niveles de desigualdad se dan en todos los
pases de la regin, aunque varan entre alrededor de 25 puntos porcentuales en Repblica
Dominicana hasta 70 puntos en Uruguay.
En sntesis, los pases de la regin presentan una situacin muy heterognea en cuanto al
nivel de escolarizacin de los adolescentes y jvenes: mientras algunos han alcanzado
niveles importantes de masificacin, en otros sta contina estando restringida para una
minora de la poblacin. Ms an, si bien durante la dcada pasada la educacin secundaria
se expandi muy levemente en la regin, existen indicios que sugieren una desaceleracin
en el incremento de la poblacin joven que completa este ciclo, lo cual se explicara
principalmente no por razones de acceso o falta de oferta, sino por la persistencia de altas
tasas de repeticin y desercin escolar. En todos los pases, esta relativa desventaja afecta
desproporcionadamente a los jvenes ms pobres y que viven en zonas rurales, aunque en
varios de ellos han sido precisamente estos grupos los que ms se han beneficiado de los
progresos de la ltima dcada.
7
A modo de referencia, segn las encuestas de hogar realizadas alrededor del ao 2000, en promedio, el 42% de
quienes tenan de 20 a 24 aos de edad haba completado la enseanza secundaria.
57
Conclusin de la educacin secundaria segn tramos de edad (poblacin total) (18 pases incluidos)
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
CL
PE
VE
BO
AR
CO
EC
PN
BR
RD
PY
CR
MX
SV
UY
HN
NI
GT
20 a 24 aos
25 a 29 aos
30 a 34 aos
58
Nivel de avance hacia la universalizacin de la educacin secundaria. Tasa neta de matrcula en educacin
secundaria: fraccin de la tarea existente al 2000 cubierta al 2010.
100%
80%
60%
40%
20%
0%
-20%
-40%
-60%
-80%
-100%
LC AG VE BS DO PE MX JM CU SV GT PN PY NI BO KN AW SR BB AI
Con base en el comportamiento que han seguido los pases en los ltimos aos (1998-2010),
hemos realizado un ejercicio de proyeccin para anticipar en qu situacin es probable que se
encuentren hacia 2015 en cuanto a la tasa neta de matrcula secundaria (ver anexo 3 para
detalles). Segn los datos oficiales, la regin avanz entre 1998 y 2010 desde 63% hasta 74%;
de acuerdo a nuestras estimaciones, es probable que hacia 2015 la tasa bruta de matrcula en
educacin secundaria promedio regional llegue a un 76,4%, mantenindose una brecha
importante respecto del objetivo de universalizacin de este ciclo de enseanza.
Sin embargo, para poner el avance de los pases de Amrica Latina en el contexto
internacional, realizamos una serie de anlisis de regresin mltiple, intentando estimar si en
el perodo 2000-2010 la regin como conjunto- avanz ms o menos rpido que el resto de
los pases del mundo; para ello, ciertamente, controlamos por un conjunto de variables de
caracterizacin relevante de los pases, incluyendo el ingreso per cpita, su nivel de
urbanizacin, su composicin demogrfica, entre otras (los detalles de los principales
resultados se pueden consultar en anexo 2). Nuestros hallazgos indican que, en promedio,
entre 2000 y 2010, los pases de Amrica Latina y el Caribe aumentaron su tasa neta de
matrcula en educacin secundaria casi 12 puntos porcentuales ms que el resto de los pases
del mundo, controlando por caractersticas relevantes. Dado que este avance estimado es de
hecho superior al efectivamente observado en la regin, esto sugiere que los pases
latinoamericanos han estado haciendo un esfuerzo significativamente mayor que el resto del
mundo en expandir este nivel educativo.
59
Esta seccin est basada en C. Bellei (2012) Polticas educativas para el nivel secundario: complejidades y
convergencias.
60
tambin se la conciba como parte de la educacin a lo largo de la vida (tema que se discute
en otra seccin de este informe).
64
As, en cuanto a las condiciones para el aprendizaje, el foco ha sido puesto en el personal
docente, lo cual es consistente con el hecho de que el fortalecimiento de la profesin
docente fue una de las doce estrategias explcitamente mencionadas en el marco de accin
de Dakar. En lo referido a los logros de aprendizaje, ha habido un fuerte nfasis en la
creacin de pruebas estandarizadas -en el mundo en general y en la regin en particularprincipalmente en lectura y matemticas. Ahora bien, lo que conecta los insumos con los
resultados en educacin son los procesos de enseanza-aprendizaje, es decir, la calidad de
las oportunidades para aprender a que han tenido acceso los alumnos;
desafortunadamente, dado que estos elementos del proceso educativo son difciles de
observar y medir, ellos constituyen el punto ciego del monitoreo de la calidad educativa.
65
educativa, y por tanto el capital social, econmico y cultural de las familias, disponible en la
escuela, se multiplica para los ms privilegiados en la misma medida en que se reduce para
los dems (OREALC/UNESCO, 2010; CEPAL 2007; Valenzuela, Bellei, De Los Ros, 2010).
7.1. Logros de aprendizaje y aseguramiento de la calidad.
Los resultados SERCE-2006 (OREALC UNESCO, 2008) indicaron que, en promedio en los
pases participantes, uno de cada dos alumnos de tercer grado en matemticas, y uno de
cada tres en lectura, no haba alcanzado el nivel II de desempeo, considerado un piso de
logro bsico. Adems, las desigualdades entre pases encontradas en este aspecto fueron
muy pronunciadas; as por ejemplo, mientras el 7% de los alumnos de tercer grado en Cuba
no alcanz el nivel II de desempeo, en Panam esta proporcin lleg al 49% y en Repblica
Dominicana, al 78%. Las diferencias entre pases encontradas en matemticas fueron
incluso mayores.
Segn un estudio realizado por UNESCO sobre los datos del SERCE (Trevio et al., 2010),
entre los factores que explicaran las diferencias de desempeo de los estudiantes estaran
las condiciones socioeconmicas y culturales tanto del alumno como del promedio de la
escuela; el clima escolar en el nivel de la escuela como de la percepcin del alumno; la
gestin directiva que est orientada hacia lo pedaggico; los aos de experiencia docente; y
los aos en educacin preprimaria. Por otra parte, se destaca que la pertenencia a grupos
indgenas, el trabajo infantil, y la repeticin de grado influyen de manera negativa en el
logro acadmico de los nios.
Los resultados de SERCE-2006 tambin muestran que los pases latinoamericanos varan
significativamente en el grado en que sus sistemas escolares reducen o amplifican las
desigualdades de logro acadmico entre alumnos de diferente gnero, nivel
socioeconmico, etnia o zona de residencia, sugiriendo que la calidad de las condiciones y
procesos educativos puede hacer una enorme diferencia en reducir la inequidad. Un caso
particularmente notable identificado por SERCE es Cuba, que ha logrado reducir las
desigualdades de logro entre los estudiantes asociadas al nivel socioeconmico ms que
ningn otro pas de la regin; del mismo modo, en Cuba las diferencias de recursos
disponibles en las escuelas no resultaron ser un factor relevante de desigualdad de logro
entre los alumnos en ninguna de las asignaturas y grados evaluados por SERCE (Trevio et
al., 2010).
68
Alumnos de tercer grado que no alcanzaron el Nivel de Desempeo II en Lectura y Matemticas en la prueba
SERCE-2006, en % (16 pases participantes en el estudio)
Uruguay
R.Dominicana
Per
Paraguay
Panam
Nicaragua
Mxico
Guatemala
El Salvador
Ecuador
Cuba
Costa Rica
Lectura
Colombia
Matemtica
Chile
Brasil
Argentina
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Fuente: LLECE-UNESCO.
Mxico
Lectura
Ciencias
Uruguay
OECD
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Vistos en su conjunto, los indicadores de logro acadmico de los alumnos de la regin son
preocupantes en la mayora de los pases para los que se cuenta con informacin. En
promedio, aproximadamente un tercio en primaria y casi la mitad en secundaria no parecen
70
haber adquirido los aprendizajes bsicos en lectura. En matemticas los resultados fueron
incluso ms insatisfactorios. Adems, existe una fuerte inequidad en contra de los alumnos
ms desfavorecidos en cuanto al logro acadmico. La buena noticia es que algunos pases de
la regin hicieron progresos significativos durante la dcada pasada en las capacidades de
lectura de los alumnos de secundaria.
Alumnos de 15 aos que no alcanzaron el Nivel de Desempeo II en Lectura, en la prueba PISA-2000 y PISA2009, en % (5 pases latinoamericanos participantes y promedio OECD)
90
80
70
60
50
Lectura-2000
Lectura-2009
40
30
20
10
0
OECD
Argentina Mxico
Chile
Brasil
Per
72
Amrica Latina
El Caribe
35
30
25
20
15
10
5
0
BO HN CL UY SV NI MX CO GT DO PN BR PE CR EC AR
2000
2010
AN TC GY BZ JM LC TT AW VC GD DM SR AG AI BS KN VG MS BB KY CU
74
Amrica Latina
El Caribe
30
25
20
15
10
5
2000
2010
BB
AI
AN
TC
GY
BZ
VC
LC
GD
JM
AW
TT
SR
MS
DM
AG
BS
KN
KY
VG
CU
BO
UY
EC
PY
NI
DO
CO
CL
MX
BR
GT
PE
CR
PN
AR
En este aspecto, entre 2000 y 2010, en promedio, los pases de Amrica Latina y el Caribe
no hicieron ningn progreso ni en la enseanza primaria ni secundaria. Esto no quiere decir
que no haya habido cambios en la regin durante la dcada pasada, pero estos fueron
contrastantes: mientras algunos pases aumentaron de manera importante la presencia de
docentes certificados (como fue el caso de Panam y Bahamas en primaria, y San Kitts y
Nevis en secundaria), en contrapartida otros la disminuyeron significativamente (como
Montserrat y Anguila en primaria, y Montserrat y Belice en secundaria).
75
100
El Caribe
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
BO CO MX SV PN CR DO EC NI
2000
2010
AN VG JM TC CU AW KY BS TT LC VC GY GD KN DM MS BB AG AI BZ
Promedio Pases 2000 (77.63%)
100
El Caribe
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
EC CO SV MX DO PN CR NI
2000
2010
AN TC BB VG TT CU KY AW BS VC LC GY KN MS AG DM BZ GD
76
El informe tambin propone modernizar la carrera docente en los pases, con el propsito
de fortalecer la profesin docente e incidir en la atraccin de buenos candidatos. Para ello,
se debiera reconocer en la carrera diferentes etapas de desarrollo de la trayectoria y la
competencia docente; estructurar la carrera docente en torno al mejoramiento del
desempeo profesional; disear e implementar una poltica de remuneraciones e
incentivos, clara y articulada, para estimular la labor profesional docente; desarrollar
sistemas vlidos y consensuados de evaluacin del desempeo profesional docente; y
disponer de mecanismos transparentes para el acceso a las plazas docentes y la asignacin
de funciones. Adicionalmente, como parte de este esfuerzo, se debiera buscar que los
mejores docentes se desempeen en aquellas zonas ms marginadas, como sectores
rurales, pueblos indgenas o zonas con mayores ndices de pobreza; para lo cual se requiere
que los profesores tengan incentivos y los recursos necesarios, que cuenten con autonoma
para ejercer en el aula y sean monitoreados de manera continua (Vegas, 2009).
Por ltimo, el informe tambin indica que se debe fortalecer las instituciones pblicas y los
procesos vinculados con las polticas docentes, en el sentido de priorizar las polticas
docentes en una perspectiva sistmica en el marco de las polticas educacionales; conciliar
criterios de continuidad y cambio para lograr mayor efectividad de las polticas docentes; y
promover la participacin de los actores en la generacin de polticas a fin de aumentar su
respaldo, legitimidad y viabilidad.
78
Las investigaciones sobre eficacia escolar han dado un soporte adicional a esta visin sobre
la importancia de un clima escolar positivo y seguro. Algunos elementos de un buen clima
escolar propicio para un mayor aprendizaje seran la orientacin del trabajo de directivos y
docentes puesta en el aprendizaje de los nios, la inclusin activa de las familias y
comunidad para alcanzar estos objetivos; la valoracin y reconocimiento de los alumnos, la
satisfaccin de los docentes respecto a su labor y una alta capacidad para prevenir y
solucionar los problemas de convivencia escolar e indisciplina (Martinic y Pardo, 2003;
Bellei et al., 2004; Murillo et al. 2007; Cornejo & Redondo, 2007).Como contrapartida, existe
evidencia de que la violencia escolar afecta negativamente el desempeo acadmico: en los
establecimientos donde existe ms frecuentemente violencia escolar, se deteriora el capital
social y de dificulta las habilidades para resolver conflictos de manera pacfica (Trevio et
al., 2012; Cook et al., 2010).
Clima escolar y aprendizajes en Amrica Latina y el Caribe
Existe abundante evidencia emprica sobre la relevancia del clima escolar para los logros de
los alumnos en los pases de Amrica Latina y el Caribe. En el marco del Estudio SERCE2006 ya mencionado, el clima escolar aparece como una de las variables ms relevantes y
consistentes para explicar el rendimiento acadmico de los estudiantes de primaria entre
los pases de Latinoamrica y el Caribe. Adems, como factores asociados con el clima
escolar, se destaca el manejo de los docentes de la conducta dentro del aula y el buen uso
del tiempo lectivo, como lo que ms influira en los aprendizajes (Trevio et al., 2012),
hallazgos que son consistentes con la literatura sobre escuelas efectivas, antes citada.
Para el anlisis de los resultados SERCE-2006, el clima escolar se defini como el grado en
que los estudiantes se sienten acogidos y respetados en la escuela, lo cual incluye entre
otros aspectos las relaciones entre alumnos, con los docentes, el clima en el aula, y
situaciones de violencia en la escuela. A nivel global para la regin, tanto el indicador de
clima escolar medido a nivel de la escuela como la percepcin individual que los alumnos
tienen del clima escolar, resultaron positiva y significativamente asociados con los logros de
los alumnos de tercero y sexto grado, en las tres asignaturas evaluadas (lectura, matemtica
y ciencias naturales) (Trevio et al., 2010).
79
Los anlisis desagregados a nivel de los pases mostraron a su vez que esta asociacin
positiva entre el clima escolar y los logros de los alumnos se replicaba para la gran mayora
de los casos, con una sistematicidad e intensidad slo superada por la de las condiciones
socioculturales de los alumnos (Nicaragua es el nico pas en el que el clima escolar no
apareci relacionado con los aprendizajes para ninguna de las mediciones realizadas).
Adicionalmente, se encontr que el efecto del clima escolar en los aprendizajes parece ser
levemente superior para los alumnos de tercer grado que de sexto grado, y en el rea de las
matemticas un poco ms que en lectura (Trevio et al., 2010). Ciertamente, en ningn pas
latinoamericano, para ninguno de los grados ni asignaturas evaluadas, se encontr que un
buen clima escolar estuviese relacionado con menores niveles de logros acadmicos de los
alumnos.
Por ltimo, el estudio PISA-2009 tambin indag sobre las relaciones entre el clima escolar
y los logros de los alumnos en lectura (aunque en este caso, el clima escolar es definido ms
ampliamente como ambiente para el aprendizaje, e incluye adems de la calidad de las
relaciones en la escuela y la disciplina, el liderazgo del director, el estmulo de los docentes
hacia los alumnos y la presin de las familias hacia la escuela en lo acadmico). Adems de
ratificar la relevancia de esta dimensin por s misma para el logro de los alumnos, el
estudio PISA encontr que la calidad del ambiente para el aprendizaje estaba fuertemente
relacionada con las condiciones socioeconmicas de la escuela, de forma que el efecto de
ambos factores se potenciaba: estudiantes que asisten a escuelas de mejor condicin
socioeconmica tienden a disfrutar de un mejor ambiente para el aprendizaje, y ambos
factores en conjunto contribuyen a su mejor desempeo en lectura. Ms aun, el estudio
encontr que este efecto combinado era particularmente marcado en pases como Chile,
Trinidad y Tobago, Argentina y Uruguay (OECD 2010, vIV. Un ltimo hallazgo de ese estudio
es que en la mayora de los pases latinoamericanos participantes (Mxico, Brasil, Colombia,
Panam, Per, Trinidad y Tobago, y Per), la dimensin especfica del clima disciplinario en
la escuela tena un efecto positivo y significativo en los logros de lectura de los alumnos.
Algunos desafos sobre el clima escolar
La creciente importancia del clima escolar ha llevado a que se desarrollen polticas pblicas
en la regin que integren esta dimensin como un tema central para el mejoramiento en los
aprendizajes, especialmente dirigidos a los sectores desaventajados.
Una tendencia desde comienzos delos 2000, ha sido la de propiciar la participacin de los
distintos actores involucrados en la educacin, los directivos, docentes, familias y los
mismos alumnos. En efecto, un estudio realizado en Latinoamrica seal la importancia
creciente de la creacin de Consejos Escolares a partir de reformas educativas varios pases
como Bolivia, Brasil, Ecuador, Guatemala, Mxico y Nicaragua (Lpez, 2005). Otro ejemplo
es el programa EDUCO en El Salvador que propone escuelas con altos grados de autonoma
que estn completamente administradas por la comunidad, lo que ha reducido los ndices
de desercin escolar y ausentismo (UNESCO, 2005).
Con todo, la nocin de clima o convivencia escolar es bastante desafiante para las polticas
educacionales, pues refiere a procesos y relaciones interpersonales entre diversos
estamentos, que son difciles de modificar por las polticas ode regular mediante los
tradicionales reglamentos de convivencia.
80
La educacin para la ciudadana se reconoce actualmente, junto con los logros en los
aprendizajes acadmicos, como uno de los objetivos de los sistemas educativos, el cual
incluye conocimientos, habilidades y actitudes que permitan a los estudiantes un actuar
cvico, ejercer sus derechos y participar en la sociedad (Cox, Jaramillo &Reimers, 2005;
CEPAL, 2010; UNESCO, 2011).
Adicionalmente, las transformaciones que marcan a las sociedades del siglo XXI,
especialmente la globalizacin y los avances en las tecnologas de la informacin y la
comunicacin, han implicado una creciente diversidad en las sociedades y exigen una nueva
reflexin sobre los significados que implica la ciudadana y el rol de los ciudadanos, todo lo
cual ha hecho que la formacin para la ciudadana adquiera renovada relevancia (Schulz,
2010).Dichas transformaciones tambin relevan la necesidad de formar personas capaces
de comprender esta nueva sociedad, adaptarse a los rpidos cambios e insertarse como
sujetos activos y productivos en la sociedad (CEPAL, 2010; Schulz, 2010).
La formacin ciudadana abarca el desarrollo de diversas habilidades y actitudes. Schulz et
al. (2010) sealan que la educacin para la ciudadana implica tanto el conocimiento como
oportunidades reales de participacin e involucramiento tanto en la sociedad cvica y civil.
81
Se enfoca en las diversas maneras que tienen las personas de relacionarse entre ellas y
cmo definen sus comunidades y sociedades. Esto se refiere tanto a la participacin en
instancias polticas formales (dimensin cvica) como el involucramiento y participacin en
actividades de la comunidad de carcter local (dimensin civil).
La educacin para la ciudadana tambin se vincula con la desigualdad social. En efecto,
dentro de los factores que influyen en los resultados de la educacin para la ciudadana, uno
de los ms relevantes es el contexto socioeconmico de donde provienen los estudiantes.
Investigaciones sealan que, dentro de las variables que tienen un impacto en la educacin
para la ciudadana, la desigualdad social es un factor de contexto importante,
especficamente en el mbito de la participacin poltica (Solt, 2008). En este sentido, se
observa una asociacin entre mayor estatus socioeconmico y mayor nivel educacional de
las personas con una ms alta participacin poltica, lo cual favorece la representacin de
las necesidades e intereses de los sectores de mayores ingresos (Solt, 2010, Lijphart, 1997;
Marien, Hooghe, &Quintelier, 2010).
Situacin de la regin sobre la formacin ciudadana.
La educacin para la ciudadana y el real ejercicio de los derechos cvicos de las personas se
encuentra en Amrica Latina con una situacin paradojal, marcada por un fuerte contraste
entre los progresos en materia poltica y la persistencia de fuertes inequidades sociales.
Durante las dos ltimas dcadas, la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe se
han caracterizado por haber recuperado y mantenido gobiernos democrticos, pudiendo
elegir a sus gobernantes a travs de procesos electorales pacficos y peridicos, aspecto
central de la ciudadana. En contraste, la regin muestra una importante desigualdad ante el
acceso a la justicia social, con altos niveles de pobreza, crecimiento econmico importante
aunque con importantes diferencias en la distribucin de ingresos, y un descontento
respecto a la democracia actual (PNUD, 2004).La desigualdad social caracterstica de la
regin, repercute de manera negativa en la confianza de los ciudadanos hacia la clase
poltica y la capacidad de las instituciones pblicas para responder a las demandas sociales.
Los jvenes latinoamericanos en particular, tendran una cierta apata y falta de
compromiso respecto a los procesos democrticos (Cox et al. 2005), incluso el 55% de ellos
argumentan que sera aceptable un rgimen autoritario si es capaz de resolver los
problemas econmicos de la sociedad (PNUD, 2004).
Una de las principales conclusiones del estudio es el contraste entre el currculum prescrito
y los aprendizajes reales de los alumnos. As, si bien en los currculos de cada uno de los 6
pases participantes de la regin est claramente presente la preocupacin por construir y
fortalecer sociedades ms democrticas, inclusivas y pacficas (temticas relativas a la
formacin ciudadana), el conocimiento cvico de los estudiantes latinoamericanos es
82
Para esto, es necesario darle mayor importancia a la educacin ciudadana, que tiende a ser
postergada por las polticas educacionales que adoptan un foco reduccionista sobre los
aprendizajes escolares. Ms aun, una aproximacin ms comprehensiva debera cambiar el
paradigma desde una educacin cvica basada principalmente en adquirir conocimientos
respecto al funcionamiento del gobierno y sus instituciones, hacia la educacin ciudadana
que implica el desarrollo de competencias, habilidades y actitudes para la participacin
ciudadana y poltica; complementando y otorgndole sentido a la formacin acadmica, a
fin de que los estudiantes no slo aprendan contenidos, sino a mejorar sus relaciones
sociales y su involucramiento en la sociedad de la que son parte(Cox et al., 2005).
Respecto de la aproximacin curricular hacia la educacin para la ciudadana hay opciones
que tomar. En un estudio reciente (Bascop, 2012), que analiza los contenidos curriculares
referidos a la educacin ciudadana de los 6 pases participantes en el ICCS-2009, se observa
una variabilidad entre currculos que enfatizan la dimensin civil, como el caso de Colombia
donde destacan contenidos relativos a la convivencia pacfica, valores cvicos e inclusin
social; y por otro lado currculos como el de Mxico, Paraguay o Chile, donde el acento est
puesto en la dimensin cvica, como por ejemplo formas de representacin, participacin
democrtica, voto y rendicin de cuentas.
La promocin de la educacin cvica en este aspecto, debiera tambin incluir una mayor
difusin y consolidacin de las formas de organizacin y participacin estudiantil,
especialmente en los establecimientos de educacin secundaria. Histricamente en varios
pases de la regin las organizaciones estudiantiles han jugado un papel importante en la
promocin de cambios educativos y sociales; ms an, los recientes movimientos
estudiantiles que se han sucedido en varios pases de la regin demuestran el enorme
potencial cvico que estos procesos tienen. El sistema escolar debiera ser capaz no slo de
procesar las demandas de los estudiantes como grupo de presin, sino de aprovechar sta
como una oportunidad de afianzamiento de la educacin para la ciudadana en su sentido
ms integral.
7.5. Educacin y tecnologas de la informacin y comunicacin.
Respecto a los desafos y tendencias propias del siglo XXI, una de ellas es la inclusin de las
nuevas tecnologas de informacin y comunicacin (TIC). La formacin de competencias
digitales es fundamental en el mbito educativo como una necesidad para la inclusin en la
sociedad del conocimiento. El potencial de las TICs no se refiere slo a la alfabetizacin
digital sino tambin deben ser utilizadas para promover competencias modernas y mejorar
el desempeo educativo de los estudiantes en trminos generales (CEPAL, 2010). En efecto,
en Latinoamrica existe una importante brecha digital tanto en el acceso como en el tipo de
uso que se les da por parte de los estudiantes.
son solo un potente recurso para el aprendizaje, son herramientas cada vez ms relevantes
para la vida.
Existen distintos modos de introducir las TICs al proceso educativo: desde un punto de vista
general a travs de las herramientas tpicamente desarrolladas cuyo valor trasciende la
educacin (internet, procesadores de texto, hojas de clculo, etc.) y de un modo ms
especfico, a travs de herramientas elaboradas para el uso pedaggico: software
especializado y prcticas docentes particulares que lo utilicen. En este ltimo caso se habla
de Tecnologas para la Educacin. La tendencia es que de ambas formas la tecnologa se
incorpore cada da ms al proceso educativo.
Las polticas pblicas educativas asociadas a las TICs han logrado en parte menguar estas
inequidades. En 2009 en la regin los jvenes de 15 aos contaban en sus establecimientos
educacionales con acceso computacional en un promedio similar al de la OCDE (Espejo,
Trucco et al, 2011). De nuevo, se trata de un panorama dispar: mientras Cuba o Chile tienen
ms de un 90% de escuelas equipadas con tecnologas de informacin y comunicacin para
los jvenes de 15 aos, Per slo dispone de TICs en el 19% de sus establecimientos
(Espejo, Trucco, et al, 2011). Ahora en el mbito educacional, las brechas socioeconmicas
se relacionan con la propiedad de los establecimientos: los colegios privados -orientados a
capas de mayores ingresos- tienen indicadores ms elevados de acceso a TICs que sus pares
pblicos.
En definitiva, la regin tiene todava el desafo de una incorporacin fecunda de las TICs a la
enseanza. Esto implica no slo elevar sus indicadores de acceso, sino capacitar mejor a sus
docentes, y elaborar programas y diseos curriculares que utilicen intensivamente las
nuevas tecnologas. En efecto, la dificultad para aislar los efectos de las TICs en los logros de
aprendizaje apunta a un hecho ms general que la introduccin de las TICs en la escuela
comparte con las polticas de mejoramiento escolar que le han antecedido: son las
condiciones previas de las escuelas, las disposiciones y capacidades de sus actores, lo que
determina decisivamente el impacto de los nuevos recursos. Este aprendizaje es crtico y
debe ser asumido seriamente por quienes abrigaban esperanzas sobre efectos
automticos de la introduccin de las TICs en educacin. Dicho en otros trminos, los
objetivos de apoyo al aprendizaje y expansin de la ciudadana asociados a las TICs en
educacin, no se obtendrn mecnicamente a travs del acceso a computadores, internet o
software especializado.
88
8. Educacin superior 9
Objetivo 3. Velar por que las necesidades de aprendizaje de todos los jvenes y adultos
se satisfagan mediante un acceso equitativo a un aprendizaje adecuado y a programas
de preparacin para la vida activa.
Los cambios en la educacin superior a nivel mundial
Los procesos actuales de modernizacin estn en gran medida determinados por la
emergencia de la sociedad del conocimiento (tambin caracterizada como de la
informacin opost-industrial); ms que una transformacin social acabada, se trata de
una tendencia, y para los pases en vas de desarrollo, de un horizonte al que
aspiran(Castells, 2000). Un aspecto fundamental de esta transformacin es la centralidad
que adquiere el conocimiento en todas las relaciones sociales. La estructura ocupacional
cada vez demanda ms calificaciones; las nuevas tecnologas de la informacin y
comunicacin redefinen nuestras vidas (incluso las relaciones ms personales), exigiendo
progresivamente un mayor uso de conocimientos aplicados, habilidades de comunicacin
compleja, capacidades matemticas bsicas, pensamiento experto y sistmico, entre otras
(Levy y Murnane, 2004).
Ante estos cambios, han debido redefinirse los espacios institucionales de la sociedad
moderna para la produccin y reproduccin de su conocimiento ms elaborado: las
universidades. Tradicionalmente, stas monopolizaban las funciones de formacin de los
recursos humanos calificados, la produccin del conocimiento avanzado, la ciencia, las
humanidades, incluso las artes, y la reproduccin social tanto de las lites como de los
cuadros profesionales (asociados a las capas medias). Las nuevas condiciones alteraron
estas funciones clsicas. La sociedad le exigi a las universidades una mayor apertura social
para dar respuesta a la creciente demanda por movilidad social va estudios. A su vez, la
universidad vio terminada su exclusividad en la produccin cientfica con la aparicin de
otros actores sociales en tal actividad, principalmente grandes empresas y centros
independientes. Finalmente, se ha producido una cada vez mayor inter-conexin entre
distintas instituciones en sistemas comunes, valorizados y administrados por indicadores
estandarizados de calidad altamente racionalizados (Bell, 2001; Clark, 1991).
Los procesos de cambio han significado una fuerte expansin de la matrcula en la
educacin post-secundaria y con ella un aumento relativo de los cupos en educacin
tcnico-profesional (CINE 5B). Adems, se ha diversificado la oferta de programas; ganan
importancia las jornadas vespertinas y la educacin a distancia. Tambin crecen las
vacantes para estudios de posgrado, tanto maestras como doctorados. Este fenmeno de
expansin educacional no tiene una interpretacin nica en trminos de equidad: si bien ha
significado la apertura hacia la capa profesional de jvenes de sectores medios y bajos,
tambin ha reforzado un patrn de inequidad en tanto son quienes provienen de los
sectores ms acomodados quienes ms se han beneficiado de este crecimiento (Shavit,
Arum&Gamoran, 2007).
9
En esta seccin se analizaprincipalmente la educacin universitaria (CINE 5A), aunque tambin se incluye la
educacin superior tcnica (CINE 5B, sobre esta ltima se profundiza en el apartado sobre educacin para toda la
vida). La seccin refiere entonces a educacin formal conducente a ttulos profesionales y/o tcnicos de al menos dos
aos de duracin en sus planes de estudio. Esto excluye la llamada educacin no-formal orientada al trabajo
(capacitacin laboral), que ser objeto de anlisis en otro apartado del informe.
89
Los actuales sistemas de educacin superior se hacen cargo de una formacin masiva de
profesionales altamente diferenciada y heterognea (en trminos verticales y horizontales);
donde junto a la universidad aparecen nuevas instituciones (muchas veces lucrativas) de
formacin profesional; contribuyen en conjunto con el sector privado y otros actores a la
produccin cientfica y de la alta cultura; se financian de diferentes formas con distintas
fuentes; y se organizan en base a indicadores estandarizados de calidad que tienden a
medir objetivamente el otrora ambiguo valor reputacional de las instituciones.
Educacin superior en Amrica Latina y el Caribe en el marco de educacin para todos
El tercer objetivo del marco de accin de Dakar hizo una referencia genrica en cuanto a
atender las necesidades de aprendizaje de jvenes y adultos. Aunque el foco central del
monitoreo de educacin para todos ha estado puesto en este sentido en la expansin de la
educacin secundaria, a nuestro juicio, una interpretacin exigente de este objetivo
requiere incluir en l la evolucin en el acceso a la educacin terciaria o superior 10.
En este aspecto, se observa un crecimiento acelerado de la matrcula de educacin terciaria
en la regin, especialmente rpido en la ltima dcada (2000-2010). No es fcil estimar la
cobertura de este nivel educativo, por cuanto la poblacin en edad de asistir no tiene una
delimitacin etaria formalmente definida, y las personas entran y salen de l en diferentes
momentos de su vida, especialmente durante la juventud y adultez temprana. Una medida
utilizada es considerar la tasa de estudiantes en educacin superior en referencia a la
poblacin total. As, considerando la tasa de estudiantes en educacin superior por cada
cien mil habitantes, los pases de Amrica Latina y el Caribe (para 30 de ellos se cuenta con
informacin) han aumentado desde 2,316 en 2000 a 3,328 en 2010, lo cual represent un
incremento de poco ms del 40% en la dcada. Es importante notar que esta tendencia
positiva estuvo presente en todos los pases para los que se tiene datos comparables,
aunque en algunos de ellos el avance fue ms acelerado, como es el caso de Cuba que
prcticamente quintuplic su proporcin de alumnos en educacin terciaria durante la
dcada.
10
Se toma en cuenta slo programas de estudios post-secundarios de al menos dos aos, generalmente asociados a la
obtencin de ttulos profesionales y de tcnicos superiores. Este anlisis no sugiere que estos niveles deban
universalizarse, pero s expandirse significativamente y perder su carcter tradicionalmente elitista.
90
Nmero de estudiantes en educacin superior (CINE 5A y 5B) por cada 100,000 habitantes (30 pases
incluidos)
Amrica Latina
El Caribe
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
2000
2010
CU
GD
BB
JM
AW
KN
KY
AG
LC
GY
DM
VG
BZ
AN
TT
AR
CL
PE
PN
EC
PY
CO
BR
MX
SV
BO
VE
UY
NI
HN
Es importante indicar que, una vez todos estos factores han sido tomados en cuenta, el nivel
de expansin de la educacin superior en los pases de Amrica Latina y el Caribe como
grupo- no se diferencia de los dems pases del mundo. Sin embargo, las desigualdades
entre pases antes indicadas son muy fuertes: los pases de la regin se distribuyen tanto
por sobre como por bajo la tendencia promedio esperada para sus caractersticas; por
cuanto pases con condiciones similares poseen en la prctica niveles muy diferentes de
cobertura en la educacin terciaria, sugiriendo la diferente prioridad que los pases otorgan
a este nivel educacional.
92
20
15
10
0
EC
2000
HN PE
2010
PN AR
CL
CO
VE
BO
CR
UY
PY
SV DO
NI
BR
GT MX
Esto supone cambios profundos en el modelo histrico seguido por los pases de la regin
en este nivel. En efecto, durante la mayor parte del siglo XX, la educacin superior en
Amrica Latina y el Caribe se desarroll de la mano del Estado. Las universidades pblicas
latinoamericanas devienen durante el siglo XX en macro-universidades: grandes
instituciones nacionales organizadas bajo el ideal humboldtiano, encargadas no slo de la
docencia profesional y la investigacin cientfica, sino tambin de la labor de extensin, que
implicaba su obligacin de reciprocidad para con la sociedad en general, en la medida que
sta a travs del Estado- se haca cargo de la totalidad de su financiamiento. Estas
instituciones concentraron la mayor parte de la matrcula, complementadas con
universidades de la iglesia catlica y algunas iniciativas privadas filantrpicas o
empresariales (sobre todo en el mbito tcnico-profesional). Fueron un factor de movilidad
social selectiva, especialmente para los sectores medios, pero se trat de un proyecto
altamente excluyente marcado por su signo elitario -salvo excepciones como Argentina o
Mxico. La crisis del modelo de desarrollo latinoamericano y la emergencia de una agenda
neoliberal a nivel internacional, han puesto en cuestin este modelo, de servicio pblico
basado en los aportes estatales.
Ciertamente, a pesar de estas transformaciones, a nivel sistmico se mantiene la centralidad
de las macro-universidades pblicas (la UNAM de Mxico, la UBA de Argentina, la USP de
Brasil, y la Universidad de Chile, por nombrar algunos ejemplos). Adems de expandir su
matrcula (y por tanto mantener an una proporcin considerable del total de estudiantes),
siguen siendo las instituciones de mayor calidad, con mayor investigacin cientfica y claro
predominio a nivel de la educacin de posgrado. Se puede decir que todava son la
expresin institucional ms ntida de la capacidad latinoamericana de reflexin intelectual,
produccin cientfica y elaboracin de cultura propia. Por este importante rol que an
ostentan, y la disminucin del compromiso fiscal con su financiamiento -que tiene distintos
grados en las diferentes experiencias nacionales-, algunos expertos hablan de la crisis de la
Universidad Pblica como un rasgo fundamental del perodo (dcadas de los noventa y dos
mil).
94
Por ltimo, la regin presenta todava una capacidad de adaptacin muy limitada a los
nuevos requerimientos que la globalizacin y la sociedad de la informacin imponen en la
formacin de capital humano avanzado y produccin cientfica. El sector privado o la
creacin de instituciones ajenas a las universidades, no han logrado construir un
dinamismo de produccin cientfica alternativo a las macro-universidades pblicas. A su
vez, los nuevos oferentes de educacin superior tienden a concentrarse en labores de
docencia, y no se han inclinado, de modo sustantivo, por la investigacin bsica ni los
programas de posgrado. As, las universidades pblicas han debido enfrentar estos desafos,
aunque con las debilidades ya anotadas (Mollis, 2010).
Desafos y oportunidades para la educacin superior en Amrica Latina
Se debaten varias consideraciones respecto del mrito. Tiene mucha fuerza aqu el movimiento de la accin
afirmativa, que plantea bsicamente aproximar al mrito desde la medicin de los resultados acadmicos relativos al
contexto social de los estudiantes. As, el mrito no tiene que ver con el talento (a menudo expresivo de capitales
escolares heredados), sino con la capacidad propia del estudiante de mejorar su aprendizaje y destacarse en su
contexto. Ms detalles y experiencias en este sentido en Berdahl (2011), conferencia del ex Rector de la Universidad
de California Berkeley sobre la materia. Para el debate normativo sobre mrito e igualdad de oportunidades en
educacin, ver Dubet (2011) Repensar la justicia social.
95
Es un desafo que, por su escala, difcilmente se podr encarar de modo aislado, por lo que
se debe intensificar la cooperacin internacional en el campo de la educacin superior. Es
importante insistir en el desafo institucional en esta materia. Los pases de la regin
deberan fortalecer y articular sus universidades pblicas de investigacin,que han sido
histricamente y seguirn siendo en el futuro previsible sus principales espacios de
produccin de conocimiento. Asimismo, se debiera apoyar a las universidades privadas de
investigacin comprometidas con la generacin de bienes pblicos; y vincular a las
instituciones terciarias con distintos sectores productivos.
Un ltimo desafo que enfrentan los sistemas de educacin superior es conectarse mejor y
abrirse a sus propias sociedades. El tradicional compromiso con la extensin debe ser
renovado. Por ejemplo, estableciendo una relacin estrecha entre las universidades
pblicas y el sistema escolar: mucho pueden hacer las instituciones terciarias por las
escuelas, en la medida que estn obligadas a mejorar la formacin docente, colaborar conel
diseo del currculo escolar, apoyar escuelas en zonas de alta dificultad para la enseanza, y
producir investigaciones relevantes para enfrentar los desafos propios del sistema escolar.
Adicionalmente, los sistemas de educacin superior, para coordinarse internamente y
vincularse con otras esferas sociales, necesitan una mayor racionalizacin y mejores
mecanismos de rendicin de cuentas hacia la sociedad. Esto no implica anular la autonoma
de las instituciones, sino crear instrumentos de poltica pblica que permitan a la sociedad,
a travs de sus instituciones, monitorearlas y orientarlas hacia fines pblicos. Los sistemas
de acreditacin y evaluacin que se han venido construyendo en las ltimas dcadas
pueden contribuir significativamente a este propsito. Tambin es recomendable la
integracin vertical de instituciones pblicas, as como su especializacin y mejor
vinculacin con necesidades y oportunidades de las comunidades en que se insertan.
Todo esto conlleva un mayor esfuerzo de financiamiento pblico, lo que ciertamente deber
ir de la mano de un control ms estricto en el uso de los recursos. En lo referido al
financiamiento de los estudiantes, como alternativas al tradicional esquema de
financiamiento directo a las instituciones, algunos pases vienen aplicando en las ltimas
dcadas polticas de cobro directo a las familias, crdito a los estudiantes, y ayudas estatales
como becas o subsidios a la demanda,. En cualquier caso, el compromiso con la equidad y el
cuidado de un desarrollo equilibrado del sistema universitario, obliga a mantener un fuerte
apoyo estatal en esta dimensin. En lo que respecta al desarrollo de la ciencia y la
tecnologa, existe acuerdo en que el esfuerzo de inversin pblica en este campo debe ser
muy superior a lo hecho hasta ahora.
96
Un criterio evaluativo entonces es considerar no slo los aspectos normativos a que hemos
hecho referencia, sino sustantivos en trminos de su impacto en las condiciones y
oportunidades de vida igualitarias de hombres y mujeres. En este sentido Fraser (1996)
plantea una perspectiva integrada de la justicia de gnero, considerando dos dimensiones
programticas: polticas redistributivas, que en caso de la educacin se refieren al acceso y
permanencia de nias y nios, mujeres y hombres en el sistema educacional, orientacin
que se da en casi todas las polticas pblicas; y por otra parte, la socializacin de gnero o
97
12
Este ndice adquiere valores menores que 1 cuando existe desventaja de las mujeres y mayores que 1 cuando la
desventaja es de los hombres. No existe un estndar para establecer la paridad de gnero en trminos prcticos, pero
UNESCO considera convencionalmente que sta se ha alcanzado con valores en el rango de 0,97 a 1,03 en este
ndice.
98
ndice de paridad de gnero en la tasa neta de matrcula de educacin primaria (34 pases incluidos)
Amrica Latina
El Caribe
1,2
1,15
1,1
1,05
1
0,95
0,9
0,85
2000
BS
GY
DM
AW
KN
SR
AI
CU
GD
TT
LC
JM
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VC
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BZ
BB
UY
PN
CO
GT
DO
EC
BO
AR
HN
NI
PE
MX
VE
SV
PY
CL
0,8
2010
99
ndice de paridad de gnero en la tasa neta de matrcula de educacin secundaria (31 pases incluidos)
Amrica Latina
1,40
El Caribe
1,30
1,20
1,10
1,00
0,90
0,80
0,70
2000
SR
BB
JM
BS
GY
AW
LC
CU
AG
KN
AI
TT
VC
AN
DM
KY
VG
BZ
DO
NI
VE
AR
PN
CO
PY
MX
SV
BO
PE
GT
EC
0,60
2010
Desde el enfoque de socializacin de gneros, Sikora (2011) plantea que esta eleccin es
una reflexin que considera los roles conocidos desde los hogares, de tal manera, existira
una normalizacin de las percepciones de trabajar en ciertas carreras. Una escasez de
mujeres en el campo de las matemticas y las ingenieras, se explicara porque que no hay
muchas madres con estas profesiones o mbitos laborales, por lo tanto no hay suficiente
informacin para las hijas en la exploracin en estas reas. Por el contrario, los nios tienen
100
Las citadas diferencias de gnero en los aprendizajes han sido explicadas a travs de
distintas interpretaciones. Una hiptesis es que existiran patrones sociales y culturales que
asocian lo femenino con el lenguaje y lo masculino con la exactitud de las ciencias. Esta
conviccin social se perpeta y replica luego con fuerza en la escuela, a nivel de discursos
13
Este patrn de desigualdad de gnero a favor de las mujeres en lectura, y de los hombres en matemticas, tambin
se observ en promedio en el primer estudio realizado por el Laboratorio de UNESCO en 1997 en que participaron
13 pases de la regin y en que se evalu a alumnos de tercero y cuarto grado. Lamentablemente los resultados de
ambas pruebas no son comparables, por lo que no se puede afirmar si ha habido progresos en esta dimensin.
101
docentes, encontrando adems una forma de afianzar esta representacin social en los
textos escolares y los materiales de aula, en cuya iconografa se tiende a presentar a los
hombres en los mbitos cientficos y matemticos, y a las mujeres, ligadas a las reas
humanistas. Sumado a esto, se otorgan ms actividades de aprendizaje y participacin a
hombres que a mujeres en mbitos cientficos y matemticos al interior de los
establecimientos. Tambin se ha planteado que en los aspectos cognitivos existiran
desarrollos diferenciados en el aprendizaje entre nios y nias, lo que requerira estrategias
pedagogas diferenciadas para revertir las desigualdades de gnero en resultados de
aprendizaje (Sikora&Pokropek, 2011).
Adicionalmente, en diversos mbitos educativos, se observa que en los pases de la regin
los ms altos cargos en educacin terciaria tienden a ser ocupados por hombres. Por
ejemplo, de un total de 200 universidades latinoamericanas y caribeas, existen 168
rectores y 32 rectoras; incluso en pases como Chile, Ecuador, Paraguay, Puerto Rico,
Salvador, Guatemala, entre otros, no existen universidades en que una mujer ocupe el cargo
de rectora (Gentili, 2012).
escolares, que no slo eviten los sesgos negativos, sino promuevan una visin de equidad de
gnero (Duarte et al., 2011). Se complementan estas medidas con la necesidad de eliminar
contenidos sexistas de los programas de estudio, capacitara los agentes educativos para
evitar este tipo de sesgos en la enseanza, y el desarrollo de programas especficos para
contener y resguardar a nias y nios sometidos a abusos sexuales y violencia sexual.
(SERNAM 2007). En Guatemala, desde la Secretara Presidencial de la mujer, junto con
planificar acciones para garantizar la ampliacin de cobertura en todos los niveles
educativos y en procesos de alfabetizacin; se determin capacitar y sensibilizar en
temticas de gnero al personal tcnico y administrativo del Ministerio de Educacin; por
otra parte se realizaron observaciones y recomendaciones frente a la mirada sexista y
estereotipada de los textos escolares utilizados por los estudiantes del pas.
Los desafos educacionales futuros pueden situarse en diferentes dimensiones de la
escolarizacin y del funcionamiento de la organizacin escolar. En trminos del acceso y
permanencia en el sistema escolar, algunos pases de la regin aun enfrentan la tarea de
asegurar la escolarizacin de las mujeres, especialmente en zonas rurales y de poblacin
indgena, lo que se vincula con contextos socioeconmicos y culturales particulares. Otro de
los desafos (UNESCO, 2004), es la necesidad de propiciar entornos seguros en los contextos
escolares, frente a espacios propicios a eventuales episodios de violencia sexual. En
contraste, las metas de acceso se ven disminuidas para los jvenes en educacin secundaria
y aun se enfrenta la dificultad de expandir y disminuir la desercin en este nivel educativo
entre los muchachos, lo que obliga a asumir las dificultades que impone el trabajo infantil y
juvenil en los sectores ms pobres, as como la distancia entre la cultura y formas de
socializacin juvenil, y las normas y exigencias de la socializacin escolar, agravadas por el
bajo desempeo arrastrado desde la primaria.
En el contexto escolar, las propuestas tambin apuntan a identificar y excluir los resabios
sexistas del discurso escolar presentes en el currculum oculto, que por lo general
naturaliza las relaciones de gnero desde una perspectiva tradicional, legitimando, a travs
de iconografas o representaciones sociales en textos y materiales de aula, la divisin sexual
del trabajo y la vinculacin de mujeres y nias principalmente con lo emocional, la
pasividad o la actitud de servicio. Asimismo, se debe ampliar el escenario de participacin y
actora de las mujeres, ya que se las remite con mayor frecuencia al mbito de lo privado y a
los hombres al mbito de lo pblico, existiendo tambin una dbil profundizacin y
proposicin de debates respecto de las relaciones de poder asimtricas entre hombres y
mujeres que se ha dado a nivel sociohistrico.
Por ltimo, a nivel de la organizacin escolar se debe impulsar formas de convivencia no
discriminatorias; a nivel pedaggico, formar a los docentes para inhibir la tendencia a
reproducir los estereotipos de gnero y propiciar ambientes de aprendizajes no
103
discriminatorios hacia nios o nias; en este mismo orden, se deben enfrentar desde la
formacin inicial de los docentes, los prejuicios que, por ejemplo, alejan a las nias de las
matemticas y las carreras profesionales cientficas. Finalmente, se debe procurar una
socializacin no sexista de las carreras profesionales, que no excluya a las mujeres de las
competencias y habilidades ligadas a los mbitos cientficos y matemticos en los textos
escolares, en la orientacin escolar, y en los materiales educativos en general.
104
En efecto, organismos internacionales como UNESCO, OIT, BID, UNICEF, OEI, CEPAL, y
diversas fundaciones, han abordado la educacin intercultural, levantando datos relevantes
para la construccin de polticas pblicas, consensuando acuerdos, otorgando prstamos y
normativas a cumplir por los estados parte, como tambin otorgando becas de
profesionalizacin destinadas a la poblacin indgena. Esta prioridad ha quedado bien
establecida desde hace dcadas en los instrumentos internacionales de derechos y se ha
continuado precisando hasta fechas recientes.
As, ya en la convencin de UNESCO relativa a la lucha contra todas las formas de
discriminacin en la esfera de la enseanza de 1960, se incluye la proteccin de los
derechos educativos de las minoras y se establece su derecho a ser educados en su propio
idioma, cuidando que esto no signifique su exclusin del aprendizaje del idioma y la cultura
dominante oficial o mayoritaria- de sus respectivos pases, ni recibir una educacin de
menor calidad.
Por ltimo, la Convencin de los Derechos de los nios de UNICEF, se plantea una
Observacin General (N 11 de 2009) que establece los derechos de los nios y nias
indgenas, desde el marco contextual de las minoras tnicas, religiosas o lingsticas, en el
cual se promueve el uso de la lengua cultura y religiosidad profesada por estos nios y
nias y sus comunidades. Se propicia, adems, una educacin pertinente y se insta a los
medios de comunicacin a tener en cuenta caractersticas lingsticas y culturales. Junto
con esto, la observacin general permite analizar las dificultades que obstaculizan la
garanta y ejercicio de estos derechos especficos para nios y nias de poblacin indgena,
como tambin acenta las medidas especiales y las buenas prcticas que los estados parte
deberan adoptar para cumplir con las disposiciones de dichas normativas.
14
Las condiciones de vida de la poblacin indgena de la regin son afectadas por los niveles
de mayor pobreza, conflictos de tierras y aguas, usurpacin, ventas de territorio
fraudulentas, migraciones urbano/rural, problemas vinculados al acceso y administracin
de justicia, bajo nivel de oportunidades y acceso al sistema escolar, y falta de acceso a
sistemas de capacitacin tcnico-profesional y la educacin superior (Bello 2000).
Adicionalmente, el Informe Regional de UNESCO 2012, concluye que aun cuando se
observan avances relacionados con la paridad urbano-rural y por grupo tnico en el acceso
a la educacin; la equidad est lejos de alcanzarse, y la calidad de la implementacin de
polticas pblicas en este sentido presenta grandes disparidades en los pases con
diversidad cultural, debido a las dificultades de la poblacin indgena para concluir la
educacin primaria, y los problemas de acceso y conclusin de la educacin secundaria y
terciaria.
Una dificultad adicional para la implementacin de polticas de interculturalidad y
bilingismo en la regin es la imprecisin en las formas de cuantificar la condicin indgena
en los diversos pases: apellido, datos censales, ubicacin geogrfica, lengua materna
indgena, entre otros. Sin embargo, no existe consenso con respecto a datos especficos
vinculados a poblacin indgena y/o hablantes de lenguas indgenas, debido a las
deficiencias de los censos y su implementacin. El informe UNESCO mencionado, basndose
en datos de CEPAL, seala que la poblacin indgena ha aumentado aproximadamente en 30
millones de habitantes, ubicndose principalmente en Bolivia, Guatemala, Mxico y Per
siendo reconocidos por los diversos Estados 642 pueblos y 860 idiomas (con variables
dialectales). Se seala que los afrodescendientes alcanzaran una suma de 120 millones de
personas, aproximadamente el 23% de la poblacin latinoamericana, ubicndose
mayormente en Brasil, Cuba y Colombia.
Por otra parte, el esfuerzo de UNICEF en la construccin de un atlas sociolingstico de
pueblos indgenas de Amrica Latina y el Caribe, permite visualizar la pluralidad lingstica
y cultural, identificada por zonas geoculturales: Amazona, Mesoamrica, Antioqua, Andes,
Chaco ampliado, Caribe continental, Baja Centroamrica, Oasisamrica, Llanuras Costeras
del Pacfico, Patagonia, Isla de Pascua, y Caribe insular. Segn el Atlas, esta diversidad
caracteriza actualmente a la regin, con un presencia de aproximadamente 29.500.000
personas indgenas, con un 6,1% de representacin regional, aunque con porcentajes que
varan dentro de los 23 pases involucrados, y con aproximadamente 665 lenguas en
diversos grados de uso y vitalidad, vulnerabilidad, riesgo, diglosia y desplazamiento.
107
Desde una dimensin cultural, existen experiencias que han organizado y sistematizado
saberes asociados a la cosmogona, cosmologa, concepciones del tiempo, ciencia y otros
elementos del universo natural, simblico y religioso de pueblos indgenas 15. Desde esta
dimensin; los idiomas indgenas se estructuran como aspectos de singular relevancia, ya
que definen y otorgan identidad, y son vehculos de cultura. En muchos pases de la regin
(por ejemplo Per, Bolivia, Paraguay, Colombia, Mxico y Ecuador), se determinan como
ejes de las polticas de Educacin Intercultural Bilinge.
Desde una dimensin poltica intracomunidad, el territorio indgena ocupa una concepcin
material y simblica que determina identidad colectiva en tanto apropiacin socio
geogrfica y cultural. Se configura como universo poltico y establece lmites con otros
grupos o pueblos y con las sociedades mayoritarias. En el caso del pueblo mapuche en Chile,
Guambiano y Naza en Colombia, Awajn en Per, se considera que los currculum
nacionales no otorgan informacin socioculturalmente organizada acorde con las
necesidades de las comunidades, y que la educacin que se imparte no es acorde a las
potencialidades -econmicas, productivas y polticas- que los jvenes egresados de los
establecimientos podran otorgar a esos territorios, ya que finalmente contribuira a su
migracin. En este orden, se conocen experiencias de educacin propia en pueblos
indgenas de Colombia, Guatemala y Nicaragua.
Desde esta dimensin, los currculos y textos escolares para la poblacin nacional,
generalmente contienen prejuicios y estereotipos que tienden a invisibilizar, naturalizar y
acotar la condicin indgena de manera esttica, folclorizada, centrada en el pasado
(coman, vivan, cultivaron, lucharon), sin considerar las migraciones y los grados
crecientes de participacin, profesionalismo y presencia indgena en la toma de decisiones
de los pases de la regin. En el caso de los programas de alfabetizacin en poblacin
indgena, aun cuando se declaren bilinges e interculturales, no presentan estrategias y
formas de alfabetizacin que consideren estas variables. Tambin existen carencias en las
prcticas de aula, ya que por lo general los docentes son forneos a las comunidades y
15
Por ejemplo, Dilogo y complementariedad de saberes en las ciencias naturales (Puno, Per); Sistematizaciones
desde la etnomatemtica (Bolivia, Ecuador, Guatemala, Per); Curriculum propio del pueblo Tule (Colombia); La
historia local (Jujuy, Argentina; Cauca, Colombia); En la gestin linguo-educativa: La unificacin alfabtica desde
abajo (Ecuador); La variacin local del castellano (Jujuy, Argentina); Contextualizacin de Planes y Programas en
NB1 y NB2 para poblacin aymara y mapuche, Orientaciones para elaboracin de Proyectos de Mejoramiento
Educativo en EIB (Chile).
108
Desde una dimensin inter pueblos indgenas con Estados Nacin y sociedad mayoritaria;
en la mayora de los pases de la regin, las polticas pblicas han considerado los sistemas
educativos como puente vinculante entre pueblos indgenas, Estado y sociedad. Se advierte
durante las ltimas dcadas, un esfuerzo por contextualizar o incorporar referentes
pertinentes al cuerpo estructurado de objetivos y contenidos de los marcos curriculares.
Por otra parte, desde la institucionalidad de la escuela, se estructuran una serie de medidas
para el logro de estos objetivos y lineamientos desde los Ministerios de Educacin como por
ejemplo, las consultas pblicas que establece una participacin desde normativas
internacionales (OIT, Convenio 169) como tambin actividades desde los programas
nacionales para buscar informacin pertinente con personeros o autoridades
tradicionales 16.
16
En esta lgica se han implementado programas e iniciativa tales como: Los sabios indgenas y los maestros
comunitarios (Bolivia, Chile, Nicaragua); La pareja pedaggica y los asesores culturales indgenas (Argentina,
Chile); Las variedades locales del castellano o del ingls y la historia local (Argentina, Nicaragua); La cogestin
indgena de la educacin (Iquitos, Per; Bolivia); Los consejos educativos comunitarios (Bolivia, Per); y Los
proyectos educativos comunitarios (Colombia).
17
A saber: Saberes y aprendizajes en el pueblo mosetn (Mamani y otros 2010); Saberes y aprendizajes en el pueblo
takana (Daza y otros 2010); Saberes y aprendizajes del pueblo Tsimane (Mayer y otros 2010); Saberes y
aprendizajes entre los tsimane-mosetenes de Piln Lajas (Salvatierra y otros 2010). Todos estas iniciativas
realizadas en coejecucin entre UNICEF y la Universidad Mayor de San Simn (UMSS).
109
entre los pases de 0,71) y entre 0,17 y 0,92 para la poblacin de 30 a 34 aos (con un
promedio de 0,61). Paraguay y Panam presentan la mayor disparidad en los grupos de ms
edad, aun cuando se observan progresos en la poblacin ms joven de ambos pases.
Finalmente, en el informe 2012 de Educacin Para Todos, se concluye que Los ndices de
paridad originario/no originario en la conclusin del segundo ciclo de educacin
secundaria varan entre 0,2 y 0,8 para la poblacin de 20 a 24 aos (con un promedio de
0,58) y entre 0,1 y 0,9 para la poblacin de 30 a 34 aos (con un promedio entre los pases
de 0,55) (p.75). Este informe concluye que, en la regin, ningn Estado presenta equidad
tnica en la conclusin de la educacin secundaria.
En trminos de regulaciones que afectan la asistencia escolar, el calendario escolar se
contrapone con procesos socioeconmicos en el que participan nios y nias, observndose
en zonas como Bolivia, Per, Ecuador, Guatemala, el ausentismo de estudiantes por la
confrontacin con el calendario agrcola. Tambin se aprecia ausencia de articulacin entre
los niveles de educacin inicial y primaria, atendiendo a la ubicacin geogrfica de algunas
comunidades indgenas.
En cuanto a los aprendizajes bsicos, aun cuando se presentan diferencias entre los
diversos pueblos, el analfabetismo de los indgenas es superior en relacin a la poblacin no
indgena y es mayor en zonas rurales que urbanas. (Hopenhayn et al., 2005).
rurales, el conocimiento o no de las lenguas indgenas habladas por los estudiantes, los
textos educativos descontextualizados en relacin a lengua y cultura, los escasos recursos
de las escuelas, entre otros (por cierto, tambin es posible que las propias pruebas
estandarizadas introduzcan un sesgo adicional en contra de las minoras tnicas, cuestin
que se encuentra bastante bien documentada).
Educacin terciaria:
Por ejemplo, desde 1997, la OEI orient Polticas Gubernamentales Educativas para los
Pueblos Indgenas, sealando que en materia educacional, los gobiernos deben: Potenciar
la participacin activa, necesaria e indispensable de las comunidades indgenas para la
identificacin, estructuracin, desarrollo y evaluacin de las polticas y programas
educativos. Promover la creacin, donde no los hubiese, o fortalecer los equipos y/o
espacios tcnicos en los Ministerios de Educacin encargados de la educacin intercultural
bilinge. (Pardo et al., 2011). Estas orientaciones se han plasmado en trminos
pedaggicos en la regin, con propuestas curriculares y de gestin escolar con
contextualizaciones o currculos locales, participacin de expertos y asesores indgenas en
el quehacer educativo (con la figura de asesores culturales o pareja mixta con docentes de
aula), recuperacin y sistematizacin de pedagogas propias, de enseanza de lenguas
segn una perspectiva de revitalizacin idiomtica, creacin de asignaturas de lengua
indgena y realizacin de textos y material de aula bilinge, entre otras medidas.
Un nudo crtico para estas polticas se observa en el proceso de la cobertura e
implementacin de la EIB: Interculturalidad para todos? Es la pregunta que se instala en la
actualidad, ya que los modelos de antao focalizaron a los indgenas como nicos
destinatarios de estos enfoques educativos. Desde la perspectiva real de implementar
polticas bilinges, dadas las caractersticas de la regin, promover la enseanza de lenguas
indgenas no representa una prioridad para las polticas educativas, aun cuando las
investigaciones indican las ventajas a nivel cognitivo que implica el bilingismo. No
obstante, la decisin poltica estatal de mantener viva una lengua, tiene que ser compartida
con los hablantes, considerando la determinacin de ampliar sus usos y transmitirla a hijos
y nietos. Esto puede estar mediado por la necesidad simblica, soberana o poltica,
incidiendo en el futuro lingstico y cultural de los pases. En esta lgica, y al incrementar
esta vitalidad a nivel nacional, se instalan necesidades a nivel profesional, para acceder a
diversos trabajos que se siten en contexto de alta vitalidad (docentes bilinges, mdicos,
profesionales agropecuarios, juristas, etc.).
Para avanzar en la interculturalidad para todos como poltica de conformacin identitaria
en los pases, se sugiere adems avanzar con la sistematizacin de los saberes y prcticas
indgenas, de tal modo no sesgar el enfoque hacia solo el segmento de la poblacin indgena,
ya que los objetivos y contenidos de aprendizaje de los currculum nacionales podran
complementarse incorporando saberes relacionados con sistemas numricos, calendarios,
concepciones espacio temporales, enfoques comunicativos para la enseanza de las
lenguas, entre otros factores.
Las experiencias de pareja mixta o asesores culturales al interior de las escuelas, que
median en la complementacin y contextualizacin de saberes, han presentado deficiencias
que se deben subsanar, ya que se carece de estrategias metodolgicas para implementar los
programas de estudio, y de propuestas didcticas de enseanza de lenguas indgenas. Se
evidencia adems, desconocimiento de los grafemarios instaurados en procesos de
normalizacin de lenguas desde los sistemas estatales.
En este mismo orden, los procesos de Formacin Inicial Docente y las mallas curriculares de
la Educacin Terciaria, deberan incluir explcitamente conceptos de interculturalidad y
estrategias de enseanza y aprendizaje referidas a contextos de diversidad cultural,
caracterstica de las sociedades actuales en todos los pases de la regin.
114
Con todo, la formulacin original del objetivo cuarto contena una cierta imprecisin en cuanto a la referencia a
tomar para indicar el avance en la alfabetizacin de los pases, pues sealaba un aumento esperado de 50% en el
nmero de adultos alfabetizados o los niveles de alfabetizacin de adultos, meta que para la mayora de los pases
no haca sentido pues ya posean niveles superiores al 67% de alfabetizacin. Con posterioridad, UNESCO tradujo
este objetivo como indicando una meta de reducir a la mitad la tasa de analfabetismo adulto, interpretacin que es la
que estamos aqu asumiendo.
115
implica un aumento del alfabetismo hasta aproximadamente el 95% para el 2015. Con todo,
si se considera slo la poblacin joven de 15 a 24 aos, este grupo etario se encuentra por
sobre dicho nivel, pues se estima que hacia 2010 su tasa de alfabetizacin era de 97%
promedio entre los pases de la regin.
Tasa de alfabetismo de la poblacin adulta (15 aos y ms) (24 pases incluidos)
100
Amrica Latina
El Caribe
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
NI CL UY AR CR VE PN PY CO MX EC BO BR DO HN SV GT
2000
2010
CU AG TT AW AN SR JM
Promedio Pases 2010 (92.93)
Todo esto sugiere que, en general, ha sido la expansin del acceso a la educacin primaria, y
no polticas explcitamente orientadas a alfabetizar a los adultos, la va principal por la cual
los pases latinoamericanos han continuado disminuyendo el analfabetismo. No obstante,
esto no resuelve el problema de los rezagados, en especial en zonas alejadas de los
principales centros urbanos, donde la modernizacin apenas ha llegado. Es una cruda
realidad, una condena social, pues inhibe el ejercicio real de la ciudadana en todas sus
dimensiones, y que -a pesar de disminuir- se estima que afecta a 36 millones de
latinoamericanos. Ms an, si se considera el analfabetismo funcional (sobre el que
116
En los 90 la OECD aplic la prueba IALS de alfabetizacin de adultos, pero de la regin slo Chile particip.
117
han sido procesadas desde los organismos internacionales (OIT, UNESCO, OCDE), gobiernos
y acadmicos, lo que ha hecho surgir distintos enfoques que sirven de base para orientar
polticas que se hagan cargo de los nuevos desafos. Entre ellos, los ms relevantes han sido
las ideas de aprendizaje a lo largo de la vida y formacin en base a competencias.
El aprendizaje a lo largo de la vida es un enfoque impulsado principalmente por UNESCO,
que implica concebir los procesos de aprendizaje como algo permanente para las personas,
no nicamente limitados a su formacin inicial o profesional. El nuevo paradigma propugna
la reforma tanto de la educacin formal como no-formal, tendiendo a una mayor
interconexin entre ambas. Lo que se busca es una distribucin ms equitativa y pertinente
de las posibilidades de capacitacin y aprendizaje entre la poblacin, dando a las personas y
a los pases ms herramientas para encarar con equidad y competitividad los desafos
formativos contemporneos. Por su parte, la formacin en base a competencias propone
entender los procesos de aprendizaje como la capacidad de adquirir competencias adems
de conocimientos abstractos. Mientras los grados tradicionales, y por tanto el currculum de
la educacin, dan cuenta del manejo de saberes, las competencias permitiran acreditar
habilidades concretamente existentes, y orientar los sistemas educacionales en este
sentido. La formacin en base a competencias ha tenido un gran impacto en todos los
niveles de la educacin, pero ha concentrado su influencia en la educacin tcnica dirigida,
principalmente, al mercado laboral.
Estos nuevos enfoques han sido parcialmente adoptados en los sistemas educacionales,
programas de formacin de adultos y capacitacin laboral. Por ejemplo, se ha avanzado en
la introduccin de distintas aplicaciones de la formacin en base a competencias en
instituciones educacionales, lo cual ha demandado renovaciones del currculum, tendiendo
al aprendizaje no slo de contenidos, sino fundamentalmente de un saber-hacer. Esto
ltimo, adems, ha impulsado cambios en la legislacin que define ttulos y grados. La
Unin Europea ha hecho importantes avances en este sentido desde el proceso de Bolonia.
La OCDE, con su proyecto Skillsforthe 21th Centuryy su portal de habilidades, ha promovido
cambios en la legislacin relativa a marcos de cualificaciones; elaborando listados de
habilidades en funcin de la estructura productiva especfica de los pases, buscando un
acople ms fino y estandarizado entre programas de formacin (formales y no formales) y
mercado del trabajo. Tambin ha habido una expansin y diversificacin de programas de
educacin no-formal, tanto de alfabetizacin de adultos como sobre todo de capacitacin
laboral(Como Jvenes Bicentenario en Chile y Aprender Siempre en Uruguay, entre otros).
Estos programas han tenido una evolucin dispar en el tiempo, no obstante, han permitido
complementar los esfuerzos de la educacin formal, sobre todo en sectores de escasos
recursos; slo recientemente los organismos internacionales han sistematizado estas
experiencias (UNESCO, 2012b). Se trata de iniciativas heterogneas cuyo nivel de
calificacin vara, segn el estndar internacional, lo que dificulta su comparabilidad.
Mirando hacia el futuro, la agenda que emerge para los pases de Amrica Latina y el Caribe
es muy demandante. En primer lugar, el aprendizaje a lo largo de toda la vida es an un
tema emergente, insuficientemente establecido en trminos normativos. Es posible
considerar el aprendizaje para toda la vida como un derecho exigible? En esto no hay hasta
ahora consenso, sin embargo, su incorporacin al marco de Dakar da cuenta de la
centralidad que ha adquirido, incluso como horizonte para la reforma de la educacin a
nivel global. Las necesidades en la regin son variadas segn los contextos nacionales, pero
pueden entenderse bajo el desafo de modernizar la oferta formal y no-formal de enseanza
con tal de mejorar la integracin social y las competencias laborales bsicas de una
poblacin -en especial de sus jvenes en situacin vulnerable- con un mercado del trabajo
deficitario. Ciertamente, aunque la educacin no puede resolver por s misma las
limitaciones del mercado laboral, tiene mucho que aportar.
En segundo lugar, en trminos de los desafos de poltica, de la mayor importancia sigue
siendo eliminar el analfabetismo funcional y dotar a la poblacin de competencias bsicas
para la vida, incluyendo el uso de las nuevas tecnologas. Esto obliga a abandonar la
exclusividad de la educacin formal en la alfabetizacin, enriquecindola bajo las nuevas
perspectivas que los organismos internacionales han planteado. Es decir, el concepto de
alfabetizacin debe incorporar otras dimensiones, entre ellas la idea de alfabetizacin
digital.
120
Finalmente, y vinculado con lo anterior, los pases enfrentan el desafo de modernizar los
marcos de calificaciones, incorporando no slo mediciones de conocimiento abstracto -que
no deben dejar de existir-, sino complementndolas con la acreditacin de habilidades,
tanto generales como especficas de distintos oficios. Tal reforma constituir un efectivo
rayado de cancha para los oferentes de educacin y el mercado laboral, mejorando su
conexin recproca.
121
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130
Anexo 1.
Resultados anlisis de regresin: factores asociados al logro de objetivos de educacin para todos en 2010.
Variable dependiente: Tasa neta en educacin pre-primaria 2010
Variables
(1)
1.243***
(0,23)
Mortalidad infantil
Observaciones
R-cuadrado
35.27***
(3,51)
122
0,328
(2)
(3)
-0,136
(0,24)
-0,0544
(0,24)
2.881***
(1,09)
-0.406***
(0,14)
-0.412***
(0,14)
0,021
(0,15)
-3.499**
(1,50)
86.87***
(10,74)
94
0,703
(4)
(5)
2.823**
(1,11)
-0.364***
(0,13)
-0.396***
(0,15)
1.136**
(0,52)
-0.0200***
(0,01)
2.168*
(1,11)
-0.281**
(0,13)
-0.323**
(0,15)
2.023***
(0,54)
-0.0264***
(0,01)
-3.547**
(1,44)
5,476
(5,53)
84.64***
(10,87)
96
0,705
-2.973**
(1,36)
6,317
(5,26)
70.24***
(11,26)
96
0,721
-2.148*
(1,29)
10.57**
(4,62)
55.75***
(10,74)
120
0,653
-0,0937
(0,12)
-0.294**
(0,14)
Nota: La variable de control Gasto educacional como % del gasto del gobierno fue eliminada del modelo, por no resultar relevante.
131
Relacin entre la tasa neta de matrcula preprimaria observada en 2010y predicha (modelo 4, 96 pases incluidos).
El grfico permite visualizar esta relacin: cada pas es un punto, en azul los pases latinoamericanos; la distancia vertical a la lnea de regresin indica la
diferencia entre la tasa de matrcula real y la esperada dada las caractersticas de cada pas. Punto sobre la lnea indica tasa real por sobre lo esperado;
punto bajo la lnea, tasa real bajo lo esperado.
132
(1)
0.674***
(0,09)
(2)
Constante
Observaciones
R-cuadrado
75.90***
(2,15)
101
0,333
(4)
(5)
(6)
0.263**
(0,10)
0,2
(0,20)
0,624
(0,64)
0.330***
(0,11)
1.379**
0,645
2.141***
(0,70)
-0,077
(0,11)
1.420**
0,615
-1.839***
(0,40)
-1.173***
(0,27)
-0,794
(0,67)
2.080***
(0,76)
-0,106
(0,14)
-0,147
(0,12)
-0.909**
(0,34)
-1,128
(1,23)
1.301***
(0,48)
-0.0189**
(0,01)
1.046*
0,541
96.04***
(6,63)
80
0,494
92.46***
(8,79)
62
0,58
104.2***
(19,97)
40
0,577
-1.658***
(0,41)
9.417***
(2,37)
91.31***
(7,12)
80
0,535
-0,951
(0,62)
7.643***
(2,38)
79.49***
(10,41)
80
0,564
(3)
Nota: La variable de control Gasto educacional como % del gasto del gobierno fue eliminada del modelo, por no resultar relevante.
133
Relacin entre la tasa de sobrevivencia al quinto grado de educacin primaria observada en 2010y predicha (modelo 6, 80
pases incluidos).
El grfico permite visualizar esta relacin: cada pas es un punto, en azul los pases latinoamericanos; la distancia vertical a la lnea de regresin indica la
diferencia entre la tasa de matrcula real y la esperada dada las caractersticas de cada pas. Punto sobre la lnea indica tasa real por sobre lo esperado;
punto bajo la lnea, tasa real bajo lo esperado.
134
Variables
(1)
0.943***
(0,17)
(2)
Constante
Observaciones
R-cuadrado
56.77***
(3,42)
108
0,333
(4)
0,128
(0,11)
0,162
(0,91)
-0.271***
(0,10)
-4.479***
(0,92)
-0,515
(0,45)
-0,062
(0,11)
-1.507**
-(0,73)
1.003***
(0,09)
0.571***
(0,18)
0,411
(0,81)
-0,0508
(0,13)
-3.579***
(1,01)
0,537
(0,83)
-0,0472
(0,12)
-3.471***
(0,98)
1.111***
(0,30)
-48.80*
(24,60)
50
0,908
8,265
(39,04)
75
0,715
1.089***
(0,31)
4,437
(4,71)
6,805
(38,93)
75
0,719
128.7***
(12,68)
84
0,638
0,0718
(0,19)
(5)
0,111
(0,26)
(3)
0,122
(0,19)
(6)
1.262***
(0,33)
-0.0182***
(0,00)
0,0825
(0,71)
0,0501
(0,11)
-2.808***
(0,95)
0.943***
(0,31)
4,495
(4,54)
1,651
(37,50)
75
0,747
Nota: La variable de control Gasto educacional como % del gasto del gobierno fue eliminada del modelo, por no resultar relevante.
135
Relacin entre la tasa neta de matrcula en la educacin secundaria observada en 2010 y predicha (modelo 6, 75 pases
incluidos).
El grfico permite visualizar esta relacin: cada pas es un punto, en azul los pases latinoamericanos; la distancia vertical a la lnea de regresin indica la
diferencia entre la tasa de matrcula real y la esperada dada las caractersticas de cada pas. Punto sobre la lnea indica tasa real por sobre lo esperado;
punto bajo la lnea, tasa real bajo lo esperado.
136
Variable dependiente:Nmero de alumnos en educacin terciaria por cada 100,000 habitantes 2010
Variables
(1)
58.39***
(19,07)
(2)
-49.55**
(22,04)
(3)
-45.44**
(17,80)
23,66
(39,34)
-1.137**
(0,49)
167.7***
(59,76)
-38.31***
(9,85)
45.55***
(7,11)
159.4***
(59,56)
-39.09***
(9,93)
47.24***
(6,83)
130.3**
(54,74)
-33.77***
(10,21)
39.48***
(7,62)
1277
(808,70)
74
0,646
-434,2
(382,50)
1366
(824,80)
74
0,653
-419
(371,10)
1286
(801,60)
74
0,67
Rural
-48.54***
(11,24)
43.18***
(6,82)
-141,3
(132,90)
173.1**
(65,23)
-45.87***
(10,18)
40.91***
(7,20)
-103,2
(122,70)
2686
(1641,00)
53
0,681
2,962*
(1528,00)
60
0,667
Constante
Observaciones
R-cuadrado
2,133***
(257,80)
128
0,174
(6)
-41.03**
(17,17)
100.1***
(36,35)
(5)
-51.15**
(19,62)
(4)
137
Relacin entre el nmero de alumnos en educacin terciaria por cada 100,000 habitantes observado en 2010 y predicho
(modelo 6, 74 pases incluidos).
El grfico permite visualizar esta relacin: cada pas es un punto, en azul los pases latinoamericanos; la distancia vertical a la lnea de regresin indica la
diferencia entre la matrcula real y la esperada dada las caractersticas de cada pas. Punto sobre la lnea indica matrcula real por sobre lo esperado;
punto bajo la lnea, tasa real bajo lo esperado.
138
Estadstica descriptiva de las variables incorporadas en los anlisis de regresin: metas EFA al 2010.
Variable
Variables dependientes
Tasa neta de educacin en pre-primaria
Tasa de sobrevivencia al 5 gado de educacin primaria
Tasa neta de matrcula en educacin secundaria
Alumnos en educacin terciaria por 100000 habitantes
Variables explicativas
PIB por habitante
Porcentaje poblacin rural
Mortalidad Infantil
Participacin laboral femenina
Tasa neta de ingreso a primaria
Porcentaje de repetidores en primaria
Tasa de sobrevivencia al ltimo ao de educacin
primaria
Gasto educacional cmo % del gasto de gobierno
Gasto educacional como % del PIB
Porcentaje de la poblacin en edad pre primaria
Porcentaje de la poblacin en edad primaria
Porcentaje de la poblacin en edad secundaria
Porcentaje de la poblacin en edad terciaria
Tasa neta de matrcula en educacin primaria
Observaciones
Desviacin
(pases)
Promedio Estndar
127
102
112
135
53,67
84,66
70,81
2888,26
31,65
16,09
24,17
2008,20
172
182
180
170
98
115
12,15
44,97
31,01
52,92
67,13
6,62
13,42
22,48
29,24
16,22
18,92
6,49
109
115
131
185
186
185
143
146
83,11
15,05
4,97
5,24
10,75
11,21
8,98
89,32
18,45
4,78
2,10
2,65
4,51
3,09
1,63
11,24
Mnimo
Mximo
1,77
34,58
10,23
72,00
99,51
99,95
99,54
7601,10
0,32
1,20
1,60
12,90
16,38
0,50
69,80
89,00
113,70
88,30
98,54
33,87
26,96
7,23
1,19
1,16
1,20
2,43
1,81
33,45
99,95
25,71
13,97
13,35
20,68
18,46
12,65
99,97
139
Anexo 2.
Resultados anlisis de regresin: avance de Amrica Latina 2000 2010 respecto al logro de objetivos de educacin para todos.
Variable dependiente: Tasa neta en educacin pre-primaria (avance 2000-2010)
Variables
(1)
14.29*
(8,28)
1,39
(6,55)
3,29
(4,20)
PIB2
Rural
Observaciones
46.56***
(3,44)
232
(2)
17.96**
(8,68)
-2,73
(8,02)
-3,08
(4,35)
2.557***
(0,44)
-0.0323***
(0,01)
-0,06
(0,11)
0,00
(0,00)
32.52***
(8,95)
207
Nota: La variable de control Gasto educacional como % del PIB tambin fue considerada en el proceso de anlisis.
140
(1)
4.310**
(2,10)
1,86
(2,94)
2.011*
(1,22)
PIB2
Observaciones
81.53***
(1,78)
213
(2)
5.350**
(2,35)
-0,28
(2,41)
-1,54
(1,45)
1.223***
(0,28)
-0.0166***
(0,00)
-0.999**
(0,42)
86.95***
(7,56)
196
Nota: Las variables de control Gasto educacional como % del PIB y porcentaje de poblacin rural, tambin fue considerada en el proceso de anlisis.
141
(1)
1,58
(2,70)
6,43
(4,32)
6.227***
(0,96)
PIB2
Observaciones
59.24***
(2,86)
234
(8)
11.53*
(0,19)
-7.263*
(3,73)
0,62
(2,76)
1.077***
(0,24)
-0.0158***
(0,00)
-0,10
(0,46)
-2.628***
(0,66)
0.910***
(0,14)
6,89
(16,32)
141
Nota: La variable de control porcentaje de la poblacin rural tambin fue considerada en el proceso de anlisis.
142
Variable dependiente: Nmero de alumnos en educacin terciaria por 10000 habitantes (avance 2000-2010)
Variables
Amrica Latina*Ao
Amrica Latina
Ao
PIB
(1)
658.0*
(359,30)
168,10
(308,10)
898.2***
(90,62)
PIB2
Rural
Observaciones
1,783***
(132)
288
(2)
-8,03
(362,30)
160,00
(311,10)
707.5***
(159,30)
74.88***
(26,75)
-1.774***
(0,37)
-26.27***
(7,92)
-0,11
(0,12)
25.60***
(5,60)
1,388**
(663)
150
Nota: La variable de control Gasto educacional como % del PIB tambin fue considerada en el proceso de anlisis.
143
Anexo 3.
Proyecciones al 2015.
En esta seccin se describe el procedimiento utilizado para elaborar las proyecciones del
cumplimiento de algunos indicadores de Educacin Para Todos. Las proyecciones se realizan para
el periodo 1998-2015 y se obtienen resultados para intervalos de un ao. La estimacin se realiz
considerando a la regin en su conjunto (Amrica Latina y el Caribe). 20 Los indicadores
seleccionados para las proyecciones fueron: La tasa bruta de matrcula en educacin preprimaria,
tasa neta de matrcula en educacin primaria, tasa neta de matrcula en educacin secundaria y la
tasa bruta de matrcula en educacin terciaria.
Para las proyecciones en una primera instancia las series fueron suavizadas a travs de un mtodo
de suavizacin exponencial doble. El propsito de esta tcnica, es desarrollar estimadores para un
modelo que describa adecuadamente la relacin de la serie Yt con su evolucin en el tiempo. Este
procedimiento es aplicado a series cuya media cambia en el tiempo y adems presentan una
tendencia. Donde las series pueden ser modeladas de la siguiente manera:
Yt = 0t + 1t t + et
Lo que permite que la media de Yt dependa de t y que se incremente en la medida que pasa el
tiempo. A partir de esta suavizacin se realizan las proyecciones que se presentan a continuacin.
20
Las estimaciones se hicieron para el total de la regin y no a nivel pas, sobre la base de las series construidas por
UNESCO. Los datos a nivel pas presentan datos perdidos, para no realizar imputaciones a nivel pas que generen
diferencias con las series construidas por UNESCO se decidi utilizar las series construidas por UNESCO para
Amrica Latina y el Caribe en su conjunto y hacer las proyecciones sobre estos datos.
144
Proyeccin Tasa bruta de matrcula en preprimaria para Amrica Latina y El Caribe (1998-2015)
90,0
80,0
70,0
60,0
50,0
40,0
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
30,0
Proyeccin Tasa neta de matrcula en primaria para Amrica Latina y El Caribe (1998-2015)
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
95,0
94,0
93,0
92,0
91,0
90,0
89,0
88,0
87,0
86,0
85,0
145
Proyeccin Tasa neta de matrcula en secundaria para Amrica Latina y El Caribe (1998-2015)
90,0
85,0
80,0
75,0
70,0
65,0
60,0
55,0
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
50,0
Proyeccin Tasa bruta de matrcula en Terciaria- ISCED 5 and 6- para Amrica Latina y El Caribe
(1998-2015)
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
0,0
146
Anexo4.
Datos y fuentes.
Perodo de referencia de los datos y la informacin
El perodo de referencia para los datos de educacin y financieros presentados en esta
publicacin corresponde al ao acadmico o fiscal que finaliza en 2010, o bien al ao ms
reciente para el que se dispone de informacin dentro del perodo 2008-2009. En los casos
en que se presenta un anlisis temporal, se utilizan datos del 2000, o bien del ao para el
que se cuenta con informacin entre 2001, en prioridad, o 1999.
Los indicadores de alfabetizacin corresponden a los datos ms recientes disponibles para
el perodo 2008-2010, o estimados por el Instituto de Estadstica de la UNESCO (UIS).
Los datos utilizados para calcular las tasas de conclusiones y los ndices de paridad
provienen de las Encuestas de Hogares acopiadas por los pases y procesadas y tratadas por
la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL),
tambin relacionadas de acuerdo con los estndares internacionales en educacin definidos
por la UNESCO.
Finalmente, se presentan resultados del Segundo Estudio Regional Comparativo y
Explicativo (SERCE) del Laboratorio Latinoamericano de la Evaluacin de la Calidad de la
Educacin (LLECE), gestionado por la OREALC/UNESCO Santiago.
Poblacin
Los datos sobre economa provienen de la Comisin Econmica para Amrica Latina
(CEPAL).
147