La sociedad civil

ante la nueva regulación

de telecomunicaciones
y radiodifusión

Una guía conceptual

Editorial

México

La sociedad civil

ante la nueva regulación

de telecomunicaciones
y radiodifusión
Una guía conceptual

Autores
Carlos Brito.
Doctorante en Desarrollo Científico y Tecnológico por el
Centro de Investigación y Estudios Avanzados, Cinvestav.
Coordinador del programa para la neutralidad de la red en
la Red en Defensa de los Derechos Digitales.
Vladimir Chorny.
Doctorante en Derecho Constitucional y Derechos Humanos
por la Universidad de Buenos Aires. Exrelator para la Libertad
de Expresión de la CDHDF. Investigador asociado de la Red en
Defensa de los Derechos Digitales.

Primera edición, marzo de 2015
© 2015
Derechos Reservados Freedom House Oficina México.
Organizaciones realizadoras

Este documento se realizó gracias al apoyo de
la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional (USAID, en inglés).

Introducción

A inicios de 2014, cuando circularon distintos borradores de lo que sería la iniciativa presidencial de ley secundaria para la reforma de telecomunicaciones,
se prendieron focos rojos en distintos sectores de la sociedad civil. Quedó claro
que concretar los principios constitucionales ya vigentes, sería muchísimo más
complejo, tanto de analizar como de concretar en la ley; no por la cantidad de
artículos, sino por la profundidad de temas que se tratarían en el Congreso y por
los intereses relacionados. El temor fue correspondido por la Consejería Jurídica
de la Presidencia de la República, quien envió la iniciativa final al Senado. A los
ojos de muchas organizaciones de la sociedad civil, la iniciativa claramente contravenía la Constitución: saturada de elementos contrarios sus disposiciones, de
violaciones a derechos humanos, retrocesos en materia de pluralidad, diversidad
y competencia en el sistema de medios de comunicación (no así para las telecomunicaciones en el caso de la telefonía), y en los mecanismos para la protección
de distintos derechos, entre muchos otros problemas.
La iniciativa del gobierno tuvo como respuesta distintas campañas en redes
sociales, manifestaciones en las calles, performances artísticos e incluso recomendaciones directas de los relatores para la libertad de expresión de la ONU
y de la CIDH. Arte, protesta, crítica y propuestas se enfrentaron a la iniciativa
presidencial, en la búsqueda por abrir la comunicación más allá de quienes hasta ahora la habían concentrado. Hubo foros académicos, análisis de expertos,

cartas abiertas, pronunciamientos y decálogos. La presión sobre el Poder Legislativo bastó sólo para algunos cambios. Uno de los méritos del proceso fue
que recuperamos la difícil tarea de hablar sobre todos estos temas, de ampliar
la base social que los discute y de sumar personas que buscaron ser parte de la
discusión. El manual que tienes en tus manos es una respuesta que Comunicación Comunitaria y Freedom House México han dado frente al reto de mantener
la deliberación alrededor de estos temas.
No debemos perder de vista que los retrocesos para la libertad de expresión que resultaron de esta legislación no tienen que ser permanentes. Necesitamos ponderar los avances que logramos como producto de la constancia y
consistencia de la pugna desde la sociedad civil independiente, y seguir adelante
en las luchas posteriores que nos permitan cambiar al sistema a un estado óptimo frente a los estándares más avanzados en la materia.
La sociedad civil ante la nueva regulación de telecomunicaciones y radiodifusión y El periodismo ante la nueva regulación de telecomunicaciones y radiodifusión, son textos que nacen hermanados frente a un mismo problema. Ambos
apelan a grupos especialmente afectados por la ley (para bien y para mal), pero
también a sujetos vulnerables de las potenciales violaciones a los derechos humanos habilitadas por la legislación. En ellos encontrarán una revisión temática
de algunas previsiones de la Reforma Constitucional en Materia de Telecomunicaciones y Radiodifusión, aprobada en 2013, así como de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión de 2014, indispensables para comprender el
estado actual del sistema de medios de comunicación en México. Hoy más que
nunca, la revisión de los sistemas de medios de comunicación es indispensable
para lograr una comprensión adecuada de las democracias. Además encontrarán ayuda conceptual frente al vocabulario en la materia, recomendaciones para
el ejercicio profesional ante el nuevo panorama y bibliografía recomendada para
profundizar en el tema.
Es cierto que este tema se ha presentado en el debate público como uno
perteneciente a las y los especialistas en la materia, y es precisamente su presentación meramente técnica o económica una de las estrategias más exitosas
del status quo para mantener alejada a la sociedad de esta discusión. Si bien este
problema cuenta con un grado de complejidad importante por su especificidad

técnica, sus aristas principales están permanentemente ligadas con la posibilidad de ejercer los derechos que están relacionados. De aquí que socializar su
contenido y ampliar el público que delibere al respecto es fundamental.
Que estos textos sirvan para estimular la inclusión de nuevas voces a la
discusión, es nuestra mayor aspiración. Al mismo tiempo, deben servir como
testimonio de los logros que la sociedad civil organizada y todas las personas
pueden lograr con su participación en el ámbito de lo político. En este intenso
proceso fueron fundamentales todas y todos quienes fueron parte, así como lo
fue el involucramiento activo y valioso de voces como las de la Asociación Mexicana del Derecho a la Información (AMEDI), de la Asociación Mundial de Radios
Comunitarias (AMARC), Periodistas de a Pie, el Centro de Derechos Humanos
Miguel Agustín Pro Juárez, el Centro de Derechos Humanos “Fray Francisco de
Vitoria” y una larga lista de organizaciones, académicos y activistas que se han
mantenido en la lucha por los derechos humanos en el país.
Comunicación comunitaria agradece a Freedom House la posibilidad de
realizar este proyecto. Estos manuales son producto de una serie de talleres
llevados a cabo con organizaciones sociales y civiles, estudiantes, profesores
universitarios de derecho y comunicación y periodistas en y de varias partes
del país, con capacitadores altamente competentes en la materia como Agustín
Ramírez, Gabriel Sosa Plata, Irma Ávila y Carlos Brito.
Igualmente agradecemos el trabajo a los autores de estos manuales, Vladimir Chorny y Carlos Brito, que con capacidad y mente fresca y aguda, lograron
hacer estos manuales desde una perspectiva de derechos humanos. Su trabajo
es, sin duda, un gran aporte a este debate de la democracia, los derechos y los
medios de comunicación.

Aleida Calleja,
Comunicación Comunitaria

Índice

Capítulo 1

¿Por qué era necesaria la reforma?

11

Capítulo 2

La reforma constitucional

23

Capítulo 3

De la reforma a la ley

37

Capítulo 4

La Ley Federal de Telecomunicaciones
y Radiodifusión

49

Capítulo 5

En defensa de los derechos

65

Fuentes de información

77

Capítulo 1

¿Por qué era necesaria la reforma?

¿Por qué era necesaria la reforma?

Libertad de expresión y acceso a la información:
bases para el ejercicio de otros derechos
La libertad de expresión y el derecho a la información son derechos muy importantes para cualquier sociedad que busque ser democrática. Gracias a ellos
es posible lograr cosas como la rendición de cuentas, la transparencia, la pluralidad y diversidad de opiniones y otras que nos permiten revisar cómo trabaja el gobierno y nos dan más información para decidir de manera más libre
sobre las cosas que nos importan, desde las cuestiones económicas, hasta las
políticas y sociales. Por todo esto, algunos los han llamado “piedra angular de
la democracia” (en el caso de la libertad de expresión), o “derecho llave” (en el
caso del acceso a la información), porque sirve para realizar otros derechos1.

1 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Excepciones preliminares,
fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 2 de julio de 2004, párr. 116; Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú. Fondo,
reparaciones, y costas. Sentencia de 6 de febrero de 2001. Serie C No. 74, párr. 152; Caso “La Última Tentación de Cristo” (Olmedo Bustos y otros), Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de febrero
de 2001. Serie C No. 73, parr. 69; Comité de Derechos Humanos ONU, Aduayom y otros c. Togo (422/1990,
423/1990 y 424/1990), dictamen de 12 de julio de 1996, párr. 7.4. Tesis Aislada 1a. CCXV/2009, de la Novena
Época, integrada por la Primera Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo
XXX, Diciembre de 2009, Materia Constitucional, Pág. 287: Libertad de expresión y derecho a la información.
Su importancia en una democracia constitucional.

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La sociedad civil ante la nueva regulación en Telecomunicaciones y radiodifusión

Los derechos humanos
Son las expectativas y cosas que podemos hacer, que debemos tener y que se nos deben asegurar por el Estado frente a
sí mismo y a grupos u otras personas, por el simple hecho de
ser personas. Son una idea en constante evolución y de manera progresiva a lo largo de la historia, sobre lo que significa
una vida digna. Son también las normas jurídicas más importantes de todo el sistema jurídico que se atribuyen a todas las
personas, para que el Estado realice acciones o se abstega de
hacerlas para garantizar su existencia y efectividad.

Cuando decimos que estos derechos funcionan como “llave”, significa que
sirven para que otros derechos diferentes de éstos funcionen o se puedan llevar
a cabo. Esto pasa porque abren el camino o facilitan que los demás derechos se
logren y porque sin ellos probablemente los otros derechos no serían posibles.
Como ejemplo, los derechos de participación política, el voto libre e informado o
el derecho a la verdad, cobran sentido cuando hay un flujo nutrido de información y cuando existe la posibilidad de llegar a ella para saber qué cosas pasan en
la realidad y poder formar un criterio más completo al respecto2.
Por eso es correcto cuando decimos que la libertad de expresión y el acceso a la información importan no sólo por lo que representan en sí mismos (como
fines), sino también porque sirven para lograr otros derechos (medios para llegar
a otros fines). Sin ellos, ninguna sociedad puede llamarse democrática ni cumplir
con los mínimos indispensables de respeto y garantía de los derechos humanos.
Las cortes más importantes que se encargan de proteger los derechos de
las personas, tanto a nivel nacional como internacional, coinciden en esta visión

2 Abramovich, Víctor y Courtis, Christian, El acceso a la información como derecho, en Cuadernos de análisis
jurídico: igualdad, libertad de expresión e interés público, Serie Publicaciones Especiales, Universidad Diego
Portales, Buenos Aires, 2001, p.198 y 203.

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¿Por qué era necesaria la reforma?

de ambos derechos y sus decisiones han respaldado el significado que explicamos. Sus decisiones, además, obligan a todos los órganos del Estado mexicano,
y esto significa que tanto los legisladores que hacen las leyes, como los jueces
que resuelven los casos y los gobernantes que trabajan como parte del gobierno,
deben respetarlos y encargarse de hacer su significado una realidad3.
Estos dos derechos son útiles para construir opinión pública contrastada y
completa y para conocer los hechos que son importantes en nuestro día a día, y
van de la mano de otros principios como los de pluralidad, transparencia, deliberación, rendición de cuentas, que se relacionan con las personas, el gobierno
y la política4. Su valor alcanza a las instituciones de gobierno, a la sociedad civil en todas las manifestaciones posibles (organizaciones, activistas, individuos,
academia, etc.) y a todas las personas en general.

¿Cómo se exige un derecho humano?
La principal forma es a través del Estado, aunque también
podemos exigirlos a particulares (empresas, empleadores,
medios de comunicación, etc.), mediante leyes, políticas
públicas y decisiones de los jueces, donde tenemos acciones que obligan al gobierno a intervenir (demandas laborales, juicio de amparo, acciones de inconstitucionalidad,
etc.) y nos protegen frente a abusos de particulares y del
Estado mismo.

3 A nivel nacional, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) y a nivel internacional (regional) la Corte
Interamericana de Derechos Humanos (CoIDH).
4 Centro de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile. Informe Final sobre la
Reunión Regional sobre Transparencia, Rendición de Cuentas y Lucha contra la Corrupción en América, realizada del 3 al 5 diciembre de 2004, Santiago de Chile, 2004, pp. 10-12; Abramovich, Víctor y Courtis, Christian,
El acceso a la información como derecho, en Cuadernos de análisis jurídico: igualdad, libertad de expresión e
interés público, Serie Publicaciones Especiales, Universidad Diego Portales, Buenos Aires, 2001, p.198.

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La sociedad civil ante la nueva regulación en Telecomunicaciones y radiodifusión

¿Quién garantiza la libertad de expresión?
El Estado es el primero que debe garantizar la libertad de
expresión, primero al no impedir que recabemos, busquemos, recibamos y difundamos información y luego protegiéndonos de que nadie más nos lo impida y generando
las condiciones para que esto sea posible. Además, particulares como las empresas de medios de comunicación y
el resto de las personas deben respetar este derecho, y el
Estado debe asegurarse de que lo hagan.

Ahora, es importante saber que ambos derechos están reconocidos en la
Constitución y que han estado ahí desde hace muchos años. Sin embargo, en los
últimos tiempos han existido reformas constitucionales importantes que han ampliado su contenido por considerar, de manera correcta, que eran insuficientes
para lograr los fines y principios que buscaban. En estos cambios, se les dio un
mayor alcance y se incluyeron otros derechos o sub-derechos que van de la mano
de estos, como el caso del derecho de acceso a las tecnologías de la información.
Pero la ampliación de los derechos era sólo una parte de los cambios necesarios para garantizar la libertad de expresión y el acceso a la información,
ya que ambos existían en un sistema de medios de comunicación que no les
permitía su eficacia plena: la concentración de los medios de comunicación, la
ausencia de reconocimiento de otros tipos de medios de comunicación distintos
a los comerciales (medios públicos y sociales), la falta de acceso a Internet y la
ausencia de una autoridad encargada de cumplir las obligaciones de todos los
sujetos relacionados con este sistema, eran todas condiciones que afectaban a
ambos derechos.
Esta relación entre ambos derechos por una parte, y el sistema de medios
de comunicación por la otra, nos obliga a entender a los derechos dentro del sistema de medios, y nos exige ampliar la visión a las variadas complicaciones que
existen dentro de este último.

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¿Por qué era necesaria la reforma?

La concentración en la radiodifusión
y las telecomunicaciones
Un primer problema es el de tener un sistema controlado por pocos jugadores donde las voces del resto de la sociedad están excluidas, como pasa
en México, donde sólo los medios comerciales han tenido cabida de manera
permanente y fuerte. Esto resulta en la creación de monopolios que centralizan la información para mostrar la realidad de acuerdo a la versión de ese
monopolio, sin importar que existan otras versiones.
Este problema es contemporáneo al siglo XX, puesto que en parte importante del mundo los medios comerciales se apropiaron del sistema en general, en
parte por los costos de inversión requeridos para desarrollar el sistema y en parte
por los procesos de democratización contra los monopolios estatales de la época5.
En gran parte esto fue posible por ignorar las opiniones de los especialistas
que señalaban que las posibilidades que la comunicación abría (personas informadas, promoción a la educación y la cultura, participación de los pueblos, entre
otros) sólo podían lograrse si se resistía la tentación de someter los medios a intereses que buscaran acumular poder y agravar las desigualdades ya existentes
en las sociedades y si se luchaba contra la concentración de los medios, porque
ésta era capaz de reducir la comunicación interpersonal y destruir la pluralidad
de canales con los que los individuos podrían ejercer su derecho a la libertad de
expresión6. Dimensionemos el problema, tanto en la radiodifusión como en las
telecomunicaciones.
En la radiodifusión, la concentración de medios y el crecimiento de las desigualdades entre los grupos que se adueñan de estos se había anticipado desde
hace más de 30 años7. Pero esto importó muy poco. En cambio, distintos gobier-

5 López Noriega, Saúl. Democracia y medios de comunicación. Revista Isonomía, No. 26, abril 2007, pp. 50-52.
6 MacBride, Sean y otros. Un Solo Mundo, Voces Múltiples: Comunicación e Información en Nuestro Tiempo.
México. Fondo de Cultura Económica. 1993. Presentado como el informe de la Comisión Internacional para el
Estudio de los Problemas de la Comunicación, en los años 80.
7 Chorny, Vladimir. Relaciones de poder, democracia deliberativa y medios de comunicación. Revista El Extranjero, Facultad de Derecho - UNAM, marzo 2013. Disponible en: http://www.ured.org.mx/el-extranjero/relaciones-de-poder-democracia-deliberativa-y-medios-de-comunicacion/. Consultado el 15 de noviembre de

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La sociedad civil ante la nueva regulación en Telecomunicaciones y radiodifusión

nos principalmente de la mano del Partido de la Revolución Institucional (PRI)
permitieron la concentración privada desde la década de los 50s (continuada y
avalada en los últimos 12 años de los gobiernos federales del Partido Acción Nacional -PAN-). Los gobiernos permitieron la distribución, asignación y concesión
de frecuencias suficientes para que dos grupos concentraran más del 80% del
espectro radioeléctrico y una audiencia televisiva superior al 90%, resultando
en un duopolio mediático independiente al gobierno8.
En las telecomunicaciones, una sola compañía tiene el 80% de la telefonía fija y arriba de 70% en telefonía móvil (por cuotas de mercado), y podemos
decir lo mismo del mercado de televisión restringida, que en manos de Grupo
Televisa y a través de Cablevisión, obtuvo concesiones suficientes y se asoció a
la mayoría de concesionarios de cable para evitar la competencia en el sector.
Por esto muchos especialistas ven a las telecomunicaciones como un sector de
alta concentración oligopólica9. Para comprender lo grave del problema, podemos ver que México está en los últimos lugares de penetración de servicios
de telecomunicaciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE)10.
Todos estos datos nos sirven para ver la gravedad y concentración de los
dos sectores, cosa que debemos tener presente cuando expliquemos los dis-

2014; Ferrajoli, Luigi. “Libertad de información y propiedad privada. Una propuesta no utópica.” trad. Pedro
Salazar Ugarte, Nexos, núm. 316, abril 2004, México.
8 López Noriega, Saúl. Democracia, poder y medios de comunicación. México. Fontamara-Konrad Adenauer
Stiftung, 2009, pp. 307-308; López Noriega, Saúl. Pensar los medios. Gaceta de Ciencia Política, pág. 116.
Disponible en: http://gacetadecienciapolitica.itam.mx/wp-content/uploads/2010/10/7-Sa%C3%BAl-L%C3%B3pez-Noriega.pdf. Consultado el 15 de noviembre de 2014; Calleja, Aleida. La concentración mediática
en México. Café Político. Disponible en: http://mx.boell.org/sites/default/files/aleida2mediatica.pdf. Consultado el 15 de noviembre de 2014.
9 Gómez, Rodrigo y Sosa, Gabriel. La concentración en el mercado de la televisión restringida en México. Comunicación y Sociedad. Departamento de Estudios de la Comunicación Social- Universidad de Guadalajara,
2010, pp. 124-132; OCDE. Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en México.
OECD Publishing, 2012, p. 14. Disponible en: http://www.oecd.org/centrodemexico/49528111.pdf.
10 OCDE. Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en México. OECD Publishing,
2012, p. 14. Disponible en: http://www.oecd.org/centrodemexico/49528111.pdf. De 34 países, ocupaba los lugares 34 (telefonía fija), 33 (telefonía móvil) y 32 (banda ancha) en gran parte provocado por la falta de competencia en el sector.

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¿Por qué era necesaria la reforma?

tintos cambios legales que se llevaron a través de la reforma constitucional y
legal, que fue necesaria para intentar combatir estos problemas en un contexto tecnológico distinto al de las décadas anteriores, puesto que obligó además
a pensar en un sistema de medios convergente con los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones unidos11.

La importancia de los medios públicos
Para lograr la libertad de expresión en las sociedades democráticas, es necesario contar con el mayor número de voces,
ampliar la pluralidad y diversidad de contenidos. Además,
explorar formas de comunicación distintas a la lógica puramente comercial. Los medios públicos, parte del Estado
pero operados a través de concesiones, nos permiten definir como sociedad metas y objetivos sobre los contenidos
difundidos. Así, estos medios tienen mandatos especiales
de carácter formativo, como son: difusión de las artes, la
cultura e identidad nacional, contenidos educativos, científicos, de salud, promoción de los derechos humanos, noticieros sin presiones comerciales, etc.

Límites de facto y legales a la pluralidad en medios
Podemos ver que existen dos obstáculos para contar con un sistema de medios
de comunicación plural y diverso: la limitación de los recursos por ser finitos y la
11 Las demandas de la sociedad civil fueron reconocidas y respaldadas por la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económicos, quien, en su informe técnico mostró los problemas de la concentración mediática
en el sector de las telecomunicaciones y se pronunció a favor de una regulación que permitiera la competencia y la incorporación de nuevos sujetos a este sector. Al respecto ver: OCDE. Estudio de la OCDE sobre
políticas y regulación de telecomunicaciones en México. OECD Publishing, 2012, p. 14. Disponible en: http://
www.oecd.org/centrodemexico/49528111.pdf.

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La sociedad civil ante la nueva regulación en Telecomunicaciones y radiodifusión

limitación jurídica, a través de la legislación que existía hasta antes de la reforma
constitucional en materia de telecomunicaciones y radiodifusión del 2013.
La finitud de recursos de ambos sectores significa que estos son limitados
por razones materiales. La radiodifusión depende del espectro radioeléctrico, ya
que es a través de este que la información audiovisual (las imágenes y sonido que
pueden ser difundidas por la radio y por la televisión) se transmite. El espectro util
para estos fines no es infinito y puede saturarse, por lo que su asignación es limitada. Las telecomunicaciones se limitan porque cuesta mucho desarrollar la infraestructura que se requiere para prestar los servicios de cada mercado en este sector
(telefonía fija, telefonía móvil, televisión restringida, banda ancha fija y banda ancha
móvil). Veámos cómo ha pasado en la práctica para ejemplificar este problema en
ambos sectores.
En la radiodifusión, se ha argumentado (sin ser necesariamente cierto siempre) que es posible incorporar a nuevos sujetos en el mercado de la televisión fue
porque prácticamente todas las frecuencias ya fueron otorgadas a grandes concesionarios de radio o televisión. En las telecomunicaciones, los altos costos que
implica el despliegue de infraestructura como las redes troncales y dorsales, de
fibra óptica, qué es factible sólo para empresas con el poder económico de Grupo Carso (que tuvo todas las facilidades para obtener Telmex durante el proceso
de privatización), impide que nuevos competidores se incorporen a menos que
tengan un poder económico de dimensiones similares.
El segundo obstáculo tuvo que ver con las leyes existentes, que toleraron y
promovieron los fenómenos de concentración y de ausencia de competencia. Por
una parte, la Ley Federal de Radio y Televisión no reconocía y excluía a los medios
públicos y los medios sociales, comunitarios e indígenas, relegándolos a la ilegalidad de facto o a una existencia precaria y limitada. Por otra parte, la Ley Federal
de Telecomunicaciones y la Ley Federal de Competencia permitían que hubiera
muchas barreras de entrada a nuevos competidores (inversión extranjera, rigidez
de otorgamiento de concesiones, etc.), facilitaban que los concesionarios escaparan sus obligaciones (derivadas de decisiones regulatorias) a través del poder
judicial y limitaban a los organismos reguladores de manera significativa12.

12 OCDE. Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en México. OECD Publishing,

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¿Por qué era necesaria la reforma?

Con ambas realidades, tanto la jurídica como la de los límites fácticos, el
sistema de medios permanecía cerrado al resto de los sujetos y se mantenía lejos
de ser plural y diverso. Esto, además de tener costo para los derechos, tenía un
costo económico para todos los mexicanos, ya que la poca competencia y la concentración mediática representaban una pérdida de 129,200 millones de dólares
estadounidenses cada año13.

Demandas históricas de la sociedad civil
Desde hace décadas, la sociedad civil había luchado por que el sistema de medios se convirtiera en un sistema plural y diverso como explicamos arriba. Esta
demanda recobró fuerza en el año 2012 en las protestas estudiantiles, que retomaron esta demanda como uno de sus ejes principales, exigiendo la “democratización” del sistema de medios. Esto significó la unión de luchas que venían desde
hace muchos años, con la de la nueva generación de estudiantes que se arrojaron
a las calles en las vísperas electorales. Así, organizaciones como la Asociación
Mexicana de Derecho a la Información (AMEDI) y la Asociación Mundial de Radios Comunitarias sección México (AMARC), que iniciaron sus demandas desde
las décadas de los 80s y 90s, participaron junto con el movimiento #YoSoy132
para exigir a toda la clase política un cambio real en el sistema de medios de
comunicación.
Las demandas de cada uno se cristalizaron en distintos momentos en la
historia del país, como la batalla a favor de las radios comunitarias a partir de
1992 por la AMARC, la participación en la “Mesa de Diálogo para la Reforma Integral del Marco Jurídico de los Medios Electrónicos” que se instaló el 5 de marzo de 2001 y su protesta correlativa tras “el decratezo” en octubre de 2002, la
oposición contra a la llamada “Ley Televisa” en el año 2006, la participación en
torno a la reforma electoral de 2007, la presentación de la Iniciativa Ciudadana
para una Ley Secundaria de Telecomunicaciones y Radiodifusión al grupo plural

2012, pp. 11-14. Disponible en: http://www.oecd.org/centrodemexico/49528111.pdf.
13 Esta cifra corresponde al 1.8% del PIB anual de acuerdo a la OCDE. Ver: OCDE. Estudio de la OCDE sobre
políticas y regulación de telecomunicaciones en México. OECD Publishing, 2012, p. 11. Disponible en: http://
www.oecd.org/centrodemexico/49528111.pdf.

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La sociedad civil ante la nueva regulación en Telecomunicaciones y radiodifusión

de senadores conformado para el tema en el 2010 y la participación en las demandas ciudadanas de 2012 y 2013 por la democratización del sistema de medios
a través de las reformas constitucionales y legales en la materia. Durante todos
estos años, académicos y especialistas se dieron a la tarea de producir conocimiento, materiales y propuestas sobre una multiplicidad de temas relacionados,
que acompañaron en los distintos momentos las demandas de la sociedad civil y
contribuyeron a fortalecer la idea de que cambiar el sistema era necesario.

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Capítulo 2

La reforma constitucional

La reforma constitucional

El rol de organizaciones y movimientos sociales en la reforma constitucional
El trabajo de las organizaciones de la sociedad civil y de los movimientos sociales
fue fundamental para lograr los cambios en el sistema de medios de comunicación en México. Aunque sea complicado medir el impacto total, es un hecho
que influyeron los esfuerzos hechos desde hace varias décadas. La Asociación
Mexicana del Derecho a la Información (AMEDI) y la Asociación Mundial de Radios Comunitarias (AMARC) son quizá las organizaciones que con mayor grado
de institucionalización generaron articulación e insumos directos en los años
previos a la reforma desde la sociedad civil organiza, acompañadas con otras
organizaciones con agendas menos directas pero igualmente relevantes para la
construcción del nuevo marco regulatorio.
En el contexto de la reforma constitucional, estas organizaciones encabezaron la Coalición Ciudadana Democracia y Medios, integrada por la Asociación
Mexicana de Derecho a la Información (AMEDI) y más de 200 organizaciones y
numerosos académicos, especialistas y ciudadanos. La coalición difundió distintos principios a través de la campaña Más Para Ver, y muchos de ellos fueron

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La sociedad civil ante la nueva regulación en Telecomunicaciones y radiodifusión

retomados en la reforma constitucional de telecomunicaciones en el 201314. Lo
mismo sucedió con el movimiento #YoSoy132, y una de sus exigencias centrales:
la democratización de los medios de comunicación. Los estudiantes presentaron
a final del 2013 su propuesta llamada Documento de Exigencias Mínimas (DEM),
con los puntos que consideraban fundamentales para avanzar en la agenda la
democratización del sistema de medios de comunicación15.

La Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos
Es la norma principal de nuestro país y es el lugar donde
encontramos las decisiones políticas más fundamentales
como son los derechos humanos, un delineado de las garantías para ejercerlos, la forma en que el Estado Mexicano se
organiza, así como lo que puede y debe hacer el gobierno y
lo que podemos y debemos hacer los ciudadanos.

14 La reforma contempló muchos de ellos: garantiza la libertad de expresión y el derecho a la información de
acuerdo a estándares internacionales de derechos humanos (pto. 1); la convergencia (pto. 2); el Instituto Federal de Telecomunicaciones (pto. 3); la radiodifusión y telecomunicaciones como servicio público (pto. 4);
sanciones contra prácticas monopólicas (pto. 5); la homologación de concesiones (pto. 8); la transición digital
(pto. 9); el reconocimiento a medios públicos y comunitarios – aquí también de manera precaria y sin la reserva de espectro radioeléctrico – (pto. 10); reglas de dominancia y de propiedad cruzada (pto. 13); la publicidad
engañosa (pto. 14); la salvaguarda del derecho de réplica (pto. 18); el must carry-must offer (pto. 19); y la inversión extranjera (pto. 20).
15 Varios de estos puntos, fueron contemplados en la reforma constitucional, y estos a su vez en mayor o menor
medida. Como lo son la radiodifusión como un servicio público (pto. 1); las obligaciones del salto digital y el
debate del uso del espectro radioeléctrico – poco claro en la reforma – (pto. 2); la existencia de concesiones
privadas, públicas y sociales (pto. 3); el organismo regulador autónomo constitucional, (pto. 4); el acceso a
banda ancha como derecho fundamental (pto. 9); el reconocimiento de la convergencia y las reglas de propiedad cruzada (pto. 12); y las reglas de must carry-must offer (pto. 13).

26

La reforma constitucional

¿Qué es una reforma constitucional?
Es el cambio, adición o eliminación de alguna parte de la
Constitución. Se logra con el voto del Congreso de la Unión
y de la mayoría de las legislaturas estatales: senadores y diputados tienen que aprobar con el voto de las dos terceras
partes de los miembros que estén presentes en tal votación
(en la que siempre al menos deben estar la mitad de cada
Cámara: 250 de 500 diputados y 64 de 128 senadores); y la
aprobación de al menos 17 legislaturas.

El punto importante en este tema es reconocer la importancia de la sociedad en los cambios legislativos posteriores, que se reflejó tanto en las discusiones de las y los legisladores como en las decisiones finales que se recuperaron
en la reforma constitucional. Los modos de presión social y política que utilizaron las organizaciones y el movimiento, distintos entre sí, fueron fundamentales
para lograr el resultado al menos en el nivel constitucional.
Como aprendizaje para futuras defensas de derechos en los congresos,
será importante recordar que la naturaleza distinta de las organizaciones y los
movimientos, permitieron incidir dentro y fuera del poder legislativo y activar
distintas formas de interlocución y de presión a los legisladores, sin los que difícilmente se hubieran logrado los cambios el contenido general de la reforma y
en los cambios particulares que eran necesarios permanentemente (y en los que
había cambios de un momento a otro constantemente). Sin lugar a dudas, impulsar la participación de la sociedad por ambas vías (y otras más) es algo que debe
tomarse en cuenta por quienes defendemos derechos humanos y buscamos su
garantía y mejoramiento permanente.

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La sociedad civil ante la nueva regulación en Telecomunicaciones y radiodifusión

¿Qué es el espectro radioeléctrico?
La luz se manifiesta de maneras diversas, ese abanico de
formas posibles se conoce como “espectro electromagnético”. Aquí encontramos formas como las ondas de radio,
las microondas, la luz visible (que percibimos nosotros), los
rayos “x”, los rayos ultravioleta, los rayos gama, etc. Llamamos “espectro radioeléctrico” al conjunto de versiones de
luz que sirven para nuestras comunicaciones inalámbricas,
así como al campo en el que éstas se desplazan. El espectro
radioeléctrico es, además, un bien de la nación.

La ampliación del catálogo de derechos: derechos de audiencias, usuarios y de acceso a las TICs
Los cambios en materia de derechos se encuentran en los artículos 6 y 7, que
cambiaron de manera considerable después de la reforma constitucional. A partir de ellos la libertad de expresión y el acceso a la información adquieren nuevas
dimensiones y relaciones con otros derechos nuevos con los que se relacionan:
los derechos de las audiencias, los derechos de los usuarios y el derecho de acceso a las tecnologías de la información y comunicación (que pueden identificarse
con el Internet y los derechos digitales), así como otros derechos que ya existían
como el derecho de réplica16.
Pero la reforma no sólo amplió el mapa de derechos relacionados con la libertad de expresión y el acceso a la información, sino que ocupándose de los problemas de la radiodifusión y las telecomunicaciones explicados arriba, incluyó regulación sobre la competencia en ellos e incorporó una serie de disposiciones sobre la
conformación y las facultades del Instituto Federal de Telecomunicaciones, en las
que se detallaron las bases que los ordenamientos inferiores debían ser retomados

16 Reconocido desde 2010 y actualmente (2014) sin ley reglamentaria.

28

La reforma constitucional

(en las leyes secundarias y en lineamientos del propio IFT, por ejemplo). Tal es el
caso, por ejemplo, de:
• La implementación de una política de inclusión digital universal con metas
tanto anuales y sexenales.
• Que los servicios de telecomunicaciones (incluyendo Internet) deberán ser
prestados en condiciones de calidad, pluralidad, cobertura universal, interconexión, convergencia, continuidad, acceso libre y sin injerencias arbitrarias.
• La conceptualización de las telecomunicaciones y la radiodifusión como
servicios públicos de interés general. Concepto que debería ser ampliado,
desarrollado y detallado en la ley.
• La prohibición explícita de la publicidad engañosa17.
• La creación de un sistema de radiodifusión pública central que entre otras
misiones sobre sus contenidos tendría:
°° Integración nacional,
°° Formación educativa, cultural y cívica,
°° Igualdad entre mujeres y hombres,
°° Difusión de información imparcial, objetiva, oportuna y veraz del acontecer nacional e internacional, y
°° Dar espacio a las obras de producción independiente, así como a la expresión de la diversidad y pluralidad de ideas y opiniones
Pero además de esto, se reconoció de manera expresa a los derechos de
las audiencias y los derechos de usuarios de servicios de telecomunicaciones.
La intención al hacer esto es que ambos derechos fueran desarrollados en la ley
secundaria, ya que su detalle corresponde a este ordenamiento.
Los derechos de las audiencias son aquellos relacionados al consumo de
contenidos difundidos por medios electrónicos como radio, televisión e internet
(o sólo a los primeros dos en una visión restringida). Estos derechos sirven para
cambiar la comunicación pasiva por una de ida y vuelta, con audiencias activas
que responden, exigen e inciden en los contenidos. Por ello, implican también

17 Aparentemente acotada para la publicidad en radiodifusión.

29

La sociedad civil ante la nueva regulación en Telecomunicaciones y radiodifusión

obligaciones claras para los concesionarios y mecanismos que permitan generar
contacto entre ambas partes. Los derechos de los usuarios de telecomunicaciones aumentan el reconocimiento de los derechos de las personas como consumidores de estos servicios ahora a un nivel constitucional.

Medidas destinadas a ampliar la pluralidad en los medios
de comunicación
La reforma constitucional de 2013 llegó con estos antecedentes al Congreso de
la Unión, con una presión histórica y una demanda clara para la reforma: la pluralidad en los medios de comunicación. Esta demanda puede rastrearse desde
los inicios de la lucha histórica por la democratización, hasta las demandas más
contemporáneas del movimiento estudiantil #YoSoy132. Ambas luchas coincidieron, de manera simbólica, poco antes de la reforma, en el foro de discusión
sobre el tema que se llevó a cabo el 24 de noviembre de 2014, organizado por
dicho movimiento, en el que se logró reunir a muchos de los sectores que históricamente habían pugnado por una reforma de este calado18. Todos ellos coincidieron en la necesidad de lograr este objetivo.
Los siguientes puntos explican qué se logró y qué no en la reforma constitucional, para después revisar su continuación en la ley secundaria, dado que,
tal como se enfatizó en su momento, los cambios constitucionales son solo el
primer nivel jurídico para estructurar el sistema de medios, y deben ser completados por las leyes. Es muy importante entender que en términos prácticos, aun
cuando en la Constitución se incorporen derechos y se logren avances, estos
pueden echarse atrás en las leyes secundarias, tal como pasó con esta reforma
constitucional y como se muestra en el tercer capítulo de este manual.

18 El foro se tituló “Diálogo por una agenda común para la Democratización de los Medios de Comunicación” y
se realizó el domingo 25 de noviembre en Aula “José Vasconcelos” del Centro Nacional de las Artes. Participaron personalidades como Moni de Zwaan, entonces comisionado presidente de COFETEL, Aleida Calleja,
entonces presidenta de la AMEDI, Daniel Moreno Chávez, director del portal de noticias en Internet Animal
Político, la investigadora Alma Rosa de la Selva, el periodista Jenaro Villamil, Antonio Martínez, entonces
miembro de Artículo 19, y legisladores como Javier Corral y Purificación Carpinteyro, entre otros.

30

La reforma constitucional

Reconocimiento de medios comunitarios e indígenas
Los medios de carácter social, incluidos los comunitarios e indígenas, son indispensables para que un sistema de medios de comunicación sea verdaderamente
plural y diverso. Sin el reconocimiento del sector social, ningún sistema de medios puede considerarse plenamente democrático.
El sector social fue reconocido en el artículo tercero transitorio de la reforma constitucional, incluyendo tanto a los medios comunitarios como a los
medios indígenas. Al mismo tiempo se estableció una cláusula en el texto de este
artículo que obligaba a todas las autoridades a establecer los mecanismos suficientes para que su reconocimiento en el ordenamiento se hiciera realidad. Esto
significaba que los legisladores y las demás instituciones del Estado relacionadas
(IFT, SEGOB, SCT, etc.) debían tomar todas las acciones para que el reconocimiento de este sector no quedara en letra muerta.

¿Por qué son importantes
los medios comunitarios?
Los medios comunitarios son indispensables para completar la pluralidad y diversidad del todo sistema de medios
de comunicación, y entonces lograr la inclusión de la mayoría de voces. Al igual que los medios comerciales, son
medios concesionados a particulares, salvo que su propósito principal es preservar, proteger y difundir la identidad de la comunidad en cuestión, que normalmente no se
refleja en medios comerciales y que requiere voz propia.

Esta cláusula se hizo pensando en la legislación secundaria que se iba a
encargar de desarrollar las obligaciones establecidas en la Constitución, con la
intención de que no se tuvieran excusas para evitarlo. Sin embargo, su vaguedad

31

La sociedad civil ante la nueva regulación en Telecomunicaciones y radiodifusión

y ambigüedad al señalar solamente “mecanismos suficientes”, en lugar de establecer las medidas concretas, abrió la posibilidad de que la ley secundaria diera
vuelta a esta norma.

Must-Carry - Must Offer
La figura de must carry-must offer19 es fundamental para que las empresas de
televisión restringida compitan contra monopolios de televisión abierta y también restringida como el de Grupo Televisa, permitiendo que las primeras puedan transmitir la programación abierta de las segundas sin tener que pagárselas.
La manera en que los monopolios de televisión abierta afectan la competencia aquí, es cobrando a las empresas de televisión restringida la transmisión
de sus señales. Como los monopolios de televisión abierta también participan
en la televisión restringida, por ejemplo Grupo Televisa a través de Sky, pueden
ofrecer paquetes completos que incluyen sus señales abiertas (de mayor popularidad, como el canal 2, donde se ofrece gran parte de los juegos de fútbol de
la liga mexicana) a precios bajos, mientras que sus competidores -como Dishtienen que resignarse a ofrecer paquetes a precios similares que Sky pero sin
los canales de alta demanda (2, 5, 7, 13) o pagar altas cantidades a Grupo Televisa
para ofrecer paquetes con esta programación.
Las modificaciones en la constitución en cuanto al Must carry consistieron
en que las empresas de televisión restringida están ahora obligadas a transmitir
todas las señales de televisión abierta que tengan un alcance geográfico de al
menos 50% del país, sin costo. En cuanto al Must offer, todas las empresas de
televisión abierta quedan obligadas a permitir que las empresas de televisión
restringida transmitan todas sus señales en todo el territorio, sin que puedan
realizarse modificaciones en la publicidad ni en contenidos ni en tiempos.

19 Estas obligaciones significan que las televisoras de paga (de señal restringida o privada) deben transmitir todos los canales locales de televisión abierta (must carry) y que las televisoras públicas (de señal abierta) deben
ofrecer de manera gratuita sus señales para que las televisoras de paga puedan transmitirlas.

32

La reforma constitucional

Nuevas cadenas de televisión
Además de incluir más voces -públicas y sociales-, un sistema democrático de
medios de comunicación necesita tener distintas voces dentro del sector comercial, que puedan competir entre ellas y que sean distintas unas de otras.
La concentración mediática de Televisa y Tv Azteca exigía entonces contar con
nuevas cadenas de televisión que compitieran con ellas, en especial cuando los
vínculos comerciales de estas dos son tan estrechos. Contar con nuevas cadenas de televisión, sirve para promover la competencia en el sector comercial, y
también para posibilitar la creación de medios públicos, que significaran mayor
pluralidad de contenidos y tuvieran lógica distinta a la comercial: la creación de
una cadena de carácter público (no estatal) orientada por criterios de servicio
público, cercanos a fines como la educación, la cultura y la ciencia.
Esta preocupación fue también recogida por la Constitución en sus artículos transitorios (artículo 8vo, fracción II) para señalar que el IFT estaría obligado
a licitar dos nuevas cadenas nacionales en las que no podría participar ni Tv Azteca ni Televisa, porque se estableció la prohibición de que las cadenas pudieran
ser otorgadas a concesionarios o grupos vinculados que tuvieran al menos 12
Mhz de espectro concesionado, así como a ningún grupo relacionado con éstos
de manera comercial, organizativa, económica o jurídica.

Sistema público de radiodifusión
El artículo 6 contempló la creación de un sistema de radiodifusión de carácter
público, en el que se creara un organismo descentralizado con autonomía técnica, operativa, de decisión y de gestión, y que sería revisado y monitoreado por
un Consejo Ciudadano en el cumplimiento de su labor.
El organismo se encargaría de proveer el servicio de radiodifusión sin fines
de lucro, a efecto de asegurar el acceso al mayor número de personas en cada
una de las entidades de la Federación, a contenidos que promuevan la integración nacional, la formación educativa, cultural y cívica, la igualdad entre mujeres y hombres, la difusión de información imparcial, objetiva, oportuna y veraz
del acontecer nacional e internacional, y dar espacio a las obras de producción
independiente, así como a la expresión de la diversidad y pluralidad de ideas y

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La sociedad civil ante la nueva regulación en Telecomunicaciones y radiodifusión

opiniones que fortalezcan la vida democrática de la sociedad. Mientras que el
Consejo Ciudadano se encargaría de asegurar la independencia y la imparcialidad y objetividad editoriales del organismo.
Esta medida permitiría lograr que los cambios en el sistema de medios tengan impacto directo en todo el país y los fines del sector público se cumplan de
manera adecuada, por lo que la supervisión y seguimiento de la sociedad civil al
organismo y al Consejo Ciudadano serán muy importantes en el futuro.

Prohibición de publicidad engañosa y encubierta
El artículo 3 transitorio estableció en su fracción V que el Congreso de la Unión
tendría la obligación establecer la prohibición de llevar a cabo publicidad de tipo
engañoso o “subrepticio”, haciendo referencia a lo que comúnmente se conoce
como publicidad encubierta y que se utiliza de manera común en las contiendas
electorales para favorecer a algún candidato fuera de los “spots” publicitarios.
En México, el uso de esta publicidad ha sido ampliamente documentado
por las sentencias del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, por
lo que es claro que los partidos políticos la usan comúnmente para evitar las
leyes electorales en la materia y promocionar a sus candidatos más allá de lo
que las leyes les permiten. Sin embargo, las sanciones que el Tribunal Electoral
puede y ha utilizado, no han sido suficientes para eliminar la práctica o para
desincentivar su uso por los partidos, que prefieren -en lo general- pagar las
multas que les imponen, a dejar de usarla.

El IFT y los cambios al sistema de concesiones
El órgano que ahora se encarga de la regulación correspondiente a los medios de
comunicación, como parte del uso y explotación del espectro radioeléctrico, se
estableció en el artículo 28 constitucional, en su párrafo 15º. Se le dio un carácter autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio y se le encargó el
“desarrollo eficiente de la radiodifusión y las telecomunicaciones”. Se estableció
también que sería el órgano encargado de regular, promover y supervisar el uso,
el aprovechamiento y la explotación del espectro radioeléctrico, las redes y la

34

La reforma constitucional

prestación de los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, así como del
acceso a infraestructura activa, pasiva y otros insumos esenciales.
Este órgano, de acuerdo a lo que dice la Constitución, es entonces el garante principal de sus artículos 6 y 7, en lo que corresponde al sistema de medios de
comunicación, el encargado de cuestiones relacionadas con publicidad y tiempos de Estado y de las materias enunciadas en el párrafo anterior. Sin embargo,
la legislación secundaria se encargó de quitar facultades y de restarle su espacio
de acción, de manera considerable.
La reforma constitucional también modificó (en su artículo 28) el sistema de
concesiones de las señales de radiodifusión, para cambiar a un sistema de concesión única (eliminando la figura del permiso en materia de radiodifusión) que puede ser de uso comercial, público, privado y social (donde se incorporan las concesiones comunitarias e indígenas), y deben estableerse bajo un análisis técnico
y en concordancia con los principios de los artículos 2, 3, 6 y 7 de la Constitución.

Transición a la TDT y el apagón analógico
La digitalización de la radiodifusión es la puerta importante para contar con un
sistema de medios plural y diverso, puesto que permite optimizar el espectro
radioeléctrico y liberar una cantidad que antes estaba ocupada y saturada en
el sistema analógico. Como se explicó en el apartado de los límites fácticos a la
pluralidad de medios, la finitud del espectro radioeléctrico vuelve compleja la
asignación de nuevas señales. Sin embargo, con la transición de la tecnología
analógica a la digital, el espectro liberado que estaba siendo utilizado por los
concesionarios puede distribuirse a otros nuevos. Por decirlo de un modo, el
sistema digital hace que cada señal (o canal de televisión) ocupe menos espectro
del que ocupaba en el sistema analógico, lo que tiene como resultado que el espectro sobrante quede libre y pueda ser reutilizado y reasignado.
Por estas razones, la Constitución estableció la obligación de realizar el
“apagón analógico” (la transición del sistema analógico al sistema digital), que
permitiría hacer el salto al sistema digital, al señalar en su artículo 5o transitorio
que la terminación de la señal analógica y el cambio a la señal digital (llamada
televisión digital terrestre o TDT) debía lograrse a más tardar el 31 de diciembre

35

La sociedad civil ante la nueva regulación en Telecomunicaciones y radiodifusión

de 2015 y que el Estado debería encargarse de resolver todas las cuestiones técnicas -como la entrega de los aparatos receptores y decodificadores- necesarias
para la transmisión de las nuevas señales20.
Esta disposición ha sido una de las más problemáticas de aplicar, ya que
las televisoras se han opuesto a realizar el cambio y han utilizado como excusa
las elecciones en los distintos lugares del país para retrasar el apagón analógico,
como se dio en el caso de Tijuana, Baja California, que era la ciudad donde se
iniciaría este fenómeno y que fue pospuesto por la falta de distribución de los decodificadores que permitirían transmitir la señal digital, en un momento electoral
en el que, tras varios errores del gobierno, el Instituto Electoral de Baja California
terminó solicitando al Consejo General del IFE diferir el apagón, ya que 7% de los
habitantes de la ciudad no habían obtenido los decodificadores. Todo esto bajo
una fuerte presión de las televisoras a las instituciones responsables.

¿Qué es la televisión digital terrestre?
La tecnología que permite la difusión de la televisión
abierta desde mediados del siglo XX, se llama usualmente
“televisión analógica”. Y es que esta tecnología implica la
propagación de una onda continua que va desde la antena
transmisora hasta la receptora. La TDT es un cambio de la
tecnología para difundir televisión a través de una señal
de datos. El cambio no sólo implica una mejor calidad de
imagen y sonido de la televisión, también que buena parte del espectro usado en la tecnología analógica se libera
para dar paso otros posibles usos, como lo es la multiprogramación, servicios de telecomunicaciones o los llamados “servicios adicionales”.

20 El apagón permite la liberación de espectro de la banda de los 700 Mhz, que permite su uso para dar servicios
de banda ancha móvil de cuarta generación (servicios inalámbricos móviles), que también fue reconocida en
el artículo transitorio 5o, señalando que las políticas que se emitan deben asegurar el uso eficiente de esta
banda.

36

Capítulo 3

De la reforma a la ley

De la reforma a la ley

El Instituto Federal de Telecomunicaciones,
nuevo órgano autónomo
Uno de los puntos más importantes de la reforma constitucional que la conectaría con la legislación secundaria y que permitiría llevar a cabo las disposiciones
constitucionales en la realidad, fue el de establecer al IFT como un organismo
autónomo especializado en materia de radiodifusión y telecomunicaciones. En
otras palabras, se creó a una nueva autoridad con las facultades y autonomía
para encargarse de todos los temas relacionados con estos sectores. Sin embargo, la ley secundaria recortó su poder y alcances, quitándole facultades importantes para dárselas al Ejecutivo Federal, en las secretarías de Comunicaciones
y Transportes, así como la de Gobernación.
La ley entregó a la SEGOB las facultades de sancionar las violaciones a la
ley en materia de los contenidos en radio y televisión. Esta facultad es clave para
tener un organismo autónomo fuerte y eficaz que logre controlar a los concesionarios, cosa que se vuelve difícil si se le deja la última palabra en este sentido a la
SEGOB. En un principio, la iniciativa había llevado en los artículos 256 y 295 las
facultades relativas a la supervisión de contenidos y los tiempos del Estado y la
publicidad que eran del IFT de acuerdo a la Constitución, para dárselas a la

39

La sociedad civil ante la nueva regulación en Telecomunicaciones y radiodifusión

SEGOB21. Esto hace que mucho del trabajo del IFT dependa de lo que decida al
final la SEGOB y, por ende, que su carácter autónomo se vea debilitado, lo que
es un contrasentido frente a la reforma constitucional. Este cambio lo debilitó
de manera considerable frente a otros órganos.
Esta manera de regular las facultades de vigilancia y sanción, genera ambiguedad sobre lo que las disposiciones permiten o no permiten realizar, y esto
es también un riesgo, ya que afecta la regla de que cuando se faculta a limitar el
derecho a la libertad de expresión, deben ser de manera clara y precisa, para evitar arbitrariedades y dar certeza a las personas y grupos22. En nuestro caso, los
legisladores contradijeron la Constitución de dos formas: primero al quitar al IFT
sus facultades y dárselas a la SEGOB, y luego lesionando la libertad de expresión
al generar ambigüedad en las facultades de revisión y sanción.
ademas, se lesionó la fortaleza y autonomía del IFT al quitarle las facultades
de supervisar y sancionar contenidos relacionados con derechos de audiencias y
publicidad engañosa en los casos donde se afecte la salud y la infancia, para dárselas a la Secretaría de Salud y la SEGOB. También, se le quitó la posibilidad de
sancionar las violaciones a derechos de usuarios de telefonía realizados por las
empresas, y se le dio a la Procuraduría Federal del Consumidor (dependiente del
Poder Ejecutivo). Lo mismo pasó con la facultad de regular a las empresas a través
de las Normas Oficiales, que pasó a la Secretaría de Economía.

21 Como bien observó la CDHDF: “Aún cuando la ley ya no establece como facultad de la Secretaría de Gobernación la revisión y vigilancia de contenidos (como se establecía en el artículo 195 de la Iniciativa), el contrario
al artículo 28 Constitucional párrafo 15 que establece al Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) como
el órgano encargado de la supervisión de contenidos en materia de radiodifusión. Lo anterior genera que el
IFT no cuente con las facultades necesarias para volver efectivas sus atribuciones, afectando su autonomía,
al mismo tiempo que le otorga a la Secretaría de Gobernación facultades en la materia”. Ver el segundo documento que emitió este organismComo bien observó la CDHDF: “Aún cuando la ley ya no establece como facultad de la Secretaría de Gobernación la revisión y vigilancia de contenidos (como se establecía en el artículo
195 de la Iniciativa), el o de derechos humanos: REVISIÓN CON ENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS DE LAS
LEYES SECUNDARIAS EN MATERIA DE TELECOMUNICACIONES. 21 de julio de 2014, pág. 2. Disponible en:
http://cdhdfbeta.cdhdf.org.mx/wp-content/uploads/2014/07/telecom-210714.pdf.
22 “Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. Marco jurídico interamericano sobre el derecho a la libertad de expresión.” Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2010, pp. 24-26. Disponible en: http://
www.oas.org/es/cidh/expresion/docs/publicaciones/MARCO%20JURIDICO%20INTERAMERICANO%20
DEL%20DERECHO%20A%20LA%20LIBERTAD%20DE%20EXPRESION%20ESP%20FINAL%20portada.doc.
pdf.

40

De la reforma a la ley

El sector de las telecomunicaciones
Se le llama al conjunto de servicios que se ofrecen a partir
de una red de transmisión de datos que implica diversas tecnologías: cables terrestres, cables submarinos, radiobases,
satélites, etc. Esto significa que los servicios suponen cierto
nivel de interacción del usuario con ellos, como son la telefonía fija, telefonía móvil, televisión por cable, televisión vía
satélite, servicio de banda ancha e Internet.

El sector de la radiodifusión
El sector de la radiodifusión se compone por dos servicios:
televisión abierta y radio abierta. Estos servicios son medios de comunicación unidireccionales, que se difunden a
través del espectro radioeléctrico (de ahí su nombre). Esta
tecnología demanda para su aprovechamiento (el poder
disfrutar de contenidos) sólo contar con el aparato receptor adecuado, lo que se traduce en la gratuidad del servicio,
y con ello, de un alto consumo y penetración en la población. Los ingresos de los concesionarios de radiodifusión,
se dan fundamentalmente a través de la alta rentabilidad
de los espacios publicitarios que conlleva tal penetración,
aunque hay otros cada vez más importantes.

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La sociedad civil ante la nueva regulación en Telecomunicaciones y radiodifusión

Pero tal vez uno de los problemas más grandes se relacionó con el tema de
la regulación de la competencia económica, en donde se le quitó la posibilidad
de pronunciarse y autorizar que concesionarios no puedan ser declarados preponderantes por servicio ofrecido, lo que permite que la concentración en, por
ejemplo, la televisión de paga (como parte del sector de telecomunicaciones),
resulte sin afectaciones. Además, la ley permite que agentes con fuertes concentraciones en determinados servicios, puedan seguir concentrando sin tener
sujetos de revisión por parte del IFT23. Esto último en el artículo Noveno Transitorio de la ley, que contradice a lo establecido por la reforma constitucional en
el tema de la preponderancia de estos agentes, en la Fracción III del Transitorio
Noveno de la Constitución24.

¿Cuál es la diferencia entre una concesión y
un permiso?
La concesión, es un acuerdo entre un particular y el Estado
para la explotación de un bien, recurso o servicio. Un permiso, es una figura similar a la concesión pero en la cual existe
una asimetría acentuada a favor del Estado, quien puede terminar con esta relación de manera unilateral. Por lo general,
la concesión da mayores beneficios a los particulares para
realizar la explotación del bien, en mejores condiciones que
un permiso. Para ofrecer un servicio de radiodifusión o de telecomunicaciones en México, es necesaria una concesión.

23 Calleja, Aleida. Contrarreforma a modo. La Silla Rota, 08 de julio de 2014. Disponible en: http://lasillarota.
com/contrarreforma-a-modo#.VG8JMVeG-7o.
24 En este sentido la oportunidad de que en la ley se diera al IFT la facultad de regular la competencia por mercados y no por sectores como finalmente se hizo, terminó atándolo de manos y quitando facultades que se
le habían dado constitucionalmente y, como era de esperarse, terminó beneficiando a grupos como Televisa,
quien se escapó de ser considerado agente preponderante en televisión restringida aun contando con más del
60% del mercado. El texto señalado de la ley estableció que: “NOVENO. En tanto exista un agente económico
preponderante en los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión, con el fin de promover la competencia
y desarrollar competidores viables en el largo plazo, no requerirán de autorización del Instituto Federal de

42

De la reforma a la ley

Disposiciones de los transitorios constitucionales
Algo que es necesario anotar sobre la reforma constitucional, es que tuvo cambios en dos niveles distintos. Uno en su articulado general y otro en los artículos
transitorios, que no son parte del texto principal de la Constitución y que dejan de obligar una vez que son cumplidos (y presentan generalmente un tiempo
máximo en los que deben llevarse a cabo). Muchas partes importantes de la reforma constitucional se redactaron en los artículos transitorios para obligar a
que la ley secundaria las retomara y desarrollara, como una guía para el futuro
de la reforma en sus etapas siguientes.
La reforma constitucional en materia de telecomunicaciones de 2013 contiene un total de 18 artículos transitorios25. En buena parte de ellos se delinean
distintos instrumentos de política pública o detalle para la ley secundaria que
debían instrumentarse por diversos órganos del Estado, como el IFT, el Congreso de la Unión, la SCT o la CFE. Muchos temas que fueron centrales pasaron
a esta parte, tal como la expedición de una sola ley que regulara tanto radiodifusión como las telecomunicaciones de manera convergente, que generara tipos penales “severos” para quien cometa prácticas monopólicas o fenómenos de
concentraciones ilegales. También se delinearon algunos procedimientos para la
conformación del IFT y la elección de sus comisionados y se incluye el mandato
al IFT para crear un Registro Público de Concesiones, así como medidas técnicas
para abrir la competencia en la telefonía fija y móvil (como la desagregación del
bucle26. Temáticamente, los transitorios contienen lo siguiente:

Telecomunicaciones las concentraciones que se realicen entre agentes económicos titulares de concesiones,
ni las cesiones de concesión y los cambios de control que deriven de éstas que reúnan los siguientes requisitos: c. Que en dicha concentración no participe el agente económico preponderante en el sector en el que se
lleve a cabo la concentración”.
25 Un artículo transitorio es parte del texto constitucional, sin embargo, tienen plazos de expiración. A medida
de que se cumplen estos plazos, los artículos son retirados. Por ejemplo, cuando en la Constitución queda
asentado que el IFT será el órgano regulador, en el artículo transitorio se fijan las fechas para su creación y las
condiciones en las que se hará el tránsito.
26 La desagregación del bucle local, se refiere una disposición del órgano regulador para permitir el acceso de
distintos operadores pequeños a utilizar la última milla de un operador con alta concentración. La última milla es el conjunto de conexiones físicas (cables) que salen de un nodo del proveedor hasta el edificio del cliente
final. Infraestructura que supone una parte muy importante de la inversión total para ofrecer el servicio.

43

La sociedad civil ante la nueva regulación en Telecomunicaciones y radiodifusión

1.

Concesiones. El transitorio tercero instruye a convertir el régimen de
permisionarios a uno de concesiones, a efectos de que sólo exista esta última figura. Además, se establece que habrá cuatro tipos de uso de concesiones: comercial, público, privado y social (incluyendo en este último de
manera explícita el comunitario y el indígena).

2. Inversión extranjera. El artículo quinto transitorio establece la entrada
al 100% de inversión extranjera para el sector de las telecomunicaciones y
al 49% para la radiodifusión, esta última cuando el país de donde provenga
la inversión también permita la inversión mexicana en el sector.
3. Apagón analógico. La terminación de la señal analógica y su sustitución
por señal digital para la televisión abierta (o televisión digital terrestre,
TDT) se establece para el 31 de diciembre de 2015 en el artículo transitorio
quinto. Indica, además, que los “Poderes de la Unión” estarán encargados
de ver por la entrega de receptores y decodificadores a la población para
este tránsito y señala que las políticas que se emitan deberán asegurar que
lleven al eficiente uso de la banda de 700 MHz.
4. Must carry (A), must offer (B). Para A) la retransmisión obligatoria,
gratuita y no discriminatoria, de los canales de televisión abierta en los
sistemas de televisión de paga; y a la vez, B) obligación a los concesionarios
de televisión abierta, a tener disponibles estos contenidos para su retransmisión por los sistemas de paga de manera gratuita y no discriminatoria;
se hayan descritas en el artículo transitorio octavo. Estas obligaciones de
retransmisión son proporcionales a la zona de cobertura original de la señal abierta. La excepción a la gratuidad es para aquellos concesionarios de
cualquier de los sectores que sea declarado preponderante o con poder
sustancial. Ambas establece que “todos los concesionarios de televisión
restringida deberán retransmitir las señales radiodifundidas por instituciones públicas federales”.
5. Nuevas cadenas de televisión. Sin restricciones a licitar más, el artículo octavo transitorio, fracción II, la Constitución mandata al IFT a abrir
licitación a dos cadenas nacionales de televisión, excluyendo de este proceso a concesionarios de radiodifusión o grupos relacionados con vínculos

44

De la reforma a la ley

de tipo comercial, organizativo, económico o jurídico, que cuenten con 12
MHz27 de espectro concesionado.
6. Preponderancia. La Constitución establece el concepto de “Agente económico preponderante” en el artículo transitorio octavo, fracción III. Textualmente señala “para efectos de lo dispuesto en este Decreto, se considerará como agente económico preponderante, en razón de su participación
nacional en la prestación de los servicios de radiodifusión o telecomunicaciones, a cualquiera que cuente, directa o indirectamente, con una participación nacional mayor al cincuenta por ciento, medido este porcentaje ya
sea por el número de usuarios, suscriptores, audiencia, por el tráfico en sus
redes o por la capacidad utilizada de las mismas”.
7. Inclusión digital universal. La Constitución señala que esta dependerá
directamente del Ejecutivo Federal. En esta se incluyen objetivos y metas
en materia de infraestructura, accesibilidad y conectividad, tecnologías de
la información y comunicación, y habilidades digitales, así como programas de gobierno digital, gobierno y datos abiertos, fomento a la inversión
pública y privada en aplicaciones de telesalud, telemedicina y contenidos
digitales. Plantea además una meta de 70% de hogares y 85% de empresas
con acceso a internet de banda ancha.
8. Red pública de telecomunicaciones e Internet de acceso libre. El
artículo décimosexto transitorio, plantea la obligación para el Ejecutivo Federal y el IFT para instalar entre 2014 y 2018 infraestructura a nivel nacional
(red troncal) que permita operar una red pública de telecomunicaciones
para permitir a empresas conectarse a esta y ofrecer servicio a clientes a
cambio de contraprestaciones para el Estado. Además, en el artículo decimoséptimo, se plantea que esta red también deberá proveer puntos de
acceso a internet en espacios públicos para la población en general. Sobre
este servicio, la SCT han puntualizado que el acceso en estos sitios será de
forma gratuita.

27 Esto excluye directamente a Televisa y a TV Azteca del proceso.

45

La sociedad civil ante la nueva regulación en Telecomunicaciones y radiodifusión

¿Qué es Internet?
Es el espacio y la plataforma de comunicación y compartición de información creado a partir de una red (de redes) de
telecomunicaciones que permite la transmisión libre, abierta y neutral de datos, contenidos, aplicaciones y servicios
entre sus usuarios (las puntas de la red). Otra forma de ver
Internet, es como el conjunto de acuerdos que permiten la
interconexión de las distintas tecnologías que dan lugar a la
experiencia de compartición de esos mismos contenidos,
aplicaciones o servicios.

Las leyes secundarias o leyes reglamentarias
Son las leyes que surgen de la Constitución, para darle significado a sus disposiciones y explicar la forma general en
que las personas debemos de actuar en nuestra sociedad.
Son las disposiciones jurídicas que reglamentan-desarrollan
todo el contenido de la Constitución.

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De la reforma a la ley

Foto: Alfredo Lecona
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La sociedad civil ante la nueva regulación en Telecomunicaciones y radiodifusión

Foto: Sergio Beltrán
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Capítulo 4

La Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión

La Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión

Retrocesos en facultades de IFT en materia de contenidos
y competencia
La legislación secundaria contradice a la Constitución y contiene aspectos que
vulneran derechos humanos en muchas de sus disposiciones. Las diversas advertencias y análisis de especialistas y organizaciones al respecto de estos problemas en las leyes relacionadas con la Constitución fueron ignoradas. En la
gran mayoría de los casos, los términos de la ley aprobada resultaron peores que
su primera versión presentada por el Poder Ejecutivo; en lugar de ser deliberadas
y mejoradas en el Poder Legislativo, se terminó beneficiando la postura de las
televisoras y otros grupos de poder que estuvieron interesados en llevarse una
tajada con las leyes.

Limitaciones a los sectores público y social en radio
y televisión
Los medios públicos y sociales (donde se contempló a los sectores comunitario
e indígena en la reforma constitucional) fueron abandonados a uno de los peores escenarios posibles en la legislación secundaria. Tanto los medios públicos
como los comunitarios e indígenas recibieron una regulación muy lejana a la que

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las disposiciones constitucionales se dirigían. La reforma constitucional buscó
que estos medios fueran verdaderamente independientes del gobierno, tanto
editorial como económicamente, y que también se crearan espacios para que la
pluralidad y la diversidad fueran más que palabras.
Los medios comunitarios e indígenas tienen reservada (o bien, están limitados) a una parte desfavorecida del espectro: las peores frecuencias de las bandas
de AM y FM y una limitada reserva del 10% del espectro. En términos prácticos,
esto equivale a que sólo pueden lograrse 2 emisoras por plaza. A esto se suma que
sus posibilidades de financiamiento se reducen al mínimo, tanto a nivel federal
(1%) como a nivel estatal, donde el apoyo de estos gobiernos al sector social es
discrecional y arbitrario (y además se prohibe la contratación de publicidad privada –igual que con los medios públicos). El contraste con la reforma constitucional y los estándares internacionales es enorme, ya que la primera obliga a establecer los mecanismos para la diversidad del sistema de medios de comunicación
y los segundos reconocen el derecho de los medios comunitarios a la subsistencia
económica y la obtención de licencias en condiciones adecuadas28.
En relación al punto anterior, las condiciones para otorgar las concesiones a medios comunitarios e indígenas son iguales a las de los medios públicos, y esto olvida las características particulares de los medios comunitarios e
indígenas y no incorpora la flexibilización en las condiciones de otorgamiento
de concesiones que exige el derecho internacional de los derechos humanos29.
28 Tal como lo establece la Declaración Conjunta sobre Diversidad en la Radiodifusión. Sobre la Diversidad de
Tipos de Medios de Comunicación. Punto seis, establece de manera expresa que los medios comunitarios
deberán tener, entre otras cosas, acceso a publicidad y no estar sujetos a requisitos de cualquier índole que
sean severos para la obtención de licencias.
29 Sobre el punto son ilustrativas la Declaración de Principios Sobre Libertad de Expresión de la CIDH y la Declaración Conjunta sobre la Regulación de los Medios, las restricciones a los periodistas y la investigación de
la corrupción, de los relatores de libertad de expresión de la Organización de las Naciones Unidas, la Organización de Estados Americanos y la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa. La primera,
dispone en su Principio 13 que el otorgamiento de frecuencias de radio y televisión utilizado de manera
discriminatoria o como castigo por la línea informativa o el contenido de los medios de comunicación atenta
contra la libertad de expresión y debe estar prohibida por la ley, además de que los medios de comunicación
sociales tienen el derecho a realizar su labor de forma independiente y que las presiones directas o indirectas
dirigidas a silencias la labor informativa de los comunicadores sociales son incompatibles con la libertad de
expresión. La segunda, que: “Los sistemas regulatorios deben tomar en consideración las diferencias fundamentales entre los medios de comunicación impresos, de radio y televisión, y el Internet. A los medios de

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La Ley de Telecomunicaciones carga desproporcionalmente y somete a condiciones desiguales a este sector. Esto es en gran parte resultado de la presión de
distintos grupos empresariales de medios comerciales que se han encargado de
deslegitimarlo desde hace años. Esto minimiza las posibilidades de existencia de
muchos medios comunitarios e indígenas y fija barreras de entrada indebidas a
futuros medios de comunicación de este tipo.
Los medios públicos están afectados de manera similar. No sólo se abandonó el sentido de la reforma constitucional al prohibírseles la contratación de
publicidad privada30, sino que se ignoraron las disposiciones internacionales
aplicables, tal como pasó en el caso de los medios comunitarios e indígenas,
como las de protección y preservación de los medios públicos a través de medidas específicas y de un financiamiento que garantice que cumplan sus funciones
de servicio público, donde es indispensable que queden libres del control y el
sometimiento a la publicidad oficial31.

comunicación de radio y televisión no se les debe requerir un proceso de registro adicional al de obtención
de las licencias de difusión. La asignación de frecuencias radioeléctricas debe basarse en criterios democráticos y asegurar oportunidades equitativas de acceso a las mismas. Cualquier regulación del Internet debe
tomar en consideración las características especiales de este medio de comunicación”. El énfasis en ambas
es añadido. Para más estándares ver también la Declaración Conjunta sobre Diversidad en la Radiodifusión
del Relator Especial de Naciones Unidas sobre Libertad de Opinión y de Expresión, el Representante de la
Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa sobre Libertad de los Medios de Comunicación,
el Relator Especial de la OEA sobre Libertad de Expresión y la Relatora Especial de la Comisión Africana de
Derechos Humanos y de los Pueblos sobre Libertad de Expresión y Acceso a la Información.
30 La reforma constitucional incorporó en su artículo 10 transitorio que estos medios contarían con independencia editorial, autonomía de gestión financiera, opciones de financiamiento y pleno acceso a tecnologías,
entre otros, todos para los que las limitaciones de la ley secundaria jugaron en contra.
31 La Declaración Conjunta sobre Diversidad en la Radiodifusión del 2007 señala en su párrafo 5º sobre la Diversidad de Tipos de Medios de Comunicación que “Se requieren medidas especiales para proteger y preservar
los medios públicos en el nuevo espacio radioeléctrico. El mandato de los medios públicos debe estar claramente establecido por ley y debe incluir, entre otros, el contribuir a la diversidad, la cual debe ir más allá de
ofrecer diferentes tipos de programación, dar voz a y satisfacer las necesidades de información e intereses
de todos los sectores de la sociedad. “Se deben explorar mecanismos innovadores para el financiamiento de
los medios públicos, de forma tal que éste sea suficiente para permitirles cumplir con su mandado de servicio
público, que sea garantizado por adelantado para periodos de varios años y que sea ajustado de acuerdo a
la inflación.” (Énfasis añadido). Además, concluye en sus “Puntos Generales” diciendo que “Se deben implementar medidas para asegurar que la publicidad oficial no sea utilizada como un medio para la interferencia
política en los medios de comunicación”. (Énfasis añadido)

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Nuevos esquemas para la publicidad
La Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR) afecta el manejo de la publicidad en la radiodifusión: límites, horarios para su difusión, tasas
de concentración y distinción entre los distintos tipos de concesiones que se
expiden. A continuación se enlistan los cambios más relevantes por tema.
1.

Tiempos y proporciones. La ley establece que para televisión abierta,
el límite para difusión de publicidad comercial será del 18% del total de su
programación, excluyendo de esta cuenta las menciones comerciales dentro de los programas o los programas dedicados a la oferta de servicios. A
esto, se adiciona la interpretación de que el cálculo es sobre “el total” de la
programación, por lo que el porcentaje de publicidad por hora podrá variar
a lo largo del día, concentrando o desconcentrando publicidad a criterio del
concesionario.
Caso opuesto para los proveedores de televisión de paga, cuyo límite
por hora de transmisión es seis minutos de publicidad. Esta regla no aplica
a los canales abiertos retransmitidos, cuya publicidad están obligados retransmitir también de forma íntegra. Tampoco aplica a los canales dedicados exclusivamente a la oferta de productos.

2. Mayores

montos de publicidad como resultado de la política de
promoción a la producción nacional y producción nacional independiente. Los concesionarios de radio y televisión que cubran al me-

nos 20% de producción nacional podrán, según establece la LFTR, podrán
incrementar su porcentaje diario de transmisiones destinado a publicidad
en 2% (art. 247). En este mismo sentido, cuando al menos 20% sea producción nacional independiente, el límite aumenta un 5% (art. 248). A esto le
siguen diversas interpretaciones, como la que apunta que esto es un incentivo para el desarrollo de este tipo de contenidos, y con ello, apertura a
mayor diversidad y pluralidad en los medios electrónicos, frente a quienes
creen que, mientras el impulso a estos contenidos es importante, la fórmula que plantea la ley castiga a las audiencias con mayor carga de publicidad
por tiempo de contenido.

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3. Publicidad para medios sociales, comunitarios e indígenas. Las
radios bajo este tipo de concesión, que significan la gran mayoría de estos
medios, a) sólo pueden acceder a publicidad adquirida por gobiernos y entidades estatales y municipales (publicidad oficial), y b) con un máximo del
6% del tiempo total de transmisión. Para televisión abierta bajo este mismo
tipo de concesión, el porcentaje se mantiene igual pero también pueden
adquirir publicidad oficial de dependencias federales (Art. 237).
4. Publicidad destinada a público infantil. La LFTR establece una serie
de prohibiciones sobre los contenidos al interior de la publicidad destinada
a la infancia: mostrar o promover violencia, discriminación, conductas ilícitas y contra la salud, presentar prostitución infantil, persuasión indebida
(como exagerar o falsear cualidades) para adquirir productos o servicios,
así como su incitación o invitación directa a adquirir productos. (Art. 246)

Reglamentación de los derechos de audiencias, de usuarios de telecomunicaciones y de usuarios con discapacidad
Tres logros de la reforma constitucional fueron el reconocimiento expreso de
subgrupos de derechos relacionados con la libertad de expresión y los medios de
comunicación: los derechos de las audiencias, los derechos de los usuarios de las
telecomunicaciones y los derechos de los usuarios con discapacidad.
1.

Defensoría de las audiencias. La LFTR (art. 261) establece que los concesionarios de radiodifusión deben contar con una defensoría de las audiencias “responsable de recibir, documentar, procesar y dar seguimiento
a las observaciones, quejas, sugerencias, peticiones o señalamientos” de éstas, y ejercer su defensa conforme a un código de ética que expedirá cada
concesionario. Este código de ética, señala la ley, deberá tomar en cuenta
los lineamientos mínimos que el IFT expida al respecto.
El mecanismo de defensa inicia con la reclamación por escrito del
televidente o radioescucha ante el defensor, en los primeros 7 días posteriores a la emisión del programa de radio o televisión cuestionados. Seguido, el defensor lleva la reclamación al área responsable o asignada a fin

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de obtener una explicación, acompañada con su interpretación propia, en
máximo 20 días hábiles. En las 24 horas posteriores a eso, el concesionario
publicará su respuesta en un sitio Web destinado para ello.
Si un concesionario no nombra a un defensor de audiencias o no realiza los mecanismos adjuntos, será multado con el 0.51% al 1% de los ingresos
(sin especificar sobre qué periodo). Sin embargo, la multa por no cumplir
con la defensa de los derechos de audiencia serán sobre el defensor y no
sobre el concesionario.
2. Defensoría de usuarios de telecomunicaciones. Los usuarios de
servicios de telecomunicaciones como telefonía fija, celular, televisión de
paga (en cualquiera de sus modalidades) y banda ancha e Internet, tienen
una doble protección. Además de los derechos específicos de la LFTR, se
suman los previstos en la Ley Federal de Protección al Consumidor. El artículo 191, entre otros, contempla como derechos:
• Consulta gratuita del saldo en equipos móviles,
• Portabilidad gratuita del número telefónico entre compañías,
• Que los concesionarios y prestadores de servicios respeten las condi
ciones de calidad y servicio establecidos en los contratos de adhesión y a
ser notificado con anterioridad de cualquier cambio; a penas porporcionales para el consumidor en caso de incumplimiento de su parte o cuando
esto fuera por parte del concesionario, a la rescisión del contrato,
• Que un cambio de contrato de adhesión por otro sea sólo por acuerdo escrito de las partes,
• El desbloqueo de los celulares una vez liquidado el costo o terminado el contrato,
• Las bonificaciones para el usuario por fallas en el servicio imputables al
proveedor, y
• La entrega del total de los derechos dispuestos por la ley por escrito
al usuario en la apertura de contrato.
La promoción, defensa, conciliación y protección de estos derechos de
usuarios frente a los concesionarios, es tarea de la Procuraduría Federal del
Consumidor (PROFECO), quien a su vez entrará en colabración con el IFT
para el cumplimiento de obligaciones para los proveedores de los servicios.
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La Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión

3. Derechos de usuarios con discapacidad. La LFTR hace responsables
al Poder Ejecutivo Federal y al IFT, de promover las condiciones para la defensa de tres derechos de audiencias con discapacidad: subtitulaje, doblaje
y lenguaje de señas, en al menos un noticiero nacional de mayor audiencia.
Además, deberán promover el reconocimiento de las capacidades, méritos
y habilidades de las personas con discapacidades, establecer mecanismos
para expresar reclamaciones, quejas y sugerencias a los defensores de audiencias y lograr la accesibilidad a la programación por teléfono o Internet.
Sin embargo, la fracción VII del artículo 200, incorpora una cláusula
preocupante frente a las obligaciones relacionadas con las personas con
discapacidad, ya que limita su cumplimiento a los casos en que “no implique una carga desproporcionada al concesionario autorizado”. Además
de que esto es una cláusula vaga que puede permitir que el concesionario
no cumpla con la ley, traslada el cumplimiento de las obligaciones a los
concesionarios sin garantizar su cumplimiento al Estado, a quien debería
trasladarse la carga.
Estos casos deben ser seguidos de cerca para asegurarse de que las
personas con discapacidad no sean afectadas al quedar en una especie de
laguna en la que los concesionarios no cumplan las obligaciones frente a
sus derechos y el Estado no actúe de manera supletoria y las garantice.

Violaciones a la privacidad
La Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión estableció formalmente
un sistema de vigilancia masiva en México, principalmente a partir del capítulo
de “Colaboración con la justicia”, en sus artículos 189 y 190. Acompañando los
peores ejemplos en el tema, como el de la Agencia Nacional de Seguridad (NSA
por sus siglas en inglés) de los Estados Unidos de América32, sepulta el derecho
a la privacidad al someterlo a facultades discrecionales de las “instancias de seguridad” (estas últimas nunca son definidas en la ley).

32 En realidad, la Retención de Datos de los usuarios mexicanos está a disposición de la NSA, mostrando que el
riesgo del uso indiscriminado y discrecional de los mismos es una realidad. Al respecto ver: Red en Defensa de
los Derechos Digitales. Telecomunicaciones: ley para un Estado policial. Revista Nexos, Blog de la redacción.
09 de julio de 2014. Disponible en: http://redaccion.nexos.com.mx/?p=6354#_ftn1.

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Primero, la figura de la “Retención de datos” permite a las instancias de
seguridad acceder a las comunicaciones privadas de todas las personas sin
ningún control legal, dándoles un poder sin contrapesos y abriendo la puerta a la arbitrariedad. A esto se suma la figura de “Localización geográfica en
tiempo real” (mejor conocida como geolocalización), que les permite acceder
a dispositivos móviles (celulares, tabletas electrónicas, laptops, etc.) sin necesidad de contar con autorización judicial. Aunque esta última medida no es un
tema de privacidad directamente (dado que no se da acceso a ningún tipo de
comunicación o dato privado), sí se relaciona con la vigilancia y la posibilidad
de seguimiento y conocimiento de otro tipo de información que, de manera
indirecta, puede revelar parte de la vida privada de las personas.
A través de disposiciones vagas y ambiguas, el capítulo de Colaboración
con la justicia permite a las autoridades actos que habían sido prohibidos porque se consideran violatorios al derecho a la privacidad (tanto a nivel nacional -SCJN- como internacional -CoIDH) y porque dan poderes excesivos a las
agencias de seguridad del Estado.
La figura de la retención de datos (artículo 190, Fracción II) obliga a las
empresas de telecomunicaciones a conservar, por un periodo ampliado de 24
meses y de manera indiscriminada, una cantidad enorme de datos sobre las comunicaciones de todos los usuarios, incluyendo: el origen y destino de las comunicaciones; su fecha, hora y duración; la identidad de los comunicantes y la
localización geográfica de los dispositivos en el momento de las llamadas. Estos
datos (conocidos también como “metadatos”) son suficientes para mostrar información privada de las personas, aun cuando no se trate de la conversación
telefónica en sí misma (el audio de las llamadas). Conocer estos datos permite
saber los lugares que frecuentamos, las personas con quienes vamos, la frecuencia con que asistimos, etc., y esto permite saber las preferencias ideológicas,
políticas, religiosas, sexuales, el estado de salud y mucha más información que
está protegida legalmente por ser privada y que en principio debe ser protegida
del Estado, quien podrá acceder a ella sólo en casos excepcionales, de manera
justificada, necesaria y proporcional33.

33 La SCJN ha reiterado este criterio en: SCJN. 1a Sala. Amparo directo en revisión 1621/2010 y en la Contradic-

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Sobre todo esto, la ley permite que las “instancias de seguridad” (no dice
cuáles ni las define) puedan acceder a los datos en tiempo real, a través de una
plataforma que estará disponible 24 horas para la consulta de la información
privada sin necesidad de que para ello se los autorice ningún juez (artículo 190,
Fracción III). Medidas como éstas han sido rechazadas también por los sistemas europeo e internacional de derechos humanos, por ser preocupantes y generar injerencias indiscriminadas a la privacidad34. Las amenazas contra este
derecho fueron advertidas públicamente en los foros realizados en el Senado
de la República por organizaciones como la Red en Defensa de los Derechos
Digitales, aunque no fueron atendidas35.
Por otro lado, la figura de la geolocalización (artículo 190, Fracción I) tampoco exige autorización judicial previa y queda abierta al uso de las “instancias
de seguridad”. La ley no limita estas facultades a casos concretos y deja a discreción su uso por las autoridades, aun cuando la SCJN había limitado el uso de
esta figura a casos excepcionales y había exigido al Poder Legislativo regularla
explícitamente con algunas salvaguardas adicionales (sin un consenso total sobre este último punto). Los legisladores justificaron la forma de regularla basándose en errores, como el de sostener que la geolocalización es incompatible
con controles judiciales. Al hacerlo, ignoraron las propuestas alternativas que la
sociedad civil hizo, en las que se planteaban mecanismos que compatibilizaban
el ánimo del combate a la delincuencia (en el que se apoyó la geolocalización),
con los controles judiciales y el respeto a los derechos humanos36.
ción de Tesis 194/2012, mientras que la CoIDH lo ha hecho en: Corte IDH. Escher y otros vs. Brasil. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de julio de 2009. Serie C No. 200. Ver también:
Red en Defensa de los Derechos Digitales. Telecomunicaciones: ley para un Estado policial. Revista Nexos,
Blog de la redacción. 09 de julio de 2014. Disponible en: http://redaccion.nexos.com.mx/?p=6354#_ftn1.
34 Informe del Relator Especial sobre el derecho a la libertad de opinión y expresión de la Organización de las
Naciones Unidas. 17 de Abril de 2013. A/HRC/23/40; Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Sentencia en
los asuntos acumulados C-293/12 y C-594/12 Prensa e Información Digital Rights Ireland y Seitlinger y otros.
35 Para ver la discusión de este punto en dicha sesión ver: https://www.youtube.com/watch?v=pSwLS1Gt1xY y
https://www.youtube.com/watch?v=RiTBfJXM79s.
36 “Se ha insistido también en la imposibilidad de establecer la necesidad de autorización judicial para llevar a
cabo la facultad de geolocalización debido a la celeridad que requieren algunas investigaciones. Se plantea
un falso panorama en el que o se hace inefectiva la medida o se renuncia a los controles mínimos que ofrecen

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Neutralidad de la red
La iniciativa de Ley de Telecomunicaciones y Radiodifusión, enviada por el Poder
Ejecutivo, buscó generar controles sobre Internet en su carácter de plataforma
de expresión y convertirlo en un espacio monitoreado y útil para fines particulares de las autoridades. La redacción del proyecto inicial contenía en sus artículos 145 y 146 disposiciones en contra de dos de los principios fundamentales del
Internet libre y abierto: la no responsabilidad de intermediarios y la neutralidad
de la red.
En cuanto a la primera, los promotores de la propuesta de ley buscaban
bloquear contenidos en Internet, aun cuando este tipo de actos se considera
censura previa en el sistema interamericano de derechos humanos. Para hacerlo, buscaron responsabilizar a las empresas prestadoras de servicios de Internet
(ISP por sus siglas en inglés) por el contenido difundido en la red si éste era
“ilícito”, obligándolos a bloquear por iniciativa propia este tipo de información,
así como responsabilizándolos si una instancia de seguridad (de nuevo, indeterminada) les pidiera bajar cualquier información “ilícita” y no lo hicieran. Importa
resaltar que los ISP no estaban considerados como sujetos obligados por la ley
para la colaboración con la justicia y fueron sumados de último momento, incluyendo al Internet como otro de los espacios sujetos a la discreción y ambigüedad
de las disposiciones de este capítulo. En términos prácticos, se convertía a empresas como Google y Youtube en policías privados que revisarían qué contenido viaja por la red y decidirían cuál era ilícito y cuál no, bajo la amenaza de ser

garantías contra el abuso. Es absolutamente posible conciliar ambos intereses. Por ejemplo, desde la Red en
Defensa de los Derechos Digitales hemos propuesto establecer un mecanismo de emergencia en el que, en
casos en los que la integridad o la vida de una persona esté en riesgo, el Ministerio Público pueda acceder
de manera directa a la geolocalización sin esperar la autorización del juez, pero solicite dicha autorización
de manera simultánea. Así, en caso de darse autorización, ésta generaría efectos retroactivos. Lo anterior
impide que persista espacio para que autoridades utilicen estas facultades invasivas y secretas sin tener que
rendir cuentas ante un juez y ante el afectado simplemente manteniendo una averiguación previa abierta de
manera indefinida o no ejerciendo la acción penal.”. En: Red en Defensa de los Derechos Digitales. Telecomunicaciones: ley para un Estado policial. Revista Nexos, Blog de la redacción. 09 de julio de 2014. Disponible en:
http://redaccion.nexos.com.mx/?p=6354#_ftn1; para la propuesta de redacción concreta en el articulado
sobre el capítulo de “Colaboración con la Justicia” ver: “Comentarios R3D a dictamen del 1 de julio – Ley Telecom”, de la misma organización en: https://es.scribd.com/doc/232402098/Comentarios-R3D-a-dictamendel-1-de-julio-Ley-Telecom.

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La Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión

sancionados si no cumplían con estas funciones.
La neutralidad de la red se rompía de dos maneras: primero, cuando se
autorizaba a los ISP a discriminar los datos (contenidos, aplicaciones o servicios) que viajan en la red en caso de ser “ilícitos”, lo que los obligaba a intervenir
en comunicaciones privadas para poder determinar la ilicitud del contenido y
discriminar a un contenido frente a otro; segundo, cuando se les permitía discriminar datos por cuestiones de oferta diferenciada, basándose en criterios
comerciales, económicos y de mutuo acuerdo con empresas particulares.
Aunque finalmente estas disposiciones fueron removidas en su mayoría,
como resultado de la presión incesante de la sociedad civil organizada, algunas

¿Qué es la neutralidad de la red?
Es el principio que establece que todos los datos que viajan en Internet (correos, videos, imágenes, documentos)
serán tratados como iguales, sin discriminar por el lugar
del que vienen o al que van, ni por lo que hay en ellos.
Este principio de “no-discriminación de datos” permite
que las empresas que prestan servicios, como por ejemplo Telmex o Cablevisión, no puedan decir a qué cosas le
darán prioridad ni qué datos deben ser tratados mejor
que otros. Esto garantiza que las empresas 1) no revisen
el contenido de los datos que circulamos, 2) nuestros datos viajen sin discriminación en cuanto a velocidad y alcance, 3) nuestra información no esté sujeta a criterios que
puedan bloquearla y 4) las empresas no puedan gestionar
tráfico en beneficio de intereses ilegítimos.

otras permanecen en la exposición de motivos del dictamen final aprobado

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La sociedad civil ante la nueva regulación en Telecomunicaciones y radiodifusión

de la ley37. Ahora, las obligaciones de respeto y garantía de estos principios
pasaron a las manos del IFT, quien se encargará de reglamentarlas en sus lineamientos correspondientes y deberá asegurar que no se autorice a las empresas prestadoras de servicio discriminar datos por ninguna razón, teniendo
particular atención en aquellas que pudieran darse por criterios comerciales.

Suspensiones de transmisiones
La LFRT autoriza la figura de suspensión de transmisiones en radio y televisión,
abriendo la puerta a la censura previa. En su artículo 216, fracción IV, permite
al IFT suspender transmisiones cuando violen los derechos de las audiencias,
contraviniendo claramente la prohibición de censura previa reconocida en la
Constitución y en la CADH. Además, autoriza al IFT a suspender contenidos
cuando la programación infantil no respete los principios y valores del artículo 3o constitucional, las normas de salud y los lineamientos sobre publicidad
infantil, permitiendo censurar previamente los contenidos también en estos
casos, lesionando a la libertad de expresión38. Como corolario, no se detallan
los mecanismos con los que se protegería de abusos de esta herramienta por
parte de la autoridad.
Antes de realizar la suspensión, la ley contempla la obligación de apercibir
al concesionario39. Esto genera, por una parte y visto en su mejor luz, la posibi37 La justificación del dictamen mantuvo, en su página 241, el párrafo siguiente: “En este sentido, estas Comisiones Dictaminadoras estimaron pertinente incluir en el presente Proyecto de Decreto que el Instituto deberá
emitir lineamientos al respecto, sujetándose a los principios de beneficio al usuario y libre elección, de tal
manera que los usuarios de los servicios de Internet puedan acceder a cualquier contenido, aplicación o servicio ofrecido por los concesionarios (los que proveen el servicio o sus competidores) sin limitar, degradar,
restringir o discriminar el acceso y sin limitar el uso de instrumentos, dispositivos o aparatos que se conecten
a la red, siempre que se encuentren homologados. Lo anterior sin que inhiba la capacidad de los concesionarios de gestionar el tráfico por cuestiones de capacidad y velocidad a fin de que los usuarios puedan acceder
a los diversos servicios de forma oportuna. Adicionalmente a lo anterior, el hecho de que los concesionarios
puedan realizar gestiones de tráfico conforme a lo previsto en la Ley, permitirá a distintos proveedores de
servicios contratar capacidad adicional para mejorar su servicio”.
38 El artículo 7 constitucional prohibe de manera tajante la censura previa, mientras que el artículo 13.4 de la
CADH sólo autoriza la censura previa en casos de protección moral de la infancia y la adolescencia.
39 Una notificación al concesionario de radio o televisión advirtiendo de la posible suspensión de transmisiones

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La Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión

lidad de que si un particular debe ser sujeto de una sanción por violar la ley, no
sea castigado con las responsabilidades ulteriores que corresponderían si quita el contenido; y por otra parte, la amenaza de uso de una medida desproporcionada y violatoria a derechos humanos cuando el contenido no se quite. El fin
legítimo de tutelar derechos en las transmisiones lleva entonces, en primera
instancia, a que los particulares libren responsabilidad y, en segunda instancia,
a que la autoridad abuse del control. Finalmente, la ley no establece sanciones
para la reincidencia en este tipo de conductas en ningún sentido.

Suspensión de servicio de telefonía
En el artículo 190 fracción VII, se establece como parte de las medidas de colaboración de los concesionarios con las instancias de seguridad, la facultad a las
autoridades de ordenar la suspensión del servicio de telefonía para “hacer cesar
la comisión de delitos”. La medida no establece qué autoridades ostentan esta
facultad, ni los mecanismos para evaluar, fundar y motivar su ejercicio y evitar
que a través de estas definiciones que se perjudiquen comunicaciones distintas.
Pero el problema más grande es que esta facultad es vaga y ambigua, puesto que
“la comisión de delitos” abre un margen discrecional enorme a las autoridades
para llevarla a cabo de manera arbitraria.
La incomunicación indiscriminada de la población no es una medida necesaria o proporcional para atender un riesgo a la seguridad pública. La autoridad
posee una gama amplia de facultades para hacer frente a estas amenazas sin que
la sea una herramienta que otorgue beneficios que superen los riesgos y amenazas para otros derechos. Esto es claro al pensar en contextos de protesta, donde
la incomunicación no sólo obstaculiza ilegítimamente el derecho de libertad de
expresión y de reunión, sino que puede impedir la documentación de violaciones
a derechos humanos, la labor periodística e incluso la utilización de servicios de
emergencia. Por estas razones, la suspensión contemplada en el artículo 190 VII
aparece también como una figura abiertamente inconstitucional.

en caso de continuar con la supuesta falta.

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La sociedad civil ante la nueva regulación en Telecomunicaciones y radiodifusión

Este tipo de medidas han sido denunciadas reiteradamente, por ejemplo,
por las Relatorías Especiales para la libertad de expresión de la ONU y de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la cuales han señalado que la
interrupción de señales de telecomunicaciones aplicada a poblaciones enteras
o a segmentos del público “no pueden estar justificadas en ningún caso, ni siquiera por razones de orden público o seguridad nacional”40.

40 Declaración Conjunta sobre Libertad de Expresión e Internet. Relator Especial de las Naciones Unidas (ONU)
para la Libertad de Opinión y de Expresión, Representante para la Libertad de los Medios de Comunicación
de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), Relatora Especial de la Organización
de Estados Americanos (OEA) para la Libertad de Expresión y Relatora Especial sobre Libertad de Expresión
y Acceso a la Información de la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (CADHP). 2011.
Disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/expresion/showarticle.asp?artID=849.

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Capítulo 5

En defensa de los derechos

En defensa de los derechos

Los recursos jurídicos frente a la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión: acciones de inconstitucionalidad y amparo
Cuando una ley es inconstitucional, sea por contradecir alguna parte de la Constitución o por violar derechos humanos, la forma de eliminarla es por dos vías:
modificando la ley en el Poder Legislativo o invalidando la ley (o parte de ella) en
el Poder Judicial. Una vez aprobada la legislación secundaria en el Poder Legislativo, con todas las violaciones a derechos humanos en ella, la batalla restante
era llevar la ley al Poder Judicial para que se encargara de revisarla y de invalidar
aquellas disposiciones que fueran contrarias a la Constitución y a los derechos.
Para la revisión judicial y el control de las leyes, la Constitución establece
distintos recursos legales que tienen distintos efectos o resultados. Los dos más
importantes para eliminar las leyes y garantizar los derechos de las personas
frente a su aplicación son la acción de inconstitucionalidad y el juicio de maparo,
contenidos en los artículos 103 y 105 (particularmente la Fracción II, en lo que
hace a las acciones de inconstitucionalidad), y el artículo 107 para el juicio de
amparo. Los efectos de la primera es eliminar la parte de la ley (o su totalidad)
para todas las personas si la SCJN considera que efectivamente se contradice la
Constitución o se lesionan derechos; sus efectos son generales. Los efectos del

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La sociedad civil ante la nueva regulación en Telecomunicaciones y radiodifusión

segundo sólo inaplican la ley para la persona o personas que presentan el juicio
de amparo, pero aun cuando la SCJN considere que la ley en cuestión viola derechos, se mantiene vigencia para todo el resto de las personas; sus efectos son
particulares.
La apuesta principal era presentar una acción de inconstitucionalidad para
lograr la invalidez general de las partes de la ley que se señalaron anteriormente.
En caso de que no se pudiera presentar este recurso, la ruta sería llevar amparos
de manera individual.
Pero para eliminar de forma general las partes de la ley que se habían denunciado, era necesario que alguno de los sujetos titulares de la acción de inconstitucionalidad lo solicitara formalmente (dentro de un plazo de 30 días naturales siguientes a la fecha de publicación de la ley), ya que es un recurso legal
que las personas no pueden usar por sí mismas. Las posibilidades para lograrlo
eran tres: que un grupo de legisladores (el 33% de cualquiera de las dos cámaras), la CNDH o el IFAI la presentaran (puesto que sólo a ellos la Constitución los
facultaba en este caso). Sin embargo, ninguna de las tres fue posible.
Ni los diputados ni los senadores lograron reunir a un tercio de sus cámaras
e interponer la acción de inconstitucionalidad, mostrando lo fuerte de la presión
de las televisoras y otros grupos empresariales involucrados en la permanencia
de la ley. Por otro lado, la CNDH y el IFAI incumplieron sus obligaciones. La primera simplemente omitió presentar la acción de inconstitucionalidad quedándose callada, mientras que el IFAI llevó a cabo una sesión pública en la que sus
comisionados discutieron su obligación de presentar dicha acción y resolvieron
que no lo harían, con una votación dividida de 4 votos por la negativa y 3 a favor41,
bajo el argumento central de que no contaban con la legitimidad para presentar
el recurso.
El argumento impulsado por la sociedad civil para que el IFAI actuara se
centraba en el deber de protección de datos personales de todas las personas,
que se veía afectado por los artículos 189 y 190 de la ley, que afectaban al derecho
a la privacidad, como se explicó más arriba. La omisión del IFAI y de la CNDH fue
41 En contra de presentar la acción de inconstitucionalidad votaron: Francisco Javier Acuña, María Patricia
Kurcyn, Rosendo Monterrey y la comisionada presidenta Ximena Puente; a favor de presentarla votaron Areli
Cano, Oscar Guerra y Joel Salas.

68

En defensa de los derechos

fuertemente cuestionada por la sociedad civil, donde alrededor de 220 organizaciones habían solicitado formalmente a estos organismos que presentaran el
recurso, acompañando las peticiones con un análisis técnico sobre la inconstitucionalidad de los dos artículos por las figuras de Retención de Datos y Geolocalización, en el sentido explicado en los apartados anteriores.
Una vez que impugnar la existencia general de la ley fue imposible, la sociedad civil se organizó para preparar una serie de amparos para distintos sujetos
que se consideraron afectados por la ley, tales como radios comunitarias, activistas y demás personas, quienes se ampararon frente a distintas disposiciones,
tanto las que afectaban la pluralidad del sistema de medios de comunicación,
como las que invadían la privacidad42. Hasta el momento de la edición de este
manual, los amparos seguían su proceso judicial43.

Acciones por la seguridad digital para organizaciones de la
sociedad civil frente a la ley de telecomunicaciones
¿Es posible mantener un correo electrónico seguro?
Cuando se habla de seguridad digital en general, no es posible blindarse de intervenciones de manera absoluta. Los correos electrónicos no son la
excepción. Cada cliente (empresa o sistema que ofrecer el servicio) de correo
tiene distintos grados y formas de defenderse de ataques o de solicitudes de gobiernos para acceder a los mensajes privados. No hay manera de determinar un
cliente en particular que sea siempre el más seguro, pero sí de sumar grados de
seguridad a los clientes, a través de algunas medidas:

42 Ver por ejemplo: Organizaciones Presentan Amparo vs la Ley Telecom. El Universal. 23 de septiembre de 2014.
Disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/periodismo-datos/2014/organizaciones-de-la-sociedad-civil-presentan-amparo-contra-ley-federal-de-telecomunicaciones-y-radiodifusion-94882.html; y Radios comunitarias, indígenas y productores independientes se amparan contra Ley Telecom. Centro Nacional de Comunicación Social. 13 de Octubre de 2014. Disponible en: http://www.cencos.org/conferencia-de-prensa/
radios-comunitarias-indigenas-y-productores-independientes-se-amparan-contra-ley-telecom
43 Aunque algunos fueron rechazados en un primer momento, la negativa de los primeros juzgados fue impugnada a la siguiente instancia.

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La sociedad civil ante la nueva regulación en Telecomunicaciones y radiodifusión

1. Encriptación. La encriptación es una manera de asociar una cuenta de
correo electrónico a un sistema de cifrado que aumenta de manera considerable la seguridad de las comunicaciones. La forma más popular de hacerlo es mediante la encriptación PGP, basada en un sistema de llaves y
cuya seguridad depende de que ambos usuarios utilicen este sistema.
Para saber más sobre PGP:
http://openpgp.org/
http://www.pgpi.org/
Un cliente de correo electrónico basado en este sistema es:
https://www.hushmail.com
2. Mantener contraseñas seguras. Una de las formas de vulnerar la correos electrónicos es a través de robar contraseñas. Para evitar esto, algunos consejos son:
• Hacer contraseñas largas. Arriba del mínimo requerido por el cliente.
• Utilizar mayúsculas, números y/o caracteres especiales (como paréntesis,
puntos, comas)
• Hacer contraseñas desligadas de temas, referencias o asuntos personales.
• Nunca compartir contraseñas.
• No duplicar contraseñas entre distintas cuentas.
• Cambiar contraseñas de manera periódica.
• Evitar el phishing. Comprobando que los mensajes de correo electrónico
que llegan a su bandeja sin ser requeridos y que solicitan datos personales
como contraseñas, sean verídicos más allá de toda duda. Revisar siempre
de dónde viene el mensaje, cómo está firmado, la ortografía del mensaje,
no caer en pánico inducido y, en su caso, verificar antes con la empresa o
institución la procedencia de estos mensajes.
Para saber más sobre otras herramientas y estrategias (en inglés):
https://ssd.eff.org

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En defensa de los derechos

¿Por qué son importantes los metadatos?
Los metadatos (datos sobre el dato) son frecuentemente descartados como
triviales o inofensivos. Esto es un grave error. Los metadatos son importantes
porque revelan información sobre las personas que puede contener aspectos
fundamentales de la vida privada e incluso más que aquellos contenidos en el
dato central. Por ejemplo, los datos sobre una serie de llamadas telefónicas (metadatos) pueden decir mucho más que el contenido mismo de las llamadas (el
dato). Aunque no se trate del contenido de la llamada (el audio), todos los otros
datos relacionados a las comunicaciones de un celular (que no se limitan a llamadas telefónicas, sino a cada contacto del aparato con una antena o dispositivo)
que se recaban al utilizar el teléfono muestran con quién hablamos, cada cuánto,
con qué regularidad, en qué lugar, con qué frecuencia, el tiempo que nos comunicamos, etc.
Todo esto permite conocer información íntima que de manera legítima
debe reservarse del conocimiento del Estado, tal como el estado de salud (a partir de las llamadas y visitas a lugares específicos), ideología política, preferencias
religiosas, sexuales, etc.

¿Cómo protegerse de la retención de datos?
No es posible evitar que los metadatos se produzcan, ya que es indispensable para ofrecer el servicio de telefonía móvil, ni tampoco que sean retenidos,
al menos en México, ya que está previsto en la LFTR. Lo que sí es posible es
exigir que se hagan las modificaciones correspondientes a la ley para restringir
su retención a priori, generalizada y evitar así la intervención ilegítima de comunicaciones privadas, tanto de gobiernos como de organizaciones criminales.
También es posible recurrir a las medidas judiciales (como los amparos) en los
casos en los que sea clara que existe un abuso a la ley o los derechos humanos.

¿Cómo protegerse del bloqueo de señales o suspensión de servicio?
El bloqueo de señales o suspensión arbitraria de servicio de telecomunicaciones tampoco puede evitarse de manera concreta y verificable. Esto principalmente por lo técnicamente complejo que es saber cuándo se trata de alguna de

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La sociedad civil ante la nueva regulación en Telecomunicaciones y radiodifusión

estas figuras y cuándo obedece a otras circunstancias como accidentes, fallas o
saturación del servicio. Superar ese primer reto no es sencillo y al momento se
están desarrollando metodologías que permitan superarlo de manera accesible
y rápida.
Ante el riesgo de que estas medidas arbitrarias de incomunicación se lleven a cabo, es importante extremar otras precauciones para la seguridad física
y la integridad de las personas dentro de contextos de riesgo o conflicto.

¿Cómo revertir las invasiones a la privacidad resultado de la LFTR?
Dado que es imposible protegerse de las invasiones a la privacidad en su
totalidad sin dejar de utilizar las tecnologías de la información y la comunicación, es indispensable añadir a las estrategias de protección una agenda de cambios legislativos que permitan recobrar, para estas tecnologías, su carácter de
habilitadores y potenciadoras de derechos. Un grupo de organizaciones a nivel
mundial ha detallado las principales líneas para transitar a un marco regulativo
que permita esto, sin vulnerar los derechos de las personas. Así, los Principios
Internacionales sobre la Aplicación de los Derechos Humanos a la Vigilancia Masiva de las Comunicaciones44 disponen que:
1. Legalidad. Que los límites a los derechos humanos debe estar escritos en
la Ley de manera clara.
2. Objeto legítimo. Las medidas de vigilancia previstas en Ley deben obedecer a la búsqueda de un fin legítimo en una sociedad democrática.
3. Necesidad. Los métodos para implementar la vigilancia deben ser exclusivamente los necesarios para alcanzar el objeto/fin legítimo.
4. Idoneidad. Estos métodos, además, deben ser los idóneos de entre una
gama de opciones posibles, con una justificación clara.
5. Proporcionalidad. La vigilancia es un acto altamente intrusivo, por lo que
su uso debe estar acotado por una serie de criterios que lo asuman como tal.

44 Para tener un desarollo más amplio de esta agenda, así como conocer las organizaciones que la respaldan de
momento, ingresar a: https://es.necessaryandproportionate.org/text.

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En defensa de los derechos

6. Autoridad judicial competente. Un juez imparcial e independiente debe
ser quien emita las autorizaciones para las medidas de vigilancia.
7. Debido proceso. La privacidad de las personas debe ser asegurada por
el Estado estableciendo los procesos que permiten la intervención de las
comunicaciones, enumerándolos en la ley, cumpliendo con ellos de manera
consistente y poniéndolos a disposición de cualquier persona. Toda persona tendrá además el derecho de ser escuchada en audiencia pública y
justa en un plazo razonable y por un tribunal independiente, competente e
imparcial, salvo cuando la vida corra un peligro inminente, en cuyos casos
se buscará una autorización con efecto retroactivo en un plazo razonable y
donde el mero riesgo de fuga o de destrucción de pruebas no es suficiente
para justificar la autorización con efecto retroactivo.
8. Notificación al usuario. Es necesario reconocer el derecho de las personas sometidas a vigilancia a conocer que fueron objeto de ésta, posteriormente a que el objeto legítimo (como es la presunta comisión de un delito
grave que mereciera tal) ya no sufre peligro a partir de esta revelación, pero
sin prolongarla de manera indeterminada.
9. Transparencia. Las autoridades que realicen medidas de vigilancia, deben transparentarlas de manera suficiente, tal que se permita a los ciudadanos saber del buen o mal uso que se está haciendo sobre ellas, de la
manera más amplia y, a la vez, sin vulnerar todavía más la privacidad de las
personas sujetas a estas medidas.
10. Supervisión pública. El Estado debe contar con mecanismos claros
para que se realice la supervisión pública de las medidas de vigilancia de
manera tal que se eviten, corrijan y sancionen abusos.
11. Integridad de las comunicaciones y sistemas. Las autoridades no pueden obligar a las empresas de software o hardware a cambiar sus sistemas
para capturar datos de forma a priori. Además, el Estado debe reconocer el
legítimo uso de las comunicaciones de manera anónima.
12. Garantías para la cooperación internacional. Los Estados no pueden utilizar los procesos de asistencia judicial recíproca y las solicitudes

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La sociedad civil ante la nueva regulación en Telecomunicaciones y radiodifusión

extranjeras de información protegida para burlar las restricciones del derecho interno relativas a la vigilancia de las comunicaciones. Los procesos
de asistencia judicial recíproca y otros acuerdos deben estar claramente
documentados, a disposición del público y sujetos a las garantías de equidad procesal.
13. Garantías contra el acceso ilegítimo y derecho al recurso efectivo.
La ley debe proveer sanciones penales y civiles suficientes y adecuadas,
protección a los “whistle blowers” y medios de reparación a las personas
afectadas. Las leyes deben estipular que cualquier información obtenida
de una manera que sea inconsistente con estos principios es inadmisible
como prueba en cualquier procedimiento legal, al igual que cualquier prueba derivada de dicha información. Los Estados también deben promulgar
leyes que establezcan que, después de que el material obtenido a través de
la vigilancia de las comunicaciones ha sido utilizado con la finalidad por el
que fue obtenida la información, el material no debe ser retenido, sino que
debe ser destruido o devuelto a los afectados.

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En defensa de los derechos

Foto: Ernesto Peralta
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La sociedad civil ante la nueva regulación en Telecomunicaciones y radiodifusión

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Fuentes de información

Bibliografía y hemerografía
Abramovich, Víctor y Courtis, Christian, El acceso a la información como derecho, en Cuadernos de análisis jurídico: igualdad, libertad de expresión e
interés público, Serie Publicaciones Especiales, Universidad Diego Portales,
Buenos Aires, 2001.
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“Contrarreforma a modo”. La Silla Rota, 08 de julio de 2014. Disponible en: http://
lasillarota.com/contrarreforma-a-modo#.VG8JMVeG-7o.
Comisión de Derechos Humanos de Distrito Federal, “Revisión con enfoque de
derechos humanos de las leyes secundarias en materia de telecomunicaciones”. 21 de julio de 2014. Disponible en: http://cdhdfbeta.cdhdf.org.mx/
wp-content/uploads/2014/07/telecom-210714.pdf.
Ferrajoli, Luigi, Libertad de información y propiedad privada. Una propuesta no
utópica. trad. Pedro Salazar Ugarte, Nexos, núm. 316, abril 2004.

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Gómez, Rodrigo y Sosa, Gabriel. La concentración en el mercado de la televisión
restringida en México. Comunicación y Sociedad. Departamento de Estudios de la Comunicación Social- Universidad de Guadalajara, 2010.
López Noriega, Saúl. Democracia y medios de comunicación. Revista Isonomía,
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MacBride, Sean y otros. Un Solo Mundo, Voces Múltiples: Comunicación e Información en Nuestro Tiempo. México. Fondo de Cultura Económica. 1993.
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Comentarios R3D a dictamen del 1 de julio – Ley Telecom, 2014. Disponible en:
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Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. Marco jurídico interamericano sobre el derecho a la libertad de expresión. Comisión Interamericana
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Fuentes de información

Casos internacionales
Corte Interamericana de Derechos Humanos
Caso “La Última Tentación de Cristo” (Olmedo Bustos y otros), Vs. Chile. Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de febrero de 2001. Serie C No. 73.
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de febrero de 2001. Serie C No. 74.
Caso “Herrera Ulloa Vs. Costa Rica.” Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 2 de julio de 2004.
Caso “Escher y otros vs. Brasil”. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones
y Costas. Sentencia de 6 de julio de 2009. Serie C No. 200.
Comité de Derechos Humanos - Organización de las Naciones Unidas
“Aduayom y otros c. Togo (422/1990, 423/1990 y 424/1990),” dictamen de 12 de
julio de 1996.
Tribunal Superior de Justicia Europea
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Declaraciones internacionales
“Declaración de Principios Sobre Libertad de Expresión”. Comisión Interamericana de Derechos Humanos. 2000. Disponible en: https://www.cidh.oas.
org/Basicos/Basicos13.htm.
“Declaración Conjunta sobre la Regulación de los Medios, las restricciones a los

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La sociedad civil ante la nueva regulación en Telecomunicaciones y radiodifusión

periodistas y la investigación de la corrupción”. Relatores de libertad de
expresión de la Organización de las Naciones Unidas, la Organización de
Estados Americanos y la Organización para la Seguridad y la Cooperación
en Europa. 2003. Disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/expresion/
showarticle.asp?artID=88&lID=2.
“Declaración Conjunta Sobre Diversidad en la Radiodifusión”. Relator Especial de
Naciones Unidas sobre Libertad de Opinión y de Expresión, Representante
de la OSCE sobre Libertad de los Medios de Comunicación, Relator Especial
de la OEA sobre Libertad de Expresión y Relatora Especial de la CADHP
(Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos) sobre Libertad
de Expresión y Acceso a la Información. 2007. Disponible en: http://www.
oas.org/es/cidh/expresion/showarticle.asp?artID=719&.
“Declaración Conjunta sobre Libertad de Expresión e Internet”. Relator Especial de las Naciones Unidas (ONU) para la Libertad de Opinión y de Expresión, Representante para la Libertad de los Medios de Comunicación
de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE),
Relatora Especial de la Organización de Estados Americanos (OEA) para la
Libertad de Expresión y Relatora Especial sobre Libertad de Expresión y
Acceso a la Información de la Comisión Africana de Derechos Humanos y
de los Pueblos (CADHP). 2011. Disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/
expresion/showarticle.asp?artID=849.

Notas de Prensa
“Organizaciones Presentan Amparo vs la Ley Telecom”. El Universal. 23 de septiembre de 2014. Disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/periodismo-datos/2014/organizaciones-de-la-sociedad-civil-presentan-amparo-contra-ley-federal-de-telecomunicaciones-y-radiodifusion-94882.html
“Radios comunitarias, indígenas y productores independientes se amparan contra Ley Telecom”. Centro Nacional de Comunicación Social. 13 de Octubre

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Fuentes de información

de 2014. Disponible en: http://www.cencos.org/conferencia-de-prensa/
radios-comunitarias-indigenas-y-productores-independientes-se-amparan-contra-ley-telecom.

Suprema Corte de Justicia de la Nación
Tesis Aislada 1a. CCXV/2009, de la Novena Época, integrada por la Primera Sala,
publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX,
Diciembre de 2009, Materia Constitucional, Pág. 287: LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y DERECHO A LA INFORMACIÓN. SU IMPORTANCIA EN UNA
DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL.
Amparo directo en revisión 1621/2010.

Contradicción de Tesis 194/2012.

Otros
Centro de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de
Chile. Informe Final sobre la Reunión Regional sobre Transparencia, Rendición de Cuentas y Lucha contra la Corrupción en América, realizada del 3
al 5 diciembre de 2004, Santiago de Chile, 2004.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Informe del Relator Especial sobre el derecho a la libertad de opinión y expresión de la Organización de las Naciones Unidas. 17 de Abril de 2013. A/
HRC/23/40.
Ley de Competencia Económica.

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La sociedad civil ante la nueva regulación en Telecomunicaciones y radiodifusión

Ley de Telecomunicaciones y Radiodifusión.
Ley del Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano.
Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión.
OCDE. Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones
en México. OECD Publishing, 2012. Disponible en: http://www.oecd.org/
centrodemexico/49528111.pdf.
Principios Internacionales sobre la Aplicación de los Derechos Humanos a la Vigilancia Masiva de las Comunicaciones. 10 de mayo de 2014. Disponible en:
https://es.necessaryandproportionate.org/text.

Tabla de acrónimos
AM

Amplitud Modulada

AMARC Asociación Mundial de Radios Comunitarias
AMEDI Asociación Mexicana de Derecho a la Información
CADH

Convención Americana Sobre Derechos Humanos

CDHDF Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal

82

CFE

Comisión Federal de Electricidad

CIDH

Comisión Interamericana de Derechos Humanos

CNDH

Comisión Nacional de Derechos Humanos

CoIDH

Corte Interamericana de Derechos Humanos

Fuentes de información

COFETEL

Comisión Federal de Telecomunicaciones

DEM

Documento de Exigencias Mínimas

FM

Frecuencia Modulada

IFAI

Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos

IFE

Instituto Federal Electoral

IFT

Instituto Federal de Telecomunicaciones

ISP

Internet Service Provider (Empresa Prestadora del Servicio de Internet)

LFTR

Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión

MHz

Megahertz

NSA

Agencia Nacional de Seguridad de los Estados Unidos de América

OCDE

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

ONU

Organización de las Naciones Unidas

PAN

Partido Acción Nacional

PGP

Preety Good Privacy

PRD

Partido de la Revolución Democrática

PRI

Partido de la Revolución Institucional

PROFECO
SCJN

Procuraduría Federal del Consumidor

Suprema Corte de Justicia de la Nación

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La sociedad civil ante la nueva regulación en Telecomunicaciones y radiodifusión

SCT

Secretaría de Comunicaciones y Transportes

SEGOB Secretaría de Gobernación

84

TDT

Televisión Digital Terrestre

TICs

Tecnologías de la Información y las Comunicaciones

Fuentes de información

Este manual se terminó de escribir en diciembre de
2014 en el Distrito Federal, México. En la formación
se utilizaron las familias tipográficas Lora y Ubuntu.
Diseño de portada y formación: Jorge Rodriguez.

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