GESTION PUBLICA: CONCEPTOS Y METODOS*

Vicente Ortn

Gestin Pblica es gestin con las limitaciones derivadas del carcter pblico del
cometido. Gestin refiere, segn el contexto, tanto una prctica (gestin con minscula)
como un conjunto de disciplinas (Gestin con mayscula). Se considera la gestin como
prctica y como disciplina, con particular atencin al papel de la Economa.
Las limitaciones derivadas del carcter pblico del cometido pueden clasificarse en no
abordables por esenciales (satisfacen objetivos sociales superiores al de la eficiencia) y
abordables bien por la investigacin bien por la accin. As se llega a otra forma de
contemplar la gestin pblica: la accin sobre dos familias de limitaciones mitigables falta de incentivos organizativos y falta de incentivos individuales- mediante dos grupos
de actuaciones: introduccin de mecanismos de competencia y aplicacin de tcnicas de
gestin, respectivamente.
Palabras clave: sector pblico, competencia, gestin.

1. GESTION
1.1. Gestin como prctica. Japn y la Italia medieval
En tanto que prctica la gestin se define de diversas maneras:
1a/
Creacin y mantenimiento de un medio laboral donde los individuos, trabajando
en grupos, puedan realizar misiones y objetivos especficos (segn un texto tipo, que no
modelo, de "Management": el de Koontz et al, 1990)
2a/
Conseguir que las cosas se hagan a travs de las personas (Gower Handbook on
Management, 1988, pag 12).
3a/
Coordinar y motivar a las personas de una organizacin para conseguir unos
objetivos (Milgrom y Roberts 1992, pag 25).
En el Cuadro 1 se repasan la mejoras en gestin introducidas durante el siglo XX y se
destaca la actualidad de la "gestin japonesa": Sistemas de control de calidad
*

Este trabajo desarrolla uno previo, publicado en 1992 por el Centro de Estudios sobre Economa del
Sector Pblico de la Fundacin BBV-con el ttulo de Gestin Pblica- y se ha beneficiado de las
contribuciones de los participantes en el Seminario del Departamento de Economa de la Universidad de
Oviedo celebrado el 11 de mayo de 1995.

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implicando a las personas y enfoques novedosos de la gestin de la produccin y los
inventarios, genricamente conocidos como "toyotismo' -en contraposicin al "fordismo
o taylorismo"- con los siguientes rasgos (Salas 1992):
i/
ii/

Organizacin en torno a crculos con escasa especializacin de tareas.

Mayor integracin entre I+D, diseo, ingeniera y fabricacin.

iii/
Reforzamiento de las habilidades y polivalencias de los trabajadores, como
fuente de compromiso, competencia, y habilidad.
iv/
v/

Niveles muy altos de calidad a costes razonables.

Sensibilidad y rapidez de adaptacin a las demandas de un mercado altamente

cambiante.
vi/
Elevados niveles de descentralizacin en las decisiones de produccin, con
mayor corresponsabilizacin de trabajadores y supervisores.
vii/ Descentralizacin de la oferta y los suministros a travs de redes de empresas
comunes, contratos a largo plazo y relaciones cooperativas con proveedores.
viii/ Alta prioridad a la formacin en el trabajo.
ix/

Contratos a largo plazo para los trabajadores.

Hace tiempo que se sabe que las diferencias en el ritmo de aumento de la productividad
entre pases no dependen nicamente de las diferencias en eficiencia asignativa o
econmica (al fin y al cabo existe coincidencia al sealar cules son las industrias
estratgicas) sino tambin de diferencias en eficiencia de gestin (la competitividad es
primordialmente un concepto microeconmico). Hay que traspasar los recintos de las
fbricas, y de las organizaciones en general, para buscar las claves de las diferencias en
la evolucin de la productividad entre pases.
Slo saltando de espaldas puede competirse en altura. Hasta 1968, cuando Foxbury
inicia la tcnica, el rodillo era la tecnologa correcta. En la competencia econmica
global hay que imitar la tcnica de quien mejor lo hace en cada momento. Saltar rodillo
es albanizarse.
Indagar en la Gestin japonesa supone conocer -adems del "toyotismo"- la historia, la
cultura, la educacin, la geografa, y la poltica econmica del pas. En sentido amplio
todo lo anterior es gestin cuando la organizacin de referencia es un pas.
Un ejemplo de gestin pblica en Italia puede ilustrar la ltima afirmacin. Putnam
(1983 y 1993) y otros investigadores se interesaron por las diferencias de
comportamiento de los gobiernos regionales que se establecen en Italia a partir de 1970.
Las diferencias de efectividad han sido notables y no han podido ser explicadas por
renta, educacin, urbanizacin, desasosiego social y poltico.... La conclusin de Putnam

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es que los gobiernos regionales que mejor funcionan son los de las regiones con
mayores niveles de 'civilidad' (pautas de cooperacin social basadas en la tolerancia, la
confianza y arraigamiento de una activa participacin ciudadana) y que las diferencias
en 'civilidad' ser remontan ya al siglo XIII: Claro contraste entre las repblicas
medievales de Florencia, Bolonia y Miln y los reinos de Npoles y Sicilia.
Para delimitar la importancia de cada ingrediente de la gestin 'foxbury' (supongase la
japonesa) conviene aproximarse al peso que la historia y la cultura tienen. Cuanto mayor
sea este peso, ms difcilmente exportable ser la gestin japonesa. Una buena prueba de
exportabilidad la proporciona la aplicacin del sistema japons de gestin en otros
pases y su xito, aunque tambin haya habido algn fracaso, en culturas distintas1. As
las fbricas de automviles instaladas en EEUU durante estos ltimos aos, como "joint
venture" entre estadounidenses y japoneses, muestran productividades ms cercanas a
las de las fbricas japonesas instaladas en Japn que a las de las fbricas
estadounidenses instaladas en Estados Unidos (The Economist 1991).
Curiosamente gran parte de los avances realizados por los japoneses en gestin derivan
de la aplicacin de teoras importadas: Las de Taylor2, a principios de siglo, y las que
desarrollaron Edward Deming y Joseph Juran a partir de los trabajos realizados, en la
dcada de los aos treinta, por W Shewhart y otros en los laboratorios de Western
Electric (posteriormente AT&T Bell). El xito prctico de las teoras exportadas ha
propiciado su recuperacin, pero el sistema japons de gestin ni es nico ni japons en
su concepcin (McMillan, 1989). Eso s, se ha aplicado inicialmente en Japn.

Este tipo de estudios se realiza con diseos muy rigurosos en el campo sanitario. Japn muestra la
mejor esperanza de vida al nacer del mundo y difiere notablemente respecto a otros pases occidentales
en las tasas de incidencia de enfermedades muy significativas. Evidencia recogida en japoneses
emigrantes ha permitido constatar que la incidencia (de cncer de estmago, de cncer colo-rectal, de
enfermedades isqumicas del corazn, etc) evoluciona muy rpidamente hacia la propia del lugar de
residencia del emigrante (que se adapta a la nueva cultura) alejndose de la del lugar de nacimiento. No
cabe, pues, achacar a diferencias genticas las variaciones en estado de salud entre Japn y otros pases
desarrollados.
2 De la traduccin al japons de los Principles of Scientific Management, publicada en EEUU en 1911,
se vendieron en Japn dos millones de ejemplares.

Cuadro 1: Mejoras en la gestin durante el siglo XX

1. Escuelas clsicas (principios de siglo)

Principios universales de eficiencia
Bsqueda de una organizacin sin friccin
Despegue de la ingeniera industrial
2. Relaciones humanas (dcada de los aos 30 y siguientes)
Estudios Hawthorne en Western Electric
Psicologa del trabajo y motivacin
Gestin participativa y enriquecimiento del puesto de trabajo
3. Investigacin operativa (dcada de los aos 40 y siguientes)
Necesidades II Guerra Mundial y advenimiento de los ordenadores
Modelos cuantitativos para problemas organizativos
4. Anlisis de sistemas (dcada de los aos 50 y siguientes)
Perspectiva ciberntica (diseo de sistemas de control)
Atencin a las interacciones dinmicas
5. Planificacin estratgica (dcadas de los aos 60 y 70)
Diversificacin y bsqueda de sinergias
Reestructuracin de activos
6. Gestin japonesa
Sistemas de control de calidad implicando a las personas
Enfoques novedosos de la gestin de la produccin y los inventarios

5
1.2. Gestin como disciplina. De La Codorniz a la Microeconoma
Se resean a continuacin, y en el mismo orden en que anteriormente han aparecido, las
acotaciones de Gestin que, de forma ms o menos explcita, realizan los autores de los
cuales se han referenciado definiciones de gestin como prctica.
1a/
Para el ya citado Koontz, en un artculo convertido en clsico, la Gestin est
constituda por una "jungla de teoras". Ms que teoras Koontz refiere enfoques de muy
variada entidad: emprico o de casos, de relaciones humanas por la Psicologa, de
comportamiento grupal por la Psicologa social, de Teora de la Decisin, de
Investigacin Operativa, el contingente o situacional del "todo depende" por
inexistencia de principios generales, etc. Y lo de jungla viene, tal vez, ms motivado por
la confusin que por la diversidad.
2a/
El "Gower Handbook on Management" clasifica las teoras sobre gestin
posteriores a la Segunda Guerra Mundial en tres grupos mediante la ubicacin
sociolgica de sus autores:
- Consultores y prcticos que teorizan. Aqu se situaran todos los gurs: Peter Drucker,
Kenichi Ohmae, Tom Peters, Michael Porter...que con sus escritos y consultora superan
de forma evidente la prueba del mercado aunque pueda persistir cierta duda sobre su
utilidad social3. Tambin la Gestin pblica tiene ya sus gurus: Osborne y Gaebler tras
el xito de ventas de su Reinventing Government , al que no han sido ajenos los
actuales presidente y vicepresidente de EEUU.
- Satricos: Parkinson, Robert Townsend, Antony Jay...Estos autores son bien
conocidos fuera de los crculos profesionales4.
- Potenciadores de la Investigacin Operativa (Simon, Diebold, Weiner...) y acadmicos
que investigan sobre funciones gestoras como el marketing (Levitt, Kotler...) o la
planificacin estratgica (Ansoff), o que bien centran su atencin en el comportamiento
del trabajador individual y su motivacin (Herzberg, McClelland, Maslow...), el
comportamiento de los grupos, los factores que influencian la efectividad o el
comportamiento gestor y el liderazgo (Mintzberg).
3a/
Para Milgrom y Roberts, que se proclaman autores del primer texto sistemtico
sobre Organizacin y Gestin desde el punto de vista del anlisis econmico, Gestin es
Economa. La empresa es un conjunto de contratos. Su organizacin interna un conjunto
de arreglos entre principales y agentes. Sus relaciones con los competidores juegos no
cooperativos y sus relaciones con proveedores y clientes juegos cooperativos. Todos
3

"Un economista toma el t con una gur de la gestin" (The Economist, 3 enero 1992, pags 97-99)
analiza en clave de humor, compatible con la ponderacin y el rigor, esta cuestin y, en general, las
relaciones entre la Economa y la Gestin.
4 Jay, autor de "Management and Machiavelli", escribi con J Lynn S, Ministro (Ultramar Editores,
1985). En Espaa, la seccin El Papeln General de la desaparecida revista La Codorniz fue un
exponente de este tipo de literatura.

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estos temas han estado en el centro de la investigacin econmica durante los ltimos
quince aos. La clave del desarrollo futuro de la Economa en cuestiones de gestin pasa
por la relevancia que sea capaz de imprimir a estas investigaciones.
Tamaa falta de acuerdo, acerca de lo que constituye la Gestin como disciplina, merece
un comentario y un pronunciamiento. El "Gower" refleja escueta y correctamente lo que
sociolgicamente han sido las teoras sobre Gestin despus de la Segunda Guerra
Mundial. Sorprende la escasa presencia de economistas: Herbert Simon y Michael
Porter. El Nobel Simon aparece por sus conceptualizaciones de la racionalidad limitada
y el comportamiento maximizador. Porter por cruzar literal y metafricamente el ro
Charles y juntar las tradiciones de la Escuela de Economa de Harvard con las de la
Escuela de Gestin.
Esta escasa presencia de la Economa en temas de gestin ha reflejado la falta de
progreso en este campo. El artculo seminal de Coase sobre la naturaleza de la empresa
ha sido el artculo de Economa ms citado durante la dcada 1976-1986, pero es un
artculo de 1937! La situacin est cambiando en estos ltimos aos y as lo atestigua el
texto de Milgrom y Roberts.
La Microeconoma tiene un papel potencial en gestin comparable como mnimo al que
tiene la Macroeconoma en poltica econmica. La Economa debera ser por naturaleza
la disciplina integradora de gran parte de la Gestin, pero su olvido de las
organizaciones explica su limitado papel actual. La potencialidad existe, debe aadirse
la relevancia.
Es objeto de discusin el que la Gestin puede ser considerada una ciencia en el sentido
de ofrecer proposiciones contrastables de validez universal sobre qu determina el xito
de las organizaciones5. Parece ms prudente partir de la base que la gestin como objeto
de estudio recibe atencin por una serie de disciplinas (Psicologa, Economa...) lo que
permite referirse, sin excesivo riesgo, a un conjunto de Ciencias de la Gestin: Aquellas
disciplinas que toman como objeto de estudio algn aspecto de las actividades de
coordinacin y motivacin de las personas que componen las organizaciones.
2. LIMITACIONES A LA GESTION INHERENTES A LA NATURALEZA DEL
SECTOR PUBLICO

La crtica del libro de J Kay, The Foundations of Corporate Success, en The Economist, de 17 de abril
de 1993 (pgina 65) no admita que pudiera existir una ciencia de la Gestin. El autor, consecuente con
el ttulo de su libro, defendi la posicin contraria en el nmero de 24 de abril de 1993 (pgina 69).

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El Estado es una organizacin econmica a la que se pertenece sin demasiada eleccin6
y que tiene derechos coactivos y responsabilidad para comportarse segn la confianza
que se le otorga en funcin de una legitimidad que no se deriva de la propiedad sino del
proceso electoral (Stiglitz 1989). Como consecuencia de esta responsabilidad fiduciaria
que rige la administracin pblica existen importantes restricciones en la
discrecionalidad con la que se pueden administrar los recursos. Estas limitaciones a la
gestin inherentes a la naturaleza econmica del sector pblico afectan tanto a los
recursos humanos como a los restantes aspectos de la gestin.
Respecto a los recursos humanos la profilaxis de rentas polticas (clientelismos y
cesantas decimonnicas) ha llevado a unas relaciones de empleo estables; nadie puede
ser despedido por razones polticas y dificlmente lo ser por vagancia o incompetencia
manifiesta. La estructura de incentivos es, por otra parte, poco discriminante del
rendimiento o mrito.
En relacin a los otros aspectos de la gestin, la divisin de funciones y la centralizacin
basada en el "principio de la desconfianza" (Nieto 1984) van mucho ms all de lo que
los principios de control interno, generalemente aceptados y aplicados por las empresas,
exigen. Al fin y al cabo tambin en las empresas se presentan los problemas de la
relacin de agencia suscitados por una eventual diferencia de intereses entre propietarios
(ciudadanos en el sector pblico) y gerentes (polticos y funcionarios en el sector
pblico).
En el sector pblico administrativo la gestin se complica respecto al sector pblico
empresarial por la mayor dificultad para medir rendimientos, el control jurisdiccional
constante, una visibilidad y transparencia de la actuacin pblica ms elevada que la de
la actividad privada, la multiplicidad de objetivos y la mayor ambiguedad de la
tecnologa (acerca de cmo el Ministerio de Asuntos Exteriores produce "estabilidad en
el Mediterrneo", por ejemplo).
Algunas de estas limitaciones y complicaciones (control jurisdiccional, visibilidad y
transparencia, multiplicidad de objetivos) constituyen restricciones a las que hay que dar
la bienvenida ya que la eficiencia sirve simplemente como instrumento de objetivos
sociales superiores, como pueda ser la democracia, que ofrezcan una perspectiva de
mejora social. La "poltica" no es un inconveniente a orillar sino una actividad

Existe una cierta eleccin como lo muestran algunos movimientos de empresas fuera de ciertos pases o
la emigracin hacia parasos fiscales de personajes famosos.

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interconectada con la gestin pblica: Hace falta mejor "poltica" para una mejor gestin
pblica y, a su vez, una mejor gestin pblica contribuye a una mejor poltica.
Otras complicaciones de la gestin en el sector pblico administrativo, en cambio,
prefiguran una autntica agenda de investigacin: Cmo medir el bienestar y sus
distintos componentes, cmo decidir con criterios mltiples, cmo configurar
organizaciones que compatibilicen eficiencia y reduccin de relaciones jerrquicas, etc.
En ltima instancia la inespecificidad de los mandatos electorales a los gobiernos, y la
ausencia de lo que en las empresas representa la Cuenta de Resultados, obliga a un
mayor esfuerzo de investigacin ya que se trata de mejorar los mecanismos de eleccin
pblica, proporcionar bases slidas para la elaboracin de las principales polticas
pblicas y formas de organizar y evaluar su efectividad.
No conviene arremeter indiscriminadamente contra todas las limitaciones de la gestin
en el sector pblico: algunas deben ser investigadas (impacto sobre el bienestar por
ejemplo), otras mejoradas (visibilidad y transparencia), y slo aqullas que constituyan
rmoras del pasado que no sirven al inters comn han de modificarse. Estas
limitaciones mitigables por la gestin pblica se agruparan en dos familias (falta de
incentivos organizativos y falta de incentivos individuales) y se trataran,
respectivamente, mediante dos grupos de soluciones: la introduccin de competencia
basada en precios y la aplicacin de conceptos y tcnicas de gestin desarrollados en
otros entornos (la "nueva" gestin pblica). Vase el grfico 1.

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Grfico 1. Tipos de limitaciones a la gestin en el sector pblico

Control
jurisdiccional

Convenientes para evitar

la desviacin de poder

Visibilidad y
transparencia

Limitaciones a
la gestin en el
sector pblico

Medida impacto
en el bienestar

Mitigables mediante
la investigacin

Medida rendimiento

Conocimiento de las
funciones de produccin

Mitigables mediante
la accin

Introduccin de mecanismos de competencia

para mejorar los incentivos organizativos

Aplicacin de tcnicas
de gestin para mejorar los incentivos individuales

2.1. Dos familias de limitaciones mitigables por la gestin pblica

La ineficiencia de la produccin pblica -cuando y donde se produce: no hay que darla
por supuesta- no se deriva tanto de la caracterizacin jurdica del propietario -pblico o
privado- como de la falta de incentivos tanto organizativos como individuales (Kay y
Thompson 1986, Dunsire et al 1988, OCDE 1990).

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La falta de incentivos organizativos est ocasionada, en gran parte, por la ausencia de

competencia, que impide comparaciones, del hecho de que el consumidor no pague
directamente el servicio que recibe, y de la imposibilidad de quiebra.
La falta de incentivos individuales se deriva de la dificultad de que trabajadores y
profesionales del sector pblico puedan apropiarse de una parte del excedente que con
su mayor esfuerzo generen y de la prctica imposibilidad de ser despedidos.

3. GESTION PUBLICA
Ahora ya se ha establecido qu es gestin y cules las limitaciones inherentes al carcter
pblico del cometido. Cules son abordables mediante investigacin, cules son un
parmetro dado y cules son mitigables por la gestin pblica. Valga pues la definicin
de gestin pblica como gestin con limitaciones derivadas del carcter pblico del
cometido.
El gran problema de la accin colectiva es el de que acciones individualmente racionales
producen malos resultados tanto para los individuos como para los colectivos. No
pueden solucionarse los fallos de la accin colectiva con recetas de competencia para
todo, ya que es precisamente la competencia para todo la causante de buena parte de los
problemas. El problema de la eleccin pblica, el cmo conseguir la cooperacin bajo
circunstancias adversas, ha sido explorado por distintas ciencias sociales adems de la
Economa: Metcalfe (1993) recoge diversas citas sobre la explotacin excesiva del
entorno, los problemas de encaje entre motivaciones individuales, la psicologa social
del pnico y de las crisis, etc.
Convendr distinguir entre Gestin Pblica Micro -la gestin de las organizaciones
pblicas, que se centra en las limitaciones mitigables a la gestin mediante dos grandes
familias de soluciones: la introduccin de competencia basada en precios y la aplicacin
de algunas tcnicas de gestin desarrolladas en otros entornos - y Gestin Pblica
Macro : la gestin del conjunto del sector pblico.
4. PRIMERA FAMILIA DE SOLUCIONES: COMPETENCIA
Aunque la prescripcin de competencia peca en ocasiones de evangelista (creyentes
comprometidos que predican la virtud teologal de la competencia frente al pecado

11
capital del monopolio) no deja de ser cierto que su viabilidad y efectividad puede ser
evaluada.
Antes de caer en panegricos desaforados del mercado, que en formulaciones muy
generales constituyen una autntica huda hacia adelante, conviene recordar la prudencia
de Mao cuando, preguntado sobre el impacto de la Revolucin Francesa en el mundo,
consideraba que era prematuro opinar. Viene ello a cuento de la extendida interpretacin
parcial del fracaso de los pases del Este de Europa como el triunfo de la libre empresa.
Libre empresa/mercado y sector pblico no representan formulaciones dicotmicas. Lo
que ha triunfado es el equilibrio entre ambos extremos. No entender las razones del
xito puede desequilibrar los pases occidentales y fomentar las "Milicias Michigan".
Establecidas la notas de caucin procede considerar algunas formas para la introduccin
de una mayor competencia en el sector pblico (OCDE 1990, Metcalfe y Richards
1989): separacin de las funciones de financiacin, compra y produccin; el cobro por
la provisin de servicios comunes dentro de la Administracin; el tiquet moderador.
4.1. Separacin de las funciones de financiacin, compra, y produccin
Los conciertos, o compra externa de bienes y servicios antes producidos por el sector
pblico, constituyen el instrumento rey para una introduccin de la competencia en el
sector pblico. Este mantiene las potestades reguladoras y financieras, y compra al
mejor oferente pblico o privado. Esta frmula recoge tambin el supuesto de
competencia interna dentro del sector pblico que aunque mantenga producciones
propias las pasa a ejercer en rgimen no monopolstico. Pueden competir productores
pblicos entre s y/o con otros productores privados. El mbito de aplicacin suele
considerar bienes privados preferentes o de mrito (como educacin y sanidad) y bienes
pblicos (proteccin civil, conservacin medio-ambiental, etc).
Para que los conciertos sean beneficiosos es preciso que, primero, el mercado sea
suficientemente competitivo, segundo, que los costes de transaccin (elaboracin y
supervisin de contratos) no superen a los beneficios de la concertacin, y tercero, que
el sector pblico sea capaz de recuperar el excedente de los productores en la mayor
cuanta posible (Sappington y Stiglitz 1987). Esta ltima condicin, en particular, rebasa
el campo de la economa estrechamente centrada en el intercambio ya que su
cumplimiento requiere analizar las distribucin del poder entre las partes implicadas (la
posibilidad de los controlados de ocupar el aparato de control) y las asimetras en la
informacin. La concertacin no constituye una eleccin entre dos alternativas extremas

12
-todo o nada- sino una eleccin de la dosis, en la mejor tradicin marginal, adecuada a
cada circunstancia.
Con informacin suficiente y proveedores diversos, la introduccin de vales puede
estimular la competencia y reducir las exigencias de vigilancia de la calidad por parte
del sector pblico. Por otra parte, la eleccin individual de proveedor genera en s
misma utilidad. En cambio, si la informacin de los ciudadanos -sobre las caractersticas
del servicio financiado pblicamente y producido en un mercado competitivo- resulta
insuficiente cabe mejorarla en lo que se pueda para mantener la capacidad de eleccin
individual.
Cuando ya no sea viable mejorar la informacin, un comprador pblico que ejerza su
poder monopsonstico resulta un intermediario eficaz (con economas de escala y
menores costes de administracin) para adoptar las decisiones de compra en nombre de
los ciudadanos.
Cabe, finalmente, que -en ocasiones- el Estado se reserve nicamente la financiacin y
la regulacin y que la compra pase a efectuarla -con asuncin de riesgo- una agencia
escogida por el ciudadano. La seleccin adversa puede evitarse si los fondos que la
agencia compradora recibe por cada ciudadano que la selecciona estn ajustados por
riesgo.
4.2. Cobro por la provisin de servicios comunes dentro de la Administracin
La teora de la burocracia de Niskanen aplicable a los centros de gasto discrecional,
pblicos o privados, se basa en unos funcionarios maximizadores del presupuesto
capaces de apropiarse de todo el excedente del consumidor por su mejor informacin y
capacidad de ejercer un cierto poder monopolista sobre el Legislativo. Estos centros
funcionan sobre bases presupuestarias y tienen como misin proveer servicios a otros
departamentos sin cobrarles por ello. En las empresas son los departamentos de prensa,
relaciones pblicas, contabilidad, planificacin, etc. En la Administracin Pblica los
servicios generales, la base burocrtica del Estado.
La solucin estndar para la ineficiencia asignativa (y en ocasiones tambin de gestin)
que se deriva del problema de Niskanen es la de cobrar un precio por los servicios que
se prestan. Para convertirse en un mecanismo eficaz de control de la eficiencia del
productor se requiere que no exista monopolio por parte del vendedor (esto es, que los
departamentos clientes puedan elegir entre varias posibilidades para proveerse del
producto o servicio, como son: comprarlo internamente, comprarlo fuera de la

13
organizacin o producirlo internamente) y que el departamento cliente pueda emplear
los ahorros de fondos para comprar otros recursos.
En una Administracin Pblica, como la espaola, con una base burocrtica muy
hinchada, esta eventual accin poltica adquiere relevancia sobre el papel.
4.3. El tiquet moderador
El tiquet moderador puede reducir la prdida de bienestar social derivada de un precio
monetario cero en el momento del consumo y aumentar la eficiencia en la medida que el
consumidor se vea forzado a comparar beneficios y costes en una decisin de utilizacin
de servicios pblicos. La prdida de bienestar social resulta de suministrar bienes y
servicios a unas personas que de los mismos efectan una valoracin que est por
debajo del coste de dichos bienes y servicios para la sociedad. El tiquet moderador,
como fraccin del coste marginal, disminuye la prdida de bienestar y la elimina si el
precio iguala al coste marginal.
Conviene recordar, no obstante, que en la discusin sobre el tiquet moderador los
conceptos econmicos de "consumo excesivo" y "prdida de bienestar social" han
permeado al debate poltico hasta impregnarlo; se ha perdido de vista que este anlisis,
basado en la funcin de demanda, supone la aceptacin previa de la demanda econmica
como criterio legtimo para asignar el bien o servicio en cuestin.
La existencia de una curva de demanda indica que los consumidores han efectuado
elecciones, pero ello no valida estas elecciones. Si estas elecciones son malas la curva
de demanda representa lo que los consumidores estn dispuestos a comprar, no el valor
que las compras tienen para ellos.7
5. SEGUNDA FAMILIA DE SOLUCIONES: APLICACION TECNICAS DE
GESTION
Hija de la Economa Institucional (eleccin social, eleccin pblica, teora de agencia y
economa de los costos de transaccin) y de la Administracin de Empresas, ampliada a
Gestin, la "nueva" Gestin pblica (Hood 1991, Osborne y Gaebler 1992, Kooiman
1993) se identifica, adems de con una mayor competencia e importacin de tcnicas de
gestin de las empresas (marketing de servicios, valoracin de puestos de trabajo,
gestin de inventarios), con:
7 Puede verse un debate sobre esta cuestin en el Journal of Health Economics 1993, volumen 12: Entre
Feldman y Dowd (pginas 193-200) y Rice (pginas 201-204).

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1

Una gestin profesional activa y discrecional; clara asignacin de poder y

responsabilidad por los resultados versus dilucin y difusin.

2
Medidas explcitas de rendimiento sobre objetivos pactados y evaluables; esto
requiere informacin bien periodificada sobre costes y medidas de resultado, y, mejor
an, medida de impacto en el bienestar.
3
4

Enfasis en productos finales, no en procedimientos.

Tendencia hacia una desagregacin del sector pblico en unidades manejables.

Desconcentracin que permita la autonoma.

5
Cultura de servicio, orientacin al usuario.
6. TERCERA FAMILIA DE SOLUCIONES: GESTION PUBLICA MACRO
El cambio institucional que ms pueda convenir a las sociedades humanas en cada
momento de su historia abarca desde los aspectos fundamentales del origen del Estado
como solucin hobbesiana al dilema del prisionero hasta la determinacin del mbito,
tamao y funciones del mismo.
El Estado bsico (mbito) debe tratar de conciliar de la mejor forma posible los intereses
individuales y los intereses colectivos. El Nobel a North y el auge de la Economa
Institucional refuerzan el inters por estos temas. Aunque la cuestin vaya ms all de la
Economa, desde la perspectiva econmica cabe recordar cmo los mecanismos
institucionales pblicos modifican los costes de transaccin (Boix, Lasheras y RuizHuerta, 1993). En cuanto a Estado bsico, estos costes de transaccin vienen
determinados por la naturaleza de la normativa legal que especifica los derechos de
propiedad y el rgimen jurdico de los bienes y servicios intercambiados as como el
grado de efectividad que se consiga -mediante el sistema judicial y de seguridad- en la
reduccin de la incertidumbre.
El tamao del sector pblico ha de responder a preferencias sociales. El anlisis costebeneficio permite identificar con precisin el punto de eficiencia samuelsoniano para
bienes y servicios pblicos, aquel en el cual la suma de las valoraciones marginales de
todos los ciudadanos usuarios de un servicio pblico iguala el coste marginal agregado.
Otra forma de juzgar el tamao del sector pblico es mediante el teorema del votante
mediano (de Hotelling) que, bajo ciertas hiptesis, predice el dominio social de las
preferencias del votante mediano. Estas preferencias no coinciden necesariamente con la
del punto samuelsoniano pero tampoco parecen darse desviaciones sistemticas hacia el
consumo excesivo o hacia el consumo insuficiente (tamao excesivo/tamao
insuficiente del sector pblico). Existen, por otra parte, abundantes teoras acerca del
comportamiento del sector pblico que postulan tamao excesivo en base a la posicin

15
potencialmente monopolista del sector pblico. Su comentario rebasa el mbito de este
trabajo y no arrojara luz especial a un asunto que es fundamentalmente emprico y que
debe solventarse en el campo de la contrastacin de hiptesis derivadas de las teoras de
la burocracia y en el de la discusin de la suficiencia de los mecanismos polticos de
control sobre el sector pblico. El problema de gestin pblica ser, en todo caso, el de
mejorar los mecanismos de eleccin pblica, nunca el de suplantarlos.
Las funciones estabilizadora, asignativa y redistributiva del Estado consideradas en su
conjunto constituyen otro elemento de la Gestin Pblica Macro. Cmo optimizar el
crecimiento mediante un conjunto de polticas macroecnomicas estables y crebles, en
una economa ms internacionalizada, cmo redistribuir, cmo regular, cmo combinar
mercado, Estado y otras instituciones, cmo conseguir mayor cooperacin internacional
y prevenir conflictos y desastres son problemas de Gestin Pblica Macro.
7. UNA RECONVERSION PENDIENTE
El problema de la eficiencia del sector pblico afecta a las funciones distributiva,
estabilizadora y asignativa del Estado pero es en esta ltima donde adquiere mayor
importancia, tanto respecto a bienes pblicos como respecto a bienes privados, tutelares
o no. El Mercado Unico, el impacto del sector pblico en la competitividad de un pas aunque solo fuera por los bienes y servicios que produce8, las crecientes demandas de
servicios por una poblacin ms sofisticada y heterognea, y las cada vez menores
posibilidades de aumentar los ingresos pblicos, hacen que la atencin se oriente hacia
el anlisis de la gestin de los recursos pblicos, sin las inferencias privatizadoras que
solan acompaar tal anlisis; el argumento lgico que permanece es el de la necesidad
de instrumentar mecanismos de asignacin que mejoren la utilizacin de dichos recursos
y que asuman como no tica la ineficiencia probada (Lpez Casasnovas 1988).
El mal funcionamiento de la Administracin en Espaa es visto en el exterior como un
claro elemento diferenciador de este pas en relacin con otros pases europeos. La
gestin pblica en Espaa es, en realidad y en la mayora de los casos, mera
administracin burocrtica, y el gestor pblico un experto en el laberinto normativo y
procedimental (Martn Fdez 1985).
La organizacin del sector pblico, y ms especficamente la del Estado, se ha adaptado
marginalmente a las nuevas funciones de ste. Las reglas substituyen a la gestin. Existe
8

La produccin pblica de servicios representa en los pases de la OCDE una sexta parte del Producto
Nacional Bruto. Por tanto, una mejora del 10% en la productividad del sector pblico elevara el PNB en
ms de un 1.5%

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una tensin evidente entre control de legalidad y lucha contra cualquier atisbo de
discrecionalidad, por una parte, y flexibilidad de gestin por otra.
De alguna forma el cambio de enfoque desde una perspectiva basada en la legitimidad y
legalidad de la actuacin (quin es el rgano competente?, cul el procedimiento
aplicable?) a una perspectiva centrada en resultados y tcnicas que permitan mejorarlos
se est produciendo con retraso en Espaa. Las preocupaciones de la transicin a la
democracia y del desarrollo constitucional en un Estado de Autonomas pueden tal vez
explicar la primaca -en gestin pblica- de las cuestiones polticas y jurdicoinstitucionales sobre las econmicas.

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