Entrada N°47-15 DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE NULIDAD, INTERPUESTA POR EL LICENCIADO ROLANDO CANDANEDO, ACTUANDO EN SU PROPIO NOMBRE Y REPRESENTACION PARA QUE SE DECLARE NULA, POR ILEGAL, LA RESOLUCION No, 18-14 DE 22 DE ENERO DE 2014, AS COMO LA RESOLUCION No.24 DE 28 DE ENERO DE 2014, QUE CORRIGE LA ANTERIOR, EMITIDAS POR EL MINISTERIO DE VIVIENDA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL, Y PARA QUE SE HAGAN OTRAS DECLARACIONES. MAGISTRADO PONENTE: ABEL AUGUSTO ZAMORANO S REPUBLICA DE PANAMA ‘ORGANO JUDICIAL CORTE SUPREMA DE JUSTICIA - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.- Panama, treinta (30) de marzo de dos mil quince (2015) visTos: El licenciado Rolando Candanedo, actuando en su propio nombre y representacién, ha interpuesto demanda Contencioso Administrativa de Nulidad para que se declare, nula, por ilegal, la Resolucién No. 18-14 de 22 de enero de 2014, y su correccién, la Resolucin No.24 de 28 de enero de 2014, ambas emitidas por el Ministerio de Vivienda_y Ordenamiento Territorial, y para que se hagan otras declaraciones. A través de la Resolucion No. 18-14 de 22 de enero de 2014, se dispuso entre otras cosas aprobar el cédigo zona MCU2 (Mixto Comercial Urbano de Mediana Densidad) para la finca 681745, localizada frente a la avenida Santos Jorge, comunidad de Albrook, Corregimiento de Ancén. Dicha resolucién fue corregida en virtud de un error de escritura, por medio de la Resolucién No. 24 de 28 de enero de 2014, con fundamento en el articulo 999 del Codigo Judicial, en el sentido de corregir el numero de finca porque el correcto corresponde a 239756, en lugar de 681745. aeLa parte demandante ademas de solicitar que se declare [a ilegalidad de las referidas resoluciones, solicit la suspensién provisional de sus efectos, considerando que existe una violacién clara, manifiesta y notoria de la Ley 21 de 1997, con sus respectivas modificaciones por cuanto que de mantenerse vigente la Resolucion No. 18-14 de 22 de enero de 2014, habria un actual y evidente perjuicio en contra de las comunidades de Clayton, Albrook y Curundu razén por la que la suspensién es urgente. Manifiesta la parte actora que, el articulo 13 de la Ley 21 de 1997, especifica los requisitos juridicos que deben cumplirse para poder variar la zonificacion de fincas ubicadas en areas revertidas, asi como los cambios de las. categorias de ordenamiento territorial contenidas en el Plan Regional y en el Plan General de uso de las reas revertidas. Al respecto se sostiene que dicha norma exige la intervencién de la Unidad Administrativa de Bienes Revertidos, del Ministerio de Economia y Finanzas, el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, la Autoridad Nacional del Medio Ambiente; y Consulta con la Comisién de Infraestructura Pablica y Asuntos del Canal de la Asamblea Nacional, mediante Ley al respecto; no obstante la autoridad nominadora aplicé la Ley 6 de 2006, que regula el Ordenamiento Territorial para el Desarrollo Urbano. EXAMEN DEL TRIBUNAL. De conformidad con el articulo 73 de la Ley 135 de 1943, modificada por la Leyes 33 de 1946, y 38 de 2000, faculta al Tribunal Contencioso- Administrative para suspender los efectos de un acto, resolucién o disposicion, cuando considere que ello, es necesario para evitar un perjuicio notoriamente grave. Expresados los elementos que sirven de fundamento para la solicitud de suspensi6n provisional, corresponde a este Tribunal decidir si accede 0 no a lasolicitud de suspensién temporal, previo a las consideraciones que exponemos seguidamente. En primer lugar, estima esta Superioridad anotar que de la medida cautelar Calamandrei a propuesto el concepto clasico sefialando, “que constituyen la anticipacién provisional de ciertos efectos de la decisién definitiva, dirigida a prevenir el dafio que podria derivarse del retraso de la misma’.Citado por CHINCHILLA MARIN, Carmen. La tutela Cautelar en la Nueva Justicia Administrativa. Editorial Civitas S.A., Madrid, Espafia, Primera Edicion, 1991, pag.31 Y que sobre la tutela cautelar y la suspensién provisional de! acto administrativo De la Sierra, citado por Marelissa Abrego Caballero, en su obra “La Jurisdiccién Contencioso Administrativa en Panama y la Tutela Cautelar, sefiala: “En efecto, las caracteristicas de la instrumentalidad, la provisionalidad, la urgencia y la funcionalidad se predican también de este instituto juridico, Algunas diferencias procedimentales, como es la suspensién automatica en determinados ordenamientos, no son sino manifestacién de la especialidad de que goza la suspension en lo contencioso-administrativo. Ello es asi, tanto por su frecuencia (es la medida cautelar mas solicitada), como por sus efectos, ya que puede presentar problemas respecto de la prohibicién de prejuzgar el fondo del asunto y de la irreversibilidad de su aplicacion. En efecto, a diferencia de otras medidas de conservacién del objeto del pleito, la suspensién puede anticipar el contenido de la sentencia de fondo, lindando con los limite de la prohibicién. En otro orden de cosas, dicha anticipacién puede susponer unos dafios irreversibles para la parte afectada negativamente por la suspensién, en la medida en que no se pueda establecer el statu quo ante y la Unica via que le quede al perjudicado sea la reclamacién de dafios y perjuicios. (P.50).” ABREGO CABALLERO, Marelisa, La Jurisdiccién _ _Contencioso Administrativa en Panama y la Tutela Cutelar. Universal Books. P.116. Importa hacer menci6n también, que el criterio de este Tribunal, en cuanto a la viabilidad de la medida cautelar de suspensi6n del acto recurrido ha sido de que queden acreditados ciertos presupuestos muy concretos, mismos quepueden variar de acuerdo con las circunstancias, si se trata de una demanda de nulidad 0 de plena -jurisdiccién, con lo cual cambié la concepcién de la Sala de que no era viable la medida de suspensién de los efectos del acto demandado, en una demanda nulidad y la Sala ahora via jurisprudencia lo permite. En ese marco de ideas, sefialamos que esos presupuestos procesales, conocidos como presupuestos procesales para la admision y viabilidad de la medida, corresponden a los siguientes: a) periculum in mora, y b) el fumus bonis uiris. El primero de esos presupuestos indica la apariencia de un buen derecho que pudiera verse afectado con el desarrollo del proceso, y el segundo, corresponde a que el derecho pueda sufrir_un perjuicio inminente e irreparable. Ahora bien, como lo hemos expresado previamente en las demandas de Nulidad, como el caso que nos ocupa, sobre las cuales no fue admisible en algiin momento las medidas de suspensién, esta Sala la establecié viable desde 1991 atendiendo el principio de separacién de los poderes. Al respecto, la jurista panamefia Marelissa Abrego Caballero en su obra denominada “La Juris cién Contencioso Admi trativa en Panama y la Tutela Cautelar” sefiala lo siguiente: “hasta el afios de 1991, no se admitia la suspensién provisional del acto administrative en las demandas contencioso administrativa de Nulidad; sin embargo, esa linea fue variada por la via jurisprudencial, Asi, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, mediante el Auto de 14 de enero de 1991, en atencién al principio de la separacién de los poderes, consagrado en el articulo 2 constitucional, suspendié un acto de la Asamblea Nacional, en virtud del cual se pretendia nombrar una comisin para que se pronunciara sobre la legalidad 0 no de un acto administrativa, por cuanto dicha funcién es exclusiva de la jurisdiccién contencioso administrativa. De igual manera, se procedié a la suspensién de una acto administrativo emitido por el Ministerio de Educacién, en virtud del cual se pretendia someter al control de precios las matriculas de los colegios particulares, ya que dicho acto es de competencia de la Asamblea Legislativa, por asi disponerios el articulo 90 de la Constitucién Politica. Aunado a lo anterior, en las demandas contencioso administrativa de Nulidad, es necesario que la violacién al ordenamiento juridico sea ostensible, es decir, sea manifiestamente notoria. En relacién a ese punto, el Auto de 14 de septiembre de 2001, sefiala’“El articulo 73 de la Ley 135 de 1943, organica del régimen contencioso administrativo, contiene una atribucién discrecional de la Sala, que la faculta en Pleno para suspender los efectos de un acto, resolucion 0 disposicién, si, a su juicio, ello es necesario para evitar un perjuicio notoriamente grave. En tal sentido, la jurisprudencia de este Maximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha reconocido, desde 1991, que en las demandas de nulidad como la propuesta pueda suspenderse provisionalmente los efectos del acto administrativo acusado, cuando éste es lesivo del principio clasico de separacién de poderes 0 al ordenamiento juridico. En las acciones de nulidad el perjuicio consiste y es asimilable a la violacién del ordenamiento juridico de modo ostensible por el acto de que se trate. (Rolando Guillén-vs- Acuerdo No. 2 de 28 de febrero de 2001).” Lo expresado permite concluir que la medida de suspensi6n, tiene como propésito evitar que el demandante o el ordenamiento juridico sufran perjuicios graves 0 de dificil o imposible reparacién, pero persiguiendo también, preservar la existencia del acto administrativo demandado, de manera que pueda recaer posteriormente una decision que resuelva la pretensién planteada en la demanda. Asi mismo, que en los procesos contencioso-administrativo de nulidad que aplica para el caso que nos ocupa, la linea jurisprudencial seguida es que la medida cautelar de suspension temporal procede cumplido los presupuestos que siguen: a)cuando se pretende evitar perjuicios notoriamente graves, el acto acusado infringe palmariamente el principio de separacién de poderes, y b) si pueden entrafar un perjuicio a la integridad del ordenamiento juridico por violar, en forma manifiesta, normas de superior jerarquia. La Sala ha sentado el criterio jurisprudencial que es factible que se decrete la suspensién provisional en las acciones contencioso administrativas de nulidad, cuando se desconozca los principios de separacién de los poderes publicos (articulo 2 de la Constitucién Politica de la Repiiblica), la sujecién a normas legales de superior jerarquia que den lugar a violaciones ostensibles omanifiestas del ordenamiento juridico abstracto. (Cfr. Autos de 2 de enero de 1991 y 15 de enero de 1992) Lo expuesto nos permite concluir que la medida de suspension provisional debe implicar la suspensién de los efectos del acto administrative manifiestamente contrario al orden juridico, que contiene distintas caracteristicas que han sido establecidas por la ley y la jurisprudencia. Observa este Tribunal que la solicitud de suspensién provisional de los efectos de la Resolucién No. 18-14 de 22 de enero de 2014, se explica en el hecho de que se obvio cumplir con las exigencias establecidas en el articulo 13 de la Ley 21 de 1997, por tratarse del cambio de zonificacién localizada en areas revertidas, lo que causaria un evidente perjuicio a los residentes de las comunidades de Clayton, Albrook y Curundu. Vemos que el acto, cuya ilegalidad se solicita via demanda de nulidad, tuvo su origen en una solicitud que presentara el representante legal de la sociedad Inmobiliaria Armonia, S.A., para el cambio del cédigo de zona R2D1( Residencial de Mediana Densidad-Baja Intensidad) al cédigo MCU2 ( Mixto Comercial Urbano de Mediana Intensidad) para la finca 239756 localizada frente a la Avenida Santos Jorge, Comunidad de Albrook, Corregimiento de Ancén, Distrito y provincia de Panama. Y que la entidad demandada, es decir, el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, con fundamento con el articulo 2, numeral 19 de la Ley 61 de 23 de octubre de 2009, considerando que le corresponde levantar, regular y dirigir los planes reguladores, notificaciones, zonificaciones, urbanizaciones, mapas oficiales, lineas de construccién y todos los demas asuntos que requiera la planificacién de las ciudades. El acto demandado aprueba el cédigo de Zona MCU2 (Mixto Comercial Urbano de Mediana Densidad) para la finca 239736, con superficie de 1 hectarea con 4408.26 m2 que segtin queda plasmado antes mantenia cédigo dezona R2D1 (Residencial de Mediana Densidad- Baja Intensidad), y que es para el desarrollo de un proyecto. EI aspecto en que se sustenta la presente solicitud de suspension provisional, es que como el drea en que se aprueba el cambio de zonificacién, correspondia que se cumpliera con los presupuestos dispuestos en el articulo 13 de la Ley 21 de 1997, referente a que el ordenamiento territorial de la region interocednica, esta condicionado a la consulta con la comisién de asuntos del canal de la asamblea nacional, entre otras entidades. La Ley 21 de 1997, reformada por la Ley 28 de 17 de abril de 2013, aprueba el plan regional para el desarrollo de la Regién Interocednica y el Plan General de uso conservacién y desarrollo del érea de! canal como instrumento de ordenamiento territorial de la regién interocednica que realizan los entes privados y gubernamentales. El Ambito de aplicacién se dispone en su articulo 2, sefialando que aplica al territorio del canal_y la cuenca hidrogréfica del canal de Panama. Para los efectos de la ley conforme queda dispuesto en el articulo 3, area del canal y cuenca hidrogréfica del canal tienen el siguiente significado: "4, Area del canal. Territorio que ocupaba la extinta Zona del Canal de Panamé, inmediatamente antes de la entrada en vigencia del Tratado del Canal de Panamé de 7 de septiembre de 1997. 2.Cuenca hidrografica del canal: area geografica cuyas aguas superficiales y subterraneas, que fluyen hacia el canal o son vertidas en este o en sus embalses y lagos. 8. Regién Interocednica. Area del canal y cuenca hidrografica del canal de Panama.” El articulo 13 de la referida ley, tal y como se encuentra reformado por la Ley 28 de 2013, expresa lo siguiente: “Articulo 13: En atencién a la evolucién social y econémica del pais, particularmente de la region interocednica, la Unidad Administrativa de Bienes Revertidos del Ministerio de Economia y Finanzas, junto con el Ministerio de Vivienda Y Ordenamiento Territorial y la Autoridad Nacional del Ambiente,podré variar la categoria de ordenamiento territorial contenidas en el Plan Regional y en el Plan General, previa consulta con la Comisién de Infraestructura Politica y Asuntos del Canal de la Asamblea Nacional, mediante ley que el afecto dicte.” De las disposiciones citadas y referidas previamente, interpreta la Sala que en el area de la regién interocednica que comprende el area del canal de Panama y la cuenca hidrografica si bien pudiera variarse la categoria de ordenamiento territorial contenidas en el Plan Regional y Plan General por parte de la Unidad Administrativa de Bienes Revertidos del Ministerio de Economia y Finanzas junto con el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial y la Autoridad Nacional del Ambiente debe hacerse previamente con consulta con la Comisién de Infraestructura Politica y Asuntos del Canal de la Asamblea Nacional., mediante ley que al efecto dicte. Ahora bien, vernos que la resolucién demandada, cambié el cédigo de Zonificacién a MCU2 (Mixto Comercial Urbano de Mediana Intensidad) en la finca 239758, localizable frente a avenida Santos Jorge, comunidad de Albrook, Corregimiento de Ancén, con fundamento a la Ley 61 de 23 de octubre de 2009, , ley 6 de 1 de febrero de 2008 y el Decreto Ejecutivo No. 23 de 16 de mayo de 2007, sin mencionar ninguna de la entidades dispuestas en el articulo 13 de la Ley 21 de 1997, conforme se encuentra reformado. Frente a ese escenario, esta Superioridad no puede desconocer que el negocio que se ventila tiene un alcance ambiental, puesto que como lo hemos precisado involucra la intervencién de instituciones que otorgan permisos de explotacién y aprobacién de estudios de impacto ambiental, que tiene la finalidad de conservacién del ambiente, sobre el cual esta Sala ha ampliado la potestad cautelar para sefialar que la Suspensién Provisional del acto administrativo atacado puede descansar, ademas de la infraccién al ordenamiento juridico, en razones que justifique otorgar una proteccién ante amenazas graves que pudieran generarse contra el medio ambiente.Ahora bien, considerando que la solicitud de suspensién provisional de la decision administrativa impugnada se fundamenta en que para la emisién del acto acusado no intervinieron las autoridades establecidas en la Ley para cambiar de categorias de ordenamiento territorial contenidas en el Plan Regional y en el Plan General, con lo que se pudiera ocasionar a la comunidad, estima esta Superioridad que en el presente caso es procedente entrar a analizar el principio de precaucién como criterio de evaluacién cautelar ante los peligros que amenacen el ambiente, principio que ademas, cuenta con expreso reconocimiento constitucional. En este sentido, la Sala en resolucién fechada 24 de noviembre de 2008, proferida dentro del Proceso Contencioso-Administrativo de Nulidad interpuesto por la firma de abogados Rodriguez Robles & Asociados, en representacién de Dora Villarreal y otros, para que se deciarara nulo, por ilegal, el Contrato N° 94 de 13 de octubre de 2005, emitido por el Ministerio de Comercio e Industrias, sefialé lo siguiente: "..En lo que toca a la constitucionalizacién del principio de precaucién es preciso destacar el contenido del articulo 119 de la Carta Politica que reconoce el deber del Estado y de todos los habitantes del territorio nacional de propiciar un desarrollo social y econémico: "que prevenga la contaminacién del ambiente, mantenga el equilibrio ecolégico y evite la destruccién de los ecosistemas" En seguimiento de la directiva constitucional consagrada en el citado precepto, nuestro pais acogié el principio de precaucién en el ambito de la proteccién ambiental, al suscribir, la Declaracién de Rio, adoptada en la Conferencia de la Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1992), en los siguientes términos: 15. Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberan aplicar ampliamente el criterio de precaucién conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de dafio grave o irreversible, la falta de certeza cientifica absoluta no debera utilizarse como raz6n_para_postergar_la_adopcién_de medidas eficaces en funcién de los costos para impedir la degradacién del ambiente”.10 En el derecho internacional, particularmente a partir de los afios 70 del siglo pasado, se fue forjando y consolidando el contenido del principio de precaucién como criterio hermenéutico valido para justificar la intervencién de la autoridad en punto a obtener la proteccién del medio ambiente frente a graves afectaciones potenciales que, aunque no cuenten con certeza cientifica absoluta al momento de evaluarias, la naturaleza especial de los bienes posiblemente afectados, justifica que ante un principio de prueba cientifica se dispense la proteccién cautelar. De alli, que esta Sala considera que el principio de precauci6n representa una herramienta interpretativa valida y eficaz en nuestro ordenamiento para el ejercicio de la potestad cautelar en su manifestacion de proteccién del ambiente y cuando el dafio que se pretenda precaver sea irreversible 0 de una gravedad que aunque reparable resulte dificultosa o prolongada. En razén de lo expuesto, que conceptuamos que con fundamento al principio de precaucién se justifica la intervencién de la autoridad, a fin de obtener la proteccién del medio ambiente, frente a graves afectaciones potenciales, siendo factible dispensar para ello una medida cautelar de suspensi6n provisional del acto cuya emisién origina la amenaza o peligro de la ocurrencia de un dafio que implique la contaminacién del ambiente, la destruccién de los ecosistemas, o la afectacién de la salud de la poblacién. Lo expuesto que a nuestro criterio queda sustentada la peticién de la suspensi6n provisional de los efectos juridicos de la Resoluci6n No. 18-14 de 22 de enero de 2014, en tanto, que la Sala coincide con el demandante en cuanto a que el acto cuya ilegalidad se pide en la presente demanda, puede entrafiar un perjuicio a la integridad de! ordenamiento juridico, pudiendo ocasionar perjuicios graves; y en atencién a la facultad discrecional que le confiere el articulo 73 de la Ley 135 de 1943, para suspender los efectos de un acto administrativo cuando ello es necesario para evitar un perjuicio notoriamente grave, el Pleno depu la Sala Tercera concluye que es viable suspender los efectos de la Resolucion No, 18-14 de 22 de enero de 2014, y el acto que la corrige. No obstante, debemos advertir que las consideraciones expuestas en nada compromete la decision de fondo de la presente controversia, que en su oportunidad decidira esta Corporacién analizando a profundidad los cargos de ilegalidad invocados por el demandante. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema, Sala Contencioso Administrativa, administrando justicia en nombre de la Republica y por autoridad de la Ley, dentro de la demanda de Nulidad presentada por Rolando Candanedo en su propio nombre y representacién, DECRETA LA SUSPENSION PROVISIONAL de los efectos de , la Resolucién No. 18-14 de 22 de enero de 2014, y su correccién la Resolucién No. 24 de 28 de enero de 2014, ambas emitidas por el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial. NOTIFIQUESE, ABEL AUGUSTO ZAMORANO MAGISTRADO VICTOR L. BENAVIDES P. LUIS RAMON FABREGA S. MAGISTRADO MAGISTRADO LIC. KATIA ROSAS SECRETARIA