OBJETIVO No.

9:
PLANIFICACIN, PRESUPUESTO Y
CONTROL DEL SECTOR PBLICO.

OBJETIVO No. 9: PLANIFICACIN, PRESUPUESTO Y CONTROL

DEL SECTOR PBLICO.
OBJETIVO TERMINAL: Examinar el conjunto de aspectos terico - jurdicos de la actividad
financiera del Estado venezolano, desde el punto de vista de los proceso de planificacin,
presupuesto y control del sector pblico venezolano.
En este objetivo se estudiarn elementos asociadas a la teora presupuestaria del sector
pblico, no sin antes aclarar que tanto la planificacin como el presupuesto son instrumentos que
son igual de tiles en organismos gubernamentales y privados.
Antes de estudiar los aspectos relacionados con el presupuesto del sector pblico, es
necesario hacer referencia al proceso que debe servirle de contexto y marco de referencia para
que ste pueda ser programado y ejecutado con objetivos claros y viables. Este marco de
referencia del presupuesto lo define el proceso de planificacin, el cual sienta las bases necesarias
para que el presupuesto pueda llegar a completarse exitosamente.

1. Nociones bsicas sobre el proceso de planificacin.

Existe una diversidad de conceptos relacionados con la planificacin, pero en esta seccin
slo se har referencia a algunos de ellos de manera introductoria, de tal forma que su
comprensin permita posteriormente abordar el estudio del proceso presupuestario.
Estas nociones bsicas sern estudiadas a travs de la lectura que se asigna a continuacin, en
la cual es necesario que el alumno identifique los siguientes aspectos:
1.1. Definicin e importancia de la planificacin.
1.2. Fases del proceso.
1.3. Principios que rigen el proceso: racionalidad, previsin, universalidad, unidad,
continuidad, inherencia.

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LECTURA No. 9.1: para el estudio de esta seccin se anexa para la lectura el Cap. 22 del texto
PLANIFICACIN Y PRESUPUESTO POR PROGRAMAS. La lectura, anlisis y comprensin
de este captulo forma parte de los contenidos del objetivo No. 9.

2. El presupuesto en el Sector Pblico.

Una vez que los rganos de gobierno del Estado logran planificar objetivos (a corto, mediano
y largo plazo) y disear estrategias y acciones para lograrlos, es necesario obtener los recursos
que permitirn llevar a cabo lo planificado. En el corto plazo, generalmente un ao, se planifican
financieramente las acciones a ejecutar (gasto) y los ingresos permitirn su ejecucin a travs del
presupuesto.
2.1. Definicin. Relacin entre presupuesto y planificacin.
De acuerdo con lo sealado anteriormente, Villegas (1992: 789) lo define sealando que ...el
presupuesto es un acto de gobierno mediante el cual se prevn los ingresos y gastos estatales y se
autorizan estos ltimos para un perodo futuro determinado, que generalmente es de un ao. Es
decir, el presupuesto constituye un instrumento (materializado en un documento) que refleja la
autorizacin de los montos de gasto pblico que sern ejecutados en un ao, y la estimacin de
los ingresos que se recaudarn para cubrir tales montos.
La estimacin de los ingresos y gastos reflejados en el presupuesto obedece a una poltica de
gobierno, no son montos que surgen sin razn de ser, persiguen el logro de un conjunto de
finalidades. De all la relacin entre planificacin y presupuesto, ya que mediante la planificacin
los rganos del Estado definen sus objetivos, polticas y acciones para un perodo determinado, y
el presupuesto sirve como instrumento a este proceso de planificacin al estimar los montos que
sern necesarios ejecutar para llevar esas acciones a la prctica, y programar la obtencin de los
recursos necesarios. Mientras ms estrecha sea esta relacin entre planificacin y formulacin
presupuestaria, mayor ser la probabilidad de que un gobierno logre los objetivos deseados.

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2.2. Naturaleza jurdica del presupuesto del Estado.

Dentro del sector estatal el presupuesto de cada perodo anual es aprobado y autorizado
mediante una ley. En los Estados modernos, el presupuesto adopta la forma de una ley, y en
consecuencia, para su elaboracin, deben cumplirse todos los requisitos exigidos por la
Constitucin y legislacin general de los respectivos pases (Villegas, 1992: 790). Como se
estudiar seguidamente, la iniciativa de la Ley de Presupuesto la toma el Poder Ejecutivo, que la
presenta al Poder Legislativo para su discusin y sancin.
De la naturaleza jurdica del presupuesto se infiere que solo pueden ser ejecutados aquellos
gastos que han sido incluidos en la ley presupuestaria, por el concepto y monto que en ella se
seala. Aquellos gastos que no se encuentren contemplados en esta ley no pueden ser erogados
del Tesoro, a menos que sean autorizados por el Poder Legislativo como una adicin al
presupuesto inicial; estas adiciones al presupuesto se conocen comnmente con el nombre de
crditos adicionales1, y pueden ser solicitadas por el Poder Ejecutivo mientras se ejecuta el
presupuesto ya aprobado, justificando su necesidad e indicando de donde provendrn los recursos
necesarios para financiarlos.
En el caso venezolano, la legislacin que regula el proceso presupuestario la conforma la
Constitucin Nacional y la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico,
entre otras. All se estipula el conjunto de procedimientos a seguir para llegar a la Ley de
Presupuesto correspondiente a cada ao, procedimientos que sern estudiados a continuacin,
como componentes del ciclo presupuestario.
2.3. El ciclo presupuestario. Fases. Regulacin jurdica en el caso venezolano
Como parte del proceso de planificacin, la elaboracin y ejecucin del presupuesto presenta
las mismas fases: formulacin, discusin, ejecucin y control. Estas fases conforman el ciclo
presupuestario, el cual ser explicado tomando como referencia el caso del Estado venezolano en

No debe confundirse el crdito adicional con el crdito pblico; el primero es una solicitud de gastos adicionales al
presupuesto aprobado, mientras el segundo es una fuente de ingresos pblicos. Puede darse el caso que una solicitud
de crdito adicional vaya acompaada de una solicitud de crdito pblico para financiarla, ambas para ser discutidas
y sancionadas en el Poder Legislativo.

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el nivel nacional (la Repblica)1. La terminologa utilizada para explicar este ciclo es tomada del
texto de Laya (1989: 268295); cada fase del ciclo est sujeta a las regulaciones previstas en la
legislacin vigente, por lo que es necesaria la revisin de las leyes sealadas ms adelante para
comprender el funcionamiento de este proceso presupuestario.
ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA No. 9.1: simultneamente al estudio del ciclo
presupuestario realice la lectura de la siguiente legislacin (no es necesario que memorice los
artculos de estas leyes, solo es importante que los analice y los relacione con el contenido terico
estudiado):
1. Constitucin Nacional de la Repblica Bolivariana de Venezuela (Gaceta Oficial
Extraordinaria N 5.908, 19 de febrero de 2009): Consultar en el Ttulo V: Captulo IV,
Seccin Cuarta. Ttulo VI: Captulo II, Seccin Primera, Seccin Segunda.
2. Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico. Gaceta Oficial N 39.147
del 26 de marzo de 2009: Ttulo II.
3. Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica y del Sistema Nacional de Control
Fiscal (Gaceta Oficial N 37.347 del 17 de diciembre de 2001). Consultar en el Ttulo I:
Captulos I y II; Ttulo II.
La lectura, anlisis y comprensin de estos materiales forma parte de los contenidos del objetivo
No. 9.

Fase de Preparacin.

Antes de iniciar cada perodo anual, el gobierno debe elaborar el presupuesto de ingresos y
gastos que regir dicho perodo, y que permitir ejecutar los gastos necesarios.
Anloga a la fase de formulacin en el proceso de planificacin, el ciclo presupuestario se
inicia con la fase de preparacin. En sta fase se calculan los niveles de gasto pblico que sern

En el nivel de los estados y municipios, y de todo organismo pblico centralizado o descentralizado se cumple el
mismo ciclo presupuestario, con las particularidades y regulaciones de cada caso.

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necesarios para satisfacer las necesidades seleccionadas como prioritarias para el perodo, y se
estiman las fuentes y montos de los ingresos que permitirn el financiamiento de los primeros.
La fase de preparacin del presupuesto le corresponde al Poder Ejecutivo, a todos sus
ministerios y dependencias. El resultado final de la preparacin es el Proyecto de Ley de
Presupuesto que ser presentada ante el Poder Legislativo para su revisin, discusin y
aprobacin.
Para concluir el proyecto de ley mencionado, los rganos de la Administracin Pblica
intervienen en su elaboracin en diferentes etapas (Laya, 1989: 268):
a) Etapa estimativa: cada dependencia pblica estima sus necesidades presupuestarias para el
prximo perodo, as como sus ingresos, partiendo de los planes que han desarrollado en el marco
de la planificacin del gobierno nacional; este conjunto de estimaciones es entregado al
ministerio correspondiente, donde se integran en un presupuesto conjunto de cada ministerio.
Igual proceso realizan los entes descentralizados, como los establecimientos pblicos, estados y
municipios.
Cada organismo suele estimar sus niveles de gasto, ya que en muchos casos no existe
generacin de ingresos propios. Por esto, el Ministerio de Finanzas se encarga de identificar los
parmetros que permitirn llegar a una estimacin aproximada de lo que sern los ingresos a
percibir por el Tesoro Nacional en el perodo; entre los parmetros

considerados pueden

mencionarse: lineamientos de la poltica econmica gubernamental, crecimiento de la actividad

econmica (del Producto Interno Bruto PIB), tipo de cambio, precio del petrleo, tasa de
inflacin, entre los ms relevantes.
b) Etapa Coordinadora y Selectiva: tomando como referencia los presupuestos iniciales de
ministerios y entes descentralizados, la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE, organismo
encargado de la elaboracin del presupuesto global) clasifica, selecciona y coordina las diferentes
solicitudes de gastos y estimaciones de ingresos para redactar la propuesta del proyecto de ley.
El proyecto de ley es revisado, discutido, modificado y aprobado preliminarmente en
Consejo de Ministros, antes de ser enviado al Poder Legislativo.

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c) Etapa de Presentacin al Poder Legislativo: Una vez aprobado el proyecto del ley por el
Consejo de Ministros, el Ministerio de Finanzas se encarga de entregarlo y presentarlo al Poder
Legislativo (Asamblea Nacional) antes de la fecha lmite prevista en las leyes. A partir de ese
momento se inicia la discusin del proyecto presentado en la Asamblea Nacional, revisando los
niveles de gasto y la probabilidad de alcanzar los montos de ingresos sealados en el proyecto.

Fase de Sancin.

Para que el proyecto presentado se convierta en Ley, y pueda ejecutarse el gasto pblico,
debe ser sancionado por el Poder Legislativo, una vez discutido su contenido y verificada la
viabilidad de su cumplimiento.
La legislacin presupuestaria tambin indica una fecha lmite para que este proyecto de ley
sea aprobado en el poder legislativo, y posteriormente promulgado por la Presidencia de la
Repblica y publicado en la Gaceta Oficial.
Si esta aprobacin no se logra antes de la fecha prevista, el presupuesto en cuestin ser
objeto de una reconduccin, es decir, se aprueba un presupuesto con las mismas caractersticas
del aprobado en el ao anterior, con las modificaciones que se indican en la legislacin
correspondiente.
ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA No. 9.2: investigue lo siguiente:

A cunto asciende el presupuesto pblico del Estado venezolano segn la ley de presupuesto

del ao 2009__?

Cul es el monto del presupuesto solicitado en el proyecto de ley de presupuesto

correspondiente al ao _2010__?
Al respecto puede consultar en Internet los sitios oficiales:
Asamblea Nacional: http://www.asambleanacional.gob.ve/
Oficina Nacional de Presupuesto: http://www.onapre.gob.ve/

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Ejecucin.

El nuevo presupuesto (aprobado o reconducido) entra en vigencia a partir del 1 de enero del
perodo correspondiente. Cada dependencia pblica a su vez, ha distribuido sus asignaciones
presupuestarias, y en caso de no generar ingresos suficientes, recibir los aportes del Tesoro
Pblico que se han presupuestado a lo largo del ao (porciones conocidas como dozavos,
veinticuatroavos, dependiendo de su entrega mensual o quincenal).
Es necesario recordar que solo pueden ejecutarse gastos que se encuentren autorizados en las
respectivas leyes presupuestarias (leyes, ordenanzas o resoluciones, segn sea el caso, ya sea
nacional, estadal, municipal, o por organismo pblico).

Control: administrativo, legislativo y judicial. La Contralora General de la

Repblica.

Resulta lgico suponer que la ejecucin del gasto pblico debe ser controlada y supervisada
para garantizar que se realice de acuerdo a lo previsto.
En primer lugar, al poder legislativo le corresponde vigilar el correcto cumplimiento de las
disposiciones del presupuesto aprobado (o de los crditos adicionales autorizados); es lo que se
conoce con el nombre de control legislativo.
El control administrativo lo ejercen las mismas dependencias ejecutoras del presupuesto
(principalmente el poder ejecutivo), para administrar correctamente el dinero asignado a sus
actividades; tambin se conoce con el nombre de control interno1. Este control administrativo se
realiza en tres momentos: (1) antes de ejecutar el gasto (control preventivo o previo), para
verificar que la actividad a realizar est prevista en el presupuesto, dispone de fondos y ser
ejecutada en forma eficiente (licitaciones); (2) en el momento de la ejecucin de actividades u
operaciones (control simultneo), para verificar el desarrollo de las mismas; y (3) el control
posterior, relativo a la verificacin de que las acciones ejecutadas han estado ajustadas a lo
previsto en el presupuesto y las leyes.

Con respecto al control interno vase la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica y del Sistema
Nacional de Control Fiscal (Gaceta Oficial N 37.347 del 17 de diciembre de 2001), en el Ttulo II, Captulo III.

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El control judicial o jurisdiccional, como su nombre lo indica, le corresponde al Sistema

Judicial, cuando se detecten irregularidades que requieran la intervencin de los rganos
judiciales.
En materia de control presupuestario es necesario hacer referencia a la importancia de las
Contraloras, ya sea a nivel nacional, estadal, municipal y hasta institucional. En el caso de la
Repblica, las funciones de la Contralora General de la Repblica pueden estudiarse en la ley
correspondiente; la misma ley regula el Sistema Nacional de Control Fiscal 1, sistema que viene
a coordinar los esfuerzos de los diferentes rganos contralores del Estado venezolano de acuerdo
con lo establecido por la mencionada ley.
ACTIVIDAD DE AUTOEVALUACIN PARA EL OBJETIVO No. 9
Una vez completado el aprendizaje de los contenidos para este objetivo, responda cada uno
de los siguientes planteamientos:
Entre las cuatro (4) alternativas que se le presentan como respuesta a cada pregunta,
seleccione la que usted considere como correcta (trate de razonar su respuesta a cada pregunta).
Si selecciona la alternativa Ninguna de las anteriores, escriba la respuesta correcta en la lnea.
1. El principio de la planificacin que seala la necesidad de que los planes estn integrados
entre s y formen un todo orgnico y compatible, se denomina:

Principio de la racionalidad.
Principio de la continuidad.

Principio de la inherencia.
Ninguna de las anteriores _______.

2. La etapa del ciclo presupuestario venezolano donde se aprueba definitivamente el presupuesto

a ejecutar, es la siguiente:

Preparacin.
Sancin.

Vase en la misma ley los Ttulos I y II.

Ejecucin.
Control.

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3. De acuerdo con las leyes venezolanas, el Ministro de Finanzas debe entregar ante la
Asamblea Nacional el proyecto de ley de presupuesto para el ao venidero antes de la
siguiente fecha:

31 de marzo.
30 de noviembre.

30 de junio.
Ninguna de las anteriores ________.

4. El Poder Legislativo aprueba la reconduccin del Presupuesto, si ste no ha sido sancionado

antes de la siguiente fecha:

15 de noviembre.
30 de noviembre.

15 de diciembre.
31 de diciembre.

5. El control, vigilancia y fiscalizacin de los ingresos, gastos y bienes nacionales le

corresponde a:
Oficina Nacional de Presupuesto Oficina Central de Coordinacin Y
(ONAPRE).
Planificacin (CORDIPLAN).
Contralora General de la Repblica.
Asamblea Nacional.

6. De acuerdo con el proyecto de Ley de Presupuesto para el ao _______ el monto del

presupuesto para ese ao es:

Menor a 25 millones de bolvares.

Entre 50 y 75 millones de bolvares

Entre 25 y 50 millones de bolvares.

Ninguna de las anteriores ________.

IMPORTANTE: Si se le presentan dificultades para responder correctamente este tipo de

preguntas:

Revise nuevamente los contenidos evaluados e intente completar el aprendizaje.

Solicite asesoramiento con el profesor en relacin a aquellos aspectos que no hayan quedado
suficientemente claros.

Intente discutir con otros compaeros de estudio los contenidos del objetivo.

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LECTURA No. 9.1. Extracto de:

PLANIFICACIN Y PRESUPUESTO POR PROGRAMAS. Por GONZALO
MARTNER.
11 edicin. Siglo XXI Editores. Pgs. 44-50.
CAP. 2: El proceso de planificacin y el presupuesto gubernamental.
1. GENERALIDADES
En los ltimos aos, los gobiernos de los pases poco desarrollados han reconocido la importancia del
presupuesto gubernamental. En la mayora de ellos, el presupuesto ha desempeado un papel
puramente pasivo y las presiones sociales y polticas que se descargan sobre l han definido a la
postre su estructura. Los gobiernos han ido realizando un proceso de percepcin de los problemas
sealados anteriormente. En efecto, a medida que la intervencin del Estado se fue haciendo
necesaria para afrontar fluctuaciones econmicas que derivaban del exterior, fue considerndose que
el presupuesto fiscal podra ser utilizado como una eficaz herramienta de compensacin frente a esas
alteraciones. Por otra parte, en tanto que las presiones de los grupos sociales por aumentar su
participacin en el ingreso nacional se fue haciendo ostensible, penetr la idea de que el presupuesto
fiscal podra ser tambin un instrumento til para lograr una mejor distribucin del ingreso. Por
ltimo, estimando los pases atrasados que no es posible alcanzar una estabilidad econmica duradera
y una distribucin ms igualitaria del ingreso sin un adecuado crecimiento de la produccin, se
fortaleci en la mente de los gobernantes el concepto de que el presupuesto gubernamental puede
llegar a ser una herramienta para acelerar el desarrollo econmico.
Los aspectos anteriores han, contribuido a la reformulacin de los principios bsicos del presupuesto
y han enriquecido sus tcnicas. La experiencia recogida en los ensayos realizados por los gobiernos a
lo largo de los ltimos treinta aos, en los que el mundo ha presenciado depresiones econmicas,
conflictos blicos, movimientos de masas que buscan un mejor nivel de vida, la reconstruccin de
zonas devastadas, la incorporacin de nuevas regiones a la explotacin econmica, y dems factores
que han abogado por una ms inteligente accin gubernamental dentro de la economa, se ha
incorporado .en la teora y prctica del presupuesto. Tal vez una de las contribuciones ms
sobresalientes que cabra mencionar sera la de la interdependencia del presupuesto y su uso mltiple.
En efecto ya no se concibe e1 presupuesto como un mecanismo de gobierno aislado y ajeno al
funcionamiento de la economa, de la sociedad y la vida de una nacin. Tampoco se considera como
un instrumento puramente administrativo y contable. Hoy es mucho ms que eso: es una

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herramienta poltica, en cuanto expresa en transacciones concretas y resultados propuestos,

decisiones gubernamentales, y contribuye a travs del ejercicio del poder a ejecutarlas; es un
instrumento de planificacin en cuanto contiene metas que cumplir con determinados medios; y es un
instrumento de administracin debe realizar acciones especficas para coordinar, ejecutar y controlar
los planes y programas.
II. LOS PROCESOS DE PLANIFICACIN Y DE PRESUPUESTOS
La planificacin es ahora el antecedente bsico que informa la preparacin y ejecucin de los
presupuestos modernos. Conviene referirse a algunos conceptos bsicos acerca de los procesos de
planificacin, a fin de ubicar con mayor precisin el papel que desempea el presupuesto dentro de
ellos.
1. EL CONCEPTO DE PLANIFICACIN
La idea central de la planificacin es la de racionalidad. Este principio supone que, dada la multitud
de posibilidades de accin de los hombres, del gobierno, de las empresas y de las familias, es
necesario elegir "racionalmente" qu alternativas son mejores para la realizacin de los valores finales
que sustenten dichos hombres, familias gobiernos o empresas. Planificar implica, entonces, reducir el
nmero de alternativas que se presentan a la accin a unas pocas, compatibles con los medios
disponibles. La planificacin cierra el paso al ensayo de cualquier conducta futura; elige una
determinada y descarta otras. Seala inteligentemente lo que debe hacerse en el futuro y lo que no
debe hacerse. De acuerdo con el enfoque anterior, se ha definido la programacin como la seleccin
cuidadosa de fines "y" medios apropiados para alcanzarlos.
Si se observa el proceso de programacin, se percibe que, en este sentido, ella queda definida por las
acciones de "coordinar", "prever", "anticiparse al futuro", "determinar una conducta a seguir", etc.
Planificar es, en consecuencia, un proceso en virtud del cual la "actitud racional" que ya se ha
adoptado, se transforma en actividad: se coordinan objetivos, se prevn hechos, se proyectan
tendencias. Desde el punto de vista del trabajo a realizar, programar es una disciplina intelectual de
ordenamiento racional de recursos escasos tras objetivos precisos; implica, adems del diagnstico, la
tarea de pronosticar el futuro. Es un proceso de asimilacin y sustanciacin de un enorme caudal de
informaciones que permitan apreciar todos los cauces posibles de accin, y el lento y enjundioso

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas

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proceso de seleccin de alternativas, luego de una evaluacin cientfica de las ventajaste

inconvenientes de cada una de ellas.
Si se atiende al resultado de la programacin, planificar es la actividad de hacer planes de accin para
el futuro. Es la fijacin concreta de metas a la conducta dentro de un plazo determinado, y la
asignacin precisa de medios en funcin de aquellos objetivos. Planificar implica, en consecuencia,
dar forma orgnica a un conjunto de decisiones, integradas y compatibles entre s,, que guiarn la
actividad de una empresa, de un gobierno o de una familia. Programar es hacer planes, programas y
proyectos, es fijar metas cuantitativas a la actividad, destinar los recursos humanos y materiales
necesarios, definir los mtodos de trabajo a emplear, fijar la cantidad y calidad de los resultados, y
determinar la localizacin espacial de las obras y actividades.
De acuerdo con lo expresado anteriormente, programar significa valerse de un mtodo racional para
fijar metas a alcanzar, en funcin de los recursos disponibles. Significa la adopcin de normas o
decisiones "previas a la" accin, en sustitucin de una conducta de improvisacin frente a los
acontecimientos que se suscitan.
Sin embargo, no todos los autores coinciden en estimar que la programacin termina con la
formulacin de planes. Existe un grupo de especialistas que sostiene la tesis de que la planificacin
tiene lugar solamente cuando hay "accin planificada". Para ellos la planificacin comienza en el
momento de la puesta en marcha de los planes, es decir, cuando se comienza a traducir en hechos la
accin delineada para alcanzar los objetivos prefijados. Para ellos, programar es "actuar"
racionalmente en funcin de ciertos objetivos. En verdad, la mera formulacin de planes, programas y
proyectos no tendra sentido si no se tradujera en accin, dando lugar a las transformaciones
establecidas en las metas y propsitos. La formulacin del plan es indispensable para lograr una
conducta racional; una conducta desprovista de planes, a su vez, carecer de sentido. Por ello, la idea
de formular planes debe ser sustentada por la ejecucin y formar un todo indivisible con ella.
2. PRINCIPIOS DE LA PLANIFICACIN
La programacin, cualquiera que sea el campo en que se la aplique, se inspira en ciertos conceptos
fundamentales de validez general. Estas ideas han sido agrupadas y definidas en forma de principios
bsicos de la programacin. A fin de completar las' explicaciones anteriores, conviene estudiar estos

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas

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principios y precisar sus alcances y validez. Los principios bsicos de la programacin son los de
racionalidad, de previsin, de universalidad, de unidad, de continuidad y de inherencia.
El primer principio es el de racionalidad. La programacin se basa en la idea primera de seleccionar
alternativas de accin en forma inteligente. La variedad de posibilidades de actuar debe ser sopesada
en sus ventajas a inconveniente y reducida, a travs del conocimiento cientfico y del razonamiento
sistemtico, a una conducta final coherente que permita el aprovechamiento mximo de los recursos.
La programacin viene, en consecuencia, a ser una expresin de la aplicacin del criterio
"econmico" a la conducta de un Estado, o de una empresa o de una persona, y al mismo tiempo del
criterio "administrativo" al disponer las modalidades en virtud de las cuales se pondrn en
movimiento dichos recursos,
El segundo principio es el de previsin. La programacin es "previsin" del futuro. Los programas y
planes tienen por objeto guiar la conducta hacia adelante. En funcin de este principio, se fijan plazos
definidos para la ejecucin de las acciones que se planifican. Los gobiernos han preferido planificar
para plazos de uno, dos, cuatro, cinco o diez aos. La fijacin de los lmites de tiempo depender,
naturalmente, de la clase de actividades, de los recursos disponibles, de las posibilidades de control y
de los objetivos perseguidos. La previsin surge del anlisis y diagnstico del pasado y del presente y
de la proyeccin de las tendencias observadas.
El tercer principio es el de la universalidad. En virtud de este principio, la programacin debe abarcar
las diferentes fases o etapas del proceso econmico, social y administrativo y prever las
consecuencias que producir su aplicacin. Como la sociedad y la economa se desenvuelven en una
mutua y constante interaccin, la programacin parcial frustra la posibilidad de dar coherencia a la
conducta del Estado o de las empresas. Desde luego, la actividad del Estado debe programarse en
todos los sectores y niveles de la administracin a fin de dar consistencia y armona a la gestin
gubernativa, y abarcar toda la economa. La programacin no es patrimonio exclusivo de los
organismos superiores del gobierno; por el contrario, toda la rama ejecutiva del Estado debe planificar
en los niveles correspondientes. Para lograr el equilibrio en la programacin pblica, los Estados
formulan programas globales de accin y abarcan tambin al sector privado.
El cuarto principio es el de la unidad. Como consecuencia del principio anterior, se desprende la
necesidad de que los planes tengan unidad, es decir, que estn integrados entre s y formen un solo
todo orgnico y compatible. El principio de la unidad est estrechamente ligado al concepto de

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas

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coordinacin. Ella debe surgir como efecto de la debida integracin de los programas sectoriales en el
programa global y dar como consecuencia un proceso de ejecucin que impida el malgasto de
recursos en acciones duplicadas o no debidamente ajustadas. Por ejemplo, al formular un programa
de industrializacin, es indispensable concebir simultneamente un programa educacional destinado a
proveer a las industrias nuevas de tcnicos y personal calificado. Observar el principio de unidad
significa eliminar el peligro de la aparicin de Estrangulamientos en la economa.
El quinto principio es el de continuidad. La programacin no tiene fin en el tiempo; en efecto,
mientras subsistan las empresas, el Estado y las familias, se debern hacer cosas; por ello pueden
variar los objetivos de los planes, el nfasis de la accin, los plazos fijados, pero la necesidad de
obtener el mximo rendimiento de los recursos no desaparecer. La programacin es, en
consecuencia, un proceso de duracin ilimitada. Cumplido el plan, se formula el siguiente, o bien,
como hacen algunos pases todos los aos, se revisa el plan y se le agrega un ao ms, manteniendo
as la secuencia de la accin. La falta de continuidad en los programas va contra la idea misma de la
planificacin: el abandono de ciertas metas implica malgastar los recursos que se estaban empleando
y atentar contra la eficiencia en su utilizacin, y producir despilfarro.
El sexto principio es el de inherencia. La programacin es necesaria en cualquier organizacin
humana; es inherente a la administracin. El Estado o la empresa privada deben planificar la forma de
alcanzar sus objetivos. La administracin del Estado, como la administracin de una empresa, no se
hacen independientemente de ciertas metas mediatas o inmediatas. Una administracin sin propsitos
preconcebidos es una mquina guiada por la rutina, por la costumbre o por normas rgidas que anulan
la discrecionalidad de los directivos. En consecuencia, un Estado que no planifica no puede ser
eficiente, ni estar habilitado para responder a las principales cuestiones que plantea la mutacin
social. Cada Estado planifica segn sus criterios dominantes: puede hacerlo en forma democrtica o
por la fuerza, pero de todas maneras, si desea ser efectivo, debe programar tcnicamente su actividad.
La empresa privada tambin necesita planificar, pues de la utilizacin eficiente de sus recursos
depende su margen de utilidad y sus posibilidades de prosperidad y supervivencia.
Como se colige de lo expuesto, la programacin requiere de la concurrencia de todos los principios
esbozados, que, en conjunto dan fisonoma al proceso de programacin.
3. EL PROCESO DE PLANIFICACIN

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas

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Los principios de la programacin adquieren su validez real en el "proceso" de programar. Tanto la

poltica como la programacin y el presupuesto se gestan en procesos. La primera, a travs de!
sistema poltico, genera las decisiones gubernativas; opinin pblica, partidos polticos, parlamento y
ejecutivos n los principales mecanismo, a travs de los cuales se van produciendo las decisiones. La
programacin se gesta dentro del ejecutivo a travs de las etapas de formulacin de programas; de su
discusin y aprobacin, de su ejecucin y de su evaluacin y control.
Conforme lo visto, la programacin se efecta dentro de un proceso que abarca las siguientes etapas
principales: a) Formulacin; b) Discusin y aprobacin; c) Ejecucin, y d) Control y evaluacin de
los resultados.
Cada uno de estos perodos requiere de la aplicacin de tcnicas y procedimientos especiales por
parte de los funcionarios ejecutivos y de los expertos. En cada una de estas fases intervienen tambin
distintos organismos asesores y autoridades ejecutivas.
a) Formulacin. Para la formulacin de un programa se requiere el empleo de tcnicas adecuadas de
programacin. Para cada tipo de programa existe una tcnica determinada, pero en genera! puede
decirse que cada una de ellas se inspira en una metodologa casi comn, variando solamente el
contenido de las materias. Por cierto que cada tipo de programa requiere tambin expertos diferentes.
La formulacin se inicia con el diagnstico de la realidad que quedar comprendida dentro de la
rbita del programa. Para este efecto, se renen informaciones estadsticas, agrupadas- en forma
conveniente, y se hacen observaciones directas. Los antecedentes permiten formarse una idea acerca
de los principales problemas y ubicar sus causas. Hecho el diagnstico, se efecta una proyeccin de
las tendencias observadas en el curso del tiempo. La prognosis tiene por objeto visualizar lo que
ocurrir en el futuro... Hecho lo anterior, el programador, conforme a las lneas generales establecidas
en la poltica sobre la materia, formula metas concretas de accin a fin de posibilitar el cumplimiento
de los propsitos establecidos. Finalmente, se calcula, aplicando coeficiente de rendimiento, el
volumen de recursos que sern necesarios para alcanzar las metas fijadas. En un proceso de
aproximaciones sucesivas se van evaluando las alternativas y buscando la combinacin ptima de los
recursos, con el objeto de maximizar su uso y aumentar el margen de cumplimiento de las metas.

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas

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El programa se compone, entonces, de un diagnstico, de las proyecciones y fijacin de metas, y de la

asignacin de recursos. Todas estas partes del programa se exponen en el documento programtico, el
cual es sometido a discusin y aprobacin por las autoridades.
b) Discusin y aprobacin. Para tener posibilidades de xito, todo programa debe contar con la
aprobacin del gobierno, la anuencia de la opinin pblica y el inters de los diversos sectores
sociales comprometidos. Por esta razn, una vez formulado el programa por los tcnicos, procede
iniciar una discusin intensiva que tenga por objeto resguardar las conveniencias de los principales
sectores. Para este efecto, en muchos pases existen consejos nacionales de Economa en los cuales
estn representados los productores y los trabajadores; en estos consejos los dirigentes de los
sindicatos y de los gremios de empleados pueden hacer escuchar sus opiniones. Otro sistema consiste
en convocar a audiencias pblicas en los comits del Congreso cuando se discute el presupuesto; esto
ocurre, por ejemplo, en Estados Unidos, dnde el gobierno prepara un presupuesto por programas y
es discutido, junto con el Informe Econmico del Presidente, en diversos comits del Congreso; hasta
all llegan los representantes de la agricultura, del comercio y del trabajo, y exponen sui puntos de
vista frente a los programas gubernativos. Un tercer sistema es el aplicado por Puerto Rico. All existe
la "vista pblica", que es una audiencia en la que los planificadores exponen al pblico los planes y
solicitan sugerencias y observaciones para mejorarlos. En la Unin Sovitica y en general en los
pases socialistas el plan se discute antes de su sancin final por los; trabajadores de las fbricas,
granjas, minas, y dems unidades de la produccin.
La aprobacin definitiva de los planes y programas se realiza, en los paises en que existe el sistema de
presupuesto por programas, al promulgarse la ley de presupuestos. En otros pases, los planes son
sometidos ntegramente a la consideracin del Congreso y aprobados como ley. Finalmente, hay
casos en que el Ejecutivo ordena el cumplimiento de un programa dictando un decreto supremo.
En todo caso parece conveniente buscar en el trmite de discusin y aprobacin un sistema que, junto
con resguardar los deseos de la opinin pblica y de los grupos sociales, sea lo suficientemente
flexible y racional como para impedir que en la discusin se introduzcan modificaciones que a la
postre desarticulen el proyecto o programa y dificulten su aplicacin.
c) Ejecucin. Aprobados los programas, corresponde a los organismos ejecutivos llevarlos a la
realidad. Para este efecto, la administracin pblica es la encargada de tomar las medidas necesarias
para el cumplimiento de las metas del programa. Para ejecutar las acciones programadas ser

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indispensable contar con las organizaciones y con una direccin adecuada. Las organizaciones
debern estar estructuradas de manera conveniente: existir una divisin del trabajo racional, estar bien
definidas las lneas de autoridad y asesora, tener precisadas las funciones del personal, hecha la
descripcin de puestos, sistematizados los procedimientos y mtodos, instaladas convenientemente
las oficinas. Para el funcionamiento eficiente de las organizaciones es indispensable contar con una
direccin acertada; los directores y supervisores deben tener una orientacin definida, conocer a
fondo el sentido y alcances del programa, tener capacidad para tomar oportunamente las decisiones,
tener una conducta directiva, unitaria, etc. Los directores de programas, convenientemente
respaldados por los supervisores, deben movilizar la organizacin hacia la consecucin de las metas
del programa. Esto significa que todos los esfuerzos del elemento humano de la organizacin y todos
los recursos materiales y equipos deben ser coordinados eficientemente a fin de que, evitando
desperdicios de tiempo, materiales y trabajo, se obtenga el rendimiento mximo1.
Cuando el sistema ejecutivo del gobierno alcanza un grado de eficiencia aceptable, podrn alcanzarse
las metas e incluso superarse, dentro de un proceso de emulacin entre los organismos. La ejecucin
eficiente de programas es, fundamentalmente, una tarea de buena administracin.
d) Control y evaluacin. A medida que se van ejecutando los actos incluidos en el programa, es
preciso controlar sus resultados. En forma peridica se debern obtener informaciones relativas a la
forma como se van cumpliendo las metas del programa de trabajo. Para este efecto, se deben producir
estadsticas que muestren con claridad los resultados obtenidos. El gobierno, por ejemplo, debe saber
cuntas casas se han construido, cuntos kilmetros de caminos se han pavimentado, cuntos
enfermos han sido atendidos en los hospitales, cuntos nios asisten a las escuelas, cuantos productos
han generado las empresas del Estado. Debe establecerse una corriente continua de informacin
estadstica desde las bases de la administracin hacia los niveles superiores, a fin de permitir a los
planificadores y directores una visin oportuna de lo que est aconteciendo. Ha de crearse un sistema
de informes peridicos con miras a mostrar lo que cada organismo esta haciendo e identificar los
problemas que se le van presentando.
El oportuno conocimiento de lo que acontece sirve para rectificar errores en forma diligente y para
reorientar actividades antes de producir malgasto de recursos. Para este efecto, debe hacerse una labor
permanente de evaluacin de los resultados que se van obteniendo. El examen peridico y objetivo de
1

Para mayores detalles, vase H. Simon, D. Smithburc y V. Thompson, Administracin pblica, Puerto Rico, 1956.

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lo que se hace permite a los gobiernos cambiar rumbos a tiempo, reconocer sus errores y evitar
despilfarres de recursos en actividades que a la postre no sern fructferas, por alteraciones en las
condiciones no previstas en la programacin