20 A Os Descentralicacion Rinde240907

aos de la descentralizacin en Colombia:
presente y futuro
RINDE
Deutsche Gesellshaft fr
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH
Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana
CERCAPAZ - Cooperacin entre Estado y Sociedad Civil para el
Desarrollo de la Paz
Carrera 13 No. 97-51, Oficina 302
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Bogot D.C., Colombia
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COOPERACION
REPUBLICA
DE COLOMBIA
REPUBLICA
FEDERAL
DE ALEMANIA
Memorias del Seminario
Daro I. Restrepo
Editor
Memorias del Seminario

20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro
Primera edicin. Bogot D.C. Octubre de 2007.
Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia
y el Desarrollo Territorial - RINDE
Edicin: Daro I. Restrepo
Apoyo de Coordinacin: Magda Tamayo y Betty Pedraza
Ilustracin portada: Edgar Duarte Forero
Ejemplares: 3000
Impresin:
Esta publicacin fue realizada gracias a las entidades miembros de la Red RINDE:
GTZ Colombia
Instituto Francs de Estudios Andinos
ADAM - USAID
Fundacin Foro Nacional por Colombia
Programa PRIAC - Universidad Nacional de Colombia
Universidad Externado de Colombia
Escuela Superior de Administracin Pblica - ESAP
Transparencia Internacional
Instituto Francs de Estudios Andinos
Av. Arequipa 4595, Lima 18
Telf: (51 1) 4476070 Fax: (51 1) 4457650
E-mail: postmaster@ifea.org.pe
Pg Web: http://www.ifeanet.pe
Este volumen corresponde al tomo 18 de la Coleccin Actes & Mmoires de
lInstitut Franais dtudes Andines (ISSN 1816-1278)
Contenido
Agradecimientos
Veinte aos no son nada
Betty Pedraza Lpez
7
9
Captulo 1. Instalacin
La cooperacin alemana frente a la descentralizacin en Colombia 26
Barbara Hess
Veinte aos de lecciones aprendidas
30
Descentralizacin en Colombia: timidez frente a los retos
32
Sean Jones
Roberto Hinestrosa
La descentralizacin: una apuesta poltica de futuro para Colombia 35

Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo Territorial
Captulo 2. Descentralizacin en Colombia en perspectiva latinoamericana

La coordinacin: reto para la descentralizacin
73
Fernando Rojas
Interrogatorio a la descentralizacin latinoamericana
77
Descentralizacin en Amrica Latina: evaluacin y lineamientos

para avanzar
97
Fernando Carrin
Ivn Finot
Captulo 3. Pasado, presente y futuro de la descentralizacin en Colombia

Cmo salvar la descentralizacin?
113
Jaime Castro
Las ilusiones fallidas de la descentralizacin
132
Balance y retos del proceso descentralizador en Colombia
138
La lenta agona de la descentralizacin
143
Humberto de la Calle Lombana

Horacio Serpa Uribe
Armando Estrada Villa
Captulo 4. Relaciones intergubernamentales, autonoma regional y

desarrollo local
Dilemas de la poltica de descentralizacin en Colombia
Adolfo Meisel Roca
159
Realidades de un departamento fronterizo
166
Una revisin histrica al sentido de la descentralizacin
170
El marketing territorial, alternativa de desarrollo
176
Una descentralizacin a la criolla
180
Luis Miguel Morelli Navia
Mara Teresa Forero de Saade

Roberto Hinestrosa
Orlando Fals Borda
Captulo 5. La democratizacin de la gestin pblica

Antecedentes y retos de la descentralizacin en Colombia
185
El fortalecimiento de las asambleas departamentales
190
Colombia: una nacin hacia la adultez
195
Pedro Santana
Jairo Slebi Medina
Antonio Galn Sarmiento
Captulo 6. La descentralizacin vista desde el Congreso

Un balance del proceso de descentralizacin
Antonio Guerra de la Espriella
203
Aspectos polticos y econmicos de la descentralizacin
207
Un recorrido por la descentralizacin
212
La importancia del poder local
218
Un pas de regiones
223
Alfonso Nez Lapeira
Juan Manuel Lpez Cabrales

Gustavo Petro
Fabio Bustos
Captulo 7. La mirada de la Cooperacin Internacional

El rol de la cooperacin internacional en la descentralizacin
Thorsten Sagawe
229
El desarrollo local humano y la descentralizacin
232
La prestacin de servicios en un contexto descentralizado
235
El rol del BID en el proceso de descentralizacin
239
La democracia, un ejercicio prctico
244
Adelina Paiva
Miguel Lpez
Rodrigo Parot
Cristina Barrera
Captulo 8. La descentralizacin en la Regin Andina

Descentralizacin, integracin regional y democracia en el Per
Luis Chirinos Segura
251
Descentralizacin en Colombia y Bolivia y la democratizacin

en Amrica Andina
288
La descentralizacin en Amrica Latina: 20 aos despus
296
Gonzalo Rojas Ortuste

Daro I. Restrepo
Captulo 9. La descentralizacin vista por los movimientos sociales

El aporte de los movimientos sociales a la descentralizacin
Jorge Enrique Bossa Arias
305
Descentralizacin y movimiento social indgena
311
Descentralizacin: un tema poltico tambin
316
Planeacin participativa, un camino para la descentralizacin
322
Arqumedes Vitons
Carlos Arturo Rodrguez Daz

Roberto Ortegn
Captulo 10. Descentralizacin y paz

Los contrapesos en la democracia
Len Valencia
331
Descentralizacin, una condicin para la paz
336
Descentralizar para pacificar?
343
Gilberto Toro
Hernando Gmez Buenda
Captulo 11. Clausura

La descentralizacin: una tarea inconclusa
Andrs Gonzlez
La descentralizacin soada
Carlos Holgun Sardi
Conclusiones
Paradojas de la descentralizacin
Daro I. Restrepo
349
353
361
Agradecimientos
El libro que el lector tiene en sus manos es un fiel producto del
trabajo en red. La Fundacin Foro por Colombia propuso celebrar un
seminario sobre los 20 aos de la descentralizacin en Colombia con
un marcado nfasis a sus contenidos polticos, idea a la que suscribimos en su concepcin y realizacin todas las instituciones de RINDE.
La Universidad Externado de Colombia facilit sus instalaciones y
con la Universidad Nacional garantizaron un lote muy importante de
conferencistas, moderadores y relatores. Las agencias de cooperacin
USAID-ADAM y GTZ Prodespaz, aportaron cuantiosos recursos econmicos, adems de participar activamente como ponentes y garantizar la presencia de numerosos invitados nacionales e internacionales.
La Fundacin Foro por Colombia, adems de liderar el proyecto de
seminario, anim la redaccin de la ponencia central de RINDE, la cual
recoge apreciaciones de todas las instituciones y avanza en una agenda
de reformas a la cuestin territorial en Colombia. La Fundacin para
la Participacin Comunitaria, Parcomn, se encarg de armonizar las
relatoras de las nueve sesiones con base en las cuales redact la presentacin y las conclusiones de este libro.
La edicin y publicacin de 20 aos de la descentralizacin: presente y futuro, cont con el apoyo financiero de la GTZ y del IFEA,
instituciones a las que se les agradece adems su compromiso con los
temas de la gobernabilidad, la democracia y el desarrollo territorial.
De igual forma se reconoce especialmente el trabajo y la colaboracin
de Magda Tamayo Rey y Betty Pedraza Lpez en el levantamiento y
edicin de textos del libro.
Para terminar, no puede faltar un reconocimiento al inters que el

conjunto de invitados al seminario despleg, lo cual testimonia la calidad de las mltiples presentaciones que se recogen en esta publicacin.
Cuando ex ministros de gobierno, representantes de todas las bancadas en el parlamento, lderes de los principales movimientos sociales,
reconocidos acadmicos e importantes agencias internacionales, se
toman tan en serio estructurar balances, evaluaciones y propuestas al
proceso de descentralizacin colombiano, es prueba de que la cuestin
territorial todava genera mucha expectativa y guarda un buen caudal
de reformas posibles.
Veinte aos no son nada

Betty Pedraza Lpez
Red de Iniciativas para la Gobernabilidad,
la Democracia y el Desarrollo Territorial (RINDE)
Al cumplirse en 2006 veinte aos de la expedicin de las primeras
normas que originaron el proceso de descentralizacin en Colombia, la
Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo
Territorial (RINDE), propone al pas iniciar una profunda reflexin sobre
los avances y limitaciones que aquejan al actual modelo de organizacin
del Estado. Pretende desde all identificar los desafos que enfrenta la
descentralizacin y convocar un despliegue de esfuerzos que hagan
posible su reinvencin.
Como parte de sus actividades, RINDE realiz el 20 y 21 de septiembre de 2006 en la ciudad de Bogot el seminario 20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro. Ex constituyentes, ex ministros,
gobernadores, alcaldes, congresistas, ex guerrilleros, representantes de
partidos polticos, concejales, diputados, lderes sociales, organizaciones
gubernamentales, entidades de cooperacin internacional, organismos
multilaterales y acadmicos nacionales e internacionales, desde su perspectiva, dieron testimonio de los avances y desafos que retan la descentralizacin en Colombia en el contexto latinoamericano.
La Red cumple as una de sus principales misiones: alrededor de
esta pluralidad de actores, generar un escenario que recupera la importancia de la cuestin territorial como una de las principales reformas
de las dos ltimas dcadas, factor con un inmenso potencial dentro de

la agenda poltica futura del pas.
El presente texto ofrece al lector una apretada sntesis de la evolucin y el estado actual de la descentralizacin, vista desde el calidoscopio que ofrecen 38 ponencias articuladas en nueve ejes temticos, que
parten de las reflexiones y propuestas de la Red.
La descentralizacin es esencialmente un mecanismo distribuidor
del poder poltico entre el centro y la periferia, entre el Estado central
y las entidades territoriales, que en su conjunto conforman el Estado
unitario reconocido constitucionalmente en el pas desde 1886. Para
buena parte de los participantes, se ha venido imponiendo una mirada
exclusivamente fiscal sobre la descentralizacin, centrada en temas de
eficiencia y moralidad de la gestin pblica. Desde finales de la dcada
de los 90 y de manera progresiva, el gobierno ha reducido la descentralizacin a una cuestin de control administrativo y financiero sobre
las entidades territoriales.
Veinte aos despus de haberse iniciado el proceso descentralizador en Colombia, la autonoma de las entidades territoriales est cada
vez ms desdibujada; el mapa poltico territorial incluye nuevos actores
pero altamente fragmentados; la participacin ciudadana exige mayores espacios de decisin, aun cuando el liderazgo sigue permeado por
el clientelismo; el conflicto armado coopta la gestin pblica y limita
la profundizacin del proceso, y, para completar, es evidente una tendencia de recentralizacin en la toma de decisiones. Todos stos argumentos configuran un complejo contexto nacional e inducen a una profunda reflexin sobre el futuro de la descentralizacin.
Con la propuesta de recuperar el sentido poltico de la descentralizacin, RINDE articula su reflexin en torno a cuatro ejes temticos:
la autonoma territorial y las relaciones intergubernamentales, el mapa
poltico territorial, la gestin pblica y la participacin ciudadana y el
conflicto armado. A partir de esa reflexin, sugiere varias iniciativas
para enfrentar nuevos dilemas cruciales de la descentralizacin.
Considera que el momento es ideal para proponer ideas que permitan fortalecer la descentralizacin en Colombia. La coyuntura propiciada por el fenmeno de actores armados y mafias organizadas que
infiltran el poder territorial, el cada vez ms denunciado desequilibrio
regional, las propuestas de reforma del gobierno nacional al modelo
actual, as como las principales apuestas contenidas en lo que ser el
10
prximo Plan Nacional de Desarrollo, indican que la discusin sobre el

tema de la descentralizacin recobra vigencia.
De cara a garantizar una distribucin del poder ms equilibrada,
que permita desconcentrar el modelo de desarrollo y las oportunidades para la equidad, la lista de propuestas que alimentaran una agenda
de la descentralizacin que est por redefinirse podra ser larga, pero
RINDE propone centrar la mirada en los siguientes aspectos:
Construir una estrategia conjunta entre los poderes del

Estado para enfrentar el fenmeno de infiltracin y presin que actores armados y mafias ejercen sobre las autoridades locales y su gestin. La estrategia comprende
garantizar transparencia en los prximos comicios electorales y disminuir los ndices de abstencin, as como
fortalecer los organismos de control y la participacin
ciudadana en la vigilancia del uso de recursos pblicos.
Redefinir el origen y la redistribucin de los recursos
que municipios y departamentos reciben por concepto
de transferencias provenientes de la nacin, orientndose por los pactos suscritos en la Constitucin Poltica
de 1991.
Ampliar el espacio de incidencia que tienen los procesos
de planeacin participativa.
Crear las condiciones suficientes para propiciar el desarrollo regional.
Promulgar una Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, que contribuya a redefinir la figura del nivel intermedio de las entidades territoriales y a cerrar la brecha
regional.
Crear la Comisin de Descentralizacin y Ordenamiento
Territorial, en la que tendrn asiento representantes de
los tres niveles del gobierno y de la sociedad civil.
La Red se propuso, con el evento, analizar y encontrar diferentes respuestas a preguntas como: qu ha ocurrido y qu est ocurriendo con la
descentralizacin en Colombia desde el punto de vista poltico? La autonoma territorial ha mejorado las relaciones intergubernamentales? Cul
es el actual mapa poltico de la descentralizacin? La participacin ciudadana ha contribuido a democratizar la gestin pblica y a lograr mejores condiciones de vida para la poblacin? Cules han sido los impactos
11
del conflicto armado sobre el desempeo de los gobiernos municipales

y departamentales? Qu aspectos merecen hoy un lugar central en el
debate pblico y en el diseo de propuestas para fortalecer la descentralizacin en Colombia?
El primer panel Descentralizacin en Colombia en perspectiva latinoamericana, integrado por Fernando Rojas, del Banco Mundial; Fernando
Carrin, concejal de Quito y miembro de la Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales (FLACSO), sede Ecuador, e Ivn Finot, de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), centr la atencin de
los participantes en una mirada comparada.
Los tres ponentes abordaron el tema desde diferentes pticas. Para
Rojas no hay un paquete de reformas perfecto y la clara definicin de
competencias no tiene garanta del xito, lo importante es la labor de coordinacin entre las entidades territoriales. Para Carrin la descentralizacin es un proceso poltico continuo, que en Colombia vive un momento
de reflujo por el conflicto armado. Finot, por su parte, considera que
la experiencia colombiana ha sido importante porque las reformas han
tendido a garantizar el acceso a los bienes pblicos; sin embargo, falta
conseguir la igualdad jurdica de los ciudadanos ante el Estado.
Los expositores coinciden en que no hay un modelo nico de descentralizacin y que cada pas avanza o retrocede segn sus necesidades y el inters de sus actores. Las sugerencias son diversas. Rojas se
inclina por repensar el modelo de organizacin del Estado colombiano
hacia un escenario de coordinacin, Carrin propone un cierto equilibrio entre el centro y las entidades territoriales y Finot asume que la
descentralizacin debe encaminarse hacia la equidad o igualdad jurdica del ciudadano, que se logra a partir de la provisin de los bienes
territoriales y bienes sociales y de un esquema de transferencias que
corrija las inequidades regionales.
De la mano de los ex ministros de gobierno: Jaime Castro, Humberto de la Calle, Horacio Serpa y Armando Estrada se hizo un recorrido histrico del proceso. En el panel Pasado, presente y futuro de la
descentralizacin en Colombia, los cuatro ponentes coinciden en ubicar el
pasado como glorioso, el presente como crtico y el futuro como desafiante e incierto.
Del pasado resaltaron la demanda poltica de acercar el gobierno
al ciudadano, la apertura democrtica, la mayor eficiencia en el gasto y
la distribucin del poder. Adems, rescataron el impulso que le impri12
mi la Constitucin Poltica de 1991 al tema de la descentralizacin. De

manera ponderada, reconocen los aspectos positivos y negativos del
proceso.
Los ponentes dedican un mayor esfuerzo a caracterizar el presente
de la descentralizacin, identificando las dificultades que han frenado su
desarrollo y limitado sus resultados. Sus afirmaciones dibujan un diseo
incompleto y relativamente atrofiado de la descentralizacin, un proceso polticamente abandonado por el Estado y deformado hacia un
tema fiscal, en detrimento de los aspectos ms polticos del proceso,
tales como la distribucin de poder y la autonoma territorial.
A pesar de su postura crtica reconocen los logros del proceso:
aumento de recursos a las entidades descentralizadas; ampliacin de
la cobertura de servicios, especialmente en salud y educacin; mayor
participacin poltica, bsicamente electoral, y mayor eficacia del gasto
reflejado en el supervit financiero que hoy reporta la mayora de los
municipios del pas.
Preocupados por el retroceso actual de la descentralizacin, reflejado esencialmente en el recorte de transferencias a las entidades territoriales y en la propuesta de intervenir los municipios con problemas
de corrupcin o ineficiencia, los ponentes proponen, entre otras cosas,
asumir desde la ciudadana la defensa poltica de la descentralizacin,
e impulsar un frente comn de los actores sociales para hacer un llamado a la dirigencia poltica nacional para que asuma su responsabilidad y siga avanzando en el proceso.
En el panel Relaciones intergubernamentales, autonoma regional y
desarrollo local expresan sus opiniones: Adolfo Meisel, gerente del Banco
de la Repblica en Cartagena; Miguel Morelli, gobernador de Norte de
Santander; Mara Teresa Forero, directora ejecutiva de la Federacin
Nacional de Departamentos; Roberto Hinestrosa, procurador delegado para Entidades Territoriales, y Orlando Fals Borda, docente de la
Universidad Nacional de Colombia.
Los ponentes afirman que en Colombia las relaciones centroperiferia son marcadamente desiguales. Estn determinadas por la disparidad en la asignacin de recursos desde el nivel central, que se
convierte en inequidades sociales entre los ciudadanos. La mayora de
expositores reconoce que no existe autonoma sin recursos y que la
insuficiencia de las transferencias a las entidades territoriales, frente a
las necesidades que deben atender, ha convertido la descentralizacin
13
en un mecanismo de administracin de la pobreza. Existen dos posibles alternativas: definir polticas nacionales explcitamente dirigidas a
superar la inequidad regional lograr el desarrollo local endgeno.
Aqu parece abrirse una discusin implcita desde dnde se
modifican las relaciones centro-periferia? Algunos ponen el nfasis en
lo local. Asignan al desarrollo local el potencial de generar una independencia econmica que no slo produzca real autonoma, sino que
transforme las relaciones entre el nivel central y las regiones, hacindolas ms horizontales. El secreto es entonces evitar la dependencia del
nivel central por la va de las transferencias.
Para otros, la complejidad del tema compromete a la nacin en su
conjunto y, sin negar la pertinencia del desarrollo local, consideran que
la autonoma regional pasa por el fortalecimiento de las relaciones nacionales, internas y binacionales, para el caso de territorios fronterizos.
Dentro del conjunto de ponentes, uno escap a la tentacin de
leer las relaciones intergubernamentales desde la lgica de la dependencia econmica y centr su mirada en la construccin del modelo de
nacin. Para Fals Borda Colombia ha sido siempre un pas de regiones
y culturalmente descentralizado, por encima de las decisiones poltico-administrativas que han puesto al pas a oscilar entre centralizacin y descentralizacin; oscilacin resuelta desde 1986 con un modelo
hbrido que descentraliza unas cosas y centraliza otras.
La descentralizacin es la condicin natural de los cuatro grupos
fundantes de la nacin y, en consecuencia, estamos conminados a construir un modelo social que rescate la solidaridad de los indgenas, la
libertad de las negritudes, la dignidad personal y poltica de los campesinos y la autonoma de los colonos. Centralizar equivale a negar las
profundas races nacionales y apostarle a la destruccin del pas.
Otra arista de la descentralizacin emerge en el escenario de la
reflexin La democratizacin de la gestin pblica. Pedro Santana, presidente de Viva la Ciudadana; Jairo Slebi, director ejecutivo de la Federacin Nacional de Diputados, y Antonio Galn, concejal de Bogot
fueron los encargados de reflexionar sobre los cambios que la descentralizacin ha producido en la forma de conducir el Estado y en los
procesos de toma de decisiones.
Para Santana, una verdad a veces olvidada es que antes de la
descentralizacin, el centralismo reflejado en la constitucin de 1886
haba convertido la vida municipal en un cascarn vaco de contenido.
14
En materia de recursos, por cada 100 pesos de la nacin, los municipios reciban y gastaban 5,30 pesos y los departamentos 9,70 pesos.
En materia administrativa, la inestabilidad de alcaldes y gobernadores
era el pan de cada da. Hasta el ms cotidiano de los problemas de la
poblacin escapaba de las manos de los gobernantes locales y la solucin dependa de decisiones y acciones de entidades centralizadas en
la capital del pas. En lo poltico, hizo crisis la expresin electoral y
su voz fue reemplazada por los gritos de las protestas sociales que, al
unsono, reclamaron la renovacin del sistema poltico local, que era
profundamente antidemocrtico.
En ese contexto, la descentralizacin, a pesar de estar cumpliendo
ya 20 aos, es una experiencia novedosa para el pas, que ha contribuido a generar capacidades para que los municipios puedan hoy desempear las funciones que les fueron asignadas. En ese sentido, no se
puede decir que haya un retroceso. Por el contrario, convoca a evitar
el debilitamiento de las regiones afrontando dos peligros que pesan
sobre la gestin local: la interferencia de actores armados y las normas
regresivas desde el nivel central, como la reduccin de transferencias y
la suspensin de la vida democrtica por corrupcin o ineficiencia.
De manera complementaria, Slebi y Galn consideran la profundizacin de la descentralizacin como el mejor camino para la defensa
de la democracia. Por ello ven indispensable repensar las relaciones de
poder entre el Ejecutivo y el Legislativo a nivel local, y entre gobernantes
y electores, con el fin de lograr que la democracia local sea ms equilibrada e incluyente.
Es preciso construir un nuevo modelo de ordenamiento territorial, donde sea ms claro y fuerte el rol de los cuerpos colegiados locales como canales efectivos de la participacin democrtica y de control
poltico sobre los mandatarios, antes que intermediarios de favores;
donde, departamentos y asambleas tengan mayores capacidades para
articular a los municipios con el nivel central y para equilibrar las fuerzas polticas y sociales de su nivel territorial.
Como afirma uno de los ponentes la participacin ciudadana
sin promover la descentralizacin lleva a la frustracin, de la misma
manera que incrementar las responsabilidades de las entidades territoriales sin adecuar el modelo fiscal slo permite un desarrollo formal
y no real de la autonoma regional.
15
Para continuar con el anlisis, en el panel La descentralizacin vista

desde el Congreso participan los senadores Antonio Guerra, del Partido Cambio Radical; Alfonso Nez Lapeira, del Partido Conservador;
Juan Manuel Lpez Cabrales, del Partido Liberal; Gustavo Petro, del Polo
Democrtico Alternativo, y el seor Fabio Bustos, coordinador Nacional
de Convergencia Ciudadana.
Ninguno de los panelistas pone en discusin el aporte de la descentralizacin como vehculo para la correccin de las inequidades
sociales y polticas, ni contradice los avances que han llevado a Colombia a convertirse en uno de los pases ms descentralizados de Amrica
Latina. Coinciden tambin en la imposibilidad del proceso descentralizador de corregir las deficiencias en salud, educacin, agua potable
y saneamiento bsico y resaltan el problema de la alta dependencia de
las transferencias como fuente de financiacin de los entes locales.
Para algunos congresistas es preciso reflexionar con profundidad
sobre la existencia real de una repblica unitaria y de la autonoma local,
ms all de los aspectos meramente tcnicos o financieros de la descentralizacin. Para otros, la urgencia est en resolver los obstculos que
limitan la descentralizacin: la inexistencia de un ordenamiento territorial acorde con la realidad nacional, la falta de recursos, la debilidad
de la estructura electoral y la falta de cualificacin de las autoridades
locales.
Uno de los ponentes considera que existe una clara tendencia
hacia la recentralizacin y el presidencialismo, que busca legitimarse
satanizando la gestin de departamentos y municipios y haciendo ver
al nivel central como eficiente, no corrupto y no deficitario, cuando en
realidad presenta considerables problemas de ineficiencia y de corrupcin; en tanto que los departamentos han mostrado ser entidades territoriales capaces de generar supervit financiero.
Este panel se cierra con una estimulante reflexin sobre las relaciones histricas entre la propiedad de la tierra y el poder local, en torno
a los cuales se alimenta la discusin con dos propuestas que modificaran profundamente la democracia en el pas: recaudar los impuestos
sobre la tierra en el nivel central, pues el escenario local es susceptible
a la presin de los poderes locales ligados a la tierra, y trasladar la responsabilidad en materia de salud y educacin al nivel nacional y no
slo local, a fin de eliminar simultneamente los intermediarios particulares en estos sistemas.
16
No sera completa una revisin de los 20 aos de la descentralizacin, sin La mirada de la cooperacin internacional, que durante aos, y
no siempre libre de controversias, ha apoyado importantes experiencias de descentralizacin en Colombia. Por ello, este seminario invit
a los actores de mayor experiencia en el pas: Thorsten Sagawe, de la
Agencia Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ); Adelina Paiva del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD); Miguel
Lpez, del Banco Mundial; Rodrigo Parot, del Banco Interamericano
de Desarrollo (BID), y Cristina Barrera, de la Agencia Internacional de
los Estados Unidos para el Desarrollo (USAID).
Los y las ponentes consideran que la descentralizacin en Colombia tuvo orgenes profundamente endgenos; no fue resultado de presiones externas y esto, aunado a la voluntad poltica demostrada, lo
hace un caso ejemplar, una real oportunidad para seguir construyendo
sus pilares centrales: el buen gobierno, la organizacin de la comunidad y la competitividad econmica.
A una sola voz, las exposiciones coinciden en hacer un llamado a
comprender que la descentralizacin no es un fin en s misma, es un proceso permanente que dura dcadas, donde los cambios forman parte de
su naturaleza. Slo se avanza en la medida en que las instituciones y la
sociedad asumen los nuevos postulados y los convierten en rutinas cotidianas de su quehacer. Como cualquier cambio social, la descentralizacin exige paciencia y un cercano acompaamiento de largo plazo. Este
es el rol central de la cooperacin internacional, apoyar la generacin
de capacidades en todos los niveles territoriales para facilitar el cumplimiento de los propsitos buscados con la descentralizacin.
En este contexto son muchos los campos de accin abiertos para la
cooperacin internacional: construccin de presupuestos participativos,
rendicin de cuentas y transparencia en el manejo de los recursos; anlisis sobre desarrollo humano y pobreza; reorganizacin de empresas
prestadoras de servicios pblicos; acompaamiento tcnico a reformas
institucionales; promocin del dilogo entre gobernantes, responsabilidad social empresarial; intercambios y sistematizacin de experiencias,
y financiacin de procesos participativos locales. Estos temas son cada
vez ms abordados en ejercicios multilaterales de cooperacin.
El acompaamiento a experiencias concretas ha permitido constatar que la autonoma de los gobiernos locales y una activa participacin de la ciudadana en la toma decisiones de los asuntos que le com17
peten permiten solucionar las necesidades bsicas de las comunidades,

recuperar legitimidad, presencia y gobernabilidad del Estado.
Entre las propuestas que presentan para avanzar en la descentralizacin, consideran de vital importancia: 1) retomar el tema de ordenamiento territorial segn el principio de la subsidiariedad, de acuerdo al
cual, cuando un nivel territorial no puede prestar un servicio asignado
a su competencia, este es asumido por otro. Pensar en un nivel intermedio entre el departamento y el municipio y una clasificacin ms efectiva
de los municipios segn su capacidad. 2) Optimizar el control fiscal en
todos los niveles territoriales para garantizar transparencia en la rendicin de cuentas. 3) Articular la representacin poltica de los distintos
niveles territoriales, para lograr que los alcaldes sean miembros de las
asambleas departamentales y los gobernadores parte del Congreso. Y,
4) adoptar la reeleccin de alcaldes y gobernadores como algo imprescindible para ganar estabilidad poltica en Colombia.
Para complementar la discusin en una perspectiva comparada,
en el panel La descentralizacin en la regin andina intervienen Lus
Chirinos, de Per; Gonzalo Rojas, de Bolivia, y Daro I. Restrepo, de
Colombia. Los ponentes trazan tres distintos estados del proceso descentralizador, muy ligados a las particularidades tnicas, culturales y
polticas de cada pas.
Para Per la descentralizacin es una reivindicacin nacional con
sabor antiguo; ocho intentos figuran en su historia nacional, el ltimo
de ellos, posterior a la transicin democrtica. Aparece como una
demanda social de los movimientos regionales con dos efectos importantes: la creacin del Consejo Nacional de Descentralizacin, con la
participacin de los presidentes regionales, los alcaldes provinciales y
municipales, y la definicin de un marco normativo que regula algunas instituciones en el tema de participacin ciudadana, especialmente
los presupuestos participativos. Sin embargo, los obstculos al proceso
parecieran de mayor magnitud: falta de liderazgo y de compromiso
por parte del gobierno central, plazos agobiantes en el proceso (20052009), ausencia de perspectiva de largo plazo y subvaloracin de las
identidades y diferencias regionales.
En este proceso peruano la integracin regional es uno de los temas
cruciales para avanzar. La propuesta incorporaba un plan nacional de
regionalizacin por medio de las juntas de coordinacin interregional
y una Ley Orgnica del poder Ejecutivo, con nuevos actores polticos,
partidos y movimientos sociales y un expediente tcnico de las regiones
18
(desarrollo econmico, poltico, social y cultural) evaluado y sometido a

referendo. A pesar de la riqueza de la propuesta, el proceso fracas por
falta de apoyo en el referendo del 2006.
Bolivia, por su parte, vive un momento cspide de la descentralizacin, en trminos econmicos y polticos: el 25% de los concejales
municipales es indgena y los espacios de participacin estn conformados por aproximadamente un 66% de poblacin indgena-campesina.
No slo se ha duplicado el monto de los recursos por transferencias
a nivel municipal, sino que incluye mecanismos compensatorios por
nivel de pobreza. Pero estos avances an no se reflejan en una disminucin de las desigualdades. Por ello la pertinencia de atar la equidad
a la construccin de legitimidad, as la participacin ciudadana podra
alejar la exclusin y el despotismo.
Requerira tambin el proceso boliviano leyes uniformes que
resuelvan la asimetra institucional que existe hoy en los presupuestos,
alcances, objetivos, competencias dentro de cada uno de los niveles
territoriales. Insiste en la pertinencia de adoptar modelos de descentralizacin acordes a necesidades particulares, pensando al Estado como
un sistema y no como un centro.
Colombia, en cambio, despus de 20 aos de descentralizacin,
revisa, se pregunta sobre lo logrado, lo valora y lo relativiza. Descubre
que en virtud de la descentralizacin hay ms instituciones, ms sistema poltico, ms mercado, ms organizaciones sociales, todos definidos alrededor del territorio; pero no se ha modificado el modelo de
desarrollo, la poltica econmica, los impuestos regresivos, ni la concentracin de la propiedad. Estos factores se transnacionalizan, escapan a la lgica nacional y por ende a la local.
Mirando desde la historia hacia el horizonte, el ponente colombiano plantea nuevos y ms profundos sentidos para la descentralizacin en Amrica Latina: distribucin de oportunidades entre territorios, equidad social en el acceso a bienes y servicios y mayor equidad
poltica. Estos sentidos que ponen de nuevo el reto en el cambio de las
relaciones sociales y polticas, en una democracia real capaz de mejorar
la calidad de vida y de producir resultados en trminos de bienestar
social.
Analizando los espacios que la descentralizacin cre para las
organizaciones sociales, se desarrolla el panel La descentralizacin vista
por los movimientos sociales. Con la concurrencia de Jorge Enrique Bossa,
19
presidente de la Confederacin Comunal; Arqumedes Vitons, alcalde

de Toribo, Cauca; Carlos Arturo Rodrguez, presidente de la Central
Unitaria de Trabajadores (CUT) y Roberto Ortegn, presidente del Consejo Nacional de Planeacin.
Todos los expositores reivindican el importante papel de los
movimientos sociales, desde finales de los aos 70, en la conquista de
la descentralizacin para el pas. Mencionan cmo ha posibilitado su
presencia permanente en todos los espacios de la vida nacional, pues
se ensancharon los escenarios de participacin social desde donde han
logrado hacerse escuchar e influir en decisiones que los afectan. Los
escenarios de planeacin, la gestin pblica y la organizacin en torno
a iniciativas productivas son apenas unas muestras de ello.
Con base en la experiencia del municipio de Toribo, uno de los
ponentes resalta que la descentralizacin es vital para un gobierno
local conquistado por un movimiento social. La participacin de la
poblacin en las decisiones de gobierno y el mejoramiento real de las
condiciones de vida de la poblacin retroalimentan el movimiento
social aportndole sostenibilidad y crecimiento como expresin poltica. Exalta tambin las tensiones y dilemas que impone el ejercicio de
gobierno al movimiento social en un contexto descentralizado, pero
con grandes carencias.
Otro de los ponentes da cuenta del desarrollo desigual de la descentralizacin y de sus limitaciones. De los 1.098 municipios ni siquiera
el 10% ha desarrollado la eleccin de ediles y corregidores; menos an
reglamentado la participacin de los pobladores en la elaboracin de
presupuestos, ni aplicado los mecanismos de la Ley 174 de 1994, ahogados por la excesiva reglamentacin, con excepcin de la tutela. Como
muy grave se ve el que la descentralizacin no plantee salidas al conflicto
armado, que ha golpeado tan fuertemente a las organizaciones sociales.
Tampoco ha contribuido la descentralizacin al cambio de las
prcticas polticas de las mismas organizaciones sociales, 20 aos despus continan reproducindose las formas de liderazgo clientelista,
la ausencia de agenda y objetivos propios, la actuacin como apndices del Estado y las debilidades en sus formas de comunicacin e
informacin. Tambin el Estado contina limitando la participacin
comunitaria y ciudadana y su profundizacin por la va de excesivas
regulaciones y demoras en la promulgacin de normas de iniciativa de
las organizaciones sociales.
20
Por su parte, el representante de la CUT centra sus preocupaciones

en torno a dos aspectos: los condicionamientos que el contexto de guerra
o paz impone en el futuro a la descentralizacin y el hecho de que, siendo
Colombia un pas de regiones, el modelo de descentralizacin hoy instaurado en el pas no refleje un acuerdo institucional capaz de definir y
armonizar competencias y funciones entre las entidades territoriales.
El representante del Consejo Nacional de Planeacin centra su
mirada en la planeacin participativa; considera que despus de la
promulgacin de la Constitucin de 1991, la descentralizacin ha sido
sometida a una progresiva restriccin por la va normativa, hasta colocarla bajo la amenaza de la recentralizacin. Slo la Corte Constitucional ha obrado como garante legal del proceso descentralizador que
interpreta acertadamente el espritu constitucional.
Con acentos en diferentes aspectos, los cuatro ponentes consideran necesario asumir la defensa de la descentralizacin como una
de sus banderas de lucha para presionar por una participacin social
y poltica, cada vez ms real y efectiva, y por una autonoma de las
comunidades en sus territorios que les permita asumir aquellas funciones que hoy se descentralizan de manera condicionada.
Diversas fueron las propuestas para avanzar en este sentido:
reforzar el papel del Estado central como coordinador de las polticas
pblicas y no como ejecutor, conformar comisiones constitucionales
permanentes especializadas en el tema, bajo la coordinacin del Ministerio del Interior, asumir la regin como un escenario de construccin
y reconstruccin de agendas territoriales de paz, evaluar el desempeo
de los gobernantes locales con indicadores ms integrales, recuperar
el rol de los consejos territoriales de planeacin, como escenarios de
participacin directa y no representativa, y otorgar capacidad constitucional y legal a los gobiernos locales para que puedan adoptar sus
propios planes de desarrollo.
Un tema de igual vala, Descentralizacin y paz, se incluye en el seminario para concluir con la diversidad de perspectivas sobre la descentralizacin. Len Valencia, Hernando Gmez Buenda y Gilberto Toro, en su
orden directores de la Fundacin Nuevo Arco Iris, del Informe de Desarrollo Humano para Bogot y de la Federacin Colombiana de Municipios,
analizaron los peligros que el conflicto armado ha impuesto al proceso de
descentralizacin.
21
Con tres nfasis diferentes desarrollan los ponentes este tema.

El primero, ex combatiente del ELN, se apoya en una revisin de la
historia nacional reciente, desde finales del Frente Nacional hasta el
presente, para sealar que la eliminacin del contradictor poltico ha
impedido la construccin de democracia en el pas. Si bien, la descentralizacin abri el panorama poltico a nivel local, por una parte, este
avance no tuvo expresiones inmediatas en el nivel nacional; por otra,
fue rpidamente constreido por las presiones tanto de las FARC como
de los grupos paramilitares. Esto elev el abstencionismo o caus la
realizacin de elecciones atpicas para un porcentaje importante de las
alcaldas locales, mediante la votacin por candidaturas nicas.
En este sentido, ahondar en los procesos de democratizacin,
descentralizacin y municipalizacin slo ser posible cuando exista
una reforma poltica sustentada en un proceso de reconciliacin y de
pluralismo poltico, que recupere la confrontacin poltica entre contrarios y elimine la corrupcin.
El segundo ponente, Gmez Buenda considera que actualmente
se contraponen dos miradas sobre la relacin entre descentralizacin y
paz. Segn algunos, se descentraliza para pacificar, superar la ausencia
del Estado y movilizar el apoyo de la poblacin. En cambio, para otros,
incluido el presidente de la Repblica, se centraliza para pacificar, pues
cualquier aumento del poder local, especialmente de recursos, hara
ms atrayente al municipio a los actores armados, lo que aumentara
as el conflicto.
No obstante, la prctica ha demostrado que los actores armados
son atrados por los recursos naturales que estn siendo explotados por
particulares privados; as mismo, deja claro que la legitimidad poltica
de los gobernantes locales constituye la mejor proteccin de las administraciones locales frente a los actores armados.
Profundizar la descentralizacin resulta entonces la alternativa
coherente; fortalecer los procesos de eleccin, combatir las rentas ilegales y proteger las legales para hacer una poltica social que llegue a los
ms pobres y fortalezca la democracia en el sentido social, y crear un
rgimen especial donde se revalen las competencias, la vigilancia y el
control sobre aquellos municipios que tengan las mayores dificultades
para captar recursos y trasladar al nivel nacional los impuestos como
la renta son algunas de las posibles soluciones.
22
En la perspectiva del representante de las municipalidades,

Gilberto Toro, alcanzar una paz sostenible pasa por la existencia de
gobiernos locales autnomos y descentralizados. Se tergiversa la discusin cuando se plantea la corrupcin y la intervencin armada como
consecuencias de la descentralizacin. El aumento de la corrupcin en
los niveles locales es discutible, de 5.000 denuncias instauradas ante los
organismos de control contra funcionarios locales, menos del 5% resultaron condenados. La presencia de los actores armados insurgentes no
logr finalmente ahogar el sistema democrtico local, a pesar de que
hasta hace cuatro aos se asesinaba en el pas a un alcalde cada mes.
Son mltiples las pruebas del fortalecimiento democrtico a partir
de la eleccin popular de alcaldes, as como del desequilibrio entre competencias y recursos transferidos. La limitante ms seria es la visin de
corto plazo, que impide al escenario local articularse con la regin y con
el pas.
Una paz sostenible pasa por la coherencia, porque no se puede adelantar un proceso de reconciliacin con actores violentos y reformar el
Sistema General de Participaciones; esta reforma debilita a los gobiernos
locales en un momento en el que existe gran presin para la solucin de
las necesidades de la poblacin. Adicionalmente, si se quieren municipios autnomos, eficientes y eficaces, debe haber transparencia y mayor
credibilidad e inversin por parte del gobierno central.
Concluye aqu la sntesis de lo expresado por los y las ponentes. Queda la puerta abierta para que el lector, ya provocado, acuda a
profundizar los temas y planteamientos de su inters en las ponencias
presentadas.
Con esta publicacin, RINDE convoca al pas a reflexionar sobre
los logros y limitaciones de la reforma territorial, a fin de transitar hacia
una nueva fase de la descentralizacin inspirada de manera ms precisa como mecanismo de profundizacin de la democracia, de promocin del desarrollo territorial y del logro de una arquitectura institucional
ms adecuada para la paz.
23
Captulo 1
Instalacin
Barbara Hess
Sean Jones
Roberto Hinestrosa
RINDE
La cooperacin alemana frente a

la descentralizacin en Colombia
Barbara Hess
Representante en Colombia de la
Agencia Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ)
Colombia ha vivido en los ltimos 20 aos uno de los procesos
de cambio ms significativos y relevantes. Un proceso que se inici en
1986 con la eleccin democrtica de las autoridades locales y que tuvo
su mayor impulso con la Constitucin de 1991.
La Constitucin propuso a los y las colombianas un modelo de
Estado descentralizado, democrtico, incluyente y solidario, pero no
ha sido fcil concretarlo. Hoy, 15 aos despus de su promulgacin y
vigencia, si bien es cierto que todava falta mucho por hacer, tambin
es cierto que es mucho lo que se ha avanzado, tanto que la experiencia colombiana en materia de descentralizacin ha sido el modelo que
nutre y enriquece los procesos descentralizadores en muchos pases de
Amrica Latina.
El tema de la descentralizacin, como parte del proceso de modernizacin del Estado, tiene ya bastantes aos de estarse debatiendo y
nadie podra decir que no ha merecido un tratamiento profundo y sustantivo. La descentralizacin irrumpi con fuerza en la agenda poltica regional a inicios de los aos ochenta, se mantiene, y seguramente,
continuar muchos aos ms.
Hace veinte aos se crea que la finalidad de la descentralizacin

era la ampliacin de la cobertura y el mejoramiento de los servicios
bsicos bajo la responsabilidad de los municipios. Ahora se ha abierto
un camino de expectativas que van desde el mejor uso de los recursos
y una asignacin ms equitativa por regiones, localidades y sectores;
pasando por la participacin social y la posibilidad de control de la
gestin pblica; hasta la democratizacin del poder, el mejoramiento
y legitimacin de los sistemas polticos, la eficiencia del sistema institucional, la adaptacin a la diversidad cultural y demogrfica y la
readecuacin de las relaciones Estado-sociedad.
La descentralizacin se ha legitimado en el imaginario poltico de
los pases y, sin ser una panacea, se plantea como una alternativa que
apunta a revisar y reformar la estructura del Estado que modifica las
relaciones de sus diversas funciones, instancias y niveles con la sociedad y la posibilidad de impulsar un nuevo tipo de Estado, ms cercano
a sus ciudadanos.
Bajo esas grandes lneas conceptuales se ha movido en toda Amrica Latina la cooperacin tcnica alemana, y Colombia no ha sido la
excepcin. Por eso puedo decir, que la Agencia Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ) ha sido partcipe, en buena medida, del proceso de
transformacin del Estado colombiano.
Una resea muy rpida. Empezamos el trabajo en 1995, acompaando al Departamento Nacional de Planeacin en la implementacin del
Programa Mejor Gestin de los Departamentos. Posteriormente, a solicitud del gobierno nacional, ayudamos a algunos departamentos a mejorar su capacidad administrativa, financiera y de gestin, cuando apenas
empezaba a clarificarse su rol como lderes del desarrollo econmico y
social de sus territorios.
Luego se puso en marcha el Programa de Fortalecimiento Financiero Municipal (Profim), que tuvo como contraparte la Federacin
Colombiana de Municipios. Este programa tuvo nfasis en dos reas
de trabajo: fortalecer la Federacin de Municipios, como entidad gremial capaz de velar por sus intereses de manera seria y responsable, y
mejorar las finanzas de municipios pequeos seleccionados.
En el sur del pas, en los departamentos de Cauca y Nario, los proyectos de Asopata y Bota Caucana han formado parte del acompaamiento a la descentralizacin. El primero dirigido al fomento de la asocia27
tividad municipal, y el segundo, a rescatar las experiencias de desarrollo

econmico local.
Nuestro balance es que ha valido la pena acompaar a Colombia
en este proceso. Siempre hay interlocutores reflexionando y gobiernos
territoriales dispuestos a liderar cambios en sus regiones. Hace cuatro
aos, los dos gobiernos, el colombiano y el alemn, acordaron orientar
los recursos y esfuerzos de la cooperacin hacia el diseo e implementacin de un solo programa, que integrara las experiencias de los proyectos anteriores de manera sinrgica y se avocara a apoyar los esfuerzos del pueblo y el gobierno colombianos en la bsqueda de la paz y la
disminucin de los conflictos.
Se trat, entonces, de fortalecer la presencia y aceptacin del
Estado, con una mejor prestacin de servicios y con la aplicacin de procesos transparentes y participativos. El gobierno colombiano demanda
de nosotros, en la nueva etapa del acompaamiento, una contribucin
ms decidida para tender puentes y tejer alianzas entre la sociedad
y el Estado, que apunten a la resolucin pacfica de los conflictos, as
como a promover las reformas estructurales que requiere el pas y que
apunten a la paz. El desarrollo territorial y los avances hasta ahora
logrados con la descentralizacin, al igual que los impactos alcanzados
con otros programas de cooperacin colombo-alemana, sern la base
para el nuevo programa que inicia a partir de 2007.
Valoramos profundamente lo logrado hasta ahora en trminos
de democracia, participacin e inclusin. Por eso la descentralizacin
debe mantenerse como un elemento de la vida institucional, sin el que
ser imposible edificar la paz, pues si no existen niveles territoriales
eficientes y participativos, prximos al ciudadano, el Estado no podr
fortalecer su presencia en los territorios.
Es necesario avanzar definitivamente en las reformas del ordenamiento territorial, de tal manera que exista una adecuada articulacin
del Estado y unas mejores relaciones intergubernamentales. La construccin territorial del Estado, articulada en torno a los principios de
descentralizacin y autonoma, debe complementarse con una visin
nueva en la que prime la corresponsabilidad y que reconstruya el espacio de decisin pblica de abajo hacia arriba, sin poner en peligro la
eficacia de la gestin.
Las instancias subnacionales de gobierno deben fortalecer sus
mecanismos de participacin y rendicin de cuentas; ser capaces de
28
abordar en forma ms contundente los problemas de fortalecimiento

institucional, de desarrollo econmico local, de las polticas sociales y
de la redistribucin de la riqueza, y emprender de manera sistemtica
el cumplimiento de las metas del milenio contra la pobreza y la exclusin. Hoy, el territorio debe ser repensado y redefinido y, con ello, tambin
la estrategia de sus actores. Es necesaria la reinvencin del territorio para
convertirlo en un espacio de competitividad e innovacin. Es parte de la
respuesta de las sociedades locales a los retos de la globalizacin.
Este evento pareciera ser el fin de una etapa: los 20 aos de la descentralizacin. Para nosotros como europeos es slo el comienzo de un
largo camino. En nuestro caso, Alemania ha tardado ms de 200 aos
para consolidar el Estado que hoy tenemos y no podemos decir que el
proceso ha terminado. En junio pasado fueron aprobadas un conjunto
de reformas constitucionales, orientadas a dar mayor poder de decisin
a las entidades territoriales, y seguramente vendrn ms cambios.
Por eso, vale la pena sealar que 20 aos son pocos para un proceso radicalmente transformador como la descentralizacin. Es importante hacer un alto en el camino y emprender las reformas necesarias,
con la tranquilidad institucional requerida para que se produzca el
afianzamiento y empoderamiento social que se demanda.
Las reformas orientadas a la descentralizacin deben convertirse
en un patrimonio social e institucional del que se puedan sentir orgullosos los colombianos, para alcanzar as una madurez en la aplicacin y en
el ejercicio ntegro de sus competencias, un fortalecimiento de los mecanismos de participacin y una autonoma presupuestal visible por parte
de los gobiernos locales. Me honra profundamente ser hoy partcipe de
la celebracin de los 20 aos de la descentralizacin en Colombia.
29
Veinte aos de lecciones

aprendidas
Sean Jones
Agencia Internacional de Estados Unidos para el Desarrollo
(USAID)
Todos creemos en los beneficios de una mayor autonoma de los
gobiernos locales para la satisfaccin de las necesidades de las comunidades. Los gobiernos cercanos a las localidades siempre tendrn ventajas para lograr una mejor prestacin de servicios pblicos locales, para
el recaudo y el buen uso de los recursos pblicos.
La descentralizacin sirve simultneamente para que las comunidades desarrollen mayores compromisos frente a la gestin pblica y
hagan mayores esfuerzos en liderar su propio desarrollo. Igualmente,
el proceso descentralizador promueve la participacin ciudadana y
recupera la legitimidad y gobernabilidad del Estado, especialmente en
zonas donde imperan la marginalidad, los cultivos ilcitos y los grupos
armados al margen de la ley.
Durante los ltimos cinco aos, la USAID ha venido apoyando
los esfuerzos del gobierno colombiano para fortalecer los gobiernos
locales. As es como 267 municipios, en 9 departamentos, recibieron
nuestra asistencia en gestin municipal. Se ejecutaron 270 proyectos
de infraestructura social que beneficiaron directamente a cerca de un
milln de personas.
En los prximos aos, con nuestro programa de reas de Desarrollo Alternativo Municipal (ADAM), esperamos impulsar un modelo
de desarrollo alternativo sostenible y participativo, que promueva la
gobernabilidad local y las oportunidades econmicas de las poblaciones marginadas del desarrollo y afectadas por los cultivos ilcitos y el
conflicto armado.
Veinte aos despus de la puesta en marcha de la descentralizacin en Colombia, son muchas las lecciones aprendidas, temas que
tocarn los prximos ponentes, quienes han tenido un papel protagnico en el proceso. Son ellos entonces los ms indicados para analizar
el presente y el futuro de la descentralizacin en Colombia. Estamos
muy satisfechos de haber contribuido a hacer realidad esta alianza que
agrupa varias instituciones y les deseamos suerte en su esfuerzo por
analizar y promover el tema de la descentralizacin.
31
Descentralizacin en Colombia:
timidez frente a los retos
Roberto Hinestrosa
Decano de la Facultad de Finanzas, Gobierno
y Relaciones Internacionales,
Universidad Externado de Colombia
La descentralizacin en Colombia ha sido una revolucin contundente, pero extraamente silenciosa. Nuestra sociedad se caracteriza
por su timidez a la hora de asumir cambios diametrales y nuestras instituciones an se resisten a aceptar la pertinencia y vitalidad del poder
territorial. Devolver a las comunidades el legtimo derecho a decidir su
porvenir ha sido una de las estrategias ms ambiciosas del pas.
La descentralizacin es el sistema que permite a los entes territoriales
ser autnomos en la formulacin de sus polticas de desarrollo social, para
que acten de manera responsable en el diseo de planes, en la gestin
para el desarrollo y en la adecuada inversin de los recursos. La descentralizacin poltica llam a reconfigurar el Estado y la manera de entender
su entorno, para mejorar las condiciones de vida de la sociedad.
A pesar de la eleccin por voto popular de alcaldes y gobernadores, a los mandatarios territoriales no se les ha permitido tener capacidad para decidir sobre los temas ms urgentes y sensibles de los ciudadanos. El nivel central insiste en llevar de cabestro a las entidades
territoriales, a actuar de manera uniforme, bajo el pretexto de la inca-
pacidad de las regiones para discernir entre lo conveniente y lo innecesario en materia de gasto pblico.
Existen ms de 460 normas en materia de descentralizacin que
sitan a las autoridades locales en la encrucijada, entre cumplir reglamentos o cumplir con sus obligaciones programticas. En Colombia las razones que llevaron a la descentralizacin poltica siguen vigentes pero, por
qu no se han logrado los efectos tan pretenciosos que esperbamos?
La descentralizacin no puede ser un simple ejercicio de delegacin de funciones, ya que implica un ejercicio de ajuste gubernamental,
segn lo que las regiones y provincias estn en capacidad de producir.
En un sistema descentralizado de gobierno, se debe garantizar la calidad de la presencia del Estado en cualquier latitud del pas. El modelo
debe considerar la capacidad de cada regin, las condiciones de su
territorio y su desarrollo gradual.
Durante la vigencia de la Constitucin de 1886, la Cmara de
Representantes expresaba las voces territoriales ante la nacin, pero hoy
en da, a pesar de la eleccin popular, es preciso definir el rol y la importancia de gobernadores y alcaldes. Deberan tener un papel directo y
una representatividad permanente en la toma de decisiones que afecten sus provincias, ya que son los voceros elegidos popularmente para
administrar sus territorios. En Alemania, por ejemplo, los gobernadores
elegidos popularmente tienen al menos el 50% de la representacin.
Por otro lado, la Ley Orgnica de ordenamiento territorial, que
define competencias y capacidades de los entes territoriales, se ha hundido tantas veces como se ha presentado a discusin en el Congreso de
la Repblica. Ese atraso en la aprobacin de dicha ley ha impedido el
desarrollo integral de regiones y provincias, luego de 20 aos de eleccin popular de alcaldes y 15 aos de la de gobernadores.
La adopcin de la Ley permitira la existencia de proyectos integrados, sostenibles y de beneficio comn, con mayor generacin de ingresos
para los territorios, que fomentaran su asociatividad y el inters comn de
la poblacin. Podra proponerse que la norma de ordenamiento territorial
sea votada por la poblacin a manera de referendo o de consulta popular.
Temas como la racionalizacin de servicios pblicos domiciliarios,
que incluyen electrificacin, acueducto, alcantarillado, aseo, comunicaciones, educacin, transporte pblico escolar (rural y municipal), salud
y muchos ms, son reas en las que los municipios podran ser verdade33
ramente eficientes, pero no es as porque el Plan de Ordenamiento Territorial y la legislacin existente no permiten la integracin territorial.
Los planes de ordenamiento territorial fueron formulados hace 10
aos por cada ente territorial, pero sin tener en cuenta el municipio vecino,
hecho que muestra la desarticulacin regional. Las gobernaciones apenas
fueron oficinas de registro, sin que pudieran evaluar los planes y mucho
menos incluirlos dentro de una poltica de integracin provincial.
Los planes de desarrollo deben ser presentados ante el respectivo
Concejo dentro de los tres meses siguientes a la posesin del alcalde,
luego de haber cumplido con las normas de participacin ciudadana
del municipio; por lo tanto, no hay posibilidad ni tiempo para que las
administraciones vecinas interacten e integren proyectos de beneficio
comn. Es un problema adems de delimitacin legal: no se han definido las funciones y competencias de los departamentos, menos como
instancia de planificacin regional.
Existe una dbil capacidad de control y gestin de los recursos pblicos por parte de las administraciones regionales y locales, y
aunque los entes de control, Procuradura y Contralora, han hecho un
gran esfuerzo con ms de 50 programas de control, entre el 2004 y el
2006, la capacitacin siempre ocupar un lugar preponderante.
La gestin de los entes territoriales arroja cifras muy satisfactorias entre el 2002 y el 2005, con un supervit de ms de 370 mil millones
de pesos. Gracias a los supervit de los municipios y departamentos se
amortizan deudas por ms de 400 mil millones; adems, los gobernadores locales han dado continuidad a las polticas de ajuste y responsabilidad, y con ello han fortalecido el recaudo de rentas propias y el aumento
de la inversin total en el territorio.
Algunos hechos para resaltar en el 2005, frente al 2004 son: un
incremento en el recaudo tributario de 625 mil millones de pesos, en
la inversin por 4.630 millones de pesos y en el ahorro corriente de 903
millones de pesos. Estas cifras demuestran el fortalecimiento fiscal de los
municipios y una gestin sana en la cabeza de sus gobernantes.
Nuestro pas se ha debatido entre guerras inspiradas por el federalismo, la centralizacin y la descentralizacin. Tambin por una puja
entre las constituciones abiertas y federales de 1853 y 1863, y la centralista de 1886; pero hoy da, los aires de apertura y los cambios de los ltimos cuatrienios nos permiten vislumbrar un modelo de organizacin
globalizado, que ser ejemplo para muchos pases en Amrica Latina.
34
La descentralizacin: una apuesta

poltica de futuro para Colombia
Red de Iniciativas para la Gobernabilidad,
la Democracia y el Desarrollo Territorial (RINDE)
Hace veinte aos, la descentralizacin fue considerada como un
logro poltico que cre altos niveles de expectativa en diversos sectores
de la poblacin. Hoy el proceso es motivo de preocupacin para un
importante segmento de los colombianos, que piensan que la descentralizacin est enfrentando serios dilemas y sufriendo una involucin
que afectara seriamente las posibilidades de desarrollo en muchos rincones del pas.
La descentralizacin del Estado colombiano fue uno de los cambios polticos ms importantes en la segunda mitad del siglo pasado,
comparable solamente con la reforma constitucional de 1936, la firma
del pacto del Frente Nacional en 1957 o la expedicin de la nueva Carta
Poltica en 1991. Fue una reforma necesaria. Aquellos quienes la impulsaron en ese entonces entendieron que el Frente Nacional haba dejado
una herencia negativa en un doble sentido: por una parte, el Estado se
mostraba cada vez ms incapaz de enfrentar con xito los grandes problemas del pas, entre ellos la pobreza y las crecientes desigualdades
sociales y regionales. Por la otra, el pacto bipartidista haba evidenciado algunos rasgos indeseables del rgimen poltico, que minaban
su legitimidad, entre ellos el centralismo en la toma de decisiones, el
autoritarismo en el manejo del disenso, el clientelismo como forma de

atencin a las necesidades de la poblacin y la exclusin poltica de
grupos diferentes a los partidos tradicionales.
La descentralizacin surgi entonces como una estrategia de
reforma del Estado destinada a paliar la crisis del rgimen poltico
y a darle un nuevo aire que permitiera recuperar la confianza de los
colombianos en sus instituciones. El espritu de la reforma fue dar
mayor poder a los entes territoriales en la definicin de polticas pblicas, mejorar la prestacin de los servicios a su cargo y democratizar las
decisiones pblicas a travs de la participacin ciudadana.
En tal sentido, la descentralizacin del Estado fue un proceso de
carcter eminentemente poltico que entreg una cuota de poder a los
entes subnacionales, expresada en una mayor autonoma de las autoridades territoriales, en la devolucin de competencias y la entrega de recursos a los departamentos y los municipios para atender ms eficazmente
las demandas de la poblacin y en la institucionalizacin de mecanismos
de participacin ciudadana y control social de la gestin pblica.
Hoy da, sin embargo, sin que el proceso haya perdido su esencia
poltica, esa dimensin ha sido relegada a un segundo plano no slo
en el discurso gubernamental, sino en la lectura que sobre ste hacen
diferentes sectores polticos y sociales. En su lugar, se ha venido imponiendo en los ltimos aos una mirada exclusivamente fiscal sobre la
descentralizacin, complementada en ocasiones por una insistencia en
temas de eficiencia y moralidad de la gestin pblica. En efecto, desde
finales de la dcada pasada, comenz a difundirse el argumento de
que la descentralizacin era la principal causa del dficit fiscal nacional, en razn del crecimiento sustancial de las transferencias a los entes
subnacionales. Esa idea fue ganando fuerza y se tradujo en 2001 en
las reformas al rgimen de transferencias y a la ley 60 de 1993. Desde
entonces, el gobierno nacional ha centrado su atencin en esos temas
y prcticamente ha reducido la descentralizacin a una cuestin de
carcter administrativo y financiero. Por su parte, los gobiernos territoriales han centrado el grueso de su discusin con el gobierno nacional
en ese aspecto.
Sin negar la importancia de tales cuestiones en el momento de
hacer el balance de lo que ha ocurrido con la descentralizacin en estas
dos dcadas, es preciso recuperar la consideracin de su dimensin

2006
36
Velsquez, Fabio. Descentralizar o recentralizar?, en Revista Foro, N 58, Bogot.
poltica. La descentralizacin es una forma de distribucin del poder,

lo que marca de entrada su carcter y su alcance.
Por supuesto, las circunstancias que dieron lugar a la descentralizacin del Estado colombiano hace un par de dcadas no son las mismas que vive hoy el pas. Concretamente, el mapa de los actores que
inciden en las decisiones que se toman en departamentos y municipios
ha cambiado sustancialmente; nuevas fuerzas han ganado protagonismo en el escenario territorial, especialmente en aquellas zonas del
pas donde las economas ilegales y/o los actores armados tienen un
peso significativo, incluso dominante, y una influencia notoria en las
decisiones pblicas. Pero, precisamente, ese cambio de coordenadas
obliga a seguir pensando polticamente la descentralizacin y a rescatar dimensiones del proceso hoy por hoy olvidadas.
En ese sentido, caben varias preguntas: qu ha ocurrido y qu est
ocurriendo con la descentralizacin en Colombia desde el punto de vista
poltico? La autonoma territorial ha mejorado las relaciones intergubernamentales? Cul es el actual mapa poltico de la descentralizacin?
La participacin ciudadana ha contribuido a democratizar la gestin
pblica y a lograr mejores condiciones de vida para la poblacin? Cules han sido los impactos del conflicto armado en el desempeo de los
gobiernos municipales y departamentales? Qu aspectos merecen hoy
un lugar central en el debate pblico y en el diseo de propuestas para
fortalecer la descentralizacin en Colombia?
La Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y
el Desarrollo Territorial (RINDE) quiere proponer en este documento
algunas reflexiones que aporten elementos de juicio para dar respuesta
a los anteriores interrogantes, con el exclusivo nimo de promover un
debate pblico sobre aspectos que siguen siendo centrales en el desarrollo de la descentralizacin, y que no por haber sido relegados a un
plano secundario en la discusin poltica reciente dejan de ser cruciales
para pensar el presente y el futuro de ese proceso, clave por lo menos
en el espritu de la Carta Constitucional para asegurar mayores niveles de bienestar para todos los colombianos y las colombianas.
Para tal efecto, el documento se refiere en la primera parte a cuatro aspectos considerados de primer orden en el anlisis poltico de la
descentralizacin: las relaciones intergubernamentales, el nuevo mapa
poltico territorial, la participacin ciudadana en la gestin pblica y el
impacto del conflicto armado. La reflexin se cierra con una referencia
a la propuesta del gobierno consignada en su plan Visin Colombia
37
2019 y con la enumeracin de algunas propuestas que, a juicio de los

integrantes de RINDE pueden afianzar la descentralizacin del Estado
y alejar las amenazas que se ciernen sobre ella.
Descentralizacin y dinmicas polticas

Autonoma territorial, relaciones intergubernamentales
y ordenamiento territorial
La descentralizacin implica la distribucin del poder entre el
centro y la periferia, entre el Estado central y los entes subnacionales,
lo que supone garantizar en la letra y en los hechos la autonoma de
estos ltimos para el ejercicio de dicho poder.
La reforma municipal de 1986 y la Constitucin de 1991 garantizaron la autonoma de las entidades territoriales. La Constitucin define a
Colombia como un:
Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales,
democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la
dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que
la integran y en la prevalencia del inters general (Artculo 1).
Luego, en su artculo 287, la Constitucin establece que las entidades territoriales gozan de autonoma para la gestin de sus intereses,
en virtud de lo cual gozan del derecho a gobernarse por autoridades
propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los
recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones y participar en las rentas nacionales.
Se trata, por supuesto, de una autonoma relativa, derivada del
carcter unitario del Estado colombiano y subordinada por tanto a lo
dispuesto por la Constitucin y las leyes que lo rigen. De todos modos,
otorga a las entidades territoriales un margen de libertad de accin
para enfrentar las tareas del desarrollo y atender con propiedad las
demandas y aspiraciones de la poblacin.
As, pues, desde el punto de vista formal la autonoma est plenamente garantizada en los trminos definidos por la Carta Poltica.
Puede decirse lo mismo de lo que ocurre en el da a da del funcionamiento del Estado colombiano? A ese respecto, creemos que existe
38
una tensin creciente entre el inters de las autoridades municipales

y departamentales por salvaguardar el margen de autonoma que les
otorga la Constitucin, por un lado, y la estrategia del gobierno central
encaminada a intervenir cada vez ms en campos de competencia de
los entes territoriales, por el otro.
La idea hace veinte aos era devolver a los municipios una serie
de competencias y recursos que la Nacin haba concentrado a lo largo
del siglo XX bajo el amparo de la Constitucin de 1886 y de sus reformas posteriores. La reforma municipal de 1986 produjo as un modelo
polarizado de relaciones intergubernamentales, en el que el gobierno
central y los municipios se ubicaron en los extremos de la relacin y
los departamentos quedaron de alguna manera al margen de la distribucin de competencias y recursos, con muy poca visibilidad en el
contexto de las decisiones gubernamentales y desempeando un papel
secundario en la gestin de lo pblico.
La Constitucin de 1991 introdujo un principio de equilibrio en
las relaciones entre el gobierno central y las entidades territoriales, al
rescatar al departamento de su condicin marginal al ordenar la eleccin popular de los gobernadores, entregarle competencias y recursos
y asignarle funciones en materia de planeacin regional, coordinacin de la accin del gobierno nacional en su territorio, promocin del
desarrollo y asistencia a los municipios. De esa forma, se estableci un
modelo relativamente equilibrado de relacin entre los distintos niveles de la administracin pblica, bajo los principios de coordinacin,
concurrencia y subsidiariedad.
Esa situacin cambi con la aprobacin del Acto Legislativo 01 de
2001 y de la Ley 715 de 2001. Con estas medidas se afianz un modelo
de equilibrio jerrquico en las relaciones intergubernamentales, que
ya se vislumbraba en la Ley 60 de 1993. En dicho modelo, el gobierno
central gan una importante cuota de poder de decisin en el diseo de
polticas, concentr recursos que aos antes eran manejados por las entidades territoriales y gan atribuciones para ejercer un control desde
arriba del desempeo administrativo y fiscal de las autoridades municipales y departamentales. Se fragu de esa manera un esquema piramidal en el que los entes subnacionales quedaron subordinados a las
decisiones del gobierno central, y ser convirtieron en unos casos en ejecutores y en otros en beneficiarios de polticas y programas nacionales.
Adems, la Ley 715 privilegi la dimensin sectorial de la descentralizacin, lo cual mengu su sentido territorial, pues lo importante dej de ser
39
el desarrollo del territorio en su conjunto para pasar a ser simplemente

el cumplimiento de metas sectoriales del gobierno nacional.
El gobierno de lvaro Uribe, aprovechando el nuevo marco normativo, ha llevado al lmite ese modelo concentrando recursos y poder
de decisin sobre asuntos que son responsabilidad de los municipios
y departamentos, por medio de, entre otras cosas, los consejos comunitarios y la Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional un ministerio de la Presidencia, que lleva a cabo
una buena cantidad de programas de generacin de empleo e ingresos,
inversin social y construccin de infraestructura, la mayora de los
cuales operan en campos de competencia de las entidades territoriales.
De esta forma, no slo se produce una duplicidad de esfuerzos, sin
ningn grado de coordinacin entre los niveles de la administracin
pblica, sino que el gobierno central comienza a intervenir en terrenos ajenos y produce un efecto de recentralizacin de competencias
y recursos, que pone en riesgo la autonoma de las autoridades territoriales y (ms an) atenta contra la institucionalidad municipal y departamental diseada en 1991. A ello se suma la costumbre cada vez ms
corriente del gobierno nacional de negociar inversiones directamente
con los congresistas de cada regin por fuera de los planes de desarrollo, que genera una distorsin en las relaciones polticas.
Esta tendencia se habra podido contrarrestar, as fuera parcialmente, mediante la expedicin de la Ley Orgnica de Ordenamiento
Territorial (LOOT), la cual, entre otras cosas, deba definir por mandato constitucional las competencias de las entidades territoriales. Sin
embargo, como lo sabe todo el pas, despus de quince aos de expedida la Constitucin, el pas no cuenta con esa ley orgnica debido a la
falta de acuerdo del Congreso de la Repblica, por razones que no es
el caso traer en este documento. Hay aqu un vaco que el Legislativo
debe llenar pronto, y una frustracin que puede ser mucho mayor en
el futuro si no llegamos pronto a un consenso sobre el nuevo ordenamiento territorial para el pas.
La aprobacin de la LOOT es la oportunidad para definir un
nuevo orden territorial que supere las deficiencias del actual, en particular la crisis de los departamentos. El nuevo diseo debe propiciar el
fortalecimiento del nivel intermedio, a la luz de los principios contenidos en la Constitucin Nacional, y disear un esquema de equilibrio en
las relaciones intergubernamentales que permita un desempeo ms
40
eficiente del Estado en su conjunto y as promover el crecimiento econmico y el bienestar de la poblacin en todas sus regiones.
Nuevo mapa poltico territorial
En el plano de la democracia representativa, la eleccin popular
de alcaldes constituy un primer mecanismo para la apertura de un
rgimen poltico cerrado y excluyente. La violencia de diverso signo
que viva el pas en los aos ochenta y la multiplicacin de la protesta
ciudadana desde las regiones chocaban con un sistema controlado
frreamente por el bipartidismo y difcil de reformar, no slo por la
fragmentacin de los partidos, que impeda el logro de las mayoras
requeridas en el congreso para la reforma, sino adems por la declaracin de inconstitucionalidad de que fueron objeto otras iniciativas promovidas por diversas administraciones para desbloquear el rgimen.
En este sentido, el mrito de la descentralizacin fue atacar desde
la base el bloqueo de un rgimen poltico incapaz de reformarse por
la cpula. La eleccin popular de alcaldes propiciaba la participacin
local de actores excluidos en el escenario poltico, de manera que desde
estos niveles se diera respuesta a problemas de eficiencia en la prestacin de los servicios del Estado. Cabe preguntarse entonces qu efectos ha tenido esta apertura poltica en el pas?
Aparicin de nuevas fuerzas
Sin duda, uno de los ms relevantes fue la configuracin de un nuevo
mapa poltico que permiti la entrada en el escenario poltico de terceras
fuerzas que comenzaron a disputar el poder a los partidos tradicionales.
Si bien el Partido Liberal ha sido la fuerza mayoritaria en todas
las elecciones regionales, su participacin ha venido disminuyendo (de
tener 552 alcaldes en 1990 pas a 228 alcaldes y a slo 12 de los 30 gobernadores elegidos en el 2003). Por su parte, el Partido Conservador, tradicionalmente la segunda fuerza en votacin del pas, ha sido superada
en ocasiones por los llamados otros partidos y movimientos polticos,
como sucedi en las elecciones municipales de 1992 y en 2003, y desplazada de ciudades y departamentos que anteriormente constituyeron su
feudo electoral, como el caso de Antioquia en el ao 2000.
Un caso relevante en ese sentido es el de Bogot, donde los partidos
tradicionales despus de haber elegido al conservador Andrs Pastrana
41
como alcalde de la capital en 1988 y a los liberales Juan Martn Caicedo

Ferrer y Jaime Castro en 1990 y 1992, respectivamente, han desaparecido
como tales de la competencia por la Alcalda. En 1994, por primera vez,
el bipartidismo fue derrotado en una eleccin distrital cuando Antanas
Mockus lider la llamada revolucin antipolticos. En 1997, Enrique
Pealosa gan la eleccin inscrito como independiente. Lo sucedieron
candidatos desvinculados de los partidos tradicionales: Mockus, quien
repiti en el perodo 2001-2003, y Luis Eduardo Garzn, elegido a nombre del Polo Democrtico Independiente y con apoyo del liberalismo.
Incluso, dirigentes reconocidos del liberalismo, como Enrique Pealosa
y Mara Emma Meja, han buscado un perfil que los distancie del partido
como estrategia para lograr el triunfo en las elecciones.
En las elecciones del 2003, un mayor nmero de alcaldas y gobernaciones quedaron en manos de organizaciones diferentes a los partidos polticos tradicionales. En el caso de los alcaldes elegidos, 493 se
presentaron a nombre de otros partidos, mientras que 228 lo hicieron
a nombre del Partido Liberal, y 158, del Conservador. En las gobernaciones fueron elegidos doce aspirantes del Partido Liberal, cuatro del
Conservador y catorce a nombre de otros movimientos polticos, algunos vinculados estrechamente a las viejas maquinarias polticas.
As, tanto coaliciones como terceras fuerzas, representadas en
movimientos cvicos y regionales, movimientos tnicos, partidos religiosos y partidos o movimientos de izquierda son hoy una realidad
innegable en las regiones. Como seala Daro Restrepo:
... desde la primera eleccin de alcaldes en 1988, partidos y movimientos polticos no adscritos al partido liberal y conservador han
ganado la representacin de la administracin municipal en porcentajes que oscilan entre ms del 11% y menos del 37%. Esta
apertura poltica comenz en pequeos municipios y pas, rpidamente a las principales alcaldas y gobernaciones del pas.

Gutirrez S., Francisco. Historia de Democratizacin Anmala: el Partido Liberal en
el sistema poltico colombiano desde el Frente Nacional hasta hoy. En Gutirrez, Francisco et
al. Degradacin o cambio: evolucin del sistema poltico en Colombia. Bogot: IEPRI Norma. 1995.
p. 73.

Restrepo, Daro. De la descentralizacin a la regionalizacin: nuevo escenario de la
guerra y oportunidad para la paz. En Revista Eure. Vol. XXIX, No. 89. Santiago de Chile. 2004.
p. 82. En las cuatro elecciones comprendidas entre 1988 y 1997, el apoyo electoral a la candidatura de terceras fuerzas en elecciones de asambleas departamentales represent un 46,63% en
promedio sobre el potencial de votantes (Vase Guzmn, Carlos E. Poltica, descentralizacin y
subsistemas regionales de partidos en Colombia, 1988-2000. Ibagu: Universidad de Ibagu. 2005.
p. 274.
42
Aunque algunas de estas terceras fuerzas no han tenido la continuidad ni la relevancia que se esperaba para hacer contrapeso al bipartidismo, y aunque otras hayan reproducido vicios y formas de hacer
poltica similares a los de los partidos tradicionales, existen diversas
experiencias que vale la pena destacar. Es el caso de los movimientos indgenas que han logrado mantenerse en las diversas arenas de la
competencia electoral desde inicios de los aos noventa, alcanzando
incluso proyeccin nacional. La eleccin del guambiano Floro Alberto
Tunubal para la Gobernacin del Cauca (2001-2003) o la presencia
mayoritaria de los indgenas en municipios como Jambal o Toribo
desde inicios de esa dcada habran sido impensables sin las reformas
descentralistas. Lo mismo puede afirmarse de las administraciones de
independientes, outsiders y representantes de sectores religiosos. Es de
destacar tambin el caso de Pasto y Nario, donde dirigentes provenientes de movimientos cvicos alternativos han logrado mantener su
hegemona en la Alcalda y en la Gobernacin del departamento en los
ltimos diez aos.
Dinmicas polticas territoriales independientes del nivel nacional
Adems de un mapa poltico territorial indito en el pas, que contempla sectores tradicionalmente excluidos, hay indicios de que la descentralizacin rompi la unidad vertical de un sistema de partidos que
reproduca en el nivel local lo que ocurra en el nacional. Las elecciones
municipales y departamentales permitieron el desarrollo de sistemas de
partidos que responden a dinmicas propias de los territorios y que funcionan independientemente de lo que sucede en el nivel nacional.
Aunque los estudios sobre este tema son an limitados, pueden
mencionarse dos casos para ilustrar el fenmeno. En primer lugar, el
caso de Bogot: los resultados recientes muestran que la Alcalda no
es ya el trampoln para aspiraciones nacionales, en cuanto polticos ligados al Concejo Distrital y a las juntas administradoras locales
(JAL) encuentran su propio nicho y construyen redes de apoyo que
funcionan independiente de lo que ocurre con los partidos en el nivel
nacional. Este cambio no slo se observa entre lo nacional y lo distrital,
tambin entre las instancias de representacin de la ciudad, pues no
siempre coinciden las preferencias polticas de los electores en cuanto

Laurent, Virginia. Presencia indgena en el paisaje poltico electoral colombiano:
balances y perspectivas, En Pizarro, Eduardo y Rodrguez, Clara (Eds.). Los retos de la democracia: viejas y nuevas formas de la poltica en Colombia y Amrica Latina. Bogot: Fundacin Foro
Nacional por Colombia IEPRI. 2005. pp.138 159.
43
a las organizaciones polticas del alcalde elegido y de las corporaciones

distrital y locales. Esa independencia lleva a plantear a algunos autores
que la ciudad tiene varios sistemas de partidos.
El otro caso se refiere a la eleccin en 2003 de lderes de izquierda
o alternativos en el gobierno de las ms importantes ciudades y departamentos (Luis Eduardo Garzn en Bogot, Sergio Fajardo en Medelln, Guillermo Hoenigsberg en Barranquilla, Honorio Galvis en Bucaramanga, Ral Delgado en Pasto, dgar Cote en Barrancabermeja,
Eduardo Ziga en Nario y Angelino Garzn en el Valle), muchos
de ellos en claro contraste con el gobierno nacional, que cuenta con un
amplio apoyo popular y representa una corriente poltica e ideolgica
opuesta.
Participacin electoral y legitimidad del sistema poltico
Un tercer efecto positivo de las reformas descentralistas en materia poltico-electoral ha sido el volumen de participacin en las elecciones municipales y departamentales, en general mayor que el que se
da en escenarios nacionales. Al respecto, es demostrativo que cerca de
un 50% de colombianos se acercaron a las urnas para elegir sus autoridades locales el 26 de octubre de 2003, mientras que el da anterior,
en la consulta sobre el referendo promovido por el presidente Uribe
particip menos de un 25% de los votantes. Aunque puede parecer un
caso particular, representa cierta tendencia: desde sus inicios la eleccin popular de alcaldes atrajo la atencin de un nmero importante
de votantes (67% en la primera eleccin) y, aunque los niveles han
disminuido, esta reduccin no es la misma para todos los municipios
colombianos, a la vez que en conjunto la participacin sigue siendo en
promedio mayor que la observada para las elecciones nacionales.
Teniendo en cuenta los tradicionales ndices de abstencin existentes en el pas, es posible afirmar que las elecciones territoriales y el
inters que despiertan contribuyen a legitimar el rgimen poltico, lo
que da paso a una corriente de opinin independiente que se expresa,
especialmente en las grandes ciudades.
Por lo dems, el pas ha ganado estabilidad institucional con la
eleccin de alcaldes y gobernadores. Antes, quienes desempeaban

Garca Snchez, Miguel. La poltica bogotana, un espacio en recomposicin. En
Gutirrez, Francisco, et al. Degradacin o cambio: evolucin del sistema poltico en Colombia. Bogot:
IEPRI Norma. 2002. p. 212.
44
estos cargos se deban al jefe poltico que les daba su respaldo y permanecan en su cargo por corto tiempo (seis meses en promedio los
alcaldes), lo que les impeda adelantar una gestin coherente y consonante con las directrices de los planes de desarrollo. Hoy da, el mandato popular de las autoridades territoriales por perodos de cuatro
aos las obliga a trabajar ordenadamente, a hacer un uso racional de
los recursos y a rendir cuentas ante sus electores en funcin de metas
de desarrollo.
La fragmentacin partidista y la reforma poltica del 2003
Pese a los avances mencionados, el proceso poltico en el nivel territorial no ha estado exento de los problemas de fragmentacin partidista
y personalismo que sufri el sistema poltico en su conjunto, que se reflejaron en la proliferacin de candidatos, listas y avales, con consecuencias
negativas en trminos de representatividad y gobernabilidad.
En este sentido, grficamente un estudioso denomin las elecciones en pequeos y medianos municipios como la guerra del centavo
electoral, para indicar que las propias reglas de juego fomentaban la
operacin avispa y la fragmentacin en la bsqueda de los partidos
por maximizar su potencial de votacin y obtener el mayor nmero de
curules a travs del residuo.
La reforma poltica expedida en 2003 busc precisamente atacar la
dispersin partidista y fomentar la agrupacin poltica, privilegiando
mecanismos de carcter electoral (lista nica, voto preferente, umbrales y cifra repartidora), aplicados por primera vez en la eleccin de
octubre de ese ao. Otros aspectos importantes de la norma, que tienen
relevancia en el nivel territorial, como el funcionamiento en bancadas,
empezaron a regir recientemente. Existen pocos estudios que analicen
los resultados de esta reforma a nivel global. El tema requiere mayor
atencin en la agenda futura, sobre todo teniendo en cuenta que las
reformas sern el marco legal bajo el cual se regirn las prximas elecciones de autoridades territoriales. Se pueden sugerir algunas tendencias que afectarn lo poltico en el plano local y regional:

Por ejemplo, en las elecciones del 2000, se presentaron 30.089 listas para concejos,
1.457 para asambleas departamentales y 8.361 para las JAL. Se postularon 3.379 candidatos
para las alcaldas y 136 para las gobernaciones.

Caldern. Jos Miguel. Elecciones locales en medianos y pequeos municipios: la
guerra del centavo electoral. En Revista Javeriana. No. 671 Tomo 136. Bogot. 2001. pp. 35-43.
45
Disminucin en el nmero de listas y partidos. Aunque

es una tendencia positiva frente a la fragmentacin y personalismo existente, en algunos casos el que la reforma
ligue el mantenimiento de la personera jurdica a un porcentaje de votos obtenido en elecciones del nivel nacional
afectar a los partidos con presencia en el nivel regional o
local que no logran proyectarse a escala nacional. Queda
el interrogante si es o no beneficioso para la democracia
fomentar dinmicas polticas que surjan desde los territorios.
Mayor inclinacin de los partidos y movimientos polticos por la lista con voto preferente, lo cual permite manejar clientelas electorales. Los resultados de diversas votaciones muestran que este tipo de listas son ms efectivas
para obtener un mayor nmero de curules. La existencia
de dos tipos de listas es inconveniente, confunde al elector y no plantea reglas claras, por lo cual debera pensarse
en una reforma al respecto.
Procesos de unidad ms motivados por factores electorales que por dinmicas de modernizacin y democratizacin de las organizaciones polticas, lo cual se explica en
los incentivos y castigos electorales que se derivan de la
reforma. Como ha sucedido en el caso de Bogot y como
se empieza a ver en el Congreso, es probable que aquellas listas que fueron elaboradas por intereses puramente
electorales, tengan ms dificultades para funcionar como
bancadas que aquellas en que tambin influyeron acuerdos ideolgicos, organizativos y programticos.
Aumento de la representacin al concentrarse el voto en
algunas alternativas polticas y disminucin del voto que
se perda apoyando iniciativas sin ninguna posibilidad de
salir elegidas (voto eficiente).
Gestin pblica y participacin ciudadana

La reforma municipal de 1986, la Constitucin de 1991 y sus desarrollos legislativos crearon una buena cantidad de espacios y mecanismos institucionales de participacin ciudadana en la gestin pblica. La
idea de los legisladores y los constituyentes era fortalecer la institucionalidad democrtica desde un enfoque de democracia participativa.
46
En esa materia ha habido logros importantes, as como fallas que

es preciso corregir. Entre los primeros cabe mencionar la adopcin del
lenguaje de la participacin por parte de la dirigencia poltica, los lderes sociales y la ciudadana en general, y la multiplicacin de las prcticas participativas, de las cuales un buen nmero han dado resultados
positivos desde el punto de vista de la concertacin de decisiones entre
las autoridades pblicas y la ciudadana. En algunos casos, la gente
ha hecho uso de los espacios creados por la ley, como es el caso de
la planeacin participativa o de la formulacin de polticas pblicas.
En otros, ha creado sus propios canales y procedimientos (mesas de
concertacin, asambleas, eventos de rendicin de cuentas, mesas de
trabajo).
Un buen nmero de esas prcticas han sido exitosas en el logro
de los objetivos y de la movilizacin ciudadana en torno a los asuntos
pblicos. Es el caso de los presupuestos participativos y de algunas
experiencias de planeacin en varias ciudades del pas o la construccin de los planes de vida en poblaciones indgenas y de iniciativas
mixtas (ciudadana-gobierno) para la construccin de paz. Esas experiencias han logrado una sintona entre el gobierno y la ciudadana,
que se ha traducido en acuerdos de accin pblica. De igual manera,
han estimulado la organizacin social y la insercin de un nmero creciente de personas en el escenario pblico. Ello ha permitido un acercamiento entre gobernantes y gobernados, que ha modificado las formas
tradicionales de relacin y generado confianzas mutuas que abren la
posibilidad de conjugar esfuerzos en el futuro.
Sin embargo, no todo ha sido color de rosa en ese campo. Han ido
apareciendo dificultades que deben ser materia de atencin por parte
del gobierno y de la ciudadana, en la mira de introducir los correctivos
necesarios para mejorar el desempeo de los actores y los resultados
del proceso. Entre ellas es preciso sealar, en primer lugar, las deficiencias normativas que frenan el alcance de la participacin. La dispersin
de las normas que regulan su ejercicio; la excesiva reglamentacin de
los espacios, los actores y los procedimientos, y la creencia que con
slo expedir normas ya estn garantizadas las prcticas participativas
(fetichismo de la norma) constituyen fallas que han tenido un impacto
negativo en la democratizacin de la gestin pblica y le han restado
legitimidad a la participacin entre algunos sectores de la poblacin.
Un buen ejemplo de las debilidades en el campo normativo es la Ley

Vase Velsquez, Fabio y Gonzlez, Esperanza. Qu ha pasado con la participacin ciudadana en Colombia?, Bogot: Fundacin Corona, 2003.
47
134 de 1994, sobre mecanismos e instituciones de participacin, cuya

aplicacin ha sido hasta hoy casi imposible, especialmente en temas
como la revocatoria del mandato de alcaldes y gobernadores y la presentacin de iniciativas legislativas.
A lo anterior se suma la ausencia de polticas y estrategias de
estmulo y fortalecimiento de la participacin ciudadana por parte del
gobierno nacional. Desde la expedicin del documento del Consejo
Nacional de Poltica Econmica y Social (Conpes) sobre participacin
en 1997, no se conoce ninguna estrategia nacional en esa direccin, a
excepcin del trabajo en los ltimos aos por la Contralora General de
la Repblica para estimular el control social de la gestin pblica. La
responsabilidad del diseo de polticas participativas ha quedado en
manos de las autoridades territoriales, que han promovido la vinculacin de la poblacin a la gestin pblica empleando sentidos y estrategias muy distintas, sin que esa sea una constante observable en todo
el territorio nacional. Los recursos destinados a la participacin son
mnimos, lo que implica la intervencin de actores externos (cooperacin internacional, ONG, universidades e iglesias) para sostener a las
prcticas de participacin que diversos sectores de la poblacin estn
interesados en realizar.
Tambin se han observado en estos veinte aos algunas fracturas en el desarrollo de las prcticas participativas: en primer lugar,
la desarticulacin entre los actores de la participacin, producto, por
un lado, de la dispersin de espacios participativos y, por el otro, de la
desconfianza que atraviesan las relaciones entre actores en el escenario
pblico. El aumento del nmero de organizaciones sociales en el pas
no se ve reflejado en una densificacin del tejido social, pues siguen
operando bajo lgicas corporativas que les impiden articular esfuerzos
para el logro de metas colectivas. Por supuesto, hay excepciones, cada
vez mayores, pero siguen confirmando la regla de la fragmentacin de
la accin en el mundo de la participacin.
En segundo lugar, los desentendimientos entre los actores de la
participacin son ms notorios cuando se trata de la relacin entre lderes sociales y dirigentes polticos. Entre ellos existe una disputa por el
control de las decisiones en los escenarios de participacin, en lugar
de una colaboracin para sacar adelante iniciativas que pueden ser
de provecho para todos. Los dirigentes polticos alegan en su favor el
haber sido elegidos por voto popular y critican en los lderes sociales,
especialmente en los que hacen parte de las instancias de participacin,
48
su baja representatividad. Por su parte, los dirigentes sociales acusan

a los polticos de representarse a s mismos en la toma de decisiones
y de utilizar el aparato institucional para favorecer y resguardar sus
propios intereses y reproducir el clientelismo.
En tercer lugar, las conductas aisladas de personas, grupos y
organizaciones, en un pas en el que cada quien se rebusca a su manera
la forma de sobrevivir, han vuelto cada vez ms difcil juntar intereses
particulares y bien comn. Cada grupo busca lo suyo y se desinteresa
de los asuntos de los dems. Que cada quien intente resolver sus problemas es legtimo. En una democracia el bien comn prima como criterio para las decisiones pblicas, y no es precisamente eso lo que se
observa en el pas. Por el contrario, la lucha de intereses se acrecienta y
convierte a algunos espacios de participacin en una arena muy movediza en la que quien posea mayores recursos de experiencia, informacin, econmicos o de poder resulta beneficiado.
Finalmente, existe una fisura cada vez ms visible entre los lderes sociales y sus bases, quienes parecen delegar su poder de decisin
y desinteresarse paulatinamente del ejercicio de las responsabilidades
pblicas. Los lderes, por su parte, fcilmente se desprenden de su base
social y padecen un proceso de burocratizacin que los aleja an ms
de la gente que representan y los acerca ms a la institucionalidad estatal, donde la cooptacin es el pan de cada da. Como resultado de esa
tendencia, ha venido operando en estos aos un proceso de estratificacin del mundo de la participacin: dirigencia poltica, por un lado,
liderazgo social, por el otro, ms una ciudadana que se vuelve espectadora de unas tensiones no procesadas y no resueltas.
Uno de los temas pendientes de la participacin es el quiebre del
clientelismo como forma dominante de relacin entre el Estado, los agentes polticos y la sociedad, especialmente en sus segmentos ms pobres.
Si la participacin fue propuesta como una herramienta de lucha contra
el clientelismo, hay que aceptar que esa meta no ha sido lograda del todo.
Las experiencias exitosas de democratizacin de la gestin pblica han
aumentado en nmero, pero an persiste en muchos rincones del pas
la herencia de las formas tradicionales de intercambio de favores por
lealtades poltico-electorales. All hay todava una tarea no totalmente
cumplida que implicar en el futuro un trabajo arduo de transformacin
cultural que logre romper las ataduras propias de las redes de clientela
y fomente estilos diferentes del ejercicio de la poltica, tanto de parte de
los gobernantes como de los gobernados.
49
Pese a las anteriores limitaciones, el panorama de la participacin ciudadana deja entrever un saldo positivo, en cuanto a los avances
logrados en estas dos dcadas. Las experiencias exitosas se han multiplicado y han ido construyendo un acumulado que, sin duda alguna,
traer beneficios para el conjunto de la poblacin. Hacen falta algunos
cambios normativos, algunos arreglos institucionales y, sobre todo,
un cambio cultural, de mentalidad, que genere nuevas cosmovisiones
democrticas y defina, bajo criterios de corresponsabilidad, el rol de la
ciudadana en la gestin pblica y de los gobiernos nacional y subnacionales en la promocin de la participacin como una prctica deseable en la mira de fortalecer las instituciones democrticas del pas.
La participacin ser, sin duda, un instrumento clave para transformar la gestin pblica, y resolver problemas como el uso ineficiente
de los recursos, la corrupcin, la falta de informacin adecuada, la
ausencia de transparencia y tantos otros que la aquejan en el presente.
El conflicto armado y la descentralizacin
Los alcances del proceso de descentralizacin se han visto limitados por el fenmeno de la violencia que afecta a las autoridades territoriales de diversas maneras. Las cifras son escalofriantes: la guerrilla
asesin a 29 alcaldes, 65 concejales y 12 diputados entre 1987 y 1995, y
secuestr a 112 alcaldes, 58 concejales y 18 diputados entre 1988 y 1995,
segn datos citados por Alfredo Rangel. De acuerdo con la Federacin
Colombiana de Municipios, 159 alcaldes han sido asesinados en ejercicio de su cargo entre 1986 y 2005, mientras que 21 fueron asesinados
despus de terminar. De los 12 diputados de la Asamblea del Valle
secuestrados por la guerrilla de las FARC, 11 murieron en poder de
esta agrupacin guerrillera.
La descentralizacin y la eleccin de los mandatarios locales fueron
avaladas por las guerrillas durante las negociaciones de paz (1984-1985)
en el gobierno de Belisario Betancur. A partir de all, los diversos grupos
desmovilizados intentaron, en unos casos con xito, en otros no, copar
espacios de poder local a travs de la participacin electoral.10 Como

Cifras de la Consejera Presidencial citadas por Rangel, Alfredo. El poder local: objetivo actual de la guerrilla. En Descentralizacin y orden pblico. Bogot: FESCOL - Corporacin
Milenio. Bogot. 1997. pp. 11-17.
10
Segn estadsticas del Programa para la Reinsercin, hasta el 2002 ms de 400 guerrilleros reinsertados haban sido elegidos en concejos municipales. Citado por Restrepo, Daro
I. Luchas por el control territorial en Colombia. En Economa, sociedad y territorio. Vol. III, No.
12. 2002. pp. 517-537.
50
experiencias positivas de trnsito haca la vida civil se pueden mencionar casos como los del M-19 o los desmovilizados del EPL, contrarios al
desafortunado caso de la Unin Patritica, grupo poltico que alcanz a
tener una importante presencia electoral a nivel territorial, pero cuyos
militantes fueron en su gran mayora asesinados.11
Son varias las hiptesis que intentan explicar este fenmeno: para
unos, los recursos y el poder que la descentralizacin proporcion a
los municipios empezaron a interesar a la guerrilla, as como a los grupos de autodefensas, quienes aumentaron su incidencia en los territorios, lo que contribuy al escalamiento del conflicto.12 Otros piensan
que por medio del paramilitarismo la derecha busc contener los elementos democratizadores de la descentralizacin poltica, con lo que
este grupo se configur en una fuerza militar dirigida a contrarrestar
las reformas derivadas de los procesos de negociacin poltica con la
insurgencia y a imponer cambios en sentido contrario.13
Un estudio reciente seala cmo en el caso de grupos paramilitares han existido relaciones intrasistmicas que les han permitido hacer
alianzas con sectores poderosos de los partidos polticos tradicionales.
Sin embargo, estas relaciones no estuvieron exentas de tensiones debido
a la desconfianza paramilitar frente a los polticos tradicionales porque
entre ellos hay figuras blandas frente a la subversin y por su posibilidad de hacer alianzas con sectores de izquierda.
En todo caso, resulta claro que los grupos armados alteran los
procesos electorales e influyen de diversa forma en la gestin municipal y departamental. La presin que ejercen sobre las elecciones locales
ha obligado a candidatos a renunciar o han impedido la inscripcin de
listas de candidatos. Segn Rodrigo Losada, en las elecciones de octubre de 1997, la guerrilla amenaz el proceso democrtico en cerca de
11
La UP alcanz 8,2% de las alcaldas, 13 concejales municipales y 24 escaos en las
Asambleas departamentales. Restrepo, De la descentralizacin a la regionalizacin: nuevo
escenario de la guerra y oportunidad para la paz, op. cit., p. 89.
12
Esta es la tesis planteada por Snchez, Fabio y Chacn, Mario. Conflicto, Estado y
descentralizacin: del progreso social a la disputa armada por el control local, 1974-2002. En
Nuestra guerra sin nombre: transformaciones del conflicto colombiano. Bogot: IEPRI - Norma. 2006.
Bogot. pp. 347403. De igual forma, Restrepo seala que el proceso de descentralizacin al
transferir recursos y funciones y legitimar el poder electoral de los mandatarios convierte
la conquista del poder local en un asunto importante y estratgico para el movimiento guerrillero. Mediante la conquista de los poderes locales, usufructa las funciones y los recursos
descentralizados y se legitima a travs del manejo, presin y apropiacin de tales recursos y
funciones. (Luchas por el control territorial en Colombia, op. cit., p. 351.)
13
Sanguino, Antonio y Bonilla, Laura. Entre la reeleccin y el paramilitarismo. En
Revista Foro. No. 58. Bogot. 2006.
51
320 municipios mediante amenazas intimidatorias. Como resultado, en

cerca de 30 municipios no se pudo realizar la jornada electoral y en 60
o ms la afluencia de electores a las urnas se contrajo sustancialmente.
Tambin renunciaron 359 candidatos a alcaldas y 1.570 listas a concejos, hechos que tuvieron lugar en 153 municipios. Para las elecciones
del 2000 la guerrilla no amenaz con impedir el proceso electoral pero
s ha hecho circular repetidas amenazas que restringen las opciones
de los ciudadanos a nicamente aquellos candidatos que cuenten con
el aval guerrillero. Losada seala que lo mismo sucede con los paramilitares en sus zonas de influencia.14
Acciones violentas como asesinatos o secuestros impiden el ejercicio normal del poder local, que amenaza la vida de alcaldes, concejales o autoridades departamentales, as como de lderes destacados en
los principales escenarios pblicos. As, muchos se han visto obligados
a renunciar a sus cargos o a despachar desde las capitales de departamento, como ocurri a 154 mandatarios locales entre el 2000 y el 2003.
Una de las consecuencias del conflicto a la que tambin se ven
abocados los mandatarios locales y seccionales es el fenmeno del desplazamiento forzado. Aunque las cifras oficiales y las de la Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (Codhes) u otros
organismos de la sociedad civil no coinciden, se calcula que un 80% de
los municipios colombianos han sufrido el impacto de este fenmeno.
La Conferencia Nacional Episcopal y la Codhes han calculado que 4,8
millones de hectreas fueron abandonadas por causas relacionadas
con el conflicto armado entre 1995 y 2005. Acciones armadas dirigidas
a la poblacin civil, despojo de tierras, masacres, asesinatos, selectivos
y amenazas han obligado a unas tres millones de personas a desplazarse, lo cual ocasiona, en muchos casos, situaciones traumticas en las
poblaciones receptoras.
Adems de las acciones violentas contra mandatarios locales y de
fenmenos como el desplazamiento, se observa una clara estrategia de
dominio territorial, que se afianz a partir de las elecciones del 2000,
cuando la Federacin de Municipios seal que al menos en 600 municipios se hara sentir la presin de actores armados en su empeo por
hacerse al control territorial. En las actuales condiciones, la presencia
activa de actores ilegales en las regiones y los intereses que stos pro-
14
Losada Lora, Rodrigo. Violencia, elecciones y gobernabilidad. En Revista Javeriana.
No. 668. Tomo 135. Bogot. 2000. pp. 643646.
52
mueven ponen parcialmente en riesgo la sostenibilidad del proceso de

descentralizacin.
Recientemente ha habido una disminucin de acciones violentas
contra autoridades locales en el pas. Se ha sealado que desde las elecciones parlamentarias del 2000 se ha venido desarrollando por parte
de los paramilitares un proceso de bsqueda del poder poltico que
tiene efecto sobre los resultados electorales en varias regiones.15 Este
proceso continu en las elecciones locales del 2003 y parece afianzarse
en las ltimas elecciones parlamentarias.16 As, por ejemplo, en el 2003
gobernadores cercanos a proyectos paramilitares de derecha ganaron
las gobernaciones de Magdalena, Cesar, Arauca y Casanare. En el Magdalena y en el Cesar los candidatos fueron nicos, con altos porcentajes de votacin en blanco.17 Esta influencia tambin se ha extendido a
regiones de Antioquia, Santanderes y Boyac. A pesar que los polticos
implicados niegan que estos fenmenos sean producto de la presin
armada, lo cierto es que existe una correlacin entre votaciones atpicas
y cambios de tendencias electorales, por una parte, y el incremento en
el nmero de intimidaciones, masacres y homicidios, por la otra, tal y
como lo han denunciado la investigadora Claudia Lpez y los estudios
realizados por la Corporacin Nuevo Arco Iris.18
Adems de la violencia, el desplazamiento y la pugna por el control territorial, la descentralizacin se ha visto afectada por el conflicto
armado, en la medida en que existe una tensin entre la atribucin
otorgada al gobierno nacional de centralizar las polticas de seguridad
y control del orden pblico, por una parte, y los intentos de manejo de
las expresiones de los diversos conflictos a los que se enfrentan los mandatarios territoriales, por la otra. Tanto la Constitucin como diversas
sentencias de la Corte Constitucional establecen que habr una participacin armnica de las diferentes entidades territoriales en el manejo
del orden pblico, pero con clara unidad de mando en el presidente
de la Repblica. Al analizar con detalle la normatividad existente al
respecto se encuentra que el grado de autonoma territorial para el
15
Recurdese que los paramilitares reclamaron tener cerca del 35% de representacin
en el congreso para el periodo 2002-2006.
16
La campaa para las elecciones parlamentarias se desarroll en medio de la desmovilizacin con los paramilitares, lo cual gener una situacin indita para el pas, ms an
teniendo en cuenta el inters planteado por dirigentes de estos grupos de tener o aumentar su
representacin en la vida poltica nacional.
17
Santana, Pedro. El nuevo mapa poltico: el referendo y las elecciones regionales y
municipales. En Revista Foro. No. 49. Bogot. 2004.
18
Lpez, Claudia. Del control territorial a la accin poltica. En Revista Arcanos.
No. 11, Corporacin Nuevo Arco Iris. www.nuevoarcoiris.org.co. Sanguino y Bonilla, op. cit.
53
manejo del orden pblico es mnimo y que las autoridades municipales y seccionales tienen una ausencia de papel protagnico.19
Esta tensin se haca ya evidente en un evento organizado en
1997 por el Friedrich Ebert Stiftung en Colombia (FESCOL) y la Fundacin Tercer Milenio, donde alcaldes e investigadores denunciaban
las limitaciones normativas en cuanto a sus competencias y reclamaban mayor autonoma.20 Algunos investigadores planteaban abiertamente que frente al crecimiento sostenido y acelerado de las guerrillas
desde los aos ochenta, en su inters por obtener el control local, y
ante la necesidad estatal de mantener el control de poblaciones y zonas
rurales, era inconveniente realizar dilogos regionales por fuera de un
proceso serio de negociaciones de paz. Se propona as mismo vincular
como miembros de la polica a pobladores de los propios municipios
que deban defender, para obtener el apoyo de las comunidades a la
fuerza pblica.21
Aunque a partir del 2002 el gobierno del presidente Uribe desarrolla la segunda de estas propuestas a travs de su poltica de seguridad democrtica, no han sido pocos los intentos de resistencia y de
bsqueda de salidas propias a la paz promovidos desde las regiones,
dentro de las cuales se destacan las propuestas realizadas por el actual
gobernador del Valle, Angelino Garzn. Previamente se conocieron
otras experiencias que desde uno u otro espectro mostraban diferencias
con la poltica nacional. Entre ellas se pueden mencionar las alianzas
de alcaldes del Magdalena Medio contra la insurgencia o la diplomacia alternativa, que seis gobernadores del sur del pas desarrollaron
contra el Plan Colombia para oponerse a la fumigacin de cultivos ilcitos, para buscar una solucin poltica negociada de carcter regional
y para desarrollar un modelo de desarrollo alternativo.22
19
Correa, Nstor Ral. Nexos descentralizacin-orden pblico. En Descentralizacin y
Orden Pblico. Bogot: FESCOLCorporacin Milenio. 2006. pp. 19-35.
20
El ex alcalde de Bogot, Antanas Mockus, sealaba que la Constitucin de 1991 defini de manera poco clara las responsabilidades en materia de orden pblico entre autoridades del orden nacional, departamental y municipal, con lo cual el gobierno nacional ha
tomado muchas decisiones sin consultar con las autoridades locales y en algunos casos en
contrava de sus polticas. Afirmaba igualmente que el pas no poda continuar tratando
de afrontar este fenmeno slo desde el gobierno central, mientras las administraciones locales
y la ciudadana observan expectantes cmo crecen las amenazas y la vulnerabilidad de todo
orden que cada da las acorralan y asfixian con mayor intensidad (Mockus, Antanas. Administraciones locales-orden pblico. En Descentralizacin y orden pblico. Bogot: FESCOL-Corporacin Milenio. 1997. pp. 11-17).
21
Rangel, op. cit.
22
Restrepo, De la descentralizacin a la regionalizacin: nuevo escenario de la guerra
y oportunidad para la paz y Luchas por el control territorial en Colombia, op. cit.
54
De una u otra forma, es evidente que en diversas ocasiones las

visiones y polticas nacionales no han coincidido con las de los mandatarios seccionales en materias centrales de la poltica nacional, como
las vas para el logro de la paz, el manejo del conflicto, la respuesta que
se debe dar desde el Estado a problemas como el secuestro de autoridades locales por parte de actores armados o consideraciones del Derecho Internacional Humanitario.
La forma como se viene desenvolviendo el conflicto sita en la
agenda la cuestin de hasta dnde la regionalizacin y un cambio en
el ordenamiento territorial que redefina el rgimen poltico y electoral
son elementos necesarios para el logro de la paz. Aunque estas son definiciones de mediano plazo que requieren mayor debate, en trminos
inmediatos el pas est en mora de adoptar medidas de carcter electoral que frenen el avance que fuerzas ilegales estn realizando en territorios estratgicos y que garanticen la libertad y limpieza del sufragio
en las elecciones territoriales de octubre de 2007. Esa es una tarea que
no da espera y debe ser discutida. En tanto la expansin paramilitar
est sustentada en el poder de mafias y grupos econmicos poderosos,
otras propuestas que no pueden dejar de considerarse estn relacionadas con el robustecimiento de los mecanismos de financiacin estatal
de las campaas y los partidos.23
La propuesta del gobierno nacional: Visin Colombia 2019

Hace un poco ms de un ao, el gobierno nacional dio a conocer el documento Visin Colombia II Centenario: 2019, el cual presenta
los resultados del ejercicio de planeacin prospectiva realizado por el
Departamento Nacional de Planeacin con la idea de proponer un plan
de accin estratgico en todos los campos de la vida nacional. Uno de
los apartes, titulado Fortalecer la descentralizacin y adecuar el ordenamiento territorial, hace un diagnstico sobre ambos temas y define
una serie de objetivos y metas de mediano y largo plazo a cuyo logro el
gobierno har una contribucin durante su segundo mandato.
El diagnstico que hace el gobierno sobre el proceso de descentralizacin y sus resultados es en general negativo.24 En materia de
competencias seala que, a pesar que la Ley 715 de 2001 elimin parcialmente la confusin que introdujo la Ley 60 de 1993, no logr evitar
23
Sanguino y Bonilla, op. cit. p. 18.
24
Se alude nicamente a los aspectos polticos de la descentralizacin. Otros elementos
del diagnstico, referidos a las finanzas y a los modelos de gestin, no son abordados.
55
duplicidades, especialmente en campos que siguen siendo claves para

el desarrollo de los territorios, como son la construccin de vas, la
atencin a sectores vulnerables y el impulso al sector agropecuario.
Desde el punto de vista poltico, el documento plantea que la eleccin de las autoridades pblicas no ha sido suficiente para garantizar la
apertura poltica. El principal problema es la representatividad de los
cuerpos colegiados. En las asambleas no estn representados todos los
municipios de los respectivos departamentos. Adems, el criterio poblacional es muy rgido para determinar el nmero de miembros de las
asambleas y los concejos municipales. Finalmente, hay casos en los que
la asamblea y el concejo son elegidos para un solo municipio.
En cuanto a la participacin, el documento es an ms crtico.
Plantea un bajo nivel de corresponsabilidad ciudadana en las tareas de
desarrollo y en el ejercicio de sus deberes y derechos. A ello se suma la
dispersin de los rganos de participacin, el bajo inters de la ciudadana en esos espacios, la debilidad del tejido social y la ausencia de
una informacin adecuada y suficiente para que la ciudadana pueda
intervenir en los asuntos pblicos.
Finalmente, en materia de ordenamiento territorial el listado de
problemas es largo: bajos niveles de informacin sobre el territorio; desconocimiento de la diversidad regional del pas; bajo nivel de cooperacin y asociatividad entre las entidades territoriales; predominio de
los planes y polticas nacionales sobre las territoriales; desarticulacin
entre municipios y departamentos, por un lado, y entidades territoriales indgenas, por el otro; ausencia de polticas de largo plazo que
integren los mares al desarrollo del pas; aprovechamiento inadecuado
de las zonas fronterizas, y bajo desarrollo econmico e institucional de
las entidades territoriales de frontera.
El diagnstico llama la atencin por varias razones: en primer
lugar, reconoce muy pocos avances de la descentralizacin y seala
una gran cantidad de problemas, muchos de estos reales, pero que no
pueden dejar la impresin de que lo hecho hasta aqu contiene ms
errores que aciertos y que esos avances no tienen el peso que realmente
habra que darles al realizar un balance ms ponderado del proceso.
Algunos de ellos fueron identificados en las pginas anteriores, por lo
que sera pretencioso negarlos.
Sin embargo, hace falta en el documento del gobierno un reconocimiento de logros evidentes en campos como la multiplicacin de
56
programas y proyectos de desarrollo en los municipios y departamentos para atender las demandas de la poblacin, especialmente en materia de educacin, salud y agua potable; la legitimidad de la eleccin
popular de las autoridades territoriales; la multiplicacin de experiencias exitosas de participacin y la mayor transparencia en el uso de los
recursos pblicos, gracias, entre otras cosas, al papel desempeado por
la ciudadana a travs del ejercicio de control sobre la gestin pblica.
Estos logros no pueden ocultar las fallas del proceso, varias de ellas
enunciadas en el documento del gobierno; pero tampoco pueden ser
desconocidos si se quiere disear una estrategia de largo plazo.
En segundo lugar, es un diagnstico sin cifras y, por tanto, poco
sustentado en los hechos. Varias afirmaciones tienen seguramente piso
en la realidad, pero el documento aporta apenas una mnima cantidad de datos y hace afirmaciones que requieren ser demostradas. Esto
denota por lo menos dos rasgos que afectan las polticas en esta materia:
primero, la inexistencia de una base adecuada de informacin que permita conocer las tendencias ms relevantes del proceso y calibrar poco
a poco sus resultados; segundo, la ligereza con la que el gobierno mira
el asunto, especialmente en aspectos donde la investigacin ya ha hecho
aportes sustantivos para comprender lo que est ocurriendo.
En tercer lugar, el diagnstico no establece las diferencias entre
grandes ciudades y pequeas localidades; entre regiones, departamentos y municipios, y entre sectores de la gestin. Las generalizaciones
hechas son, por tanto, en algunos casos injustas pues no corresponden con logros alcanzados en algunos campos. Esta es una dimensin
importante del anlisis, particularmente en lo que respecta al diseo
de polticas de cara al futuro y a las normas que regirn el proceso en
los prximos aos. Sobre la legislacin, precisamente, se ha insistido
en la necesidad de contar con una legislacin que tome en cuenta las
diferencias regionales y sectoriales y proponga modelos flexibles de
relacin entre los distintos niveles de gobierno.
Finalmente, es un diagnstico incompleto, especialmente en lo
concerniente al impacto del conflicto armado en la descentralizacin.
Es un tema vetado por el gobierno, cuya ausencia vuelve dbil el diagnstico y las propuestas. Y lo que ocurre es que los actores armados tienen un inters muy especfico en ganar control territorial para presionar la negociacin en el nivel nacional. Pero, el gobierno central sigue
afirmando que en Colombia no hay conflicto, y as termina calificando
los hechos de violencia como producto del terrorismo, frente a los cua57
les lo nico que cabe es combatirlos militarmente. Sin embargo, se trata

de grupos que tienen una influencia cada vez mayor en la vida de las
entidades territoriales y que amenazan con cambiar el rumbo democrtico que inspir en un comienzo el fortalecimiento de los municipios y departamentos. No tomar en cuenta esta dimensin de anlisis
es querer tapar el Sol con las manos y negarse tercamente a aceptar la
realidad, con lo cual las polticas diseadas pierden solidez.
Pero, lo que ms llama la atencin en el anlisis del gobierno es
el hecho de que ese diagnstico no lo haya motivado durante los ltimos cuatro aos a emprender las acciones necesarias para enfrentar los
problemas evidenciados. En otras palabras, qu ha hecho el gobierno
para enfrentar las deficiencias de la descentralizacin, especficamente
en su dimensin poltica? El gobierno debera ser el primero en reconocer que algunas de las fallas de la descentralizacin son responsabilidad suya.25
Con base en el diagnstico arriba descrito, el gobierno propone
unas metas y los resultados esperados en 2010 y 2019, que aparecen
resumidos en el Cuadro 1. Son cuatro los temas que acaparan la atencin del gobierno: las competencias, los recursos, el modelo de gestin
y el ordenamiento territorial. En el primer caso, sugiere un modelo de
competencias exclusivas que define roles diferentes para la nacin y las
entidades territoriales. Ese modelo tiene sus ventajas y sus desventajas.
Permite aclarar responsabilidades, pero reduce el margen de colaboracin intergubernamental, necesaria en varios campos, especialmente
en el caso de los municipios ms dbiles administrativa y financieramente. Adems, supone que al asumir una competencia especfica, la
entidad territorial cuenta con los recursos suficientes para la prestacin de los servicios, cosa que no ha ocurrido, especialmente en el caso
de los municipios que tienen una alta dependencia con respecto a las
transferencias de la nacin.
El modelo de competencias exclusivas implica equilibrio en la distribucin de los recursos propios y de las transferencias entre todas las
entidades territoriales, algo casi imposible en el caso de las que no cuentan con una slida base econmica que les garantice suficientes ingresos
propios y una cierta autonoma con respecto a las transferencias nacionales. En esos casos, sera necesario disear sistemas de compensacin
y cofinanciacin eficaces y de subsidios cruzados entre las entidades
25
Resulta curioso que el diagnstico se centra en el anlisis del papel del municipio y el
departamento y no examina el modelo desde el punto de vista del papel de la nacin.
58
territoriales ricas y las pobres, como ocurre en otros pases de Amrica

Latina. En sntesis, el modelo de competencias exclusivas es factible slo
si se aseguran los recursos a las entidades territoriales para ejercerlas. De
lo contrario, el remedio resulta ser peor que la enfermedad.
Cuadro 1. Metas y acciones en descentralizacin y ordenamiento
territorial
Metas
Acciones 2010
Acciones 2019
1. El pas contar con

una definicin clara de
competencias de carcter exclusivo para la
nacin y las entidades
territoriales.
Identificacin de competencias por descentralizar o delegar en

sectores como el agropecuario, vas, vivienda
y atencin de poblacin
infantil.
Distribucin de competencias exclusivas entre

la nacin y las entidades
territoriales, tanto sectoriales como normativas.
2. El pas contar con

un sistema de financiamiento territorial sostenible para las entidades
territoriales.
Reformas constitucionales al Sistema General

de Participaciones y
regalas aprobadas.
Sistema de compensaciones sostenible y articulado

en mecanismos y objetivos.
Las rentas territoriales

representarn 20% del
recaudo tributario total
del pas.
Participacin de 25% de los

impuestos territoriales en
la tributacin total.
La calificacin promedio de desempeo fiscal

no ser inferior a 60
puntos.
100% de las entidades territoriales sern fiscalmente

viables.
Reforma a los cdigos

de rgimen departamental y municipal
aprobada.
Entidades territoriales con

un marco legal propicio
para una gestin orientada
a resultados, que genere
informacin til para la
rendicin de cuentas.
Ley 152 de 1994 reformada y ajustada a las

caractersticas territoriales.
Las entidades territoriales

contarn con un sistema de
planificacin con normas,
instrumentos y metodologas que permitan la armonizacin e integracin de
las polticas pblicas.
3. Municipios y departamentos con gestin

eficaz, eficiente, participativa y orientada a
resultados.
contina
59
Metas
Acciones 2010
Acciones 2019
4. Desarrollar un marco
normativo de polticas
e instrumentos para un
ordenamiento territorial,
que posibilite y promueva:
Marco constitucional
ajustado para contar
con un ordenamiento
territorial flexible.
La flexibilidad de normas
de ordenamiento territorial aprobadas permiten
aprovechar la diversidad
social, econmica, ambiental, cultural y tnica de la
nacin; generar dinmicas
territoriales y diferentes
alternativas de organizacin territorial que se traducen en mayor desarrollo
y bienestar.
Nuevas formas de organizacin e integracin

territorial sin limitarse a la
divisin poltico administrativa.
La articulacin del territorio martimo al desarrollo del pas.
Integracin regional con
pases vecinos e internacional con bloques econmicos, que contribuyan a
la generacin de mayores
niveles de desarrollo
econmico y social para
las zonas fronterizas y en
general para el pas.
Esquemas asociativos
pblico-privados orientados al desarrollo territorial
endgeno.
Conformacin y consolidacin de las entidades
territoriales indgenas.
Aprobada la Ley Orgnica de Ordenamiento

Territorial.
Armonizacin del
marco legal con Venezuela y Ecuador para
programas binacionales.
Se consolidarn tres
zonas de integracin
fronteriza (ZIF):
1. Colombia-Ecuador
(Nario, PutumayoEsmeralda, Carchi y
Sucumbos).
2. Colombia-Venezuela
(Norte de SantanderZulia, Tchira y Apure).
3. Colombia-Per
(AmazonasPutumayo, Loreto).
Colombia cuenta con

marco legal armonizado
con los pases vecinos para
la ejecucin de programas
binacionales.
Se encuentran conformadas y en funcionamiento
cinco ZIF:
1. Colombia-Ecuador
(Nario, Putumayo-Esmeralda, Carchi y Sucumbos).
2. Colombia-Venezuela
(Norte de Santander-Zulia,
Tchira y Apure).
3. Colombia-Brasil
(Leticia-Tabatinga).
4.Colombia-Venezuela
(Arauca-Apure).
5. Colombia-Per (Amazonas-Putumayo, Loreto).
En el tema del financiamiento de las entidades territoriales, la propuesta del gobierno es coherente con la idea de establecer un rgimen
de competencias exclusivas: fortalecer recursos propios, por medio de
una reforma tributaria territorial y reducir al mximo las transferencias
del Sistema General de Participaciones, amn de metas de eficiencia en
el desempeo fiscal. Encuestas en algunas ciudades del pas muestran
60
que las personas estn ms dispuestas a tributar en lo local que en lo

nacional, como lo muestra el Grfico 1.
Grfico 1. A quin prefirira pagar ms impuestos?
Fuente: basado en la Encuesta Social realizada por Fedesarrollo a 3.328 hogares en cinco ciudades (Bogot, Medelln, Barranquilla, Bucaramanga). Tomado del libro Bases para una reforma
tributaria estructural en Colombia.
Este es probablemente el punto que ms interesa al gobierno, por

lo planteado recientemente con respecto a una reforma del sistema
general de participaciones. Segn el gobierno, esa reforma debe asegurar la sostenibilidad del sistema, lo que no significa otra cosa que reducir las transferencias. De esa manera, el gobierno central dispondra de
mayores recursos para respaldar sus estrategias polticas.
Ello supone modernizar la gestin de los entes territoriales (se
supondra que tambin la gestin del gobierno nacional), materia de la
tercera meta propuesta por el gobierno: lograr municipios y departamentos eficientes, con una administracin orientada a resultados y con
alguna dosis de participacin ciudadana. En ese campo, el gobierno
aspira a modificar el orden legal (cdigos de rgimen municipal y departamental, Ley Orgnica de Planeacin) y la cultura organizacional de las
entidades territoriales, as como mejorar los sistemas de informacin, de
control interno y de seguimiento y evaluacin de la gestin pblica.
61
El tema no deja de ser importante. Dos aspectos son relevantes en

esta propuesta: por un lado, la intencin de modificar la Ley 152 de 1994
con el nimo de armonizar la planeacin nacional, departamental y municipal y seguramente de modificar los espacios de participacin creados
por esa ley. Sabido es que el presidente Uribe ha insinuado la necesidad
de reformar el Consejo Nacional de Planeacin para que sus funciones
se limiten exclusivamente al seguimiento del plan de desarrollo. Por el
otro otro, articular de alguna manera las normas sobre participacin ciudadana, comenzando por la reforma de la Ley 134 de 1994 y de los artculos sobre espacios de participacin contenidos en la Ley 136 de 1994.
Esas reformas pueden ser saludables si se trata de fortalecer y hacer ms
eficientes los espacios de participacin y de estimular la vinculacin de
la ciudadana a los asuntos pblicos. Lo percibido en los primeros cuatro
aos de gobierno del presidente Uribe es que no sera esa la intencin,
sino ms bien restarles poder a esos espacios y convertirlos en instancias
de carcter meramente consultivo, lo que significara dar un paso hacia
atrs.
Finalmente, en lo que respecta al ordenamiento territorial, nadie estara en desacuerdo con la necesidad de aprobar la LOOT. Las diferencias
surgiran seguramente en los contenidos, particularmente en lo relacionado con la reglamentacin de las provincias y las regiones, la asignacin
de competencias y recursos y la definicin de las relaciones intergubernamentales. Como se sealar luego, creemos importante superar el actual
ordenamiento territorial del pas y buscar las formas de organizacin poltico-administrativa ms eficientes y democrticas, al tenor de lo que ya
est consignado en la Constitucin nacional. La integracin territorial es
un supuesto necesario y qu mejor que las figuras creadas por los constituyentes en 1991 para lograrlo. El criterio de flexibilidad propuesto por el
gobierno es vlido en la medida en que implica un tratamiento diferente
a situaciones diferentes.
De igual forma, es urgente llevar a los hechos el principio de la multiculturalidad y reglamentar las entidades territoriales indgenas a partir de una consulta con las propias comunidades indgenas, que ya han
desarrollado un debate interno al respecto. Finalmente, el ordenamiento
territorial debe propender por el crecimiento econmico y el desarrollo
local y regional, en un contexto de integracin del pas al nuevo orden
internacional.
62
Las propuestas
Estamos en un momento propicio para proponer ideas que permitan fortalecer la descentralizacin en Colombia. Hay varias razones
para pensar que el tema de la descentralizacin ha cobrado vigencia.
Por un lado, la actual coyuntura de infiltracin del poder pblico por
parte de los actores armados, mafias organizadas y otros grupos ilegales de presin en varios municipios del pas supone una revisin
profunda sobre el papel de los actores locales en el proceso de descentralizacin. Es urgente pensar en estrategias de corto plazo que permitan fortalecer la democracia local en trminos de representatividad,
legitimidad y autonoma de las entidades territoriales, que redunden
en mayor transparencia y eficiencia en el uso de los recursos pblicos.
Por el otro lado, el gobierno nacional present al Congreso de la
Repblica y a la opinin pblica un par de iniciativas de alto impacto,
una sobre la reeleccin inmediata de alcaldes y gobernadores (que termin archivada) y otra sobre las transferencias de la nacin a las entidades territoriales. Tambin se dio el debate pblico sobre el Plan Nacional de Desarrollo en el que no se incluy, ni discuti, como hubiramos
querido, la dimensin territorial, incluido lo relativo a su ordenamiento
y los dems aspectos sustantivos del proceso de descentralizacin. Precisamente, en este marco ha venido configurndose la coyuntura, en el
que RINDE quiere formular algunas propuestas con el exclusivo propsito de animar la discusin en la presente coyuntura sobre los temas que
hoy nos ocupan.
Aunque existe ya un amplio y complejo marco normativo sobre la
descentralizacin, y sus resultados son considerados positivos en varios
sectores, creemos que la estrategia debe consistir, antes que en debilitarlo
y retroceder, en profundizar y fortalecer el proceso, tanto desde el punto
de vista del diseo normativo e institucional como desde las polticas y
programas que desarrollar el gobierno nacional en esa direccin. Este
gran propsito ser alcanzable slo desarrollando una agenda que incluya
como grandes estrategias el fortalecimiento de la gestin pblica en las
entidades territoriales, la redefinicin del origen y la redistribucin de los
recursos que municipios y departamentos reciben por concepto de transferencias de la nacin; el estmulo para la insercin ciudadana en los asuntos pblicos, tanto electorales como en la gestin pblica, y la creacin de
condiciones suficientes para el desarrollo regional, por medio de la promulgacin de una LOOT.
63
Mejoramiento de la gestin pblica territorial

Es necesario trabajar de forma inmediata en el mejoramiento de
la gestin pblica, para lograr un impacto real en la tarea de mejorar
la calidad de vida de los habitantes y disminuir las disparidades en la
distribucin del ingreso y el acceso a oportunidades. Son varias las reas
donde se debe trabajar, desde la planeacin hasta la evaluacin de las
polticas y programas pblicos. Se deben formular planes estratgicos
de manera participativa; as como definir metas de resultado e impacto
y disear mecanismos de monitoreo y evaluacin.
Es importante, dada la actual coyuntura, comprender las lgicas
mediante las cuales actores armados y mafias organizadas lograron en
los ltimos aos infiltrar el poder pblico local. Conocer las causas de este
fenmeno y sus consecuencias, permitir disear e implementar eficaces
estrategias correctivas y de prevencin para este tipo de fenmenos.
La formulacin de los presupuestos debe hacerse por resultados, a
fin de hacer un uso ms eficiente de los recursos y as permitir un control
social ms efectivo, adems se deben promover y permitir la rendicin de
cuentas y el acceso a la informacin pblica. Para tal efecto, debera introducirse una reforma de la Ley 136 de 1994, que incluya la obligatoriedad
de dichos procesos y las sanciones respectivas para quien no la cumpla.
A fin de que la rendicin de cuentas sea posible y alcance sus objetivos, los sistemas de informacin debern ser mejorados y convertirse
en prioridad de la gestin. Tales sistemas deberan tener como uno de
sus objetivos principales el permitir el seguimiento y evaluacin de los
planes de desarrollo y de la gestin pblica. El seguimiento y la evaluacin debern referirse no solamente a los procesos y a los productos
(cumplimiento de metas), sino a los impactos en trminos de calidad de
vida de la poblacin. El Departamento Nacional de Planeacin y las oficinas departamentales y municipales de planeacin debern construir
sistemas estandarizados de medicin. El nivel central debe prestar asesora y apoyo tcnico a las entidades con menor capacidad de gestin
mientras se fortalecen y se preparan para asumir de manera eficiente las
competencias asignadas.
Sistema de transferencias y distribucin de recursos
Es preciso guardar coherencia entre las competencias asignadas
y los recursos transferidos y dotar a las entidades territoriales de ms
instrumentos para garantizar su sostenibilidad financiera. Es funda64
mental impulsar una reforma tributaria territorial que tenga como

meta incrementar los recursos propios de las entidades territoriales y
reducir as su dependencia de los ingresos provenientes de transferencias.
Sobre el tema de la participacin de municipios y departamentos
en el total de los ingresos de la nacin, proponemos tres puntos. Primero, esta participacin debe crecer en trminos reales de manera que
las entidades territoriales puedan cumplir sus compromisos en cuanto
al incremento de la cobertura y la calidad de la salud, la educacin y el
agua potable. As, el incremento de las coberturas no depender exclusivamente de los recursos propios.
Segundo, se hace imprescindible unificar la bolsa de recursos de
transferencia (regalas y otros) y definir criterios unificados de asignacin a las entidades territoriales. Se propone crear un Fondo Territorial
de Compensacin alimentado por recursos nacionales y de las entidades
territoriales de mayores ingresos, que mediante un determinado mecanismo permita a las zonas ms pobres acceder a mayores ingresos para
promover su desarrollo, avanzando as en el tema de equilibrio regional.
Tercero, es necesario crear incentivos dirigidos a los municipios y
departamentos, para obtener mayores recursos por transferencias, basados en el desempeo fiscal o el cumplimiento de metas del Plan de Desarrollo, especialmente en programas productivos, de empleo y de inversin social. Tambin se puede pensar en la construccin de un ndice de
calidad de la democracia local, por parte del gobierno nacional y de las
entidades territoriales, que genere incentivos para municipios y departamentos con mayores niveles de participacin ciudadana y electoral.
Sobre el cruce de competencias gubernamentales en materia de
inversin, el gobierno nacional slo debera invertir en municipios
y departamentos previo aval de las autoridades territoriales y como
complemento de los recursos de estas ltimas.
Polticas de fomento de la participacin
Un tercer componente estratgico de la propuesta consiste en una
accin ms decidida por parte del gobierno nacional en el estmulo a la
participacin de la ciudadana en las elecciones y en la gestin de los
asuntos pblicos. Debe, en primer lugar, disear una poltica nacional
de participacin que la estimule por medio de los canales institucionales existentes y de otras formas menos institucionalizadas que pro65
picien el dilogo y la interaccin entre las autoridades pblicas y los

diversos sectores de la poblacin.
Para lograr este primer propsito debe ocuparse de una reforma
del actual marco normativo de la participacin. Este marco involucra
cuatro normas: la Ley Orgnica de Planeacin (152 de 1994), la Ley de
Mecanismos de Participacin Ciudadana Directa (134 de 1994), la Ley
de Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica (aproximadamente 30
leyes vigentes) y la Ley de Rendicin de Cuentas y Control Social (850 de
2003, sobre veeduras ciudadanas).
Sobre la Ley 152 de 1994, es preciso que sta se convierta en una ley
de planeacin que abarque todos los planes (de desarrollo econmico y
social, de ordenamiento territorial, sectoriales). Debe propiciar el fortalecimiento de los consejos de Planeacin como instancias de participacin
ciudadana en la planeacin, para lo cual es preciso convertirlas en instancias representativas exclusivas de sectores sociales. Es igualmente necesario definir su carcter de entes permanentes con funciones consultivas, de
iniciativa y de seguimiento a los planes, se trate de consejos nacionales,
departamentales o municipales. En cuanto instancias de representacin
social, los consejos deben realizar rendicin de cuentas anualmente para
informar a la ciudadana sobre el trabajo realizado en cada perodo.
Por su parte, la Ley 134 de 1994 debe ser objeto de una reforma
de fondo, de manera tal que se estimule realmente la participacin ciudadana a travs de los mecanismos establecidos: referendo, consulta
popular, plebiscito, revocatoria del mandato, iniciativa popular, etc. En
tal sentido, es necesario flexibilizar los requisitos exigidos para el uso
de tales mecanismos y definir incentivos para su uso.
En cuanto a las instancias de participacin ciudadana, es necesario expedir una ley que unifique la extensa legislacin existente sobre
instancias sectoriales, territoriales y poblacionales (consejos y comits). De esa manera, se resolvern los problemas de dispersin de estos
espacios y de fragmentacin de sus actores. Adems, las propias autoridades pblicas tendrn interlocutores ms precisos para la toma de
decisiones sobre los asuntos pblicos.
Sobre las leyes de rgimen municipal y departamental vigentes, stas debern ser modificadas para que incluyan y reglamenten
los comits de Desarrollo Municipales y Departamentales, instancias
mixtas de concertacin de polticas de desarrollo, en las que participen
66
representantes de los gobiernos correspondientes y de la ciudadana,

incluyendo aqu a los consejos de planeacin.
En el presupuesto nacional debera incluirse una partida destinada especficamente al fomento de la participacin ciudadana por
parte del gobierno nacional. La orientacin del uso de esos fondos
deber estar sustentada en una poltica pblica integral de participacin, ratificada mediante un documento del Conpes.
Con respecto a la participacin electoral, es preciso blindar a
las entidades territoriales contra las presiones electorales y polticas
provenientes de los actores armados (clientelismo armado). Concretamente, se requiere introducir reformas de carcter electoral para
garantizar que en las prximas elecciones haya competencia poltica
real y disminucin de los ndices de abstencin. En tal sentido, debern ser prohibidas las candidaturas nicas a alcaldas y gobernaciones
cuando haya dos o ms candidatos, los votos por el o los candidatos
perdedores debern superar un umbral mnimo para dar por vlida la
votacin (10% o 20%). Para que estas normas se cumplan, ser necesario involucrar veeduras internacionales para monitorear el desarrollo
de la democracia local en zonas de conflicto armado.
Con el objetivo de disminuir la abstencin, los gobiernos deben
emprender campaas de sensibilizacin sobre la importancia del voto
ciudadano, responsable, basado en la consideracin objetiva de los
programas de gobiernos de candidatos y candidatas a los cargos de
eleccin popular, y campaas para mejorar la comprensin ciudadana
de las reglas de juego electorales.
Ordenamiento territorial
Como ltimo punto, el xito de las anteriores propuestas est
ligado a la creacin de una legislacin orgnica sobre ordenamiento
territorial que incluya entre otros temas, la reorganizacin polticoadministrativa del pas; la redefinicin de competencias y recursos de las
entidades territoriales; la definicin de instrumentos para el desarrollo
local; regional y nacional; el manejo del suelo; del subsuelo; del espacio
areo y de los mares; las relaciones fronterizas y la integracin del pas
en el nuevo orden internacional. La descentralizacin encontrar su sentido, se fortalecer y contribuir a los objetivos de desarrollo que el pas
reclama, en gran parte si aprueba esa ley. As, un gran propsito nacional para el corto plazo debe ser la formulacin, discusin y aprobacin
67
de dicha ley. Algunos criterios que, a juicio de la Red, deben ser tenidos
en cuenta para la formulacin de la ley orgnica son los siguientes:
68
Visin estratgica: la LOOT deber crear los instrumentos para que el pas se dote de un proyecto estratgico de
territorio en el marco del cual pueda disear los mejores
derroteros para alcanzar objetivos de largo plazo.
Fortalecimiento del nivel intermedio del ordenamiento
estatal y de las nuevas figuras creadas por la Constitucin
de 1991 (regiones, provincias y entidades territoriales
indgenas): uno o varios de estos niveles intermedios asumiran competencias en produccin de infraestructura y
desarrollo local y regional. Se trata de asegurar un equilibrio en las relaciones intergubernamentales que permita
al Estado cumplir sus funciones eficazmente y la satisfaccin de los ciudadanos.
Flexibilidad para la asignacin de competencias entre los
niveles nacional, intermedio y municipal de la administracin pblica: dicha flexibilidad significa manejo diferencial de las normas de descentralizacin segn la categora
de municipio y el tipo de regin, teniendo en cuenta no
slo su poblacin y sus ingresos, sino su base econmica
local y su capacidad de gestin. La flexibilidad debe, adems, permitir mltiples relaciones espaciales e institucionales que faciliten la ejecucin de proyectos estratgicos.
Asociatividad: generar incentivos para promover la asociacin entre entes territoriales. En el caso de municipios,
fortalecer la figura de las asociaciones municipales para la
prestacin de servicios, y/o las provincias como medio de
integracin econmica y social y de prestacin conjunta
de servicios (economas de escala).
Territorializacin: el presupuesto nacional deber tener
expresin territorial. Es necesario que haya una distribucin espacial de la inversin, complementaria de la inversin de las entidades territoriales en su jurisdiccin.
Multiculturalidad: implica reconocer la diversidad cultural del pas y adaptar las normas a esa caracterstica, a fin
de estimular la autonoma de las regiones y las etnias y el
desarrollo en el marco de un proyecto compartido de pas.
Un aspecto estratgico es la creacin de la Comisin de Descentralizacin y Ordenamiento Territorial, en la que tendrn asiento
representantes de los tres niveles del gobierno y de la sociedad civil. Su
funcin bsica ser la de concertar las polticas de descentralizacin y
ordenamiento territorial, proponer cambios normativos y hacer seguimiento y evaluacin a todo el proceso.
La lista de propuestas podra alargarse de manera indefinida.
Lo que interesa a RINDE es proponer algunos temas sobre los cuales
creemos que los distintos sectores de la opinin pblica tienen puntos
de vista que no necesariamente coinciden, pero que deben alimentar
desde ya un debate que el pas no puede aplazar. Si en los prximos
meses esa discusin se realiza efectivamente, los integrantes de la Red
sentiremos que hemos cumplido buena parte de nuestra tarea.
69
Captulo 2
Descentralizacin en Colombia
en perspectiva latinoamericana
Fernando Rojas
Fernando Carrin
Ivn Finot
La coordinacin: reto para la

descentralizacin
Fernando Rojas
Especialista en Sector Pblico del Banco Mundial
Hay algunos consensos en el plano internacional sobre el debilitamiento del Estado a partir de los programas de ajuste y privatizacin en los aos ochenta. Autores como Fukuyama o Stiglitz plantean
la necesidad de fortalecer de nuevo el Estado, pues los Estados dbiles que quedaron de ese proceso no estn listos para insertarse en el
mundo globalizado.
Existe otra tendencia. Independiente de la debilidad del Estado,
otros autores consideran posible saltar de manera directa a una fase
de internacionalizacin, pues los estndares, pautas, reglas de juego,
incluida la administracin de justicia, ya se dictan a ese nivel.
Hoy en Singapur, en las reuniones anuales del Banco Mundial
y del Fondo Monetario, se discute civilizadamente sobre los estndares internacionales que se deben introducir para fortalecer el Estado
Nacional, pero que y a ustedes no se les escapa cuando se trata de
situaciones de conflicto y guerras se proyectan de manera ms violenta
y con ms beligerancia.
Hasta dnde puede el orden capitalista mundial imponer las reglas
de juego? Ya no solamente se trazan lineamientos frente a la libertad indi-
vidual, la contratacin, la ciudadana, sino que se consideran otros asuntos: cmo se administra un Estado? Cmo compra el Estado? Cules
son las relaciones del Estado con su personal? Estos temas se volvieron
globales y el mundo se divide en dos, los que dicen esto se maneja localmente y los que dicen esto se debe imponer internacionalmente.
Estas cuestiones estn relacionadas con el tema de la descentralizacin, pues tocan con asuntos como el grado de autonoma de las entidades descentralizadas y a quin rinden cuentas. Para algunos autores
se trata de robustecer la sociedad civil en su capacidad de actuar frente
a las nuevas entidades descentralizadas, para otros, se trata ms bien de
robustecer al electorado, el constituyente primario, capaz de definir y dar
mandato a las entidades autnomas. Y para quienes estn de acuerdo
con que es el momento de imponer los estndares a nivel internacional,
porque as lo requiere el mundo globalizado, estarn a favor de que sean
as que determinen tambin a las entidades territoriales, en el caso de
Colombia, a los departamentos y municipios.
Al margen de estas discusiones, parece existir coincidencia respecto de los instrumentos que conviene aplicar para llevar a cabo la
agenda de reforma. Los aspectos en los que todos coinciden tienen
muchsimo que ver con un sector pblico que gestiona y da cuenta de
sus resultados. Esta es una corriente que los administradores identifican con la llamada nueva gerencia pblica, impulsada desde el plano
internacional por quienes buscan ampliar estndares comunes para
compras, contratacin, relaciones laborales y formas de gestin.
Los sistemas de rendicin de cuentas permiten verificar si se
estn introduciendo o no esos patrones internacionales, y los autores
que defienden fortalecer el congreso y gobiernos nacionales comparten
la tendencia porque exige a las entidades descentralizadas dar cuenta
de su gestin, resultados y rendimiento al gobierno central, para armonizar as las prioridades con el orden nacional.
Alejandro Foxley, sobre la descentralizacin en Chile, comentaba
que se han implementado varios sistemas centrales de seguimiento,
evaluacin y gestin por resultados, los ms avanzados de la regin.
En este sentido, planteaba tambin un aspecto que les ha causado preocupacin: hasta dnde involucrar a la sociedad civil en la definicin
de los estndares que se estn aplicando.
En Amrica Latina hay una presin para que la sociedad civil
y las ONG participen en la definicin de los estndares por los cuales
74
van a rendir cuentas las entidades descentralizadas, en Europa parece

diferente, se informa a la sociedad civil, se le invita a participar con esa
informacin, pero se llega hasta ah, no se avanza hasta la definicin
de metas de gobierno o criterios de evaluacin. Eso para ilustrar los
dilemas que hay en la regin.
Por ejemplo, en el caso de Chile, que es el sistema ms centralizado
y jerrquico que se conoce ningn Ministerio de Hacienda en el mundo
tiene el poder relativo de la Direccin de Presupuesto de Chile, cuando
se disea el sistema de seguimiento y evaluacin, ahora trasladado a los
municipios, se elaboran tambin informes de evaluacin, pero la rendicin de cuentas ms importante para la entidad no se hace con la sociedad civil, sino con el Congreso; existe un mecanismo institucionalizado
mediante el cual, con el Ejecutivo, se discuten la calidad del gasto y los
resultados que se van a alcanzar y no los montos de presupuesto y de
inversin.
En Brasil, desde la crisis financiera de los Estados, se establecieron
reglas muy frreas de responsabilidad fiscal, aplicadas y evaluadas estrictamente desde la Federacin. Colombia sigui el mismo camino con un
paquete de leyes para la rendicin de cuentas de las entidades descentralizadas hacia el gobierno nacional. En un inicio se consideraron aspectos
fiscales y financieros y ms recientemente se ampliaron aspectos de las
formas de gestin, el manejo de las finanzas y la sostenibilidad fiscal.
Con estas medidas se busca controlar el sistema de administracin
financiera que se tiene, cmo se da la comunicacin con el gobierno central, cmo se est gestionando el resultado en el presupuesto y cmo
se incorpora en el plan de desarrollo municipal, es decir, no se limita
a evaluar que las metas sean alcanzables y controlables, sino cmo se
armonizan con el nivel nacional.
En Mxico tienen un modelo distinto hoy: resolvieron que los dispositivos de seguimiento, evaluacin y control de las entidades federativas, los estados y los municipios iban a ser principalmente por mecanismos de mercado, entonces son las agencias de calificacin de crdito
las que califican y se meten, en un pas tan federal y soberano como este,
en los asuntos internos de estados y municipios, evaluando cmo se
gestiona la administracin pblica estatal y municipal.
As, siguiendo las ideas de los principales fiscalistas del mundo,
el primer paso y el principio rector para descentralizar es clarificar la
divisin de responsabilidades, quin debe hacer qu. Si se piensa en
75
otros pases de la regin y en Colombia, despus de veinte aos de

descentralizacin, ese principio es inaplicable, tanto en estados federales como unitarios. Por ello, sin debates explcitos, los pases estn
reconociendo que la gestin de los niveles de gobierno y la ejecucin
del gasto pblico debe ser coordinada.
Generalmente la gente rechaza ese argumento y afirma que en Colombia la descentralizacin qued mal hecha desde el comienzo, porque no
se defini con claridad quin es el responsable de la salud o la educacin.
Veinte aos despus uno no encuentra un caso donde la reforma haya
quedado bien hecha, el resto de los pases, desde Mxico hasta Argentina,
pasando por Chile, no han definido esto con suficiente precisin.
Entonces el desafo est en la coordinacin. Las reformas de
Colombia, no slo las de 1999, 2000 y 2001, sino las que se anuncian
ahora, la reforma al Sistema General de Participaciones, tendrn que
incorporar ese elemento. El perfil de un buen gobierno local o regional,
que se pretenda autnomo, va a ser muy distinto al que se pensaba en
1986, la exigencia no ser cumplir la ley sino saber combinar una masa
de recursos, con un conjunto de programas y con la optimizacin de
los servicios para la comunidad.
En ese sentido, la programacin y coordinacin del gobierno nacional se vuelve un insumo esencial para la gestin de los gobiernos regionales y locales. Las grandes ciudades no pueden actuar por s solas. Sao
Paulo, por ejemplo, no puede operar por s sola, necesita el referente del
contexto nacional y ese es un punto que la literatura no ha clarificado
todava Cules son los factores que realmente controla un gobierno
municipal, departamental o regional? Es necesario reconocer que la gestin es coordinada, que la responsabilidad parte de la base de la coordinacin y que hay una cierta esfera de accin autnoma que se da en ese
marco de coordinacin.
El seguimiento, la evaluacin, la definicin de cmo se hace la gestin debe ser tambin coordinada. Se requiere llegar a compartir instrumentos de gestin entre los varios niveles de gobierno, y esa necesidad de solidaridad, que se va a dar bajo la presin de la sociedad civil,
del mismo gobierno nacional, de los organismos internacionales, de la
comunidad internacional o de la empresa multinacional, depender de
cada pas. Va a ser una respuesta local y hacia all se dirige el proceso.
76
Interrogatorio a la
descentralizacin latinoamericana
Fernando Carrin
Concejal del Distrito Metropolitano de Quito
En Amrica Latina, el proceso de descentralizacin se inici con
el quiebre de aguas que signific el retorno a la democracia, producido
a fines de la dcada de los setenta y principios de la de los ochenta. Esto
quiere decir que su existencia tiene no menos de 25 aos, que naci de
la mano de la redemocratizacin y que, por lo tanto, ste debera ser
su signo.
Sin embargo, la descentralizacin tambin fue contempornea de
dos procesos simultneos de reforma del Estado: el uno, de carcter
poltico, que impuls la llamada gobernabilidad por medio del fortalecimiento del presidencialismo y por ende de una importante recentralizacin; el otro, de carcter econmico, en el que se impusieron los
ajustes, aperturas y privatizaciones, con los que se introdujeron determinantes internacionales en la definicin de autonoma y soberana.
Con ello, la descentralizacin qued subsumida y atrapada en la
contradiccin de dos corrientes hegemnicas: la de los vientos demo
Desde este momento queda claro que el concepto de autonoma es una definicin de
la subordinacin que opera dentro de una relacin especfica.

Con los procesos de integracin supranacional que se viven, empiezan a operar formas de soberanas compartidas donde se resigna parcialmente en beneficio de una superior.
cratizadores de la regin y la de pticas neoliberales. Esta tensin

hizo que su concrecin se alejara en el tiempo, no slo por lo difcil de
enrumbarla, sino por el descrdito en que cay debido a esta manipulacin. Por eso la privatizacin (descentramiento) de puertos, servicios
o educacin ha sido recubierta bajo el halo descentralista.
En este largo caminar quedan muchos interrogantes sobre los
resultados obtenidos por la descentralizacin, por lo que es necesario
preguntar, entre otras cosas: es hoy la democracia ms slida en el
continente de lo que fue hace 25 aos? Es mayor el desarrollo econmico y ms difundido a lo largo y ancho del territorio que antes? Ha
mejorado la calidad de vida del conjunto de la poblacin?
Por eso, ms que describir algn caso emblemtico o interesante de
descentralizacin, es pertinente reflexionar sobre el conjunto del proceso
en Amrica Latina. Para llevar acabo este anlisis se abordarn diez preguntas relevantes, que permiten debatir de manera abierta la temtica y,
adems, encontrar respuestas adecuadas a los problemas regionales.
Este declogo de interrogantes no tiene un orden secuencial en
la lgica de exposicin, aunque de hecho algunas de las preguntas y
sus respectivas respuestas estn evidentemente relacionadas entre s.
Se trata de preguntas que se formulan una tras otra y que no se agotan
en s mismas.
Qu se entiende por descentralizacin?

Esta primera pregunta es de carcter conceptual y debe formularse, sobre todo, para entender que hay distintas pticas y que no
existe un pensamiento nico sobre la misma. Es necesario partir sealando que la descentralizacin es un proceso complejo tendiente a distribuir la centralidad (el poder) en el marco de la bsqueda del equilibrio
democrtico entre los poderes (la centralidad) existentes en el interior del
Estado, con la finalidad de profundizar la democracia, potenciar el desarrollo y mejorar la calidad de vida de la poblacin.
Una definicin de estas caractersticas conduce a entender la descentralizacin como un medio y no como un fin, esto es, que no se
agota en s misma; pero tambin a comprender que la descentralizacin no busca acabar o eliminar la centralidad estatal, es decir, el poder
78
que tiene el Estado, sino distribuirlo equitativa y democrticamente en

su interior, para redefinir las relaciones entre el Estado y la sociedad.
En este sentido el centro (como el poder) es una relacin que se
entiende exclusivamente en su interior. Si el centro es una relacin y no un
atributo, habra que concebirlo en el marco de su contenedor (el Estado) y
de sus instituciones (puntos) en equilibrio (equidistancia). Por eso la distribucin del centro tiene que darse dentro de la relacin que le da sentido
que es, para el caso que nos ocupa, el Estado y sus instituciones.
Cuando se distribuye la centralidad por fuera del Estado, mediante
la transferencia de competencias y recursos hacia el mercado, lo que
existe es descentramiento o privatizacin, y no descentralizacin. En
este caso se pierde la centralidad de lo pblico, de lo estatal y de lo
poltico. Siguiendo el ejemplo de la geometra, ocurre que el crculo
como una superficie compuesta de puntos, en el cual est inscrito el
centro, desaparece, y la circunferencia, donde se expresa la equidistancia interinstitucional, pierde el equilibrio y se desdibuja, se descentra,
es decir, pierde centralidad pero no se descentraliza. De all que la descentralizacin tenga que ver con el todo y no con una de sus partes.
Tambin se desprende que su propuesta no puede dirigirse, por
fuera del Estado porque es el contenedor de la relacin y no puede privilegiar a uno de los rganos de ste (un punto), por ms importante
e ideal que sea para el proceso. De all que la privatizacin no sea descentralizacin, tampoco que el municipio o los gobiernos locales sean
las instituciones principales y, mucho menos, las nicas destinatarias
de la descentralizacin.
De la distribucin y bsqueda de los equilibrios del poder se
desprenden dos formas fundamentales de descentralizacin. Una es
la denominada descentralizacin horizontal, que es la modalidad con la
que se constituye el Estado moderno, fundamentada en la clsica separacin de poderes (centralidades) ejecutivo, legislativo y judicial. Esta
propuesta busca el equilibrio democrtico del peso omnmodo que

De all que, por ejemplo, la descentralizacin de la educacin signifique la descentralizacin de sus actores principales: los maestros.

Segn los postulados, por ejemplo, de la geometra euclidiana, el centro se define
como el punto que se encuentra inscrito en el crculo, pero con la particularidad nica de la
equidistancia con todos los puntos de la circunferencia.

Justamente uno de los problemas que han atravesado algunos de los pases de Amrica Latina es el referente al privilegio que se le ha asignado a lo local y dentro de este escenario al municipio, en detrimento de las instancias intermedias y nacionales. Por eso, lo que ha
existido como poltica predominante de descentralizacin es la va municipalista, que genera
procesos altamente asimtricos.
79
ejerce el prncipe en el ejercicio de su poder, a travs de los contrapesos

que debe ejercer institucionalmente el soberano, mediante las instituciones creadas para el efecto.
La otra forma de descentralizacin, entendida como descentralizacin vertical, es aquella que distribuye el poder o la centralidad entre los
distintos niveles en los que est organizado el Estado, para construir
los equilibrios en trminos territoriales y en las distintas instancias
subnacionales en las que est constituido.
En otras palabras: existe una descentralizacin horizontal, que se
produce en el interior de cada uno de los niveles del Estado (nacional,
provincial o cantonal), y una descentralizacin vertical, que se desarrolla
en los distintos niveles subnacionales en que se organiza el Estado y que
hace referencia a lo que se ha dado en llamar la democracia territorial.
De la relacin de estas dos formas de descentralizacin horizontal y vertical surge una pregunta que vale plantearse. Si la descentralizacin debe corresponder a la totalidad de la relacin, cmo explicar
que en muchos de los pases de la regin donde se han producido reformas constitucionales dirigidas al fortalecimiento del presidencialismo se
pueda afirmar que exista un proceso de descentralizacin?
La descentralizacin, para ser tal, debe ser integral, es decir, horizontal y vertical. Por eso, con el fortalecimiento del presidencialismo
y la concomitante transferencia de recursos y competencias hacia los
niveles subnacionales se observa, en el mejor de los casos, una descentralizacin asimtrica que puede conducir, incluso, a una mayor centralizacin, encubierta bajo el velo descentralista. Existe entonces, una
asimetra que recentraliza.
En muchos de los pases de Amrica Latina los distintos rganos
legislativos han disminuido sus atribuciones frente al fortalecimiento de
los ejecutivos y han visto erosionar su legitimidad frente a la poblacin,
con lo cual han perdido poder y, por tanto, centralidad. Esto que ocurre en
el nivel nacional tambin acontece en los otros mbitos del Estado.

Para ser integral tiene que incorporar las dimensiones culturales, polticas, econmicas
y tecnolgicas. En este caso, por ejemplo, por qu no pensar en incorporar como regiones o localidades virtuales a los espacios constituidos a partir de los procesos migratorios, que van conformando lo que Beck seala como comunidades simblicas configuradas en espacios sociales
transnacionales. Beck, Ulrik. Qu es la globalizacin? Barcelona: Paids. 1998. Al respecto vase
la propuesta de Carrin para conformar la provincia 23 en Ecuador. Carrin, Fernando. La provincia 23. En Diario Hoy. Quito. 2006.
80
Hoy en da esta tendencia hacia el fortalecimiento de los ejecutivos nacionales, por la va presidencialista, es fcilmente perceptible en
los gobiernos intermedios (sean de las regiones, provincias o departamentos) y locales (municipios). El peso que ha adquirido, por ejemplo, el alcalde sobre los concejos municipales o el gobernador sobre las
asambleas departamentales es altamente significativo.
Esta situacin se ha convertido en una tendencia generalizada
en la regin y se configura a travs de dos vas: la primera, desde los
mbitos nacionales, con las sucesivas propuestas de reforma constitucional, con los procesos de modernizacin del Estado y con el deterioro
de las prcticas parlamentarias, todas ellas enmarcadas en las crticas
hacia lo estatal, lo pblico y lo poltico.
Y la segunda, que se desarrolla en los niveles subnacionales, acorde
con los procesos sealados, que proviene, entre otros, de la formacin de
empresas, corporaciones o fundaciones municipales que buscan la eficiencia en la provisin de los servicios y el desarrollo de los procesos de privatizacin. A ellas tambin se suman los diseos de los planes estratgicos
y los presupuestos participativos que se vienen desarrollando profusamente en nuestras localidades de Amrica Latina, bajo los lineamientos de
buscar racionalizacin en las acciones y participacin en las decisiones.
Este conjunto de iniciativas termina por expropiar las funciones
asignadas a los concejos municipales en beneficio de las juntas directivas de las empresas o de las respectivas asambleas, y por construir nuevas formas de representacin, bsicamente corporativas, que suplantan las de origen poltico o territorial. En otras palabras, las empresas
municipales, los planes estratgicos y los presupuestos participativos
terminan por corporativizar la representacin, por crear nuevas instituciones por fuera de las instancias polticas como los concejos o las
asambleas y por centralizar en el ejecutivo los poderes reales.
La descentralizacin es un tema local, nacional o supranacional?

Si la descentralizacin busca el equilibrio democrtico del poder,
es decir, de la centralidad, en el interior de la totalidad del Estado, es
la descentralizacin un sinnimo de localizacin? O formulado diferente es la descentralizacin un tema local, nacional o supranacional?

De aqu surgen dos importantes constataciones: el presidencialismo y las privatizaciones han sido, probablemente, las dos grandes vas de contra reforma del Estado que hemos
vivido estas ltimas dcadas en Amrica Latina y las dos han estado, a su vez, vinculadas a la
descentralizacin.
81
La descentralizacin es una relacin que busca el equilibrio de poderes, entonces, la integralidad requiere el trato del conjunto de la relacin que la define, por eso la descentralizacin es menos competencia
de los alcaldes y, probablemente, mucho ms de los presidentes de la
repblica, quienes gobiernan la totalidad de la relacin y se convierten
en actores medulares de cualquier propuesta de descentralizacin.
Para responder estas preguntas se plantean, por lo menos, dos
entradas metodolgicas: una de carcter terico y otra de contenido histrico. Respecto de la terica, hay que entender que el concepto centro es
una relacin que est subsumida en la definicin de la descentralizacin
y, por tanto, tiene que ver con el todo y no con las partes del Estado. O
que stas local, provincial o departamental slo tienen sentido en la
medida en que se discuta el conjunto de la relacin interinstitucional (el
sistema): local, departamental, nacional, supranacional.
De all nace la necesidad de definir el conjunto de la estructura de
Estado y no slo la del municipio, porque proponer la descentralizacin implica plantear un nuevo modelo de Estado, que debe contenerlo
y definirlo. Por eso, si no existe una propuesta general de transicin de
un Estado centralizado sea unitario o federal a otro descentralizado, no tendr sentido, por ejemplo, el fortalecimiento local, porque
terminar siendo una condicin aislada que no encuentra perspectivas
de desarrollo o se convertir en un caso exitoso.
En suma, como es cuestin del cambio del conjunto de la estructura del Estado y no de una de sus partes, por ms importante que
sea, se trata de un asunto nacional y no local, porque es un tema de
distribucin del centro, es decir, del poder, hacia los distintos niveles
territoriales subnacionales, de manera equitativa y democrtica. Esto
supone que debe ser asumido por los poderes nacionales, intermedios
y locales de manera conjunta.
Desde la perspectiva histrica de la descentralizacin, porque se
trata de un proceso histrico, se deben plantear las condiciones con las
que se llega al momento actual, que estn fuertemente condicionadas
por las caractersticas del proceso de globalizacin; por consiguiente,
los Estados nacionales resultan demasiado grandes para la diversidad
local y pequeos para la globalizacin.

Podra decirse que los Estados nacionales son demasiado pequeos para controlar y dirigir los flujos globales de poder, riqueza y tecnologa del nuevo sistema, y demasiado grandes para
representar la pluralidad de intereses sociales e identidades culturales de la sociedad; por tanto
pierden legitimidad a la vez como instituciones representativas y como organizaciones eficientes.
82
Esta afirmacin lleva a definir dos elementos de la descentralizacin actual: por un lado, el carcter supranacional que asume, bajo la
lgica global/local, donde la integracin (social y territorial) se convierte
en uno de sus componentes centrales, porque lo global no es externo a
lo local sino su parte constitutiva, as como lo local es una determinacin
de existencia de lo global. Por el otro, ahora la democracia no se sustenta
en el viejo principio liberal de la igualdad ante la ley, sino en el respeto a
la diversidad, como cualidad equilibradora de lo diverso (gnero, etnia,
ambiente), en la bsqueda de la equidad y no de la igualdad.
No hay entonces descentralizacin sin equidad e integracin social
y territorial, construida a partir de lo local, nacional e internacional o
supranacional. La descentralizacin y la integracin son dos caras de
la misma moneda, por eso camina con ms fuerza en aquellos lugares
donde se han articulado los rganos supranacionales con los locales,
como en la Unin Europea.
Si no se construyen importantes rganos supranacionales, tampoco se construirn rganos subnacionales fuertes, porque no existirn
escenarios a los cuales articularse. Esto supone la existencia de una
centralidad nacional y de unas localidades fuertes y articuladas, porque mientras ms descentralizado es el Estado, es ms necesario fortalecer las funciones centrales de la integracin.
Asimismo, lo nacional y lo local no deben ser vistos como pares
distantes y contradictorios sino, por el contrario, partes de una misma
realidad en la que el uno es complemento del otro. El caso ecuatoriano
es muy aleccionador al respecto, porque el fortalecimiento de lo local
ha sido concebido en contraposicin al debilitamiento de lo nacional,
lo que conduce a una atrofia que se expresa en la implosin de lo nacional y la explosin de lo local. Por otra parte, tambin es importante la
centralidad nacional no slo para articular las centralidades intranacionales, sino para que opere como filtro de la globalizacin.
Si lo local existe en lo global es porque lo global no es externo a
lo local, sino su elemento constitutivo. Lo local existe en lo global y lo
global existe en lo local gracias a los lugares estratgicos en los que se
proyecta. Lo local no existe por s mismo, existe en la relacin con la
globalizacin porque afirma su existencia. De all que el neologismo
glocal10 sea una realidad. La descentralizacin no es un tema slo local
ni nacional sino supranacional, como lo confirma la Unin Europea.

10
Carrin, Fernando. Implosin nacional y explosin local. Mimeo. Quito. 2006.

Robertson, Roland. Globalization: Social Theory and Global Culture. Londres: Sage. 1992.
83
Cul es el origen de la descentralizacin en Amrica Latina?

La descentralizacin es un proceso que renace en Amrica Latina
a fines de la dcada de los setenta y principios de la de los ochenta,
gracias al proceso de redemocratizacin y al impulso dado por la globalizacin. La descentralizacin est conformada por tres aspectos:
uno, desde los ejecutivos nacionales; dos, con la transferencia de los
servicios, y tres, hacia un destino municipal. Si ese es el contexto general de la descentralizacin, el origen se concreta a partir de dos caminos principales: las demandas nacidas desde las regiones y el impulso
desarrollado desde los gobiernos nacionales.
Desde las regiones nace bajo dos formas de demandas por descentralizacin, segn la condicin social y econmica: desde las regiones
ricas o desde las pobres. As, tenemos las demandas de regiones como
Santa Cruz (Bolivia) o Guayaquil (Ecuador), que reivindican la descentralizacin como mecanismo para integrarse con mbitos supranacionales, como el Mercado Comn del Sur (Mercosur) o la cuenca del Pacfico.
Son regiones ricas para las que la capital del pas y el propio Estado significan un freno a su desarrollo, porque identifican talanqueras que les
impiden integrarse a mercados ms grandes, modernos y dinmicos.
Las propuestas son similares y estn enmarcadas bajo una lgica
general contraria al Estado central o vinculada a la necesidad de reducir su peso bajo dos formas dominantes: por un lado, la privatizacin o
descentramiento, que no es ms que el traslado de la centralidad estatal hacia el mercado; por el otro, la autonoma, como expresin de la
necesidad de acumulacin local de recursos.
Sin duda, son demandas legtimas que deben ser procesadas, porque cuando los Estados nacionales frenan el desarrollo de las regiones
tambin se frenan a s mismos. Por eso hay que lograr un esquema donde
la poltica de descentralizacin, permita que las regiones ricas se conviertan en motores solidarios que jalonan el desarrollo de las regiones
pobres. La solidaridad interregional no debe ser entendida exclusivamente desde la perspectiva de la redistribucin de los recursos econmicos, sino de la articulacin de los flujos productivos y comerciales.
El otro caso, son las demandas de las regiones pobres como pueden ser las circunscripciones territoriales indgenas (CTI) de Ecuador o
las organizaciones territoriales de base (OTB) en Bolivia. Estas demandas, paradjicamente, reivindican una descentralizacin diametralmente contraria a la de las regiones ricas: mientras stas demandan la
84
ausencia del Estado (privatizacin y autonomas), las regiones pobres

reivindican la presencia del Estado, bajo la dotacin de Estado (caso
pueblos indgenas),11 la construccin de una mayor representacin
poltica o el impulso a las polticas pblicas.
Este conjunto de demandas por la presencia del Estado se concretan, por ejemplo, con la creacin de ms municipios,12 que conducen a
un proceso de minifundizacin municipal, al fraccionamiento del territorio y a una segmentacin de la sociedad. Se consigue as la presencia
estatal y se eligen autoridades locales, pero esas municipalidades no
tienen un aparato institucional capaz de enfrentar los problemas de la
sociedad local, con lo cual el proceso de descentralizacin se deslegitima, las autoridades recurren al clientelismo y al caudillismo, y llevan
as a una descentralizacin del conflicto pero no a su procesamiento.
A las dos vas de reivindicacin de la descentralizacin desde las
regiones se suman dos propuestas provenientes del Estado. La primera,
la hegemnica, dentro de la lgica del ajuste estructural, la apertura, la
modernizacin y el fortalecimiento del presidencialismo como vas para
mejorar la gobernabilidad.13 En este caso hay un peso gravitante de los
organismos internacionales de cooperacin tcnica y de crdito. Los pilares de la propuesta son la privatizacin y la descentralizacin fiscal, con el
objetivo de equilibrar el presupuesto nacional.
Con la privatizacin del Estado se pretende introducir la nocin
de eficiencia en la gestin pblica, eliminar los subsidios, mediante la
transferencia de las competencias hacia el mercado (descentramiento),
con lo cual el Estado se desentiende de ciertas obligaciones econmicas
y se logra segmentar la ciudadana por mercados. Como contrapartida,
11
En Amrica Latina no se han logrado construir sociedades regionales fuertes con
identidades ancladas en cada uno de sus territorios. Por esta razn los nicos que podran
seguir la va espaola de dotar de aparato estatal a sus naciones son los pueblos y nacionalidades indgenas.
12
En 1979, Ecuador tena 114 municipios y hoy, 26 aos despus, son 219 municipios.
La mitad de los municipios en Ecuador son jvenes porque tienen menos de 25 aos, es decir,
no tienen un desarrollo institucional importante y tampoco sociedades locales consolidadas.
Y la mayora de esos municipios (78%) son pequeos y, por tanto, ilegales, porque la Ley de
Rgimen Municipal establece el requisito mnimo de 50.000 habitantes y 10.000 concentrados
en la Cabecera Cantonal.
13
En la mayora de los pases de Amrica Latina, la descentralizacin surgi en la dcada
de los ochenta, como consecuencia de las medidas de ajuste estructural a las que se debieron
someter las economas nacionales despus de la crisis del endeudamiento externo y del agotamiento del modelo de Estado desarrollista. Velsquez, Fabio. La descentralizacin en Colombia: en busca del bienestar y la convivencia democrtica. En Carrin, Fernando. Procesos de
descentralizacin en la Comunidad Andina. Quito: FLACSO-OEA-PA. 2003.
85
se impulsan polticas de desregularizacin con la finalidad de atraer la

inversin extranjera.
La descentralizacin fiscal, en ltima instancia, busca que los
gobiernos subnacionales financien sus competencias mediante la
mejora de la recaudacin de los recursos propios, para que no recurran
a los recursos de transferencias.14 Predominan el combate a la pereza
fiscal y la transferencia de recursos nacionales preasignados para fines
especficos, para determinadas competencias y con la restriccin del
gasto corriente. En algunos casos, va acompaada de tmidos procesos
de desconcentracin de polticas sociales, cuando se sabe que dependen de las polticas macroeconmicas.
Adicionalmente existe otra lgica, que combina las dos anteriores, la transferencia de competencias desde el nivel nacional hacia los
mbitos subnacionales para que en el contexto local se privaticen los
servicios de educacin y salud. En esto son reveladoras las experiencias del gobierno dictatorial de Augusto Pinochet, as como tambin de
Nicaragua, en el campo de la educacin.
La segunda propuesta que nace del Estado viene de la necesidad
poltica de buscar mayor legitimidad a lo largo del territorio nacional,
as como mayor eficiencia y eficacia en las polticas pblicas, profundizar la democracia y procurar el desarrollo. Es una propuesta poltica y
econmica para reestructurar la relacin sociedad-Estado, con la distribucin del poder desde una forma descentralizada.
En trminos polticos esta propuesta busca una reforma del
Estado donde la descentralizacin ayude a procesar el conflicto y legitime a las instituciones pblicas. Los casos de Colombia y Bolivia son
los ms llamativos. En Colombia, desde la dcada de los setenta hasta
mediados de los aos ochenta se produjeron no menos de trescientos
paros cvicos que exigan una mejor prestacin de los servicios bsicos, y se pronunciaban contra la profundizacin del conflicto militar
en los territorios ms apartados. En Bolivia, desde los aos cincuenta
han sido los movimientos cvicos regionales, los partidos polticos y la
Central Obrera de Bolivia los que hacen las movilizaciones.
Si bien estos procesos de descentralizacin tuvieron resultados iniciales interesantes, con el paso del tiempo se lleg a un crculo vicioso:
las autoridades subnacionales electas terminaron por deslegitimarse
14
Este fue el caso de la misin Bird-Weisner, que estudi las finanzas pblicas de 1980
en Colombia.
86
dada la baja capacidad institucional y los pocos recursos econmicos

para cumplir las competencias.
El caso boliviano es emblemtico: los organismos internacionales de cooperacin y financiamiento lo convirtieron en el modelo de
exportacin. Sin embargo, el proyecto no fue suficiente para Bolivia
y hoy se encuentra en una encrucijada porque las regiones ricas de la
media luna reclaman una propuesta autonmica y porque desde el
Ejecutivo nacional se encarna otra opcin distinta, uno y otro redireccionan el proyecto.15
Las reivindicaciones desde las regiones, negando el Estado o
pidiendo Estado, evidencian la existencia de propuestas diferentes
segn el lugar desde donde se demande. Pero tambin depende del
proyecto que se impulse desde el centro, sea si busca una descentralizacin del conflicto, mayor legitimidad del Estado o solventar el dficit
del presupuesto de ste.
Esto significa que hay varios proyectos de descentralizacin y no
uno solo. Por eso, cuando se habla de descentralizacin hay que preguntar cul proyecto est en juego, cul es el hegemnico y qu actores
lo encarnan. Estas preguntas son pertinentes porque la descentralizacin no es un tema tcnico, sino eminentemente poltico, porque redistribuye el poder, es decir, la centralidad. Por eso en cada coyuntura
se redefine el proyecto, en funcin a los cambios en la correlacin de
fuerzas, que acelera, detiene o cambia el proyecto. Se puede afirmar
que se sabe cmo empieza un proyecto de descentralizacin, pero no
cmo terminar.
Quin se encarga del centro en la descentralizacin?

Si nos preocupamos por lo local, tambin deberamos hacerlo por
el polo contrario: el centro. Slo de esta manera se tendr una visin
del conjunto de las relaciones que se configuran en el contexto nacional
o supranacional. Si la descentralizacin busca distribuir la centralidad,
no acabarla, y si se trata de una relacin, lo lgico es ver qu ocurre o
debe ocurrir con sus pares o polos (local, global) y, mucho ms, si sta
es el objeto del proceso en el sentido de su distribucin y es el eje
articulador de las partes.
15
Este hecho reafirma el carcter poltico de la descentralizacin, porque coyuntura por
coyuntura se redefine y porque es un proyecto en permanente definicin.
87
Es vlida la pregunta porque generalmente nunca se plantea

qu se debe hacer con el centro, cmo concebirlo, qu tiene que ser y
cul debe ser su funcionalidad? La idea del centro no existe ms all
de la bsqueda de su pulverizacin o de su existencia como vaco.
Incluso, no hay nadie que asuma la responsabilidad de su defensa,
porque inmediatamente es declarado centralista, es decir, contrario a
la descentralizacin.
La fragmentacin puede producirse por la falta de pensar en el
centro y de asumir la totalidad de la relacin; ms an, si toda descentralizacin requiere un punto a partir del cual asirse. El centro, es
decir, el poder, es el lugar de la integracin social y territorial, pero
no bajo la supresin de las diferencias sino, por el contrario, del reconocimiento al otro (otredad).16 La descentralizacin y las autonomas
deben llevar al diseo de otro Estado y no slo al fortalecimiento de
los gobiernos locales. No se trata de acabar con la centralidad, sino de
distribuirla democrticamente en la constitucin de un nuevo Estado,
ni ms grande ni ms pequeo, sino otro. De ah la importancia de
disear un nuevo modelo de Estado.
Adicionalmente, hay que tener en cuenta que por razones histricas los pases y los Estados nacionales en Amrica Latina surgieron
bajo formas unitarias y federales, pero con rasgos centralistas. El Estado
nacional fue importante en ciertos momentos histricos, como constructor de identidades y de integracin social y territorial. Tambin la
centralidad es un mecanismo redistribuidor de recursos econmicos y
base para el principio de la solidaridad, de otra forma las regiones ricas
seguiran siendo ricas, y las pobres, siendo pobres. Para construir un
nuevo modelo de Estado se requiere un centro fuerte, aunque diferente
al actual, y una periferia fuerte pero tambin distinta.
Por otro lado, hoy en da es importante la presencia de un Estado
nacional que contrarreste el lado negativo de la globalizacin y que se
convierta en un colchn y un filtro frente a sus efectos perversos Cmo
enfrentar desde lo local, por ejemplo, los tratados de libre comercio, el
desarrollo tecnolgico en las comunicaciones, la homogeneizacin cultural, la necesidad de competitividad y la produccin de servicios?
16
Una afirmacin de este tipo debe llevar a discutir las formas de representacin poltica en cada uno de los distritos electorales, de tal manera que tampoco sean contradictorios,
porque si por la va del hiperpresidencialismo existente se ha logrado desarrollar la llamada
pugna de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo, en el futuro tendremos, como ya se presagia en el caso de Bolivia, una confrontacin de la regiones con los poderes nacionales.
88
Cuando se produce una reivindicacin en contra de la centralidad, sea desde la perspectiva de la privatizacin o del fortalecimiento
de lo local, se pierden sus nexos, virtudes y fortalezas, y se debilita al
conjunto de la relacin y la totalidad del poder estatal. Se trata, entonces, de la construccin de una nueva articulacin de las centralidades
mltiples que acoge el Estado, en la perspectiva de tener no menos o
ms Estado sino otro Estado. Con Estados nacionales fuertes no hay
necesidad de liquidar el centro bajo el pretexto de fortalecer las localidades; bajo un Estado dbil, lo local queda desprotegido frente a la
globalizacin.
Hoy da en Ecuador se afirma la falacia que los municipios estn bien,
mientras que el pas est mal. Es posible esta afirmacin? Si el pas est mal,
los municipios y las ciudades estn mal. Si Quito y Guayaquil concentran la
poblacin pobre del Ecuador, entonces no pueden estar bien.
Por qu si todos estamos de acuerdo, no avanzamos?

Hay una tendencia a la generalizacin de la descentralizacin a lo
largo y ancho del planeta. Est presente en Estados Unidos, en Europa,
en Asia y en Amrica Latina, lo cual conduce al fenmeno calificado
como una ola global o como una mega tendencia.
Adems de la generalizacin territorial, tenemos una legitimidad entre todos los actores, sean de derecha, centro e izquierda, del
gobierno, de la oposicin, de la cooperacin internacional o de los
organismos de crdito. Lo interesante es que la descentralizacin ha
hecho metstasis en toda la sociedad al extremo que todos estn de
acuerdo. Si es as, hay dos lneas de reflexin vinculadas: algo debe
estar mal para que haya semejante unanimidad y por qu no se avanza
ms rpido en la descentralizacin si existe ese consenso.
Si todos los actores estn de acuerdo, puede ser que cada uno de los
sujetos de la descentralizacin le estn asignando un contenido distinto o
que se definen distintas situaciones y objetos bajo las mismas categoras.
Que haya un acuerdo generalizado sobre la descentralizacin significa
que es un concepto polismico en disputa, porque tiene significados distintos dependiendo de quin lo postule. Ocurre igual con los conceptos
de democracia, desarrollo y derechos humanos, frente a los que nadie se
opone pero existen distintas pticas. Cuando se plantea la descentralizacin, es necesario saber quin la plantea y qu proyecto defiende, porque
no hay un solo proyecto sino varios; existe s uno hegemnico que puede
89
cambiar coyunturalmente. Esto confirma que se sabe cmo empieza la

descentralizacin pero no cmo termina.
Se trata de un concepto que define un mbito especfico del conflicto y que, segn los actores, tiene distintos significados y sentidos.
Hay que buscar detrs de cada propuesta las caractersticas del proyecto,
los actores que lo defienden y lo impulsan, y el lugar desde donde lo
formulan regin, gobierno, partido. Las reivindicaciones de regiones como Santa Cruz o Tarija difieren de las que se plantea en Pando,
Cochabamba o La Paz; pero tambin son diferentes las reivindicaciones
del movimiento cocalero boliviano al de los empresarios cruceos. Esto
significa que hay actores portadores de proyectos de descentralizacin
especficos, y lo hacen desde sus intereses particulares.17
La descentralizacin es un medio o un fin?

La respuesta es trivial porque opera como un medio, pero la tecnocracia la presenta como si fuera un fin en s misma. Si la descentralizacin
es entendida como un fin, se puede concluir que se ha descentralizado la
regin, porque los tres pilares en los que se asienta se han cumplido.
Hay mayor autonoma poltica en el sentido de que todas las
autoridades subnacionales son electas de manera popular. El proceso
se inici a mediados de la dcada de los ochenta en Colombia, Bolivia
y Venezuela, con la eleccin de alcaldes y gobernadores, y concluy en
Ciudad de Mxico y Buenos Aires en 1997 con la eleccin de los respectivos jefes de gobierno. Con la culminacin de este proceso se cerr el
ciclo de la reivindicacin por la eleccin de las autoridades (representacin) y se abri el de la participacin social.
Existe un crecimiento de la autonoma econmica gracias al proceso de descentralizacin fiscal que se ha llevado a cabo. Como resultado se tiene que entre el 20% y el 40% de los presupuestos nacionales
se invierten en cada uno de los pases a travs de los gobiernos subnacionales, lo cual ha significado un incremento promedio regional no
menor al 500%. Se ha producido un aumento importante de la autonoma administrativa, va la transferencia, devolucin o creacin de competencias, que lleva a pensar que los municipios pueden hacer todo lo
que quieran sin estar obligados a hacer nada.
17
Es muy interesante que no hay un partido poltico que lo haya planteado con la prioridad que el tema se merece. Probablemente esto tenga que ver con el carcter centralista que
la mayora de ellos tiene.
90
La mayora de las evaluaciones sobre los procesos de descentralizacin en Amrica Latina llegan a estas conclusiones optimistas que slo
muestran que hay una ptica autorreferida que conduce a entenderla
como un fin. Se concluye que Latinoamrica est en un camino vigoroso
hacia la descentralizacin y que es una tendencia lineal ascendente e
irreversible.
Sin embargo, la descentralizacin, como se la ha definido, no se
agota en s misma, porque su fin ltimo es mejorar la calidad de vida,
potenciar la calidad de la democracia e impulsar la calidad del desarrollo; es decir, convertirse en un medio y en un instrumento. Si es as,
se pueden detectar algunos problemas.
Es difcil sostener que se ha mejorado la calidad de vida de la
poblacin en la regin, porque si revisamos los informes sociales de
la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) se observa un
incremento de la pobreza y la indigencia en Amrica Latina. Segn el
Panorama social de CEPAL,18 en Amrica Latina se ha incrementado el
nmero de pobres, hoy hay muchos ms y ms de los que se tenan a
principio de los aos ochenta.19 En otras palabras, la descentralizacin
no ha reducido la pobreza ni por necesidades bsicas insatisfechas, ni
por generacin de empleo, ni por mejora de la calidad de vida. No se
puede negar que se han incrementado las desigualdades y las inequidades sociales y econmicas.
Una situacin preocupante es el deterioro en la calidad de la democracia. El sistema poltico no est constituido por partidos polticos slidos, y esos partidos que fueron nacionales, hoy da se regionalizan y
en muchos casos se localizan. Debe sumarse la desinstitucionalizacin,
la dispersin del voto (las autoridades son elegidas por minoras20) y el
fraccionamiento del sistema poltico (mltiples organizaciones).
Por otro lado, se ha extendido la democracia plebiscitaria21, el interinazgo se ha convertido en el signo de los tiempos22 y no hay continuidad poltica. Los ltimos procesos electorales muestran una preocupante
18
CEPAL. Panorama social de Amrica Latina. Santiago de Chile. 2004.
19
Se pasa de 135 millones de pobres en 1980 a 210 millones en 1999. Esto significa un
incremento del 55% en 20 aos.
20
Lucio Gutirrez y Nstor Kirchner llegan a la segunda vuelta con alrededor del 20%
de votos, y en las ltimas elecciones de los gobiernos regionales en el Per, la dispersin del
voto fue significativa.
21
Ecuador, Venezuela, Colombia, Uruguay, Per, entre otros, han debido recurrir a plebiscitos peridicos.
22
Bolivia, Ecuador, Brasil, Argentina, Per, entre otros, han tenido presidentes interinos en estos ltimos tiempos.
91
polarizacin de la democracia territorial en el interior de cada uno de los

pases: en Mxico y Per, entre el norte y el sur; en Bolivia, entre oriente
y occidente; en Costa Rica, entre la capital y el resto del pas.
El estancamiento del desarrollo econmico regional es evidente,
tanto que los aos ochenta fueron definidos como la dcada perdida,
cuestin que puede extenderse hacia las otras dcadas. Lo que existe
ahora es un Estado nacional que no construye sus referentes de intermediacin poltica a nivel nacional, sino que el ncleo fundamental de
la expresin poltica empieza a ser el poder local, donde hay hegemona
de ciertas fuerzas vinculadas al caciquismo y al clientelismo. Adems
porque la descentralizacin del Estado conlleva la descentralizacin de
la sociedad. Si se descentraliza la salud, lo que se tiene es un cambio de
la interlocucin de sus actores, del nivel ministerial nacional al local.
La bsqueda de la autonoma tiene autonoma?

La respuesta a la pregunta es relevante e importante porque nos
lleva al tema de las determinaciones internacionales (generalizacin)
y al de su supuesta inevitabilidad, es decir, a conocer cules son los
factores que estimulan el ingreso de un pas a la descentralizacin y
cules son los que definen la velocidad y caractersticas del proceso.
En la corriente de la inevitabilidad se asienta la cooperacin internacional, tcnica o de crdito, para impulsar su implantacin a lo largo
del planeta y, por eso, se han construido los llamados modelos de descentralizacin, que no son otra cosa que la copia de los casos llamados
exitosos, elevados a esa condicin. All estn, por ejemplo, los casos
espaol, colombiano o boliviano o la va municipalista, que ha buscado
generalizarse en Amrica Latina.23
Si la descentralizacin se considera un proceso ineluctable, todos
los pases deberan, tarde o temprano, entrar en esta lgica, con lo que
tendramos unos que entran primero y otros que entran despus o unos
adelantados y otros atrasados; esto es igual a lo que ocurre respecto de
las reformas econmicas, la modernizacin del Estado, la apertura o el
ajuste propios del pensamiento nico existente.
23
Estos modelos pierden sentido cuando vemos que la propuesta espaola no tiene
nada que ver con la alemana y mucho menos con la italiana y belga. Y mientras en Europa se
tiene una constante en el peso asignado al gobierno intermedio, la cooperacin europea nos
trae a Amrica Latina el fortalecimiento de los municipios.
92
Por ejemplo, mientras Europa empieza antes que Amrica Latina,

Ecuador ingresa tardamente y Colombia entra tempranamente.24 Si es
as, El Salvador, un pas pequeo que tiene 262 municipios, debera
seguir en esa lnea; o Costa Rica, que tiene una buena poltica social
pero municipios dbiles, o Chile con una buena poltica econmica
pero es uno de los ms centralistas de Amrica Latina?
La existencia de factores generales del proceso de globalizacin
y la imposicin de propuestas comunes por parte de los organismos
internacionales dan lugar a pensar en la existencia de modelos. Sin
embargo, la revisin de casos muestra una realidad totalmente distinta: el proceso en Alemania, Espaa, Blgica o Inglaterra son totalmente diferentes entre ellos, as como lo son los de Bolivia, Colombia
y Brasil. Es decir, la descentralizacin no representa una experiencia
homognea, y mucho menos la existencia de un modelo nico.
Respecto de la autonoma del proceso de descentralizacin, se
podra decir que es relativa, en cuanto que los pases tienen cierta flexibilidad para ingresar al proceso, proveniente de los lmites que surgen
entre algunas tendencias generales (lmites estructurales) y otras provenientes de sus propias realidades. Los pases tienen pocas posibilidades
de disear las caractersticas de sus procesos particulares.
Cules son los umbrales de la descentralizacin?

Si se acepta que se sabe cmo empieza la descentralizacin pero
no cmo termina, porque es un proceso abierto, es imprescindible
preguntarse respecto de los peligros que encierran sus extremos. Se
pueden plantear dos perspectivas: una enmarcada en los procesos de
descentramiento, que pueden llevar al fin del Estado, porque lo niegan
mediante el peso que le asignan al mercado con los procesos de privatizacin. La privatizacin de los puertos, la telefona, el agua y los servicios conduce no a una redistribucin del poder en el interior del Estado
sino a una transferencia del poder y de la centralidad del Estado y lo
pblico hacia lo empresarial, lo privado y el mercado.25
24
Colombia haba entrado temprano en la que sera una ola global de procesos de descentralizacin, en la cual se hallan inmersos en la actualidad la mayora de los pases en desarrollo. Forero, Clemente et al. Descentralizacin y participacin ciudadana. Bogot: Tercer Mundo.
1997.
25
Un pas como Chile, considerado uno de los ms centralizados de la regin, podra
ser tomado como altamente descentralizado desde la perspectiva privatizadora.
93
La otra perspectiva, que tiene que ver con la extensin del concepto de autonoma hacia el de soberana, el cual puede llevar a la creacin de un nuevo Estado. De all que la autonoma sea un concepto de
dependencia y de integracin dentro de una relacin particular (un
Estado). La autonoma es un concepto de subordinacin a la relacin
que lo contiene, porque si se sale de ella hay el peligro que se defina
otro campo de relaciones o que, llevada al lmite, conduzca a la creacin de nuevas soberanas y a la conformacin de otros Estados.
Entonces, la descentralizacin tiene dos umbrales que provienen
de la negacin del Estado, por la va de la privatizacin, o de la creacin de uno nuevo, por el camino de la formacin de nuevas soberanas. Paradjicamente la reivindicacin por privatizacin y autonoma
aparece en las regiones ricas como expresin de la demanda de descentralizacin.
Pero as como se redefine el concepto de autonoma, ocurre lo
mismo con el de soberana. Hoy esta ltima tiene que entenderse en
un mbito supranacional luego de ceder una parte para potenciar sus
posibilidades. El caso del euro en Europa es muy claro: desaparecen
las monedas nacionales por el beneficio que significa alcanzar la posibilidad de contar con un Banco Central Europeo.
La descentralizacin es un proceso lineal, irreversible

y ascendente?
La descentralizacin es un proceso poltico complejo, vinculado a
los actores sociales y polticos de cada coyuntura; es decir, a la correlacin de fuerzas y a la construccin de una hegemona en un momento
especfico. Todo proceso de descentralizacin se desarrolla sobre la
base de varios proyectos que se impulsan de manera simultnea, al
extremo que se podra afirmar que no existe un proyecto nico y definitivo, sino una pluralidad.
En ese sentido, es un proceso que avanza o retrocede, acelera o se
detiene, o que puede cambiar de modelo o de proyecto; por eso se debe
considerar un proceso inacabado y abierto, en permanente definicin.
Hoy en Amrica Latina hay algunos pases que viven un reflujo,26 otros
que redefinen posiciones y otros que avanzan lentamente luego de un
estancamiento importante (Per).
26
94
Colombia por el conflicto militar y Venezuela por la importante reforma poltica.
Es claro que el proceso de descentralizacin no es tcnico, tanto por

el objeto sobre el cual se acta, es decir, la centralidad o el poder, como
por los actores que lo impulsan o detiene. Ms, si la descentralizacin
se entiende como un mbito del conflicto social y poltico, que requiere
la bsqueda permanente de consensos. Por ello, si no se procesan satisfactoriamente las demandas locales y regionales de descentralizacin,
se puede caer en la situacin de Chechenia, Ucrania o Yugoslavia. Si se
tienen demandas regionales y locales justificadas, hay que satisfacerlas
institucionalmente en el contexto de la estructura del Estado.
La pregunta es importante porque se da por sentado que existe
una sola y hegemnica propuesta de descentralizacin o que existe un
solo modelo de descentralizacin que debe replicarse y generalizarse.
Esto supone que habra una sola va de la descentralizacin que debera conducir a un proceso secuencial ascendente sin retorno posible.
Como se ha visto, no es as y si lo fuera, no sera otra cosa que una
imposicin que expresa una centralidad asimtrica peligrosa.
Tambin queda la posibilidad o la necesidad de repensar no en
un solo proyecto, sino en varios, simultneos, y que operen articuladamente, de tal manera que sea posible la construccin de una descentralizacin hbrida que asuma la diversidad en su entera dimensin.
Hay un da despus de la descentralizacin?

Teniendo en cuenta que la descentralizacin es un proceso histrico, es pertinente platearse la pregunta: cundo concluye el proceso?,
o qu es lo que viene despus?, si es que hay ese da, ms an, si se
supone que se trata de un proceso que debera tener un final o que
debera concluir en algn momento. Eso implica tener claro un proyecto que anticipe los resultados, aunque la experiencia muestra que
existe un futuro incierto por ser un proceso abierto.
Por otro lado, es importante preguntarse en qu momento se
encuentra el proceso para saber cunto y qu falta para concluirlo. Se
empez con formas declarativas contenidas en las constituciones de la
poca, luego una ptica municipalista que polariz la centralidad, continu con un tmido proceso de fortalecimiento del nivel intermedio y
hoy parece que est en un momento de reflujo.
Hay que afirmar que la va hegemnica ha sido la municipalista, que ha trado problemas de polarizacin, debilitamiento de lo
nacional, prdida de peso del nivel intermedio y desorganizacin del
95
Estado. En la actualidad se tiene una tendencia de reflujo importante,

por ejemplo: en Venezuela hay una reforma poltica de corte presidencialista, en Colombia el peso que tiene el conflicto militar ha conducido
a posiciones centralistas, en Chile la crisis asitica y el peso del modelo
macroeconmico redefinieron la propuesta y en Mxico el tratado de
libre comercio lo llev por otros causes. Hay un cambio de velocidades en Per con la eleccin de presidentes regionales, el debate de las
macrorregiones y el peso de lo municipal. En Centroamrica por su
parte hay un discurso de cambio.
De todas maneras, si el reflujo se consolida como tendencia o si
el proceso se estanca, se tendr una conflictividad en crecimiento y
un aumento de las asimetras regionales, que pueden desembocar en
problemas que desbordan la institucionalidad democrtica. Las reivindicaciones de las ciudades de Santa Cruz en Bolivia o Guayaquil en
Ecuador, as como las regiones del sur del Brasil o del Norte mexicano,
se pueden convertir en bombas de tiempo.
Con el reflujo de la descentralizacin que se vive en la actualidad,
el da despus se distancia. Si esto es as, terminar siendo un simple
enunciado de una utopa. Y, lo ms grave, llegar el momento en que el
proceso sea exigido por fuera del sistema con un grado de fuerza que
puede ser inusitado.
96
Descentralizacin en Amrica
Latina: evaluacin y lineamientos
para avanzar
Ivn Finot
Experto en gestin local y regional del
Instituto Latinoamericano del Caribe de
Planificacin Econmica y Social (ILPES) de la
Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL)
Antecedentes
Los actuales procesos de descentralizacin tienen un antecedente
importante en la planificacin regional, que los pases encararon entre
los aos 60 y 70. En todos los pases de Amrica Latina las circunscripciones de primer nivel (estados, provincias o departamentos) fueron
agrupadas en macrorregiones y en cada una de stas fueron conformadas corporaciones de desarrollo, cuya finalidad era integrar territorialmente la gestin de la inversin, que tenan a su cargo distintas
reparticiones desconcentradas de los gobiernos nacionales. Los objetivos primordiales de esta poltica eran aumentar la eficiencia de la
inversin pblica (a travs de la gestin territorial) y reducir la concentracin de la produccin, el ingreso y la poblacin. Para esto ltimo se
empez por desconcentrar significativamente la inversin pblica, a

travs de las corporaciones mencionadas.
Por lo general, los directorios de estas corporaciones estaban integrados por los responsables de los rganos sectoriales desconcentrados
y, con frecuencia, tambin por representantes funcionales de la sociedad
civil. Las polticas de planificacin regional implicaron primordialmente
una desconcentracin pero, en la medida en que participaron representantes de la sociedad civil en los directorios de las corporaciones, tambin implicaron cierto grado de descentralizacin poltica.
La descentralizacin como parte de la democratizacin

Sin embargo, la descentralizacin poltica pas a primer plano
a fines de los aos 80 y comienzos de los 90, con el surgimiento de la
actual tendencia democratizadora, que emergi como consecuencia de
la sustitucin de las dictaduras militares que se haban instaurado en
la mayora de los pases, por gobiernos democrticamente electos. Con
la reinstauracin de la democracia, a veces inmediatamente, a veces
paulatinamente, se fue recuperando el derecho a elegir gobiernos subnacionales que correspondan a las circunscripciones poltico-administrativas tradicionales y la descentralizacin esta vez claramente
poltica se orient, no hacia las macrorregiones previamente constituidas, sino hacia las mencionadas circunscripciones.
A los objetivos anteriores fueron aadidos otros tres, esenciales
para la gobernabilidad democrtica: transformar la participacin reivindicativa, propia de la lucha por la democracia, en una participacin constructiva; contar con una estructura territorial que permitiera ejecutar una poltica social de amplio alcance (para hacer frente a
la deuda social), y contribuir a recuperar el equilibrio fiscal (comprometido en muchos pases por la crisis de la deuda).
La descentralizacin y la globalizacin
Ante la evidencia de que en la economa globalizada compiten no
slo empresas con el respaldo de polticas nacionales sino territorios,
se hace cada vez ms tangible la necesidad de que los territorios subnacionales cuenten con autonoma para encarar su propio desarrollo.
Cmo lograrlo cuando los procesos fueron enfocados no en funcin
de este objetivo, sino de los mencionados, y a estas alturas parecen
diseados en funcin casi exclusiva de implementar polticas asisten98
cialistas? Para poder responder a este interrogante comencemos por

examinar brevemente en qu han consistido los procesos y cules han
sido sus resultados.
Aspectos comunes y diferencias

Qu se descentraliz? Por lo general los procesos ms antiguos
han consistido principalmente en: i) una ampliacin de competencias
en servicios de infraestructura bsica y ii) la transferencia de competencias en materia de atencin de salud y de educacin escolar. Esto
ltimo fue una novedad en la mayora de los pases ya que, salvo en
Brasil y Argentina, la prestacin de estos servicios haba sido hasta
entonces una responsabilidad exclusiva del nivel nacional.
Hacia qu nivel se descentraliz? Como era de esperar, en los pases federales (salvo Brasil), primordialmente hacia el nivel intermedio y
hacia las grandes ciudades, y en los unitarios hacia el nivel municipal.
En Brasil, la descentralizacin se orient tanto hacia los estados
(ya haba habido una primera descentralizacin en ese nivel en 1941)
como hacia los municipios, con nfasis en el nivel municipal. No slo
eso, en la Constitucin de 1988 se defini que la Unin estara conformada en forma igualitaria por estados y municipios, se estableci que
entre ambos niveles slo puede haber relaciones de coordinacin y fueron instaurados sistemas de transferencias independientes a cada uno
de estos niveles. Esta descentralizacin democrtica contrasta con la
descentralizacin jerrquica propia de los otros pases federales de
la regin e, incluso, en algunos aspectos, con la de pases unitarios.
Con alrededor de 20 aos de experiencia en descentralizacin en
la regin, es posible realizar un balance respecto al logro de los objetivos trazados. Se ha podido comprobar que, por ejemplo, en lo que se
refiere a desconcentracin del producto interno bruto (PIB), con frecuencia, ha habido una mayor desconcentracin con la planificacin
regional que con la descentralizacin (claramente el caso de Brasil, pero
tambin Colombia). En cuanto a eficiencia, los resultados son contrapuestos: por lo general se evidencian notables incrementos en el gasto
sin que se haya podido establecer aumentos proporcionales en calidad.
Tampoco se ha podido establecer claramente que la descentralizacin
hubiera contribuido a la eficiencia fiscal. Es ms, el endeudamiento

En Chile, por ejemplo, la inversin de la gran mayora de los municipios es decidida
en el nivel regional.
99
excesivo de los gobiernos subnacionales, sobre todo de los de nivel

intermedio, contribuy a generar desequilibrios fiscales en Argentina y
Brasil. Es cierto que en muchos casos se puede observar una tendencia
creciente de los ingresos fiscales generados en niveles subnacionales,
pero por lo general el gasto subnacional crece a ritmos an mayores.
Donde s se puede observar avances significativos debidos a
la descentralizacin es en materia de equidad: por un lado, desde el
comienzo los distintos procesos implicaron mejoras en la distribucin
territorial de los recursos fiscales; por el otro, la descentralizacin ha
sido muy importante para la equidad social, sobre todo al facilitar la
focalizacin en la lucha contra la pobreza.
En cuanto a la participacin, sin duda, todos los casos conllevaron
avances significativos en lo que adecuadamente Velsquez denomin
en su exposicin participacin electoral. En este sentido, se debe destacar en el caso colombiano el voto programtico. Pero en cuanto a
participacin social, las expectativas de canalizar el impulso participativo de una manera constructiva se han cumplido muy limitadamente.
Y ello se puede afirmar incluso en el caso de algunos pases que contaban con una importante cultura previa de autogestin territorial: en
Bolivia, con la Ley de Participacin Popular (que condiciona la entrega
de transferencias a una planificacin participativa), actualmente se estara movilizando un 50% de la mitad de la poblacin; en Brasil se estima
que participa efectivamente alrededor de un 30%, y ello ocurrira sobre
todo en el Sur pues en el Norte hay menos cultura participativa.
Finalmente, en lo que se refiere a autonoma, imprescindible para
el desarrollo local y regional, lo evidente es que la inmensa mayora de
los gobiernos locales depende de transferencias altamente condicionadas. Este hecho estara mostrando adems un problema de desigualdad jurdica: que haya territorios financieramente ms autnomos que
otros implica que unos ciudadanos cuenten con ms facilidad que otros
para proveerse de bienes locales, lo que ira en contra del principio de
igualdad jurdica del ciudadano.
Felizmente an existe un amplio margen para seguir avanzando.
Utilizando cifras del Fondo Monetario Internacional (las nicas que
permiten hacer comparaciones), hemos podido estimar que entre 1992
y 2001 el gasto autnomo municipal ha representado: en Mxico, un
7,4%; en Chile, un 8,1%; en Bolivia, un 12,3%, y en Brasil, un 15,7%
(lamentablemente no contamos con esos datos para Colombia). Si se
comparan, estas cifras con las correspondientes a pases desarrollados,
100
se puede observar que en Amrica Latina la participacin municipal

en el gasto pblico an es reducida. En Dinamarca, por ejemplo, pas
unitario, el 58% del gasto pblico se decide en los municipios; en Estados Unidos, pas federal donde el gasto nacional es elevado debido
a las guerras internacionales en las que participa y el gasto del nivel
intermedio es tambin muy importante, del total del gasto pblico un
24% se decide localmente.
Los procesos latinoamericanos son relativamente incipientes,
tenemos la oportunidad de rectificar y reorientarlos, y en ese sentido
queremos presentar algunas ideas. El desafo actual sera cmo aumentar la autonoma local, situar a todas las comunidades en igualdad
de oportunidades y, a la vez, seguir avanzando en democratizacin
y gobernabilidad, equidad social, eficiencia incluida la fiscal y
reduccin de la corrupcin.
Para contribuir en dar respuestas a ese desafo, en la Comisin
Econmica para Amrica Latina (CEPAL) desde hace algunos aos
venimos analizando los procesos desde el punto de vista de la economa y a partir de ello planteando algunos lineamientos.
Dos tipos de descentralizacin

En primer lugar, como bien seal Fernando Rojas, en casos como
el colombiano no est claro si lo que hay es una descentralizacin o una
desconcentracin, y en mi opinin esta apreciacin se puede ampliar a
todos los procesos de la regin.
En efecto, la descentralizacin implica el traslado, desde un
gobierno central a gobiernos locales, de decisiones sobre qu, cunto y
con qu recursos proveer bienes locales; mientras en la regin la mayora de los gobiernos locales, particularmente los municipales, estara
desempeando primordialmente funciones ms como agentes de los
gobiernos centrales, que como autonomas.
Por supuesto, es altamente conveniente que los gobiernos centrales aprovechen las capacidades de los locales para ejecutar sus polticas, pero simultneamente stos deberan contar con iguales facultades y recursos para desempearse como autonomas en aquello que
resultara conveniente.
Para poder analizar esta situacin se debera distinguir entre dos
tipos de descentralizacin: una descentralizacin poltica y fiscal y una
101
descentralizacin slo administrativa, que para diferenciarla de otros

casos de descentralizacin administrativa (en los trminos definidos en
la Constitucin colombiana) hemos denominado descentralizacin operativa (caso particular de una descentralizacin administrativa hacia
gobiernos).
En Amrica Latina, se estn dando ambas formas de descentralizacin. Ambas son tiles pero el problema surge cuando no se las diferencia, pues al no hacerlo surge un problema de accountability. Quin
es el principal? Para reenfocar las polticas de descentralizacin ser til
poder distinguir en qu casos sera conveniente una descentralizacin
poltica y fiscal, a fin de que los gobiernos locales cuenten con la necesaria autonoma, y en qu otros lo conveniente sera una descentralizacin
operativa, estableciendo que los gobiernos locales actuarn slo como
agentes del gobierno central. La economa cuenta con herramientas de
anlisis para poder hacer estas diferenciaciones.
Cumplimiento de condiciones de eficiencia y equidad

Una primera condicin de eficiencia sera que la demanda de la
provisin descentralizada est diferenciada geogrficamente. Lo que
se ha descentralizado ha sido sobre todo la provisin de servicios de
infraestructura bsica y de servicios de educacin y atencin a la salud.
Tienen estos servicios una demanda geogrficamente diferenciada?
Evidentemente s, pero no de la misma manera.
Mientras en el caso de los servicios de infraestructura bsica la
demanda est diferenciada tanto en lo cualitativo como en lo cuantitativo (respondiendo a claras diferencias naturales); en el caso de la
educacin y la salud, si bien existen diferencias en aspectos cualitativos (principalmente por factores culturales en el caso de la educacin y biolgicos en el de la salud) no se podran aceptar diferencias
en cuanto a nivel. En este segundo caso la demanda estara definida
por los derechos sociales: todo habitante tiene igual derecho a que el
Estado le subsidie el acceso a un mismo nivel mnimo de educacin y
atencin a la salud, independientemente del lugar donde resida.
Entre los servicios cuya provisin ha sido descentralizada, entonces, habra que diferenciar claramente entre bienes sociales, para los
que el Estado en su conjunto debera garantizar una igual satisfaccin
mnima, y bienes territoriales, que seran aquellos cuya demanda
sera conveniente que fuera definida localmente. En consecuencia, en
102
los sistemas de financiamiento de las competencias descentralizadas

debera diferenciarse claramente entre transferencias sociales y transferencias territoriales.
Una segunda condicin de eficiencia sera lograr la mayor correspondencia posible entre las circunscripciones polticas, dentro de las
que se dan los procesos de decisin, y las diferenciaciones geogrficas de la demanda descentralizable, lo que implica que la descentralizacin debe estar acompaada (o anticipada) de un reordenamiento
territorial poltico-administrativo. Adicionalmente, y a fin de poder
transferir las mismas atribuciones a gobiernos de un mismo nivel, las
circunscripciones deberan tener una dimensin similar.
En este sentido, en Italia y Francia, por ejemplo, antes de descentralizar se conform un nuevo nivel intermedio: la regin. Y en general en Europa, junto con el proceso de integracin, tempranamente se
redujo el nmero de municipios en aproximadamente la mitad. Sobre
esta base, es posible incentivar la mancomunidad o consorciamiento de
circunscripciones sin que las de mayor dimensin predominen sobre
las ms pequeas.
En cambio, en la mayor parte de los pases de Amrica Latina se
puede observar un notable fraccionamiento en el nivel intermedio y una
impresionante heterogeneidad demogrfico-territorial en el nivel municipal. La excepcin es Chile, pas donde la descentralizacin hacia el
nivel intermedio se hizo sobre una regionalizacin trazada en los aos
70 y donde, adems, existe una poltica mediante la cual se fraccionan los
municipios que exceden determinado nmero de habitantes (400.000).
En consecuencia, en la mayora de los casos, nuevos avances en
descentralizacin deberan estar acompaados, en el caso del nivel
intermedio, de procesos previos o simultneos de regionalizacin y,
en el caso del nivel municipal, de un fraccionamiento (o descentralizacin) de los megamunicipios y un agrupamiento (o fusin) de los
ms pequeos. Sobre esta base se podra incentivar la asociacin de circunscripciones de dimensin similar en funcin de los distintos mapas
de demanda de bienes pblicos.
Una tercera condicin para que la asignacin pblica descentralizada sea eficiente, sera que en los procesos autnomos de asignacin
se pudiera comparar libremente beneficios con costos. Sin embargo,
los sistemas de transferencias en vigencia no estimulan este proceso
cuando desvinculan las decisiones sobre gasto basadas en transfe103
rencias de aquellas referidas a los respectivos aportes ciudadanos. En

ausencia del mecanismo de eficiencia que se suscita cuando el gasto es
decidido sobre la base de recursos generados localmente, se tiende a
reemplazar este mecanismo con controles administrativos.
Ciertamente lo conveniente sera que las decisiones descentralizadas sobre gasto sean adoptadas junto con aquellas referidas a los
aportes ciudadanos sobre cuya base se ejecutaran dichas decisiones.
Pero cmo hacerlo cuando se trata de gasto en educacin y salud?
En respuesta a este interrogante y a fin de garantizar equidad,
siguiendo una pauta planteada a la X Reunin de Ministros y Jefes
de Planificacin, que se llev a cabo en 1998, se debera diferenciar
claramente entre dos sistemas de transferencias: uno de transferencias
sociales, del Estado en su conjunto a las personas con menores recursos, cuyo objetivo sera garantizarles un mismo nivel de bienes sociales
independientemente de su lugar de residencia, y otro de transferencias
propiamente territoriales, cuya finalidad sera apoyar igualitariamente
decisiones autnomas sobre desarrollo local y regional, haciendo que la
provisin de bienes territoriales sea proporcional al respetivo esfuerzo
fiscal. En este esfuerzo fiscal local se debera incluir, adems de la respectiva tributacin local, las contribuciones comunitarias (en trabajo,
materiales, dinero) a la provisin de bienes pblicos, y dicho esfuerzo
debera ser medido, no en trminos absolutos, sino en relacin con los
ingresos de los habitantes de la respectiva circunscripcin.
Colombia fue el primer pas que estableci claramente la diferenciacin entre transferencias sociales y territoriales, a travs de la aprobacin de un nuevo Sistema General de Participaciones (2001), pero
an no ha adoptado un sistema de transferencias territoriales que sea
estrictamente subsidiario respecto a decisiones autnomas sobre desarrollo local. En cambio, en Guatemala, desde 2002 ha quedado definido
que:
... los municipios y mancomunidades de municipios que se hagan
cargo de competencias para el desarrollo integral municipal, percibirn recursos que se distribuirn en proporcin directa de los
aportes locales relativos a sus respectivos niveles de pobreza y a su
densidad demogrfica, en los que se contabilizar tanto la recaudacin de impuestos locales como la valorizacin de los aportes

ILPES-CEPAL. Reflexiones sobre el desarrollo y la responsabilidad del Estado. CEPAL, LC/
IP/L.154. Cap. III, Seccin D. Descentralizacin y desarrollo territorial. Santiago. 1998.
104
que los ciudadanos realicen en trabajo, especie o dinero para la

provisin de bienes pblicos.
Una cuarta condicin de eficiencia sera que las preferencias geogrficamente diferenciadas estn representadas en los rganos donde se
adoptan las decisiones descentralizadas. Esa es la funcin de los representantes electos, pero el sistema de representacin proporcional que
todava prevalece para el nivel municipal (con excepcin de Panam
y Cuba) hace que tales representantes respondan ms a quin los
coloca en su lista que a sus representados. El sistema de representacin
proporcional puede ser muy adecuado para conformar una cmara de
diputados nacional, pero para conformar un concejo municipal el ms
adecuado sera el sistema de representacin territorial (general para este
nivel en otras regiones del mundo).
Un medio complementario para que la provisin local de bienes
pblicos corresponda mejor a las preferencias ciudadanas sera la participacin social, pero con frecuencia dicha participacin no es canalizada hacia decisiones sobre asignaciones presupuestarias (la excepcin seran los presupuestos participativos de Brasil), sino hacia otras
actividades cuyos beneficios no superan los costos de oportunidad de
la gente, y en consecuencia la convocatoria resulta dbil.
Una quinta condicin de eficiencia, finalmente, sera lograr un
equilibrio entre beneficios de la descentralizacin y economas de
escala. El actual ordenamiento territorial poltico-administrativo, por
su caracterstico fraccionamiento y su extrema heterogeneidad, y la
ausencia de polticas proactivas de asociacin, hacen que esta condicin se d difcilmente y que, en cambio, proliferen mltiples administraciones con baja capacidad de gestin dentro de territorios con
caractersticas similares.
Algunos lineamientos de poltica

El anlisis anterior muestra, en primer lugar, la importancia de
diferenciar no solamente las transferencias, sino los sistemas de financiamiento completos de la provisin de servicios como educacin escolar y de atencin a la salud, y de otros bienes cuyo financiamiento es
conveniente que sea decidido localmente.

Guatemala. Reglamento de la Ley General de Descentralizacin. Acuerdo Gubernativo 312-2002.
105
Con este enfoque, habra que partir por medir las disparidades
existentes tanto en lo que se refiere a bienes sociales como en lo relacionado con bienes territoriales (los otros bienes provistos por gobiernos
locales, donde lo equitativo sera que el nivel de provisin dependiera
del respectivo esfuerzo fiscal).
Veamos dos casos sobre disparidades en la provisin de ambos
tipos de bienes: Brasil, el pas ms descentralizado de la regin, y Ecuador, pas unitario con un proceso poco avanzado de descentralizacin,
donde sta se orienta primordialmente a la provisin de infraestructura
de transportes y en medida slo muy incipiente a la de bienes sociales.
Comencemos por los bienes sociales. En Brasil, los gobiernos
subnacionales proveen no solamente educacin escolar y atencin a la
salud, sino tambin otros bienes sociales: asistencia social (principalmente la bolsa familia) y vivienda. Segn un estudio reciente, en
2002, mientras en la regin nordeste se gastaba en bienes sociales 851
reales por pobre, este mismo indicador aumenta al doble y a ms del
triple para otras regiones (Cuadro 1).
Cuadro 1. Brasil: gasto en bienes sociales* por pobre, segn regin
(2002)
Gasto en bienes sociales /
nmero de pobres
(en reales)
Comparacin respecto a
regin nordeste
1.695
199
851
100
Centro-oeste
3.108
365
Sudeste
2.975
350
Sur
3.092
363
Regin
Norte
Nordeste
* Bienes sociales: educacin, atencin de salud, asistencia social, vivienda.

Fuente: Elaborado sobre datos de Cristina Aziz (2006).

Aziz, Cristina. Las transferencias fiscales y el gasto pblico en la federacin brasilea: un
anlisis de la inequidad espacial en el acceso a bienes sociales y territoriales. Tesis de Magster en
Gestin y Polticas Pblicas. Santiago: Universidad de Chile. 2006.
106
En Ecuador, segn un estudio realizado recientemente en dicho

pas, mientras en la provincia de Orellana se gasta 240 dlares por
pobre en edad escolar, en la provincia de Pastaza este gasto alcanza a
889 dlares, 3,7 veces ms, y en Galpagos, a 3.538, 14 veces ms. As
como en la provincia Los Ros el gasto pblico anual destinado a salud
slo llega a 30 dlares por pobre, en Zamora Chinchipe alcanza a 119 (4
veces ms) y en Galpagos a 384 (13 veces ms que en Los Ros).
Si se corrigen estos resultados por densidad (para prestar un servicio de igual calidad en una regin de baja densidad se requieren ms
recursos que en una de alta densidad), las proporciones se mantienen
similares para ambos casos (aunque con diferentes provincias en los
extremos) en el caso del territorio continental y aumentan respecto a
Galpagos.
En cuanto a disparidades en el caso de los bienes territoriales, en
Brasil, por cada punto porcentual de su ingreso que un habitante dedique
a tributos subnacionales, recibir 42 reales si habita en la regin nordeste;
93 reales si vive en la regin norte; 78 si reside en la regin centro-oeste;
63 si se encuentra en la regin sudeste, y 76 si vive en la regin sur. Si bien
el mayor gasto en la regin norte podra justificarse por el mayor costo de
lograr niveles similares de provisin en una regin selvtica, no se encuentra una argumentacin similar para las otras regiones (Cuadro 2).
Cuadro 2. Brasil: gasto en bienes territoriales* por habitante y
esfuerzo fiscal, segn regin (2002)
Esfuerzo fiscal
subnacional
(Ts/ys)
Gasto en bienes
territoriales
por habitante
(en reales)
Reales por
punto de
esfuerzo
fiscal
Comparacin
respecto a la
regin
nordeste
Norte
9,3%
868
93
222
Nordeste
10,3%
430
42
100
Centro-oeste
10,6%
833
78
188
Sudeste
10,7%
679
63
152
Sur
9,0%
681
76
181
Regin
* Gasto en bienes territoriales = gasto subnacional gasto en bienes sociales

Fuente: Elaborado sobre datos de Cristina Aziz (2006).

Ecuador. Consejo Nacional de Modernizacin. Sntesis del diagnstico de la descentralizacin en Ecuador. Quito. 2006.
107
En Ecuador, como era de esperar, el esfuerzo fiscal subnacional

es apreciablemente menor pero, nuevamente, por cada punto porcentual que destine un ecuatoriano a tributos subnacionales obtendr 31
dlares si vive en la costa, casi 40 si habita en la sierra y 65 si reside en
la Amazona (Cuadro 3).
Cuadro 3. Ecuador: gasto en bienes territoriales* por habitante y
esfuerzo fiscal, segn regin (en dlares, promedio 2003-2004)
Esfuerzo fiscal
subnacional
(Ts/y)
Gasto en bienes
territoriales por
habitante
(dlares)
Dlares por
habitante
por punto de
esfuerzo fiscal
subnacional
Comparacin
respecto a la
costa
Costa
2,7%
84,88
31,21
100
Sierra
2,2%
87,60
39,49
127
Amazona
3,9%
251,47
64,72
207
Regin
* Gasto en bienes territoriales = gasto subnacional gasto en salud y educacin

Fuente: Elaborado sobre datos de CONAM (2006).
Si se aplica a las cifras mostradas un factor de densidad, las disparidades entre costa y sierra aumentan, y la cifra para la Amazona se
justifica (asumiendo en general el supuesto de que a menor densidad
corresponde un mayor costo por habitante para alcanzar un nivel similar de provisin). Por otro lado, es posible observar notables disparidades en el interior de cada regin (Cuadro 4). Y, por cierto, en Brasil es
posible observar una disparidad intrarregional similar.
Cuadro 4. Ecuador: gasto en bienes territoriales* por habitante, por
punto de esfuerzo fiscal subnacional, segn regin y provincia con
mximo y mnimo en cada regin (en dlares, promedio 2003-2004)
Dlares por habitante
por punto de esfuerzo
fiscal subnacional
Mximo
Mnimo
Costa
31,21
Manab: 60,04
El Oro: 26,85
Sierra
39,49
Bolvar: 71,80
Chimborazo: 28,91
Amazona
64,72
Napo: 107,58
Morona Santiago: 50,52
Regin
* Gasto en bienes territoriales = gasto subnacional gasto en salud y educacin

Fuente: Elaborado sobre datos de CONAM (2006).
108
Sobre la base de ste anlisis se debera diferenciar claramente

entre sistemas de transferencias sociales, del Estado en su conjunto a las personas de menores recursos, a travs del cual se les garantice un mismo nivel
de bienes sociales, y un sistema propiamente de transferencias territoriales
orientado a igualar el derecho a proveerse de bienes territoriales, esto es, que a
igual esfuerzo fiscal corresponda un nivel similar de provisin de bienes territoriales. Si adems se facultara a las comunidades subnacionales para
definir las alcuotas de sus impuestos, el gasto subnacional dependera
en ltima instancia de las decisiones ciudadanas sobre la parte de su
ingreso que destinarn a proveerse bienes locales, con lo que se garantizara estabilidad.
En el caso de Colombia, se podra evaluar la utilidad de transformar las actuales transferencias de propsito mltiple en un sistema
territorial como el propuesto, trasladando el objetivo de estimular la
inversin local en agua potable y alcantarillado al sistema de transferencias sociales, es decir, comprometiendo un subsidio para las familias de
menores ingresos (de manera similar a como se hace en Chile). Garantizada la equidad a travs de sistemas de transferencias como los descritos, se deberan considerar otras condiciones de eficiencia, y para ello:
Analizar la demanda de bienes pblicos a fin de diferenciar claramente entre las funciones que los gobiernos subnacionales realizan o sera conveniente que realicen en
calidad de agentes del gobierno nacional (como sera el
caso del sistema de redistribucin social) y aquellas otras
que ejercen (o deberan ejercer) para ejecutar decisiones
autnomas, y diferenciar en consecuencia los sistemas de
financiamiento, la contabilidad y la accountability.
Considerar la conveniencia de introducir la representacin territorial en el municipio.
Inducir, junto con una mayor descentralizacin poltica y
operativa, un reordenamiento territorial poltico-administrativo. En particular, los incrementos de recursos deberan
estar condicionados a la fusin o asociacin de las circunscripciones de menor dimensin, a una efectiva descentralizacin territorial de los municipios de mayor dimensin, y
a que circunscripciones de dimensin similar se asocien a
fin de adecuar las circunscripciones polticas a los respectivos mapas de demanda de bienes pblicos.
109
No se plantea un retorno a la planificacin regional, sino introducir el anlisis regional en los procesos de descentralizacin, a fin
de que con sta se coadyuve efectivamente al logro de objetivos como
la competitividad econmica en el largo plazo, el mejoramiento ms
equitativo de condiciones de vida y el desarrollo de ciudadana.
110
Captulo 3
Pasado, presente y futuro de la

descentralizacin en Colombia
Jaime Castro
Horacio Serpa Uribe
Cmo salvar la
descentralizacin?
Jaime Castro
Ministro de Gobierno (1984-1986)
Ninguna de las instancias que toman decisiones en la materia
(gobierno, Congreso, partidos) se estn ocupando de la descentralizacin como poltica pblica, ni del qu es ni del qu debe ser. Ninguno
de esos grandes actores de la vida pblica est verificando su estado
actual, ni se pregunta cul puede ser su futuro, ni a corto ni mediano
plazo, a pesar de que hace varios aos est en crisis. La abandonaron
como si no fuera obligacin suya rescatarla y crear las condiciones que
le permitan cumplir sus propsitos polticos, econmicos y sociales. En
las oficinas que de ella deberan ocuparse hay un pequeo cartel que
dice: Silencio. Enfermo grave. Sin embargo, por razones mltiples, al
pas le interesa el tema de manera particular.
Un poco de historia
Los colombianos siempre han sido partidarios de la autonoma
territorial y han defendido los derechos de la provincia, porque Colombia es un pas de regiones, ciudades y pequeos municipios. Esa ha sido
y es la realidad geogrfica, poltica, social, econmica y cultural.
Durante el siglo XIX, el debate entre federalistas y centralistas

anim la controversia pblica, en alguna ocasin con tanta o ms intensidad que la que enmarc el debate sobre las relaciones Estado-Iglesia
o la definicin de los derechos de las personas y el estatuto del poder
que se empezaba a organizar.
El campo de batalla sirvi, en ocasiones, para dirimir las enconadas diferencias que haban sobre la materia. Precisamente una victoria
militar que obtuvo Nez en 1885 enterr el federalismo y organiz,
en la Carta de 1886, el rgimen centralista que, con el paso del tiempo,
se hipercentraliz en lo poltico, lo fiscal y lo administrativo. Buena
parte del abandono, atraso y marginamiento de extensas regiones de la
patria se deben a esa forma de gobierno y manejo del territorio.
Ese rgimen tambin conden a cien aos de soledad democrtica. A partir de 1886, en torno del federalismo se teji una especie de
leyenda negra y se le ech la culpa de todos los males de la poca,
cuando la crisis de los aos sesenta y ochenta se debi mas a causas
econmicas y fiscales que a las situaciones poltico-institucionales que
cre el rgimen autonmico.
Slo a fines del siglo XX, a mediados de los aos ochenta, se empezaron a tomar decisiones orientadas a superar la problemtica creada
por el centralismo. Entre ellas, el Acto Legislativo 01 de 1986 y las leyes
14 de 1983, 22 y 76 de 1985 y 3, 11, 12 y 23 de 1986, que ordenaron la
eleccin popular de alcaldes, incrementaron las transferencias, modernizaron municipios y departamentos y pusieron en marcha el proceso
descentralizador que hoy se conoce.
La Carta de 1991 profundiz ese proceso y le dio nuevos desarrollos: defini al municipio como la entidad fundamental de la organizacin poltico-administrativa del Estado, orden la eleccin popular
de gobernadores, ampli en el tiempo el rgimen de transferencias que
estaba vigente, le dio a provincias y regiones el carcter de entidades
territoriales y constitucionaliz la autonoma.
Las decisiones tomadas en esos dos momentos mediados de
los aos ochenta y principios de los noventa le dieron nueva vida a
las entidades territoriales y, en general, a la provincia que se ahogaba
en las aguas estancadas de centralismo centenario. Los gobiernos de
Betancur y Gaviria, el Congreso del perodo 1982-1986 y la Constituyente de 1991 merecen reconocimiento por la tarea que adelantaron.
Puede decirse que le cumplieron al pas. No ha sido as despus por114
que gobiernos y congresos posteriores olvidaron el tema, por descuido

o conveniencia.
Municipios y departamentos fortalecidos

Los cambios mencionados mejoraron la situacin fiscal y administrativa de las entidades territoriales. Primero, porque mejoraron
su capacidad tributaria e incrementaron las transferencias y regalas.
Segundo, por el fortalecimiento administrativo, porque se les devolvieron competencias y atribuciones que por su naturaleza y alcances
eran y son de carcter regional y local.
Durante la dcada de los noventa y primeros aos del siglo XXI
ha continuado ese proceso de fortalecimiento fiscal y administrativo.
En una tesis de grado para la Universidad de Pars se identificaron
las 46 decisiones ms importantes (leyes, decretos, resoluciones) que
en materia de descentralizacin se tomaron en Colombia entre 1992 y
2002. De esas 46 decisiones, 42 tuvieron contenido y alcance fiscal y/o
administrativo; apenas 4 fueron polticas, cuando el deterioro del proceso descentralizador se debe a causas polticas. Entre las decisiones de
la dcada conviene recordar las siguientes leyes:
Ley 358 de 1997: fija topes al endeudamiento territorial.

Ley 388 de 1997: modifica las normas vigentes sobre
temas urbanos y reglamenta los planes de ordenamiento
territorial.
Ley 549 de 1999: crea el Fondo de Pasivos Pensionales de
las Entidades Territoriales (Fonpet).
Ley 550 de 1999: facilita la reestructuracin de la deuda
pblica territorial.
Ley 617 de 2000: ordena el ajuste fiscal de municipios y
departamentos.
Ley 633 de 2000: destina recursos del Fondo de Ahorro y
Estabilizacin Petrolera al pago de obligaciones crediticias de municipios y departamentos.
Ley 643 de 2001: reglamenta el monopolio sobre los juegos de suerte y azar.
Al mismo propsito de mejorar los fiscos seccionales y locales

obedecen las reformas tributarias 488 de 1998 y 788 de 2002, que modificaron parcialmente el rgimen tributario de municipios y departa115
mentos. Debe decirse, adems, que tan profusa legislacin ha sido de

carcter reactivo, no preventivo. Esta es otra de las causas por la que no
ha podido superarse la crisis que vive la descentralizacin.
Balance de prueba satisfactorio

Los procesos descentralizadores no producen en sus inicios todos
los resultados que se esperan. Su comienzo suele ser lento porque exige
un periodo de aprendizaje tanto para el gobierno central, que cede competencias y recursos, como para las entidades territoriales, que ejercen
atribuciones y realizan inversiones nuevas. Durante el proceso se introducen ajustes y rectificaciones y se dan nuevos desarrollos que potencian la inercia propia de la descentralizacin. En Colombia, infortunadamente, ha ocurrido lo contrario: el proceso empez dando resultados
aceptables, pero, con el tiempo, se deterior en buen nmero de casos y
est produciendo desencanto, y, lo ms grave, verdadera frustracin.
El Banco Mundial y Planeacin Nacional, en 1994, evaluaron lo
que haba ocurrido en 16 municipios de diferente tamao, condiciones
y caractersticas: Manizales, Valledupar, Ipiales, Zipaquir, San Juan
Nepomuceno, Piedecuesta, Jamund, Lbano, Belalczar, La Mesa,
Zapatoca, Puerto Tejada, Versalles, Pensilvania, Cucunub y Puerto
Nario. Estas fueron algunas conclusiones:
116
La mayora de los municipios analizados hizo progresos

notables en la prestacin de servicios esenciales para sus
habitantes.
El incremento de recursos a disposicin de los entes
locales se reflej en mayor cobertura de los servicios (el
de agua aument en 12 de los 16 casos).
Entre el grupo de municipios, 10 avanzaron en materia
educativa.
La construccin y el mantenimiento de vas mostraron
gran dinamismo.
El aumento de la atencin a los sectores sociales ms
desprotegidos y a las zonas rurales se evidenci.
Cuando particip la comunidad con trabajo, material
o recursos, las obras mejoraron y los ahorros fueron
grandes.
La tarea fiscalizadora de la ciudadana y las comunidades organizadas se intensific y se elev el costo de las
decisiones equivocadas o ineficaces.
La poblacin ahora espera ms del gobierno municipal

que del nacional, segn el 90% de los encuestados en
Manizales, el 75% en Ipiales y el 60% en Zipaquir.
Diez aos despus, Planeacin Nacional evalu los resultados del

Sistema General de Participaciones para el ao 2004. Encontr que las
transferencias financian un porcentaje bien importante de las inversiones que departamentos y municipios hacen en salud y educacin y que
los servicios citados se municipalizan cada da ms. Las cifras de esa
evaluacin lo confirman:
Las transferencias financiaron ms del 95% de la educacin a cargo de los departamentos y el 85% de los municipios y distritos; las otras fuentes de financiacin fueron
las regalas, los ingresos propios y los recursos del crdito.
Los municipios aumentaron su participacin en las transferencias destinadas a educacin: del 30% en el 2001 al
45,7% en el 2004.
Las transferencias financiaron el 85% de la inversin que
en salud pblica hicieron los departamentos y el 65% de
la que realizaron municipios y distritos.
Los municipios manejan la mayor parte de las transferencias que financian la salud, el 70%, porque son los
encargados de administrar el rgimen subsidiado.
Las transferencias financiaron el 50% de las inversiones
que hicieron los municipios en agua potable y saneamiento bsico.
El deporte, la cultura, la alimentacin escolar, la atencin
a grupos vulnerables, el desarrollo comunitario, los sectores agropecuario y ambiental, el transporte y servicios
como alumbrado pblico fueron objeto de inversiones
financiadas con transferencias y recursos propios.
Balance desolador
Los resultados de la descentralizacin, para algunos alentadores,
estn cediendo campo al juicio severo y crtico, a veces exagerado, pero
con fundamento, que hoy hace la opinin sobre el proceso. Se considera, con razn, que hay despilfarro y malversacin, clientelismo, burocratizacin y nepotismo. Se piensa que a buen nmero de municipios y
a algunos departamentos los devor la politiquera y la corrupcin.
117
Agrguese la presencia y la accin altamente perturbadora y

desestabilizadora de los actores ilegales del conflicto, la guerrilla y el
paramilitarismo, que decidieron tomarse y copar las administraciones
regionales y locales de los territorios en los que ejercen su autoridad,
o controlarlas ordenndoles lo que deben hacer o dejar de hacer.
Infortunadamente numerosos municipios han cado en manos de
roscas, camarillas o mafias polticas que los manejan, con el propsito
de recuperar las inversiones hechas en campaas, cada da ms costosas; de pagar con licencias, permisos, autorizaciones, contratos y burocracia, los favores recibidos; de perpetuarse como grupo en el poder, y
de participar activamente en la eleccin de congresistas amigos. Esos
grupos externos, pero no ajenos a la vida regional y local, consideran
que la descentralizacin debe pagar el precio de la corrupcin y, por
ello, saquean patrimonios y presupuestos pblicos. Hace poco el contralor general dijo que los tres mayores focos de corrupcin en el pas
estn en el manejo de las regalas, el rgimen subsidiado de salud y la
contratacin local con cooperativas.
En qu momento se jodi la descentralizacin?

Es difcil responder a esa pregunta porque no se puede decir que la
causa del deterioro sea nica. Se suman situaciones y el resultado final es
producto de un proceso sostenido de degradacin, y a pesar de su gravedad, no hay reaccin. Se contina como si nada importante hubiera
ocurrido, como si la descentralizacin no estuviera comprometida. La
situacin denunciada tiene consecuencias que conviene destacar.
Municipios y departamentos han perdido gobernabilidad, es decir,
capacidad para cumplir las atribuciones que les competen, asignadas
por el ordenamiento jurdico y que las comunidades esperan que sean
cumplidas. Por la compra de votos y las fallas del sistema electoral, las
instituciones locales han perdido respeto y cada da muestran mayor
dficit de legitimidad. Esa situacin llev a los gobiernos de Samper y
Pastrana a pedir que se suprimieran los departamentos y municipios
que no fueran viables, segn los parmetros de los proyectos de ley
225 de 1998 y 41 de 2001, que afortunadamente el Congreso no aprob,
pues se neg a decretar el genocidio municipal que le propusieron.
Las decisiones descentralizadoras de los ltimos aos han tenido
orientacin fiscalista y, por ello, las finanzas pblicas de departamentos y municipios viven una relativa bonanza, que contribuyen a sol118
ventar el dficit del sector pblico. Esa situacin de equilibrio fiscal no

permite un canto de victoria, porque todava algunas entidades territoriales no son viables, y las que lo lograron pagaron un alto precio en
materia social (despidos y recortes en programas para sectores vulnerables). Las medidas no han logrado superar del todo la crtica situacin fiscal de la mayora de municipios y departamentos, son salidas
coyunturales y puntuales y no las une un hilo conductor que revele
una real intencin de solucionar el problema.
La relativa bonanza le permiti a los gobiernos de Pastrana y Uribe
dictar cuantiosos e inexplicables decretos de millonarios reajustes en
los sueldos de gobernadores y alcaldes con cargo a los presupuestos
subnacionales. El primero fue el 1472 de 2001, que orden una bonificacin de tres sueldos mensuales al ao para todos los gobernadores
y alcaldes del pas. El entonces ministro de Hacienda, Juan Manuel
Santos, compr con esa bonificacin el apoyo de alcaldes y gobernadores al proyecto que recortaba las transferencias, materializado en el
Acto Legislativo 01 de 2001. El segundo fue el 4353 de 2004, durante
el periodo de Uribe, que elev la misma bonificacin a cuatro sueldos
mensuales por ao para los gobernadores y cuatro, cinco y seis sueldos
para los alcaldes, segn la categora del municipio. Sin una explicacin
oficial, puede pensarse que el aumento se dio a cambio del apoyo a la
reeleccin presidencial.
La poltica importa tanto o ms que el resto

Se cambi y fortaleci la vida administrativa y fiscal de municipios y departamentos, pero no se cambiaron las reglas de juego en
materia poltica. Se permiti el manejo de las recuperadas entidades
territoriales conforme a prcticas, costumbres, maas y vicios que se
utilizaban en el esquema anterior centralizado. No import quines
iban a ser los protagonistas de la nueva realidad administrativa y fiscal, no cont que fueran las tradicionales y conocidas figuras de la vida
municipal y departamental, tampoco se promovi ni se estimul la
presencia de nuevas fuerzas polticas ni sociales.
Ese descuido marc el origen de la situacin que hoy se lamenta.
No se cambiaron las reglas de juego poltico-electorales, y al no obligar
a los viejos actores a que cambiaran sus prcticas y costumbres, se apoderaron de municipios y departamentos fcilmente y los manejaron
conforme a principios y reglas de politiquera heredadas de la poca
en las que no haba descentralizacin.
119
Con dificultad, nuevas organizaciones polticas, sociales, cvicas,

comunitarias, rebeldes o independientes lograron conquistar alcaldas
y gobernaciones, pero como no se cambiaron las reglas, en poco tiempo
y en la mayora de los casos, se contaminaron, incluso, incurrieron
en faltas mayores que los actores tradicionales, por eso no sobrevivieron ms all de un periodo.
Qu hacer?
Las mayores fallas de la descentralizacin en este momento no
son, entonces, de carcter fiscal o administrativo, sino poltico-institucionales. Al haber identificado el origen, es relativamente ms fcil
identificar soluciones y respuestas.
Lo primero sera un nuevo esquema de ordenamiento que distribuya territorialmente todo el poder del Estado, no nicamente parte de
sus funciones administrativas y tributarias, sino que reparta tambin,
las funciones polticas del poder pblico, incluidas las constituyentes y
legislativas, entre las autoridades nacionales gobierno y Congreso
y los gobiernos subnacionales. Un modelo que interprete y exprese
la realidad colombiana, la condicin de pas de regiones, ciudades y
municipios. La vida econmica y social del pas ya no es departamental, como ocurri hasta hace un tiempo, sino regional.
El modelo que se adopte debe acompaarse de decisiones polticas que aseguren su viabilidad y funcionamiento. Los resultados de
toda organizacin territorial dependen de la manera como los interesados decidan aplicarla, darle vida, trasladarla a su quehacer poltico y
administrativo, potenciar sus desarrollos. El primer grupo de decisiones tiene que ver con la inclusin de una efectiva participacin ciudadana y comunitaria en la vida pblica local y regional.
Ponerle pueblo a la descentralizacin para quitrsela

a las mafias polticas
En toda eleccin de alcaldes y gobernadores debe participar no
menos del 40% del respectivo censo electoral. Si en la primera votacin no se logra dicho porcentaje, esta debe repetirse dentro de los
dos meses siguientes, incluso con nuevos candidatos. Si en la segunda
oportunidad tampoco se alcanza el 40% citado, debe entenderse que
la ciudadana renunci al derecho que tena de elegir alcalde o gober120
nador; en este caso, la autoridad superior (gobernador o presidente)

nombrara al titular de la cartera.
Para ser elegido alcalde de una ciudad que tenga ms de 100.000
habitantes debe obtenerse no menos del 33% de la votacin total. Habra
segunda vuelta entre los dos candidatos ms votados, pero cuando ninguno haya alcanzado ese porcentaje, debe repetirse la votacin para
alcaldes y gobernadores, con candidatos distintos a los que se presentaron.
Los problemas en el proceso descentralizador no se superan con
las equivocadas propuestas de reforma constitucional que el gobierno
ha anunciado que llevar al Congreso y que todo indica son sus nicas
iniciativas en la materia.
As como las cmaras aprobaron la reeleccin presidencial,
el gobierno no debera apoyar la reeleccin inmediata de alcaldes y
gobernadores. Si se aprueba, la crisis de la que se ha venido hablando
se profundizara porque se habrn constitucionalizado la politiquera
y la corrupcin. Gobernadores y alcaldes, tocados por el sndrome de
Uribe, se sentirn nicos e irremplazables y aspirarn a la reeleccin.
Si los abusos de poder son incontrolables a nivel nacional, es fcil
imaginar lo que ocurrir en niveles ms bajos. Pero como al gobierno le
interesa ms la condicin de quienes ahora se desempean como alcaldes y gobernadores, que la suerte de los municipios y departamentos
como instituciones, se est ante el riesgo de centenares de reyecitos
locales cometiendo toda clase de alcaldadas para quedarse en el cargo.
Recorte de las transferencias

Otra propuesta oficial es la relacionada con el recorte de las transferencias territoriales. La Carta ordena a la nacin ceder a municipios y
departamentos un porcentaje de sus ingresos corrientes. Esos recursos
son el mayor aporte a la inversin social que se hace en provincia, bsicamente en salud, educacin y saneamiento bsico.
En desarrollo de acuerdos con el Fondo Monetario, el entonces ministro de Hacienda, Juan Manuel Santos, con la oposicin del entonces candidato lvaro Uribe, pidi al Congreso que aprobara el Acto Legislativo
01 de 2001 con el fin de ponerles techo a las transferencias, de desacelerar
su crecimiento, porque eran la causa del dficit fiscal del sector pblico. Al
pas se le dijo, y as qued consignado, que el recorte slo regira durante
121
siete vigencias, del 2002 al 2008, ao a partir del cual las transferencias
creceran paralelamente con los ingresos corrientes de la nacin.
Ahora el gobierno pide volver a revisar el tema para que el crecimiento de las transferencias a partir del 2009, sea inferior al que ordena
la Constitucin. El mismo argumento del ministro de Hacienda de
hace cinco aos puede servir ahora al ministro de Defensa para que los
recursos del sector social se vayan a cubrir las necesidades crecientes
de la guerra y la fumigacin de los parques naturales. Para el debate
sobre las transferencias conviene tener en cuenta:
Que los ingresos corrientes de la nacin no son sus ingresos

totales, son apenas una parte. Las transferencias territoriales en el 2006 equivalen al 33,8% de los ingresos corrientes;
al 31% de los ingresos ordinarios; al 14,8% del presupuesto
general, y a apenas el 10% del ingreso del sector nacional
consolidado.
Que el dficit fiscal pblico lo producen el desbordado
gasto del gobierno, el servicio de la deuda nacional y las
transferencias para seguridad social.
La obsesin de los gobiernos con el tema de las transferencias

obedece al enfoque fiscalista que la descentralizacin ha tenido desde
hace ya varios aos. Esa obsesin tambin lo es de quienes fueron altos
funcionarios de la banca multilateral o empresarios y de quienes aspiran a ocupar tan atractivos cargos.
Golpes de Estado blandos

Tambin ha anunciado el gobierno que solicitar autorizaciones
constitucionales para disolver gobiernos locales y departamentales
cuando considere que de esa manera puede combatir eficazmente el
despilfarro y la corrupcin. Sin desconocer que algunos casos exigen
la adopcin de medidas severas y eficaces, no se puede atentar contra
la autonoma territorial ni propiciar golpes de Estado blandos como
ocurrira si al Ejecutivo se le dota de ese poder excepcional.
En casos extremos pueden ser necesarias intervenciones temporales y focalizadas en una dependencia, sobre determinados recursos
o actividades, que temporalmente autorice el respectivo Tribunal de lo
Contencioso Administrativo o el Consejo de Estado, segn la entidad
que se pretenda intervenir. Tal autorizacin slo deberan solicitarla
122
documentadamente la Procuradura, la Contralora General o la Fiscala, no los enemigos polticos del funcionario cuestionado.
Conviene preguntarse cmo salvar la descentralizacin? Debe
hacerse sabiendo qu es exactamente lo que se quiere. En una materia
tan delicada no se puede improvisar, ni aplicar remedios peores que
la enfermedad. La corrupcin en municipios y departamentos no debe
verse como el resultado de situaciones personales, ni como la causa de
agudos problemas econmicos, fiscales o sociales, tambin debe verse
como el resultado de equivocadas formas de organizacin poltica y de
falta de reglas de juego que garanticen masiva presencia ciudadana en
la vida pblica regional y local.
La improvisacin es una enfermedad contagiosa

No slo el gobierno se equivoca en materia territorial. Tambin
lo hacen los congresistas, pues uno de ellos present a consideracin
del Senado un proyecto de reforma constitucional que unifica el calendario electoral (eleccin de presidente, gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y ediles). De esa forma, se nacionalizan los comicios
regionales y locales y acaba la autonoma poltica, porque la campaa
presidencial, con toda su capacidad de movilizacin y de arrastre, pondr a muchos electores a votar por los candidatos a gobernaciones y
alcaldas afines a uno u otro aspirante presidencial, y no por los candidatos que mejor puedan servir los intereses y necesidades del departamento o municipio.
Proyecto poltico contra plan de ajuste fiscal

La descentralizacin, en todo el mundo, es un proyecto poltico
que hace parte de los programas de reforma del Estado para el fortalecimiento del sistema democrtico y el logro de cambios econmicos
y sociales. Obviamente, la variable fiscal dentro de la descentralizacin, es importante pero no define ni orienta el proceso, ni lo puede
desnaturalizar cambindole su esencia y naturaleza poltica. No puede
convertirse en razn de ser y objetivo del reparto territorial del poder,
porque la descentralizacin es un proyecto poltico con el que se crea
el Ministerio de las Autonomas, de Ordenamiento Territorial o de la
Descentralizacin.
Por esa misma razn, el Ministerio de Gobierno, hoy del Interior,
lider en Colombia el proceso descentralizador iniciado a mediados de los
123
aos ochenta. Infortunadamente, despus de la Carta de 1991, los gobiernos han abandonado el tema de la descentralizacin, no lo han apoyado,
ni siquiera lo han acompaado. Y el Ministerio del Interior se dej raponear el tema de Planeacin Nacional y del Ministerio de Hacienda, o lo
entreg voluntariamente. Estas dos entidades, por razones obvias, le han
dado a la descentralizacin un enfoque meramente fiscalista y la convirtieron en sinnimo de transferencias y de dficit fiscal.
A mediados de 1995 se anunci que la conversin del Ministerio
del Interior (Ley 199 de 1995) permitira consolidar el proceso, pues los
departamentos y municipios tendran un vocero de sus intereses, con
novedosos instrumentos, herramientas y capacidad tcnica para liderar y coordinar el nuevo modelo descentralizado de administracin
pblica. Sin embargo, ocurri todo lo contrario, porque fue en ese ao
cuando empez a drsele al proceso el tratamiento meramente fiscal.
A pesar que en el Ministerio del Interior se cre una unidad
administrativa especial para el desarrollo institucional de las entidades territoriales y seguramente otras dependencias relacionadas, han
sido los ministros de Hacienda y los jefes de Planeacin quienes hablan
oficialmente del tema y quienes han concebido, con la complicidad de
sus colegas del Interior, los ltimos cambios coyunturales.
El renovado Ministerio del Interior slo burocratiz el tema.
No era cierto, como se dijo oficialmente, que el cambio de nombre lo
habilitara para defender los entes territoriales, el antiguo Ministerio
de Gobierno lo haba hecho con eficacia porque las normas anteriores
se lo permitan. Una vez ms, qued probado que la falta de voluntad
poltica no se reemplaza con la expedicin de una ley.
En el lugar y momento equivocados

Lo que se puede decir de las propuestas que ha dado a conocer el
gobierno en el tema de descentralizacin es que van en contrava de las
necesidades que se tienen en la materia. En vez de solucionar la crisis, la
profundizan. Equivalen a apagar el incendio con gasolina. Lo que el pas
necesita es la gran reforma regional y local que lvaro Uribe ofreci hace
cuatro aos durante su primera campaa y que sali de la agenda pblica
porque tena prioridad la reeleccin presidencial. Todo indica que esa
gran reforma seguir en el clset porque ahora lo que importa es el recorte
a las transferencias, la reeleccin inmediata de gobernadores y alcaldes y
tomarse las alcaldas y gobernaciones corruptas que se intervengan.
124
Es posible que ms tarde aparezcan nuevas propuestas, ojal que

no se revivan las iniciativas de Samper y Pastrana, que propusieron
suprimir los departamentos y municipios que no fueran viables fiscalmente de acuerdo con parmetros que fijaron sus gobiernos. Es de
esperar que tampoco reaparezca la idea de suprimir las personeras
como se propuso en el fracasado referendo.
Falta una poltica pblica

Todo lo anterior permite afirmar que, la descentralizacin le ha
quedado grande al establecimiento porque no ha logrado estructurar
y poner en marcha una poltica pblica que identifique el problema y
sus respectivas soluciones, que evale los resultados y el impacto de
las decisiones aplicadas y que introduzca peridicamente los ajustes
que requiera para su consolidacin.
Como se dijo antes, a mediados de los aos ochenta y principios
de los noventa se tomaron decisiones que abrieron el camino, porque
pusieron en marcha un serio proceso descentralizador. Sin embargo,
durante la dcada de los noventa, concretamente despus de la Carta
de 1991, el proceso fue puesto en el invernadero de los propsitos
nacionales, ni el gobierno, ni el Congreso, ni los partidos se volvieron a
ocupar del tema de manera sistemtica. No le hicieron el seguimiento
ni lo evaluaron para introducirle ajustes y reformas que permitieran
superar los tropiezos, obstculos e imprevistos que ha tenido que
enfrentar.
Nunca se pens en nuevos desarrollos o en pasar a una segunda
fase, en darle un impulso o un segundo aire. Las medidas fueron de
carcter administrativo y fiscal, cuando lo que se necesitaba era conservar y profundizar la naturaleza poltica del proceso. Haba que promover y garantizar efectiva presencia de la ciudadana y la comunidad
organizada en los actos que le dan vida a la descentralizacin; en vez de
hacerlo, se adoptaron medidas heroicas como la Ley 617, que control el
gast pblico regional y local, con un alto costo social, y el gobierno se
embarc en equivocadas propuestas como las del referendo de octubre
del 2003 (supresin de personeras y contraloras locales).
Por qu el establecimiento congel el proceso y se paraliz?

Por varias razones. La primera, porque consider que con las decisiones de los aos ochenta y la Constitucin de 1991 haba hecho lo que
125
tena que hacer: cumplir su deber y bien. No encontr necesario vigilar

al proceso y ajustarlo.
Tambin, porque quienes detentan el poder nacional no aceptan
compartirlo con las regiones, ciudades y municipios del pas. Por eso
no quieren reformar ni reemplazar el modelo de ordenamiento territorial o de desorden territorial?, que vive la peor de sus crisis. Las reformas que se han hecho no han producido los cambios esperados. El pas
abandon la descentralizacin. Crey equivocadamente, que como
proceso poda vivir de su propia dinmica. En vez de profundizarla,
hay quienes han buscado frenarla o reversarla. Muchos ni siquiera se
han percatado de la crisis que afecta el proceso.
La ltima razn de la parlisis radica en el hecho de que los gobiernos, los congresos y los partidos en los ltimos 15 aos han calculado
los costos polticos de las decisiones que tomaron y de las que deberan
tomar y entendieron que perderan poder y el control que ejercen sobre
municipios y departamentos, ventaja a la que no renunciarn nunca,
porque es fundamental para la suerte y el futuro de la clase poltica tradicional.
Se dieron cuenta de que se les haba ido la mano con las decisiones que iniciaron el proceso, que haban sido demasiado generosos; por
eso, por la puerta de atrs, han tratado de recortar y reversar el alcance
de la descentralizacin con propuestas como la de unificar el calendario electoral, que slo busca entregarles a senadores y representantes el
manejo de las elecciones locales y, por esa va, el control de municipios
y departamentos, fortalecidos fiscal y administrativamente.
Lo ms grave de la parlisis es que el proceso entr en crisis y las
instancias nacionales que deberan tomar decisiones y proponer cambios no actan. Por eso, las dificultades son cada vez mayores. Alguien
malpensado podra decir que el juego maquiavlico o la estrategia del
establecimiento, consiste en dejar que la crisis toque fondo y llegue
hasta sus ltimas consecuencias, para poder desmontar, con razones
vlidas, todo el proceso y acabar con la descentralizacin.
Tampoco hay liderazgo

Para lograr algn liderazgo es necesario que se sepa qu se quiere
o hacia dnde se debe dirigir el proceso. Se debe decir con franqueza
el propsito del gobierno, el Congreso y los partidos, que no es pro126
piamente fortalecer la descentralizacin, ni mejorarla, ni sacarla de la

crisis. As se puede deducir qu han hecho y qu han dejado de hacer.
En la campaa del 2002, Uribe prometi una gran reforma territorial. Las regiones reemplazaran a los departamentos, sus parlamentos
autnomos ejerceran algunas de las funciones legislativas del Congreso y se acabaran los monopolios departamentales (licoreras y loteras, la caja negra o menor que financia las campaas electorales). Todo
eso fue cambiando por las propuestas del referendo. En la campaa
para su segundo mandato, el presidente ofreci el recorte a las transferencias y la reeleccin inmediata de alcaldes y gobernadores.
Las intenciones y voluntad del Congreso tampoco aparecen. Adems, son inseparables de las intenciones y voluntad de la clase poltica
tradicional, que es ampliamente mayoritaria en las cmaras y duea de
las decisiones del Legislativo. Por eso el Congreso nunca har la gran
reforma territorial que el pas requiere. No la har, porque perdera
el poder poltico que hasta ahora ha detentado gracias al control que
ejerce sobre municipios y departamentos.
En Colombia, como en otros pases, el poder electoral y poltico
tiene slida base territorial y se obtiene y organiza segn el uso que se
les d a las entidades pblicas que gobiernan y administran el territorio. La clase poltica tradicional es producto del contexto institucional y
las reglas de juego que a nivel regional y local le han permitido acumular poder, sobrevivir y proyectarse nacionalmente. Por tanto, no acepta
que se transforme su hbitat natural ni la manera como adquiere capital electoral y lo convierte en poder poltico.
La clase poltica tampoco acepta cambios que comprometan la
estabilidad de las organizaciones que le sirven de plataforma de lanzamiento, y para coadministrar y consolidar jerarquizadas redes de ediles,
concejales, diputados y polticos de provincia y manejar frondosos aparatos burocrticos. Por esa misma razn no comparten la propuesta de
eliminar los monopolios que financian las campaas, ni admiten que se
cierren las asambleas departamentales. Slo les interesa que los barones
electorales sigan siendo dueos de las curules y que en la conformacin,
ejercicio y control del poder poltico no participen nuevas fuerzas.
El orden o desorden poltico que existe es producto del orden o
desorden territorial vigente; son hermanos siameses. Para renovar el
primero y poder cambiar las costumbres polticas, hay que reordenar
el territorio y sus formas de gobierno y administracin, pero la clase
127
poltica se opone a que se junten reforma poltica y territorial, porque

sabe que se transformara el escenario que utiliza como fuente y origen
de su poder. Ha logrado un acuerdo tcito con el gobierno: se hace
una reforma poltica con muy pocos cambios y, sobre todo, sin impacto
regional y local, pero no se hace ninguna reforma territorial.
Si se considera a los partidos en forma separada del congreso,
ajenos a lo que ocurre en las cmaras, debe decirse que tambin estn
lejanos del tema, que carecen de una poltica en la materia, guardan
silencio, dicen ser amigos de la descentralizacin; pero de ah no pasan,
tal vez porque no tienen ideas ni propuestas para presentar.
Asignatura pendiente
El congreso ha expedido nueve actos legislativos, reformatorios
de la Carta de 1991, sobre temas territoriales:
1 de 1993: convierte a Barranquilla en Distrito Industrial

y Portuario.
2 de 1993: sobre planes departamentales, distritales y
municipales de desarrollo.
3 de 1993: dispone cmo proveer las faltas de diputados,
concejales y ediles.
1 de 1995: inversin de parte de las transferencias en gastos de funcionamiento.
1 de 1996: sobre la remuneracin y seguridad social de
los diputados.
1 de 2000: cambia el nombre de Santa fe de Bogot por
el de Bogot.
1 de 2001: sobre transferencias o sistema general de participaciones.
2 de 2000: periodo de gobernadores, diputados, alcaldes,
concejales y ediles.
1 de 2003: nuevo sistema electoral para eleccin de diputados, concejales y ediles.
A este listado deben agregarse los proyectos gubernamentales

citados que en un futuro pueden terminar siendo actos legislativos.
El elevado nmero de reformas hechas a la Constitucin prueba que
el tema territorial no ha sido resuelto ni est definido. Al considerarse
una asignatura pendiente, es necesaria su permanente regulacin,
pero, a pesar del inters continuo del congreso por el problema, la cri128
sis no se soluciona, lo cual prueba que la estrategia de reformas coyunturales o para tapar goteras es equivocada, porque lo que se necesita es
una reforma integral y con visin de futuro.
El Congreso no har la gran reforma

El Congreso no har la reforma porque la mayora de senadores y
representantes est en el congreso gracias a que conoce bien el ordenamiento territorial del pas, lo sabe manejar y lo aprovecha sin lmites,
con fines poltico-electorales. Ese aprovechamiento no es indebido ni
abusivo; los congresistas, en buena medida, son producto de un orden
regional y local que ellos mismos han diseado con la expedicin de
leyes que lo organizan y las interpretaciones que hacen.
Para senadores y representantes ese orden es su marco institucional y su hbitat poltico. Hace parte de las reglas de juego para los candidatos que se disputan las curules. Se proyecta sobre los partidos para
estructurar su organizacin y medir su peso poltico nacional. Nadie
en Colombia, ni en ninguna parte del mundo, cambia voluntariamente
las reglas de juego que le han servido exitosamente en la vida pblica.
Y si las cambia, no lo hace para desmejorar.
El Congreso no producir una ley que desmonte baronatos y
cacicazgos electorales que se apoyan en aceitadas administraciones
departamentales y municipales. Los intereses poltico-electorales de
senadores y representantes explican por qu solo excepcionalmente el
congreso ha reformado el rgimen departamental y municipal. Slo lo
hizo a mediados de los aos ochenta cuando aprob la eleccin popular de alcaldes.
La incapacidad poltica del congreso para hacer la reforma regional y local fue reconocida en su interior cuando se expidi el Acto
Legislativo 02 de 1977, que convoc a una asamblea constituyente que
se encargara, precisamente, de hacer esa gran reforma. Infortunadamente, la Corte Suprema, pues en ese entonces no haba Corte Constitucional, tumb ese acto legislativo.
Clave de la guerra o de la paz

Los partidos de oposicin, que dicen representar la izquierda, no
parecen entender que un nuevo ordenamiento territorial es una de las
claves de la guerra o de la paz. El conflicto que padecemos hunde sus ra129
ces en la tierra, porque una de sus causas est en el inequitativo reparto

de la propiedad y otra, en la lucha por el poder regional y local. Por eso
la distribucin territorial del poder aparece como una de las respuestas
indicadas para el logro de la paz. Se deben crear espacios y escenarios
democrticos, regionales y locales, en los que se reinserten quienes quieran poner a prueba su vocacin poltica y sus ideas sobre el Estado, el
servicio pblico y la manera de lograr el bienestar colectivo.
Entre los actores armados del conflicto seguramente hay quienes
tienen vocacin poltica. Para su reincorporacin, ms que ayudas de
carcter econmico o social (casa, carro y beca), lo que cuenta son las
posibilidades reales y ciertas para ejercer esa vocacin, para participar
por canales democrticos en la vida poltica, para presentar y defender
sus ideas y propuestas y para ejercer al menos parte del poder poltico
del Estado. Unos sern ministros o congresistas, como ha ocurrido.
Pero como no hay puestos en el gobierno ni curules en el congreso para todos, es necesario organizar y fortalecer escenarios y espacios, distintos de los de carcter nacional, como verdaderos centros de
poder regional y local, que les permitan reclamar el favor popular para
sus proyectos polticos. En otras palabras: la reforma territorial debe
ser puente de plata para la consecucin de la paz.
Esos escenarios son las regiones, las ciudades y los municipios
fortalecidos poltica, fiscal y administrativamente. En ellos pueden
concretarse esas vocaciones con proyeccin sobre el bienestar de sus
comunidades. Se alcanzar la paz cuando se vea como gobernadores y
alcaldes de regiones, ciudades y municipios a los antiguos comandantes que se desmovilicen y que el pueblo elija. Ser parte del precio que
el pas debe pagar para lograr la paz.
Esa reinsercin slo ser posible si se cuenta con entidades territoriales dotadas de atribuciones y recursos suficientes para cumplir
una gestin en beneficio de los pueblos que las habiten. No es serio
por parte del gobierno invitar a quienes estn en la ilegalidad a que
abandonen las armas y se incorporen como gobernadores o alcaldes de
departamentos y municipios y jefes de administraciones que no tienen
capacidad de gestin ni posibilidades de recuperarse.
La probabilidad de que esos centros territoriales de poder sirvan
como espacios para la incorporacin de los desmovilizados no tiene
nada de irreal. Sin que las ciudades y municipios del pas hubieran
sufrido la transformacin que se propone, el M-19 no podra aparecer
130
en la vida pblica del pas. Carlos Pizarro fue candidato a la Alcalda

de Bogot y otros comandantes y militantes han sido alcaldes de ciudades importantes (Pasto, Yumbo, Zipaquir, entre otras). En varios de
los municipios del Urab antioqueo han sido alcaldes los reinsertados
del antiguo Ejrcito Popular de Liberacin (EPL).
Lo dicho para los partidos de oposicin vale tambin para los de la
coalicin gobiernista. Su situacin es an ms delicada porque, en vez de
hacer poltica presentando propuestas y debatiendo los problemas pblicos, parecen estar dedicados a tomar la siesta burocrtica despus de la
fatiga que les debi producir la dura pelea que libraron por los puestos.
Cmo salir del laberinto?

Si los llamados a decidir no saben qu hacer, ni tienen voluntad
para producir el cambio que se requiere, y si el Congreso no har nunca la
reforma territorial que se necesita, cmo concebirla, disearla y ponerla
en marcha? Podra decirse que la instancia o el instrumento idneo seran
entonces una asamblea constituyente o la aprobacin de un referendo. Sin
embargo, debe anotarse que ambos requieren la aprobacin del congreso
para luego s pasar a la eleccin ciudadana en las urnas. Situacin difcil
de conseguir si detrs de la propuesta no estn ni el gobierno ni una fuerza
poltica mayoritaria o con gran capacidad de convocatoria.
As pintado, el panorama es desolador. Seguramente, en esta presentacin se han exagerado algunos trazos para llamar la atencin sobre
las dimensiones y caractersticas de la crisis, no para desanimar a quienes tengan inters en hacer aportes, ni para que quienes creen en la necesidad del cambio piensen que no hay camino ni salida posibles.
A comienzos de los aos noventa se lleg, despus de intentos
fracasados de reforma, a una situacin de bloqueo institucional y en
poco tiempo apareci la frmula poltica, en la que casi nadie haba
pensado, que permiti salir de la encrucijada; lo mismo debe ocurrir
ahora porque si no se encuentra respuesta a la crisis regional y local,
se compromete la legitimidad, la estabilidad del sistema democrtico
y la paz. Vastos sectores de opinin terminarn exigiendo una reforma,
pues no soportarn durante ms tiempo que quienes tienen el poder,
no sepan qu hacer, ni cmo, y en cambio, que quienes s saben, no
tengan poder para hacer lo que se debe hacer.
131
Las ilusiones fallidas de la

descentralizacin

Ministro del Interior (1990-1992)
Es necesario recordar el sueo, la ilusin, qu se quera en 1991?,
qu hizo efervescencia en las deliberaciones de la Constituyente y de
la sociedad colombiana? En primer lugar, se pensaba que el proceso
de descentralizacin implicaba un mayor acercamiento del ciudadano
a sus autoridades; en segundo lugar, un marco ms amplio para una
apertura democrtica, elemento que permea todo el andamiaje constitucional del 91.
Tambin se hablaba de mayor eficacia en el gasto pblico, de necesidades bsicas insatisfechas como un vector importante para la aplicacin
del gasto y, por lo tanto, de elementos de lucha contra la pobreza, pero
por encima de los elementos tcnicos, se hablaba fundamentalmente de
un problema de poder, de una distribucin ms armnica y equitativa
de este, una visin pluralista de la sociedad colombiana, que debera
permitir, al contrario de lo que sucedi con la Constitucin de 1886, la
coexistencia multipolar de fuerzas polticas y de toma de decisiones.
En el esquema nacional, la descentralizacin era fundamentalmente una decisin poltica, que tena que ver con la distribucin del
poder, con la lucha contra el caudillismo, un elemento moderador contra esa enfermedad del presidencialismo latinoamericano.
Esa ilusin y ese sueo de 1991 se expres a travs de distintos
instrumentos, el primero de ellos fue la regionalizacin. El ideal era el
de un pas de regiones que no fueran producto de linderos o fronteras
arbitrarias, sino que conjugaran realidades orogrficas, procesos de
produccin econmica u homogeneidades culturales.
Se hablaba de la regin Caribe, de la regin Pacfico y se quera romper la estructura de fronteras departamentales que ide Rafael
Nez para lograr el proceso de centralizacin del poder en Colombia.
Realmente lo que hizo Nez fue fragmentar, poner una especie de
carro bomba al poder de los Estados que exista hasta 1886.
Se pensaba en 1991 que con la idea de la regionalizacin se poda
revertir el centralismo en beneficio de una Colombia ms tolerante,
ms pluralista y menos presidencialista. Primer instrumento fracasado, la regionalizacin no funcion, el proceso fue muy confuso, porque concluidas las deliberaciones de la Constituyente, nadie saba de
lo que se estaba hablando. Probablemente en el Caribe haba ms concepto de regin, pero lo que sigui fue una especie de juego de nios
armando un rompecabezas, unos decan que s hay una regin que
arranca en Ccuta y termina en el Huila, otros consideraban a la regin
del viejo Caldas, y finalmente surgan preguntas como la de cmo
jugar Choc?
El proceso, con excepcin de la regin Caribe, fue un poco artificial. En aquella poca, el presidente Uribe, en ese entonces gobernador
de Antioquia, pregunt si su departamento podra ser parte de varias
regiones, lo que revela la total incertidumbre del momento, una pregunta absolutamente sorprendente, que adems se relacionaba con un
asunto que no se ha podido resolver. Si el estatus de la regin deba ser
una especie de tercer nivel que coexistira con los departamentos o si
ms bien deban reemplazarlos.
Un segundo instrumento fue la formacin de provincias dentro
de los departamentos, particularmente los que se han venido configurando en forma de provincias, y all tambin el propsito fue administrativo, no de poder, pues se habl por ejemplo de la creacin de
crculos dentro de los departamentos para la eleccin de diputados,
con el nimo de lograr decisiones polticas ms coherentes en funcin
de provincias que existan antes de la divisin territorial de 1886, pero
133
tampoco se pudo. La verdad es que ni las provincias ni las regiones se

han desarrollado.
El tercer instrumento fue la posibilidad de crear unos hiperdepartamentos, que iran a una velocidad, y unos infradepartamentos,
que eran los que necesitaban algn tipo de cofinanciacin por parte del
Estado central.
Esa especie de descentralizacin a distintas velocidades qued tambin cancelada. El artculo 290, incluso, hablaba de la revisin peridica
de los lmites departamentales y es algo que no se ha hecho. El arranque
de la Constituyente fue bastante municipalista, aparecieron los temas
regionales por iniciativa de algunos constituyentes, pero en la comisin
respectiva, cuando haban transcurrido dos o tres meses slo se hablaba
del municipio y casi todo el mundo haba olvidado el tema del departamento.
De algn modo, esa situacin crtica actual de los departamentos,
que incluso desconocen su propia identidad y cuyo papel institucional es
todava confuso, obedeci a que al final del periodo constituyente hubo
que rescatar viejas normas de la Carta de 1886, y sali de all un departamento contrahecho, cuyas funciones no son claras y sin un sistema tributario. Una situacin bastante grave en trminos institucionales, pues el
nivel intermedio sali desfigurado del proceso constitucional de 1991.
Un cuarto instrumento, el referendo. Se hablaba de la convocacin
de referendos locales para consultar las modificaciones a las fronteras, las
funciones, la toma de decisiones y la autonoma; se le pedira a la gente
que tomara sus propias decisiones, pero si realmente no han funcionado
los referendos nacionales, los locales nunca se han puesto en marcha. El
instrumento clave para lograr esta propuesta era la Comisin de Ordenamiento Territorial, que nunca funcion. La Comisin, desde su nacimiento,
ya tena una debilidad manifiesta: la estructura poltica del manejo del
territorio anterior a 1991 fue ms fuerte que el legado constitucional.
Una vez disuelta la Constituyente, esas ilusiones de 1991 cayeron
nuevamente en el entramado institucional. El poder poltico territorial
que determina la constitucin del Congreso tom venganza, y el desquite de la clase poltica tradicional fue ir diluyendo las ideas centrales
de carcter poltico de distribucin del poder, que era realmente de lo
que se estaba hablando.
Eso no quiere decir que todo ha fracasado, hay cosas que se lograron: un aumento importante de los recursos particularmente para cier134
tos destinos, educacin, salud, infraestructura, hay por lo tanto mayor

cobertura de algunos de los servicios inmersos en el proceso de descentralizacin. Hay tambin ms participacin poltica, lo que pasa es
que esa participacin sigue expresndose en trminos electorales. Lo
que no se logr es ms participacin social o que esa efervescencia de
1991 tomara otros canales; pero la eleccin popular de gobernadores y
de alcaldes ha rendido frutos: se ha politizado positivamente la vida
municipal y regional aunque hay un largo camino por recorrer.
Si se analizan esos logros en perspectiva con respecto a las falencias o ilusiones perdidas, hay que reconocer que ha ido declinando el
apoyo poltico al proceso de descentralizacin. La estructura poltica lo
que ha hecho es clandestinamente recuperar un poder que se supona
estara repartido entre las regiones.
El aumento del gasto es importante; sin embargo, muestra un grado
de ineficiencia tambin alarmante. Realmente ha habido flujos de fondo
en beneficio de la provincia, pero el resultado es menos que proporcional que el flujo de fondos transferidos; todo esto acompaado de una
situacin de debilidad institucional en los niveles locales y regionales.
Adems, el nivel central ha contribuido de muchas formas porque no ha
querido acomodarse al contexto de la descentralizacin.
Un signo de ese desacomodo se evidenci, en primer lugar, en
que despus de 1991, comenzaron a surgir leyes sectoriales, de salud,
de educacin, que en vez de contribuir al proceso de descentralizacin,
lo entorpecieron. Muchas de esas leyes incluso son incoherentes, situacin que se manifiesta por ejemplo, entre la Ley 60 y la Ley 100, y lo
mismo pasa en el sector de la educacin.
En segundo lugar, el proceso no ha solucionado las deficiencias
estructurales y no se ha corregido la disparidad municipal y departamental que vena de antes. Lo que realmente hay en Colombia son
unas inequidades ancestrales, por lo que no basta la igualdad de oportunidades. La situacin del Choc con respecto a Antioquia es incomparable. En ese sentido, tiene que haber un proceso de accin afirmativa dirigido a que esas condiciones de equidad sean reales y no slo
producto de la igualdad de oportunidades.
En tercer lugar, la estructura tributaria es inadecuada. Los tributos departamentales son de la etapa colonial, absolutamente premodernos. Los departamentos no han logrado beneficiarse de la tributacin que proviene de los sectores ms dinmicos de la economa. Las
135
transferencias han sido como una especie de rehn de una discusin

fiscalista, en manos de economistas que slo cuidan el tema fiscal y que
olvidan los elementos de poder que hay detrs.
Por ltimo, los mecanismos de cofinanciacin no han logrado superar esas deficiencias ancestrales. En el marco en el que estamos, que exhibe
ciertos progresos, hay tambin deficiencias polticas y otras de tipo tcnico
u operativo. Para mirar el futuro hay que sacar unas lecciones sobre los
retos cules son los nuevos desafos de la descentralizacin?
En primer lugar, se requiere ms que Constitucin. En este, como en
otros temas, hay que bajarse del fetichismo nacional de creer que a cada
problema se le escribe una ley y que todo se arregla. Hay muchos ms
elementos de tipo cultural, poltico, de falta de controles, de incapacidad
de la sociedad civil para organizarse alrededor de estos problemas.
En segundo lugar, recuperar el apoyo poltico al proceso que se
ha perdido. De un gran proyecto poltico se ha ido descendiendo a una
discusin entre tcnicos, bsicamente de tipo fiscal.
En tercer lugar, las leyes sectoriales han sido complejas, inconsistentes con la descentralizacin, y terminan imponiendo sobre los
municipios unas cargas que no consultan la realidad diferenciada de
estos. Hace veinte aos un municipio poda funcionar con un alcalde y
el secretario de la Alcalda, hoy hay que tener secretario de planeacin,
de gobierno o del interior y una estructura burocrtica. Cada ley que
se dicta en el Congreso termina afectando la estructura del municipio. Las entidades territoriales han sido vctimas de la proliferacin de
leyes sectoriales que no han tenido en cuenta la necesidad de diversificar el ritmo de la descentralizacin.
En cuarto lugar, es necesario que las transferencias no slo se
mantengan, sino que contengan incentivos que hoy no existen, que
promuevan la capacidad local para generar tributos. Las transferencias no se hacen de acuerdo con las necesidades reales ni con el costo
de los servicios. Existe un problema entre regalas y equidad territorial.
Cuando se trata de recursos no renovables, las regalas enmiendan el
dao que sufre una regin por la extraccin de unos recursos que no
podr recuperar, pero lo que ha generado es una bolsa de inequidad
absolutamente alarmante.
Cuando comenzaba toda esta discusin, hablbamos de Arauca
Saudita, el departamento de Arauca con su piscina de olas; pero eso
existe todava, hay municipios donde el dinero llega sobre la base de la
136
existencia de recursos naturales o simplemente pasa un oleoducto. Esa

situacin se ha dado porque se extrem el criterio, y es un tema que
debe revisarse de nuevo, hay que colocar un ingrediente de equidad
nacional en el tema de las regalas.
Tambin existe una serie de problemas de orden tcnico por falta
de focalizacin en materia de salud y educacin. La inercia en la manera
de distribuir los recursos termina favoreciendo a los ineficientes. No hay
criterio de distribucin en materia de educacin que favorezca la escuela.
Sigue la misma inequidad en beneficio de los municipios ricos.
La reparticin de los ingresos se hace con base en los insumos,
ancestralmente inequitativa y sin tener en cuenta el impacto. Por ejemplo, se preguntan cunto cuestan los maestros y no cuntos alumnos
reciben educacin. Los elementos de capitacin deberan ser tenidos
en cuenta en esta materia.
En general, parece que hay recomendaciones para retomar el impulso
en el proceso de descentralizacin, para poner en marcha una verdadera
Ley de Ordenamiento Territorial, que ha sido una asignatura pendiente.
Una verdadera y autntica adecuacin del gobierno central en beneficio
de las competencias municipales y una revisin de las ideas extremadamente fiscalistas.
Termino con el que puede ser el mayor desafo, y es el problema
de la captura de algunas administraciones locales en beneficio de grupos ilegales, porque la ilusin en 1991 era extender la presencia del
Estado. Al principio haba mayores niveles de corrupcin, grupos guerrilleros que actuaban, algunos carteles con mayor predominio local,
pero esos fenmenos no estaban anonadando al Estado local.
El mayor riesgo hoy del proceso de descentralizacin es la persistencia del conflicto en ciertas zonas, que ha ocasionado una verdadera captura
integral; las organizaciones ilegales se han tomado las administraciones
locales y se han convertido en el taln de Aquiles del proceso actualmente.
El vicepresidente Santos se equivoc cuando propuso disolver las
alcaldas capturadas por poderes ilegales, pero esa equivocacin instrumental no debe impedir preocuparse por el tema. Hoy hay ciudades y
regiones, no propiamente pequeas, que estn en manos de organizaciones ilegales acaballadas en un proceso imperfecto de descentralizacin. Tambin hay que tener una vacuna para este problema dentro de
una evaluacin equilibrada en este proceso.
137
Balance y retos del proceso

descentralizador en Colombia
Horacio Serpa Uribe
Ministro de Gobierno y del Interior (1994-1998)
Es necesario reconocer que en Colombia se avanz bastante en
cuanto a la descentralizacin, en la segunda mitad de la dcada de los
ochenta y lo que se produjo a partir del ao 91, cuando hubo efervescencia y compromiso. Los resultados saltan a la vista, por ejemplo, en
Barrancabermeja, en 1970, el presupuesto era de 4 millones, hoy es de
220.000 millones de pesos, y ese incremento tiene que ver con las reformas al Sistema de Transferencias y de Regalas.
Se avanz mucho en el propsito de lograr la eficacia en el gasto y
hacer llegar recursos nacionales a lugares del pas que antes eran desolados y estaban absolutamente abandonados desde el Estado nacional.
No obstante, aunque se hicieron buenas cosas, se dejaron de lado otras.
La falta de la Ley de Ordenamiento Territorial por ejemplo ha sido
definitiva.
No ha sido posible tampoco perfeccionar un sistema tributario
que favorezca el desarrollo regional y local, ni avanzar suficientemente
en lo que tiene que ver con la participacin ciudadana o con los instrumentos de la soberana popular. Sus progresos han sido ineficientes,
no se capacit de forma correcta, se mantuvo la corrupcin y no se
alcanz la paz.
La Constitucin de 1991 contiene elementos suficientes para lograr

la paz, pero la violencia ha incidido con fuerza en la descentralizacin,
los actores armados, particularmente los paramilitares, se apoderaron
del pas y de los presupuestos municipales e impusieron sus leyes a los
alcaldes, concejales y a muchos gobernadores, en este sentido se sabe por
ejemplo que los paramilitares entraron en los presupuestos de la salud y
se apoderaron de las administradoras de rgimen subsidiado (ARS). Realidades como stas hay que descubrirlas y resolverlas para enfrentar las
dificultades que aqueja la descentralizacin.
No se hizo una definicin correcta en materia de transferencias,
se abandonaron completamente las asambleas y los concejos, esto en
parte porque en Colombia predomina la cultura presidencialista: el
pas siempre mira desde todos los niveles al gobierno nacional, y a su
cabeza, que es el presidente, quien todo lo tiene que examinar y resolver desde la capital. Una situacin que ilustra hasta dnde se puede
llegar en ese sentido es, por ejemplo, que en Norte de Santander los
congresistas se reunieron, uribistas, liberales, conservadores, y en un
momento determinado nombraron padrino del departamento al vicepresidente de la Repblica, qu fue lo que pas ah?
Por otra parte, a nivel nacional nunca ha habido consenso sobre
la necesidad de esas transformaciones. Los gobiernos siempre quieren
recuperar el poder y lo que se ha perdido en los procesos de descentralizacin. Varios presidentes han manifestado pblicamente que no
hay manera de organizar bien al pas porque la presidencia perdi sus
facultades, y que fue un error lo que se hizo en la Asamblea Constituyente. Un ex ministro del interior lleg a decir que los ministros eran
unos eunucos, que no tenan capacidad ni oportunidad, ni recursos para
poder atender sus dificultades.
En el gobierno del presidente Samper, se present un proyecto
para la desaceleracin de las transferencias y no pas; en el gobierno de
Pastrana se expidi la Ley 715, con la que las regiones perdieron once
millones de pesos. Se presenta ahora un nuevo proyecto de reforma a
las transferencias, porque por mandato constitucional, cada cinco aos
hay que hacer las modificaciones correspondientes.
El pas tiene que resolver de alguna manera el que los polticos
del Legislativo ejerzan su poder en las regiones, impidiendo que prospere el desarrollo descentralizador, esta es una de las causas de que no
haya Ley de Ordenamiento Territorial, los que ganan las elecciones para
ser representantes a la cmara o senadores, las pierden para alcaldes y
139
gobernadores. Los congresistas no estn conformes con que stos tengan

poder poltico, y que entren en colisin con el que ya detentan.
Como parte del desaliento en el proceso descentralizador influye,
en primer lugar, la eliminacin de los fondos de cofinanciacin stos
eran una manera de impulsar el desarrollo en las regiones, se dijo
que eran unos auxilios disfrazados y no se legisl sobre el particular. El
gobierno nacional tambin cambi el tema de las regalas, como si fueran regalos para las regiones, pero son derechos de las regiones, de las
entidades locales. Todas las cosas ahora se hacen desde el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (Fonade), cuando la entidad se cre con
otro objetivo; se convirti en la caja menor de los alcaldes, dispone de la
realizacin de las obras, de las licitaciones, entre otras cosas.
Se han centralizado muchas actividades. Las entidades que tienen
alguna autonoma y que hacen funciones regionales o municipales estn
amenazadas, por ejemplo la Corporacin de Desarrollo del Ro Magdalena ha sido atacada. No se han creado ni las regiones, ni las provincias.
Los alcaldes y los gobernadores han terminado siendo apndices del
gobierno nacional, que con el manejo presupuestal doblega la autonoma territorial, hecho que se profundiz con la reeleccin presidencial,
pues los mandatarios locales perdieron tambin su independencia poltica.
Para la reeleccin se us ese poder local, que desvirta el principio de la autonoma poltica y la capacidad administrativa de las regiones. Eso va a tener ahora una incidencia notable en la aprobacin de
algunas reformas que tienen que ver con el rgimen de participaciones,
pues la reeleccin local es como la contraprestacin para alcaldes y
gobernadores.
Es inaudito que so pretexto de la corrupcin, se frene y se pretenda dar jaque mate al proceso de descentralizacin en Colombia. Es
inaudita la propuesta del vicepresidente de la Repblica de suspender
las transferencias a los sitios donde se estn manejando equivocadamente las regalas donde hay corrupcin para disponer de esos
recursos bajo otros criterios.
Esa propuesta es un chantaje que se le est haciendo al pas so
pretexto del tema de la corrupcin y entonces, para qu existen la
Fiscala, la Contralora, la Procuradura y las veeduras ciudadanas?
Es una iniciativa que corresponde al estilo del gobierno, pero que tiene
que ser rechazada por los colombianos, quienes han credo en la des140
centralizacin como un recurso apropiado para el desarrollo, la eficiencia en el gasto y para la paz.
El tema de la descentralizacin, de la autonoma de las localidades y de la descentralizacin fiscal y poltica tiene mucho que ver con
la paz. No habr nunca la anhelada convivencia si no se logra avanzar
en el proceso de descentralizar y dar poder a las regiones. Para lograr
la paz se tiene que discutir sobre la distribucin el poder poltico.
Lo que se percibe es la falta de voluntad poltica, que no es sino
la correspondencia entre el propsito de hacer y las acciones. Todos los
mandatarios, los parlamentarios, los polticos hablan de la descentralizacin, pero poco se hace en realidad para lograrla. Para avanzar en
el proceso que necesita Colombia, se tiene que recuperar la voluntad
poltica, crear una cultura de la descentralizacin y buscar la manera
de construir la Ley de Ordenamiento Territorial, que garantice el respeto a las autonomas locales y regionales.
Es una magnfica idea la propuesta de crear una comisin integrada por representantes de los diferentes niveles para discutir el proceso de descentralizacin. Los instrumentos de la participacin ciudadana tienen que operar, hay que fortalecer los concejos y las asambleas,
darles capacidad de fiscalizacin, sacarlos de la politiquera y volverlos
instituciones que representen polticamente, pero que tambin puedan
defender los municipios y las regiones.
Hay que buscar que los alcaldes asuman la defensa de lo local y
que no abandonen, bajo el seuelo de la reeleccin o de partidas del
presupuesto nacional, su carcter municipalista.
Nada de lo bueno que se pueda concebir se construye eficazmente
si no se logra la convivencia y superar un conflicto armado tan complejo con narcotrfico, con las irregularidades alrededor del proceso
con los paramilitares, con la violencia de la guerrilla. La paz tiene que
ser un objetivo fundamental.
Este ao hay un pulso poltico significativo. La suerte del proceso de descentralizacin en Colombia depende de lo que se haga en
los prximos meses en el Congreso de la Repblica, pero como alguien
dijo en relacin con la guerra, la descentralizacin es un asunto muy
importante y delicado para dejarlo solamente en manos de los polticos
y particularmente de los congresistas.
141
La descentralizacin se definir en el congreso con el tema de

la reeleccin, con el Plan de Desarrollo, con la revisin al rgimen de
transferencias y de participaciones. La ciudadana tiene que actuar
desde las localidades, desde la academia y desde los departamentos.
A propsito de los veinte aos, desde aqu se puede hacer un llamado de atencin al pas, al gobierno, a los polticos, para que se asuman
las responsabilidades correspondientes. Aunque no se puede ser optimista, la conciencia ciudadana est hoy bastante mediatizada y se espera
que en la Presidencia de la Repblica haya un iluminado que resuelva
todas las dificultades, nadie toma la decisin de avanzar ni de hacer reformas, que nadie se meta conmigo que yo con nadie me meto, es el principio que
rige. Adems, la gente cree que todo va bien porque las encuestas dicen
insistentemente que somos el pueblo ms feliz del mundo.
142
La lenta agona de la
descentralizacin

Ministro del Interior (1998-2002)
El gobierno nacional ha propuesto al congreso una frmula para

abandonar, de manera definitiva, las transferencias de recursos a las
entidades territoriales ligadas a los ingresos corrientes de la nacin, y
ratificar un esquema que los ata a la inflacin. Una vez ms, lo transitorio se vuelve permanente, lo que es una arraigada costumbre colombiana. Igual sucedi con el aumento transitorio de las tarifas del IVA
o con el impuesto transitorio a las transacciones financieras; ahora se
intenta lo mismo con el Acto Legislativo 01 de 2001. Es necesario confrontar esa propuesta que marchitara el proceso descentralista y comprometera el porvenir de municipios y departamentos.
Hoy, como ayer, los argumentos para la reduccin de las transferencias son los mismos, no porque haya desparecido la necesidad de
descentralizar, o porque se haya fracasado, o porque los fondos transferidos se hubieran despilfarrado, no. Aunque el gobierno reconoce
que esos recursos han servido para aumentar en el ltimo quinquenio la cobertura educativa en 23% y la de salud subsidiada en 63%,
insiste una vez ms en que municipios y departamentos deben hacer

Carrasquilla, Alberto. Exposicin de motivos al proyecto de Acto Legislativo por medio del
cual se modifican los artculos 356 y 357 de la Constitucin Poltica. Bogot. 2006. pp. 6, 7.
otro aporte a la buena salud de la economa colombiana, mediante la

disminucin de las participaciones.
El argumento de hoy es el mismo de antes, o el de antes el mismo
de hoy. Ayer se dijo que era vital aminorar el crecimiento de las transferencias para saldar el dficit de las finanzas pblicas, asegurar el
equilibrio macroeconmico y garantizar la estabilidad de las participaciones. Ahora se esgrime el mismo argumento y se dice que si se
aprueba el proyecto, las entidades territoriales mantienen un seguro
en trminos de cantidad y estabilidad de los recursos en pocas de
crisis econmica y que la nacin garantiza estabilidad macroeconmica y, por tanto, la capacidad para mantener crecimiento sostenido y
financiacin a costos moderados.
Lo cierto es que el dficit fiscal no ha disminuido, no obstante, el
sensible descenso de recursos asignados a departamentos y municipios
con la frmula adoptada en el Acto Legislativo 01 de 2001. A pesar del
recorte en las participaciones, la crisis fiscal contina porque el gobierno
central persiste en gastar por encima de sus posibilidades. No puede
olvidarse que esta norma se aprob porque se consider que ocho aos
seran tiempo suficiente para que el gobierno nacional resolviera sus
afugias financieras, pero ahora se confirma que poco ha hecho en esta
materia. Lo extrao es que municipios y departamentos han entrado por
la senda de la disciplina fiscal, en tanto que la nacin incrementa el ritmo
del gasto sin un adecuado sustento en los ingresos.
Si bien la descentralizacin poltica, fiscal y administrativa fue
impulsada por factores de orden nacional e internacional elementos
que mantienen su vigencia y validez el pas y el mundo globalizado
exigen mayor descentralizacin y no menos, como lo pretende el
gobierno nacional con su iniciativa. Y aunque el proyecto no lo diga
expresamente, el congelamiento de los recursos del Sistema General de
Participaciones (SGP) estancara el proceso descentralista.
Pero hay ms iniciativas que ponen en peligro la descentralizacin. Ante la creciente corrupcin, se propone autorizar la destitucin
de alcaldes y gobernadores por parte del gobierno central. En ese orden
de ideas, no est en la mira del presidente Uribe nicamente reducir
la descentralizacin fiscal, sino que quiere tambin limitar la descentralizacin poltica. Si bien debe admitirse que corrupcin, ineficiencia,
clientelismo y favoritismo siguen siendo problemas que impiden que
los recursos pblicos lleguen a los ms necesitados, stos no son exclu
144
Ibid, pp. 28-29.
sivos de departamentos y municipios, pues la nacin no est exenta de

ellos, como a diario lo demuestran los hechos.
La corrupcin es un problema que por su gravedad y persistencia
urge corregir, pero parece un poco ingenua la idea de combatirla con la
disolucin de los gobiernos regionales, al desconocer la voluntad poltica
de la ciudadana. Mayor participacin ciudadana, prcticas inteligentes
y novedosas para enfrentar la corrupcin y mejorar la capacidad de los
organismos de control son instrumentos que podran resultar ms tiles
y efectivos que la disolucin de los gobiernos regionales.
Por lo anterior, debe reconocerse que el proceso descentralista
vive momentos crticos. Bajo el argumento del dficit fiscal y de la lucha
contra la corrupcin se quiere revertir el proceso, aun aceptando sus
resultados positivos. La descentralizacin tambalea porque se intenta
recortar los recursos que municipios y departamentos requieren y porque se les reduce su autonoma poltica.
Hasta ahora no han salido a la palestra los dolientes de la descentralizacin y la autonoma regional, pero pronto alcaldes y gobernadores, concejos y asambleas, congresistas, acadmicos y opinin
pblica en general comprendern que el proyecto de Acto Legislativo
11 de 2006 perjudica de manera delicada el proceso descentralista y
rebaja sensiblemente los fondos para las entidades territoriales. Ojal
se entienda que el dficit fiscal no se puede resolver en perjuicio de los
recursos de la descentralizacin.
Crisis del Estado-nacin y descentralizacin

La crisis del sector pblico, la globalizacin, la prdida de soberana y la incapacidad manifiesta para cumplir muchas funciones determin la necesidad de reestructurar el Estado. La ingeniera gentica, las
telecomunicaciones, la tecnologa nuclear y la industria aeronutica son
ventajas que pueden aprovechar los Estados hoy da. La lluvia cida,
el efecto invernadero, el terrorismo, el narcotrfico, el contrabando de
armas son problemas que exceden la capacidad estatal. En ese sentido,
tanto para beneficiarse de las oportunidades como para enfrentar las
dificultades, se hacen pertinentes estructuras polticas ms grandes,
mercados ms vastos y extensiones geogrficas ms amplias.
Aunque esas circunstancias implican una mayor cooperacin
entre los Estados, tambin han conducido a la supraestatalidad, de la
cual la Unin Europea es el mejor ejemplo. Este tipo de organizacin
145
se nutre de las cesiones de soberana que le hacen los Estados que la

integran. Por eso, el manejo de ciertos temas de importancia corre a
cargo de la Unin, que vaca as de contenido y funciones al tradicional
Estado-nacin. En palabras de Manuel Castells, para superar su inoperancia creciente, los Estados-nacin se asocian cada vez ms, orientndose hacia un nuevo orden de gobierno supranacional.
Otra manifestacin de la crisis del Estado es la porosidad que se
presenta en el concepto de soberana. Como lo corroboran los atentados
terroristas, la capacidad militar de los Estados para defender sus territorios y para derrotar los desafos de los grupos subversivos se muestra disminuida. En el campo econmico, ya no controlan los flujos financieros,
que provoca competencia para atraer capital, y mayor flexibilidad en las
medidas en materia de impuestos, remesas, ambiente, propiedad intelectual y regulacin laboral. Tambin el que el sector privado preste mejor
algunos servicios pblicos que el mismo Estado, ha tornado en menos
til el aparato estatal para la satisfaccin de las demandas sociales.
Los Estados centralistas fracasaron en el cumplimiento de sus
funciones, pues se fueron convirtiendo en estructuras torpes para atender necesidades locales de servicios pblicos. De all la necesidad de
un proceso de descentralizacin con el fin de obtener mayor eficiencia
en la operacin y lograr cercana entre la comunidad y las autoridades.
Se parta del supuesto de que el Estado era distante a la comunidad y
que no tena la capacidad para atender con oportunidad y eficiencia las
demandas ciudadanas. Para lograrlo se pens en la viabilidad de ceder
competencias estatales en favor de municipios y regiones dotados de
recursos econmicos y de autonoma poltica.
En Colombia, gracias al centralismo, empresas manejadas desde
Bogot atendan la prestacin de servicios de acueducto y alcantarillado
en pequeas y distantes poblaciones. ste y otros hechos contribuyeron
a alimentar el descontento con el centralismo como forma de organizacin territorial del Estado y dieron pbulo a constantes y enrgicas presiones para alcanzar una mayor autonoma municipal y departamental.
Algunos autores, como Valls y Castells, afirman que el Estado
parece haberse hecho demasiado grande y complejo para la atencin
de sus asuntos internos. Es decir, para manejar la vida cotidiana de la

Castells, Manuel. La era de la informacin: economa, sociedad y cultura. Vol. 2. El poder
de la identidad. Madrid: Alianza. 1998. p. 295.

Valls, Joseph. Ciencia poltica: una introduccin. Barcelona: Ariel. 2000. pp. 132-133.

Castells, op. cit, p. 302.
146
gente, y demasiado pequeo para manejar las fuerzas globales. En lo

interno, porque la complejidad de los problemas sociales excede su
capacidad, y en lo externo, porque su autoridad se ve desdibujada ante
las comunicaciones, la informtica y la electrnica. En la rbita externa,
el Estado se ha convertido en un actor poltico ms, al lado del Fondo
Monetario Internacional, el Banco Mundial, las empresas trasnacionales, las ONG de alcance global, entre otros, y no en el principal protagonista como suceda hasta hace muy poco tiempo.
La respuesta de los Estados ante la crisis estuvo enmarcada por
presiones externas, para que se lograra una economa ms eficiente y
competitiva. Puede afirmarse que por efectos de la globalizacin los
Estados han perdido soberana, y que los procesos de integracin econmica y poltica, de descentralizacin y regionalizacin estatal, son
respuestas al fenmeno globalizador.
La evolucin de la descentralizacin en Colombia

La descentralizacin en nuestro pas debe analizarse antes y despus de la Constitucin Poltica actual, lo que permite precisar tres
etapas: antes de la Constitucin de 1991, durante la vigencia de los
artculos 356 y 357 tal como fueron aprobados por la Asamblea Constituyente, y despus de la Constitucin.
Antes de la aprobacin de la Carta Magna de 1991, el proceso
descentralista en materia fiscal se inici en 1968, cuando la reforma
constitucional de ese ao cre el situado fiscal, que transfiri recursos
de la nacin a los departamentos para atender servicios de educacin
y salud. En el mismo ao, la Ley 33 consagr la cesin a los municipios
de parte del impuesto a las ventas, pero durante el gobierno de Belisario Betancur la descentralizacin fiscal recibi un gran refuerzo. En
efecto, la Ley 14 de 1983 moderniz y ampli las bases gravables de
varios impuestos municipales y la Ley 12 de 1986 orden que el porcentaje del IVA cedido a los municipios fuera creciente.
As mismo, por medio del Decreto 077 de 1987 se definieron las
competencias de los municipios. En materia poltica, el avance fundamental de esta etapa se dio con la eleccin popular de alcaldes, aprobada con el Acto Legislativo 01 de 1986, y que entr en funcionamiento
en 1988, durante el gobierno de Virgilio Barco.
Con la aprobacin de la Constitucin de 1991, la descentralizacin se profundiza y consolida, durante el gobierno de Csar Gaviria.
147
Se establece la posibilidad de crear provincias y regiones, se convierten

en departamentos las antiguas intendencias y comisaras, se consagra
la eleccin popular de gobernadores, se organiza el sistema nacional
de planeacin, se les da carcter obligatorio a los planes de desarrollo, se autoriza la constitucin de entidades territoriales indgenas y
se asignan ms recursos a favor de los departamentos y municipios
dependiendo de los ingresos corrientes de la nacin.
En la Constitucin se delinearon las competencias de la nacin y
de las entidades territoriales, y le corresponda al gobierno central la planeacin, coordinacin y evaluacin, y a departamentos y municipios,
la prestacin de los servicios pblicos bsicos, como educacin, salud,
acueducto y alcantarillado, entre otros. De esta manera la Carta Magna
aprob ms recursos, ms funciones y ms autonoma poltica para
municipios y departamentos, en el que se constituye el paso ms avanzado en el proceso descentralizador del Estado en toda su historia. La
Ley 60 de 1993, reglamentaria de los artculos 356 y 357 de la Constitucin, defini las competencias de los tres niveles de gobierno y les asign
los recursos necesarios para que pudieran cumplir sus funciones.
Despus de la Constitucin, el hecho ms importante fue el
Acto Legislativo 01 de 2001, en el gobierno de Andrs Pastrana, que
modific la frmula para calcular los recursos que deben ser cedidos a
municipios y departamentos; se abandon su relacin con los recursos
corrientes de la nacin y se reemplazaron por un ajuste segn la inflacin. Asimismo, cambi la nomenclatura de situado fiscal por el de sistema general de participaciones. Este cambio constitucional se justific
en la posible crisis fiscal a la que el pas se expona si no reformaba el
rgimen de transferencias, que afectaba el equilibrio macroeconmico,
el empleo y el crecimiento.
Lo que no se dijo en su momento, ni tampoco ahora, es que el
gran responsable del dficit fiscal es el Estado central, que ha mantenido un elevado y creciente volumen de gasto, en ocasiones no justificado, y en otras, sometido a prcticas corruptas. El resultado lgico de
la descentralizacin de competencias a municipios y departamentos
debi haber sido la de un Estado central ms pequeo; sin embargo, no
fue as y muchas actividades se duplicaron.
Tambin en la administracin de Pastrana se aprobaron varias
leyes restrictivas de la autonoma municipal y departamental y que
ahora, paradjicamente, le dan nueva vida a la descentralizacin. Fueron leyes aprobadas no tanto para saldar el dficit fiscal, sino para sacar
148
a los municipios y departamentos de la bancarrota y mejorar su gestin

financiera. Aunque limitantes de la autonoma, fueron positivas en sus
resultados. Por ellas en conjunto, los gobiernos locales superaron sus
agobiantes penurias y hoy contribuyen a que no haya dficit en el sector pblico consolidado, no obstante, el elevado dficit de la nacin.
Estas leyes fueron la 358 de 1999, de control al endeudamiento local; la
550 de 1999, para el saneamiento fiscal; la 617 de 2000, para el manejo
de las finanzas locales, y la 715 de 2001, sobre competencias y recursos
cedidos a las entidades territoriales.
De no haber sido por la aplicacin de estas leyes, la discusin hoy
no sera sobre cmo congelar la descentralizacin, sino sobre cmo acabarla definitivamente. Pero es justo admitir que durante ese gobierno no
slo se impusieron mecanismos que aminoraban la independencia regional, sino que tambin se tomaron mediadas para aliviar sus dificultades,
como se hizo con la cesin de recursos del Fondo de Ahorro y Establizacin Petrolera (FAEP) para pagar parte de la deuda y con la creacin del
Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET)
para atender compromisos prestacionales de las entidades territoriales.
El avance del proceso descentralista en lo poltico ha sido interferido en mltiples oportunidades por consideraciones de orden pblico.
Se ha permitido, en zonas donde se presenta terrorismo y problemas de
orden pblico, que el presidente pueda separar de sus cargos a alcaldes
y gobernadores; se decretaron territorios especiales de orden pblico,
donde el comandante militar estaba por encima de las autoridades elegidas democrticamente, y se ha pretendido reglamentar el artculo 296 de
la Constitucin para permitir que el presidente destituya a gobernadores y los gobernadores a los alcaldes. Tambin debe reconocerse que las
consejeras presidenciales que funcionan en algunas partes del pas han
significado recorte de las atribuciones de los mandatarios locales.
Pero lo que definitivamente ms reduce la autonoma de las administraciones regionales es la forma como se distribuyen los recursos. Usando
criterios discrecionales, alcaldes y gobernadores enajenan su voluntad a
cambio de que el gobierno nacional, les apruebe y financie proyectos. Las
entidades territoriales saben que en las oficinas centralizadas se mueven
recursos con relativa facilidad y sin mayores exigencias. Casi no hay obras
de importancia en las regiones que no cuenten con la ayuda de la nacin.
No est mal que el gobierno central cofinancie proyectos, lo que est mal
es la exigencia de una contraprestacin poltica a los mandatarios locales.
149
Esta prdida de autonoma por razones financieras se vio patente en el

trmite y la campaa de la reeleccin presidencial.
Evaluacin de la descentralizacin
Mltiples objetivos se asignaron a la descentralizacin. Tantos que
resultaba difcil que pudiera cumplirlos todos. Deba ofrecer respuestas
positivas en lo poltico, lo administrativo, lo fiscal, lo social y lo econmico; se descentraliz para lograr mayor legitimidad y gobernabilidad
del sistema poltico, as como mayor eficiencia en la asignacin de los
recursos pblicos y mejorar la calidad en la prestacin de los servicios;
para aumentar la autonoma poltica, fiscal y administrativa de las regiones; para promover el desarrollo, la equidad y justicia social, y para tratar de ampliar la base de participacin popular y abrir nuevos espacios
en la democracia.
Se han cumplido estos objetivos y alcanzado tan ambiciosos propsitos?, qu tanto se ha avanzado en cada uno? Para responder vale
la pena consultar primero al gobierno y luego a los expertos en descentralizacin. La Evaluacin de la descentralizacin municipal en Colombia, un
documento oficial para realizar el balance de la primera dcada despus
de la Ley 60, dice que la descentralizacin ha generado avances en trminos agregados: las coberturas en educacin aumentaron; la tasa de
analfabetismo se redujo; hubo mayor disponibilidad de docentes, mayores niveles de escolaridad, ampliacin de la red pblica de servicios de
salud y aumento de los instrumentos para la mejora de la gestin.
La exposicin de motivos del proyecto de Acto Legislativo 11 de
2006 dice al respecto: en el perodo 2001-2005 la matrcula educativa se
increment en 1,7 millones de alumnos nuevos y que el SGP constituy
la principal fuente de recursos de este crecimiento, ya que cubri el 91%
de los costos del servicio educativo pblico. En referencia a los servicios
de salud afirma que entre 2002 y 2005 se han incorporado al rgimen
subsidiado 7,2 millones de nuevos afiliados, lo que representa un crecimiento del 63%.
Para este incremento de cobertura se ha contado con recursos del
SGP, el Fondo de Solidaridad y Garanta (Fosyga) y recursos propios
de las entidades territoriales. Los recursos del SGP han contribuido a la

Departamento Nacional de Planeacin. Evaluacin de la descentralizacin: balance de
una dcada. Tomo I. Bogot. 2002.

Carrasquilla, op. cit. p. 6.
150
financiacin de la prestacin de servicios de salud a la poblacin pobre

no asegurada, con asignaciones de promedio anual de $1,35 billones
entre 2002 y 2006. Estos datos muestran que las obras sociales que el
presidente Uribe anuncia se ejecutaron con recursos del SGP. Coinciden
entonces los dos ltimos gobiernos acerca de los efectos positivos de las
transferencias.
Jorge I. Gonzlez sostiene que gracias a la descentralizacin fiscal
se han realizado progresos en algunas reas. La cobertura de los servicios pblicos ha mejorado, as como los indicadores de necesidades
bsicas insatisfechas (NBI) y el ndice de condiciones de vida (ICV).
Las transferencias se han reflejado en un aumento de las coberturas
de los servicios sociales. Ariza afirma que es importante la ampliacin
de coberturas en la prestacin de los servicios pblicos, el aumento de
la presencia del Estado en el territorio y una mayor legitimidad en las
decisiones pblicas.10 Y para Restrepo los logros son incuestionables.Hoy
hay ms escuelas y puestos de salud, ms nios estudiando, ms personas que acceden a planes de servicios de salud obligatorios, ms empleo
y mejores salarios en el sector pblico en estos sectores.11
Adems, no puede desconocerse que gracias a la descentralizacin y a las condiciones establecidas para su funcionamiento, municipios y departamentos redujeron la pereza fiscal e incrementaron el
recaudo de sus propias rentas. Hoy disponen de una mayor capacidad
de gestin institucional y administrativa para manejar sus recursos y
los transferidos y los ciudadanos disfrutan de la posibilidad de elegir a
sus propias autoridades locales.
Sin embargo, no pueden negarse los problemas en el manejo de
las transferencias. La eficiencia del gasto y la calidad de los servicios
prestados, el clientelismo y la corrupcin, el nfasis en los aspectos fiscales y contables en contra de los espaciales y territoriales, su baja contribucin para aminorar la brecha en materia de pobreza, los recortes
de fondos y de autonoma por la crisis fiscal o por orden pblico, el bajo

Ibid, pp. 7-8.

Gonzlez, Jorge Ivn. Transferencias y equidad: hacia la descentralizacin espacial. En Desarrollo de las regiones y autonoma territorial. Bogot: GTZ-FESCOL. 2004. pp. 22-23.
10
Ariza, Juan. Descentralizacin, desarrollo regional y autonoma local: aportes y
propuestas. En Desarrollo de las regiones y autonoma territorial. Bogot: GTZ-FESCOL. 2004.
p. 171.
11
Restrepo, Daro. Transferencias y desarrollo: un portafolio para el riesgo de las
regiones. En Desarrollo de las regiones y autonoma territorial. Bogot: GTZ-FESCOL. 2004.
p. 49.
151
impacto social de la infraestructura son lunares que han empaado los

logros de la descentralizacin y de la transferencia de recursos.
La discusin ahora es si esas fallas deben servir para corregir el
rumbo de la descentralizacin o para frenarla. La aprobacin del Acto
Legislativo 11 significara, en la prctica, el congelamiento de los recursos, lo que en el fondo significara su paulatino marchitamiento. Por
eso, la discusin entre el gobierno y el Congreso debe referirse al contenido del proyecto en s y no sobre las prebendas que se obtienen por
un voto a favor de la iniciativa.
Riesgos que corre la descentralizacin

Se presenta ahora un nuevo embate contra la descentralizacin, con
el proyecto de reforma constitucional, que busca convertir en permanente la frmula transitoria adoptada en el 2001. Con los mismos argumentos, el gobierno nacional busca convencer a alcaldes, gobernadores
y congresistas de la urgencia de la iniciativa. Adems, agrega un nuevo
factor que afectara la autonoma territorial, la facultad del gobierno para
remover a los gobernantes locales por motivos de corrupcin.
Extraa que un gobierno consciente del problema del hipercentralismo, busque reducir los recursos que serviran para mejorar esa
situacin. En el Plan de Desarrollo 2002-2006, el gobierno fija como
componentes del Estado comunitario el Estado descentralista, junto
con el gerencial, el participativo y el transparente. Sobre el Estado descentralista se menciona:
Colombia presenta desequilibrios regionales, el 70% de la produccin industrial y del sector terciario se origina en las cuatro principales ciudades, que representan el 35% de la poblacin; cerca
del 90% de los tributos y el 70% del gasto se concentran en 40
municipios, y reconoce que es necesario capitalizar los avances de
la descentralizacin poltica, administrativa y fiscal en funcin del
fortalecimiento de la capacidad de desarrollo econmico, local y
regional.12
El Plan de Desarrollo muestra conocimiento del problema y de
la frmula para solucionarlo; sin embargo, se proponen congelar los
recursos que alimentan la descentralizacin. Si con recursos crecientes
12
Departamento Nacional de Planeacin. Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006: hacia un
Estado comunitario. pp. 268-269.
152
el centralismo econmico, demogrfico y presupuestal se ha fortalecido, qu esperar si los recursos se congelan. Lo que va a ocurrir con la
nueva frmula es un retroceso real en los recursos transferidos porque
la inflacin viene disminuyendo.
Atar las transferencias a un indicador no slo negativo sino poco
dinmico, como la inflacin, ha significado el retroceso de los fondos
del SGP con relacin a otros indicadores. Si bien los recursos muestran
un leve crecimiento en cifras absolutas, en trminos relativos, frente a
su crecimiento y frente a indicadores dinmicos, muestran un retroceso considerable. Todo cambio que se ha hecho a la frmula resulta
regresivo con relacin a la anterior.
En un primer momento se ligaron las transferencias al IVA, el
ms activo de los impuestos. Luego, a ingresos corrientes de la nacin
y, finalmente, a la inflacin, ndice perjudicial porque es indeseable que
crezca. El ao pasado los gastos de funcionamiento crecieron un 8,1%;
la economa, un 5,3%; la inflacin un 4%, y el SGP al pasar de 15,8
billones de pesos a 16 entre 2004 y 2005 slo creci 1,33%, aunque deba
crecer en trminos reales 2,5% de acuerdo con la Constitucin.
El actual proyecto muestra el comportamiento de las participaciones con relacin al PIB y al gasto del gobierno nacional durante los
ltimos aos. De 1994 a 2002 las participaciones como proporcin del
PIB pasaron de 3,57% a 5,91%, ao en el que empezaron a descender
para llegar a 5,28% en 2006. En cuanto al gasto, de 2000 a 2001 las participaciones como proporcin de los pagos totales subieron del 27% al
30% y de ese ao en adelante disminuyeron hasta un 28% en el 2004.
Segn el proyecto de presupuesto para el 2007, la situacin de las
participaciones no mejora, pues bajarn de 2006 a 2007 del 16,6% a menos
del 16%. Como proporcin del PIB, pasarn del 5,25% a ser el 5,24%.
Aunque el presupuesto viene creciendo con relacin al PIB, pasando del
31,4% en 2003 al 33,8% en 2007, las participaciones bajan del 5,7% en
2003 al 5,2% en el 2007. El futuro de las transferencias es incierto y la
frmula que las ata a la inflacin asegura su lento marchitamiento.
Transferencias, capital humano y competitividad

Con este tratamiento a las transferencias, Colombia empieza a
caminar en contrava de lo que el pas requiere y el mundo globalizado
impone. Es claro que necesitamos ms y mejor educacin y con este
proyecto desfinanciamos el sector; y que, debilitando las regiones y
153
localidades, y fortaleciendo el Estado central no podremos lograr una

integracin competitiva en la economa mundial.
El pas demanda un aumento de los gastos en educacin, salud
e infraestructura social para construir una sociedad equitativa y formar capital humano, que hagan posible avanzar en la justicia social y
nos prepare para ser competitivos. Estos son precisamente los servicios
que se financian con las transferencias y que corresponde prestar a los
municipios y departamentos. Son los que producen equidad y capital
humano; por eso, si la financiacin se estanca o reduce, estos servicios
vitales se vern disminuidos.
Frente a la crisis del Estado-nacin, los Estados se integran y se
descentralizan. De all que nuestro caso se vea incongruente, pues en
vez de tonificar las localidades y regiones, se les debilita. No es lgico
en el mundo globalizado que el gobierno central se ocupe de los problemas locales. Lo razonable es que se trasladen responsabilidades y
recursos a localidades y regiones. El Estado colombiano no puede seguir
siendo el mismo y debe empezar a caminar en la senda de hacerse ms
chico y ms eficiente.
Hoy, la competitividad la marcan las ciudades y regiones. Por ejemplo, Felipe Gonzlez afirma que los Estados tendern a ser realmente
federales, porque la descentralizacin poltica es un fenmeno imparable, el reclamo de identidad frente a la homogeneidad de la globalizacin tiende a la distribucin interna del poder.13 Por otra parte, Borja y
Castells sostienen que los gobiernos locales disponen de dos importantes ventajas comparativas con respecto a sus tutores nacionales: por un
lado, gozan de mayor capacidad de representacin y de legitimidad; por
otro, gozan de ms flexibilidad, adaptabilidad y capacidad de maniobra
en un mundo de flujos entrelazados, demandas y ofertas cambiantes y
sistemas tecnolgicos descentralizados e interactivos.14
El financista japons Ohmae habla de la muerte del Estadonacin por su incapacidad para controlar la economa y porque hoy
son el capital, las corporaciones, los consumidores y las comunicaciones los que ostentan el poder que en otra poca tuvo el Estado15 y que
el mundo debe prepararse para reemplazar los Estados centrales con
las regiones que tendrn verdadera capacidad para enfrentar los retos
13
Gonzlez, Felipe. Siete asedios al mundo actual. En Revista Visin. 16 al 31 de
diciembre de 1998.
14
Borja, Jordi y Castells, Manuel. Local y global: la gestin de las ciudades en la era de la
informacin. Madrid: Taurus. 1998.
15
Ohmae, Kenichi. El fin del estado-nacin. Santiago de Chile: Andrs Bello. 1997.
154
econmicos del presente y del futuro.16 Finalmente, Wainwright estima

que slo es posible tener una mayor justicia en el mundo y consolidar
la democracia si se fortalecen los espacios locales.17
No hay pensadores que defiendan la centralizacin y el mantenimiento de los Estados nacionales. Se impone, por una parte, la integracin de los Estados; por otra, la inaplazable descentralizacin fiscal y
funcional de su aparato. Debemos comenzar a recorrer el camino de la
integracin con otros estados y tonificar la descentralizacin. Si queremos construir capital humano y ser competitivos, la descentralizacin
es el mejor camino para lograrlo.
Se hace necesario exclamar en voz alta no ms recortes al total de
las transferencias, los gobiernos locales hicieron el esfuerzo que no ha
hecho el gobierno nacional en la reduccin de las tasas de endeudamiento,
la generacin de supervit fiscales y la contribucin a la disminucin del
dficit nacional. Los municipios y departamentos hicieron el sacrificio de
ver disminuidos sus ingresos en aras del equilibrio macroeconmico y
aportaron de manera trascendental a la solucin del dficit fiscal del sector pblico, en tanto que la nacin sigui gastando a un ritmo superior
a sus posibilidades. Resulta insostenible que se castigue a quienes han
cumplido y se premie a quien no ha realizado ningn esfuerzo.
El gasto local es objeto peridico de evaluacin para ver su impacto
y eficiencia. El del Estado centralizado no se evala con la misma severidad y est libre de restricciones. Lo cierto es que el gasto realizado
por las entidades territoriales, a pesar de la corrupcin y el clientelismo,
muestra avances importantes en educacin, salud, acueducto y alcantarillado. Debe insistirse en la calidad y eficiencia del gasto local y en la
disciplina en el gasto de la nacin. No es admisible que el problema fiscal slo se enfrente con el recorte de transferencias. Lo cierto es que esta
propuesta es fatal para las entidades territoriales, pues vern disminuir
sus ingresos con relacin a los que les garantiza la constitucin vigente.
Las transferencias han disminuido en relacin con indicadores
dinmicos como el crecimiento del PIB y los ICN y en cambio, los gastos
nacionales han crecido. El gasto pblico central crece a una proporcin
ms amplia que la economa y la inflacin, mientras el gasto social que se
realiza con el dinero de las transferencias tiende a estancarse. Congelar las
16
Ohmae, Kenichi. El prximo escenario global: desafos y oportunidades en un mundo sin
fronteras. s.d.
17
Wainwrigth, Hilary. Cmo ocupar el Estado? Barcelona: Icaria Antrazyt. 2005.
155
transferencias significa detener el incremento del gasto pblico social con

relacin al crecimiento general de la economa y del gasto pblico total.
Existe una costumbre que debera superarse. La del desfile de
alcaldes y gobernadores con el sombrero en la mano, para lograr autorizaciones, aprobaciones y recursos. El actual gobierno ha fortalecido
esa forma de clientelismo desde los consejos comunitarios, porque
transforma la relacin con los mandatarios locales en algo ms personalista que institucional. Lo que el pas requiere es administradores
locales con recursos para atender las necesidades de sus comunidades
sin tener que pagar peaje al centralismo bogotano.
De aprobarse la propuesta contenida en el Acto Legislativo 11,
Colombia ira en contrava de lo que requerimos los colombianos y de
lo que se impone en el mundo. Necesitamos ms educacin e inversin
social para construir equidad y mejorar la competitividad. Para enfrentar la crisis del Estado, el mundo descentraliza, acerca el gobierno al
ciudadano y mejora la eficiencia en la atencin de sus problemas cotidianos. La competitividad en el mundo de hoy para atraer inversin y
capacidad de decisin se logra a partir de las ciudades y las regiones.
Si el gobierno consigue imponer su propuesta en el Congreso, podramos decir, que el pasado de la descentralizacin es de crecimiento y
esplendor; el presente, de estancamiento e incertidumbre, y el futuro,
de marchitamiento y lenta agona.
156
Captulo 4
Relaciones intergubernamentales,
autonoma regional y desarrollo
local
Adolfo Meisel Roca

Roberto Hinestrosa
Orlando Fals Borda
Dilemas de la poltica de
Adolfo Meisel Roca
Gerente del Banco de la Repblica, Cartagena
En esta presentacin se abordan varios aspectos sobre la poltica
de descentralizacin en el pas. En primera instancia, se argumenta
que en Colombia no hay una poltica explcita y clara de reduccin de
las disparidades regionales. Usando cifras recientes publicadas por el
Centro de Estudios Ganaderos (Cega), es posible evidenciar la disparidad en el ingreso regional. En segundo lugar, se plantea la ausencia
de una poltica regional explcita y las limitaciones de la Constitucin
Poltica de Colombia de 1991 y sus reformas en materia regional. Finalmente, se esbozan algunos de los dilemas actuales.
Disparidad entre el crecimiento de los entes territoriales

Es comn para este tipo de anlisis utilizar como unidad de
medida comparable el producto interno bruto (PIB), que refiere al valor
de todo lo que se produce en un departamento o pas en un ao dado;
considero que ste no refleja bien la situacin econmica de un departamento ya que no todas las utilidades de la produccin que mide se
quedan en el mbito de ste. El ingreso per cpita refleja mucho mejor

Vallecilla, Jaime. Ingreso, consumo y ahorro en los departamentos de Colombia 1975-2000.
Bogot: CEGA. 2006.
la situacin de los departamentos y tiene una correlacin muy clara

con los indicadores de calidad de vida. Un ejemplo de ello es la situacin del departamento de La Guajira, el cual tiene un PIB alto en
razn a la explotacin carbonfera del Cerrejn, pero su ingreso per
cpita est por debajo del ingreso nacional.
En las cifras del ingreso departamental en Colombia, publicadas
recientemente por el Cega, para el periodo 1975-2000, se nota una clara
hegemona econmica de Bogot, que pas de tener el 30% del ingreso
nacional en 1975 a tener el 36% en el 2000, siendo su ingreso per cpita
ms del doble de la media nacional.
Con la descentralizacin, las diferencias regionales en Colombia
no se redujeron sino que, adems de persistir, se ampliaron a partir de
la dcada de 1990. La supremaca econmica de Bogot se hizo todava
ms fuerte. Encabeza la lista de los departamentos con ms ingresos per
cpita mientras que los departamentos de la periferia, desde el Norte de
Santander, recorriendo toda la costa Caribe y del Pacfico, con excepcin
del Valle del Cauca, terminando en Caquet, tienen los ltimos lugares.
Observando la distribucin porcentual del incremento absoluto
en el ingreso bruto nacional, para el periodo de 1975-2000, casi el 40%
del aumento en esos 25 aos se dirigi hacia Bogot. Le siguen Cundinamarca, Antioquia, Valle del Cauca y Santander, que estn por encima
del ingreso per cpita promedio nacional. El resto del pas bsicamente
constituira la periferia econmica.
En la escala del ingreso per cpita promedio nacional para el ao
2000, los departamentos del Pacfico y la costa Caribe estn en los ltimos
lugares Choc, Nario, Sucre, Caquet, Crdoba, Magdalena, Norte de
Santander, Cauca, La Guajira y Cesar. Todos estn muy por debajo del
promedio nacional, esto se evidencia en la diferencia que hay entre el
ingreso per cpita del Choc el departamento que tiene el ingreso per
cpita mas bajo y Bogot, que es de 1 a 8. Esto en trminos internacionales es una brecha enorme (Grfico 1).
Mientras que Bogot no converge hacia el promedio nacional, la
gran mayora de los departamentos convergen por debajo de ese promedio. Se identifican as dos grupos de convergencia, uno conformado
por Bogot y otro por la mayora de los departamentos del pas. Esta
relacin centro-periferia, tan polarizada se consolida en este periodo a
pesar del impulso a la descentralizacin dado por la Constitucin de
1991 (Grfico 2).
160
Grfico 1. Distribucin porcentual del incremento absoluto en el

ingreso bruto nacional por departamentos, 1975-2000
Suma de los incrementos es igual a 100%.

Fuente: Estimaciones de los autores con base en el Cega.
Grfico 2. IDB per cpita como porcentaje del nacional, 1975-2000
Fuente: Clculos propios.

161
Ausencia de polticas
Otro asunto es la ausencia de una poltica econmica regional que
en Colombia se dirija a corregir las disparidades regionales, los planes
de desarrollo nacional reflejan poco inters en esta problemtica. A
diferencia de pases como Brasil, en donde el problema de las regiones
rezagadas recibe una clara atencin en los planes de desarrollo y en sus
respectivos gobiernos.
Una de las polticas de desarrollo regional que existi en el pas,
fue la de industrializacin por sustitucin de importaciones, que rigi
desde 1950. Fue una poltica para subsidiar a las regiones industriales
y urbanas a costa de las regiones rurales y no industriales; se transfera
el recurso va aranceles proteccionistas de la industria nacional localizada en Medelln, Cali y Bogot. Se asignaban cupos preferenciales para
importaciones y crditos subsidiados, incluso en algunos periodos, se
asignaron crditos de fomento con tasas negativas de inters real, pero
esos recursos no se distribuyeron en todo el pas, sino que se concentraron en esas ciudades. Esto contribuy a profundizar las disparidades
regionales despus de la Segunda Guerra Mundial.
Las reformas realizadas en los aos noventa, plantearon que la
apertura econmica eliminara todos los sesgos de la industrializacin
por sustitucin de importaciones. Al desaparecer esos sesgos seramos
concentradores en algunas regiones. Adicionalmente, con la descentralizacin poltica y administrativa, las transferencias deberan llegar
principalmente a las regiones ms rezagadas; como consecuencia automtica de estos dos hechos, se reduciran las disparidades regionales;
la conclusin es que, ni se redujeron las disparidades, ni llegaron ms
recursos en trminos per cpita.
La costa Caribe es una de las zonas donde existe un claro problema de rezago econmico. All reside el 20% de la poblacin del pas
y en los ltimos cincuenta aos ha registrado un crecimiento anual
de su PIB per cpita equivalente al 1% anual, mientras que el de la
nacin crece al 2%. A esta misma tasa, del 1% han crecido los pases del
frica tropical, pases que han tenido los peores ndices de desarrollo
del mundo.
No obstante, en Colombia no hay compromiso con la reduccin
de esas disparidades regionales. En propuestas como Visin Colombia
2019 el tema regional est ausente. As por ejemplo, en el Plan Nacional
de Desarrollo, con el argumento de que falta espacio, no se incluye el
162
problema de la costa Caribe que afecta a nueve millones de personas;

pero s se dedica una pgina completa al problema de la poblacin
gitana, que son entre 5.500 y 8.000 personas en todo el pas.
En el Plan Nacional de Desarrollo, la disminucin de las disparidades regionales simplemente se enuncia y se afirma que se fortalecer
la democracia local, la descentralizacin y el ordenamiento territorial,
pero no se destinan recursos ni se disean estrategias.
Las polticas regionales no han logrado mayores avances por
limitaciones establecidas desde la Constitucin de 1991, ni defini el
ordenamiento territorial ni la destinacin de recursos para financiar
las regiones. Lo dej para ser desarrollado en la Ley, pero dadas las
dificultades que plantea el tener simultneamente departamentos y
regiones, no se ha logrado un consenso de intereses que permita la
expedicin de la Ley de Ordenamiento Territorial.
Por su parte, la descentralizacin tampoco ha logrado cristalizar el
espritu de la Constitucin en esta materia, lo lgico en trminos de la equidad regional, sera que Choc recibiera muchos ms recursos de transferencias per cpita que, por ejemplo Quindo, pero en la realidad eso dista
mucho de lo que finalmente definieron las leyes (Grfico 3).
Grfico 3. Total de transferencias per cpita y PIB per cpita 1996-2003
(promedio)
Fuente: Estimaciones del autor con base en DNP y DANE.
163
Cuando se habla de disparidades fiscales en Colombia, es importante no dejar la mirada solamente en las transferencias. La discusin
tambin debe incluir los ingresos propios de origen tributario que tienen las entidades territoriales.
Bogot es la nica ciudad del pas cuyos ingresos tributarios son
ms altos que los provenientes de las transferencias de la nacin. En
una economa urbana, formal y con el ingreso per cpita ms alto del
pas es relativamente fcil cobrar impuestos. En contraste, cobrar en
Choc, de economa rural, con un sector formal muy pequeo y con un
ingreso per cpita muy bajo, es muy difcil cobrar impuestos.
La capacidad para recaudar impuestos en Colombia est muy
relacionada con el nivel de desarrollo de sus departamentos. A mayor
PIB per cpita, mayores impuestos se captan, a excepcin de Casanare
donde el tema de las regalas puede llevar a que se presenten problemas
fiscales. A diferencia de lo planteado, no hay ninguna relacin entre la
manera como se distribuyen las transferencias entre los departamentos
y su respectivo PIB per cpita, aun cuando desde la perspectiva de la
correccin de las inequidades regionales se esperara que a menor PIB,
mayor volumen de transferencias.
Dilemas de la descentralizacin
Resulta obvio plantear que uno de dichos dilemas sea reducir
las disparidades regionales desde el punto de vista econmico. Una
alternativa sera fortalecer la autonoma fiscal de los entes territoriales.
Entonces las regiones ms prsperas van a poder cobrar ms impuestos y la suerte de las regiones perifricas ser cada vez peor, pero, un
pas as, en el largo plazo es ingobernable y crece mucho menos, por
lo tanto, una opcin por la cual debe apostar el pas es por una poltica
nacional para reducir esas disparidades.
Para terminar, cabe decir que a pesar de los brotes de recentralizacin, es necesario seguir impulsando la descentralizacin, que es un
proceso social de muchos aos comparable con lo que fue la independencia. Ningn pas de Hispanoamrica avanz en las primeras dcadas despus de la independencia; la mayora de los pases, y Colombia
no fue la excepcin, tuvieron una cada en su ingreso per cpita y un
desbarajuste poltico. Uno de los productos de la independencia fue el
sistema econmico. Antes se tena un sistema econmico que funcionaba, haba legitimidad, un orden monetario estable, unas reglas de
164
juego, una legitimidad del Estado. Todo ello se perdi y llev a cincuenta aos de decrecimiento del ingreso per cpita, pero aun as no se
puede argumentar que haba que esperar a que estuviramos maduros
para haber declarado la independencia.
165
Realidades de un departamento
fronterizo
Gobernador del Departamento Norte de Santander
(20042007)
Desde la experiencia como gobernador, quiero puntualizar sobre
dos aspectos: la autonoma regional, vista desde el manejo de los recursos, y las relaciones intergubernamentales en el marco de los programas especiales de desarrollo.
La autonoma regional
Norte de Santander, como departamento fronterizo, tiene condiciones
polticas y econmicas que difieren de los procesos que comnmente se dan
en otras regiones. Las polticas econmicas de Colombia y de la Repblica
Bolivariana de Venezuela inciden de manera directa en la frontera. Sus vaivenes producen, en la mayora de los casos, eventos desestabilizadores que
afectan la sociedad civil, la administracin departamental y la de los municipios. As es como el recaudo de sus rentas, en especial aquellas que tienen
que ver con impuestos al consumo de cerveza y licores y el impuesto de
timbre de vehculos, disminuye con las fluctuaciones de la moneda.
La experiencia que dej la crisis generada por el diferencial cambiario al inicio de la actual administracin, llev a pensar en estmulos
e incentivos fiscales para los empresarios y comerciantes. Ello hizo que

se buscaran fuentes de ingreso alternativas a las tradicionales y a las
establecidas para el comn de los departamentos, que fueran aplicables
slo a las zonas de frontera como un mecanismo compensatorio frente
a la disminucin de los ingresos. Entre las medidas de choque que se
plantearon, y que no pudieron ser aplicadas por cuanto las decisiones
fiscales deben ser aprobadas por el Congreso, estaban la devolucin
del IVA, un rgimen especial aduanero, estmulos tributarios para las
empresas y la disminucin de los aportes parafiscales.
No se puede olvidar que aunque algunos impuestos nacionales
han sido cedidos a los entes territoriales y un gran porcentaje transferidos, stos son sujetos a los destinos determinados por la ley. As, la
autonoma regional, entendida como la independencia en la bsqueda
de fuentes de ingresos y destinacin de recursos acorde a las necesidades locales, no existe como tal para los gobiernos territoriales. Al
no poder establecer medidas de tipo fiscal, se sigue dependiendo de
las decisiones que se tomen en el nivel central, lo que permite afirmar
que el sistema fiscal colombiano no est de acuerdo con la prescripcin
constitucional de conformar una nacin descentralizada.
Las relaciones intergubernamentales en el marco de

programas especiales de desarrollo
Al analizar las relaciones intergubernamentales en un departamento de frontera, se deben estudiar tres aspectos: las relaciones con el
nivel nacional, las relaciones internas del departamento y las relaciones binacionales fronterizas.
Ahora bien, el proceso de descentralizacin, concretamente la
Constitucin Poltica de 1991, asign a los departamentos el papel de
intermediacin entre la nacin y los municipios, cofinanciador de los
programas y proyectos de las entidades territoriales y de promotor del
desarrollo en su jurisdiccin; por ello, los departamentos, deben fortalecer la interaccin entre sus diferentes instancias, teniendo en cuenta
las notables debilidades desde lo fiscal, administrativo y operativo,
aunado esto a la falta de claridad en sus competencias.
Con el propsito de cumplir con el mandato constitucional, y frente
a la debilidad fiscal departamental, en el caso de Norte de Santander, el
reto fue buscar estrategias para el fortalecimiento de las rentas. Una de
las ms importantes ha sido el incremento de la gestin ante el gobierno
167
nacional y la bsqueda de la cooperacin internacional como fuente de

financiacin y apoyo para la ejecucin de las propuestas contempladas en
el Plan de Desarrollo. Esto ha exigido que buena parte del tiempo se deba
emplear en Bogot estableciendo los acercamientos con el nivel central.
Hecho que si bien ha sido cuestionado, hoy tiene resultados importantes
reflejados en las decisiones que en materia de seguridad e inversin se
estn realizando en el departamento. Todos estos aspectos han incidido en
el fortalecimiento de las relaciones intergubernamentales.
Internamente, la estrategia para el cumplimiento de este mandato constitucional fue consolidar el esquema de subregionalizacin
del departamento, utilizando como instrumento los encuentros departamentales de desarrollo. Experiencia que se inici con la formulacin del
Plan y que ha continuado con el seguimiento a las acciones emprendidas. Ha sido la oportunidad de rendir cuentas y evaluar el avance
de los compromisos con los municipios. Este mecanismo ha permitido
acercar la administracin al ciudadano para ejercer un mayor control
sobre los compromisos que se adquiere como candidato y que hoy se
deben cumplir como gobernante. Pedaggicamente, los encuentros
condujeron a que los municipios construyeran proyectos subregionales con visin compartida del desarrollo.
En las diferentes subregiones, se ha venido trabajando conjuntamente entre sector pblico, privado y academia. Para que la poltica
de desarrollo territorial sea eficiente, es conveniente que se produzca
una sinergia entre las acciones de los actores locales y las de los dems
niveles institucionales y empresariales, para que esto sea posible, es preciso definir nuevas formas de asociacin como los planes y proyectos
subregionales concertados (contratos-planes o alianzas estratgicas), y
disponer de instrumentos que favorezcan el aprendizaje y difundan el
conocimiento mediante la interaccin entre distintos actores.
Es aqu donde se empezaron a mostrar los resultados de una estrategia integral planteada para una regin tan difcil como el Catatumbo.
Si bien, no se ha podido consolidar una paz duradera en esta zona, los
avances sociales en materia y de inversin y seguridad son altamente
satisfactorios. Cuando inici, la administracin se encontr que algunas
agencias internacionales y entidades de gobierno realizaban inversiones
en el departamento y en zonas muy relevantes, sin que ello obedeciera a
un programa concertado con la administracin departamental.
Tal desarticulacin conduce a una dispersin de esfuerzos y a una
competencia daina que impide la generacin de sinergias con los siempre
168
escasos recursos del sector pblico. Por ello, se establecieron mecanismos

articuladores entre estas instancias, de manera que con los recursos departamentales y en alianza con la Presidencia de la Repblica se lograra llevar
inversin real y estructural a sitios donde haca mucho tiempo no haba
presencia del Estado, y que responden al Plan de Accin y Paz, formulado
con el apoyo de la Agencia Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ).
En situacin similar se encontraba el manejo dado al programa
II Laboratorio de Paz. Esta estrategia en sus comienzos, hace dos aos,
plante varios inconvenientes que interrogaron la permanencia del
programa en la regin, pese incluso, a la innegable importancia que tal
iniciativa tiene para un departamento como Norte de Santander, con
una profunda escasez de recursos para amplios sectores de la poblacin y en medio de un conflicto armado que afecta la totalidad de la
vida del departamento.
Se encontr, que si bien la Gobernacin aportaba un grueso de los
recursos para el funcionamiento de la Unidad Coordinadora Regional,
as como para cofinanciar los proyectos, sta no era tenida en cuenta
en la definicin del norte del proceso, la gobernabilidad del departamento estaba en entre dicho.
Para superar la situacin descrita, se trabaj en la recuperacin
del papel legtimo del Estado en la toma de decisiones y en la orientacin de las acciones por seguir, las cuales deben estar enmarcadas
dentro del Plan de Desarrollo, solucin al suministro de agua para las
poblaciones Urea y San Antonio, en Venezuela, y Villa del Rosario, en
Colombia, y la definicin a la salida al Puerto de Maracaibo a travs del
desarrollo del eje vial Ccuta-Guaramito-La Fra, con un nuevo puente
nacional. Con este trabajo se ha mantenido un constante acercamiento
con los vecinos, que blinda las relaciones de los conatos de crisis que se
han presentado entre los dos pases.
Para concluir, resta decir que a fin de que la autonoma regional
sea real y el manejo de las relaciones intergubernamentales eficiente, se
debe considerar que Colombia es un pas con diversidad de territorios;
con este reconocimiento la nacin puede entender que para el establecimiento de sus relaciones con los departamentos, las gobernaciones
son el vehculos de articulacin con los municipios y a su vez con el
sector privado y la academia en su jurisdiccin. Esto reforzara el papel
que deben ejercer las gobernaciones en el marco de la descentralizacin, cuyas competencias hoy todava no son claras.
169
Una revisin histrica al sentido

de la descentralizacin
Directora Ejecutiva de la
Federacin Nacional Departamentos
La descentralizacin, en la forma ms simple de definicin, es
una herramienta para mejorar los niveles de eficacia, eficiencia y legitimidad de la administracin pblica. Si la instrumentacin de este proceso tiene un fin tan claro, por qu el camino ha sido tan complicado
para las entidades territoriales? Por la permanente demostracin de
su creciente capacidad para asumir competencias y funciones y por la
innegable complejidad que se tiene para abordar los asuntos relacionados con los recursos que para su cumplimiento se le debern asignar.
Todas las teoras que existen sobre las relaciones intergubernamentales, pueden ser absolutamente complementarias a un debate
poltico que implica la dinmica vertical. Mediando los principios de
coordinacin, subsidiaridad y complementariedad, resulta absolutamente diametral, hacer todas las consideraciones de carcter prctico
en el desarrollo de estas relaciones.
La institucionalidad como un concepto macro de la formacin de
las relaciones intergubernamentales debe pasar por procesos escalonados de delegacin de competencias, por verdaderas formas de redesplazamiento vertical de funciones y recursos. Han sido muchas las
solicitudes que se han elevado a los gobiernos, por parte de los mandatarios departamentales, frente a la generacin de una verdadera poltica descentralista, debates que se han subsumido al plano econmico.
Se deben propiciar reformas profundas relacionadas con:
Fortalecimiento estructural de los niveles regionales y locales

Las tendencias centralistas cada vez ms fuertes tienen pleno
camino en la medida en que se enfrentan fcilmente a debilidades econmicas, funcionales y estructurales de los niveles subnacionales, con lo
cual la dependencia del gobierno central casi se convierte en un crculo
vicioso difcil de romper. Por ello el debate sobre cmo generar verdaderas reformas legales, que se constituyan en un marco estructural slido
para los departamentos y municipios es una necesidad evidente.
Organizacin poltico-administrativa
No en vano los departamentos de Colombia han reclamado claridad en la asignacin de competencias y funciones. No existir autonoma si no se sabe sobre qu se reclama, adems con la incertidumbre
de una temporalidad en el ejercicio de las funciones. Esto est acompaado de una problemtica creciente: la falta de articulacin entre
los planes de gobierno municipal y departamental. La coherencia en
la estructuracin de polticas para los niveles subnacionales da como
resultado la eficiencia y eficacia de la administracin pblica.
Capacidad de decisin
La habilidad en el manejo en cada una de las jurisdicciones no
est llamada a existir por el voto popular. Cada vez ms, se hace evidente la importancia de dotar a los departamentos y municipios de
una mayor capacidad para tomar decisiones no asociada a su capacidad econmica.
Legitimidad y representatividad
Los pueblos, al elegir a sus mandatarios, no nicamente asumen
un voto de confianza, sino que aluden a la importancia de representacin en el mbito nacional. Esa vocera, que permite transmitir sus necesidades, sus requerimientos, el desarrollo de las regiones como verdade171
ros polos de progreso, no slo est determinada por la forma en la que

internamente logran equilibrar pesos y contrapesos, sino a su capacidad
de liderar y forjar programas que lleven avante su economa.
Agenda social comn
Las relaciones intergubernamentales estn basadas en la construccin comn de una agenda social validada por la identificacin de
las necesidades de las comunidades, que se sentirn satisfechas por la
convergencia de los tres niveles de gobierno en los planes y programas que se adelanten en torno de polticas sectoriales. Si el Gobierno
Central renuncia a la confluencia de los departamentos y municipios,
en trminos de descentralizacin significa sacrificar la cobertura y, por
tanto, renunciar al ciudadano como objetivo primordial.
Como lo hemos reiterado en diversas oportunidades, nuestra carta
poltica, garantista por excelencia, se debe al individuo y a su desarrollo integral. Por tanto, todas las polticas que permitan el desarrollo de
estas garantas deben estar acompaadas de verdaderos instrumentos
de realizacin, y es ah donde la descentralizacin deja el plano meramente poltico y se incorpora como una verdadera necesidad.
La descentralizacin, un instrumento de equidad

La extensin de nuestro pas, as como su densidad poblacional,
hace pensar que para poder dotar de herramientas de equidad a una
sociedad dispar y cada vez ampla ms las brechas entre ricos y pobres,
la descentralizacin es una salida de equilibrio que permitira a las entidades territoriales entregar a las comunidades no slo las necesidades
bsicas de existencia, sino tambin, aquellos estmulos que las hagan
establecerse en un determinado municipio o departamento, porque se
les estn brindando posibilidades de desarrollo.
No es extrao que en las principales ciudades se concentre gran
parte de la oferta laboral, educativa, cultural o industrial. Pero si contamos con entidades territoriales fuertes, podemos generar la distribucin organizada y equitativa de esta demanda en todo el pas, abandonando las polticas de desplazamiento que a la postre marcan las
inequidades en el crecimiento regional.
Estos elementos, sumados a otros tantos, son parte de un rompecabezas llamado autonoma, que tiene como consecuencia el desarro172
llo, y en este punto me detendr para fijar en algunas lneas, lo que yo

he denominado la sintaxis de la discusin.
Qu es autonoma?
Segn el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, una de
las acepciones de la palabra autonoma es: Potestad que dentro de un
Estado tienen municipios, provincias, regiones u otras entidades, para
regirse mediante normas y rganos de gobierno propios.
Bajo un temido principio de autodeterminacin, que se ha mitificado en los ltimos aos, y al que se ha atribuido un significando de
anarqua y descontrol, se ha condenado a los departamentos a depender del centro inexorablemente, por una aparente incapacidad radicada
en el manejo de los recursos, lamentable desde todo punto de vista, si
se considera que stos, histricamente, han dependido de unas rentas
que, adems de escasas, son perversas por su escaso crecimiento.
Repetir las palabras que expres en el pasado simposio que desarroll la Comisin Primera del Senado en torno a los quince aos de la
Constitucin Poltica de Colombia:
La compuerta de la tan temida autonoma de las entidades territoriales ha estado enfrascada en el crculo vicioso de los avatares
econmicos, circunstancias que para el efecto resultan difciles de
prever y en ocasiones de controlar, pero adems resulta nefasto
para el proceso de descentralizacin reducir a un nivel puramente
financiero, las posibilidades de crecimiento de los departamentos y
municipios.
La autonoma no hace parte de una ecuacin, ni de un ejercicio
matemtico que determine las probabilidades de existencia de las entidades territoriales. Todo lo contrario es una filosofa complementaria
de la descentralizacin, es su compaera de camino, a la cual se le ha
estigmatizado para generar un infundado pnico por un proceso que
ya est en marcha.
En la Asamblea de Gobernadores, que se realiz en la ciudad de
Neiva el ao pasado, fuimos partcipes de un espacio acadmico que
permiti a los mandatarios departamentales el debate de estos temas.
Recuerdo que Carlos Rodado Noriega, gobernador del Departamento
del Atlntico, dijo que la palabra autonoma es una composicin de dos
palabras griegas: authos, que significa mismo, y nomos, que significa
173
norma. La capacidad con la que cuentan las entidades territoriales de

autorregulacin, es un determinante bsico de la verdadera descentralizacin. Es el ejercicio prctico de la madurez, que para el caso no
puede ocultarse bajo parmetros econmicos, como una medida de la
independencia.
La instrumentacin de este proceso debe partir de un ejercicio
de confianza, ya validado por el ciudadano en las urnas, ya acogido
al votar por un plan de desarrollo, ya determinado un responsable al
momento de elegir al mandatario, quien deber dirigir los destinos del
departamento.
Haciendo honor a un maravilloso escrito que reposa en las publicaciones que esta Federacin hace, retomo para este escenario, la resea
que hiciera el seor Otto Morales Bentez, ilustre hombre que realz las
celebraciones que convocaron al pas a recordar el centenario de algunos de nuestros departamentos. Su impecable pluma nos record que
el general Uribe Uribe en el libro Divisin territorial, dio las razones del
por qu de su iniciativa, que hoy les participo por considerarlo no slo
un documento histrico de invaluable validez, sino de una claridad
radical sobre el pas que anhelaba. Aprecio, en cada una de sus lneas el
reflejo claro de la Colombia de hoy; slo quiero dejar constancia de las
reflexiones que dej consignadas fielmente el seor Morales Bentez:
Primera: la filosofa poltica hacia la libertad de las instituciones
slo es posible cuando el pueblo participa.
Segunda: la democracia se soporta en la participacin del pueblo.
Esta, se garantiza con la descentralizacin.
Tercera: el impulso del gobierno de voluntad nacional, se basa en
las localidades. Es, por lo tanto, la descentralizacin. Para que esto
suceda, es el pueblo quien debe elegir los funcionarios, los alcaldes
y los gobernadores [...]
Duodcimo: la divisin del trabajo gubernamental, implica una
correcta distribucin planificada; evitar distorsiones entre el
gobierno nacional y el local.
Dcimo cuarto: la divisin territorial implica acercar el gobierno
a quien lo necesita, ponerlo en sus manos y hacerlo responsable de
su gestin.
Que la historia no inscriba en sus anaqueles que al prximo centenario el debate sigue siendo el mismo, porque si as fuera hemos
suscrito un fracaso, del que seremos partcipes por las generacio-
174
nes venideras y el imaginario de un pas renovado morir en un

recuento acadmico.
Finalizo enfatizando que la descentralizacin dej de ser un proyecto para ser una realidad que se debe a los entes territoriales, como
forjadores del desarrollo, como instrumento y poltica de Estado. Esa la
forma en la que se instrumenta la verdadera equidad.
175
El marketing territorial,
alternativa de desarrollo
Roberto Hinestrosa
Procurador delegado para Entidades Territoriales
Procuradura General de la Nacin
Municipios, administradores de la pobreza

Uno de los aspectos ms importantes sobre la descentralizacin
se refiere a la ausencia en los planes de desarrollo nacional, es de polticas orientadas a reducir la disparidad entre los entes territoriales y a
generar crecimiento en las regiones.
El artculo 320 de la Constitucin de 1991 plante gradualidad en
el proceso de descentralizacin; sin embargo, los desarrollos legislativos posteriores han introducido algunas contradicciones. La Ley 617,
estableci el criterio de viabilidad financiera con base en el cual se cre
un esquema de categoras para clasificar los municipios del pas que
contempla desde categora especial hasta sexta categora. En el ltimo
cuatrienio, los cambios de los municipios entre las diferentes categoras han sido grandes: los municipios de categora especial disminuyeron del 61% al 50%, pasaron de cinco a cuatro; los de segunda categora
pasaron de 19 municipios a 17; los de cuarta, de 120 municipios a 19,
y los de sexta, de 670 a 95 municipios el 90,6% de los municipios del

pas est bajo esta categora.
Estos cambios, acordes con lo establecido por la Ley 617, entre el
2002 y el 2005 produjeron un aumento del presupuesto nacional de 2,3
billones a 6,7 billones de pesos, redujeron los gastos corrientes en 0,7 billones de pesos, aumentaron la inversin de 20,4 a 26,4 billones de pesos,
redujeron el endeudamiento en cerca de 1 billn de pesos. As, el balance
de calificacin es que 32 departamentos y 649 municipios mejoraron, en
tanto que 361 empeoraron. En el caso de 87 municipios no fue posible
identificar su estado actual por falta de informacin.
El aumento del nmero de municipios en la categora sexta, significa que en la prctica se ha aplicado una poltica de recorte fiscal
esencialmente sobre los gastos de funcionamiento: los municipios se
han convertido en entidades administradoras de la pobreza. Adicionalmente, la misma Ley 617, estableci un plazo perentorio, finales
de 2007, para que los municipios tengan saneadas sus finanzas. De
acuerdo con los informes producidos a la fecha, 350 municipios tendran que ser fusionados con otros, para atender a los criterios del
gobernador, si han sido presentados a la Asamblea para su aprobacin
por ordenanza.
Frente a este panorama, la Procuradura, de manera preventiva,
ha planteado la pertinencia de corregir los manejos circulares de pagos
de la deuda de servicios pblicos, fundamentalmente hacia el sector
elctrico, dado que la mora es inmensa por parte de las entidades territoriales. Tambin ha insistido en el aumento del recaudo de predial y
del impuesto de industria y comercio e igualmente en el ajuste fiscal.
De la administracin a la gerencia del desarrollo

No obstante, se considera que el tema de la viabilidad de los municipios, es tambin un problema de independencia econmica y por ello
una cuestin de marketing. El mercadeo debe ser entendido como un proceso que busca interpretar el territorio, ste debe competir, tener su propia
visin de desarrollo y una alta creatividad. En este contexto, los gobernantes deben ser gerentes del desarrollo territorial y no sencillamente administradores de los recursos del Sistema General de Participaciones.
No es sano, ni posible, que las entidades territoriales esperen los
recursos de transferencias para poderse desarrollar, la nica alternativa
para la construccin de pas es el desarrollo de los territorios sobre la base
177
de una accin conjunta de los gobiernos locales, la poblacin y el sector

productivo. Se requiere entonces la adopcin de estrategias alternativas
de gestin, la valoracin de los elementos del territorio, la identificacin
de cadenas productivas y la capacidad de comunicar adecuadamente.
La Procuradura, dentro de sus acciones preventivas, ha impulsado en muchas regiones del pas la aplicacin de un modelo de marketing, por ejemplo, en el caso de Santander, en la provincia de Vlez,
se identific la cadena del bocadillo veleo, se reconocieron las tres
o cuatro empresas familiares productoras, se tramit una marca con
denominacin de origen, se defini la presentacin del producto dentro de una caja con cantidades y calidades estandarizadas y se hicieron
convenios para su comercializacin en supermercados locales y con
Carrefour. Hoy, aunque enfrentan dificultades con la alta demanda
de materia prima que requieren para la produccin, estas empresas
exportan bocadillo a Pars.
Tambin se est adelantando con frutas del Sumapaz, un proyecto de recoleccin de mangos silvestres en el Cesar y en el sur de
Cundinamarca, se est organizando con la comunidad, la Gobernacin
y la Alcalda. Se capacita a la comunidad en la seleccin, el manejo poscosecha y el empacado. Tambin se establecen acuerdos con algunas
empresas compradoras de frutas, en este caso concreto, con Alpina. Se
han definido puntos de comercializacin que aseguran la compra de
todo el mango producido.
Para estas experiencias resulta vital tener en cuenta que la tradicin que tienen otros pases puede ser trasladada a Colombia, por
ejemplo, a travs de los planes de hermanamiento entre ciudades o
departamentos. En esos casos, el hermanamiento se puede utilizar para
trasladar tecnologa y traer expertos a un costo totalmente distinto al
de las negociaciones entre particulares, siempre que sean financiados
por la cooperacin.
El marketing territorial es una estrategia para el desarrollo local
que puede efectivamente reducir las disparidades regionales, evitando
la dependencia de las transferencias. Demanda identificar y valorar
la riqueza cultural y productiva de cada territorio, establecer cadenas
productivas, definir marcas regionales, crear agencias que articulen los
sectores y apoyarse en redes de cooperacin y desarrollo local.
La situacin de los municipios en nuestro pas es una situacin
bastante grave, por ello la reforma en el Sistema General de Participa178
ciones debera tener en cuenta los recursos generados por las entidades
territoriales para generar mecanismos de compensacin y facultarlas
para su manejo de libre inversin con participacin de la comunidad
en veeduras ciudadanas.
Con este tipo de experiencias podra hacerse posible que un sistema descentralizado generara confianza en la gestin de los gobernantes de las entidades territoriales, es el momento de ver si tienen
capacidad para gerenciar sus recursos y plasmar sus planes de desarrollo dentro de un esquema ejecutivo de gerencia de gestin.
179
Una descentralizacin a la criolla

Orlando Fals Borda
Ex constituyente (1991)
Profesor emrito de la Universidad Nacional de Colombia
Los artculos de este libro nos invitan a examinar crticamente
nuestra historia y el desarrollo de nuestro pas. Me han llamado especialmente la atencin los conceptos sobre construccin de nacin y desarrollo local.
Abordar un tema que no ha sido suficientemente elaborado por
ninguna razn crtica, la autonoma regional, voy a concentrarme en
ese tema principalmente por mi creencia de que Colombia ha sido
siempre, y sigue siendo, un pas de regiones. De manera realista lo
reconoci la Constituyente de 1991 al establecer en sus artculos 306307 la regionalizacin como meta nacional; superar los departamentos
para llegar a las regiones ayudara mucho a reconstruir nuestro pas.
La historia de Colombia, especialmente desde el siglo XIX para
ac, registra un movimiento pendular en las polticas entre aquellas
que han invocado la federalizacin, como en la Constitucin de 1863,
y aquellas que se le oponen y tratar de centralizar con el fin, segn
ellos, de gobernar mejor, tendencia centralizadora que se expresa por
supuesto en la Constitucin de 1886.
En 1986 se hizo un gran esfuerzo hacia la descentralizacin para
corregir cien aos de centralismo; sin embargo, hoy, despus de veinte
aos, asistimos a un nuevo movimiento del pndulo hacia la concentracin de poderes en Bogot. Si este movimiento pendular estimulara
el desarrollo real de nuestros pueblos, si produjera un pas mejor, si
lograra terminar con la violencia secular o si determinara patrones de
moralidad mucho ms exitosos, sera magnfico; pero resulta que las
actuales tendencias hacia la centralizacin tratan de destruir lo poco
que se alcanz con la Constitucin de 1991, estn destruyendo valores
esenciales de aquellos pueblos que histricamente han sido los constructores de esta nacin.
Colombia no es, aunque lo parezca, el resultado de un desarrollo
propio de nuestra gente; se ha desvirtuado por la influencia europeizante de su clase dominante, esas clases que han olvidado muchas veces
las races fundantes de nuestra nacin. Sin importar cmo se mueva
el pndulo de la historia, esas races deben ser respetadas, apreciadas
y amadas porque portan los valores sociales y culturales fundantes,
aquellos que provienen de la esencia misma de los pueblos de base.
Cules son esos pueblos de base? Lo he dicho en otras ocasiones, son aquellos que las clases dominantes histricamente han despreciado, explotado, marginado y dejado sin voz: los indgenas, los
negros cimarrones, los campesinos los artesanos antiseoriales que
vinieron desde el siglo XVIII y los pioneros colonos que ocuparon
los intersticios del pas haciendo avanzar las fronteras.
Si uno examina cercanamente el devenir de estos cuatro pueblos,
que yo llamara originarios, entendera por qu Colombia es como es en
sus aspectos positivos. Ellos han defendido la actitud, las creencias y el
valor universal que se dirige hacia la construccin de la sociedad y no
hacia su destruccin; valores que seguramente hoy necesitaramos para
reconstruir esta nacin y detener los efectos nocivos de la centralizacin
pendular que nos afecta como pueblo colombiano.
Cules son esos valores fundantes? Dira en trminos generales
que de los indgenas podemos aprender todava, a pesar de sus seiscientos aos de genocidio constante, el valor de la solidaridad, toda esa
tradicin de ayuda mutua que persiste.
De los negros cimarrones abra que tomar su sentido de la libertad, una tradicin libertaria que fue tan respetable durante 120 aos,
que los espaoles no se atrevieron a pisar un palenque.
De los campesinos artesanos hispnicos, valoramos el que se levantaron contra el mal gobierno, organizaron la revolucin de los comune181
ros del Socorro y se tomaron el poder total de Colombia en 1874, ao

inolvidable opacado por Henao y Arrubla, por supuesto socialistas para
quienes era importante defender no solo la economa contra el aperturismo de la poca, sino la dignidad personal y poltica. A ellos se les debe
precisamente muchas de las instituciones polticas que hoy tenemos,
entre ellas el municipio, los cabildos abiertos y las provincias.
Por ltimo, de los colonos recogemos su espritu de autonoma
capaz de autogobernarse. Llegaban a sitios lejanos donde quizs se
estaban escondiendo del paso de los ejrcitos enfrentados por la guerra civil de estos dos partidos tradicionales que fundaron la nacin;
huyndole a la guerra, construyendo la paz en autonoma y sin necesidad de polica, ni de agentes externos ni de gobierno central.
Si sumamos estos cuatro valores, vemos que all est la razn de
nuestra nacin en su verdadera esencia, y all tendremos que volver,
no echando atrs el reloj de la historia, sino retomando esos valores
para incorporarlos hoy e impulsarlos hacia el futuro. La poltica de
centralizacin del actual gobierno es destructora, anticolombiana, antipatritica; no es simplemente destruir a los municipios, ni dificultar las
transferencias, es tambin afectar el alma de nuestros cuatro pueblos
fundantes, por eso pido su proteccin.
Gobernadores, profesores, estudiantes, colegas, todos nosotros
pertenecemos a una lite que con justa razn quiere aprender de las
corrientes mundiales. Yo mismo soy producto de una sociologa norteamericana, pero aprend a respetar nuestra propia realidad, nuestras
races, nuestras fuentes, el trpico que tenemos, y que este gobierno
centralista est fumigando y destruyendo. Persigue a los indgenas, a
los negros. Ha desplazado pobladores de 900 de los 1.100 municipios
del pas, eso es destruir la nacin. La poltica centralista de ese tipo es
fatal para el pueblo colombiano, y si nosotros somos pueblo, tenemos
que levantarnos ante este crimen.
182
Captulo 5
La democratizacin
de la gestin pblica
Pedro Santana
Jairo Slebi Medina
Antecedentes y retos de la
Pedro Santana
Presidente de la Corporacin Viva la Ciudadana
Contexto econmico, poltico y administrativo

Durante la administracin de Alfonso Lpez Michelsen (19741978) , se desarrollaron varios estudios relacionados con la descentralizacin, pues su propuesta de gobierno, sugera una reforma constitucional en dos materias: la administracin de justicia, que estaba en
crisis, y un asunto de la agenda nacional tan complicado para Lpez
como para la lite, la reforma administrativa y fiscal. Para ese entonces,
el congreso aprob la convocatoria de una pequea Asamblea Nacional
Constituyente que naufrag en la Corte Suprema de Justicia y que declar
la reforma constitucional como inexequible.
Las mltiples investigaciones, monografas, artculos y discusiones acadmicas y polticas sobre la descentralizacin realizadas por diferentes entidades se abordaron desde distintas vertientes, unas desde la
perspectiva de las finanzas pblicas, otras desde los movimientos sociales, la crisis de los partidos, del centralismo, entre otras.
Para esta poca, de cada cien pesos que entraban al fisco nacional, los municipios reciban y gastaban 5,30 pesos y los departamentos
reciban 9,70, de ese tamao era la participacin de las entidades territoriales. La vida promedio de un alcalde era de seis meses, incluidos
los de las capitales de los departamentos, nombrados a dedo por los
gobernadores; as mismo, la vida promedio de los gobernadores, nombrados por el presidente, era de nueve meses.
Esto produjo el vaciamiento de la vida local y regional que haba
sido tan rica en Colombia; se generaron conflictos y conflagraciones
armadas, incluida la famosa Guerra de los Mil Das, producto de la
Constitucin de 1886 que bajo la frmula de centralizacin poltica con
descentralizacin administrativa segua rigiendo los destinos del pas.
Administrativamente los municipios y departamentos dependan
hasta para decisiones mnimas de las entidades centrales ubicadas en
la capital, tres casos sirven para ilustrar la capacidad de gestin de las
administraciones en esta poca:
Instituto Colombiano de Construcciones Escolares: la

construccin fsica de todas las escuelas del pas tena
que ser aprobada por este organismo, por eso, existen un
conjunto de colegios y escuelas, diseadas por un grupo
de arquitectos desde Bogot, quienes no conocan ni los
climas, ni la topografa, ni las caractersticas de los municipios. No se mova un ladrillo en las escuelas sin que se
tuviera la autorizacin de dicho organismo.
Instituto Nacional del Transporte (Intra): aprobaba la ruta
de los buses de transporte pblico en todas las ciudades.
Asociacin de Acueductos y Alcantarillados.
As, a un sinnmero de organismos llamados pomposamente institutos descentralizados, que de descentralizados no tenan sino el nombre, se lleg por la aplicacin de la Constitucin de 1886.
Paros cvicos o descentralizacin

Cmo se expresaban entonces los ciudadanos? Por qu se hace la
reforma descentralista? Por qu la reforma comienza a sonarle a la clase

La capacidad de gestin de las administraciones departamentales y municipales no
es ms que la capacidad para ordenar los recursos humanos, econmicos y de poder con el
fin de atender un territorio y sus habitantes. La gestin pblica tiene como propsito atender
el conjunto de necesidades en infraestructura, educacin o salud, para garantizar las mnimas
condiciones de existencia de pequeos o medianos sitios.
186
poltica tradicional? Qu pas en los aos setenta? La repuesta a estos

interrogantes tiene su fondo en los paros cvicos promovidos por varios
movimientos ciudadanos que sacudieron toda la estructura del pas entre
la dcada de los setenta y la de los ochenta.
Las capitales de departamentos de la costa norte del pas, incluidas Barranquilla y Cartagena, tuvieron paros cvicos, incluso Valledupar y Sincelejo repitieron hasta tres paros; reclamaban el nombramiento de maestros en las escuelas pblicas, inversiones para acueducto y alcantarillado. Tambin reclamaron pequeos pueblos, dos
de ellos muy significativos simblicamente en el inicio del proceso de
reforma: Riosucio y Anserma en 1983, cuando era presidente Belisario Betancur.
Esos dos paros, en los que se paraliz toda la actividad productiva y educativa, en los que se implic la poblacin y que dejaron como
resultado varios muertos en la confrontacin con la fuerza pblica,
dieron inicio al proceso de refundacin de las entidades territoriales.
Los movimientos sociales pusieron en evidencia, en primer trmino,
la quiebra de los municipios; en segundo lugar, advirtieron como un
problema el excesivo centralismo, y adems cuestionaron el proceso de
renovacin de los poderes polticos en el pas, profundamente antidemocrtica y clientelista.
Qu obras o experiencia podra tener un municipio cuyo alcalde,
elegido por el gobernador, tena un promedio de gobierno de seis
meses? La labor principal del alcalde era mantenerse en el poder el
mayor tiempo posible, pero esto no le permita ocuparse de los problemas de la gente y tampoco tena los recursos para hacerlo.
El ex presidente Lpez lo mencion temerariamente en un discurso en la plaza pblica, en el ao de 1974, en Tunja: el pas no puede
seguirse gobernando a punta de paros cvicos y propuso hacer una
reforma, pero no una reforma democrtica, pues ese tema sera parte
de los debates de los aos ochenta.

Siempre se haban negado a hacer una transformacin significativa de la Constitucin
y del reparto de poderes entre los niveles territoriales, el municipal, departamental y nacional.

En realidad, lo que hubo en los aos ochenta y despus de la Constitucin de 1991,
fue la refundacin principalmente de los municipios, pues en Colombia, la entidad intermedia
entre la nacin y los municipios no se ha terminado de refundar.
187
La descentralizacin
Ha avanzado significativamente en el pas, con tres caractersticas
bsicas:
La primera, la refundacin administrativa que devolvi atribuciones y funciones al nivel local. Para los ms de mil municipios del
pas, la gestin pblica, la capacidad para orientar recursos financieros,
econmicos y humanos y ejercer el poder es relativamente reciente.
La experiencia en la gestin pblica apenas se viene logrando ahora.
En la mayora de los municipios del pas y en ciudades como Bogot,
donde la autonoma ya era relativa en 1988, la capacidad era limitada.
Para ese entonces, la junta directiva y el gerente de las empresas pblicas
del distrito eran nombrados por el presidente de la Repblica.
La segunda caracterstica tiene que ver con la interferencia de actores armados ilegales en el funcionamiento de los municipios y de algunos
de los departamentos del pas. Hoy, uno de los retos fundamentales de la
gestin pblica democrtica tiene que ver con el peligro que representan
las mafias, influenciadas en el norte del pas principalmente por el paramilitarismo y en el sur por la guerrilla, especialmente por las FARC.
El asesinato de los concejales en Rivera ilustra la problemtica de
una guerrilla que en los aos ochenta fue amiga de la descentralizacin, de la eleccin popular de alcaldes, de la autonoma territorial y
que hoy en da es su enemiga, de los alcaldes y los concejos municipales, que se han convertido en objetivo militar.
Finalmente, una tercera caracterstica que se constituye en un
peligro que amenaza la descentralizacin, es el recorte al sistema de
transferencias. El proyecto impulsado por el gobierno del presidente
Uribe pretende mantener un recorte de once mil millones en las transferencias a departamentos y municipios, lo cual representa un retroceso en materia de recursos que impedira cumplir con la cascada de
funciones asignadas a las entidades territoriales.
Este proyecto se justifica con el argumento de la regresin econmica y la corrupcin en las administraciones locales y regionales; pretende que el gobierno nacional pueda interrumpir la vida democrtica
de municipios y departamentos mediante la destitucin o suspensin de
los alcaldes y los gobernadores arguyendo situaciones de corrupcin.
188
Esto significa que hoy, en la Casa de Nario no hay un amigo de

la descentralizacin; por el contrario, la administracin de Uribe tiene
gente completamente adversa al fortalecimiento de la gestin local y la
democratizacin del poder pblico local.
189
El fortalecimiento de las
asambleas departamentales
Jairo Slebi Medina
Director ejecutivo de la Federacin Nacional de Diputados
Una descentralizacin no exitosa

Se ha hablado mucho de las bondades de la descentralizacin.
Innegablemente hay adelantos, y el aumento en las transferencias es
importante, pero existen tambin datos dramticos sobre la problemtica social, los recursos del sistema general de participaciones no alcanzan para acercar los servicios del Estado al ciudadano, entregar bienestar a la comunidad o para solucionar los problemas de la sociedad.
La descentralizacin en Colombia no ha sido un modelo exitoso a pesar de sus avances, ni en la gestin, ni en su realizacin, ni
en lo democrtico. Si se entiende la gestin como hacer las cosas en
forma eficiente, eficaz y participativa para decidir sobre lo que afecta
a la comunidad, el proceso descentralizador que se ha impulsado en
Colombia no ha sido ni incluyente ni solidario. Si bien se ha avanzado
en la modernizacin administrativa, an se deben ampliar los servicios
para que cubran a los ms pobres, mejorar el sistema poltico y aumentar la efectividad del Estado.
Ese mejoramiento de la democracia se debe lograr mediante la

participacin ciudadana, la formacin poltica y el fortalecimiento de
las corporaciones pblicas, como los concejos municipales y las asambleas departamentales, que son el reflejo de la dinmica de la democracia local y seccional.
La descentralizacin y la participacin ciudadana son una llave
importante para construir y mejorar el desarrollo. El ordenamiento
territorial debe ir de la mano del desarrollo econmico y social, articulado con medidas que mejoren la capacidad de gestin de los entes
territoriales. El desarrollo social y econmico de la poblacin ms pobre
es la frmula del poder territorial que incide sobre el desarrollo.
La descentralizacin es poltica, por lo tanto, debe ser concertada
y participativa, porque es una forma de redistribuir el poder. La descentralizacin acerca el Estado al ciudadano y permite equilibrar el
poder entre el sector central y los niveles territoriales.
Los indicadores muestran que an no se ha superado el analfabetismo en Colombia, que est cerca del 8%, y que no existe tampoco
cobertura en salud a pesar de que la Ley 100 pronosticaba una cobertura completa para el ao 2000. No hay cobertura en educacin, los
ingresos no aumentan y la redistribucin de las participaciones no
llega a cubrir las necesidades de los ms pobres de Colombia.
Ms responsabilidades y menos recursos

Segn lo planteado por la Federacin de Departamentos, se han
reducido en un 52% las transferencias. Si no hay recursos, no hay descentralizacin, y se disminuye la capacidad de gestin en los municipios y departamentos, que ya ha desmejorado en un 40% y un 30%,
respectivamente, lo cual frena el desarrollo social y econmico de la
regin y pone en peligro la legitimidad y la gobernabilidad.
En Colombia se ha pasado del centralismo exagerado a una descentralizacin moderada. La gestin pblica como capacidad para gastar eficiente y efectivamente los recursos en la provisin de servicios
a la comunidad es un paso importante, y en este sentido es innegable
que la administracin pblica en Colombia ha mejorado, pero an no
se ha llegado a atacar la pobreza y la exclusin, por ello, se requiere
reinventar la toma de decisiones en la descentralizacin y la gestin de
los entes territoriales.
191
La razn de ser de la descentralizacin es cambiar la estructura del

Estado, para que se adecue a una redistribucin no slo de competencias
y recursos sino de poderes a los organismos territoriales. En Colombia la
normatividad vigente no permite a las localidades manejar recursos ni
tomar decisiones de tipo fiscal que les permitan mayor gobernabilidad.
Se aumentan las responsabilidades de los entes territoriales en los servicios bsicos como educacin, salud, saneamiento bsico, sin cambiar el
modelo fiscal. El artculo 287 la Constitucin de 1991 no permite sino un
desarrollo de las autonomas de manera formal y no real.
En este sentido, se da una afectacin de tipo poltico. Igualmente,
el conflicto interno absorbe tambin una cantidad de recursos que
podran ser destinados a cubrir las necesidades bsicas de la poblacin. La asignacin de responsabilidades y competencias que no se
acompaa de recursos hace que se desdibuje la descentralizacin.
En una economa globalizada se requiere un Estado mucho ms
comprometido con el mejoramiento, no slo de la productividad y la competitividad, sino del recurso humano. Hoy existen en el pas diferentes
niveles de atraso: el sector rural no tiene las condiciones mnimas de competitividad que permita a los entes territoriales corresponder con el liderazgo necesario para el nuevo orden econmico y social de Colombia.
Es necesaria la ley de ordenamiento territorial, para la cual se han
presentado ms de quince proyectos que buscan consolidar la autonoma de las autoridades territoriales y definir ms claramente las competencias en pro de una mayor cohesin social y eficiencia econmica
de cara al mundo globalizado.
El replanteamiento del ordenamiento territorial debe ser constitucional, se tendra que evaluar si el modelo de descentralizacin
actual es el adecuado o si es necesario cambiar hacia una regionalizacin, hacia la autonoma de las regiones, o hacia un modelo federal
o confederado. El modelo que se va a elegir ser uno de los grandes
temas por discutir en un proceso de paz en Colombia. La paz transitar
por un cambio del modelo territorial, por est razn, el diagnstico de
los veinte aos de descentralizacin no debe pasar simplemente por
preguntarse cmo se han venido manejando los recursos pblicos?
La propuesta: replantear el modelo de descentralizacin

La propaganda que se ha hecho sobre la disciplina fiscal de los
entes territoriales ha significado una drstica reduccin de la capacidad
192
de los municipios y de los departamentos para mejorar su eficiencia

fiscal, lo que hace imposible la prestacin de los servicios. El supervit
generado no se reutiliza en inversin social; por el contrario se busca
reducir las transferencias y cambiar el modelo del Sistema General de
Participaciones que haba sido reestructurado hace pocos aos.
La situacin de los entes territoriales no es de completa dicha.
Un tercio de los departamentos y ms del 60% de municipios no son
viables, por ello se requiere una redistribucin de ingresos, no slo de
competencias, responsabilidades y funciones, para evitar que todos los
recursos se vayan a la guerra y al pago de la deuda.
El control del Ministerio de Hacienda sobre los entes territoriales
ha restringido la autonoma en la inversin social; en contraste, el sector central est desbordado, adems ha creado un gran dficit fiscal,
acompaado de los gastos de la guerra. La Federacin Nacional de
Asambleas viene proponiendo el fortalecimiento territorial a partir de
mejorar la gestin y de definir claramente las competencias, pues no se
sabe qu hacer con los departamentos ni con las asambleas.
Los departamentos han desarrollado muy lentamente su capacidad operativa y de gestin, la propuesta es replantear el modelo de descentralizacin, considerando tanto las falencias, debilidades y limitaciones que tiene el proceso como su dimensin poltica, pues el Estado ha
sido dirigido por lites poderosas que trazan las polticas pblicas sin
proteger los intereses de los ms pobres de las provincias.
El modelo debe ser coherente administrativa, financiera y polticamente; pues los ahorros durante este cuatrienio de los entes territoriales, deben ser invertidos en actividades econmicas y sociales. En
este sentido, se podra transitar hacia un sistema semifederal, federal o
confederado o de autonoma de las regiones.
Existe una tendencia ambivalente en la forma de estado actual.
Muchos servicios pblicos concentrados en el nivel central crean un
doble gasto y duplican esfuerzos y recursos, pero las decisiones polticas todava estn centralizadas. Es importante en la reforma del Estado
colombiano darle mayor capacidad de decisin poltica tanto a los
departamentos como a las asambleas.
Es preciso dar mayor participacin y poder de decisin a los entes
territoriales para que se articulen mejor con el nivel central. El modelo
de Estado unitario est en crisis pues no logra desarrollar la autonoma
poltica y fiscal de las entidades territoriales descentralizadas.
193
Es necesario definir con claridad el ordenamiento territorial,

desarrollar capacidad de gestin y una democracia participativa integral, buscando aumentar la participacin poltica de la ciudadana en
la toma de decisiones para su propio desarrollo y el fortalecimiento de
una cultura poltica. El nivel central debe ceder recursos, competencias
y mayor autonoma fiscal para los departamentos y municipios y as
evitar la duplicidad de funciones y gastos.
Las provincias y las regiones deben desarrollarse superando el
esquema administrativo de planificacin y permitiendo una integracin mayor en el nivel territorial. Es necesario hacer una distribucin
de las competencias, acompaada de recursos y de mayor poder para
las autoridades elegidas popularmente, para que puedan realmente
gobernar en los departamentos.
Las competencias del nivel intermedio deben ser reformuladas.
Se deben crear mecanismos de control poltico como la mocin de censura y elementos para preservar la identidad departamental, conviene
tambin comprometer las fuerzas vivas y ciudadanas de los departamentos mediante la participacin en la gestin y la concertacin de los
planes de desarrollo.
Para terminar, es importante reflexionar respecto de las funciones que cumplen las corporaciones de eleccin popular, pues teniendo
una mayor capacidad de control poltico sobre la gestin de gobernadores y alcaldes, podr existir un equilibrio de poder en el nivel
local y seccional.
194
Colombia: una nacin hacia la

adultez
Concejal de Bogot (2004-2007)
Colombia es una nacin adolescente haciendo la analoga entre la
edad humana y la edad de las sociedades. El desarrollo del ser humano
tiene tres momentos importantes en cuanto a la toma de decisiones: la
infancia, la adolescencia y la adultez.
En la infancia, el nio no toma decisiones, stas son tomadas por
los padres, es una etapa de dependencia; en la adolescencia, el joven
reclama el derecho a su autonoma, grita su independencia; en la adultez, el ser humano reconoce la interrelacin entre personas y por lo tanto
comprende la necesidad de participar en la toma de decisiones colectivas.
En las sociedades ocurre algo semejante. En primer lugar, viven
un periodo de infancia, que en lo concerniente a la toma de decisiones,
se caracteriza por la preeminencia de modelos autoritarios, dictatoriales o monrquicos, equivalentes a procesos embrionarios de las democracias representativas.
En segundo lugar, las sociedades pasan por la adolescencia, en
este periodo los gobiernos no confan en sus ciudadanos, no les entregan responsabilidades mayores y mantienen las riendas sin querer sol-
tarlas. Ahora bien, Colombia est en plena adolescencia, pues no hay

confianza en las entidades territoriales; desde el gobierno de Andrs
Pastrana se viene recortando el ejercicio de la descentralizacin en el
pas, al reducir las transferencias, disminuir los recursos y poner trabas
al funcionamiento de los entes territoriales.
La soberana popular
La Constitucin Poltica de 1991 plante cambios fundamentales
en el proceso de toma de decisiones, los cuales marcaron profundas
diferencias en el ordenamiento del pas. La soberana en la Constitucin de 1986 era un concepto abstracto y resida en la nacin, a diferencia de la de 1991, donde la soberana emana del pueblo y lo reconoce
como soberano, con la posibilidad de revocar el mandato.
Sin embargo, pese a este cambio en la Constitucin, hasta ahora
los desarrollos legislativos son dbiles o casi inexistentes, la Ley 131
no es suficiente para impulsar una revocatoria de mandato. Si existe
un mandatario y un mandante deberan existir tambin los mecanismos institucionales, legales y formales que permitieran a la organizacin ciudadana el ejercicio de la revocatoria como poder soberano.
Se avanza en la democratizacin del poder mediante una democracia
participativa, fundamentada en el concepto de soberana popular, pero
no se establece con claridad cmo el pueblo puede articularse colectivamente para limitar al mandatario.
Debilidad en los cuerpos colegiados locales

La eleccin popular de alcaldes y gobernadores con un programa
de gobierno o con voto programtico, fue otro de los cambios propuestos por la Constitucin de 1991 para garantizar la participacin de los
ciudadanos en las decisiones; como consecuencia, hoy existe un poder
ejecutivo fuerte en las entidades territoriales pero unos cuerpos colegiados sin oficio.
Anteriormente los cuerpos colegiados cogobernaban, pero en la
reforma no se defini su nuevo papel, lo cual puede representar un
debilitamiento de la democracia departamental, municipal y distrital,
por un exceso de autoritarismo del poder Ejecutivo, que deja la puerta
abierta para alcaldes que hagan alcaldadas y gobernadores que arrasen
con las asambleas departamentales, pues adems cuentan con los instrumentos para hacerlo.
196
La legislacin confiri a los alcaldes y gobernadores la posibilidad de expedir por decreto los planes de desarrollo si no son aprobados por acuerdo o por ordenanza. Igual sucede con los presupuestos,
medida que da pie a una dictadura fiscal, situacin que ante la propuesta de una reeleccin de alcaldes y gobernadores, sera sumamente
peligrosa.
En los casi mil municipios de sexta categora que hay en el pas, la
divisin de poderes es dbil, en eso hay que trabajar identificando bien
el papel de los cuerpos colegiados. En una democracia participativa,
los cuerpos colegiados tienen que dejar de ser intermediarios de favores y pasar a ser canales de la participacin ciudadana, que escruten a
la poblacin para hacer un balance de las necesidades de desarrollo de
los municipios y departamentos.
Es cierto que existen debilidades en la gestin local, y parte de ese
problema tiene que ver con la profesionalizacin de las autoridades y
funcionarios locales: un 9,5% de los concejales en Colombia no termin
primaria, el 53% no termin bachillerato y slo el 15% tiene educacin
superior.
Por otra parte, para lograr el fortalecimiento de las entidades
territoriales y de su capacidad de gestin es imprescindible buscar un
equilibrio entre las competencias y los recursos transferidos. Incrementar las responsabilidades territoriales sin adecuar a ello el modelo fiscal
slo permite un desarrollo formal y no real de la autonoma regional. Al
trasladar competencias sin recursos, se desdibuja el objetivo de la descentralizacin. Hoy se constata que departamentos y municipios han
mejorado su desempeo fiscal y financiero; sin embargo, el gobierno
nacional sigue renuente a trasladar recursos.
El poder en los entes territoriales

Es preciso diferenciar el concepto de administracin pblica del
concepto de administracin del poder pblico, tema que generalmente se
olvida y que est relacionado con la distribucin de competencias entre
las diferentes ramas del poder pblico local. Un componente del poder
es la gestin pblica, que es la capacidad de transformar la realidad
del municipio y el departamento para bien de todos sus ciudadanos
residentes.
El poder debe entenderse como parte de la administracin
pblica y repartirse adecuadamente entre las ramas del poder pblico
197
local, para construir una verdadera descentralizacin administrativa.

La palabra poder puede ser sigla de las cinco funciones administrativas fundamentales: planificacin, organizacin, direccin, ejecucin y
revisin.
La planificacin tiene que darse en primer lugar; se elige quin
dirige y despus se define un plan de desarrollo de verdad, de los que
nunca se han aprobado en Colombia, pues aqu slo se formulan programas de gobierno.
El plan de desarrollo tiene que ser construido antes de la eleccin;
la fase de planeacin no puede hacerse despus de que el gobernante
ha sido elegido, pues en ese caso, llegar con un mandato que no se
puede modificar por muy numerosa que sea la participacin. Los ciudadanos tienen que participar antes de la eleccin para garantizar su
incidencia en las decisiones que se van a tomar.
Sobre el tema de la planificacin en las entidades territoriales, los
cuerpos colegiados tienen que dar un paso audaz en la redefinicin de
funciones de los poderes locales. Se debe garantizar la participacin
antes de las elecciones para que exista una verdadera democracia participativa y se avance en una descentralizacin administrativa que no
genere mayor corrupcin.
En Colombia se piensa que descentralizacin y corrupcin van de
la mano. Con esa afirmacin irresponsable y falsa, se busca desacelerar
el proceso y reducir las transferencias; por ello, es preciso empoderar
a las comunidades en la construccin de sus municipios y ciudades,
pues una descentralizacin sin participacin puede efectivamente alimentar la corrupcin.
En el pas hace falta planificar el desarrollo de los municipios
y departamentos; no se ha trazado el primer plan de desarrollo ms
all de los cuatro aos, lo que se ha hecho es presentar programas de
gobierno elevados al rango de planes de desarrollo que carecen de una
planificacin a corto, mediano y largo plazo.
La toma de decisiones en una sociedad adulta

Es necesario que los procesos de participacin conduzcan realmente a la toma de decisiones de una sociedad adulta, donde los ciudadanos participen en la construccin del modelo de municipio y depar
198
Palabra construida con las primeras letras de otras.
tamento que quieren, para evitar que los aspirantes a la alcalda o a la

gobernacin se inventen un programa de gobierno que nadie conoce,
que apenas tiene alcance para un periodo de gobierno.
Bogot se podra constituir en un excelente ejemplo si se hace una
adecuada reforma poltico-administrativa. Tiene un rgimen especial
que permitira desarrollar dos elementos fundamentales: la distribucin de recursos y de competencias. El reto de esta ciudad es definir
con qu recursos y funciones va a contar la localidad y con qu recursos
y funciones queda la administracin central. En el marco del rgimen
especial que tiene Bogot debera darse una concertacin de parlamentarios, concejales y de la administracin distrital para lograr una reforma
poltico-administrativa para la ciudad.
199
Captulo 6
La descentralizacin vista desde

el Congreso

Alfonso Nez Lapeira
Gustavo Petro
Fabio Bustos
Un balance del proceso de

descentralizacin
Senador por Cambio Radical (2006-2010)
Cambio Radical recibi con toda complacencia esta invitacin y
quiero compartir unas cuantas reflexiones, sobre lo que creemos ha
sido el ejercicio de la descentralizacin en Colombia, por un lado, y lo
que prevemos debe ser hacia el futuro, por el otro. Podramos empezar
por decir que la descentralizacin en Colombia es relativamente joven,
20 aos apenas, y si la comparamos con un ciudadano, ya habra cumplido la mayora de edad, ya contara con cdula de ciudadana.
Los primeros intentos en materia de descentralizacin fiscal y
administrativa se plasmaron en la Ley 14 de 1983, que transform la
estructura impositiva nacional, y abri la puerta para que los niveles
inferiores de gobierno pudieran definir las tasas de impuestos y los
mecanismos de excepcin.
Posteriormente la Ley 12 de 1986, acompaada del Decreto 77 de
1987, facilit la redistribucin de competencias entre los niveles gubernamentales y fortaleci el sistema de transferencias con un sistema de
cofinanciacin, entendido como sistema mixto o de financiacin compartida entre el gobierno central y las entidades territoriales, aunque
su verdadero auge fue a partir de la Constitucin de 1991.
Como presidente de la Financiera de Desarrollo Territorial tuve

la oportunidad de implementar este sistema en el sector educativo y
particularmente en el de agua potable y saneamiento bsico. Durante
la administracin del presidente Gaviria logramos acercarnos a 693
municipios, y a la totalidad de los departamentos, con programas cofinanciados y recursos no reembolsables, para obras en el sector educativo y en acueducto y alcantarillado.
El gran paso en materia de descentralizacin en el pas se dio a
partir de la Constitucin de 1991, que estableci la eleccin popular de
gobernadores como una muestra evidente de descentralizacin poltica, mayor autonoma fiscal a las autoridades municipales y departamentales y nuevas responsabilidades a los diferentes niveles territoriales, guiados por los principios de coordinacin, concurrencia y
subsidiaridad.
De la misma manera la constitucin modific el sistema de transferencias y determin nuevas reglas para los entes territoriales y para
la distribucin de las regalas. Se reconoce como un gran aporte en
materia de descentralizacin la introduccin del concepto de equilibrio
entre las funciones y los recursos, es decir, relacionar la asignacin de
recursos con la asignacin de responsabilidades.
Sin embargo, una de las crticas ms fuertes que se escuchan sobre
el proceso de descentralizacin ha sido, precisamente, que el traslado
de un mayor nmero de responsabilidades a las regiones no siempre
va acompaado de recursos necesarios. Las necesidades en la provisin
de bienes pblicos locales siguen siendo muy altas, por lo que se hace
necesario corregir los desequilibrios existentes entre las responsabilidades de los niveles de administracin departamental y municipal.
Por la experiencia en Amrica Latina, Colombia aparece con uno
de los estndares ms altos en materia de descentralizacin; slo es
superada por Brasil y Argentina. En Colombia, segn el Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico, al finalizar la dcada de los noventa las
entidades territoriales tuvieron a su cargo ms del 39% del gasto total
de la administracin pblica.
Una de las caractersticas centrales de las finanzas pblicas en
Colombia es la marcada dependencia de las trasferencias como fuente
principal de financiacin del gasto local, y esa es precisamente otra
de las crticas al sistema de transferencias en Colombia, que genera
pereza fiscal o dependencia de las transferencias en detrimento del
204
esfuerzo fiscal propio. La mayor cantidad de recursos o ingresos para

municipios y departamentos ha desestimulado el ejercicio de un buen
recaudo por parte de los gobiernos locales.
La experiencia indica que hay muchos municipios que dependen
de las transferencias nacionales ms que de los ingresos locales. Hay
municipios que sin las transferencias no estn en capacidad de atender
sus propios gastos, y aunque son distintas las causas, no se puede desconocer que en muchos casos existe, evidentemente, pereza fiscal.
Por las bajas tasas de recaudo local, departamentos y municipios han iniciado un proceso de privatizacin del recaudo de muchos
impuestos y en no pocas ocasiones han estado viciados por el amiguismo o por corrupcin. En Colombia, la descentralizacin debe constituirse en un vehculo para combatir la corrupcin y las inequidades
polticas y econmicas.
El camino de la descentralizacin debe ser el camino de la solucin de muy buena parte de los problemas polticos de la nacin. En
Cambio Radical estamos absolutamente comprometidos en consolidar
el proceso de descentralizacin en Colombia, no slo administrativa,
tambin poltica y econmica.
Debo recordar tambin como seis o siete aos atrs, cuando estuve
por primera vez en el congreso, por iniciativa del entonces Senador
Rodrigo Rivera se present un proyecto de reforma de la Constitucin
Nacional, para darle un carcter ms federativo a nuestro pas, asignando ms responsabilidades a las regiones y muchos ms recursos.
La idea era que el Estado central quedara limitado a tres o cuatro responsabilidades nacionales, como mximo: el monopolio de las armas,
las relaciones internacionales y los asuntos macroeconmicos.
Sobre el tema de la reeleccin de alcaldes y gobernadores, Cambio Radical present en esta legislatura esa iniciativa porque estamos
comprometidos con ese proceso. Hacemos eco de la promesa de campaa del presidente Uribe, que ya empieza a languidecer.
Como persona de origen de provincia y que representa a la bancada de Cambio Radical, que en un 96% tiene origen en provincia, reitero el compromiso con el proceso de descentralizacin, en la medida
en que vaya, simultneamente, trasladando funciones y recursos suficientes para asumir las competencias.
205
Por ltimo, uno de los aspectos ms cruciales para el futuro de

la descentralizacin en Colombia es el debate en el congreso nacional
del proyecto de acto legislativo que pretende reformar el sistema de
participacin o de transferencias. De los resultados de esa discusin
depender en buena parte la consolidacin del proceso de descentralizacin en Colombia.
206
Aspectos polticos y econmicos

de la descentralizacin
Alfonso Nez Lapeira
Senador por el Partido Conservador
(2006-2010)
Las propuestas han sido constantes, desde todos los partidos y
agrupaciones polticas, en relacin con el tema de la descentralizacin.
Es importante recordar que Colombia es un pas de regiones distintas. Hay grandes ciudades, ciudades intermedias, pequeos poblados
y regiones ms tranquilas, y por ello en el tema de la descentralizacin
deberan tenerse en cuenta temas como el ordenamiento territorial, la
asignacin de recursos y de competencias y el trasfondo poltico del
proceso; la capacidad real de participacin ciudadana y su relacin con
el logro de la paz.
La descentralizacin administrativa, en su concepto tcnico y jurdico, consiste en la entrega de competencias administrativas a organismos regionales, locales o especializados, con competencias constitucionales o legales. La descentralizacin tiene que ver con competencias
administrativas, pero a medida que se avanza en el proceso, tambin
cambia el mapa poltico: en las ltimas elecciones territoriales una cantidad de gobernaciones y de alcaldas no quedaron en manos de la poltica tradicional.
La eleccin popular de alcaldes signific un cambio de actuacin

radical frente a una elite poltica que pareca no estar dispuesta a reformarse a s misma. Las comunidades locales y regionales tomaron en
sus manos la decisin y se empezaron a promover los movimientos
sociales que han cambiado por completo el mapa poltico de la nacin
y han generado grandes saltos en la historia colombiana.
Si recordamos la Constitucin de 1986, que tena una orientacin hacia la centralizacin poltica y administrativa, se reconoce que
durante un largo trecho de la historia nacional predominaron la centralizacin y unas aparentes desconcentraciones. As trascurri la vida
nacional durante mucho tiempo, con el objetivo de solucionar los conflictos armados y mantener la unidad nacional.
La descentralizacin administrativa fue bastante lenta y se daban respuestas que no implicaban descentralizacin, como los establecimientos
pblicos, que en teora eran descentralizados, pero lo hacan todo desde el
nivel central con algunas seccionales con poca capacidad operativa.
Hoy Colombia es un Estado social de derecho organizado en
forma de repblica unitaria descentralizada, con autonoma de sus
entidades territoriales. La gran pregunta es hasta dnde predomina
la repblica unitaria?, y hasta dnde somos capaces de avanzar en la
descentralizacin de autonoma territorial? Hemos tenido largos debates frente al problema de la centralizacin y la descentralizacin, pero
muchas veces se han concentrado en el aspecto fiscal, en el sistema
general de participaciones y las competencias, y quizs se ha avanzado
poco en el anlisis de la realidad poltica y de participacin.
Aunque las circunstancias son distintas, recordemos que en el
caso de Espaa o Reino Unido se pudo avanzar en una mayor estabilidad a medida que se definieron problemas de tipo regional. Hay una
estrecha relacin entre las autonomas locales, las libertades individuales y la capacidad de cambio de la sociedad.
La reforma de 1968 rompi el esquema centralista y empez a
plantear temas de descentralizacin. En el mbito poltico fue importante la eleccin popular de alcaldes, que cambi el mapa poltico de la
nacin, y despus, la Constitucin de 1991, con la eleccin popular de
gobernadores. En materia fiscal el precedente fue la Ley 33 de 1968 que
cre el situado fiscal, es decir, las transferencias a los departamentos
para financiar servicios como salud y educacin.
208
Tales sectores fueron fortalecidos con leyes como la 46 del 71, que
dispuso el 13% de los ingresos corrientes de la nacin como situado fiscal, porcentaje que deba ir creciendo hasta llegar a un mximo del 21%.
La Ley 14 de 1983 fortaleci los tributos territoriales y la Ley 12 de 1986
increment la participacin de las administraciones regionales en el
Impuesto al Valor Agregado. Luego por normas constitucionales y por
Ley 60, se estableci el mecanismo de las participaciones. El situado fiscal y las participaciones municipales deberan representar una porcin
definida de los ingresos recaudados con tendencia creciente.
Si recordamos la crisis fiscal del pas entre 1995 y 1999, cuando
el dficit consolidado del sector pblico ascendi a 5,5% del producto
interno, el ms alto desde la dcada de los 70, se produjo un menor
recaudo tributario, un bajo crecimiento, un recorte de inversin del
gobierno central y problemas en las regiones, dada la dependencia de
los ingresos territoriales.
Las dificultades financieras de la nacin propiciaron el Acto Legislativo 01 del 2001. Si uno analiza el acto legislativo y las normas que
se derivaron, hay avances regionales. Se ha avanzado en educacin,
1,7 millones de nuevos cupos entre 2001 y 2005, con toda la discusin
que haya sobre el modelo; en el rgimen subsidiado se incorporaron
7,2 millones nuevos afiliados entre 2002 y el 2005, se incrementaron los
recursos para atender prioridades municipales y se estabiliz la presin que ejercan las participaciones sobre las finanzas del gobierno
nacional, evitando as las oscilaciones entre el monto de las participaciones y las reducciones asociadas al ciclo econmico.
Hacia el nuevo debate

Es evidente que para avanzar en la descentralizacin es muy
importante que las frmulas que se adopten aseguren esas participaciones adecuadas para atender los servicios fundamentales. En el
debate del congreso nacional sobre la propuesta de acto legislativo
que congela las transferencias habr que determinar cul puede ser su
impacto regional.
El proyecto de Acto Legislativo para modificar los artculos 356
y 357 de la Constitucin propone incrementar el Sistema General de
Participaciones durante los aos 2009 y 2010, en un porcentaje igual al
de la inflacin del ao anterior, ms un incremento de 3,5%, que toma
209
como base el monto liquidado de la vigencia 2008 y a partir del ao

2011. El porcentaje sobre la tasa de inflacin causada sera del 2%.
Frente a la decisin que se tome hay que estudiar si vale la pena
robustecer a la regin y as avanzar en la posibilidad de una paz nacional, o si simplemente debemos seguir haciendo clculos de tipo financiero. El trmino descentralizacin es algo ms que competencias y
dinero, pensemos en que es necesario llegar a la universalizacin de la
salud o del preescolar con ciertos grupos de poblacin. Si el debate lo
centramos simplemente en el aspecto econmico, se torna en algo muy
restringido.
Los departamentos y municipios han mejorado su situacin financiera pero, no ocurre lo mismo en el gobierno nacional. Est dando mal
ejemplo y est tratando de reducir las transferencias, exigiendo unos
ahorros para mantener el dficit estructural que no ha podido corregir.
El pas requiere la presencia del Estado en las regiones, con poder para
las autoridades locales incapaces de enfrentar los retos del desarrollo
por falta de recursos y que nos lleva a la deslegitimacin del Estado y
a un caos que no deseamos.
Si Colombia quiere construir la paz, la tiene que construir desde
abajo y hacerlo con competencias y recursos para las autoridades territoriales, suficientes para poder atender las necesidades urgentes de
nuestra poblacin. Sin esa redistribucin de recursos y de competencias
ser muy difcil, porque no se limita a la terminacin de la guerra.
Colombia ha padecido doce guerras civiles y no ha conseguido
la paz; normalmente el posconflicto de una guerra es el comienzo de la
siguiente y me parece que es as porque no se han resuelto las causas del
conflicto. Estamos gestando ya el siguiente en la medida que hoy se est
tratando mejor a los victimarios que a las vctimas.
En ese sentido existe la necesidad de profundizar en la descentralizacin y profundizar en la democracia participativa. Es urgente para
lograr una construccin de la paz en Colombia, y yo invitara a que pensemos en un modelo federal o federado, o a que definamos el modelo de
pas que necesitamos. Cmo vamos a fortalecer la presencia del Estado?
Cmo resolvemos un problema estructural que tiene Colombia?
Para terminar quiero mencionar un estudio sobre el nivel de escolaridad de los concejales en Colombia, que es muy parecido tambin
al de los alcaldes. Vale la pena advertir que no es slo un problema de
los concejales, de los cuales el 9,5% no tiene primaria, el 53,7% no tiene
210
bachillerato y tan slo el 15% de los concejales de Colombia tiene educacin superior.
Esa es la clase de dirigentes locales de ms de mil municipios,
porque a nivel local el alumno que logra terminar el bachillerato tiene
que irse del pueblo si quiere tener futuro. Adems, una vez termina
su carrera no tiene qu hacer en el pueblo. La formacin de las autoridades locales pudo haber sido la causa de las innumerables sanciones
aplicadas a los alcaldes y los concejales; esa es una deficiencia estructural del estado colombiano.
Para la profundizacin de la democracia y de la descentralizacin todo debe girar en torno a un audaz plan de formacin nacional
de la clase dirigente local, no slo de concejales, ediles y lderes de la
comunidad. Todos tienen que ser apoyados por el Estado en una estrategia de formacin que los capacite en educacin bsica, y si se puede,
profesional.
Para celebrar el bicentenario del primer cabildo abierto, Colombia
debera titular a todos sus concejales como bachilleres para el ao 2010
e iniciar, por lo menos, el primer ciclo de una carrera profesional; de lo
contrario no vamos a tener ninguna esperanza, porque una clase dirigente
local que no est formada no va avanzar en el desarrollo municipal.
Si queremos cambiar el mapa de los prximos 20 aos de descentralizacin y democracia, tenemos que formar adecuadamente a la
clase dirigente local para que puedan asumir los retos de un mandato
construido colectivamente, para que ese empoderamiento colectivo
realmente comprometa a todos en el desarrollo de un nuevo pas.
211
Un recorrido por la
descentralizacin
Senador por el Partido Liberal (2006-2010)
Quiero resaltar la importancia del propsito de recuperar la
dimensin poltica de la descentralizacin, ya que, debemos reconocer
que en las dos ltimas dcadas ha imperado la tecnocracia en la toma
de decisiones y ejecucin de las polticas pblicas del pas.
El primer reto de la descentralizacin desde la ptica de los partidos polticos, es su fortalecimiento. Estos son los que, en ltimas,
aprueban las normas modificatorias del ordenamiento territorial y responden por su ejecucin, a travs de sus representantes en el rgano
legislativo.
A manera de balance
Constituye una especie de paradigma para la descentralizacin
en Colombia la expedicin de la Ley 76 de 1985, por la cual se crea la
regin de planificacin de la costa Atlntica, y se autoriza al gobierno
nacional para crear otras regiones de planeacin en el resto del pas. A
partir de la creacin de ese instrumento en la costa Atlntica, se otorgaron facultades extraordinarias al gobierno nacional para establecer
otras regiones de planificacin en el territorio.
En esa oportunidad la regin Caribe tom la iniciativa y ello no

fue producto de un mero acto de audacia, sino el resultado de una
labor adelantada por las denominadas fuerzas vivas de la regin. Los
Consejos Regionales de Planificacin Social y Econmica (Corpes)
cumplieron un papel muy importante en el proceso descentralizacin,
a tal punto que inspiraron a los constituyentes del 91, quienes consignaron en la nueva Carta los artculos 306 y 307, que se refieren a la
posibilidad de que dos o ms departamentos constituyan una regin
administrativa y de planificacin con autonoma y patrimonio propio.
El 307 establece la posibilidad de que la regin se convierta en entidad
territorial.
Estos dos artculos han quedado como letra muerta, ya que se
han presentado varios proyectos de ley con el propsito de reglamentar el tema y por diversas razones no ha sido posible su aprobacin. Se
dice que previamente se requiere la aprobacin de la Ley Orgnica de
Ordenamiento Territorial (LOOT), y mientras tanto se ha venido aprobando un sinnmero de leyes que afectan el ordenamiento territorial.
Contamos con varias disposiciones que no constituyen un cuerpo
coherente y que muy poco favorecen el proceso de descentralizacin.
Realmente no se ha visto una voluntad poltica real para avanzar en el
tema por parte del Ejecutivo. Por ejemplo, la Ley Orgnica de Planeacin
de 1994 fij como plazo mximo para la vigencia de los Corpes el 17 de
julio de 1996, plazo que fue prorrogado mediante la Ley 290 de 1996
hasta 1999, ao en que no se hizo la prrroga y dejaron de existir.
Si bien los Corpes cumplieron un papel importante dentro del
proceso de descentralizacin, tambin es cierto que haban cumplido
su ciclo, pero el remedio result peor que la enfermedad, ya que en
lugar de avanzar hacia la creacin de las regiones administrativas de
planificacin, se dio un paso atrs y desde entonces las regiones no
cuentan con instrumentos para su coordinacin y mejor defensa de sus
intereses y sus proyectos.
Lo que demuestra la historia de los Corpes es que en Colombia el
centralismo se resiste al ms mnimo cambio. Desde finales del siglo XIX,
cuando Rafael Nez reglament la centralizacin poltica con descentralizacin administrativa, lo que hemos tenido durante algo ms de un siglo
es el modelo de centralismo a ultranza, que no permite la mnima expresin de descentralizacin y mucho menos de la autonoma regional.
213
Las regiones tienen claro que para que el proceso de descentralizacin sea integral debe darse en lo poltico, lo administrativo y lo
fiscal, de lo contrario no pasa de ser una falacia. En el artculo primero
de la Constitucin Poltica se afirma que Colombia es una repblica
unitaria, descentralizada, con autonoma en sus entidades territoriales,
pero hoy en da, 15 aos despus de haber entrado en vigencia nuestra
carta magna, cualquier ciudadano podra preguntarse dnde est el
carcter descentralizado de nuestra repblica y, peor an, en qu consiste la cacareada autonoma de las entidades territoriales.
Algunos congresistas y dirigentes de la vida nacional son partidarios de un rgimen federalista, otros, de uno parlamentario. El presidencialismo y el centralismo son una especie de hermanos siameses y
por eso es que el resultado es difcil de lograr, casi imposible de cumplir
con una poltica de descentralizacin que mantiene inmune al centralismo. Cabe imaginarse la reaccin que se producira con una profundizacin del proceso de descentralizacin como lo pregonan hoy sirios
y troyanos, aunque no pocos lo hagan de labios para afuera.
El recorrido del proceso

En 1985 se crearon los Corpes con la expedicin de la Ley 76; adems, se expidieron varias normas relacionadas con la descentralizacin
y con el ordenamiento territorial, como el Decreto 232 de 1983, que
aumenta la porcin de impuestos de ventas a favor de los municipios;
la Ley 14 de 1983, cuyo propsito fue fortalecer los fiscos municipales
mediante la reestructuracin de varios impuestos en su base gravable
y su taza de liquidacin, entre otros, el predial, industria y comercio,
circulacin y trnsito, al consumo de licores; la Ley 76 de 1985, sobre las
regiones de planificacin; la Ley 11 de 1986 o estatuto bsico de la administracin municipal; la Ley 12 de 1986, y el Decreto-Ley 77 de 1987, en
la que se trasladaron competencias a los municipios como la prestacin
de servicios pblicos. A partir de esa nueva reparticin de funciones,
se acabaron entidades como el Instituto Nacional de Formento Municipal (INSFOPAL) y el Instituto Colombiano de Construcciones Escolares
(ICCE).
El estado actual de la descentralizacin

De la misma manera en que la poltica econmica pasa por el concepto de los expertos del Fondo Monetario, las entidades territoriales
214
estn sometidas a la aprobacin de la Direccin de Apoyo Fiscal del

Ministerio de Hacienda. No hay accin de alguna importancia que las
entidades territoriales puedan hacer sin el consentimiento del Departamento Nacional de Planeacin, de tal manera que la descentralizacin
y la autonoma territorial slo existen como una letana que se repite en
los textos e intervenciones de funcionarios del gobierno nacional.
La descentralizacin no es un capricho o un embeleco parroquial
de las regiones colombianas, responde a un anhelo justificado de la gente
de provincia, que tiene el derecho de gestionar sus propios asuntos e
incluso el derecho a equivocarse. Tenemos que refutar las falacias que se
esgrimen en contra de las regiones y en favor del centralismo.
Entre otros argumentos estn, que el gobierno central no se equivoca
y las regiones s, en nivel central no hay corrupcin pero en las regiones
s, el gobierno central es eficiente y las regiones despilfarran los recursos
pblicos. No obstante los hechos muestran lo contrario, prueba de ello
es que los entes territoriales han generado supervit fiscal en los ltimos
aos, en tanto que el nivel nacional no ha hecho ms que generar dficit.
La descentralizacin, como se ha demostrado en otras latitudes,
no slo es un modelo ms justo y equitativo, sino que ha demostrado
ser ms eficiente, como ejemplo tenemos el sistema federal norteamericano y las regiones autnomas en Europa. La descentralizacin y la
paz van de la mano en Colombia, si las regiones se dedican a desarrollar
todo su potencial crecern ellas y todo el pas, que no es otra cosa que la
suma de sus regiones y provincias. Los tecncratas tratan de mostrar a
la nacin como algo abstracto, que no slo se diferencia de las regiones
sino que incluso se les contrapone.
As como en Estados Unidos se hizo popular la frase lo que le conviene a General Motors le conviene a los Estados Unidos, en Colombia
la frase parecera ser: lo que a la tecnocracia centralista le conviene al
pas tambin. Aunque parezca absurdo, ms de uno se lo cree y poco
importa que en los departamentos ms deprimidos el ndice de necesidades bsicas insatisfechas en lugar de disminuir, aumenta.
Lo peor del caso es que el panorama que se anuncia para Colombia no es el mejor. Se piensa disminuir las transferencias en forma drstica, centralizar ms el manejo de las regalas y convertirlas en ttulos
de deuda pblica. Tambin se pretende aprobar una reforma tributaria regresiva que afectara el consumo de los colombianos de menores
ingresos y, negativamente, la demanda de bienes.
215
En ningn caso pretendo justificar los errores y desaciertos de los

entes territoriales, que deben sancionarse y corregirse. Lo que no es
justo es que slo se destaquen las deficiencias de las entidades territoriales, mientras que los errores del nivel central se pasan por alto.
En mi calidad de senador del Partido Liberal y militante de las
ideas socialdemcratas que tanta paz y progreso les han trado a los
pases europeos, planteo que se promuevan y posibiliten cambios dentro de los cauces democrticos. Colombia es un pas de regiones, esa es
una incuestionable realidad ante la cual no existe ms alternativa que
reconocer y adecuar las instituciones a la diversidad regional.
La descentralizacin corresponde a razones geogrficas, demogrficas, histricas y culturales, y en tal sentido discrepamos con quienes la ven como un invento de los lderes de provincia. La descentralizacin es una forma avanzada de la organizacin institucional; en cambio el centralismo corresponde a una forma anacrnica, que en nuestro
pas se pretende mantener con respiracin artificial para defender privilegios a costa de la paz y del progreso nacional.
La centralizacin que comenz hace algo ms de dos dcadas y
que tuvo una curva ascendente hasta los primeros aos de los aos 90
se encuentra en un proceso de desaceleracin y hoy en da se encuentra
en franco retroceso. La denominada profundizacin de la descentralizacin que se pregona en forma repetitiva en los planes de desarrollo
y en los documentos del Consejo Nacional de Poltica Econmica y
Social (Conpes) de los ltimos aos no es ms que una simple letana
incolora e insabora que ha perdido todo signo de credibilidad porque
nunca se traduce en ningn avance.
Es hora de abrir el debate a un verdadero cambio de modelo institucional en el pas y comenzar a discutir sobre la conveniencia de un
modelo verdaderamente descentralizado y con autonoma de las regiones, sin descartar ni el federalismo, un rgimen parlamentario o semiparlamentario. Las regiones no quieren que se les siga tratando como a
menores de edad, pendientes de los residuales del presupuesto nacional
o de que les nombren a un funcionario en los cargos nacionales.
Lo que aspiran las regiones es a que se les d un trato como integrantes de la nacin y a hacerse partcipes de las grandes decisiones
de la vida econmica, poltica y social del pas. Es en esos trminos
como conseguiremos la descentralizacin. Sobre la reeleccin popular
de alcaldes, en el Congreso de la Repblica no hay un ambiente pro216
picio porque pueden ms los intereses particulares que los nacionales,

en el sentido de que apoyan el proyecto los partidos a los que ms les
convenga por su presencia regional y local.
Para terminar lanzara una propuesta arriesgada: que mediante
un acto legislativo se autorice a las asambleas departamentales y a los
concejos municipales a aprobar la reeleccin de sus gobernadores y de
alcaldes en cada regin. Si hay reeleccin presidencial, tambin puede
haber reeleccin de gobernadores y alcaldes.
217
La importancia del poder local

Gustavo Petro
Senador por el Polo Democrtico Alternativo
(2006-2010)
En Colombia, por orgenes histricos, siempre ha sido ms importante el poder local que otro tipo de poder. Antes de Espaa nunca
hubo aqu un imperio indgena; ni aztecas, incas o mayas. Fuimos
una confederacin de pueblos con dominio territorial y confederados,
quizs con algunos intercambios comerciales de sal o conchas, por
ejemplo, pero nunca hubo un gran imperio. El poder local en aquel
entonces era superior a cualquier poder extralocal, que al parecer no
exista. Y cuando vino Espaa, nos trajo un feudalismo donde tambin el poder local era fundamental, con una especificidad europea y
es que ya haban construido una fuerte institucionalidad municipal, el
cabildo y el cabildeo. As, la Colonia tambin fue un gran esfuerzo de
construccin de poderes locales semifeudales coloniales, pero locales.
El Virreinato de la Nueva Granada no fue sino un espejismo, realmente no fue de los ms importantes en Amrica, y luego vino la vida
republicana y sus innumerables guerras civiles, que no terminan. Nos
trajo una prevalencia del poder local durante todo el siglo XIX y aun
con la reforma de Nez subsisti sobre la base del poder que emana
de la propiedad de la tierra.
La tierra es un instrumento de construccin de riqueza, por lo
menos de apropiacin de riqueza local, y quizs la Constitucin de
1991 no hizo sino reconocer esa realidad del pas al trabajar dos aspectos fundamentales: el aspecto fiscal con las transferencias, aunque esa
palabra tiene una connotacin poltica, porque primero se habl de
participacin, que es un derecho.
Las regiones tienen el derecho de participar en el ingreso nacional, por eso se habl de participaciones y situado fiscal; un sistema
de participacin en los ingresos corrientes de la nacin que buscaba
que un mayor porcentaje de los ingresos corrientes fuera trasladado
paulatinamente al gasto social, bsicamente a salud y educacin, agua
potable y otros servicios.
Esos ingresos corrientes tienen una caracterstica especial, se
financian con los impuestos de ms fcil recaudo; las regiones se quedaban con los impuestos de ms difcil recaudo, predial y otros de
herencia colonial, como alcoholes, tabacos etc.
Lo que quera la Constitucin era una especie de idea socialdemcrata, de origen europeo, que concibe al Estado como un redistribuidor del ingreso, que capta los ingresos de los ms ricos y gasta en
los ms pobres, un Estado Robin Hood.
El principal problema de Colombia es la desigualdad social, porque ocupamos el cuarto o el sptimo lugar entre todos los pases de
la tierra en ese aspecto, y regiones como Cesar o Casanare tienen la
mayor taza de desigualdad social del mundo. La Constitucin de 1991,
reconociendo esa situacin de inequidad, que hoy no reconoce Uribe,
propuso instrumentos para disminuir la desigualdad social, la redistribucin del ingreso va Estado y, el otro mucho ms importante pero
menos aplicado, la reparticin de los activos que generan riqueza entre
la sociedad: la tierra, el crdito y el conocimiento.
La descentralizacin de los recursos nacionales buscaba constituir un esquema para la redistribucin de ingresos, a partir de la contribucin de los ms ricos al Estado, para despus distribuir entre los
ms pobres, por la va del gasto social prioritario.
El segundo aspecto que nos trae la constitucin, muy poco discutido, es poltico, no simplemente funcional o fiscal. El poder local, el
poder ms importante en Colombia, debe ser realmente un poder de
los ciudadanos y hay que establecer una serie de mecanismos que lo
vinculen con la democracia participativa, incluida la eleccin de alcaldes y gobernadores.
219
Esa realidad nos arroja a una terrible desgracia institucional y

poltica en Colombia, cmo es que un pas tiene una realidad que no
corresponde con su constitucin? Significa que no estamos en un Estado
de Derecho, que no estamos en una democracia. Nuestra realidad no
es la constitucional, pero, cul es la realidad? Hubo una presin en
toda sta dcada de ajuste econmico, de reestructuracin, promovida
tras un modelo impartido para todo el mundo por el Fondo Monetario
Internacional y otras instituciones que nos trataron de convencer de
que los pases crecen ms si ahorran.
Ese es el modelo en general, por tanto, la nacin debe disminuir
sustancialmente su dficit o volverlo supervit, tcnicamente supervit
primario. Obviamente en el trasfondo exista la necesidad de sanear
las finanzas nacionales para posibilitar el pago cumplido de la deuda
externa. Qu implic esto? Unos cambios institucionales en el sistema
de transferencias, bsicamente que el ingreso a las regiones no crecera
proporcionalmente, porque el ingreso corriente crece ms que proporcionalmente que el crecimiento de la economa, y ms que proporcionalmente a la poblacin.
Por eso lo que estableca la constitucin era tratar de asegurar
las condiciones para lograr que la totalidad de los ciudadanos tengan
salud y educacin. Con el cambio matemtico en la frmula se fren
ese crecimiento. Se estableci que las transferencias no creceran ms
segn los ingresos corrientes, sino atadas a la inflacin ms dos puntos.
Ahora se proponen tres para el primer ao y otra vez dos puntos
de aqu hasta lo que sigue del 2010. Qu significa eso? Que si las transferencias crecen 2,5 en promedio ms que la inflacin, slo crecern 2,5
puntos reales cada ao, pues lo hacen por debajo de la economa. Eso
es lo que significa la reforma, si los ingresos corrientes de la nacin
crecen ms que la economa, pues va haber una tajada cada vez ms
grande de recursos que no se destinarn a salud y educacin de los
colombianos, o sea al gasto social.
En qu se van? Ya lo hemos visto en los ltimos aos, en guerra
y en pagar cumplidamente la deuda externa. Es un cambio no para
ahorrar el dficit del gobierno se mantiene es para cambiar unos
gastos por otros, en vez de salud y educacin, guerra y pago de la
deuda. Los gobernadores dicen que se han perdido 50 mil millones de
pesos para la salud y la educacin en forma acumulada desde el 2001.
220
Respecto a lo poltico, el poder no es de los ciudadanos en lo local,

el poder es de las mafias, y perdonen la generalizacin pues no es en
todo el pas, y las mafias no son solo los narcotraficantes. El poder
mafioso es uno de los poderes grandes de este pas, est en crecimiento
y su primera labor fue eliminar por vas terroristas cualquier posibilidad de poder de los ciudadanos.
Qu proponemos? Devolver el poder a los ciudadanos. La verdadera revolucin democrtica en Colombia est en el poder local,
reemplazar los poderes mafiosos de tipo poltico, e incluso narcotraficante, por el poder de los ciudadanos, y cambiar un poco el sistema de
transferencias y asignacin de poder.
Cmo se logra que la regin tenga un poder ciudadano?, que un
municipio promedio del pas tenga un poder ciudadano, no un poder
mafioso. Hablemos por ejemplo de Magangu, cmo se hace? No se
trata de un discurso, de un problema simplemente electoral, se trata de
un problema de cambio de las fuerzas polticas y sociales que dirigen
el poder local en las regiones.
En Magangu quines son? Desde la poca colonial vienen
siendo grandes propietarios de tierras. Cmo se vuelve eso un poder
ciudadano? En mi opinin con la tierra, todos los municipios pequeos
y medianos del pas derivan de alguna manera su principal fuerza de
riqueza de la produccin de la tierra.
El tema de la posesin de la tierra es un tema poltico crucial, el
que tenga la posesin de la tierra y, por ende, la riqueza regional, tiene
el poder poltico; por eso los campesinos, con muy pocas excepciones,
tuvieron el poder poltico; en los municipios de Colombia. Se necesita
una reforma sobre la posesin de la tierra para garantizar el traslado
de los poderes mafiosos al poder ciudadano, pero tambin se necesita
una reforma en el aspecto fiscal.
Necesitaramos un cambio en el sistema de distribucin de los
recursos, transferencias y competencias. Por ejemplo, los impuestos
sobre la tierra deben ser recaudados nacionalmente y distribuidos
regionalmente, porque una regin no logra enfrentarse contra los
poderes de los que tienen la tierra para gravarlos. Slo mil millones
de pesos podra obtener un municipio pequeo o mediano si el poder
nacional los recaudara.
Por ejemplo, el gasto social fundamental en salud y educacin no
debe ser exclusivamente responsabilidad territorial, sino tener una res221
ponsabilidad nacional, y adems debe eliminar la intermediacin. Lo

que ha hecho el poder mafioso es captar los recursos transferidos para
salud, para enriquecerse principalmente.
La vctima es el ciudadano que se queda sin salud y sin educacin,
situacin que se agrava con la posibilidad de la disminucin de las transferencias mismas. Si reconstruimos un sistema nacional de educacin, con
universidades pblicas, ms un sistema nacional de promocin y prevencin, del nivel de atencin primaria en salud, que es en donde muere la
gente, y quitamos las intermediaciones privadas, podremos lograr que
aun con recursos escasos se garantice la cobertura universal en salud y
educacin en Colombia.
Para terminar repito una frase: la autonoma legislativa, que es la
mxima de las autonomas regionales antes de la independencia nacional,
slo es posible en Colombia si el poder local pasa al poder ciudadano.
222
Un pas de regiones
Fabio Bustos
Coordinador Nacional del
Partido Convergencia Ciudadana
Las dos ltimas dcadas marcan para el pas una serie de cambios
polmicos, muy importantes para el Estado; el proceso de descentralizacin abre una compuerta para el desarrollo de las regiones, para el
desarrollo local y para la construccin de la ciudadana. Ese es quizs
uno de los aportes ms importantes del proceso de descentralizacin:
despus de 20 aos el pas es diferente en su estructura econmica,
poltica y social.
El Acto Legislativo de 1986, que estableci la eleccin popular de
alcaldes, y la Constitucin de 1991 iniciaron con vigor el proceso de descentralizacin, no solamente fiscal, sino social y poltica. Antes el pas
estaba marcado por un centralismo absoluto, donde el presidente nombraba a dedo a los gobernadores y los gobernadores, de la misma forma,
a los alcaldes y eso atras muchsimo el desarrollo social del pas.
Desde 1991, Colombia es un Estado social de derecho, organizado
en forma de repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus
entes territoriales, democrtica, participativa y pluralista, segn la constitucin. Uno de los mayores aportes en el proceso de la descentralizacin es pensar que la comunidad, o la gente del comn, puede participar
en procesos para definir el futuro de sus municipios y regiones.
Nos hemos quedado un poco atrs despus de todos estos aos y

de ah el compromiso de nuestra bancada poltica en la reglamentacin
de aspectos fundamentales como la revocatoria popular del mandato,
los referendos locales, los cabildos abiertos o las consultas populares.
Si bien es cierto que la descentralizacin permiti las participaciones a
las entidades territoriales, tambin es cierto que el proceso se ha visto
estancado en los ltimos aos.
Las polticas de planeacin nacional han proyectado nuevamente
un pas centralista, y eso nos debe preocupar: se pretende disminuir
los recursos econmicos a las regiones con el nuevo proyecto de acto
legislativo, lo cual va en contrava de la realidad poltica de la provincia. No podemos pretender que en un proceso de descentralizacin se
les disminuyan los recursos econmicos a las regiones para que despus
tengan que asumir exitosamente las competencias asignadas. Todos los
esfuerzos para que las regiones adquieran autonoma no son todava
suficientes, por eso el partido apoya iniciativas para fortalecer la descentralizacin, pues Convergencia Ciudadana es quizs uno de los pocos
partidos nacidos en las regiones, que tuvieron y vieron en la descentralizacin una oportunidad para la participacin poltica.
Por qu es importante la descentralizacin para un partido de
regin? Es importante porque sin ese proceso no existira la alternancia
en el poder. Nosotros no podramos haber crecido como partido poltico si desde la regin no hubiramos podido participar electoralmente
y abrir espacios en contraposicin a los partidos tradicionales.
Existen otros aspectos que se deben profundizar. Adems de la radicalizacin frente al tema de las transferencias, la debilidad en la estructura
electoral del pas tambin afecta los procesos de la descentralizacin. Sera
bueno que el pas confiara en que desde la regin se puede construir el
futuro de Colombia.
Una de las consecuencias positivas de la descentralizacin, en
el campo poltico, ha sido que las autoridades locales, elegidas popularmente, tienen constantemente el reto de calificarse, cualificarse y
demostrar que cumplen los requisitos y requerimientos para ser elegidos, no slo por la bsqueda de la excelencia, tambin por la necesidad
de encontrar la idoneidad, la preparacin acadmica, poltica e incluso
moral para administrar lo pblico a nivel regional.
La poltica, hoy por hoy, no se determina tanto por la simpata de
un candidato sino ms bien por la mayor capacidad de gestin, por la
224
excelencia y preparacin de los aspirantes a cargos de eleccin pblica.

Tal vez a mayor descentralizacin existir mayor capacidad de modernizacin del Estado.
Es necesario que los procesos de descentralizacin se afiancen,
y se resuelvan problemas como la eficiencia en la inversin social, la
equidad en la asignacin del gasto y la baja capacidad de gestin de las
entidades territoriales. Para fortalecerlas y alcanzar mayor eficacia y
equidad se debera promover una poltica basada en el afianzamiento
de la autonoma regional. Como parte del compromiso, Convergencia Ciudadana ha querido avanzar tambin en la expedicin de la Ley
Orgnica de Ordenamiento Territorial, para avanzar hacia un pas de
regiones y mayor eficacia.
Quiero, por ltimo, referirme a aspectos tan importantes como
la reeleccin popular de alcaldes y gobernadores, con la que estamos
completamente de acuerdo. Consideramos que la reeleccin local es
un instrumento para evaluar la gestin, para determinar si un servicio
est bien o mal prestado, por lo tanto, creemos que es una reforma fundamental que afianza los procesos democrticos en el pas.
225
Captulo 7
La mirada de la Cooperacin
Internacional
Thorsten Sagawe
Adelina Paiva
Miguel Lpez
Rodrigo Parot
Cristina Barrera
El rol de la cooperacin
internacional en la
descentralizacin
Thorsten Sagawe
Asesor principal de la Agencia Alemana de Cooperacin
Tcnica (GTZ) para el Programa de Apoyo a la
Descentralizacin y el Desarrollo para la Paz (Prodespaz)
La descentralizacin ha sido un tema de prioridad para la cooperacin tcnica. Se puede decir, incluso, que en muchos pases la descentralizacin fue empujada ms por la cooperacin internacional, que
por los pases mismos. Sin embargo, en el caso colombiano se puede
constatar que se trat de un proceso bastante endgeno, lgicamente
con cooperacin externa, pero sali de la mente y del corazn de su
gente.
Con la descentralizacin todos los pases persiguen los mismos
objetivos; la apertura de los espacios de participacin ciudadana,
mayor transparencia, eficiencia y efectividad en la funcin pblica y
en la prestacin de servicios. Se busca tambin una mayor equidad,
democracia y nuevas formas de gobernabilidad que respondan mejor
a las prioridades de los ciudadanos. En el caso de Colombia, adems,
es un objetivo reducir el potencial de los conflictos, y los mismos conflictos, aumentando la presencia y la aceptacin del Estado para lograr
la paz. La descentralizacin no es un tema de moda, se ha establecido

como una reforma permanente que hoy exige ser optimizada.
El papel de la cooperacin tcnica en la descentralizacin, tanto
en Colombia como en otros pases, ha sido contribuir a generar capacidades en todos los mbitos. Por ejemplo, es necesario propiciar en
la ciudadana el deseo de participar interesada y activamente, y para
lograrlo una condicin es lograr una cooperacin bilateral o multilateral, la coordinacin en los objetivos y el mtodo, la coordinacin de los
anhelos y los afanes.
Desde mi punto de vista, la descentralizacin exige un acompaamiento poltico y no solamente tcnico. Un acompaamiento a concejales, diputados, alcaldes, gobernadores y no slo para ellos. La cooperacin tcnica implica procesos de cambio que pueden ser apoyados
en varios renglones: el aspecto fiscal, la transparencia y la participacin. Una tarea importante de la cooperacin tcnica es hacer conocer
las mejores experiencias de todas las partes del mundo, fomentar el
intercambio Sur-Sur entre Colombia y otros pases que tienen desafos
similares.
Con referencia a la gobernabilidad o a la democracia, la Agencia Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ) ha fomentado bastante la
cooperacin entre Brasil, Chile y Colombia, pases que no tienen procesos iguales, pero que hacen posible que Colombia aprenda en el tema
de presupuestos participativos de Brasil y otras cosas de Chile.
La cooperacin tcnica todava tiene un papel importante que
cumplir en el tema de la descentralizacin. Lograr los objetivos mencionados requiere, adems de la construccin de capacidades, lograr
que ellas se reflejen en rutinas comprobadas en los niveles municipal,
departamental y nacional para garantizar la sostenibilidad de la asesora en lo administrativo, en lo poltico, en lo econmico y sus resultados en la cultura poltica.
La cooperacin tcnica debe reconocer, y tambin las contrapartes, que la descentralizacin no es un fin en s misma, sino un medio
para una gran cantidad de objetivos. Es un proceso cclico y permanente, un proceso natural de cambios y no una cosa que se establece
una vez; por ello requiere un acompaamiento a largo plazo. La descentralizacin exige paciencia, es un proceso que dura dcadas hasta
que un pas y su sociedad alcancen esas rutinas.
230
La GTZ en Colombia apoya diversas actividades relacionadas con

la descentralizacin, entre ellas cabe mencionar: la provisin de servicios pblicos, la reorganizacin de las empresas de servicios pblicos
en empresas mixtas, o privadas, la implementacin de modelos novedosos de gestin segn la Ley 152, las alianzas estratgicas con transparencia, la reduccin de los ndices de corrupcin departamental y
municipal con la introduccin de un sistema integral de administracin y finanzas. Adicionalmente, brinda orientacin a entidades del
gobierno central, por ejemplo, a la Vicepresidencia, para la elaboracin
de un documento del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social
(Conpes), sobre rendicin de cuentas y para la promocin de los mecanismos de participacin.
Finalmente, tambin ha contribuido con importantes reformas
institucionales, muchas veces controversiales, como la ampliacin del
periodo de mandatarios subnacionales, asesora para la formulacin
de la ley orgnica de ordenamiento territorial y sensibilizacin frente a
la importancia de un adecuado control fiscal territorial. En estos trabajos la construccin de alianzas estratgicas entre los donantes, ha sido
condicin para el xito.
Colombia es un caso ejemplar de la descentralizacin, pocos pases
han demostrado tanta voluntad poltica para realizarla, desde 1986 hasta
hoy. Si la seleccin colombiana de ftbol jugara como ustedes han jugado
la descentralizacin, estaran entre los mejores equipos del mundo.
No obstante, hay cosas que faltan. En lo tcnico hay que retomar
el tema de ordenamiento territorial segn el principio de la subsidiariedad. Se trata de pensar en un nivel entre el departamento y el municipio
y en una clasificacin ms efectiva de los municipios segn su capacidad. Tambin falta mejorar y optimizar el control fiscal y definir polticas pblicas de transparencia en la rendicin de cuentas en Colombia.
En lo poltico veo la reeleccin de alcaldes y gobernadores como
algo imprescindible para la estabilidad poltica en Colombia. Los alcaldes deben ser los asamblestas en los departamentos, as como en el
nivel nacional deben ser parte los gobernadores. Con esas dos reformas se puede lograr mucho para el desarrollo local y para la eficacia de
la descentralizacin en Colombia.
231
El desarrollo local humano y la

descentralizacin
Adelina Paiva
Representante y residente adjunta en Colombia del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
Entendemos que el tema de la descentralizacin es un tema oportuno y de extrema relevancia para Colombia en los prximos aos. Relevancia no slo desde el punto de vista financiero, tambin poltico dada su
estrecha relacin con la democracia. La descentralizacin debe ser mirada
de cerca porque tiene que ver con la distribucin de poder y de recursos.
Voy a comentar la visin del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD), sobre su trabajo en Colombia. Este trabajo
tiene bsicamente un enfoque territorial. El desarrollo humano territorial puede ser perfectamente compatible con la descentralizacin. Es
una herramienta importante para fortalecer el proceso que est siendo
discutido y retomado en Colombia, con miras a fortalecerlo.
El PNUD interviene bsicamente en territorios locales, puede ser
un conjunto de municipios, un departamento, una cuenca hidrogrfica.
Hay muchas formas de definir lo local; lo importante del trabajo territorial es que se encuentren identidades e intereses comunes entre los
actores. Esta intervencin tiene caractersticas sinrgicas y promueve
el desarrollo humano de un territorio atendiendo de forma simultnea
tres temas clsicos: la gobernabilidad local, la organizacin social (o
capital social, que algunos llaman masa crtica necesaria para promover el desarrollo) y la competitividad del territorio.
El tema de la gobernabilidad, adems de promover la eficacia,
eficiencia y efectividad de la administracin local como mbito institucional, se encamina al fortalecimiento de sus capacidades para la
gestin pblica. Se enfoca en el fortalecimiento de la gobernabilidad
como la generacin de capacidad de dilogo con la sociedad civil y con
el sector privado. Adems de buen gobierno, visto desde las categoras
clsicas, significa capacidad de dialogar y de captar los intereses de la
sociedad, como mecanismo para eliminar inequidades y procesos de
exclusin.
Hay que trabajar los dos lados de la moneda, la capacidad del
gobierno de escuchar, de dialogar con la sociedad civil y la capacidad de
la sociedad civil de organizar y saber pedir. Se impulsa as un cambio de
paradigma, de una ciudadana que tiene una tradicin secular de pedir,
de exigir derechos hacia una ciudadana protagonista de sus intereses,
con visin estratgica e intereses comunes y no individuales. Latinoamrica necesita fortalecer su capacidad de organizacin de la sociedad civil
y transformar a travs de ese proceso organizativo a la ciudadana.
Por otro lado, el tema de la competitividad explora ntidamente
un enfoque de desarrollo endgeno que promueve el potencial de la
masa crtica del territorio y su identidad, en contraposicin con un
desarrollo tipo enclave. Bsicamente se trata de la relacin entre el
tema de la produccin y competitividad con el tema de la sociedad
civil. No se trata de filantropa, sino de responsabilidad social. La gran
diferencia entre las dos es que en la responsabilidad social se promueven intereses comunes, en tanto que en el enclave se promueven intereses individuales de los empresarios.
Dentro de esta lgica de intervencin, el tema de desarrollo local
est siendo abordado en varias regiones con nfasis distintos. Los territorios tienen problemas e identidades distintas: hay territorios locales
donde se atiende el desarrollo local haciendo hincapi en la organizacin social porque hay un tema clsico de ciudadana, de exclusin
social, de pobreza y de indigencia.
En otros territorios es posible y necesario trabajar con ms nfasis
en el tema del conflicto porque son territorios de conflicto. All se promueve el dilogo y el blindaje de la administracin pblica frente a los
233
actores armados, a fin de las condiciones mnimas para, en un segundo

momento, discutir sobre el desarrollo.
Adems, se est desarrollando un trabajo muy interesante en Cundinamarca, Boyac, Tolima y Valle, que genera reconocimiento de las
Metas del Milenio, como un tema para el fortalecimiento de la gobernabilidad. De una manera sencilla, se trata de crear espacios de dilogo
entre la sociedad civil y el poder instituido, que permitan construir una
agenda local de prioridades relacionadas con las metas: educacin, salud
y saneamiento, adems de crear espacios de concertacin de polticas
pblicas y de asignacin presupuestal con recursos de las localidades. Es
un trabajo con avances importantes y en conjunto con el Departamento
Nacional de Planeacin para producir los datos necesarios hacia la formulacin de agendas, el diagnstico y monitoreo a mediano plazo.
Hay un gran cambio en lo que haca el PNUD tres aos atrs en este
tema, ahora se estn creando capacidades porque al final el desarrollo es
un tema de capacidades, si no hay capacidades no se hace. Es un tema
clave ya sea para una economa de mercado competitiva, o para una economa solidaria que se basa en estructuras de capital social fuerte.
Otro eje de trabajo importante en Colombia, muy relacionado con el
tema de la descentralizacin, es el tema de los informes regionales de desarrollo humano. Hay cuatro informes en curso y tres ya terminados, Valle, Caribe
y Eje Cafetero. Internamente se discute sobre el tema del prximo informe
nacional y se considera que su tema puede ser la descentralizacin.
El tema de desarrollo humano y el de descentralizacin tienen relaciones importantes. Colombia, como muchos otros pases latinoamericanos, se caracteriza por la existencia de desigualdades fuertes entre regiones, entre actores sociales y entre personas. En trminos de ndice de
Desarrollo Humano, mientras Bogot se aproxima a Uruguay, Choc lo
hace a frica. Hay una necesidad clara de cerrar esas brechas.
De acuerdo con los indicadores actuales, en las Metas del Milenio
hay propsitos muy ambiciosos en educacin, salud pblica y saneamiento bsico, pero los mayores desafos estn en torno a los temas de
pobreza e indigencia. En este contexto, la descentralizacin es una oportunidad nica para que Colombia pueda cerrar estas brechas y para acelerar el fortalecimiento de las capacidades locales, de los poderes locales
y de las instituciones locales, generando mayor oportunidad para que
las localidades y el pas puedan cumplir con esas metas.
234
La prestacin de servicios en un
contexto descentralizado
Miguel Lpez
Representante en Colombia del Banco Mundial
Contexto colombiano
Colombia ha logrado importantes avances econmicos y sociales
y ha mejorado su seguridad interna. La economa est creciendo cerca
al 5%, la inflacin es inferior al 5%, la inversin sobrepasa el 20% del
Producto Interno Bruto (PIB) y el desempleo esta cercano al 10%. As
mismo, segn los anlisis de la Misin de Pobreza, hay una tendencia
alentadora de la lucha contra la pobreza, que ha pasado de un nivel
cercano al 57% a un 49% en los ltimos cinco aos.
El ambiente favorable que hoy goza el pas ha sido alcanzado gracias al esfuerzo de la sociedad colombiana en su conjunto y permite
reflexionar en forma abierta y constructiva sobre el proceso de descentralizacin en Colombia. Hay muchos aspectos que pueden ser analizados, pero mis comentarios se van a concentrar principalmente en el
tema de la entrega de servicios en un contexto descentralizado.
Aspectos histricos
Se puede decir que la primera etapa de la descentralizacin en
Colombia se inici con la eleccin popular de alcaldes en 1986 y de
gobernadores en 1991, y fue el resultado de un proceso eminentemente

poltico, el cual buscaba, primordialmente, dar mayor legitimidad a la
presencia del Estado en las diferentes regiones del pas. Durante esta
etapa, a pesar de no tener como objetivo central la mejora de los servicios
prestados a la poblacin, se empezaron a trasladar a los gobiernos subnacionales responsabilidades sectoriales como salud y educacin
En una segunda etapa se empezaron a presentar problemas fiscales. Mientras las transferencias crecieron, el gasto del gobierno central
no logr bajar proporcionalmente. Durante la dcada de los noventa,
las primeras crecieron del 2,4% hasta cerca del 7% del PIB y el dficit
del gobierno nacional central creci del 1% hasta cerca del 7% del PIB.
En esta etapa, el pas definitivamente recibi un nivel de descentralizacin fiscal muy alto comparado con otros pases. Por ejemplo en
1999, se entreg el 45% de los recursos a departamentos y municipios
mientras que en otros pases como Ecuador este nivel lleg al 18% y en
pases de Centroamrica, no super el 5% en promedio. Al tiempo, de
estar recibiendo estos recursos, los gobiernos subnacionales se endeudaron y empezaron a contribuir en forma consolidada con un dficit
al balance general de la nacin. El resultado de esta segunda etapa fue
que se aprobaron las reglas de responsabilidad fiscal, se desvincularon
las transferencias de los ingresos corrientes de la nacin, y hubo un
retorno, una cierta prudencia fiscal.
Situacin actual
Desde la promulgacin de la Ley de Responsabilidad Fiscal, los
gobiernos subnacionales, en su gran mayora, han mostrado un desempeo fiscal prudente que incluso ha alcanzado un supervit del 0,08%
del PIB. Sin embargo, el progreso en materia fiscal, no parece corresponder con el desarrollo institucional que el proceso de descentralizacin
requiere en los mbitos territoriales. La descentralizacin en Colombia,
as como en muchos otros pases, ha trado resultados mixtos; es todava
una tarea pendiente y an existen grandes retos.
Se podra decir que el proceso se encuentra ahora en el umbral
de una tercera etapa, en la cual los esfuerzos para encontrar consensos deberan concentrarse en el establecimiento de sistemas de gestin
intergubernamental, basados en la rendicin de cuentas, que permitan ante todo la entrega eficiente y equitativa de servicios de calidad
236
a la poblacin. Por esto, una reflexin ineludible, debe centrarse en el

impacto de la descentralizacin en los servicios.
Tomando la educacin como ejemplo, nos encontramos con servicios que todava no cuentan con niveles de calidad adecuados, en
tanto que los sistemas concurrentes son disfuncionales, debido a que
la transferencia de competencias no se ha completado. En este sector,
al igual que en los otros, ningn nivel de gobierno es responsable de
ambos, la prestacin de servicios y, al tiempo, el control de los insumos
necesarios para proveer un servicio de calidad. As las cosas, es realmente difcil pensar que los sistemas de responsabilidad estn claramente definidos.
Qu podra hacer Colombia para mejorar el proceso

de descentralizacin?
Como la experiencia internacional nos muestra, la descentralizacin tiene implicaciones polticas y econmicas muy complejas; por
esto, los pasos por seguir tienden a ser graduales. Quiz una primera
reflexin hacia futuro es que tomando en cuenta los importantes retos
que Colombia debe enfrentar, no se deberan generar expectativas sobre
soluciones inmediatas. El mejoramiento sostenible de la calidad de los
servicios en un contexto descentralizado, tiene ms probabilidades de
xito si se fortalece la capacidad institucional de las entidades territoriales y se promueven mecanismos de control social.
Una opcin es la implementacin de sistemas de rendicin de
cuentas en dos frentes: entre los niveles de gobierno nacional, departamental y municipal, y a los usuarios; ambos de forma simultnea. Esta
opcin, hay que reconocerlo, no es fcil, pues demandar la voluntad
poltica de todos los actores. La rendicin de cuentas entre los niveles de gobierno requiere acuerdos bsicos entre todas las partes sobre
temas complejos como:
1. Un mnimo nivel de transparencia sobre las fuentes y
usos de recursos.
2. Reportes de gastos irregulares.
3. Compromisos de gobiernos subnacionales para mejorar
los servicios con base en metas establecidas.
4. Responsabilidad fiscal.
5. Sistemas de sanciones efectivas cuando las metas no se
cumplen.
237
Por su lado, la rendicin de cuentas hacia los usuarios, requiere

tambin acuerdos bsicos en temas como:
1. Aceptacin de la participacin social en las decisiones.
2. Metas de mejoramiento de servicios traducidos en compromisos de gestin frente a los ciudadanos.
3. Mecanismos para el monitoreo ciudadano.
Actividades del Banco Mundial en el proceso

El Banco Mundial, especficamente, contribuye al desarrollo de
proyectos piloto de rendicin de cuentas en Pasto y Medelln; est por
iniciar un estudio para analizar el financiamiento de la descentralizacin de algunos de los servicios en educacin y transporte y quiz
algn otro sector. Tambin, en el marco de la reunin anual del Banco
Mundial, se exploran opciones para poder canalizar prstamos directos
en el contexto de las estrategias acordadas con los respectivos gobiernos nacionales. Finalmente, est empezando la preparacin conjunta
de una nueva estrategia de colaboracin con Colombia, marco en el
cual estamos analizando, igual que nuestros colegas del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), un programa de financiamiento para las
vas departamentales.
En resumen, el contexto favorable que vive el pas brinda una
gran oportunidad de mejorar el proceso de descentralizacin, al igual
que los avances que ha logrado en materia fiscal. El proceso parece
estar en una etapa que debera permitir, con la participacin social
adecuada, avances importantes en la entrega de servicios de calidad a
toda la poblacin. En esa tarea fundamental el Banco continuar colaborando con el pas.
238
El rol del BID en el proceso de

descentralizacin
Rodrigo Parot
Representante en Colombia del
Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
La descentralizacin constituye un tema trascendental para
Colombia, en el cual el Banco ha estado involucrado, al igual que otras
organizaciones de ayuda para el desarrollo. El Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) ha seguido de cerca el proceso de descentralizacin en
Colombia, prestando especial atencin a la contribucin que se pueda
hacer para que ste sea un proceso beneficioso para la poblacin del
pas.
La primera parte de mi exposicin presenta el tema en trminos
generales y procura enmarcar la discusin sobre la descentralizacin
en torno a diversas dimensiones del concepto. La segunda trata sobre
lo que es el BID y sus actividades, explica la forma como ha operado
hasta ahora en la descentralizacin y cmo puede contribuir hacia
futuro, tomando en consideracin las inquietudes que hemos recogido
hasta ahora de parte de los colombianos.

El texto es resultado de la transcripcin de la ponencia presentada. No obedece a un
documento escrito; pero s, a una exposicin de los argumentos que el Banco quiso destacar en
torno al tema de la descentralizacin.
En el BID, vemos el proceso de descentralizacin como un desafo para hacer los Estados ms slidos y cercanos a sus ciudadanos,
pero con el fin ltimo de promover el desarrollo econmico y social
y proveer bienestar real a los ciudadanos. Incluso, se ha enfatizado
en el tema con el lanzamiento de la iniciativa Oportunidades para
las Mayoras propuesta por su nuevo presidente, el colombiano Luis
Alberto Moreno.
La descentralizacin la vemos entonces como un medio y no
como un fin; el objetivo final es tener impacto en la ciudadana y en
el desarrollo. Los objetivos ms inmediatos que uno puede identificar
son aumentar la efectividad y focalizacin del gasto pblico y aumentar la rendicin de cuentas frente a la ciudadana. Voy a referirme a las
dimensiones de la descentralizacin y a los temas centrales que cada
una incluye, sin seguir ningn orden de prioridad especfico.
La primera dimensin se refiere a la gestin fiscal administrativa, que tiene que ver con la obtencin y manejo de recursos en los
gobiernos locales, que provienen tanto del gobierno central a travs de
las transferencias como de recursos propios, y el uso de los recursos
a travs de una gestin administrativa que idealmente tiene que estar
basada en resultados.
Surgen varios temas de esta primera dimensin. La interaccin
entre el gobierno central y los gobiernos locales o territoriales; los
incentivos reales para que cada uno asuma estas responsabilidades de
manera efectiva y eficiente, garantizando resultados, y el balance que
debe existir entre las transferencias, las competencias, las responsabilidades asignadas a los distintos niveles y las capacidades para asumir estas responsabilidades. En estos temas es necesario identificar el
punto ptimo para compartir esfuerzos y recursos, garantizando la
existencia de contrapartidas.
En el tema de la capacidad de los gobiernos locales, vemos como
una realidad palpable la heterogeneidad en varios pases, incluida
Colombia. Lo caracterstico es que hay muchos municipios pequeos
que no tienen la capacidad para responder a algunos de estos desafos
y, por lo tanto, requieren un mecanismo de fortalecimiento, as como
de incentivos para las asociaciones municipales o mancomunidades.
Relacionado con lo anterior, tambin est el tema de la capacidad de
endeudamiento de los municipios y de los gobiernos locales y el tema del
nivel intermedio, los departamentos, a los que aparentemente se le han
240
dado muchas responsabilidades sin que los recursos estn disponibles de

la manera que corresponde. Hasta cierto punto, uno puede hacer una
diferenciacin entre el proceso de descentralizacin y el proceso de municipalizacin, para verlo en un esquema ms global donde todo el Estado est
funcionado de manera que pueda atender mejor a los ciudadanos.
A pesar que se considera que ya hay suficientes leyes, stas pueden contener las bases de una ley orgnica de ordenamiento territorial,
pero sta tendra que pasar por resolver los problemas que mencionaba. Debe tenerse en cuenta que, a pesar de todas las discusiones que
podamos tener en cuanto a las leyes, stas son distintas de la realidad
que se revela en su implementacin.
Una segunda dimensin de la descentralizacin es la correspondiente a la provisin de servicios pblicos sociales en trminos de
salud, educacin, vivienda, agua, saneamiento, etc. Aqu el tema central es cobertura, calidad y eficiencia. Se requiere estudiar las formas
para focalizar los programas familiares, de manera que efectivamente
lleguen a los beneficiarios que ms lo necesitan.
Una tercera dimensin es el mejoramiento de la democracia y rendicin de cuentas. La representatividad poltica para la toma de decisiones est en el nivel local; el supuesto es que los gobiernos locales estn
ms cerca de los ciudadanos y por lo tanto, teniendo en cuenta la heterogeneidad que hay en el nivel nacional, ellos pueden representar mejor
sus intereses y ayudar a resolver los problemas de mejor manera. Aqu
tambin est presente el tema de las relaciones entre los gobiernos locales y el gobierno nacional, en la elaboracin de los planes nacionales y en
la insercin de los planes locales en los planes nacionales, una instancia
institucional que tambin es necesario tener en cuenta.
Otra variante de esta dimensin de la democracia y de la rendicin de cuentas es el tema de transparencia y control. Tiene relacin,
por una parte, con la actuacin de los entes pblicos de control (como
Contralora, Procuradura y Fiscala) y su reflejo en el nivel territorial
y, por la otra, el control social. Cuando hablamos de llegar a la ciudadana, tambin estamos hablando de su participacin efectiva en una
democracia; y ah hay varias reas de trabajo de gran relevancia, como
la necesidad de un Sistema de Informacin sobre los programas de
gobierno, sus objetivos y sus avances.
Se requiere un sistema de informacin que est disponible al
pblico y que permita compartir los resultados de los programas para
241
que pueda haber una evaluacin donde la ciudadana, includos los

beneficiarios finales, tenga opcin de participar. Aqu nuevamente
debe revisarse la capacidad y los recursos disponibles; en el caso de
Colombia, se percibe debilidad de algunos mecanismos como las veeduras para cumplir las funciones asignadas en este campo.
Relacionado con todo lo expuesto est la presencia integral del
Estado como un elemento central que en Colombia tiene mucho que
ver con la seguridad ciudadana. Tenemos que insistir en que presencia
militar en algunas regiones no es necesariamente lo mismo que presencia del Estado. Si no existe una presencia real del Estado, se inhibe el
funcionamiento de las instituciones locales y, en consecuencia, no hay
efectividad en el gasto. Como resultado de esto, se encuentran algunas
regiones del pas donde no hay seguridad ciudadana y no existe una
presencia integral del Estado.
Una ltima dimensin de la descentralizacin (no menos importante) es la del desarrollo econmico, que ahora se hace ms relevante
con la estrategia de apertura al comercio exterior de Colombia. Es imperiosa la necesidad del desarrollo empresarial para un mejor aprovechamiento de las ventajas comparativas regionales, reconociendo que
cada regin tiene su espacio para responder a los desafos. Para ello, el
gobierno debe prestar atencin a la infraestructura y a otros servicios
que apoyan el desarrollo productivo y la competitividad, incluido todo
lo que es el clima de negocios, que tiene relacin con la paz y justicia, a
fin de hacer al pas atractivo para la inversin.
Hacia el futuro es necesario tener en cuenta que, as como se
hablaba de los desplazados y de los desmovilizados, pueden presentarse tambin casos de damnificados del Tratado de Libre Comercio,
que tendran que ser atendidos como parte del proceso. Dicha atencin
siempre conlleva una dimensin regional importantsima. El trabajo
regional se hace muy importante cuando hablamos de este elemento
del desarrollo econmico, as como lo hemos mencionado para el desarrollo social.
El Banco Interamericano se cre en 1959 con el mandato de contribuir al desarrollo econmico y social de los pases de la regin.
Para cumplir con este mandato, la institucin ha creado varios instrumentos, donde los ms tradicionales son los prstamos de inversin
y cooperacin tcnica, que se desembolsan contra gastos especficos
como consultoras, bienes y servicios, maquinaria y equipo, etc. Pero,
por un lado, est la asesora tcnica y por el otro, la inversin en distin242
tos sectores como agricultura, infraestructura, etc. Despus se ha desarrollado el instrumento de los prstamos de poltica, equivalente a los
prstamos de ajuste estructural del Banco Mundial, donde se desembolsa contra condiciones de poltica para apoyar procesos de reforma
especficos hacia el futuro.
Adems, el Banco ofrece una variedad de productos no financieros que incluyen estudios, seminarios, etc. Hay un producto no financiero que queremos resaltar: el dilogo permanente entre instituciones, el gobierno y la sociedad civil. En este campo, el Banco propone
impulsar un cambio en la forma de operar hacia el futuro. Lo llamamos
el nuevo marco de financiamiento y se basa en un principio fundamental
que se denomina el enfoque pas.
Bajo este principio, la programacin de operaciones, en lugar de
provenir desde las mismas instituciones, con proyectos preconcebidos,
quiz desde otras reas de la regin, surge del dilogo y el anlisis de
la realidad y las necesidades del pas. Es decir, se sustenta en la discusin sobre las formas de solucionar los problemas que se han identificado en las distintas reas, para despus ver de qu manera se puede
participar activamente en la implementacin de las mejores soluciones.
Como parte de este nuevo marco de financiamiento, el Banco tambin
flexibiliza los instrumentos que ofrece, a fin de poder responder ms
rpido y de manera programtica a los desafos de un sector.
En este enfoque, es crucial que el pas asuma el liderazgo en el
dilogo que gua nuestras actividades en Colombia; tiene que ser una
relacin muy activa, un dilogo permanente que incluya a todos los
involucrados, con intercambio de ideas que garanticen la adecuada
interpretacin de las inquietudes desde el pas y su reflejo en nuestras acciones. Estos principios ya se estn poniendo en prctica durante
el proceso de preparacin de la estrategia del Banco con el pas, que
orientar la accin del BID y su relacin con Colombia y las otras instituciones que colaboran con su desarrollo en los prximos aos.
243
La democracia, un ejercicio
prctico
Cristina Barrera
Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
(USAID)
En nombre de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional (USAID), compartir con ustedes algunos de los aprendizajes logrados en los ltimos cinco aos, en la ejecucin del programa
de Fortalecimiento de los Gobiernos Locales en Colombia.
Estamos convencidos de los beneficios que trae una mayor autonoma de los gobiernos locales, as como una activa participacin de la
ciudadana en la toma decisiones de los asuntos que le competen, tanto
para solucionar las necesidades bsicas de las comunidades como para
recuperar la legitimidad, presencia y gobernabilidad del Estado.
Brevemente presentar el origen de este programa, los resultados y las lecciones aprendidas. El programa de Fortalecimiento de
los Gobiernos Locales surgi en el ao 2000 con un acuerdo entre el
gobierno de Estados Unidos y el gobierno colombiano para poner en
marcha el Plan Colombia, cuyos objetivos fundamentales, son promover el desarrollo socioeconmico y la presencia del Estado en regiones
marginadas del desarrollo social, econmico y poltico con alta presencia de actores armados y de cultivos ilcitos.
El programa se enmarca en estas especificidades regionales y

municipales y lo que busca es, por un lado, fortalecer el funcionamiento
de las administraciones locales para que respondan adecuadamente a
las necesidades de las poblaciones de una forma transparente y efectiva y, por el otro, empoderar a las mismas organizaciones sociales
para que tomen un papel activo en las decisin del rumbo de su propio
desarrollo. Se localiz en nueve departamentos y 267 municipios, entre
ellos Caquet, Putumayo, Huila, Nario, Tolima, Bolvar, Antioquia y
Valle del Cauca, en municipios con poblacin menor a veinte mil habitantes, rurales, marginados, con presencia de cultivos ilcitos y grupos
armados tanto guerrilleros como paramilitares.
Vale la pena recordar que en este periodo terminaron las conversaciones de paz del presidente Pastrana con las FARC e inici su gobierno
el presidente Uribe con el Programa de Seguridad Democrtica. Esto
llev a que en las zonas donde se trabajaba se presentaran tomas guerrilleras, asesinatos de alcaldes y presencia de paramilitares. La imposibilidad de los alcaldes de gobernar sus municipios era el pan de cada da.
Los factores de xito de esta experiencia fueron el tipo de actividades, metodologas y prcticas que se utilizaron, ya que tenan como eje
fundamental la participacin de las comunidades en el proceso, entre
ellas las autoridades locales; el manejo transparente y pblico de los
recursos y de las actividades; la concertacin de acciones entre los distintos actores en los diferentes niveles territoriales; la flexibilidad con que
el programa se adapt al cambio de contexto poltico del pas, y el haber
ejecutado estas actividades teniendo como socias locales a organizaciones sociales que tenan representatividad y arraigo en la zona.
El programa otorg a los municipios beneficiarios un paquete
integrado de servicios de asistencia tcnica y capacitacin tanto para
los gobiernos locales y sus administraciones como para las organizaciones sociales. En el caso de stas ltimas tuvimos un trabajo muy
importante con juntas de accin comunal, con asociaciones de municipios y con redes de organizaciones que representaban los intereses de
las poblaciones vulnerables como afrocolombianos, indgenas, mujeres, entre otros.
Se estableci un vnculo entre el Estado y la ciudadana, a travs
de la intervencin, con proyectos de infraestructura social que en corto
tiempo permiti entrar a estas zonas, resolver gilmente necesidades
de las comunidades en un proceso concertado con ellas, y con las autoridades locales, y poner en prctica este tema de la gobernabilidad.
245
Tambin permiti que los ciudadanos tuvieran una capacitacin en el

quehacer de su oficio y como partcipes en el proceso de toma de decisiones en asuntos pblicos. Se fortaleci la confianza entre las autoridades municipales y los ciudadanos, mientras las autoridades locales
vivieron los beneficios de una activa participacin de la comunidad y
de la transparencia en la gestin pblica.
Podra resumir los resultados de estos cinco aos en tres niveles. En
el nivel programtico, se cumplieron todas las metas propuestas: cerca
de 300 proyectos de infraestructura social en los nueve departamentos
ejecutados, implementados con veeduras de las mismas organizaciones, que adems presentaron unos niveles altsimos de cofinanciacin.
Es un resultado sorprendente si uno piensa que los socios eran municipios mal organizados que no saben cmo promover el desarrollo y a los
cuales se les acusa de pereza fiscal; sin embargo, aportaron casi el 61%
de 17 millones de dlares.
Hubo transparencia y veedura en la utilizacin de los recursos,
lo que permiti, en todos los casos, hacer mucho ms de lo que estaba
previsto. Las mismas comunidades estaban involucradas en todo el
proceso, desde la seleccin hasta la implementacin y veedura. Adicionalmente se logr un mejoramiento fiscal de ms de 60 municipios,
de 111 donde se intervino, y una mejora sustancial en la provisin de
servicios pblicos un eje fundamental en todo esto de crear gobernabilidad en el desempeo de las entidades prestadoras de servicios,
as como en la creacin de una empresa departamental para la atencin
tcnica y el desarrollo de proyectos de infraestructura en Caquet y
Putumayo.
Tambin se fortalecieron algunas organizaciones importantes como
la que agrupa a la poblacin afrocolombiana, se logr crear por primera
vez una asociacin nacional de alcaldes y desarrollar un proyecto de
radio ciudadana con el apoyo de un programa del Ministerio de Cultura, que promovi debates pblicos sobre temas de inters municipal.
En cuanto a la sostenibilidad de estos procesos, se realiz un trabajo mancomunado con algunos ministerios en temas especficos que
originaron iniciativas como los centros provinciales de gestin agroempresarial, iniciativas impulsadas por el Ministerio de Agricultura
para proveer asistencia tcnica integrada y promover el desarrollo sostenido de ciertas regiones.
246
En relacin con el tema de la gobernabilidad, se logr que algunos de los municipios atendidos se incluyeran en un estudio de indicadores de monitoreo de la democracia en pases de Amrica Latina
y el Caribe, lo que dio lugar a un anlisis comparado con municipios
en condiciones similares no atendidos por el programa. El estudio
encontr que haba una ganancia en confianza institucional, ms acercamiento de los ciudadanos a las instituciones y una mayor credibilidad en sus autoridades locales. As mismo, el programa contribuy a
lograr la permanencia de muchos de alcaldes en sus municipios. En
Putumayo, por ejemplo, los alcaldes lograron actuar en sus municipios
a pesar de las constantes amenazas.
Seis lecciones se aprendieron de esta experiencia. La primera es que
el tema del desarrollo de la infraestructura social contribuy al fortalecimiento de la gobernabilidad, en la medida en que gener beneficios concretos y muy rpidos. Esto permiti poner la democracia en prctica.
La segunda leccin es que muchas de las acciones del programa
buscaban implementar las polticas nacionales en lo local, pero, a su
vez, impactar lo nacional desde lo local. Por ejemplo, como resultado
del trabajo que se hizo con el Ministerio de Medio Ambiente se expidi
el Decreto 456 de 2004 que permite a las empresas pblicas prestadoras
de servicios pblicos en los municipios, recibir directamente recursos
que no tienen que pasar por la tramitacin de las alcaldas. Esto permite tener la esperanza de que los subsidios a poblaciones menos favorecidas y sus planes de inversin en saneamiento bsico tengan continuidad a pesar de los cambios en las administraciones municipales.
La tercera leccin, es que a pesar de haber logrado un buen desempeo fiscal en 60 de los 100 municipios atendidos, este no solamente
se logra mejorando los recaudos de los municipios. Se necesita asistencia tcnica en la aplicacin de esas modificaciones; pero ms importante que eso, construir consensos y compromisos. Descubrimos, en el
transcurso del proceso, que era fundamental el trabajo con los concejos
municipales y con las comunidades.
La cuarta leccin, es que es mejor hacer poco, pero hacerlo de
manera focalizada, concentrada, porque el impacto es mucho mayor
cuando los municipios reciben paquetes integrales de asistencia que
cubren todos los campos, que cuando reciben simplemente unos u
otros. Eso nos llev a replantear lo que estamos haciendo con el tema
de la focalizacin.
247
La quinta leccin es que el blindaje para poder trabajar en estos

municipios, donde los temas de seguridad son tan complicados, es la
utilizacin de metodologas participativas y la alianza con socios locales que implementen los proyectos.
La ultima leccin, es que es clave trabajar el tema de la provisin de servicios pblicos porque, por un lado, eso permite fortalecer
la legitimidad del Estado ante los ciudadanos y, por el otro, fortalece la
misma administracin pblica. La provisin de esos servicios fomenta
la activa participacin ciudadana y se pueden demostrar resultados
concretos, se pone en prctica una democracia local.
El reto, para los prximos cinco aos, es poner en prctica estos
aprendizajes en un nuevo proyecto que se llama reas de Desarrollo
Alternativo en el nivel municipal, concebido como un modelo de desarrollo alternativo, sostenible y participativo. Busca fomentar la gobernabilidad local y las oportunidades econmicas en estas zonas afectadas
por los cultivos ilcitos, beneficiando la calidad de vida de estas poblaciones. Las metas son muy ambiciosas, ms de 50.000 familias y ms de
100 municipios en 11 departamentos; sin duda los aprendizajes logrados
harn posible su logro. Espero que las anteriores reflexiones alimenten
esta discusin sobre el futuro de la descentralizacin en Colombia.
248
Captulo 8
La descentralizacin en la
regin andina

Daro I. Restrepo
Descentralizacin, integracin
regional y democracia en Per
Director del Proyecto Participa Per
Los procesos de descentralizacin en Amrica Latina han abierto
oportunidades para la superacin de algunos de los problemas ms
acuciantes que enfrentan nuestros pases, como el centralismo, la exclusin, las desigualdades, la pobreza, el desarrollo y la participacin ciudadana. Sin embargo, en la mayora de los casos, las reformas descentralistas no han alcanzado los resultados esperados en los plazos previstos, en la medida en que la ciudadana esperaba. Ello se ha debido a
que, como otras reformas polticas, la descentralizacin es un proceso
conflictivo que busca resolver nudos y problemas histricos en nuestros pases. Per no es una excepcin.
Un tema central de la descentralizacin es el reordenamiento
territorial. La configuracin poltica y econmica del territorio de los
pases de Amrica Latina ha estado marcada por la herencia colonial y
de dominacin interna, que se ha expresado en una profunda brecha

Este trabajo debe mucho a la experiencia de cuatro aos y medio del proyecto Participa Per, y especialmente a la invaluable oportunidad de trabajar y discutir juntos el proceso de descentralizacin con Eduardo Balln, Javier Azpur, Carlos Monge, Gerardo Tvara y
Epifanio Baca. Han sido invalorables tambin mis discusiones con Violeta Bermdez. A ellos
mi agradecimiento. Por cierto, ellos no son responsables, ni comparten la totalidad de mis
posiciones, que son de mi exclusiva responsabilidad.
entre los espacios polticos y econmicos y ha desarticulado las formas

de organizacin poltico-territorial, de las lgicas econmicas, sociales,
culturales y ambientales de produccin del territorio. Ello ha hecho
inviable un desarrollo equilibrado y equitativo, y propiciado la fragmentacin del territorio. El reordenamiento territorial afecta grandes
intereses, lo que ocasiona que desde el Estado y la sociedad se generen
resistencias y presiones que convierten al proceso en un elemento crucial del conflicto poltico.
La descentralizacin iniciada en Per en 2001 en el marco de la
transicin democrtica incorpor una propuesta de reordenamiento
territorial a travs de la integracin regional, y el resultado fue un fracaso. Las razones estn asociadas a tres factores: a) el modelo para el
proceso de integracin regional y su expresin legal; b) el carcter de
la estrategia de implementacin, y c) la incapacidad para identificar (y
manejar) los conflictos que inevitablemente acarrea una reforma tan
profunda como la descentralizacin.
El documento pretende analizar el proceso peruano de reordenamiento territorial e integracin regional en el marco de la reforma descentralista. Presentaremos, en primer lugar, una somera descripcin de
la actual configuracin territorial peruana y el modelo planteado por la
reforma. En segundo lugar, analizaremos el modelo y la estrategia de
integracin regional propuesta, sus caractersticas, principales problemas y los procesos que desencaden. En tercer lugar, revisaremos los
resultados de la implementacin de la estrategia y las principales razones que podran explicar el fracaso. Finalmente, esbozaremos algunas
conclusiones y algunas pistas para el futuro.
La configuracin territorial
Per se organiza en trminos poltico-territoriales en 25 departamentos, 195 provincias, 1.832 distritos y la provincia constitucional
del Callao. Como expresin del centralismo, los departamentos no fueron sede de gobierno subnacional, sino que estuvieron bajo la jurisdiccin del gobierno central. En las provincias y distritos se establecieron
municipalidades, que de acuerdo con la Constitucin tienen autonoma
poltica, econmica y administrativa. Adems, habra que considerar a
las municipalidades de centros poblados menores, que en 2004 eran

Para efectos del proceso de descentralizacin se considera a las provincias de Lima
como un gobierno regional, debido al rgimen especial de Lima Metropolitana previsto en la
Constitucin.
252
1.832. Vale la pena anotar que a pesar de la clara clasificacin poltica,

existen mltiples problemas de demarcacin. Se calcula que el 92% de
las provincias y el 80% de los distritos tienen problemas limtrofes y que
carecen de un marco adecuado para su resolucin.
La configuracin territorial peruana es el resultado de los mltiples intereses de las lites nacionales y regionales que, por lo menos
hasta la dcada de 1960, buscaban representacin poltica y presencia estatal, en la medida en que los departamentos y provincias tenan
representacin en el Congreso. En la prctica, los departamentos,
provincias y distritos se crearon como expresin de un pacto entre el
Estado-nacin y las lites regionales, que arras con las territorialidades sociales tradicionales como las comunidades campesinas y nativas.
El esquema respondi a un modelo econmico primario exportador, lo
que explica el carcter central del rea Lima-Callao como eje poltico,
econmico y administrativo.
Con departamentos sin carcter gubernamental y con municipalidades totalmente devaluadas, a pesar de las lricas definiciones
constitucionales, el poder poltico se concentr en el poder Ejecutivo,
la asignacin de recursos y servicios pblicos devino en ineficiente y
las regiones no tuvieron la capacidad de formular polticas de desarrollo que permitieran hacer un contrapeso al poder de Lima. Ello fue un
factor clave en la agudizacin del centralismo, el dficit (en cantidad
y calidad) de servicios pblicos en las regiones y la ausencia real del
Estado en el interior.
Esta situacin, detectada en 1928 por Jos Carlos Maritegui,
gener importantes luchas de movimientos regionales desde mediados
del siglo XX. Si bien reprimidas en su mayora, su impacto dio lugar
a diversos procesos de desconcentracin y descentralizacin administrativa. Slo hasta la Constitucin de 1979 se emprendi un proceso de
descentralizacin que abarc el reordenamiento del territorio con la

Se trata de un mecanismo de desconcentracin municipal que es creado por una
municipalidad provincial con el objeto de permitir la provisin de servicios municipales a
zonas que no pueden ser cubiertas por la municipalidad provincial o distrital. Como son entidades creadas por las municipalidades provinciales, no hay un clculo exacto de cuntas son.

Monge, Carlos. Rehaciendo el mapa mediante el voto popular: la experiencia
peruana de un reordenamiento territorial participativo. En Grupo Propuesta Ciudadana.
Democracia, descentralizacin y reforma fiscal en Amrica Latina y Europa del este. Lima. 2006. p.
88.

Vase: Gonzlez de Olarte, Efran. Desarrollo regional y democracia. En Gonzlez
de Olarte, Efran. Economa para la democracia. Lima: Instituto de Estudios Peruanos. 1989.

Maritegui, Jos Carlos. Centralismo y descentralismo. En Siete ensayos de interpretacin de la realidad peruana. Lima: s.e. 1970.
253
fusin de departamentos y provincias y la creacin de gobiernos regionales; proceso decidido desde arriba en el Plan Nacional de Regionalizacin. As, entre 1989 y 1992, se desarroll una experiencia que
debido a mltiples razones fracas, y que fue desmontada por Fujimori.
Desde entonces, mucha agua ha corrido bajo los puentes. El autoritarismo fujimorista y la recentralizacin implementada a travs de
los consejos transitorios de administracin regional consolidaron el
centralismo y las desigualdades e inequidades interregionales.
Descentralizacin: elemento clave de la transicin democrtica
La cada de Fujimori fue producto de un vasto movimiento poltico y social que involucr a amplios sectores de la sociedad: partidos
polticos, instituciones sociales y organizaciones sociales de diverso
tipo, que abri la oportunidad de lograr acuerdos bsicos de cara a la
transicin democrtica. El consenso incluy la necesidad de impulsar
la descentralizacin como poltica de Estado. La reinstitucionalizacin
del pas con la eleccin de Alejandro Toledo fue el escenario donde se
dieron los primeros pasos, con una estrategia jurdica de cambio programado, cuyo supuesto clave era el consenso sobre el contenido y los
alcances de la descentralizacin; los actores polticos y sociales actuaran de acuerdo con las normas legales, y en funcin de los estmulos e
incentivos que establecidos.
En 2002 se aprob una reforma constitucional que incorpor la
descentralizacin como:
... una forma de organizacin democrtica, y constituye una poltica permanente de Estado, de carcter obligatorio, que tiene como
objetivo fundamental el desarrollo integral del pas. El proceso de
descentralizacin se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada, conforme a criterios que permitan una adecuada asignacin
de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional
hacia los gobiernos regionales y locales.
La reforma constitucional determin el rgimen bsico de organizacin poltico-territorial, dividindolo en regiones, departamentos,
provincias y distritos. Las regiones se constituiran mediante un refe
Hasta ahora no ha habido una evaluacin seria de la experiencia. La nica reflexin
crtica est en Zas, Johnny. La insistencia de la voluntad. Lima: Defensora del Pueblo. 2004.
254
rndum ciudadano, a partir de la integracin de los actuales departamentos, los que eventualmente tenderan a desaparecer. Esto se explica
porque era un claro consenso para todos, que los gobiernos regionales
y departamentales no eran los espacios adecuados para garantizar los
objetivos de la descentralizacin.
Sin embargo, tambin se dispuso que el proceso iniciara con la
creacin de gobiernos regionales en los departamentos. Siguiendo la
tradicin constitucional peruana, se reconoci autonoma poltica, econmica y administrativa a los gobiernos regionales y locales (provinciales y distritales).
Por un lado, la Ley de Bases de la Descentralizacin (27783) la
defini como un proceso permanente y obligatorio, dinmico, integral,
gradual y democrtico, que supone la participacin de la sociedad civil
en la gestin de los gobiernos subnacionales. Esta ley estableci, adems, las dimensiones del proceso: creacin de gobiernos regionales en
los actuales departamentos, la participacin ciudadana, la transferencia de competencias y funciones, la descentralizacin fiscal y la integracin territorial.
Por el otro, el Foro del Acuerdo Nacional aprob la descentralizacin como poltica de Estado. Los partidos polticos, las organizaciones de la sociedad civil y las instituciones participantes acordaron que
la descentralizacin favorecer la conformacin de espacios macroregionales desde una perspectiva de integracin geoeconmica.
A partir de marzo de 2002, el Congreso inici el debate de las
leyes que conformaran el marco legal descentralista, a las que progresivamente se aadieron los respectivos reglamentos, que permitieron viabilizar su implementacin. Es importante sealar que, a
la fecha, el marco legal est an incompleto, pues el Congreso no
ha aprobado an la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, ni la Ley del
Empleo Pblico, que son instrumentos clave de la reforma descentralista (Cuadro 1).
Cuadro 1. Marco legal de la descentralizacin peruana
Norma
Nombre
Fecha

Vase el argumento de Gonzlez, Efran en Alejos, Walter (comp). Regiones integradas.
Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones. Lineamientos econmicos y polticos.
Lima: Fondo Editorial del Congreso del Per y Departamento de Economa de la Facultad de
Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Catlica del Per. 2003. p. 39.
255
Ley 27680
Reforma Constitucional del Captulo XIV, Ttulo

IV. De la Descentralizacin
Marzo 7, 2002
Ley 27683
Ley de Elecciones Regionales
Marzo 15, 2002
Ley 27783
Ley de Bases de la Descentralizacin
Julio 20, 2002
Ley 27795
Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial
Julio 25, 2002
Ley 27867
Ley Orgnica de Gobiernos Regionales
Noviembre 18,
2002
Ley 27902
Ley modificatoria de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales que regula la participacin de

sociedad civil en los Gobiernos Regionales
Junio 26, 2003
Ley 27972
Ley Orgnica de Municipalidades
Mayo 27, 2003
Ley 28013
Ley modificatoria de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales que establece el plazo para la
instalacin de los Consejos de Coordinacin
Regional
Junio 26, 2003
Ley 28056
Ley Marco del Presupuesto Participativo
Agosto 8, 2003
Ley 28059
Ley Marco de Promocin de la Inversin Descentralizada
Agosto 13, 2003
Dto. Legislativo 5601
Ley de Descentralizacin Fiscal
Febrero 5, 2004
Ley 28273
Ley del Sistema de Acreditacin de los Gobiernos Regionales y Locales
Julio 9, 2004
Ley 28274
Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones
Julio 9, 2004
Ley 28481
Ley Modificatoria del Rgimen de Iniciativas

para la Conformacin de Regiones y de Plazo
para la Presentacin de Expedientes Tcnicos
Marzo 31, 2005
Una mirada espectral del marco legislativo permite apreciar ciertas

inconsistencias en el modelo, que se expresan en el carcter mediatizado
de algunas normas. Es notorio en temas como la participacin ciudadana
en la gestin de los gobiernos subnacionales (mediatizada y centrada en
el presupuesto participativo), la descentralizacin fiscal (ms centrada
en limitar el margen de accin de los gobiernos regionales que en descentralizar los recursos) y en la transferencia de funciones y competencias a los gobiernos subnacionales (caracterizada por un complicado y
engorroso sistema que, en manos de la burocracia central, se convirti
en un obstculo casi insuperable para garantizar el objetivo).
256
Para conducir el proceso se cre el Consejo Nacional de la Descentralizacin (CND), presidido por un representante del presidente de la
Repblica y conformado por representantes de la Presidencia, del Consejo de Ministros, el Ministerio de Economa y Finanzas, los presidentes
regionales y alcaldes provinciales y distritales. Si bien se asign condicin
y rango de ministro de Estado al presidente del CND, a fin de fortalecer
su posicin, el que no haya sido un organismo transversal y multisectorial, debilit su poder poltico real que, en la prctica, fue escaso. En ese
contexto, el CND no consigui desarrollar las capacidades necesarias para
liderar el proceso, de cara a la diversidad de intereses en juego.
Otro problema del marco legal es que fue profuso en el establecimiento de plazos para las fases del proceso. La velocidad del proceso,
que fue un punto de consenso, se convirti en fuente de conflictos, pues
dichos plazos no tomaron en cuenta el carcter conflictivo del proceso,
ni el impacto de las resistencias centralistas del gobierno central. El
caso ms dramtico fue el de los plazos para la integracin regional:
el primer referndum sera en octubre de 2005, a escasos dos aos de
iniciado el proceso.
Los problemas e inconsistencias del marco legal probablemente tienen que ver con la presuncin de los legisladores de que la descentralizacin era un tema consensuado y no conflictivo, lo que no suele ocurrir
nunca en procesos de reforma de Estado tan complejos. La consecuencia
es que no se previeron mecanismos para la resolucin de conflictos ni
para enfrentar las resistencias de los actores, especialmente del gobierno
central. El resultado fue que, por un lado, estaban los gobiernos regionales presionando por mayores recursos y funciones; y por el otro, los
ministerios resistiendo la presin. Y todo ello, sin que el CND tuviera la
capacidad de procesar y resolver eficazmente los conflictos.
Ms all de los problemas del marco legal que avizoraban el surgimiento de conflictos, a inicios de 2003, el consenso inicial en torno de la descentralizacin se haba quebrado y la voluntad poltica del poder Ejecutivo,
condicin clave para su impulso, se haba debilitado profundamente. Esto
se expres dramticamente en el proceso de integracin regional.

El punto de quiebre del consenso descentralista parece haber sido la coyuntura de
debate de la Ley Orgnica de Regiones y, ocurri (no por casualidad) en torno del tema de participacin ciudadana. Vase: Chirinos, Luis. Participacin ciudadana en los gobiernos regionales: el caso de los Consejos de Coordinacin Regional. En Grupo Propuesta Ciudadana. La
participacin ciudadana y la construccin de la democracia en Amrica Latina. Lima. 2004.
257
El modelo de integracin regional en la descentralizacin

peruana
La reforma constitucional que estableci la divisin poltico-territorial en regiones, departamentos, provincias y distritos, ratific el
principio de conformacin de regiones por la expresin de la voluntad
ciudadana a travs de un referndum incorporado en la Constitucin
de 1993.
Es interesante sealar que este modelo es nuevo en Per y, en
general, en Amrica Latina. En la experiencia descentralista peruana
de 1989-1992, la configuracin poltico-territorial se decidi por ley, de
acuerdo con el Plan Nacional de Regionalizacin, y en varios casos, suscit arduas controversias interregionales. En la generalidad de los casos
latinoamericanos esta decisin ha venido siempre desde arriba, como
en Chile. Per se convirti en el primer pas en Amrica Latina en establecer el mecanismo de referndum. Experiencias de este tipo se haban
dado con desigual resultado en Portugal (1989), Inglaterra (2004) y Escocia y Gales (1997). Mientras que en Portugal e Inglaterra el resultado del
referndum fue negativo, en el caso de la creacin de los Parlamentos de
Escocia y Gales s tuvo xito.10
La Constitucin tambin previ que dos o ms gobiernos regionales crearan instancias de coordinacin y que pudieran ir sentando
las bases institucionales de la integracin y la experiencia asociativa
necesaria para facilitar el proceso de integracin. En ese sentido, se les
consider como mecanismo de transicin y fase previa a la integracin.
Con esta base legal, el CND impuls, desde 2003, la creacin de las
juntas de coordinacin interregional.
La Ley de Bases de la Descentralizacin defini las regiones como
unidades territoriales geo-econmicas con diversidad de recursos
naturales, sociales e institucionales, integradas histrica, econmica,
administrativa, ambiental y culturalmente, que comportan diversos
niveles de desarrollo, especializacin y competitividad productiva.
Para la constitucin de las regiones se tomar en cuenta el sistema de
cuencas y corredores econmicos naturales, la articulacin espacial, la
infraestructura y servicios bsicos y la efectiva asignacin de rentas.
Con base en ese marco se aprobaron la Ley de Incentivos a la
Conformacin de Regiones (28274/2004) y su reglamento (D.S. 06310
Rial, Juan. Evaluacin del proceso de descentralizacin. Lima. 2006. Disponible en www.
cnd.gob.pe
258
2004-PCM/2004), y el CND emiti la Directiva 03-CND-P-2004, de criterios y lineamientos para la elaboracin y aprobacin del expediente
tcnico para la integracin y conformacin de regiones. Teniendo en
cuenta los plazos legales establecidos, puede decirse que la aprobacin de estas normas fue tarda, pues al ao siguiente deba hacerse
el primer referndum.
Sin embargo, siguiendo la lgica poltica, social, econmica y
cultural del proceso, la expedicin de las leyes era prematura. Entre
otras razones porque no se dej tiempo para el cultivo de las condiciones bsicas para la integracin, y porque se peda a los gobiernos regionales, creados dos aos antes, que emprendieran el camino
de su disolucin. Como veremos, este problema tuvo un impacto
negativo en el proceso. A ello se aadi el hecho de que el rgimen
del presidente Toledo en creciente desprestigio entraba en su
tramo final, y la descentralizacin haba perdido la fuerza inicial,
por el quiebre del consenso y la falta de voluntad poltica del poder
Ejecutivo y el CND.
La Ley 28274 estableci el procedimiento y los requisitos para
la formacin de regiones y un rgimen de incentivos para la constitucin de juntas de coordinacin interregionales (JCIR) y de regiones.
De acuerdo con la ley, y siguiendo el modelo desde abajo, la iniciativa para la formacin de regiones la detentaban: a) los presidentes de
los gobiernos regionales involucrados, con acuerdo de sus consejos
regionales y concertados con el Consejo de Coordinacin Regional
(CCR);11 b) los partidos polticos nacionales o movimientos regionales registrados, con el respaldo del 10% de los ciudadanos de cada
uno de los departamentos comprendidos, y c) el 10% de los ciudadanos de cada uno de los departamentos involucrados, mediante firmas
verificadas por la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE).
Los proponentes deban presentar un Expediente Tcnico (ET)
que sustentara la viabilidad de la regin planteada en diversas dimensiones: a) acondicionamiento territorial; b) integracin vial y de comunicaciones; c) integracin energtica; d) competitividad y especializacin; e) criterios poblacionales; f) capacidad de articulacin entre
centros urbanos y entornos rurales; g) presencia de universidades;
h) base tributaria; i) ndice de desarrollo humano y potencialidades,
y j) sujecin a reglas fiscales de las leyes de Descentralizacin Fiscal,
11
El CCR es el rgano de concertacin establecido por la ley, para el proceso de formulacin del presupuesto participativo. Participan en el CCR, los alcaldes provinciales y representantes de la sociedad civil en una proporcin de 60% y 40%, respectivamente.
259
Transparencia y Responsabilidad Fiscal. La elaboracin del ET permitira el anlisis de viabilidad y generara un espacio de coordinacin
entre los gobiernos regionales que proponan integrarse. La Directiva
003-CND estableci los requisitos especficos de las dimensiones del
ET, elevando extremadamente los estndares previstos, lo que les dio
mayor complejidad.
La ley estableci que las consultas seran progresivas en el
tiempo: el referndum de integracin de regiones sera en octubre
de 2005 y los siguientes en 2009 y 2013. Las provincias y distritos
slo podran plantear el cambio de jurisdiccin en 2009 y 2013. La
aprobacin de las propuestas de regin se hara en un referndum
que se defina con el 50% ms uno de los votantes que acudieran a las
urnas. Por ello, una nueva consulta slo podra hacerse cuatro aos
ms tarde, en 2009. Finalmente, la ley estableci incentivos para la
integracin, tanto para las regiones integradas como para las JCIR.
El Cuadro 2 presenta los principales incentivos previstos en ambos
casos.
Los incentivos a la integracin de regiones fueron significativos. Por otro lado, el establecimiento de incentivos a las JCIR fue un
acierto pues permita salidas a eventuales entrampamientos, siempre
y cuando se crearan mecanismos de coordinacin interregional. Las
regiones que no hicieran ni lo uno ni lo otro, no percibiran ningn
beneficio. Esta disposicin ratific el criterio que las JCIR se planteaban como paso previo a la integracin de regiones. El Cuadro 3
presenta las JCIR actuales y muestra la diversidad de situaciones al
inicio del proceso.
260
Cuadro 2. Rgimen de incentivos a la conformacin de regiones

Situacin
Incentivo
Reforma constitucional del Captulo XIV, Ttulo IV. De la Descentralizacin
Presupuesto integrado para proyectos de alcance interregional para
contrapartidas presupuestales.
50% de puntaje adicional en proyectos presentados al FIDE.
Juntas de Coordinacin Interregional

(JCIR)
Cofide asigna porcentaje de sus fondos para financiar proyectos

ligados a la promocin de cadenas productivas.
JCIR pueden proponer al gobierno nacional, la creacin de incentivos a la inversin interregional, adicionales a los de la Ley de Promocin de Inversin Descentralizada.
Organismos nacionales aplicarn criterios de simplificacin administrativa en procedimientos promovidos por las JCIR.
Gobiernos regionales integrantes de una JCIR tienen prioridad en la
capacitacin, asesora y asistencia tcnica, especialmente en la promocin de la inversin privada.
Doble puntaje para los concursos del FIDE.
Acceso a crdito internacional: las regiones integradas tienen prioridad y aval del gobierno nacional.
Acceso al crdito nacional sin aval del gobierno nacional.
Prioridad en canje de deuda por inversin.
Regiones integradas
En el marco de la descentralizacin fiscal, la regin integrada percibe

50% de la recaudacin del Impuesto General a las Ventas, Impuesto
Selectivo al Consumo e Impuesto a la Renta de personas naturales de
1, 2, 4 y 5 categora.
Posibilidad de convenios de autogravamen con la sociedad civil,
empresas, productores y beneficiarios.
Empresas registradas de las regiones integradas tendrn bonificacin de 20% en la contratacin y adjudicacin de bienes y servicios
del Estado.
Fide: Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin

Cofide: Corporacin financiera de Desarrollo
261
Cuadro 3. Juntas de Coordinacin Interregional (JCIR)

JCRI
Fecha
Departamentos
Objetivos
28.3.03
Amazonas/ Cajamarca/
Loreto/
La Libertad/ Lambayeque/
Piura/ San Martn/ Tumbes
Desarrollo y gestin
de proyectos
Corredor Biocenico Centro Sur
26.11.03
Apurmac/ Ayacucho/ Cusco/

Huancavelica/ Ica/ Junn/
Madre de Dios
Desarrollo y gestin
de proyectos
Anteproyecto
Hidroenergtico
Irrigacin Pampas
Verdes
26.11.03
Ayacucho/ Arequipa/ Ica
Desarrollo y gestin
de proyectos
Norte y OrienteINTERNOR (*)
15.9.04
Amazonas/ Cajamarca/ Lambayeque/ Piura/ San Martn/

Tumbes
Desarrollo y gestin
de proyectos
Constituir regin
Macrorregin Sur (*)
15.9.04
Arequipa/ Madre de Dios/

Moquegua/ Puno/ Tacna
Desarrollo y gestin
de proyectos
Constituir regin
Apurmac-Cusco (*)
22.10.04
Apurmac/ Cusco
Desarrollo y gestin
de proyectos
Constituir regin
Regin Amaznica
22.10.04
Loreto/ San Martn
Desarrollo y gestin
de proyectos
Ayacucho, Ica,
Huancavelica (*)
22.10.04
Ayacucho/ Huancavelica/ Ica
Desarrollo y gestin
de proyectos
Constituir regin
Macrorregin Nor
Centro Oriente (*)
22.12.04
ncash/ Huanuco/ Junn/

Lima Provincias/ Pasco/
Desarrollo y gestin
de proyectos
Constituir regin
Cajamarca
La Libertad
29.3.05
Cajamarca/ La Libertad
Desarrollo y gestin
de proyectos
San Martn-La
Libertad
30.5.05
San Martn/ La Libertad
Desarrollo y gestin
de proyectos
Corredor Interregional Biocenico

Nororiental
(*) Tienen estatuto formalizado por el CND.

Fuente: www.cnd.gob.pe
El incentivo ms importante fue la coparticipacin en los impuestos a la Renta, General a las Ventas y Selectivo al Consumo, previsto en
la Ley de Descentralizacin Fiscal. Ello auguraba que las regiones integradas percibiran sustanciosos recursos de libre disponibilidad. Los
262
promotores de la integracin usaron este argumento para convencer

a los remisos y fue un supuesto clave en la formulacin de los ET. En
el proceso, esto se convirti en un bumern, debido a la interpretacin
distorsionada del Reglamento de la Ley de Descentralizacin Fiscal.
Ms all de las bondades del rgimen de incentivos, es preciso
destacar que los plazos fueron excesivamente estrechos para un proceso tan complejo y que deba enfrentar tantos desafos. Entre la aprobacin de la Directiva 03-CND y el plazo original de presentacin de
los ET (31 de diciembre/2004), slo haba tres meses, lo que haca muy
difcil la negociacin y la elaboracin del ET. La ampliacin del plazo
al 31 de marzo de 2005 result igualmente corta y llev a que algunos
ET carecieran de la solvencia necesaria.
El proceso de negociacin
Los agentes centrales del proceso fueron los presidentes regionales.
Dados los agobiantes plazos, no hubo posibilidad de que se promovieran iniciativas de integracin desde los partidos polticos, movimientos
regionales y sociedad civil. La otra razn es que los partidos y movimientos regionales no expresaron mayor inters por la integracin.
Las negociaciones de los presidentes regionales fueron plurales y
se basaron, a menudo, en el voluntarismo. La JCIR Norte-Oriente formada por seis departamentos tuvo un primer impulso, que se debilit
por la desercin de tres de ellos. Adems de razones polticas, jugaron factores econmicos. Las autoridades regionales de Cajamarca (el
departamento que ms recursos obtiene por canon y regalas mineras) dijeron no estar dispuestas a compartir estos recursos con otros
departamentos. El liderazgo del presidente regional de Lambayeque
permiti cohesionar a Lambayeque, Piura y Tumbes y presentar el ET.
En el empeo, fueron capaces de convocar el apoyo de la cooperacin
internacional, y lograron un ET bastante solvente.
El viejo sueo de la Macrorregin Sur, que databa de los aos
setentas, se disolvi y qued como alternativa la propuesta Cusco-Apurmac, y diversas combinaciones entre el resto de departamentos del Sur.
En el caso Ica-Ayacucho-Huancavelica, la propuesta arranc con problemas, y lograron presentar su ET, pero problemas polticos llevaron ms
adelante a la crisis de esta propuesta. Una iniciativa inslita fue la de la
regin Nor-Centro-Oriente, que comprendi cinco departamentos con
escasa articulacin entre s: Lima provincias, Ancash, Huanuco, Pasco y
263
Junn. Cabe mencionar que tres gobiernos regionales se autoexcluyeron

del proceso: Ucayali, Cajamarca y La Libertad, cuyos presidentes no participaron en la elaboracin de expedientes tcnicos.
El rol del CND en esta fase fue ambiguo. Por un lado, en los primeros
meses de 2005 presionado por los magros avances del proceso realiz
talleres de difusin a presidentes y consejeros regionales, municipalidades
provinciales y sociedad civil, cuyo impacto fue, al parecer, escaso. Por el
otro, organiz equipos tcnicos (funcionarios y consultores externos) para
apoyar la elaboracin de los ET en las regiones, y estableci una oficina descentralizada para apoyar la formulacin de proyectos interregionales para
el ET de la Regin Norte.
El apoyo del CND a travs de sus equipos tcnicos gener algunos
problemas debido a la vehemencia con que buscaron a veces ms all de
lo prudente convencer a los presidentes regionales de presentar propuestas de integracin, que no siempre eran percibidas como coherentes por los
actores regionales. Esto fue denunciado por algunos presidentes regionales
y utilizado como argumento para justificar el retiro de Ica de la propuesta
con Ayacucho y Huancavelica. Pareciera que para el CND el objetivo hubiera
sido la mayor cantidad posible de ET, lo que produjo confusin.
Los ET tenan un requisito de legitimidad poltica: deban ser aprobados por los consejos regionales y concertados con los CCR de cada
gobierno regional involucrado. El curso de las negociaciones y la complejidad de la elaboracin de los ET llev a que la aprobacin por los consejos regionales fuera apresurada y con mltiples dificultades. Sucedi
lo mismo con la concertacin en los CCR, que no fue sino una mera
consulta cuando los plazos estaban por agotarse, lo que min el compromiso con la decisin. Las organizaciones de la sociedad civil tampoco
fueron consultadas, ni se les proporcion la informacin necesaria para
generar un compromiso con la propuesta.12
Se presentaron 17 ET (Cuadro 4), de los cuales trece fueron presentados por presidentes regionales (uno conjuntamente entre los presidentes
regionales y organizaciones de la sociedad civil, pero sin firmas), y cuatro,
presentados por la sociedad civil, aunque en ningn caso, con firmas. Los
partidos polticos nacionales y movimientos regionales no presentaron nin12
Una expresin de la improvisacin de algunos procesos fue el caso de la propuesta
de Ica-Ayacucho-Huancavelica. Una vez presentado el ET, el presidente de Ica retir su firma
alegando que el CND no la haba aprobado y acus al CND de presionarlo indebidamente. Si
bien el CND no acept el retiro de la firma y el ET fue aprobado, el gobierno regional de Ica
hizo campaa en contra de la propuesta. Otro ejemplo es que varios departamentos formaban
parte de ms de un ET, lo que era inslito.
264
guna propuesta. Slo tres ET fueron presentados por JCIR, lo que muestra
su escasa importancia en la promocin de regiones.
Cuadro 4. Propuestas de integracin presentadas al CND
Propuesta de regin
Iniciativa
JCIR
Regin Norte: Lambayeque, Piura y Tumbes
Presidentes regionales
NO
Aprobada
Amazonas, Cajamarca, Lambayeque,

Piura y Tumbes
Sociedad civil
(adhesin no prevista a
Regin Norte)
NO
Improcedente
La Libertad, Loreto y San Martn
Asociacin de Residentes de Lima y Callao
NO
Improcedente
Amazonas, Loreto, San Martn y Ucayali
NO
Improcedente
Regin Nor-Centro-Oriente: Ancash,

Huanuco, Pasco, Junn y Lima Provincias
Callao
Presidente regional
Ayacucho, Huancavelica e Ica
Ayacucho, Huancavelica, Junn e Ica
Alcalde provincial y
sociedad civil
NO
Apurmac y Cusco
Apurmac, Cusco y Madre de Dios
y sociedad civil
NO
Improcedente
Arequipa, Madre de Dios, Moquegua,

Puno y Tacna
NO
Improcedente
Arequipa, Madre de Dios, Moquegua,

Puno y Tacna
Federacin de Cmaras
de Comercio del Sur
del Per (Fedecamsur)
NO
Improcedente
Madre de Dios, Moquegua, Puno y Tacna
NO
Improcedente
Moquegua y Tacna
NO
Improcedente
Arequipa y Puno
NO
Improcedente
Arequipa, Puno y Tacna
NO
Aprobada
Arequipa, Moquegua, Puno y Tacna
NO
Improcedente (*)
NO
Resultado
Aprobada
Improcedente
Aprobada
Improcedente
Aprobada
(*) Las principales razones de improcedencia fueron: a) no estar firmada por el presidente regional; b) sin aprobacin del Consejo Regional; c) Consejo de Coordinacin Regional fue consultado; d) retiro de la propuesta por uno o ms de los proponentes, y e) para el Callao, integracin
improcedente para una sola regin, an por razones geogrficas.
265
El CND declar procedentes cinco propuestas que comprendan

16 departamentos (16,7% del total), 134 provincias (69% del total) y
49% de la poblacin total, las que fueron aprobadas por resoluciones
supremas de la Presidencia del Consejo de Ministros:
Apurmac-Cusco
Tacna-Arequipa-Puno
Ayacucho-Huancavelica-Ica
Nor-Centro-Oriente: Ancash-Huanuco-Junn-Lima-Provincias y Pasco
Regin Norte del Per: Lambayeque, Piura y Tumbes
Con las propuestas aprobadas, el Jurado Nacional de Elecciones

convoc a un referndum para el 30 de octubre de 2005, lo que dio inicio a la segunda etapa del proceso.
La campaa del referndum
La segunda etapa fue la campaa del referndum, que involucraba
dos dimensiones. Por un lado, una campaa de difusin a la ciudadana
sobre la importancia de la integracin regional en la descentralizacin,
las condiciones, requisitos y alcances del referndum, su contenido y
la fecha. La tarea le corresponda lgicamente al CND. Por el otro, una
campaa poltica destinada a convencer a la ciudadana de apoyar o no
con su voto las propuestas sometidas al referndum. Ello era, obviamente, responsabilidad de los promotores de las propuestas, es decir, de
los presidentes regionales.
El desempeo del CND en esta etapa fue, una vez ms, ambiguo;
en parte por la dbil voluntad poltica del poder Ejecutivo y en parte por
sus propias debilidades institucionales y la falta de recursos. No implement oportunamente una estrategia de difusin y cuando se decidi a
hacerlo, fue deficiente. Ello motiv la crtica de los presidentes regionales y los medios de comunicacin. A esto se sum un discurso confuso
y hasta contradictorio del propio gobierno. Hacia finales del proceso, el
CND solicit apoyo a varias ONG que colaboraron en la campaa, siempre buscando mantener su independencia del gobierno.
Desde la sociedad civil s se hizo una campaa de difusin: organizaciones de la sociedad civil, ONG y agencias de cooperacin realizaron
un gran esfuerzo de difusin donde, pese a la creatividad, los limitados
recursos impidieron una cobertura significativa.
266
Los medios de comunicacin no se comprometieron con el proceso.

Un estudio de la Asociacin de Comunicadores Sociales Calandria demostr
que el espacio dedicado al tema en medios nacionales fue slo de 2,6%, y en
medios regionales, slo de 3,5%, lo que indica su escaso inters en el proceso.
A cuatro semanas del referndum, la encuesta de IMASEN/Grupo
Propuesta Ciudadana present resultados drsticos: el 45% de la poblacin involucrada no tena conocimiento adecuado del referndum. En
realidad, la situacin era ms dramtica como demostr la encuesta ex
post del CND a presidentes regionales, alcaldes provinciales y lderes
de la sociedad civil participantes en los foros de evaluacin del proceso,
pues slo el 50,58% dijo conocer parcialmente el ET de su regin, y el
37,6% no lo conoca en absoluto.
A esta precaria situacin se sumaron los temores de la ciudadana, producto de la desinformacin, la incertidumbre legal (veremos
ms adelante) y los argumentos de la oposicin.13 La ciudadana tema
que sus departamentos perdieran recursos econmicos, es decir, que sus
ingresos (entre ellos canon y regalas mineras) y sus recursos naturales,
fueran compartidos o gastados en otros; la discriminacin de los departamentos ms pobres, y el aumento de la burocracia. Tambin estaba el
temor al subcentralismo regional, o sea, que los trmites administrativos tuvieran que hacerse en la nueva capital regional y que las obras en
su departamento se demoran ms. Y, finalmente, el temor a la prdida
de poder poltico: que el departamento tuviera menor nmero de representantes en el Consejo Regional y, por tanto, menor peso en las decisiones cruciales, y que nunca pudieran acceder a la presidencia regional.
Estos temores, que combinan desinformacin con ausencia de
reglas claras producto de la inaccin del Congreso, desempearon un
rol clave en la decisin de los ciudadanos, y fueron aprovechados por
los opositores para promover el NO. Ello fue evidente en Huancavelica,
Ayacucho, Ica, Tacna, Tumbes y otros, donde fueron temas de campaa
de los opositores.
La dimensin poltica de la campaa era, lgicamente, responsabilidad de los promotores, es decir, de los presidentes regionales. Sin
embargo, slo cinco presidentes regionales (Lambayeque, Ayacucho,
Huancavelica, Cusco y Apurmac) organizaron campaa. Los dems,
terminaron cambiando de posicin y haciendo campaa en contra (Ica,
Piura y Tumbes), o no hicieron nada. Esta situacin se dio por tres razo13
Los temores fueron registrados por la encuesta de IMASEN/ Grupo Propuesta Ciudadana.
267
nes. En primer lugar, algunos presidentes regionales no entendieron

que la campaa a favor de sus propuestas era su responsabilidad, poco
hicieron esperando que el CND se encargara de la tarea.
En segundo lugar, los presidentes regionales carecan de recursos
para una campaa de esa envergadura y en sus propias regiones no
tenan muchos aliados para ello, debido a la precariedad del consenso
en torno de las propuestas.14
Finalmente, debido a razones de clculo poltico individual o de
sus partidos, algunos presidentes regionales que haban presentado
expedientes tcnicos se convirtieron en opositores, llegando incluso a
hacer propaganda en contra. Esto sucedi con la mayora de presidentes regionales del Partido Aprista.
En esta fase, una vez ms, las organizaciones de la sociedad civil
y las ONG cumplieron un rol crucial en la campaa a favor del referndum a travs de publicaciones, folletos, programas radiales y televisivos y comunicados.
Para aumentar la confusin, el CND tom partido a favor de la
integracin regional, al punto de atacar a los opositores, quienes denunciaron el hecho. Esto increment la mala imagen del CND y, a la postre,
result contraproducente al referndum. La posicin del CND fue percibida por amplios sectores de la poblacin como un empeo del gobierno
de Toledo, que convirti el referndum en una consulta sobre su gestin,
sin considerar el tema de fondo, que era la integracin. A ello se sumaron errores de funcionarios del gobierno (incluido el presidente Toledo)
que incrementaron la confusin.15
Un rasgo de la campaa fue la escasa participacin de partidos polticos y movimientos regionales que ms bien expresaron dudas, vacilaciones y desconocimiento del proceso de integracin regional. El Partido
Aprista se coloc en la tribuna crtica y desarroll una sutil campaa contra el referndum. Algunos presidentes regionales apristas (La Libertad y
Cajamarca) se negaron por motivaciones polticas y econmicas, a integrar
la propuesta de la Regin Norte, y ms adelante se sumaron a la campaa
por el NO. Otros presidentes apristas (Ica, Piura, Tumbes y Arequipa),
14
Los presidentes regionales fueron adems muy sensibles al eventual riesgo de ser
acusados de malversacin de fondos por utilizar recursos pblicos para la campaa, y de violar las normas sobre neutralidad electoral de los organismos pblicos.
15
Juan Rial sostiene que los referendos sobre temas especficos siempre terminan
teniendo un carcter quasi plebiscitario en relacin con la aprobacin popular del desempeo
del gobierno que lo convoca. Rial, op. cit., p. 21.
268
que haban tenido un rol protagnico en la formulacin de propuestas de

integracin, cambiaron su posicin e hicieron campaa en contra.
A lo largo del proceso, los dirigentes apristas lo criticaron alegando
que la ciudadana no tena suficiente informacin, que la integracin regional deba ser transversal y que el Congreso no haba resuelto los vacos
del rgimen legal de los gobiernos regionales integrados. En vsperas del
referndum, el Partido Aprista lleg a presentar con otros partidos de
oposicin un proyecto de ley para postergar el referndum, lo que introdujo mayor confusin y resalt la incapacidad y pusilanimidad del CND
y del poder Ejecutivo.
El problema de los vacos del marco legal
Un tema clave del proceso fue la incertidumbre que se gener por
la ausencia de reglas claras sobre el marco legal de los nuevos gobiernos regionales que emergieran del referndum. La Ley Orgnica de
Gobiernos Regionales era slo aplicable a los departamentos y no consideraba las particularidades de la integracin. A lo largo de la campaa, diversas organizaciones de la sociedad civil alertaron del problema e identificaron los vacos legislativos. Como se ve en el Cuadro
5, se trataba de dos tipos de problemas: vacos sobre temas no regulados y la modificacin de algunas normas que se haban convertido en
obstculos al proceso de descentralizacin.
Cuadro 5. Temas clave de la legislacin necesaria para la integracin
de regiones
Tema
Objetivo
Consejo Regional
Nmero de consejeros regionales.

Criterios de representatividad: representacin provincial?
Estructura orgnica de
gobiernos regionales
Rgimen de separacin de poderes.
Consejo de Coordinacin Regional (CCR)
Rgimen de representacin de alcaldes provinciales y sociedad civil.

Fortalecimiento del CCR con asamblea de electores.
Modificacin de condiciones de acceso a organizaciones de
sociedad civil: personera jurdica.
Representacin de sectores excluidos: mujeres, pueblos
indgenas, etc.
Ampliacin de atribuciones a CCR.
Contina
269
Tema
Sede del Gobierno
Regional
Objetivo
Quin decide la sede regional?

Reafirmacin de carcter permanente y no rotativo de
sede.
Subregiones
Subregiones como instancias desconcentradas y sus atribuciones.
Gerencias
Debe la ley establecer, las gerencias regionales, o dejar al

Gobierno Regional crear nuevas?
Presupuesto participativo
Resolucin del paralelismo entre CCR y agentes participantes en

el presupuesto participativo.
Incentivos tributarios a
Integracin de Regiones
Carcter de los incentivos tributarios: sustitutivos o nuevos

recursos? (*)
Foncor
Fide
Asignacin de recursos efectivos y accesibles para el Fide.
Incentivos a la inversin privada
Dotacin a gobiernos regionales de capacidad para establecer

incentivos efectivos a la inversin privada.
Coordinacin intergubernamental vertical
Mecanismos de articulacin intergubernamental entre niveles

de gobierno subnacional.
Recursos efectivos para Foncor.

Criterios efectivos de redistribucin del Foncor.
(*) Sobre el particular ms adelante hay un mayor anlisis.

Fide: Fondo Interdepartamental para la Descentralizacin.
Foncor: Fondo de Compensacin Regional.
Los problemas legales eran serios y complejos. En el fragor de la

campaa, el Congreso discuti diversos proyectos de ley en este sentido, pero la accin concertada de la oposicin logr derrotarlas. Ello
signific que se lleg al referndum sin resolver estas cuestiones, lo que
increment la incertidumbre, los temores y la desconfianza ciudadana.
En ese contexto, el discurso de la oposicin se concentr fuertemente
en el argumento de que la integracin regional era un salto al vaco.
La cuestin se hizo ms compleja cuando el CND propuso modificar las reglas electorales para permitir que en caso de que, si por lo
menos en dos departamentos contiguos ganaba el S, fuera posible la
constitucin de una regin, aunque en los otros se votara NO. La propuesta fue motivada por el afn del CND de lograr un resultado favorable en alguna regin. La propuesta tampoco logr los votos necesarios para su aprobacin en el Congreso.
Sin embargo, el golpe ms fuerte que recibi el proceso provino
paradjicamente del propio gobierno. A inicios de septiembre (a 50
270
das del referndum) se promulg el Decreto Supremo 114-2005-EF,

reglamento de la Ley de Descentralizacin Fiscal, que estableci que
los recursos de coparticipacin (50% de los impuestos a la renta, general a las ventas y selectivo al consumo) sustituirn en igual importe
a las transferencias presupuestales que realiza el Tesoro Pblico, es
decir, que no eran recursos nuevos como asumieron los promotores
de la integracin. La consecuencia era clara: el incentivo tributario a
la integracin en la prctica desapareca. La disposicin sorprendi a
todos, incluso al CND que, al parecer, no fue consultado y que slo
tuvo informacin cuando ya la decisin se haba tomado.
La explicacin oficiosa del MEF fue que si hubieran sido recursos
frescos, el gobierno central incurrira en graves problemas financieros.
Pero en tal caso, quizs lo ms razonable hubiera sido un cambio de la Ley
de Descentralizacin Fiscal. En vez de ello, se opt por una interpretacin
regresiva que ech por tierra las proyecciones financieras de los ET, en
materia de polticas de inversin pblica y de desarrollo regional.
En medio de la confusin, el CND negoci una frmula de transaccin con el Ministerio de Economa para garantizar, excepcionalmente, la transferencia de recursos frescos a los gobiernos regionales
que emergieran del referndum, pero sin comprometer la estructura
tributaria.16 La solucin no satisfizo a nadie y ms bien contribuy
a incrementar la incertidumbre de la ciudadana, el desaliento de los
promotores de la integracin regional y el fortalecimiento de la oposicin.
Los resultados del referndum
En vsperas del referndum la situacin era compleja y confusa.
En la Regin Norte (Lambayeque, Piura y Tumbes), el gobierno regional de Lambayeque qued como solitario defensor de la propuesta,
pues los dems hicieron campaa en contra. En la Regin Nor-Centro-Oriente (Lima Provincias, Ancash, Huanuco, Pasco y Junn), dos
presidentes regionales hicieron campaa en contra, otros dos se mantuvieron en silencio y slo uno hizo campaa a favor.
16
La frmula inclua transferir por cuatro aos, un punto adicional del Impuesto General a las Ventas, a las regiones integradas. Asimismo, dotacin de recursos a travs del Fondo
de Compensacin Regional (Foncor), y la transferencia de recursos excepcionales para formulacin de proyectos y constitucin de fondos de garanta de las agencias de promocin de la
inversin de los gobiernos regionales. En conjunto, suponan una transferencia de USD 850
millones, que equivalan aproximadamente a 44% del estimado como ingresos efectivos en los
ET presentados.
271
En la propuesta Cusco-Apurmac, ambos gobiernos regionales

estuvieron comprometidos en la campaa. En la propuesta ArequipaTacna-Puno, los tres presidentes regionales hicieron campaa en contra,
pero surgi un sector de alcaldes provinciales y distritales a favor de
la integracin, liderados por el alcalde provincial de Arequipa. Finalmente, en Ica-Huancavelica-Ayacucho, mientras el gobierno regional
de Ica y un amplio sector de empresarios se opusieron activamente a
la propuesta, los de Ayacucho y Huancavelica activaron campaas a
favor de la integracin.
El referndum se llev a cabo el 30 de octubre de 2005 y el resultado fue abrumadoramente negativo para la integracin regional. Ninguna de las regiones logr mayora para conformarse, y el S triunf
slo en Arequipa y seis provincias. El porcentaje de votos por el NO
oscil entre 43% y 80%. (Cuadro 6).
Cuadro 6. Resultados del referndum de integracin regional
Propuesta de
regin
Departamento
Votantes
Votos por el
NO
Votos por
el S
Apurmac
156.588
92.801
59,26%
44.470
28,40%
Cusco
519.527
291.494
56,11%
181.208
34,88%
Arequipa
663.291
287.990
43,42%
332.000
50,05%
Puno
596.014
386.278
64,81%
141.757
23,78%
Tacna
152.014
120.309
79,14%
16.454
10,82%
Ayacucho
247.313
161.981
65,50%
55.382
22,39%
Huancavelica
171.361
126.009
73,47%
28.226
16,51%
Ica
396.337
300.386
75,79%
78.666
19,85%
Apurmac-Cusco
Tacna-ArequipaPuno
Ayacucho-Huancavelica-Ica
Contina
272
Propuesta de
regin
Nor Centro
Oriente
Regin Norte del

Per
Departamento
Votantes
Votos por el
NO
Votos por
el S
Ancash
514.115
414.699
80,66%
57.962
11,27%
Huanuco
280.289
213.493
76,17%
41.675
14,87%
Junn
577.678
459.400
79,53%
77.477
13,41%
Lima Provincias
445.096
321.186
72,16%
92.197
20,71%
Pasco
112.910
90.818
80,43%
14.405
12,75%
Lambayeque
565.382
427.973
75,70%
104.917
18,56%
Piura
774.567
562.725
72,64%
149.026
19,26%
Tumbes
95.172
69.245
72,76%
21.039
22,11%
6267.654
4326.787
69,03%
1436.861
22,93%
Total
Fuente: Jurado Nacional de Elecciones.
El resultado del referndum fue una contundente derrota de la

estrategia oficial de regionalizacin, liderada por el CND. Aunque
hay que considerar que, tomando en cuenta el comportamiento de las
autoridades y funcionarios del gobierno central, no pocos en su interior debieron haber estado satisfechos con el resultado. Por otro lado,
contribuy a agravar ms an la crisis de legitimidad del CND como
ente conductor de la descentralizacin. Lo ms grave, sin embargo, es
que el resultado fue un duro golpe a la descentralizacin, un factor de
retroceso, en el marco de una prctica parlisis en que se encontraba
desde haca algunos meses.
Adems, fue una victoria de la oposicin que logr imponerse al
esquema poltico del gobierno del presidente Toledo, que agrav su
debilidad. Pero, sobre todo, fue un triunfo del centralismo, favorecido
por los errores y deficiencias de sus conductores, y por la debilidad y
desinters de la clase poltica en la descentralizacin y la integracin de
regiones. En ese contexto, el escenario inmediato de avance y fortalecimiento de la descentralizacin apareci ms complicado que nunca.
273
Las razones del fracaso

La cuestin del reordenamiento poltico-territorial en el marco
de un proceso de descentralizacin es siempre un tema que envuelve
una gran complejidad, pues afecta mltiples intereses, involucra un
profundo cambio social y supone procesos de construccin de identidades. A lo largo de este texto hemos revisado los aspectos bsicos del
modelo y la estrategia de implementacin del Estado peruano, los partidos polticos y los movimientos regionales, as como los actores de la
sociedad civil. Queremos en esta seccin presentar algunas hiptesis
de las razones que podran explicar el fracaso de la propuesta.
Para ello, recogiendo nuestra proposicin inicial, exploramos problemas derivados del modelo planteado de la estrategia implementada
y de los conflictos que se suscitaron a lo largo del proceso, en el interior
del Estado y en la sociedad civil.
Problemas del modelo
Como se ha mencionado, en los procesos de reordenamiento poltico-territorial se pueden identificar dos grandes modelos. El primero,
uno en que la ley es la que define la divisin poltico-territorial, al que
llamaremos desde arriba. Este modelo ha sido utilizado en la mayora
de los casos, como lo testimonian la experiencia chilena y la peruana
entre 1989-1992.
En el segundo modelo, la ciudadana toma la decisin a travs de
un referndum. Se sustenta en el principio democrtico de la voluntad popular, y fue adoptado por Per. Ms all de la legitimidad del
argumento democrtico, la principal razn parece haber sido que fue
una reaccin a la experiencia negativa de regionalizacin de 1989-1992
a partir de la decisin tomada desde arriba por el Congreso. Esta
modalidad fue percibida por la poblacin como una imposicin y a
ella se le atribuyeron los mltiples problemas de la experiencia.17 Por
ello, cuando Fujimori decidi autoritariamente cancelar la descentralizacin y disolver los gobiernos regionales, muchos sectores de la ciudadana en las regiones apoy la medida. Cuando el tema se discuti
en el debate constitucional de 1992-1993, se introdujo la figura del referndum como condicin para la integracin de regiones.
17
Entre 1989 y 1992, por lo menos, dos departamentos formalizaron a travs de un
referndum su separacin de las regiones en las que inicialmente haban sido incluidas.
274
La reforma constitucional de 2002 que arranc la descentralizacin mantuvo el principio del referndum y a partir de ah se desarroll el modelo desde abajo, que consisti en la democratizacin de dos
momentos clave: la iniciativa y la decisin final. Es preciso indicar, sin
embargo, que ni la Constitucin, ni la Ley de Bases, ni la Ley Orgnica
de Regiones establecieron que la iniciativa debera provenir desde
abajo, es decir, que las propuestas de integracin fueran elaboradas
autnomamente en las regiones. La Ley 28274, de incentivos a la integracin de regiones, asign la titularidad de la iniciativa a gobiernos
regionales, partidos polticos, movimientos regionales y sociedad civil.
Ello impidi la posibilidad de intentar hacer concordar la visin de
largo plazo del gobierno central sobre el desarrollo nacional, con las
perspectivas de desarrollo de los gobiernos regionales.
Al establecer el mecanismo democrtico en la iniciativa y en la decisin final a travs del referndum en la Ley 28274, el Congreso decidi
abrir todas las posibilidades a todos los agentes posibles en las regiones y
no poner lmites, como que no hubiera ms de un determinado nmero
de ET o que una misma regin no estuviera en ms de dos ET. En este
sentido, ms que democrtico, tendi a asemejarse al modelo del libre
mercado y de funcionamiento automtico en que el Estado se limit a
poner las reglas y asumir que todos jugaran en funcin de ellas.
El Congreso asumi que el consenso descentralista segua vigente
y que los intereses polticos, econmicos, sociales y culturales involucrados podran abstraerse y no entrar en conflicto. Una vez ms, la
visin de consenso predomin sobre el realismo que inevitablemente
avizoraba el surgimiento de conflictos de muy diverso tipo, como en
efecto ocurri.
Los hechos demostraron que el modelo, tal como fue regulado,
no tuvo condiciones para ser garanta de xito del proceso. No slo
por el alto riesgo y fragilidad de los supuestos bsicos (especialmente
el de la iniciativa desde abajo y la imprevisin sobre la existencia de
conflictos), sino porque ello hubiera supuesto un tiempo bastante ms
prolongado que el establecido. A ello se aadieron los problemas operativos del esquema legal. Entre ellos, como se ha visto, tuvieron un
especial impacto negativo los siguientes:
a) La ausencia de un plan nacional de regionalizacin como estrategia general de largo plazo de la regionalizacin. El problema fue que
no hubo una propuesta firme de poltica del gobierno formulada en
consenso con los gobiernos regionales, municipalidades, partidos,
275
movimientos regionales y organizaciones e instituciones de la sociedad civil. Esto impidi a la ciudadana ver claramente hacia dnde iba
la regionalizacin, lo que permiti que el discurso de la oposicin, que
hacia ver el proceso como un salto al vaco, pegara fuerte.
b) Debido al carcter de la legislacin, el pas tuvo que afrontar
un proceso de integracin regional a plazo fijo y con plazos agobiantes.
Los plazos establecidos por la ley no permitan el desarrollo de iniciativas ms globales, con inclusin de la sociedad civil, lo que ciertamente
hubiera requerido mayor tiempo. Los plazos dejaron slo la posibilidad abierta a los presidentes regionales y, por tanto, a la precariedad
de la legitimidad de las propuestas, la mayora de las cuales estuvo
ms bien diseada en funcin de clculos polticos y electorales, de los
partidos y los presidentes regionales.
c) La persistencia de vacos e incertidumbres en el marco legal de
la integracin regional fue una significativa fuente de incertidumbre.
Que se llegara al referndum sin haber resuelto este problema revel
que el Congreso no haba previsto la complejidad del proceso, algo
muy serio; y ms importante an, la derrota de las propuestas legislativas presentadas para subsanarlo demostr su inoperancia como
agente regulador de un proceso tan importante como el de la integracin regional. La consecuencia fue que el referndum se llev a cabo
con grandes lagunas y omisiones, lo que afect negativamente los
argumentos de los promotores de la regionalizacin.
d) El reglamento de la Ley de Descentralizacin Fiscal jug, como
hemos constatado, en contra. Promulgado en septiembre de 2005, a
escasos 50 das del referndum, el reglamento hizo una interpretacin
regresiva del rgimen de descentralizacin fiscal sobre los recursos de
coparticipacin tributaria de los gobiernos regionales. Si bien, como
se ha sealado, aplicar estrictamente la ley hubiera generado problemas fiscales, quizs la mejor alternativa hubiera sido plantear con
anticipacin, y no en vsperas del referndum una modificacin a la
ley. Dadas las circunstancias en que se dio el reglamento, el efecto fue
sumamente perjudicial, pues no slo elimin el incentivo ms atractivo
a la integracin, sino que destruy la racionalidad de los ET presentados, que asuman que tendran los recursos tributarios previstos. Ello,
una vez ms, mostr el ambiguo rol del Ministerio de Economa en el
proceso de descentralizacin.
e) Las Juntas de Coordinacin Regional, pensadas como fase previa y de transicin para posibilitar experiencias de asociacin interre276
gional exitosas, no llegaron a desempear ese papel; su xito dependa

del tiempo necesario para que stas se produjeran. Una vez ms, el
plazo establecido en la ley para el primer referndum y el carcter de
la legislacin impidieron que las JCIR se convirtieran en efectivas instancias promotoras de la integracin. Se pone en evidencia as la forma
como un prdigo marco legal, con plazos irreales, impact sobre un
proceso tan complejo como ste. Las JCIR, en ese sentido, fueron desaprovechadas y tras el referndum quedaron en el limbo, sin rumbo
fijo ni objetivo claro. Ello no significa que haya que desecharlas como
mecanismo de integracin, sino que en el futuro deben ser reformuladas a fin de que tengan garanta para cumplir con el objetivo.
Como hemos visto, los problemas del modelo adoptado y su
expresin legal no fueron propicios para garantizar condiciones bsicas para el ejercicio realmente democrtico de la voluntad ciudadana
en el referndum. Ms bien, fueron obstculos complejos que incidieron negativamente en el proceso. La integracin regional, pensada a
futuro, debe contemplar una reformulacin del modelo, de la estrategia y del marco legal.
Problemas de estrategia poltica
Quizs el problema ms grave de la estrategia fue la falta de liderazgo del gobierno nacional, que nunca termin de asumirlo como
un objetivo poltico. Esto expresaba las contradicciones en su interior
sobre la conveniencia y viabilidad de la integracin regional. En diversos momentos hubo discursos confusos e incluso contradictorios de los
ministros y del propio presidente Toledo. Podra expresar tambin el
temor del poder Ejecutivo de perder el control sobre el proceso. Cabe
mencionar que, en medio del desprestigio creciente del gobierno, una
opcin riesgosa, pero real hubiera sido tomar la iniciativa en la
integracin regional como un medio para levantar su imagen. En la
prctica, la ausencia de una expresin de voluntad poltica del gobierno
fue un factor generador de temor e incertidumbre.
Como consecuencia de lo anterior, y debido a la dbil capacidad de manejo de los conflictos, el referndum empez a asumir un
carcter plebiscitario sobre el gobierno. Al parecer, un amplio sector
de la ciudadana decidi su voto en funcin de su simpata o no con
el gobierno de Toledo, y no realmente opinando sobre las opciones de
integracin territorial, sobre las cuales adems tena escasa informacin. Evaluando el proceso, Rial sostiene que parecera que la clave
277
estuvo en el grado de confianza que se tena hacia el Presidente de

la Repblica o los presidentes regionales.18 Eso explica su propuesta
de realizar el prximo referndum de integracin simultneamente
con la eleccin presidencial, a fin de obligar a los partidos polticos a
pronunciarse sobre las propuestas: en una consulta no se vota por el
tema abstracto tcnico, sino que debe ser interpretado realmente, y si
es posible, encarnarlo en el debate de una campaa electoral.19
Otro factor que incidi en el proceso fue que el referndum se
hizo en el contexto de bloqueo poltico de la descentralizacin, es decir,
en una coyuntura en que el proceso no avanzaba, ni se consolidaban
los gobiernos regionales con nuevas funciones y recursos econmicos,
y cuando la poblacin empezaba a percibir que no le produca beneficios inmediatos, concretos y tangibles. Esta situacin fue ciertamente
una grave responsabilidad del gobierno, pero en ella tambin jug el
clculo poltico de la oposicin que, bloqueaba el avance del proceso
en el congreso y, al tiempo, criticaba al gobierno por no profundizarlo,
especialmente en la transferencia de funciones y de recursos econmicos.
Habra que preguntarse si haba condiciones polticas para el referndum que permitieran a las lites regionales asumir la propuesta. Es
preciso recordar que recin en 2003 se haban constituido los gobiernos regionales y a los dos aos de vida se planteaba su desaparicin
para fusionarse con otros departamentos. Ello gener desencanto en
las lites regionales y locales, para quienes la descentralizacin y los
gobiernos regionales fueron una oportunidad para acceder al poder.
No era fcil, por tanto, contar con stas como aliados en la integracin
regional. Esta cuestin afectaba tambin a los partidos, especialmente
al Partido Aprista que tena doce gobiernos regionales.
Una deficiencia de la estrategia fue la falta de informacin de la
ciudadana sobre el referndum y la integracin regional. Como hemos
visto, los esfuerzos del CND fueron pobres y poco eficaces; los medios
de comunicacin de nivel nacional y regional nunca se comprometieron y ms bien remarcaron los aspectos negativos del proceso. Los partidos polticos y los movimientos regionales, sumidos en su crisis orgnica y de representatividad, no pudieron cumplir aun apoyando el
proceso un rol de movilizacin y de difusin.
18
19
278
Rial, op. cit., p. 14.

Ibid., p. 23.
Ms bien, organizaciones de sociedad civil, ONG y agencias de

cooperacin internacional comprometieron un fuerte apoyo, pero slo
pudo ser parcial y, obviamente, no poda sustituir la responsabilidad
del Estado. En esas condiciones no sorprende que a un mes del referndum, segn la encuesta de IMASEN/ Grupo Propuesta Ciudadana,
slo el 45% de la poblacin tuviera un conocimiento adecuado del
proceso. La campaa poltica, una responsabilidad de los presidentes
regionales, como promotores de las propuestas a ser consultadas, fue
ms pobre an, lo que contribuy a agravar el panorama.
La pregunta clave, sin embargo, es si una mejor campaa hubiera
sido capaz de revertir el resultado. La respuesta es negativa, pues la
informacin es slo una porcin de la decisin de los ciudadanos. La
ausencia de participacin real y efectiva de la ciudadana en el proceso
de construccin de la iniciativa, la plebiscitacin del referndum en
torno del desempeo del gobierno nacional, el bajo liderazgo de las
autoridades regionales y locales, la percepcin de que la descentralizacin no haba trado beneficios concretos y los temores e incertidumbres fueron los factores ms significativos en la decisin del voto
ciudadano. De all que habra que relativizar el impacto de este factor. El problema fue que buena parte de los actores especialmente el
CND asumieron que el problema era la escasa informacin y que el
proceso en conjunto era bueno per se.
Un supuesto bsico del proceso fue que la sociedad civil estaba
interesada en la integracin regional. Un factor muy importante, en la
medida en que una condicin clave de la integracin territorial es la
adscripcin al objetivo del tejido organizativo de la sociedad civil de
las regiones y la generacin de procesos de construccin de identidad
macrorregional. Era irrealista, entonces, pensar que hubiera sido posible madurar ese proceso social en los escasos cuatro aos que tena la
descentralizacin y ciertamente apresurado pensar que poda ser una
tarea ex post. Este supuesto no se verific en el proceso.
Las organizaciones populares, agobiadas por la situacin econmica y crecientemente crticas del sistema y la clase poltica, no mostraron entusiasmo. De parte de las cmaras de comercio no hubo ms que
un tibio apoyo, aun cuando eran probablemente quienes ms tenan
que ganar. El caso ms notorio de compromiso fue el de la Cmara
de Comercio y Produccin de Arequipa, que present un ET que no
fue aprobado y firm un pronunciamiento conjunto con la Federacin
Departamental de Trabajadores de Arequipa, su adversario tradicio279
nal, a finales de la campaa. Las universidades brillaron por su ausencia, como lo han venido haciendo en el proceso de descentralizacin en
su conjunto. En la prctica, slo se comprometieron las ONG y algunas
organizaciones de la sociedad civil.
Al parecer, los temores en medio de la desinformacin y la incertidumbre sobre los cambios legales desempearon un rol importante
en la decisin de los ciudadanos y fueron aprovechados por los opositores para promover el NO. Ello fue evidente en Huancavelica, Ayacucho,
Ica, Tacna, Tumbes y otros, donde fueron temas de campaa de los opositores. Por otro lado, se subvalor el peso inercial de las identidades
departamentales, lo que se manifest en los temores de que una regin
dominara sobre otra y en el resurgimiento de viejas rivalidades, lo que
fue especialmente azuzado por la oposicin. No se tom en cuenta que
la integracin regional implicaba un cambio muy profundo en el pas y
que las incertidumbres, temores y desconfianzas son siempre mayores
en estos procesos.
Otro problema clave de la estrategia fue que en la elaboracin de
los ET, no hubo consulta a la sociedad civil. Hay elementos de juicio que
permiten afirmar que el consenso con los CCR fueron formales y sin
debate ni informacin. Por otro lado, dados los plazos legales, no era
realista creer posible que la sociedad civil pudiera expresar su posicin
(en las iniciativas de los presidentes regionales), ni reunir firmas y formular un ET cabal y coherente. La situacin se agrav porque tampoco
se consult a los alcaldes provinciales ni distritales, que quedaron fuera
del juego y, por tanto, expresaron escaso inters. La situacin era pues
dramtica. Los representantes polticos y sociales de la sociedad civil
en las regiones no participaron de la decisin de conformar una regin,
y como consecuencia, no llegaron a comprometerse. Todo el proceso
qued en manos de los presidentes regionales y en buena parte de los
casos, sujeto a sus clculos polticos y electorales.
Ms grave an es la constatacin de que la falta de informacin afect tambin a los presidentes y a las autoridades regionales
y municipales. Las deficiencias de los ET, la falta de cumplimiento de
los requisitos y el hecho de que algunos departamentos estuvieran en
ms de una propuesta (Puno, por ejemplo, estaba en seis) evidencian
este problema. La encuesta ex post del CND demostr esta situacin
de modo fehaciente.
La leccin que nos deja el proceso es que no es posible basar un
cambio poltico tan importante como la integracin regional en el slo
280
marco legal. Es preciso disear una estrategia clara, ofrecer informacin, despejar las incertidumbres, establecer alianzas y generar condiciones y experiencias positivas de asociacin antes de llegar al momento
clave de la decisin popular. La propuesta de futuro debe incorporar
esta dimensin, a riesgo de reincidir en el fracaso.
Conduccin del proceso
Uno de los problemas ms serios del proceso fue la falta de liderazgo y de legitimidad del CND. Hecho que se expresa en las debilidades de la campaa informativa y, sobre todo, en su parcializacin a favor
de la integracin. Equivocadamente, en medio de las crticas, el CND
asumi la regionalizacin como un medio para reivindicarse y la tarea
como un objetivo particularista: al parecer, su concepto de xito fue que
se presentara la mayor cantidad posible de ET. La consecuencia fue que
en algunas ocasiones empuj la integracin en los departamentos ms
all de lo prudente, presionando a las autoridades a tomar decisiones.
Esto condujo a una situacin confusa: siete presidentes regionales, en
diferentes combinaciones, presentaron ocho ET, la mayora de los cuales
carecan de sustento real.
El comportamiento del CND fue duramente criticado por los partidos de la oposicin, especialmente el Partido Aprista. En medio del proceso, cuando ya los expedientes tcnicos haban sido aprobados, los presidentes regionales que cambiaron su posicin criticaron este comportamiento del CND y alegaron esta presin para echarse atrs. Ello aument
el desprestigio del Consejo y del proceso de integracin regional.
Un problema serio del CND fue la ausencia de una poltica de
alianzas. Al inicio del proceso no se logr el consenso necesario en el
interior del gobierno, lo cual explica la diversidad de posiciones del
poder Ejecutivo y el haber tenido que asumir la tarea en solitario. En la
relacin con los gobiernos regionales, se privilegi la promocin de los
ET y no el establecimiento de alianzas. En este caso destaca el rol del
presidente regional de Lambayeque, quien se convirti en el ms firme
promotor de la descentralizacin.
El CND busc, aunque tardamente, una alianza con algunas
ONG para apoyar la difusin del proceso. Ello demostr, sin embargo,
que el Consejo no cont en el propio gobierno, con suficientes aliados
como para garantizar un discurso uniforme y coherente que difundir.
281
La cuestin de fondo es que el CND no tuvo una poltica de alianzas explcita. Al inicio pretendi jugar slo contra todos los opositores,
incluso los que se encontraban dentro del propio gobierno nacional.
La personalizacin del proceso hizo que se enfrentara cada vez ms
abiertamente a los opositores, lo que le acarre severas crticas. El CND
perdi una significativa oportunidad para encabezar con liderazgo el
proceso. Para ello hubiera tenido que hacer una alianza oportuna y
explcita desde el inicio con la sociedad civil (especialmente regional),
las ONG y agencias de cooperacin internacional.
El rol de los actores
Uno de los rasgos ms significativos del proceso fue el desinters
de los partidos polticos, que no tuvieron una activa participacin en el
proceso, salvo el Partido Aprista, como cabeza de la oposicin y detentador de doce gobiernos regionales. El resto, incluyendo al partido de
gobierno Per Posible, no estuvieron presentes en el proceso. Unidad
Nacional tampoco mostr inters en el proceso, en parte debido a sus
reparos a la descentralizacin en general y porque su presencia poltica
se limita a Lima. Tan slo en medio del debate de las reformas legales
que no llegaron a prosperar Unidad Nacional se comprometi a
apoyar las reformas en el Congreso, pero los parlamentarios de su partido no siguieron la directiva.
Lo cierto es que la mayora de partidos polticos, salvo el Partido
Aprista, no tenan mucho que ganar en el proceso. Acostumbrados a
actuar en funcin de sus intereses electorales inmediatos, no dimensionaron la importancia del proceso. Esto, por cierto, no es sino una expresin elocuente de la crisis que atraviesan esas colectividades desde la
dcada de los noventa.
Ms bien, algunos congresistas de oposicin aprovecharon la
coyuntura para sumarse a la crtica del gobierno Toledo y a la descentralizacin. Al final del proceso, y en vista del desprestigio del referndum, algunos presentaron proyectos de ley para postergarlo como
recurso para relanzar su prestigio poltico. Si bien no lograron elevar
sus bonos polticos ni la postergacin del referndum, el efecto de la
presentacin de estos proyectos fue el incremento de la confusin de
la ciudadana.
De los 25 presidentes regionales, doce pertenecan al Partido
Aprista y la mayora se aline con las posiciones de su organizacin,
282
es decir, se sumaron a la oposicin. El resto de presidentes (salvo dos)

perteneca a movimientos regionales y optaron por jugar estrategias
propias, en funcin de sus intereses electorales regionales. Ello fue una
demostracin de la percepcin de las lites regionales, que vieron amenazado su acceso al poder por el proceso de integracin regional.
En esta seccin hemos intentado una primera aproximacin a la
construccin de algunas hiptesis plausibles que permitan explicar el
fracaso de la experiencia peruana de integracin regional. Si bien queda
mucho por avanzar, es importante aportar a la construccin de los trminos del debate que se abre hoy sobre este tema. La nica manera de
crear condiciones para no volver a fracasar es aprender de los errores.
Desafos para el futuro

Per ha experimentado drsticos y profundos cambios sociales,
econmicos y polticos desde mediados del siglo XX, que se expresan,
entre otros aspectos, en una gran brecha entre la dinmica territorial
y la estructura poltico-administrativa. Respecto del pas de hace cincuenta aos, estamos ante una nueva realidad que requiere nuevas
formas de expresin y direccin. Por otro lado, han surgido nuevos
sectores sociales que han creado condiciones sociales, econmicas y
polticas que el pas no ha sabido manejar. Estos nuevos sectores se han
debatido entre las alternativas polticas autoritarias Fujimori, Sendero Luminoso, el Movimiento Revolucionario Tupac Amar (MRTA),
y los outsiders y no han encontrado en el sistema de partidos canales
de representacin poltica democrtica.
La globalizacin, por su parte, ha potenciado nuevos procesos de
desarrollo econmico en los ltimos aos y crecientemente plantea el
desafo de revalorar las dimensiones regional y local.
En este contexto, la descentralizacin es la oportunidad ms significativa para emprender la reforma del Estado, la redefinicin de su
relacin con la sociedad civil y la posibilidad de un modelo de desarrollo econmico integral equitativo y sostenido. En este proceso, el
reordenamiento territorial a travs de la integracin de regiones y con
participacin ciudadana es un punto clave. La experiencia fracasada
del referndum de 2005 nos abre la posibilidad de revisar algunas condiciones y estrategias de su viabilidad.
El anlisis debe partir de reconocer que la integracin regional es
por definicin, un proceso dinmico, gradual, permanente y democr283
tico. Por esa razn, es tambin un proceso conflictivo y sujeto a factores

de clculo poltico de los actores polticos y sociales, que demanda un
marco regulatorio capaz de procesar y resolver los conflictos de manera
que puedan creativamente dinamizar el proceso, y no entrabarlo.
Quizs la condicin bsica de carcter estructural para redefinir
el panorama es avanzar en la superacin de la crisis de representacin
poltica de los partidos polticos y movimientos regionales que los tiene
entrampados entre el clientelismo y el cortoplacismo. Y, adems, reestructurar el sistema de partidos a fin de garantizar una adecuada y coherente representacin poltica a todos los sectores de la sociedad. Ello permitir la renovacin de los canales de comunicacin e interaccin entre
partidos, organizaciones e instituciones sociales y ciudadana.
El desafo es cmo incorporar a la ciudadana, especialmente de
las regiones, que hoy slo encuentra representacin poltica en los outsiders de las coyunturas electorales y en los a menudo precarios
movimientos independientes regionales y locales. Se trata de los nuevos actores cuya expresin poltica ms evidente es el rechazo a los
partidos y a la clase poltica.
Esta exigencia es tambin vlida para las organizaciones de la sociedad civil, que hace ms de una dcada vienen atravesando una crisis de
representacin social, que en muchos casos las ha tornado en estructuras
vacas, inorgnicas y carentes de representacin real. Como se comprender, en esta tarea, el rol de los partidos es tambin crucial.
Avanzar en esta recomposicin de los partidos, movimientos regionales y organizaciones de sociedad civil es crucial pues ello garantizar
la formacin de un liderazgo poltico y social, comprometido y coherente
y capaz de tener un papel crucial en el proceso de descentralizacin.
Otra condicin bsica es el relanzamiento del proceso de descentralizacin y la profundizacin de sus componentes centrales: participacin ciudadana, transferencia de funciones, descentralizacin fiscal
e integracin regional. La coyuntura de un nuevo gobierno desde julio
de 2006 y las elecciones regionales y municipales de noviembre pasado
han vuelto a colocar estos temas en la agenda pblica. Queremos en lo
que sigue plantear algunos elementos de la estrategia futura de la integracin regional, a partir del anlisis de la experiencia del referndum
de 2005, en la expectativa que puedan alimentar el debate.
284
Un modelo de estrategia democrtica para la integracin regional

El punto de partida de la reformulacin de la estrategia de integracin regional en Per es reafirmar la importancia crtica del componente democrtico en la decisin. La leccin ms importante del referndum es que no se puede emprender procesos de reordenamiento
territorial que no cuentan con una slida base de apoyo ciudadano. La
cuestin clave, sin embargo, es en qu momento tiene sentido democrtico y prctico la participacin electoral del pueblo.
El primer paso de la estrategia consiste en una profunda revisin
del marco legal de la integracin regional. Esto supone redefinir los
incentivos, especialmente los relacionados con la provisin de instrumentos de poltica para promover el desarrollo econmico regional y
para el ejercicio de las funciones y servicios pblicos que se les transfieren. En segundo lugar, es preciso desligar la descentralizacin fiscal
y la coparticipacin del proceso de integracin regional. Como hemos
visto, uno de los entrampamientos ms serios del proceso anterior fue
precisamente las consecuencias de este vnculo. Adems, es necesaria
una reforma tributaria radical y una redefinicin equitativa del canon
y las regalas.
La cuestin clave, sin embargo, es cmo construir las iniciativas
de propuesta de integracin regional. La estrategia pasa a nuestro juicio por dos fases. En la primera, el Centro de Planeamiento Estratgico (Ceplan) debe promover un acuerdo nacional en torno a un plan
de desarrollo que asuma un proceso de organizacin del territorio en
funcin de los objetivo y estrategias priorizadas de desarrollo, y que
apunte a remontar los desequilibrios y desigualdades de manera que
las unidades poltico-territoriales puedan potenciar sus capacidades
y su competitividad econmica, social y cultural en la perspectiva de
una complementariedad regional e interregional.
Segn Leyton, es preciso buscar una sostenibilidad, que considere
los factores ambientales como palanca del desarrollo; la redefinicin de
las relaciones entre campo y ciudad; un sistema urbano regional que
exprese la articulacin de las dinmicas econmicas, polticas y sociales; una decidida accin para superar la exclusin y la desigualdad
social y econmica a travs de mecanismos redistributivos y de generacin de empleo e ingresos, y una distribucin ms equitativa en las
inversiones pblicas y privadas. En esta perspectiva, se requiere potenciar aquellas actividades que promuevan mecanismos de asociatividad
y concertacin, que garanticen un continuo proceso de formacin de
285
capital social y potencialidad de desarrollo, as como la articulacin

de las actividades econmicas modernas con las ms tradicionales.20
Y que finalmente reconozca que las demandas y aspiraciones de las
regiones son distintas segn su situacin.
Este documento debe ser el marco de referencia para la formulacin de un plan de regionalizacin, que debe promover el Ceplan,
con propuestas de organizacin territorial a partir de una elaboracin
consensuada entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales, con
la participacin activa de las organizaciones de la sociedad civil de las
regiones. La negociacin entre las regiones debe ser acompaada proactivamente por el gobierno nacional, para facilitar la expresin de las
diversas visiones (nacional y regional), y para lograr acuerdos por consenso, que luego se sometan a decisin ciudadana.
Slo un plan de esta naturaleza ser capaz de expresar una clara
voluntad poltica de los actores polticos y sociales. Proceso que debe
acompaarse del diseo de una estrategia clara de implementacin
y de reglas de juego consensuadas. No se trata, pues, de determinar
compulsivamente las regiones, ni incurrir en el error de hacer leyes,
sin estrategia. El referndum entonces se realizar sobre las opciones
concertadas, que expresen el consenso de todos los actores nacionales, regionales y locales. Eso permitir tambin reestructurar el mapa
social, para reconocer el status de las comunidades campesinas y las
comunidades nativas en el marco de la reforma descentralista.
La estrategia del plan de regionalizacin debe comprender asimismo
a las provincias y distritos para poder garantizar el capital que significa el
aporte de las asociaciones de municipalidades que se ha venido desarrollando desde la dcada de los noventa, y el estmulo a la formacin de
mancomunidades municipales. Esto permitir, adems, que las provincias y distritos tengan un marco geoeconmico ms claro y coherente en
el proceso de su decisin de integracin poltico-territorial.
En el actual debate peruano sobre la integracin regional se discute sobre la procedencia de implementar una estrategia de experiencias piloto de integracin. A nuestro juicio, experiencias de este tipo
no haran otra cosa que repetir la lgica del proceso anterior, pero en
pequeo. La cuestin es cmo garantizar que el proceso de formulacin de propuestas vaya avanzando con base en consensos entre el
20
Vase: Leyton, Carlos. Desarrollo territorial y descentralizacin en Per. En Arocena,
Jos. et al. Aportes a la descentralizacin y el desarrollo local. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana.
2003. p. 138.
286
gobierno nacional, los gobiernos subnacionales y la sociedad civil de

las regiones, y que desde all, la ciudadana tome la decisin final en
un referndum.
Una estrategia de este tipo implica, por cierto, un clculo de tiempos que garantice procesos de formacin de voluntades colectivas y
consensos consolidados, y que abandonemos la estrategia de la descentralizacin a plazo fijo, que ha vivido Per hasta ahora.
En esta estrategia, las JCIR tendran ahora s un rol crucial. Deberan tener el tiempo necesario para promover experiencias positivas
de asociacin interregional, a partir de proyectos y programas conjuntos, aprovechando las nuevas articulaciones econmicas, las cadenas
productivas, los circuitos econmicos, los corredores econmicos y las
cuencas y microcuencas.
El resultado ser la formacin de comunidades de intereses que
incluyan el corto y mediano plazo. Desde la perspectiva institucional
y jurdica, esto supone un vigoroso relanzamiento de las JCIR que se
fortalecern con la participacin de los alcaldes provinciales y distritales y de las organizaciones de la sociedad civil; as como una accin
estatal de apertura de ofertas con oportunidades concretas (Interocenica, Sierra-Centro-Sur, programas sociales, Sierra Exportadora, etc.),
con recursos y estructuras administrativas, y sobre todo, que lleguen a
la operacionalizacin de los incentivos de la Ley 28274.
Este parece ser el camino ms efectivo para el fortalecimiento de
los espacios de coordinacin y articulacin que permita, a travs de
experiencias concretas de asociacin, superar los temores y las barreras
a la integracin regional.
Reflexin final
Per est atravesando por una fase crucial de su historia. La descentralizacin y, en ella, la integracin regional como mecanismo para
el reordenamiento territorial, que garantice un desarrollo social y econmico armnico, equilibrado y equitativo, es una oportunidad sustantiva para ello. Si bien el camino recorrido no es alentador, y la experiencia del referndum ha sido ms bien un fracaso, la coyuntura de
un nuevo gobierno nacional y nuevas autoridades regionales y locales
abre la puerta para volver a hacer la apuesta y, tal vez, ganarnos otra
oportunidad ms sobre la tierra.
287
Descentralizacin en Colombia
y Bolivia y la democratizacin en
Amrica Andina
Coordinador de Investigacin de la
Universidad Mayor de San Andrs, Bolivia
El propsito del documento es sealar algunos de los elementos
del proceso de descentralizacin colombiano que fueron aprovechados
en Bolivia. Se mencionan algunos de los logros y dificultades del proceso, sus peculiaridades y similitudes con Colombia, para finalmente
valorar la descentralizacin como parte de un proceso mayor en los
pases de Amrica Andina, como es la profundizacin o mantenimiento
de la democracia.
Aspectos importantes del proceso descentralizador en Colombia

La descentralizacin colombiana ha conseguido ser un caso de
referencia para otros pases de Latinoamericana, que muestra puntos de
reflexin importantes sobre la viabilidad del proceso, con grados de profundidad importante, especialmente en cuanto al volumen de recursos
transferidos en el marco de Estado unitario, no federal.

2002.
Echavarra, Juan Jos et al. Decentralization and Bailouts in Colombia. IADB (WP. R-442).
La conmemoracin de los veinte aos de descentralizacin municipal en Colombia tiene coincidencias con el proceso con Bolivia, donde
despus de varias dcadas se volva a elegir alcaldes por voto popular (en 1985 conjuntamente con elecciones generales para autoridades
nacionales) y en 1987 ya con elecciones exclusivamente municipales.
Sobre el situado fiscal se entendi la necesidad de hacer ms simple y transparente el esquema. Se sabe que con el propsito de dirigir
recursos para educacin y salud, la distribucin ha tenido que alejarse
de la equidad en trminos territoriales. En Bolivia, el reparto se hace
en trminos proporcionales al nmero de habitantes por municipio
segn la informacin oficial. Recursos provenientes del fondo HIPC
para la condonacin de deuda multilateral a pases pobres altamente
endeudados, se asignan tambin por consideraciones de pobreza, aun
cuando estos recursos son temporales.
Respecto al tema indgena, el caso colombiano llam la atencin
por el reconocimiento constitucional de los territorios indgenas como
posibles entidades territoriales que podan aspirar a competencias y a
un estatus comparable a los departamentos. Pero tambin vino la frustracin cuando en otros pases supimos que no han logrado el alcance
que ordenaba la Constitucin.
Se puede reiterar un hecho recurrente de nuestros pases, el que
ciertas normas, en este caso constitucionales, no se cumplan o implementen aunque sean necesarias para mejorar la situacin de sectores
en desventaja, como indgenas y campesinos. Ocurre lo mismo con la
descentralizacin, por ejemplo, en Bolivia la Constitucin de 1967 reconoca los gobiernos departamentales, pero durante su vigencia nunca
fueron implementados. La reforma constitucional de 1994 profundiza
la descentralizacin municipal pero convierte el mbito departamental
en delegacin del poder Ejecutivo nacional.
Logros y limitaciones del proceso en Bolivia

La inhibicin de generar gobiernos departamentales en Bolivia
impidi un desarrollo ms exitoso del proceso de descentralizacin.

Vargas, Jorge E. y Sarmiento, Alfredo. La descentralizacin de los servicios de educacin y salud en Colombia. En Gropello, E. Di y Cominetti, R. (Comps.). La descentralizacin
de la educacin y salud: un anlisis comparativo de la experiencia latinoamericana. Santiago de Chile:
CEPAL. 1998.

Por sus siglas en ingls: Heavily Indebted Poor Countries.
289
Mientras se lograron importantes avances en varios aspectos, la desarticulacin con el nivel departamental sigue siendo un tema pendiente
y de un peso decisivo en el plano poltico actual.
La piedra angular de las reformas sociales de los aos noventa es
la conocida Ley de Participacin Popular (1551 de 1994) que municipaliza el territorio nacional, reconoce todas las secciones de provincia
(alrededor de 300 en toda Bolivia) y les destina el 20% de las recaudaciones tributarias nacionales, para ser distribuidas por criterio de
igualdad poblacional. Tambin reconoci los usos y costumbres de las
Organizaciones Territoriales de Base (OTB), nombre genrico para oficializar las diferentes formas de asociacin rural tradicional y las juntas de vecinos en el mbito urbano.
Estas organizaciones debieron generar representacin municipal
para la conformacin de comits de vigilancia y rganos de control
social sobre los recursos; y aunque tuvieron un desempeo deficiente,
se logr difundir el mensaje sobre la necesidad de control social local a
los recursos administrados por las municipalidades y los fondos pblicos en general.
Con la denominada Ley del Dilogo (2235 del 2000) y a partir de
los recursos del HIPC, se generaron rganos de control social departamentales y nacionales. Los comits de vigilancia son los representantes
sociales para la planificacin participativa, donde bsicamente se establece un listado de demandas con cierta priorizacin concertadas con
los gobiernos municipales.
Las elecciones municipales de 1995, 1999 y las ms recientes del
2004 han visto aumentar la presencia de alcaldes indgenas y campesinos en cantidades significativas en relacin con otros periodos de eleccin popular de autoridades, al pasar del 25% en 1995 a prcticamente
el 60% en 1999, mientras la ms reciente eleccin consolid liderazgos
que transcienden lo local como el del alcalde Ren Joaquino de Potos,
precandidato presidencial en el 2005, miembro de un grupo de alcaldes
de las principales capitales departamentales, el fallido Frente Amplio.
Algo distinto es el liderazgo de Evo Morales, actual presidente, quien
luego de una trayectoria de dirigente de los cocaleros pas a ser dipu-

Rojas O., Gonzalo y Thevoz, Laurent (Coords.). Participacin popular: una evaluacinaprendizaje de la Ley. 1994-1997. La Paz: VMPPFM. 1998.

Alb, Xavier y Quipe, Vctor. Quines son indgenas en los gobiernos municipales? La
Paz: Plural y CIPCA. 2004.
290
tado uninominal, gracias a la reforma constitucional de 1994 por el

Chapare.
Adems de ese indudable crecimiento de la presencia indgena en
el mbito municipal, es importante sealar que en el marco de la Ley
de Participacin, se desarrollaron mecanismos institucionales, como
los distritos municipales indgenas, donde se autoriza al alcalde para
realizar el nombramiento discrecional de un subalcalde, que puede ser
una autoridad tradicional nombrada por usos y costumbres o segn
las formas organizativas locales. De esa manera se configura un municipio culturalmente diferenciado.
De similar manera, la implementacin de la Ley de Participacin
Popular (LPP) tambin posibilit operacionalizar algunos elementos
sociales de la Ley de Reforma Educativa, para romper el monopolio
jerrquico y unicultural del maestro en la gestin educativa, involucrar
a las comunidades locales, as como permitir cierto grado de descentralizacin en la administracin de la infraestructura educativa a cargo
ahora de los gobiernos municipales.
Conviene caracterizar las potenciales ambigedades que en trminos de fuerzas polticas genera la descentralizacin. Es necesario
decir que sta aparece con mucha fuerza desde la radicalizacin de la
movilizacin indgena campesina y con fuertes vnculos con demandas
populares que causan impaciencia ante el desajuste entre promesas y
logros efectivos.
En la historia regional de Santa Cruz la regin que vanguardiza la demanda de mayor descentralizacin, ha habido crticas al
centralismo que se revigorizan en la medida en que empieza el proceso
de fortalecimiento de los pueblos indgenas en nuestro pas, y tiene que
ver con las leyes de mediados de los aos noventa, pero que arrancan
de procesos anteriores de reclamo democrtico y de trato de iguales.
Eso tiene que ver con ciudadana e instituciones polticas que
dan posibilidades de desarrollo en medio de la diversidad. A la vez,
la reemergencia del derecho a la diferencia, no a la desigualdad, es

Chapare es la provincia de Cochabamba donde se ha producido coca en las ltimas tres dcadas, a diferencia de otras, principalmente en La Paz, donde esa produccin lleva
siglos. Es bastin de Evo Morales, que desde all se convirti en un dirigente con influencia
nacional.

Medina, Javier (Ed.). Municipio indgena. La Paz: Ministerio de participacin popular.
PADEP y FAM-Bolivia. 2003.

Alb, Xavier. Iguales aunque diferentes: hacia unas polticas interculturales y lingsticas
para Bolivia. La Paz: UNICEF, Ministerio de Educacin y CIPCA. 2002.
291
parte del capital simblico con el que se explica el vigor de sectores

populares en la Bolivia democrtica. Hoy tenemos prefectos elegidos
por voto popular seis de nueve opciones distintas al Movimiento al
Socialismo (MAS), el partido de Evo Morales sin una normativa que
requiere cambio constitucional para el estatuto de gobernadores, que
son los prefectos en los hechos ahora.
Un dato ms, al fortalecer los niveles locales, sin las debidas articulaciones, y con vigencia de derechos a reclamos, tambin se han revigorizado identidades locales que en momentos parecen redefinir drsticamente el sentido y sentimiento de pertenencia nacional.
Reflexiones comparadas sobre el valor democratizador de la

descentralizacin
No hay duda de la importancia del proceso descentralizador
municipal en Bolivia dentro del proceso de democratizacin (postura
no necesariamente compartida en el pas y menos por el gobierno). En el
nivel intermedio, las restricciones o la figura de administracin delegada
coadyuvaron a la crisis poltica evidente entre el 2000 y el 2005, a pesar
de los importantes recursos que reciben para la inversin pblica.
En cambio, el proceso descentralizador en Colombia, ms dilatado en el tiempo, desde la conformacin del situado fiscal en 1968, la
descentralizacin municipal en 1986 y la conformacin de gobiernos
departamentales a partir de 1991, con sus dificultades, se destaca por el
enfoque gradual inserto en el diseo mismo. Se habla de un laberinto
fiscal10 para referirse al conjunto complejo de disposiciones que a lo
largo del tiempo se han expedido para alcanzar los objetivos de eficiencia y eficacia, y para lograr la legitimidad de un Estado en descrdito,
como varios en nuestra regin.
El asunto de la equidad es crucial para que se logre este objetivo
poltico, el de la legitimidad, no slo del rgimen poltico, sino de la
integralidad de Estado. Sigue pendiente el problema de la desigualdad, que en aos recientes est aumentando, y con ella, el descontento
social que genera problemas polticos (conflicto armado, violencia y
marginalidad) y limita las posibilidades de recomposicin en proyectos democrticos con amplia base social. Cuando la descentralizacin

Molina B., Ramiro; Mayorga, F. y De la Fuente, M. J. La Asamblea Constituyente y las
representaciones sociales de nacin/naciones. La Paz: UCAC. 2005
10
Restrepo, Daro. El mito de Ssifo o veinte aos de pujanza descentralizadora en
Colombia. En Reforma y Democracia. No. 17. Revista del CLAD. Caracas. 2000.
292
no atiende el asunto de la equidad, es cuando puede argumentarse que

no existe una necesaria correlacin entre descentralizacin y democratizacin.11
Como el esquema de descentralizacin en los pases andinos, y
sin duda tambin el colombiano, ha venido acompaado de mecanismos de participacin ciudadana, existe la oportunidad para el ejercicio
de reclamos, que pueden seguir cursos distintos y no siempre compatibles con la idea de Estado de derecho que aspiramos.
As, el grado de aceptacin para el reclutamiento de nuevos adherentes a la guerrilla y la desafeccin a las fuerzas del sistema, aunque
pluralizan opciones partidarias, tambin pueden dar lugar a fuerzas
con discursos de transformacin inmediata, no necesariamente respetuosos de valores democrticos, con ciertos elementos de racismo,
como en el caso ecuatoriano, peruano y boliviano. Importante, entonces, que puedan hacerse efectivas las demandas ciudadanas; de otro
modo, se alienta la frustracin.12
Estamos viviendo en Amrica Latina y en nuestra Amrica
Andina un cambio en las relaciones de poder con las que tradicionalmente se organiz la sociedad nacional. Tiene que ver con la presencia
crecientemente participativa de sectores sociales que supieron aprovechar las reformas de los aos noventa, con las que principalmente
afirmaron ciudadana, aunque los resultados de la gestin econmica
fue una mayor concentracin de riqueza en marcos de participacin
ciudadana,13 o la provocadora formulacin sobre la consolidacin de
la democracia inesperada por su ineficacia para reducir las brechas
socioeconmicas.14
Congruente con la responsabilidad ciudadana que debe acompaar toda ampliacin de derechos, es importante avanzar en la descentralizacin ya no del gasto, sino de la recaudacin de ingresos, para
evitar la pereza fiscal detectada como problema tanto en Colombia
como en Bolivia. Aqu es bueno saber que hay diferencias entre las
posibilidades estructurales que el esquema de recaudacin de impuestos vigente genera, as como de la riqueza de las entidades con atribu11
Prudhomme, R. et al. Decentralization in Bolivia. IADB. 2000.
12
Velsquez, Fabio. La veedura ciudadana en Colombia: en busca de nuevas relaciones entre el estado y la sociedad civil. En Bresser Pereira, Luis C. y Cunill, Nuria (Eds.). Lo
pblico-no estatal en la reforma del Estado. Buenos Aires: Paids-CLAD. 1998.
13
PNUD. La democracia en Amrica Latina: hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Buenos Aires y Lima: PNUD. 2004.
14
Sorj, Bernardo. La democracia inesperada. Buenos Aires: Prometeo Libros. 2005.
293
ciones de recaudo y de la cultura tributaria del lugar (para qu pagar

si se roban el dinero o nada se hace).
En el juego de balances tambin hay que considerar el asunto de la
representacin poltica.15 En el caso del Senado colombiano, la Cmara
de Representantes incorpora criterios de proporcionalidad por poblacin, justamente en el mbito en que es preciso el de la igualdad de las
entidades territoriales. De nuevo, una buena Constitucin como la de
Colombia muestra las distancias entre la formulacin y su aplicacin
prctica.16 En teora, se trata de sobrerrepresentar a las unidades menores, para reforzar tendencias cohesivas ms que tendencias vinculadas
a la dinmica econmica y de mercado, que tienden al individualismo.
En Bolivia, casi fracasa la salida poltica concertada de finales del 2005
por la disputa de un escao uninominal para el departamento de Santa
Cruz, que de los departamentos grandes es el menos subrrepresentado.
La flexibilidad como caracterstica institucional, a diferencia de la
rigidez uniforme, debe registrarse como asunto pendiente. No es preciso ahondar sobre la rigidez de las transferencias con destino predefinido tipo situado fiscal de Colombia. Son necesarias instituciones
diferenciadas por escala, y al menos para el caso boliviano o ecuatoriano, por especificidades culturales en perspectiva intercultural. En
Bolivia ya se viene hablando del municipio indgena.17 Gran parte de
su demanda tiene que ver con la adecuacin de la legislacin sobre
gestin pblica del Estado centralizado orientado a organizaciones
nacionales.
El esquema espaol de las autonomas es un buen referente de un
Estado que sin ser federal ha sido exitoso en su proceso descentralizador, con mrgenes de diferenciacin importante en el plano institucional con ciertos acentos culturales. En el mbito municipal, es relevante
la diferenciacin por la dimensin del nmero de ciudadanos constitutivos de los gobiernos locales. Inspirado en ese esquema en el nivel
intermedio, en Bolivia, desde la regin ms prspera, se ha formulado
una propuesta de descentralizacin, donde se puede rescatar el enfoque gradual y flexible, para adecuarlo a la diversidad de nuestros respectivos pases.18
15
Rodrguez, Jorge. El Estado unitario descentralizado: una crtica del enfoque constitucional
colombiano. Catalua: Bib. virtual del IIG-PNUD (www. iigov.org/papaers/). 2001.
16
Murillo, Gabriel. Aproximacin analtica a la crisis colombiana. Conferencia en el IIGBarcelona. 2001.
17
Medina, op. cit.
18
Rojas O., Gonzalo. Comentario a la propuesta crucea de autonomas desde un sentido de
patria intercultural. La Paz: PIEB. 2005.
294
La vigencia de instituciones y discursos democrticos, denominada conceptualmente el rebasamiento de la sociedad civil, es parte central
de la caracterizacin poltica actual. Por esto, nada de lo aqu enunciado respecto a las leyes de reforma significa su apologa, sino la constatacin de espacios legales aprovechados y ocupados principalmente
por los pueblos indgenas y sectores antes excluidos, que no disponan
de espacios para su participacin y fortalecimiento.
Hoy no se puede prescindir de perspectivas interculturales, como
parte de las consecuencias de la sociedad pluri-multi. Se requiere
institucionalizar la descentralizacin y la participacin ciudadana, con
las adecuaciones correspondientes, e implica desarrollos acelerados de
responsabilizacin social en la gestin y no solamente en el ejercicio del
control. Esto implica un cambio de percepcin del Estado en relacin
con una Sociedad que crecientemente se perciba parte de una colectividad mayor y no principalmente subordinada a ste. Lo que se ha dado
en llamar republicanismo es una tradicin poltica occidental ms
afn a la trayectoria cultural y poltica de Bolivia y de varios pases de
Amrica Andina.
La discusin sobre la descentralizacin muestra la profundidad y
precisin del diagnstico,19 adems del proceso mismo y parece buen
momento para decisiones polticas con perspectiva de Estado. Esas son
las que necesitamos en nuestros pases.
19
Forero et. al. 1997, Zafra 2001 y los autores aqu citados, entre muchos otros.
295
La descentralizacin en Amrica
Latina: 20 aos despus
Daro I. Restrepo
Profesor de la Universidad Nacional de Colombia y presidente
de la Fundacin para la participacin comunitaria (Parcomn)
Una veintena de aos despus de haber emprendido la descentralizacin en Amrica Latina tres interrogantes centran la evaluacin
del proceso: ha servido para una mayor integracin de los territorios a
la nacin?, ha logrado combatir la pobreza y la desigualdad social?, y,
por ltimo, han servido los procesos de descentralizacin a la democratizacin de los regmenes polticos latinoamericanos?
Abordemos el primer tema, el de la integracin nacional. Es una
caracterstica comn del Estado en Amrica Latina, en particular en
nuestro vecindario Andino, considerar que existe ms extensin territorial que estatal y ms activismo gubernativo que capacidad estatal.
Somos pases con grandes fracturas territoriales, no slo por la geografa sino por la alta concentracin del Estado y el mercado en muy pocas
ciudades y lugares. Existen muchsimos territorios de marginalidad,
de informalidad, con precario desarrollo de mercado, con pocas instituciones, precaria integracin regional y a la nacin. Cabe sealar que
la concentracin del centro y la difusin de las periferias se repiten en
cada gran ciudad y bastin del desarrollo capitalista.
Los procesos de descentralizacin en Amrica Latina, de diversas

maneras recorren pasos hacia una mayor integracin de las naciones:
mediante una mayor difusin del gasto pblico social, la creacin de
instituciones y entidades estatales portadoras de funciones descentralizadas, la creacin de municipalidades y administraciones locales y la
extensin de los sistemas polticos a ms comunidades y territorios. Las
grandes ciudades latinoamericanas emprenden procesos internos de
descentralizacin o desconcentracin administrativa y fiscal. Adems,
se presenta la creacin de empresas privadas, comunitarias y tnicas
alrededor de la extensin de los mercados pblicos, de la administracin de los servicios y de la pugna por la representacin social ante el
despliegue de la extensin institucional de los Estados latinoamericanos en sus territorios profundos.
No obstante, ni en Colombia, Ecuador, Per, Bolivia, ni en otros
lugares de Amrica Latina, la mera difusin del gasto social, de la
administracin y de los sistemas polticos locales, logra desconcentrar
el poder poltico y el poder econmico del Estado y del mercado en el
balance del poder nacional. El poder en los viejos Estados unitarios
andinos sigue altamente concentrado. Por ejemplo, en Colombia, cerca
del 70% de la inversin estatal y privada sigue gravitando alrededor
de las mismas cuatro entidades territoriales de la dcada del 70, previa
a la descentralizacin. Tal concentracin se complementa con procesos
de relocalizacin de inversiones en busca de la apertura de nuevas y
viejas fuentes productivas relacionadas con el mercado mundial, como
frutas exticas, banano, flores, carbn y petrleo, caracterizadas por ser
inversiones de enclave, con capacidad de generar inmensas diferenciaciones en la distribucin del poder poltico y econmico en las regiones
receptoras y exportadoras de los productos energticos y naturales.
Consideremos ahora el segundo interrogante. Ha servido la descentralizacin en Amrica Latina a una mayor equidad social? Para
responder es necesario distinguir las dos principales concepciones
sobre la desigualdad social que existe en Amrica Latina. La primera,
se refiere a la pobreza, considerada como una situacin de carencia
y precariedad, medida por indicadores objetivos como acceso a bienes y servicios bsicos de salud, educacin, nutricin, agua potable,
saneamiento bsico, ingresos y vivienda principalmente. Desde esta
concepcin, una persona es miserable si posee menos de un dlar al
da, y, pobre, si obtiene menos de dos. La otra concepcin hace nfasis
en la inequidad social, es decir, en la relacin entre grupos de personas,
comunidades, etnias, sectores y clases sociales, respecto de la distribu297
cin general de la riqueza de los pases, el acceso a los derechos fundamentales y la capacidad de representacin de intereses.
La descentralizacin que se ha dado en Amrica Latina es de la
poltica social, fundamentalmente, de la salud, educacin, agua potable, saneamiento bsico, recreacin, cultura, deporte y asistencia agropecuaria de baja complejidad. En la medida en que los procesos de
descentralizacin de estas funciones sociales estn acompaados por
un aumento del gasto pblico, se logra que un mayor nmero de personas accedan a estos bienes bsicos. La dupla descentralizacin-mayor
gasto pblico social ha contribuido a la reduccin de los indicadores
de pobreza. Debe advertirse que se mantienen grandes desigualdades
entre campo y ciudad, nios y nias, grupos tnicos y territorios poderosos respecto de otros marginales.
La descentralizacin en Amrica Latina no se ha dado en la poltica comercial, productiva, financiera, crediticia, exterior, de empleo,
ciencia y tecnologa ni, hasta ahora, de fomento de mercados territoriales. En esta medida, los procesos de descentralizacin no afectan
las variables de la poltica econmica que determinan la produccin y
distribucin de la riqueza, as como los mecanismos de concentracin
de ingresos y de aumento de las desigualdades sociales.
Presenciamos entonces una paradoja: mayor difusin del Estado,
del mercado y el gasto pblico social, pero con mayor concentracin
de la riqueza y crecientes desigualdades sociales. Esto es un problema
poltico que rebasa los lmites de la democracia local. Quizs por eso,
despus de veinte aos de la ola reformista empeada en la dimensin
territorial de la democracia, la presin poltica ha volcado su atencin
hacia la conquista del poder central para dirigir reformas a los modelos de desarrollo, la representacin poltica de intereses sociales, la
distribucin del gasto pblico y la insercin en la economa mundial:
los nuevos gobiernos de izquierda latinoamericanos en sus diferentes
expresiones (Venezuela, Bolivia, Ecuador, Argentina, Nicaragua, Brasil
y Uruguay).
El tercer y ms complejo de los interrogantes es aquel que se cuestiona la capacidad que ha tenido la descentralizacin para democratizar los regimenes polticos latinoamericanos. La dificultad proviene
del inexistente consenso sobre la definicin y alcance de la democracia. Tres grandes aproximaciones entran en disputa. Para la primera la
democracia es bsicamente una cuestin de reglas de juego del sistema
representativo. Una segunda agrega el ingrediente de la calidad de los
298
procesos, ms all de las rutinas y procedimientos formales. Mientras

que la tercera insiste en la capacidad real que poseen los sistemas polticos en producir mayor bienestar, desarrollo y equidad poltica.
Si la democracia significa ms gente definiendo las mayoras que
gobernarn, ms lugares electorales y ms mecanismos de participacin
poltica, sin duda alguna, la descentralizacin ha aumentado los grados
de democracia en Amrica Latina. Actualmente hay muchas ms elecciones, partidos y movimientos polticos que antes y en muchos pases
se han ensanchado los sistemas electorales hacia las localidades. Este
pluralismo poltico no es marginal para Amrica Latina, cuyo pasado
est teido de dictaduras militares o constitucionales y civiles como
el unipartidismo mexicano y el bipartidismo colombiano. En general,
durante dcadas los sistemas polticos latinoamericanos pudieron ser
caracterizados como democracias restringidas. En todos los casos,
las grandes hegemonas polticas nacionales han sido quebrantadas
por los procesos de descentralizacin que han logrado la expresin de
mayoras polticas distintas en diferentes niveles de gobierno, como un
efecto general de mayor pluralismo poltico nacional.
Pero ms no siempre quiere decir mejor. En los ltimos aos, a la
presin por el ensanchamiento de los sistemas polticos le ha sucedido
un creciente inters por la calidad de los procesos gubernativos. A esta
aspiracin se le nombra de diferentes maneras, que expresan nfasis y
alcances diferentes del anhelo por devolverle al constituyente primario mayor protagonismo respecto de la administracin pblica y sus
intermediarios. Algunos hablan de transparencia, otros de rendicin
de cuentas, de participacin en la gestin pblica o de control ciudadano, y desde el espectro revolucionario, se refiere al poder popular.
Debemos reconocer que en Amrica Latina hay un poco de todo.
El asomo de una cultura poltica que insiste en la socializacin del poder
poltico, administrativo y econmico en diferentes niveles del Estado.
Simultneamente, persisten las condiciones estructurales mediante las
cuales se recrean, incluso a travs de la descentralizacin, las prcticas
de subordinacin de los jefes polticos sobre sus clientelas, la expropiacin burocrtica del poder ciudadano, la corrupcin de la poltica por el
dinero y la privatizacin del poder pblico. Por lo tanto, podemos tener
ms elecciones y no mejor democracia. Sin embargo, todava los movimientos sociales de Amrica Latina casan buena parte de sus agendas y
de sus expectativas hacia la conquista de la dimensin territorial de la
democracia.
299
Una tercera concepcin de la democracia sospecha de los que

limitan sus anhelos a la existencia de elecciones y procedimientos formales de participacin y control social. Desde la perspectiva de un ciudadano comn, poco importara ser llamado a participar en muchas
elecciones y a copar instancias pblicas de participacin o a utilizar
mltiples mecanismos de pronunciamiento sobre los asuntos pblicos,
si al final del camino este ciudadano no ha podido modificar sus condiciones de bienestar, as como tampoco afectar realmente las polticas
pblicas que lo determinan y, menos, los factores de poder mediante
los cuales se distribuyen las oportunidades econmicas y polticas en
la sociedad.
Apoya esta postura el que la descentralizacin no haya tocado
aspectos fundamentales del modelo de desarrollo y del agregado
nacional del poder econmico y poltico. La descentralizacin ampla
la presencia y la difusin del Estado y del mercado, as como las oportunidades de participacin poltica, y canaliza esfuerzos de millones
de personas y miles de organizaciones sociales latinoamericanas hacia
las estructuras descentralizadas. Pero debe reconocerse que no permite definir las privatizaciones, los impuestos regresivos, la lucha por
la propiedad, el modelo de desarrollo, las aperturas y la financiacin
de la economa. Estas decisiones no se descentralizan, se transnacionalizan, escapan as a la lgica local, por lo que se limita el alcance transformador de los alcaldes que practican la transparencia, la rendicin
de cuentas y los planes y presupuestos participativos.
Cul podra ser la agenda de reformas latinoamericana a los

procesos de descentralizacin en los aos venideros?
En primer lugar, el ordenamiento territorial. En los pases latinos
que adoptaron el federalismo en el siglo XIX se evidencia la debilidad
de las estructuras administrativas locales y la persistencia de un cierto
centralismo interno desde los Estados intermedios hacia las municipalidades. En este caso, se reclama un mayor esfuerzo por el fortalecimiento de la autonoma poltica local, lo cual supone consolidar los
procesos de transferencias de recursos y funciones.
En los ancestrales Estados unitarios como Colombia, Ecuador,
Bolivia y Per, a la descentralizacin se le ha caracterizado como municipalizacin; en estos casos se percibe la necesidad de asociaciones
territoriales hacia arriba, es decir, la construccin del nivel intermedio.
En cualquier caso, Amrica Latina parece dudar ante una novedosa
300
estructura institucional por la que se asoma una doble tendencia. Por

una parte, debe completar y equilibrar capacidades administrativas y
lugares de representacin poltica en cada nivel espacial. Por la otra,
adentrarse en una temida, pero quizs necesaria, flexibilidad institucional, que troque un ordenamiento institucional rgido, por otro
abierto, plural y cambiante.
El segundo es un viejo reto, el desarrollo econmico local. Este
tema fue importante en las dcadas del 60 y el 70 y, en algunos pases, bien entrada la del 80. Expandir polos de desarrollo territorial y
equilibrar dotaciones mnimas entre las regiones de la nacin fueron
objetivos, que si bien no alcanzaron la equidad interespacial, condujeron a una mayor ampliacin e integracin de los mercados internos.
De manera paradjica, la descentralizacin administrativa y poltica de
las ltimas dos dcadas enterr en el olvido la dimensin econmica
de la construccin de las naciones. No se equivocan los movimientos
sociales de base territorial, ni los lderes polticos de cientos de municipalidades latinoamericanas cuando formulan y emprenden proyectos
de desarrollo econmico que rebasan y complementan la dimensin
administrativa y social de la descentralizacin.
Dos obstculos deben superarse. El primero ya mencionado, el
desarrollo de enclaves, mediante el cual grandes inversiones riegan un
territorio para extraer de este las riquezas hacia fuera, generando grandes inequidades internas y dependencia externa. El segundo, la plena
y libre circulacin de capitales, en territorios desposedos de capacidad
regulatoria y sometidos a la lucha incesante por la atraccin de industrias y servicios que los conecten al aorado mundo globalizado. Una
cuantiosa literatura extrae las enseanzas de las regiones ganadoras
respecto de las perdedoras y propone invariablemente un recetario:
el desarrollo del capital social y humano, la infraestructura fsica de
servicios y tecnolgica, un robusto sistema financiero y claros derechos de propiedad. No se olvida de recomendar bellos paisajismos,
seguridad ciudadana y una buena oferta de entretenimiento cultural.
Poco relevante pareciera ser lo que a nuestro juicio es una condicin
del desarrollo econmico local: la retencin del excedente. Es decir, la
capacidad de generar sistemas econmicos locales mediante los cuales
se genere desarrollo endgeno. Y lo anterior, aunque suene antiptico
a muchos, requiere la construccin de la capacidad regulatoria local,
la fortaleza para privilegiar ciertas inversiones respecto de otras, la
opcin por contenidos sociales y polticos especficos a la reclamada
301
competitividad. Hay que producir y retener excedentes para negociar

las maneras de insertarse en el mercado internacional.
El tercer punto de la agenda sugerida es hasta ahora poco debatido. En virtud de los procesos de eleccin de autoridades locales,
los sistemas polticos latinoamericanos han acometido un ensanchamiento de la representacin poltica de los territorios, desde abajo. Sin
embargo, el poder poltico y el econmico siguen altamente centralizados y concentrados. En particular, los llamados Estados unitarios
son artefactos nacionales tomados por clases empresariales de algunos
sectores econmicos y territorios. Es tradicin entonces que la inversin pblica y el desarrollo econmico sigan una inercia espontnea.
No las seales del mercado, sino las de los poderes territoriales en las
naciones del capitalismo de enclave. Por ejemplo en Colombia, existen
32 departamentos, de los cuales cuatro concentran el 30% de la representacin en la Cmara y tres, ms la ciudad capital, concentran el 50%
de la representacin en el Senado. Incluso, una docena de los departamentos no tienen representacin poltica en el Senado. Es tiempo de
gritar: El Rey est desnudo. Una ms equilibrada representacin
poltica de todos los territorios en las instancias centrales del Estadonacin, podra ser complemento de una arquitectura institucional descentralizada que contribuya a la equidad social, territorial y poltica en
Amrica Latina.
302
Captulo 9
La descentralizacin vista por los

movimientos sociales
Jorge Enrique Bossa Airas

Arqumedes Vitons
Roberto Ortegn
El aporte de los movimientos

sociales a la descentralizacin
Jorge Enrique Bossa Arias
Presidente de la
Confederacin de Juntas de Accin Comunal
Hoy, que se celebran 20 aos de la descentralizacin, se deben
recordar tambin los esfuerzos populares. Este proceso no fue nicamente obra del gobierno, del Congreso, de los acadmicos o de las
presiones de la insurgencia, hubo tambin un esfuerzo nuestro, en los
salones comunales, las calles y las plazas del pas.
Me propongo aqu analizar el impacto de la descentralizacin en
la creacin de espacios para los movimientos sociales, su contribucin
al fortalecimiento de la sociedad civil y de la participacin ciudadana.
La descentralizacin en todo el mundo es parte consustancial de la
democracia y la accin comunal es un actor social necesario para la
democracia, porque rene a los vecinos del sector rural y urbano en
torno al desarrollo humano y social. Con razn Robert Putnam sugiere
que las redes cvicas, como las juntas de accin comunal, lejos de ser
consecuencia de la modernizacin socioeconmica, son precondiciones para esta.

Putnam, Robert. Citado por Cuellar, Mara Mercedes. En Colombia: un proyecto inconcluso. Tomo 1. Bogot: Universidad Externado de Colombia. 2000. p. 765.
La accin comunal es una de las organizaciones sociales a las que el

pas debe reconocer un papel fundamental en la bsqueda de apertura
democrtica y en el establecimiento de procesos como el de la descentralizacin. Lamentablemente, aquellos quienes escriben la historia se
olvidan de ello. As como se olvid mencionar, en el documento base de
este evento, el papel de las organizaciones sociales en el establecimiento
de leyes como el Acto Legislativo 01 de 1986, se olvida que desde el primer Congreso Comunal, celebrado en la ciudad de Ccuta, en 1972, se
adopt como uno de los ejes de movilizacin de las juntas de accin
comunal, la lucha por la democracia local y la eleccin de alcaldes.
Fuimos los que integramos los movimientos cvicos e hicimos
parte de los paros y protestas cvicas, junto con otras organizaciones
sociales, para exigir la apertura democrtica, que concluy con la expedicin del Acto Legislativo 01 de 1986.
Las dcadas de los 70 y 80 constituyen un hito histrico para
la evolucin de las organizaciones de accin comunal. Esta poca se
caracteriz por que nos dedicamos a impulsar la movilizacin de las
organizaciones sociales del pas como respuesta a la crisis del rgimen
poltico, representado en la figura del Frente Nacional. Las organizaciones comunitarias participamos a travs de paros cvicos, reclamando
derechos como el acceso a los servicios pblicos, a la participacin en
la gestin pblica y en la vida poltica nacional.
Esta poca tambin fue difcil para la accin comunal, toda vez
que los polticos tradicionales intentaron manosear y volver clientelistas a nuestras organizaciones a travs de los denominados auxilios
parlamentarios. Hay que recordar que esta no fue una actitud de todo
el movimiento comunal, la mayora se aline con otras organizaciones sociales y cvicas alrededor de verdaderas redes sociales: como los
comits y movimientos cvicos, la Coordinadora Nacional Comunal y
la Coordinadora Nacional de Movimientos Cvicos.
Estos movimientos, posteriormente, y ante la incapacidad de los
partidos polticos tradicionales de tramitar las demandas, asumieron
nuestras reivindicaciones e incluso irrumpieron en la accin poltica.
Fuimos convergiendo en movimientos polticos cvicos locales, regionales y nacionales, como: Firmes, Inconformes, Peolita, Colegiuno y el
Movimiento Colombia Unida, donde nos encontramos con Orlando Fals
Borda, en 1998. Desde all y a travs de los congresos comunales elevamos nuestras reivindicaciones contra la centralizacin del poder en el
pas y la toma de decisiones centralizadas en Bogot. De estas memorias
306
se encuentran documentos escritos por dirigentes comunales como Luis

Emiro Valencia, Guillermo Cardona y Ricardo Agudelo.
Qu nos ha pasado despus de 20 aos de la descentralizacin?

Nosotros hemos participado en la vida local, muchos de nuestros
dirigentes han sido elegidos en cargos de eleccin popular; pero tambin, al no cambiarse las reglas de juego y las metodologas electorales,
muchos de nuestros dirigentes fueron cooptados por el sistema poltico tradicional.
La Asamblea Nacional Constituyente, en 1991, inspirada en el
doble trnsito mundial del centralismo a la descentralizacin y de la
democracia representativa a la democracia participativa, abri espacios
en el mbito local, regional y nacional que permitieron a los ciudadanos
acercarse, intervenir y decidir en la vida institucional y poltica del pas.
Hoy, hemos logrado participar en los gobiernos e incluso, en los
diversos espacios de participacin somos actores fundamentales de la
implantacin de los principios constitucionales de 1991. Hemos liderado la definicin de los contenidos de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial. De igual manera hemos incidido en las iniciativas
productivas a travs de formas solidarias de produccin, distribucin
y consumo. Son de nuestro inters temas como la planeacin participativa, el impulso a procesos constituyentes y a formas transparentes de
la gestin pblica, la cultura de la legalidad y la afrenta a la corrupcin,
la defensa de los derechos sociales, la convivencia entre vecinos y la
defensa de la vida y la paz.
Balance de 20 aos
En Colombia existen cerca de 50 mil juntas de accin comunal, hacen
presencia en los barrios y veredas de todos los municipios, de todos los
estratos y de las distintas clases sociales. Este es el tejido de organizaciones comunitarias con mayor cobertura que hay en el pas.
Pero, tambin, en 20 aos hemos sumado grandes debilidades
internas y amenazas externas a la organizacin. Por ejemplo, persistimos en tradicionales formas de liderazgo individual, presidencialista
y grupista, copiados del esquema poltico colombiano. As como en
trabajo improvisado, sin agenda ni objetivos propios, apndices de las
acciones del Estado y dbiles formas de comunicacin e informacin.
307
Esto ha diezmado nuestra capacidad de movilizacin social y autonoma frente a las reivindicaciones sociales.
Entre los aos 2000 y 2005 se estima que ms de 350 lderes de las
juntas de accin comunal han sido asesinados y miles de ellos se han
tenido que desplazar internamente en el pas, dentro de los mismos
municipios y en pases vecinos.
Sin embargo, los mismos organismos de accin comunal estamos
dando respuesta a nuestras debilidades. A partir de la expedicin de
la Ley 743 de 2002, hemos venido impulsando sistemas de formacin
(Escuela Nacional de Formacin de Formadores), maneras alternativas de organizacin interna, diseo y construccin de redes sociales
y estructuras democrticas internas, propuestas de desarrollo econmico local e iniciativas autogestionarias de seguridad alimentaria.
No obstante la amenaza relacionada con la situacin de seguridad
y defensa de la vida de nuestros lderes no ha sido tratada; se carece de
estadsticas claras, de sistemas de alertas tempranas o de proteccin y
solidaridad para lderes de barrios y veredas que padecen una situacin de esa naturaleza.
Paso a paso seguiremos avanzando en nuestras pretensiones. Nadie
duda de las potencialidades de las juntas de accin comunal, como fuerza
social, pero tenemos el reto de democratizarnos, modernizarnos, adquirir capacidades de comunicacin y movilizacin social y de establecer
sistemas de proteccin para nuestros lderes.
Impacto de la descentralizacin en la creacin de espacios para

los movimientos sociales
Los movimientos sociales en Colombia se caracterizan por ser en
su mayora de carcter nacional, aunque tambin los hay regionales,
departamentales, municipales y locales. Tal es el caso de la organizacin comunal que represento, que se encuentra instalada en los cuatro
niveles: en el local, en los barrios de la zona urbana y en las veredas, de
la zona rural, con las juntas de accin comunal y las juntas de vivienda
comunitaria. Tambin en el nivel municipal, en las comunas y corregimientos con las asociaciones de accin comunal, y en los departamentos y distritos, con las federaciones de accin comunal. Finalmente, a
nivel nacional, con la Confederacin Nacional de Accin Comunal.
308
El comportamiento de la poltica de descentralizacin no ha sido

homogneo para nuestra organizacin, apenas en el ao 2002 el presidente de la Repblica sancion la Ley 743, luego de su estudio por parte
de la Corte Constitucional. A partir de all se dict el Decreto Reglamentario 2350 de 2003, que apenas desarrolla una parte del artculo 72 de la
Ley 743 de 2002; est en mora de reglamentarse en otros aspectos muy
importantes referidos a las empresas o proyectos rentables comunales;
a la creacin del banco de proyectos y base de datos comunitarios; a
la promocin de programas de vivienda por autogestin en coordinacin con el Instituto Nacional de Vivienda de Inters Social y Reforma
Urbana (Inurbe), el Banco Agrario y las dems entidades con funciones
similares en el nivel nacional y territorial, particularmente las consagradas en la Ley 546 de 1999, y las dems actividades especiales de las
organizaciones de accin comunal.
Tambin continan a la espera temas como la determinacin de
estmulos y reconocimientos a los dignatarios y organismos de accin
comunal que se destaquen por su labor comunitaria, con cargo a los
fondos nacionales y territoriales existentes, creados a futuro; bienes de
los organismos comunales; facultades de inspeccin, vigilancia y control; estructuracin, en concertacin con las organizaciones comunales,
de una cmara de registro para organizaciones comunales y solidarias;
celebracin del Da de la Accin Comunal, y otros aspectos de la Ley
que ameritan reglamentacin y que ser materia de discusin en el XX
Congreso Nacional de la Accin Comunal que se va a realizar en el mes
de octubre en el departamento del Quindo.
A estos aspectos se suma que los departamentos, en su gran
mayora, concentran bajo su jurisdiccin las oficinas de inspeccin,
vigilancia y control, a pesar del mandato dispuesto en el pargrafo del
artculo 3 de la Ley 52 de 1990 y en el artculo 143 de la Ley 136 de 1994,
que facultan la descentralizacin de las funciones anotadas.
Todo lo anterior, a pesar de las agendas de trabajo que con buenas
intenciones se adelantan con el gobierno nacional, a travs del Ministerio
del Interior y de Justicia, los asesores de la presidencia y Dansocial, entre
otras instituciones del orden nacional, nos lleva a concluir que no hay una
descentralizacin real y se dificulta la participacin ciudadana y comunitaria generando organizaciones sociales dbiles y por lo tanto de tejido
social frgil en las zonas urbanas y ms an en las zonas rurales.
Se limita la participacin de las organizaciones y de los mismos
ciudadanos a la elaboracin de los esquemas o planes de ordenamiento
309
territorial, planes de desarrollo municipal, planes parciales y planes de

accin, entre otros, fundamentales para el logro del desarrollo de los
entes territoriales como de la Nacin misma. De los 1.098 municipios,
ni siquiera el 10% ha desarrollado la eleccin de ediles y corregidores,
y la mayora de los municipios que ha adoptado estos mecanismos no
han reglamentado su participacin en el desarrollo de los presupuestos, como mecanismo fundamental de la participacin.
Los mecanismos de participacin creados con la Ley 131 de 1994,
son prcticamente inoperantes por el reglamentarismo a que han sido
sometidos, a excepcin quiz de la accin de tutela, la cual est en la
mira del gobierno para su supresin o por lo menos la limitacin de
sus alcances, a lo cual obviamente debemos oponernos las organizaciones y los ciudadanos. Falta educacin ciudadana, reeducacin para
los adultos y nueva escuela para formacin y capacitacin de los nios
y nias.
Se observa descentralizacin poltica, pero no as de los recursos
que deben acompaarla para su cabal cumplimiento. Los recursos del
Sistema General de Participaciones se canalizan, normalmente, por los
gobernantes como recursos personales o de gestin, quienes olvidan
que ellos son slo ejecutores del sistema.
310
Descentralizacin y movimiento
social indgena
Arqumedes Vitons
Alcalde municipal de Toribo, Cauca
Todo lo planteado en este libro reafirma lo que hemos venido
haciendo en el Norte del Cauca desde 1980. Nuestro trabajo se desarrolla en seis municipios, y vamos a extendernos a cinco municipios
ms para cubrir una poblacin de unos doscientos mil habitantes. No
es un trabajo fcil pero en la vida casi nada es fcil. Hacemos parte del
Movimiento Social Indgena, y los indgenas somos pocos en comparacin con la poblacin nacional, no alcanzamos ni el 2%, pero en el caso
del municipio de Toribo, somos la poblacin mayoritaria.
Desde hace 25 aos hemos venido trabajando alrededor de lo
que se ha llamado la participacin comunitaria, con el objetivo de tener
una nueva comunidad, con un nuevo gobierno, para un nuevo desarrollo. No es posible pretender construir cosas nuevas si realmente no
hay cambios. Tuvimos como punto de partida la participacin y esto
implic la toma de conciencia de la gente. Obviamente, despus de 25
aos tenemos que replantearla porque ms participacin no significa
algo mejor. Aunque este ha sido un punto de partida que ha dado excelentes resultados, estamos viendo las dificultades que se presentan por
el exceso de participacin comunitaria.
Lo segundo ha sido la organizacin comunitaria. Una vez iniciado el proceso de participacin comunitaria no es posible continuar
si no existe una organizacin comunitaria, de tal manera que las juntas
comunales, los jvenes, las mujeres, los productores, en la parte agrcola, pecuaria, piscicultura, se deben organizar; en esa medida existe
la participacin y la organizacin comunitaria se vuelve tan fuerte que
se hace casi impermeable a lo que viene desde fuera, todo pasa por las
organizaciones comunitarias.
Lo tercero que hemos trabajado es el plan de desarrollo integral. En
nuestro caso usamos una metodologa pensada para adaptarse al mbito
cultural, local o regional, para que pueda fortalecer principios regionales, criterios de vida y condiciones particulares propias. Para hacer los
planes de desarrollo normalmente se busca un experto, se le contrata un
equipo, e igual se hace cuando se trata de evaluarlos dentro de las polticas nacionales para ver resultados. La comunicacin y la informacin
salen perfectas pero, en la realidad, la comunidad no es as.
Nosotros hemos hecho un poco al revs. Aunque tenemos dificultades en lo relacionado con los expertos en el tema, hemos ido planificando con la misma comunidad los planes de desarrollo decenales.
El primer plan de desarrollo que hicimos fue el 1995-2005, entre 1993
y 1994. Dos aos nos demoramos pensando en gobernar una alcalda
durante diez aos y, de hecho, lo logramos. Hecho el plan decenal, los
programas de gobierno tienen que responderle directamente. Ahora en
el ao 2007 vamos hacer el plan de desarrollo 2007-2018. No obstante,
estos planes se quedan pequeos para lo que se ha hecho: se ha avanzado en lo que se pretende hacer, por lo tanto, tenemos que convocar
al replanteamiento del plan de desarrollo.
No es fcil tener una asamblea de cuatro o cinco mil personas
discutiendo el plan de desarrollo; metodolgicamente es complicado y
a veces uno no esta para escuchar a todo el mundo, pero es necesario,
porque es la nica manera de que la gente se apropie de las cosas. Hay
personas que andan con el plan de inversiones, el plan de desarrollo
en las manos y dicen: Alcalde, y esta platica qu? Y de esa obra
qu?. A algunos incluso les parece que el plan de desarrollo es el plan
de gobierno y es el presupuesto municipal, no diferencian entre uno y
otro, entienden que son lo mismo. Hemos tenido la paciencia suficiente
para continuar all y obviamente lo hemos logrado.
Desde el movimiento social varios asuntos me parecen importantes. Primero, los recursos. Nosotros le hemos apuntado a la descentra312
lizacin desde hace mucho tiempo, pero adems de la organizacin de

las comunidades locales, se requiere una reforma a la forma de invertir
los recursos, reformar las leyes del Sistema General de Participaciones.
Hemos tenido que hacerle un quiebre a la ley, y con los resguardos
indgenas que tienen un rgimen especial nos hemos acomodado para
hacer inversiones que por ley no se podran. Por ejemplo, invertir en
minera no es sencillo, vienen las contraloras, pero lo importante es
que no estamos obrando mal y se estn viendo resultados.
Segundo, sobre nuestro papel. Durante estos veinte aos hemos
tenido logros muy concretos a partir de la descentralizacin. Por ejemplo la eleccin popular de alcaldes en la regin ha sido muy benfica.
Soy el cuarto alcalde de eleccin popular de nuestro proceso comunitario. Antes el gobierno estaba en manos de las mafias polticas, y si no
se hubieran quitado del poder, estaramos fregados.
El problema es que la gente del movimiento indgena se est preguntando para qu nos sirve esa Alcalda?, no es un problema tenerla
en las manos de la organizacin social? Tener el poder local cuando a
uno lo eligen como alcalde lo convierte en representante del gobierno
nacional. Uno como alcalde tiene que obedecer tanto a la comunidad,
que le dio un poder para administrar, como a las polticas del gobierno
nacional, y esta contradiccin no es fcil dirimirla.
La gente est haciendo una evaluacin. Tenemos una reunin
grandsima para ver qu sentido tienen las alcaldas en manos de los
movimientos sociales. Se presentan muchas contradicciones pero tampoco se pueden soltar las alcaldas. A nosotros nos ha servido para el
fortalecimiento de la produccin. Hoy tenemos pequeas microempresas, piscicultura, ganadera, cerrajera, carpintera y una de procesamiento de frutas y de mrmoles. Hemos ido avanzando y no hubiera
sido posible si no tuviramos la administracin municipal. Los recursos de la nacin son pocos pero de todas maneras, si se invierten bien,
alcanzan para algo. Si fueran ms, pues se hara mucho ms.
Tercero, el tema de las competencias. Como movimiento social
hemos tomado la descentralizacin de la salud, porque si la dejamos
en manos del departamento, como est, no llegamos a ningn lado.
Hace un ao tenemos la salud en nuestras manos pero nos toc juntarnos a dos municipios, Toribo y Jambal. Hicimos un hospital, una sola
planta administrativa, un programa para los dos municipios y un plan
a corto, mediano y largo plazo. Es muy difcil juntar dos municipios
cuando los intereses no concuerdan.
313
Otro asunto en el que estamos trabajando es en la descentralizacin de la educacin. Y aqu los amigos del centralismo trabajan rpido
y duro: le dicen al otro, o a los mismos amigos de uno, oiga ese alcalde
es cabezn, dgale que no vaya a recibir la educacin, y la gente pregunta ser que es bueno o es malo para nosotros?.
Para explicarles por qu debemos asumir la educacin voy a dar
un ejemplo. Por este aspecto a mi municipio le llegaran del departamento 6.000 millones al ao; pero los docentes, bien pagos, cuestan
un poquito ms de 2.800 millones, ponindole alto 3.000 millones, y
qu se hacen los otros tres mil? Resulta que el municipio no tiene para
pagar docentes, construir escuelas, comprar pupitres, ni siquiera para
comprar tiza y pintura; para las escuelas eso es gravsimo. Si el municipio tuviera esa plata podramos hasta regalar el uniforme a los nios,
los zapatos y los cuadernos. Claro que se puede por calidad educativa.
Si el departamento nos entrega la educacin en un mes se la recibimos,
porque tenemos condiciones, pero con eso hay muchos intereses polticos y no la van a soltar de la noche a la maana.
Dejara la inquietud sobre la necesidad de que se reglamente el
Decreto 2700 del 2004 para los municipios menores de 100.000 habitantes. Es un asunto que ustedes nos pueden ayudar a pensar. Toribo
va a ser uno de los primeros municipios que se mete por ese camino, y
construir camino no es nada fcil. Pido que nos ayuden al anlisis y la
reflexin. El sindicato de educadores se ha opuesto, y sus razones tendr, pero, por otro lado, nosotros los mandatarios debemos solucionar
los problemas.
Un ltimo asunto que quiero mencionar se refiere a los procesos
de desarrollo social y de las organizaciones sociales. Si no nos juntamos, no nos unimos y nos organizamos bien, van a ser muy difciles
estos aos. Viene la tendencia de quitarnos del camino, porque parece
que les hacemos estorbo a los dems. Tenemos claro que nadie nos va a
solucionar nuestros propios problemas, si no somos las comunidades
unidas y organizadas las que obtenemos logros a travs del proceso de
lucha y de reivindicacin.
Aqu queda una tarea muy importante, trabajar en las localidades. Ahora el problema es que las organizaciones sociales tambin
andamos un poquito lejos, pocas veces nos encontramos, pocas veces
compartimos experiencias; en muchas ocasiones repetimos lo que el
otro ya hizo y a veces nos desgastamos.
314
La invitacin entonces es a trabajar mucho ms en este proceso de

construccin del poder local a travs de la Red de Iniciativas. Sabemos
que es un camino de inicio hacia un proceso de paz, porque la paz no
es ausencia de guerra, no es ausencia de balas, la paz es el bienestar
social, es comida. La paz es estar tranquilos, pero, cmo estamos tranquilos en este pas as como vivimos?
Reitero mi pedido de apoyo para lo que estamos haciendo, porque luego de 25 aos de trabajo cada da escucho ms personas preocupadas y entiendo que vamos por el buen camino.
315
Descentralizacin: un tema
poltico tambin
Presidente de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT)
Dramtico informe
El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, por mandato del
artculo 26 de la Ley 617 de 2000, public recientemente los resultados
del desempeo fiscal de las gobernaciones durante el 2005 con cifras
alarmantes.
En el grupo uno, con sostenibilidad financiera y fiscal, se ubicaron los departamentos de Norte de Santander y Risaralda. En el grupo
dos, sostenibles financieramente pero con riesgos que pueden atentar contra su viabilidad financiera en el mediano plazo, se ubicaron
14 departamentos: Cesar, Meta, Huila, Arauca, Sucre, Cundinamarca,
Antioquia, Caquet, Quindo, Caldas, Casanare, Vaups, Guaviare
y La Guajira. En el grupo tres, con dificultades financieras pero con
claras perspectivas de mejora, se ubicaron 15 departamentos: Santander, Vichada, Cauca, Boyac, Amazonas, Atlntico, Nario, Guaina,
Tolima, San Andrs, Valle del Cauca, Magdalena, Bolvar, Crdoba
y Putumayo. En el grupo cuatro, insostenibles y sin perspectivas de
mejora, se ubic al departamento del Choc.
El informe se divide en cuatro partes. La primera se ocupa del

balance fiscal subnacional a nivel consolidado. La segunda analiza
la deuda pblica consolidada. La tercera resalta las caractersticas y
evolucin de las finanzas de las administraciones departamentales. La
cuarta presenta 32 informes especficos sobre el desempeo fiscal de
los departamentos del pas, incluido el cumplimiento de las leyes de
responsabilidad fiscal para la vigencia 2005.
Lo cierto es que la dramtica situacin que presenta dicho informe
exige que el Congreso, en materia presupuestal, acte en funcin de la
Constitucin nacional, que prioriza lo social por encima de lo fiscal.
La situacin que hoy evidencian los departamentos es producto de
las polticas centralistas. Pese a ello, el informe en referencia advierte
sobre el endeudamiento territorial y la disciplina fiscal.
Visiones contrapuestas
Cuando evaluamos los diferentes planteamientos a propsito de
la descentralizacin, la mayora plantea la necesidad de crear mecanismos que permitan evaluar la distribucin de los recursos provenientes
de las regalas. Igualmente, coinciden en que todos los colombianos
nos debemos beneficiar de dichos recursos. En cuanto a las zonas marginales o poco integradas a la dinmica econmica y social del pas,
como la Amazonia, la Orinoquia y el litoral Pacfico, se presentan algunas posturas opuestas.
Por un lado, subyace la idea de usar estas zonas a travs de obras
de infraestructura con el objeto de favorecer la economa nacional. En
especial, se destacan las facilidades que dichas zonas ofrecen para la
comercializacin interna de productos y las exportaciones. Por otro,
algunos sugieren la necesidad de preservar los recursos naturales de
esas zonas, y de modo marginal, se reconoce la importancia de proteger a sus poblaciones.
A pesar de que existen iniciativas audaces en materia de integracin nacional y regional, uno de los principales vacos de las propuestas es del desconocimiento de las necesidades de aquellas poblaciones
que habitan en las zonas marginales del pas.
Por ello, todo parece indicar que Colombia, como pas de regiones, ha aplazado un acuerdo institucional que permita impulsar un
verdadero proyecto de descentralizacin, capaz de definir y armonizar
competencias y funciones entre las entidades territoriales.
317
La descentralizacin al margen
Infortunadamente, la temtica sobre la descentralizacin ocupa
el ltimo puesto en la agenda de los afanes legislativos. As lo demuestra la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, que a pesar de haber
sido la propia Constitucin la que orden su expedicin hace 15 aos,
y que se han presentado 12 proyectos de ley, es la hora en que el Congreso no la ha expedido.
Componentes de la descentralizacin
El proceso de descentralizacin en Colombia contiene el componente poltico, mediante la eleccin de alcaldes y gobernadores; el componente fiscal, con las trasferencias de los ingresos corrientes de la nacin
a los municipios y departamentos, y el componente administrativo, en
virtud del cual se traspasaron, de la nacin a los gobiernos locales, las
polticas sociales en salud, educacin, agua potable, saneamiento bsico,
recreacin, cultura y deporte.
De este modo, el proceso de descentralizacin tiene un carcter
integral que afecta profundamente el sistema poltico, las finanzas estatales y la prestacin de los servicios bsicos a la poblacin.
Por esta razn, el movimiento sindical ha enfatizado su actividad
en las potencialidades que ofrece el proceso de descentralizacin, participando en los planes de desarrollo departamental y municipal, en
la formulacin de proyectos de inters social, en programas de lucha
contra la pobreza, en el control a la gestin pblica estatal y en una
permanente lucha por la transparencia.
As como la descentralizacin determina las posibilidades de
construccin de la democracia y el desarrollo, las dinmicas de la guerra o la paz condicionan totalmente el futuro de la descentralizacin en
Colombia.
En sentido estricto, las materias descentralizadas estn todas en la
rbita de las polticas sociales, por lo que el conflicto social se expresa
en la disputa por el dominio territorial, de diversos grupos, que procuran controlar determinados espacios en funcin de sus propsitos
especficos.
318
Entorno del ordenamiento

Desde el punto de vista de la responsabilidad del Estado, del predominio del inters general sobre el particular, de su funcin social y
ecolgica y de la responsabilidad por el bienestar de la sociedad, se
requiere un entorno de ordenamiento territorial poltico-administrativo adecuado, para alcanzar un desarrollo sustentable, donde existan
estructuras sociales y polticas dinmicas y representativas, capaces de
orientar y controlar el cambio y de resolver las disputas sin recurrir a
la violencia.
Los elementos que intervienen en el conflicto social son diversos y complejos. Comprenden desde razones histricas, condiciones
sociales desestabilizadoras, disparidades sociales extremas y la exclusin, hasta la carencia, por parte del gobierno, de mecanismos estatales
o institucionales adecuados para la conciliacin pacfica de intereses
divergentes.
Reestructuracin territorial
El diseo de la reestructuracin territorial debe tener presente que
la reconciliacin engloba un conjunto de medidas socioeconmicas de
mediano y largo plazo, que debe respaldarse en instituciones polticoadministrativas viables, capaz de abordar las causas fundamentales
del conflicto y que con iniciativa, cree condiciones para una paz y una
estabilidad sostenida.
El ordenamiento territorial es un proceso complejo que pasa por
lo territorial, lo poltico y lo cultural, para organizar el espacio geogrfico, con base en la cosmovisin de la sociedad; es un proceso de
diseo de polticas pblicas, de planificacin, de gestin y de construccin colectiva del pas.
El ordenamiento territorial es una poltica de la sociedad y el
Estado para determinar la ocupacin del espacio y procurar el desarrollo humano sostenible; la conservacin y restauracin del ambiente; la
definicin de los ecosistemas estratgicos para la conservacin, mantenimiento, equilibrio ecolgico y de la biodiversidad y establecimiento
de sus zonas de produccin econmica, y el reconocimiento de las diferencias tnicas, culturales, generacionales y de gnero.
En su concepcin bsica, la descentralizacin es un proceso que
se apoya en el trpode de lo poltico, lo administrativo y lo fiscal, con
319
miras a fortalecer las estructuras territoriales subnacionales. Descentralizar lleva a pensar en entrega de poder, en autonoma de decisin y de
control de recursos, y en mayores responsabilidades y competencias de
regiones y localidades, de manera que pueda potenciarse la interaccin
y acercamiento entre el Estado y sus comunidades.
Los diferentes niveles y nfasis de descentralizacin permiten
hablar, entonces, de un Estado prximo o lejano. Ahora, con un Estado
prximo o ms descentralizado, se viabilizan los procesos de construccin de ciudadana y se incide claramente en el grado de comportamiento con el inters general.
Propuestas
Sobre este marco conceptual, con la mayor responsabilidad y la
mejor intencin, sugerimos como propuestas para la discusin:
320
Como persiste la incertidumbre en cuanto al papel de los

departamentos y las competencias de las dems entidades territoriales, repensar y definir el papel del departamento como promotor de desarrollo, articulador de
la planificacin regional e instancia intermedia entre la
nacin y la provincia.
Promover la bsqueda de consensos en torno a los elementos y factores que debern tenerse en cuenta para construir
las regiones previstas en la Constitucin nacional.
Entendiendo que al proceso de descentralizacin le falta
gestin y claridad poltica, para llenar este vaco, sugerimos una campaa de concientizacin sobre el papel
del Estado central, que en muchos casos no es el hacedor sino, el coordinador de las polticas pblicas. Por lo
tanto, se debe fortalecer el proceso de planeacin.
Propugnar por que el Ministerio del Interior asuma con
compromiso la tarea de la descentralizacin en Colombia, para lo cual de manera pluralista, conformar comisiones constitucionales, permanentes y especializadas
en el tema.
Asumir la regin como un escenario de construccin y
reconstruccin de agendas territoriales de paz, para lo
cual es preciso articular las diversas macroagendas de
paz, en la perspectiva de un consenso nacional.
Finalmente debo decir, que las lneas contenidas en este documento slo tienen el propsito de recalcar la urgencia que tiene la descentralizacin en Colombia, y el compromiso del sindicalismo para
que ella contribuya al fortalecimiento de lo social y, por supuesto, a la
reconciliacin nacional.
321
Planeacin participativa, un
camino para la descentralizacin
Roberto Ortegn
Presidente del Consejo Nacional de Planeacin
Quiero compartir una reflexin en nombre del Consejo Nacional
de Planeacin, fundamentalmente porque nos preparamos para discutir por cuarta vez el Plan Nacional de Desarrollo, luego de que la
Constitucin de 1991 estableciera un mecanismo de participacin ciudadana para incidir en los procesos de planeacin y en la construccin
de polticas pblicas.
Fundamentalmente presento tres reflexiones: la primera, referida
al contexto institucional, sobre el rol de la planeacin participativa en
la descentralizacin. En segundo lugar, lo que hemos denominado la
proteccin y la desercin constitucional, es decir, el papel que ha tenido
el desarrollo de la constitucin para garantizar la descentralizacin y la
planeacin participativa. La tercera reflexin, un poco a futuro, sobre
cmo vemos el tema de la descentralizacin desde la perspectiva de la
planeacin participativa.
En primer lugar, quiero recordar que en el contexto institucional y
constitucional, una de las discusiones ms amplias que tuvimos, tanto en
la comisin preparatoria de la Asamblea Nacional Constituyente como
posteriormente, con los miembros de la Constituyente, estuvo relacionada precisamente con buscar estrategias y escenarios para construir
una democracia participativa en Colombia, de qu manera esa participacin poda incidir en la construccin de las polticas pblicas en el
pas?
Elevamos la participacin ciudadana a un derecho constitucional
en el artculo 103 y privilegiamos como la participacin ms importante, aquella que tenia que ver con la construccin de las polticas
pblicas y con el diseo y ejecucin de los planes de desarrollo tanto
en la nacin como en las entidades territoriales, es decir, haba que descentralizar tambin la planeacin.
En una de las actas de la Asamblea Nacional Constituyente se
deca que la planeacin de esos aos era centralista tecncrata y cortoplacista; en consecuencia, se busc dotar a las entidades territoriales de
una ley orgnica de ordenamiento territorial para que fueran autnomas en su proceso de planeacin, y as qued prescrito en los artculos
339, 340, 341 y 342 de la Constitucin Poltica de Colombia.
La Constitucin plante que esas polticas deberan tener una
orientacin de largo plazo, dado que los planes de desarrollo eran de
corto plazo, en el entendido que interpretaban programas de gobierno
y no programas de desarrollo, y facult a las organizaciones de la
sociedad civil para participar a travs de consejos de planeacin en el
diseo de visiones de largo plazo. Por eso se establecieron los consejos
con periodos permanentes que podran ser renovados, al igual que las
cortes, cada cuatro aos por el presidente de la Repblica y hoy por
alcaldes y gobernadores. Esto hara a esos consejos espacios permanentes de discusin de la poltica publica y los planes de desarrollo.
Ese fue el primer escenario y de all se deriva el tema de los planes de desarrollo. La construccin de esos planes puede contribuir a
la participacin y a la descentralizacin en la medida que las entidades territoriales, municipios, distritos y departamentos tengan la capacidad constitucional, y luego legal, para adoptar sus propios planes
de desarrollo. Esto, para el caso de alcaldes y gobernadores, est condicionado al voto programtico es decir, a un programa de gobierno
que presenta el candidato y que debe convertir en proyecto de plan de
desarrollo una vez se posesione, obligacin que no tiene el candidato a
la Presidencia de la Repblica.
En este sentido, la discusin del Plan Nacional de Desarrollo
que contempl la Constitucin estableci la creacin de un Consejo
Nacional de Planeacin, en el cual tuvieran participacin diversos
323
movimientos y sectores de la sociedad civil en Colombia: los sectores

econmicos, sociales y ambientales; las mujeres; los pueblos indgenas;
los pueblos afrodescendientes; los campesinos y los jvenes; 24 sectores que lo conforman con la intencin de que esa discusin se diera de
manera descentralizada con la sociedad civil, con la comunidad.
La Constitucin estableci un mecanismo que obliga al Consejo
Nacional de Planeacin a servir de foro de discusin del Plan Nacional
de Desarrollo a travs de las entidades territoriales es decir, en todo el
pas. Tambin defini que la formulacin del proyecto de Plan Nacional de Desarrollo se deber hacer con la participacin de las entidades
territoriales. Es el artculo 341, que esperamos estrenar este ao. Hicimos una alianza con las federaciones de municipios y departamentos
para recomendarle al gobierno que defina una metodologa y un espacio de concertacin del proyecto antes que llegue al Consejo Nacional
de Planeacin. El presidente de la Repblica tiene un plazo mximo
hasta el 15 de noviembre para someter su proyecto de Plan Nacional
de Desarrollo a consideracin del pas y de la sociedad civil a travs del
Consejo Nacional de Planeacin.
Respecto del tema de la proteccin y desercin constitucional, me
parece necesario iniciar comentando que despus de la Constitucin
hemos tenido enormes dificultades, pues todas las garantas a la participacin y a los procesos de descentralizacin fueron modificadas o
suprimidas por leyes. Entre ellas la Ley Orgnica de Planeacin y la
Ley 152 de julio de 1994, que orden la discusin y el diseo de los
planes de desarrollo pero dej sin recursos y sin muchas capacidades a
esta estructura descentralizada de participacin ciudadana.
La Corte Constitucional en diversas sentencias ha tenido que
recuperar el espritu de la Constitucin para estas discusiones y voy a
referirme solamente a dos sentencias, la C 015 de 1996, que establece el
carcter vinculante para el gobierno con la consulta regional y descentralizada al proyecto de Plan Nacional de Desarrollo. Es muy curioso
que no se hayan demandado los anteriores planes porque tenemos
pruebas de que no fueron concertados con las entidades territoriales.
La segunda sentencia de la Corte es la C 524 del 1 de julio de
2003, que a juicio de muchos recupera en gran medida el espritu de la
Constitucin tanto en el tema de la descentralizacin y la participacin,
como los procesos mismos de planeacin participativa. La Corte establece que la planeacin es un proceso permanente y que el gobierno, en
cabeza del presidente, el gobernador o el alcalde, tiene que garantizar
324
la participacin ciudadana en el proceso. Este no es un asunto discrecional sino obligatorio. Precisa que el proceso de planeacin tiene que
ver con la elaboracin, aprobacin, ejecucin, seguimiento, evaluacin
y control, tal y como lo refiere el artculo segundo de la Ley 152 de
1994. As, hizo que la planeacin fuera permanente y por tanto tambin la participacin ciudadana en ella, precisamente para garantizar
la incidencia en la poltica pblica.
La Corte aclar el papel de los consejos de planeacin en los
municipios y departamentos, insisti en ese tema y advirti que las
garantas dependen fundamentalmente de los recursos; por eso, le
corresponde al presidente, a los gobernadores o alcaldes garantizar el
apoyo administrativo y logstico indispensable para que ese proceso se
pueda cumplir. Tambin determin que los consejos de planeacin de
las entidades territoriales, deben seguir en su conformacin los lineamientos del Consejo Nacional de Planeacin y declar inexequible la
parte del artculo 35, que le conceda la facultad a las asambleas departamentales y concejos municipales para reglamentar las funciones y la
conformacin de esos consejos.
Creemos que hoy esa jurisprudencia y la doctrina derivada de la
Constitucin y de las leyes protegen en gran medida el ejercicio descentralizado de la planeacin participativa en Colombia. Gracias a esos
resultados hemos promovido desde el Consejo Nacional de Planeacin y desde los consejos territoriales de planeacin, que por mandato
constitucional constituyen el Sistema Nacional de Planeacin, algunos
elementos que nos permitan articularlos con otras organizaciones de la
sociedad civil.
En los consejos de planeacin no estn representados todos los
sectores, ni todas las organizaciones. Muchas de las instancias de participacin en Colombia generan procesos de planeacin participativa
y quieren incidir en la construccin de poltica pblica, como los consejos de cultura, de juventud, de discapacidad, de poltica social; pero
todos ellos en Colombia lo hacen de manera extempornea es decir,
despus de que los planes de desarrollo estn hechos.
Por tanto creemos que les corresponde a los consejos de planeacin vincular en los procesos de evaluacin de los planes a las organizaciones y movimientos sociales, tambin en esas etapas previas, de
tal manera que nos permita realmente tener una mayor incidencia en
el proceso de construccin de poltica pblica.
325
A nivel nacional, venimos probando uno de esos proyectos en 231

municipios conocido como Pacto Social para la Gobernabilidad. Es un
proyecto que busca una alianza en el interior del municipio entre las
organizaciones de la sociedad civil que hacen parte de los consejos de
planeacin, los partidos polticos representados en las corporaciones
pblicas y las autoridades locales para ajustar en tiempo real los planes desarrollo. En la prctica es casi imposible el ajuste de un plan de
desarrollo porque se demora tanto que termina el gobierno y no se ha
hecho. Hemos creado un mecanismo de ajuste en tiempo real basado
en un pacto que pueda permitirnos la correccin tanto del plan, como
del presupuesto, y estamos hoy en la segunda fase de ese proyecto.
Quiero terminar con unas reflexiones de cmo vemos el futuro
de la descentralizacin. Nos preocupa la relacin entre la descentralizacin y la poltica pblica, particularmente el tema de los recursos.
La salud, la educacin, el saneamiento ambiental, el agua potable, fueron temas contemplados en los artculos 365 y 366 de la Constitucin
como parte del gasto pblico, y la posterior inclusin de la recreacin
y el deporte fue producto de la reforma del artculo 52 mediante el
Acto Legislativo 2 del 2000. Mientras que la Constitucin protege la
descentralizacin de los recursos, la poltica se recentraliza, la nacin
le pone condiciones a los municipios y a los departamentos de hasta
dnde llegar con la ejecucin de sus recursos, incluso con la intencin
de quedarse con ellos si no hay eficiencia.
El ao pasado el gobierno present un proyecto que faculta a
la nacin para centralizar los recursos de salud, un proyecto llamado
focos de descentralizacin, que se refera a los recursos del sistema de
seguridad social. Aqu creemos que el papel de la participacin es fundamental para construir ese poder local capaz de garantizar la autonoma local y la sostenibilidad en el desarrollo.
Una segunda preocupacin tiene que ver con la evaluacin del
desempeo de los gobernantes locales. La Constitucin seala unos
indicadores para esa evaluacin; sin embargo, la nacin ha privilegiado
nicamente el tema fiscal. Esto es perverso porque ha llevado a que los
alcaldes no sean evaluados por el impacto de sus polticas pblicas,
por reducir la pobreza o el conflicto, por ganar en convivencia; los premiamos por no gastarse la plata, por despedir a todo el mundo, por
mantener el dinero en los bancos, esto que llamamos eficiencia fiscal.
Hemos advertido en varias ocasiones al gobierno sobre ese tema
del ranking fiscal. En el informe que se public, y por primera vez, est
326
libre el gobernador que ocup el primer lugar. En Colombia no existe

relacin entre los temas fiscales, la transparencia y el impacto de poltica pblica.
Reitero que la constitucin estableci al Consejo Nacional de Planeacin y a los consejos territoriales de planeacin no como espacios
de representacin de la sociedad civil, sino como espacios de participacin de la sociedad civil y en ese sentido nos debemos a las dinmicas
y las discusiones de los movimientos sociales y de las organizaciones
de la sociedad civil.
Finalizo invitando a la discusin que iniciaremos a partir del 15
de noviembre acerca del contenido del Plan Nacional de Desarrollo.
En Bogot se realizarn cerca de 20 audiencias orientadas fundamentalmente a los temas poblacionales y sectoriales. Es una invitacin para
que estemos muy atentos a ese tema.
327
Captulo 10
Descentralizacin y paz
Len Valencia
Gilberto Toro
Los contrapesos en la democracia

Len Valencia
Director de la Corporacin Nuevo Arco Iris
Me ha sorprendido ltimamente ver la gran importancia que los
actores armados que estn en proceso de negociacin de paz conceden
en sus discursos a los temas de lo local, la democracia local, la descentralizacin y la autonoma de las regiones.
El discurso de desmovilizacin de Mancuso tena como eje central el federalismo; era un reclamo de las regiones al centro. A pesar
de que se pueda debatir hasta dnde representa, o no, el sentir de ese
actor armado como conjunto, se trat de un discurso elaborado.
Adicionalmente, en el dilogo que se adelanta con el ELN, y aun
de tiempo atrs, esta guerrilla plantea la democracia local como una de
sus ideas polticas principales para llevar a la mesa de negociacin. Preguntas sobre cmo se expresa el poder local?, cmo se encuentra un
ordenamiento y un marco poltico para que la ciudadana tenga participacin en el gobierno local?, han estado presentes en estos dilogos.
Mas all de Colombia, la autonoma del Pas Vasco es el centro de
las negociaciones polticas entre ETA y el gobierno espaol. Esto me exonera de hacer una larga sustentacin de la ligazn tan importante que
tiene la paz con el tema de la democracia local y la descentralizacin. La
historia nacional tambin da cuenta de que los esfuerzos de descentra-
lizacin en Colombia estn ligados a una respuesta al conflicto armado,

estn hablados en clave de paz.
Ahora que han tenido el acierto de organizar este evento para
recordar 20 aos de descentralizacin, dira que ante todo se trat de
un proceso inicial de municipalizacin con eleccin popular de alcaldes, claramente una respuesta a todos los fenmenos que aparecieron
en la dcada de los 80, esa dcada dolorosa de un agudo conflicto en la
sociedad colombiana. Ligado a la eleccin popular de alcaldes, estuvo
un proceso de acuerdo poltico de tregua con las FARC firmado entre el
gobierno de Belisario Betancur y esa guerrilla. Resulta importante examinar qu tanto esa eleccin popular de alcaldes sirvi para los esfuerzos de paz que en ese momento se llevaban a cabo o, en caso contrario,
por qu no signific un avance.
Si ustedes recuerdan, fue la poca cuando se expres por primera
vez una clase emergente en Colombia, en cabeza de los carteles de Medelln y los de Cali. Este sector tena los dineros del narcotrfico y quera un
puesto en la vida poltica y social del pas, para lo cual desat una confrontacin. En ese momento un sector del Partido Liberal y otro del Partido
Conservador intentaron abrirles las puertas a estas fuerzas emergentes,
pero hubo una oposicin radical de un sector del pas encabezado por
Luis Carlos Galn Sarmiento. Rondaba el fantasma de la extradicin.
Tambin fue la poca del ascenso de todo el movimiento insurgente,
la poca de la Coordinadora Nacional Guerrillera Simn Bolvar y la
conexin con las guerrillas de Centroamrica; el ascenso de los movimientos cvicos, de los movimientos sociales; un tiempo de profunda ruptura
de la cual no se ha podido recuperar la clase dirigente colombiana.
Fue una dcada de transicin muy dura. El final del Frente Nacional demandaba el surgimiento de nuevas estructuras polticas que dieran la pelea por el poder; la eleccin popular de alcaldes represent ese
esfuerzo, ese primer intento de democratizacin, de pluralismo poltico en las regiones. Ese esfuerzo de profundizacin de la democracia
local termin en un bao de sangre: cuatro candidatos presidenciales
muertos, la Corte Suprema de Justicia asesinada, tres mil militantes de
la Unin Patritica entre ellos varios alcaldes que haban llegado por
eleccin popular muertos en el genocidio poltico ms grande del
que se tenga historia en Colombia.
Sucumbi ese primer esfuerzo de democratizacin, persisti la
eleccin popular de alcaldes, pero lo que anunci ese momento es que
332
no bastaba un cambio en las leyes, sino algo ms, un proyecto de reconciliacin nacional, un proceso para darles paso a las nuevas fuerzas
polticas y sociales del pas. No era suficiente un proceso de democratizacin por va de la ley, era necesario construir un pluralismo poltico
ms cercano a lo que logramos en los aos 90.
Vino despus la Constitucin del 1991; todas las fuerzas democrticas y toda la gente progresista del pas se jug en ella su mayor
ilusin y su mayor anhelo, incluso algunos que habamos apostado a
la guerra para transformar el pas nos vinimos tras las bondades de esa
Carta, que es un tratado de derechos.
Los efectos de lo acontecido en esas dos dcadas se empezaron a
reflejar en los primeros aos del 2000. Una investigacin reciente realizada por la Fundacin que dirijo ha estudiado el fenmeno de la captura del poder local por parte de los actores armados, as como la relacin entre paramilitares y polticos. Se encontraron cosas asombrosas:
entre 1999 y el 2003, en las elecciones locales del 2003 cambi el mapa
poltico del pas. En once departamentos y 180 municipios se alteraron
todos los registros electorales, tanto en las elecciones parlamentarias
como en las locales; hubo votaciones atpicas en las cuales ms del 70%
del electorado votaba por una sola frmula a Cmara y Senado.
Fue clara la expansin del paramilitarismo; se export de Crdoba
y Urab hasta el Meta, el Magdalena Medio, los santanderes, y colore
todo el mapa de Antioquia. Surgieron y se fortalecieron partidos polticos nuevos y a su tenor se construyeron siete grupos polticos muy fuertes en esos mismos sitios. Documentamos entre 25 y 29 casos de senadores con algn compromiso con sectores paramilitares. Documentamos
tambin la alteracin de los registros electorales hubo municipios en
donde el 99% de los electores votaba por una sola frmula a Cmara y a
Senado. En las elecciones locales haba candidatos nicos a la alcalda
y a la gobernacin. La competencia poltica qued, de hecho, abolida.
Tres de los diez partidos polticos que tienen asiento en el Senado
estn compuestos mayoritariamente por personas comprometidas en
esas investigaciones. Aunque se estn documentando las elecciones
del 2006, es de prever que de alguna manera esas fuerzas paramilitares
mantienen an su incidencia en el plano local. Ms all de la captura
del poder local, se trata de verdaderas dictaduras fiscales; en muchos
departamentos presionan acuerdos del concejo municipal, la contratacin amarrada hacia una u otra persona especfica, el monto de la
contratacin y la inversin en obras.
333
Pero tambin hay una captura o un asedio del poder local por parte
de las guerrillas. El reciente paro armado que declararon las FARC en los
siete departamentos tiene una incidencia importante en lo territorial; no
es decisivo en el registro electoral nacional pero en esos departamentos
se aument en un 12% la abstencin electoral, en el Caquet lleg al
75%. Se polariz la poblacin entre la abstencin, el Polo Democrtico y
el uribismo.
Estamos en el 2007 y hay casi un estrangulamiento de la democracia local. Esto indica que no basta la descentralizacin, la sola municipalizacin; se requiere una profunda reforma poltica acompaada de un
proceso de reconciliacin, de reconstruccin de pluralismo poltico en la
realidad del pas.
En este contexto debemos abstraerlos, criticar o enfrentarnos a
los procesos de descentralizacin? Difcilmente alguien se opone a la
descentralizacin pblicamente, pero esa descentralizacin, esa municipalizacin incipiente, ese desarrollo de la democracia local, an tiene
muchos enemigos en Colombia.
Lo que dicen muchos analistas es que hay un proceso de recentralizacin expresado en decretos y en leyes que traen paradjicamente los
mismos argumentos: que en medio del conflicto no podemos descentralizar porque hay captura del poder local, en el medio del conflicto no
podemos descentralizar porque hay mucha corrupcin en las regiones,
que los alcaldes no estn preparados para asumir la descentralizacin,
que los partidos polticos no estn preparados para aprovechar la transferencia de recursos, la redestinacin de rentas. Incluso investigadores
progresistas de las universidades de los Andes y de la Nacional dicen
tenemos que repensar el tema de lo local en este contexto del conflicto,
podemos mostrar las dificultades y las tendencias que hay de captura
del poder local.
A mi juicio, las crticas a la descentralizacin terminan aumentando
las aguas de la antidemocracia en Colombia; la presencia de actores
armados y la corrupcin van juntas y tienen como causa comn la falta
del pluralismo poltico. Slo en un sistema donde hay diversos partidos
polticos que pueden competir en las regiones, que pueden servirse de
mutuo contrapeso ejerciendo gobierno y oposicin, es posible combatir
el fenmeno de la corrupcin. El principal foco de la corrupcin viene
del unipartidismo, de la ausencia de confrontacin poltica.
334
Schmitt, pensador alemn no propiamente smbolo de la democracia

y por muchos tachado como un inspirador del fascismo, dice que la democracia se basa en la pareja amigoenemigo, afirma que es la confrontacin
de fuerzas contrarias lo que hace a la democracia. Esa es una pareja natural como en esttica lo feo y lo bello, y en la religin, lo bueno y lo malo.
Lo que hace a la poltica es esa pareja. Tambin dice Schmitt que cuando
se suprime la pareja amigo-enemigo, se acaba la democracia. Colombia
aboli la competencia poltica y con ello suprimi la democracia.
Durante 50 aos Colombia apoy la pareja amigo-enemigo en
la poltica. Fund entonces la pareja amigo-enemigo por fuera de la
democracia, cre un enemigo externo a la democracia que le dispara
desde afuera, un enemigo violento, y luego cre un amigo perverso de
la democracia, perverso en las instituciones, el paramilitarismo.
No obstante lo expuesto, durante las pasadas elecciones fue posible recuperar la pareja amigo-enemigo en la democracia colombiana. Por
primera vez en 50 aos hay una izquierda que sale de la marginalidad
poltica y pone 2 millones 600 mil votos con Carlos Gaviria; realmente el
contrapunto de Uribe. Podemos compartir o no las tesis de uno y otro,
pero cuando Uribe deca TLC, Gaviria deca no al TLC; cuando Uribe
deca fuerza militar para conquistar la paz, Gaviria deca salida negociada. Incluso, debates contemporneos como el aborto, la dosis mnima
de marihuana, el matrimonio entre parejas homosexuales, la igualdad de
derechos entre homosexuales fueron temas de contrapunto.
Era tan profunda la diferencia, que se empez a captar esa polarizacin de la poltica, y las fuerzas que estaban en la mitad con el serpismo,
las que no tenan credenciales de antiuribistas conseguidas en la historia, como las tenan Carlos Gaviria o Antanas Mockus, fueron derrotadas polticamente de manera importante bajo el furor del uribismo.
Nosotros logramos recuperar la pareja amigo-enemigo en la democracia colombiana. Si conseguimos que el debate poltico gire alrededor
de coaliciones de derecha contra coaliciones de izquierda o de centro
izquierda, si logramos recuperar el pluralismo poltico, podremos a su
vez profundizar los procesos de descentralizacin, de municipalizacin,
de democracia local; podremos discutir por fin el ordenamiento territorial desde una idea cabal de democracia y no desde un remedo de democracia; podremos discutir la democracia en su esencia y en su pureza y
no slo desde la gestin de una ley, o podremos discutir el problema de la
reconciliacin del pas ligando esa reconciliacin con proyectos de democracia local.
335
Descentralizacin, una condicin

para la paz
Gilberto Toro
Director ejecutivo de la
Federacin Colombiana de Municipios
No es posible el desarrollo armnico del pas, ni alcanzar mejores
niveles de bienestar o paz sostenible, sin gobiernos locales competentes, autnomos y descentralizados. En el tema del modelo de funcionamiento del Estado no podemos tener miradas coyunturales de los problemas. La Constitucin en un pas no puede tener vocacin tan efmera
como la de unos cuantos aos.
A veces el pas tiene mala memoria y olvida lo que eran los municipios antes de la eleccin popular de alcaldes, antes del Acto Legislativo 01 de 1986 y de la determinacin de la Constitucin de 1991. Existen regiones del pas absolutamente atrasadas como consecuencia de
la que fuera una constitucin frreamente centralista. Las regiones que
tenan padrinos en Bogot reciban la mejor ayuda del Estado mientras
que las otras fueron abandonadas a su suerte y se convirtieron en el
caldo de cultivo de la violencia que hoy nos afecta. Haba desarraigo
incluso entre los mandatarios locales y las comunidades que pretendan dirigir, una separacin absoluta entre el ciudadano y ese mandatario designado con criterios politiqueros; no haba una visin del
territorio y mucho menos planeacin.
Entre 1984 y 1986, en los dilogos de Casa Verde, uno de los planteamientos de las FARC al gobierno nacional fue la necesidad de fortalecer la democracia en Colombia, hacerla ms real y menos formal,
decretando la eleccin popular de alcaldes. Por eso para mucha gente
no es comprensible que un movimiento guerrillero, que haba exigido
ese fortalecimiento democrtico en el pas, empezara a perseguir a los
alcaldes colombianos, a convertirlos en objetivo militar. Parece que las
FARC hicieron un mal clculo poltico, creyeron que con las armas iban
a poder obtener el control poltico territorial que no tenan e iban a
presionar a los ciudadanos para elegir a sus candidatos.
En el pas, numerosos candidatos que tenan algn tipo de respaldo de la guerrilla y de los paramilitares fueron derrotados por la
gente. La introduccin del tarjetn en el sistema electoral, que coincidi con la eleccin popular de alcaldes, revolucion la democracia en
Colombia. La gente adquiri una gran autonoma para elegir, tom
conciencia de sus propios intereses y vot con base en ellos. En los
municipios pequeos y ms apartados, la gente vota por el candidato
que ms le simpatice, el que le haga mejores propuestas, no necesariamente por los que le indiquen los jefes de los partidos que han tenido
la hegemona en estos municipios.
Por ejemplo, en Jeric, Antioquia, el movimiento poltico que ms
respaldo tiene en la comunidad ha perdido las elecciones en dos ocasiones; se ha equivocado en la designacin del candidato. En el Caquet y
en el Meta los alcaldes elegidos fueron muy perseguidos pero fueron el
ejemplo de que definitivamente el poder ciudadano no apoya a aquel
que quieren imponer los violentos. En ese sentido, no se es justo a la
hora de evaluar la presin de los violentos sobre los gobiernos locales.
Varias cosas han pasado despus de 1988 cuando se dio la eleccin popular de alcaldes y despus en 1991 con la definicin del Estado
unitario, pero descentralizado y con autonoma de sus entidades territoriales. Primero, el empoderamiento ciudadano frente a la eleccin
popular de alcaldes es una realidad contra la que chocar cualquiera
que pretenda eliminarla.
Segundo, un fortalecimiento institucional evidente. Hemos identificado cules son las principales necesidades de la gente para poder
ofrecer un programa de gobierno que pretenda resolver esos problemas.
Desde all empieza una participacin ciudadana que a veces hemos desconocido; es imposible ser elegido alcalde, sobre todo en los municipios
337
pequeos, si no se conoce la comunidad, sus necesidades y si no se hace

una propuesta de gobierno que realmente le llegue.
Ganamos tambin una visin de territorio y de ciudad, infortunadamente, con unos planes de desarrollo cortoplacistas, porque mientras no tengamos reeleccin cada alcalde y cada gobernador hace un
programa de gobierno y hace un plan de desarrollo por el tiempo que
tiene. No obstante, hemos avanzado bastante, pasamos de dos aos y
medio a cuatro, y eso est generando resultados.
Tenemos en Colombia el modelo de descentralizacin ms audaz
del continente: los municipios colombianos tienen casi todas las competencias relacionadas con el desarrollo humano, pero no se puede
lograr inversin social sin los recursos. Me preocupa que el gobierno
nacional habla de inversin social y se reduce nicamente a salud, educacin, agua potable y saneamiento bsico, cuando en los municipios
se deben atender demandas de la comunidad relacionadas con recreacin, deporte, cultura, atencin a grupos vulnerables, niez, tercera
edad, fortalecimiento del sector agropecuario, seguridad ciudadana,
ornato, desarrollo econmico local, vas, etc.
Algunos funcionarios nacionales hablan de que hay mucha plata
pero que lo prioritario es la educacin. Desconocen que un alcalde
puede tener resuelto el problema de un establecimiento educativo, con
los profesores que necesita, con la calidad que se le puede dar, pero,
si no hay unas vas adecuadas para que los nios puedan llegar a la
escuela, se pierde la posibilidad de que ellos accedan a esa educacin.
Para la comunidad es tan importante la inversin en la educacin y
como la inversin en las vas.
Por otra parte, el Sistema General de Participaciones es la columna
vertebral de la descentralizacin, es el verdadero gasto social que tiene
el pas, pues el 82% de la inversin social en el pas se hace gracias a l.
Preocupa entonces que cuando el gobierno nacional presenta los gastos
que vuelven inflexible el presupuesto nacional, coloque el monto de las
transferencias al lado de los gastos en pensiones, de la deuda pblica
y del gasto militar. Adicionalmente, algunos funcionarios del gobierno
nacional dicen que hacen falta recursos para destinarlos a la inversin
social, creen que inversin social es la que se hace desde Bogot, la que
se acuerda en los encuentros comunitarios; esto es realmente grave y
es la verdadera amenaza a la descentralizacin.
338
Afortunadamente nos estamos resistiendo a caer en el error de

pretender descalificar el proceso de descentralizacin en Colombia por
razones de corrupcin y de presin armada; ese anlisis es absolutamente miope. Hay problemas ciertos de corrupcin y de intervencin
armada en algunos municipios del pas, pero son problemas focalizados e identificados y, por lo tanto, susceptibles de ser resueltos.
En relacin con los problemas de corrupcin, podramos entrar
en discusiones eternas, plantear como contracara del problema excelentes gestiones de gobiernos locales que con indicadores claros estn
demostrando que la descentralizacin ha sido un verdadero acierto
para el pas, eso sin contar con estudios como el que hizo el Banco
Mundial a mediados de los aos noventa, cuando evalu el proceso e
identific que efectivamente la eleccin popular de alcaldes y la descentralizacin establecida en la Constitucin de 1991, en materia fiscal,
administrativa y poltica, han tenido notables resultados.
En este pas cada da escuchamos ms escndalo, ms descalificaciones a la descentralizacin, ms estigmatizacin por hechos de
corrupcin, pero la injusticia que se comete en Colombia es que con una
denuncia se hace una sentencia condenatoria. Pasamos por encima de los
derechos fundamentales del debido proceso, del derecho a la defensa, la
presuncin de inocencia y la buena fe. Entre el 2002 y el 2004, ante los
organismos de control se presentaron cinco mil denuncias que afectaban
a funcionarios locales. En menos del 5% de los casos resultaron condenados; la noticia fue la denuncia. Se nos olvida que en los municipios
pequeos la denuncia es una estrategia de los contradictores.
Algunos funcionarios creen que frente a los temas de corrupcin los
santos estn en Bogot, capaces de que son ellos los nicos que pueden
administrar con toda transparencia y eficiencia esos recursos, y eso no es
cierto.
Nadie ha hecho cuentas del costo que tiene para el pas ese control.
A nivel local lo tenemos sobre la conducta de los funcionarios pblicos
locales, de las personeras; las Contraloras en sus tres niveles municipal o distrital, departamental y nacional; la Procuradura; la Fiscala; la
Contadura; las superintendencias; el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) y las veeduras, que a veces se convierten en lites de
contradictores polticos que las utilizan especficamente para hacerle
imposible la vida al mandatario. Intervienen tambin otras fuerzas que
a veces aparecen tratando de ejercer justicia con sus armas.
339
Cunto le cuestan al pas esos organismos de control y cules

son sus resultados? Hay gran corrupcin entre los organismos de control, hay presin politiquera para sacar de los cargos a un mandatario
que no es afn o que no responde a requerimientos que hacen ciertos
polticos u otras fuerzas. En este tema hay mucho por hacer.
Sin embargo, se deja de reconocer que los gobiernos locales han
sido el soporte institucional, han garantizado la democracia durante
momentos de crisis como la generada en el 2002 por las FARC, cuando
con amenazas obligaron al 40% de los alcaldes a desplazarse y a despachar desde otros municipios y desde las capitales. Una crisis realmente
seria frente a la cual vimos casi claudicar al gobierno nacional, se di
cuando un ministro del Interior dijo que haba que aceptar la renuncia
de los alcaldes presionados por los violentos. Los alcaldes lo hacan para
salvar a sus familias, para tratar de defender su vida, pero obviamente
queran que apareciera el gobierno nacional y los respaldara, los blindara.
Hemos tenido una gran cantidad de alcaldes asesinados porque no
han sucumbido a la presin de los violentos de entregar los recursos del
presupuesto para financiar su guerra, y eso convirti su desempeo en
el cargo ms peligroso que hubiera sobre el planeta Tierra. Creo entonces que es muy importante valorar este aspecto a la hora de mirar qu ha
sido para el pas el proceso de descentralizacin.
Nos enfrentamos en esta coyuntura a una nueva negociacin
acerca del futuro del Sistema General de Participaciones. Nosotros
tenemos la responsabilidad como Federacin Nacional de Municipios,
con la Federacin de Departamentos, de concertar con el gobierno y
el Congreso esta reforma. Nuestra posicin es muy clara: en el 2000 la
concertacin se hizo en funcin del dficit fiscal del gobierno central;
estbamos convencidos de que si no se haca algo podamos llegar a
una crisis como la que padeci Argentina, que fue un hecho evidente y
que afect tambin a las entidades territoriales.
En ese momento entendimos que era necesario desligar las participaciones municipales de los ingresos corrientes de la nacin, pues
en 1999 y en 2000 la economa decreci y esos ingresos cayeron de
una manera drstica. Eso incluso provoc una marcha de alcaldes en
Bogot. Para los municipios fue muy complicado tener un presupuesto
certificado y asignado para el pago de los maestros, funcionarios de la
salud etc., y que a la mitad de la ejecucin informaran que transferiran
340
menos recursos. Obviamente esto tampoco lo entienden quienes trabajan en estos sectores.
Entendimos que resolver el problema fiscal del gobierno central
nos tena que beneficiar a todos y por eso se produjo el acto legislativo
que recortaba por una sola vez los recursos del Sistema General de
Participaciones. Pusimos una cifra de base a lo que los municipios recibiran durante 7 aos y se estableci una frmula que nos garantizara
un crecimiento permanente y estable sin incertidumbres como las que
vivimos en 1999 y en 2000. Eso les garantiz a los municipios saber con
qu contaban en materia de inversin y le ayud al gobierno nacional
a resolver el problema del dficit. Con esa concertacin le aportamos
al gobierno nacional cerca de 12,6 mil millones de pesos que debamos
haber recibido si hubiramos tenido la frmula anterior al acto legislativo del 2001.
Adems, el esfuerzo que hicieron los municipios en ajuste fiscal
produjo un supervit sostenido en los ltimos 4 o 5 aos que gener
estabilidad a las finanzas nacionales y permiti al gobierno central
cumplir con las metas de desempeo acordadas con el Fondo Monetario Internacional.
En estas circunstancias tenemos todo el derecho a decir que el
sacrificio ya se hizo, que el aporte ya se dio y que por lo tanto ahora esta
concertacin sobre el futuro del Sistema General de Participaciones se
tiene que hacer en funcin, ya no del dficit fiscal de la nacin, si no del
dficit social. Recogiendo palabras del mismo gobierno nacional, es la
poca de la inversin social y pretendemos alcanzar coberturas totales
en salud, educacin; avanzar rpidamente en el tema del agua potable
y saneamiento bsico, y contribuir efectivamente como pas a alcanzar
las metas del milenio. No podemos estar de acuerdo con la frmula
que present el gobierno nacional; esta no es la que caprichosamente
se trate de imponer, debe estar dada en funcin de los objetivos mencionados.
Otro tema que el pas debe conocer es el gran esfuerzo que han
hecho los municipios en materia recursos propios. Se nos dijo hasta
hace unos 8 aos que eran perezosos fiscalmente; hoy hasta el mismo
gobierno tiene que reconocerles que han obtenido cerca de dos puntos
del producto interno y se empieza a modificar la dependencia exclusiva del Sistema General de Participaciones. Continuar esta tendencia
es fundamental para que haya inversin social y para poder desarro341
llar con eficiencia todas las competencias planteadas en el modelo de

descentralizacin que vive el pas.
Para que haya una paz sostenible no podemos, por un lado, adelantar procesos de reconciliacin, de negociacin con actores violentos,
y, por otro, tomar decisiones como el recorte en el Sistema General de
Participaciones sin saber reconocer la incidencia que lo uno tiene sobre
el otro. No es posible una paz sostenible sin gobiernos locales, autnomos, y eficientes. Nada ganamos con tener municipios con la plata
en los bancos garantizando una transparencia absoluta de su manejo,
pero sin inversin social.
Se trata de lograr las metas de desarrollo humano con gobiernos locales transparentes. Estamos luchando por ello desde las mismas
alcaldas; hay un programa que estamos desarrollando con Transparencia Internacional y con la Agencia Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ), en el cual voluntariamente los alcaldes se someten a una
medicin. Es un mensaje absolutamente claro: los gobiernos locales
queremos y estamos comprometidos con una gestin eficiente y transparente.
No se pueden lograr las metas del milenio si tenemos municipios
haciendo fila o buscando intermediarios para que el Instituto Nacional
de Vas entregue unos recursos exiguos para hacerles mantenimiento
a las vas terciarias. Necesitamos municipios modernos que lideren el
desarrollo econmico local.
342
Descentralizar para pacificar?

Director del
Informe de Desarrollo Humano para Bogot
Quiero centrar mi reflexin en torno a la relacin entre descentralizacin y conflicto. Parto por precisar que el hecho de que los actores
armados estn en las regiones y dominen los municipios no evidencia
por s solo ninguna relacin entre descentralizacin y conflicto armado.
La descentralizacin, en cuanto aumento de poderes y recursos de los
niveles locales, fortalece al Estado y por consiguiente aparta a los actores violentos?, o, al revs, el aumento de transferencias atrae a los violentos y por consiguiente la descentralizacin intensifica el conflicto?
Hay dos teoras al respecto. Descentralizar para pacificar, con el
argumento de que la violencia se debe a la ausencia de Estado y que a
medida que el Estado llega a regiones y municipios con la descentralizacin, disminuyen sus causas objetivas. Frente a esta teora existe la
hiptesis contraria, segn la cual si se aumenta el poder de los municipios y aumentan sus recursos, aumenta tambin la tentacin de los
actores armados de competir y ocupar el poder municipal.
El examen ms riguroso sobre las dos teoras est en un estudio
de Fabio Snchez y de Mario Chacn, de la Universidad de los Andes,

Snchez, Fabio y Chacn, Mario. Conflicto, Estado y descentralizacin: del progreso
social a la disputa armada por el control local, 1974-2002. En Nuestra guerra sin nombre: transformaciones del conflicto en Colombia. Bogot: Norma-IEPRI. 2006.
en el que se relacionaron cifras de conflictos armados desde 1974 hasta

el 2002, con una caracterizacin bastante precisa de los municipios.
Las conclusiones son muy interesantes. Encuentran que entre 1974 y
1982 la violencia de los actores armados se dio en relativamente pocos
municipios, precisamente donde haba ms pobreza, desigualdad y
ausencia del Estado. En ese periodo se cumple la primera hiptesis, en
la que la debilidad local estimula el conflicto armado.
Entre 1982 y 2002 se presenta el fenmeno contrario. Primero, el
nmero de municipios afectados por los conflictos crece vertiginosamente durante los aos noventa. Segundo, los momentos de intensificacin del conflicto corresponden con los hitos de la descentralizacin, con la eleccin de alcaldes en 1988 y con la Constitucin de 1991.
Encuentran una asociacin directa y significativa entre el valor de las
transferencias a cada municipio y la propensin de esos municipios a
tener conflictos. Ellos documentan la hiptesis pesimista sobre el hecho
de que al transferir recursos a las regiones y transferir poder, aumenta
el apetito de los actores armados.
Se ha odo repetidamente que el proceso de descentralizacin en
Colombia est en retroceso o agonizante, y, en efecto, precisamente
a raz del conflicto armado hay un pulso centralista. La apuesta del
gobierno actual es centralista porque la prioridad es resolver el conflicto mediante la derrota militar de un enemigo, de un solo enemigo
que son las FARC. En todas partes del mundo esto implica un instinto
de concentracin, de recogerse hacia el centro, de darle poder al centro
para tener la fuerza militar que permita derrotar a un enemigo armado,
incluso teniendo que descuidar la periferia.
Las manifestaciones de ese pulso centralista son muchas y han
sido materia de preocupacin. Primero, en el frente fiscal, el tema es
el cambio de la prrroga del rgimen actual de transferencias; segn
quien lo calcule, significa una prdida de cuatro a seis mil millones de
pesos. En la prctica poltica, el presidente y el presupuesto nacional,
a travs de los consejos comunitarios, reemplazan a los gamonales y
al sistema local de planeacin de las instituciones locales. Otro tema
recurrente es el de la corrupcin, argumento que se presenta ante las
instancias locales para justificar medidas centralistas. La manifestacin
ms reciente fue la propuesta del vicepresidente, Francisco Santos,
de intervenir desde la Presidencia a los municipios para controlar la
corrupcin.
344
Evidentemente este desmonte de la descentralizacin, o recentralizacin, se apoya en el argumento de que sta aumenta el conflicto
armado. Sin embargo, esta tesis de Snchez y Chacn tiene varios matices, algunos de los cuales emitieron en su propio anlisis.
Primero, tal vez la asociacin ms clara que existe en materia regional entre conflicto armado y economa no es la asociacin entre acciones
armadas y monto de las regalas, sino la asociacin entre bonanzas econmicas locales e intensificacin del conflicto armado. Viendo la geohistoria de Colombia se encuentra que cada bonanza econmica est acompaa de actores armados de distinta naturaleza: donde hay petrleo,
carbn, flores, coca, caucho, oro, donde hay cualquier recurso minero o
cualquier boom econmico, los actores armados se mueven con ellos.
Si en efecto los actores armados tuvieran una motivacin de carcter rentstico y no poltico, su motivacin ira ms all del total de las rentas pblicas, es decir, las trasferencias, pues stas son apenas un pedacito, y a veces un muy pequeo, de la riqueza que genera la localidad.
Cuando uno habla de Arauca, fundamentalmente est hablando de
todo lo que se produce all; o en los departamentos del sur, donde hay
cultivos de coca. Los recursos privados legales o ilegales son ms importantes que las finanzas pblicas. Esto nos pone a pensar que el blindaje
econmico contra los actores armados rentsticos no puede reducirse a
las transferencias fiscales, sino que debe extenderse al universo de todas
las rentas legales e ilegales. Entonces surge una lectura contraria a la ya
expuesta: necesitamos ms fuerza del Estado en una regin para poder
controlar y asegurar que estas rentas no sean expropiadas por los actores
armados.
Segundo, en un conflicto interno de las caractersticas de Colombia
porque s hay conflicto en Colombia; un viejo, complejo y doloroso
conflicto se requiere, por supuesto, una presencia militar y de una
accin de la fuerza pblica importante; adems, la experiencia internacional y la literatura muestran que la accin militar no es suficiente,
que tiene que ir acompaada por una presencia integral del Estado y
por una serie de factores que, de todas maneras, tienen que ver con que
el Estado haga presencia en la vida de los ciudadanos.
Esto es importante por una razn implcita: las transferencias en
Colombia constituyen el nico gasto social (la salud, la educacin, el
saneamiento bsico, etc.). Si ustedes miran el presupuesto de este ao,
encuentran la siguiente composicin: para el pago de la deuda, funda345
mentalmente interna, destinada a mantener el sector financiero, se va

el 39% del presupuesto de este ao; para las transferencias a las regiones, el 18%; para pagar pensiones, el 17%, y para gastos de seguridad
y justicia, el 16%. El pago de la deuda, las pensiones, el gasto en justicia
y la inseguridad son necesarios pero no son gastos redistributivos.
En trminos de ingreso, las pensiones van a beneficiar a un sector fundamentalmente de la clase media, muy meritorio, pero no es
redistributivo; socialmente el gasto en seguridad es un bien pblico
indivisible y, por consiguiente, no asignable en trminos sociales pese
a lo que dicen ciertos voceros del Ministerio de Hacienda, y el pago
en deuda es, por supuesto, un pago obligatorio, pero que no tiene un
efecto distributivo.
Las transferencias a las regiones son el instrumento real mediante
el cual en Colombia se hace alguna redistribucin del ingreso, algn
gasto social, es la manera como el Estado colombiano atiende efectivamente las necesidades de los ms pobres. Por eso, cuando se habla de
transferencias, no debemos ponernos la camiseta de la descentralizacin sino la camiseta de la progresividad.
346
Captulo 11
Clausura
Andrs Gonzlez
Carlos Holgun Sardi
La descentralizacin: una tarea

inconclusa
Andrs Gonzlez
Ex ministro de Justicia y
ex gobernador del Departamento de Cundinamarca
Se agradece la presencia, perseverancia y entusiasmo de los participantes en este libro, que ha sido una ocasin y un encuentro sobresaliente y de especial importancia en esta materia, mxime cuando el
pas se encuentra en un punto de inflexin en todos estos aspectos.
Surge a la vez, la necesidad de decantar estas ideas. En el tema
poltico, cabe precisar que, sin duda alguna, en Colombia la descentralizacin es una tarea inconclusa. Tuvo una historia muy importante
bajo el federalismo desde 1853 y luego en 1863, interrumpida por el
fatdico centenario de centralizacin y autoritarismo de la Constitucin del 1886. Desde 1986, con la eleccin popular de alcaldes y la
nueva Constitucin de 1991, ese proceso explaya un nuevo horizonte
que hasta ahora se est consolidando.
Hay consenso sobre la necesidad de una mayor voluntad poltica integral, clara y precisa para que este proceso avance. Se trata de
impulsar un conjunto articulado de polticas pblicas, de decisiones y
liderazgos, sin el que no va a ser fcil que un proceso como stos pase
ms all de una norma especfica o de una declaracin parcial.
El ministro del Interior, Holgun Sardi, en su condicin de ex

mandatario local, tanto en la ciudad como en el departamento del
Valle, enriquecido tambin por su paso por la Presidencia de la Federacin de Gobernadores, le puede dar un aire claro de representacin
de ese anhelo en el cual han coincidido buena parte de los autores aqu
reunidos. Se requiere un Ministerio del Interior que realmente asuma
el papel de impulsor del proceso de descentralizacin.
Hay varias crticas a propuestas que se hicieron en cuanto a la
disolucin de municipios o sobre el manejo que debe darse a los riesgos en el caso de las regalas. Tambin se debate la propuesta de acto
legislativo que tuvo origen en la Vicepresidencia de la Repblica hace
algunos meses para centralizar la decisin de asignacin de estos recursos en el gobierno central. Se considera que debe haber una actitud sin
contemplaciones para luchar contra la corrupcin, pero se debe tener
cuidado de afectar el fuero y la existencia misma de la autonoma de
las entidades territoriales.
El discurso suele ser muy generoso con la descentralizacin pero
la prctica del mismo Estado es absolutamente contraria a su contenido. Por un lado, se habla de descentralizacin y al tiempo se tramita
en el Congreso un congelamiento de las transferencias; por el otro, se
habla de la importancia de las democracias locales y de las entidades
territoriales, aunque paralelamente se gestionan normas que impiden
y evitan que los jefes locales puedan cumplir a cabalidad con su tarea.
Otra percepcin que queda en materia de poltica es que hay
aumentos de participacin ciudadana pero tenemos que trabajar mucho
ms en democracia local, por lo que es necesario fortalecer mucho ms
lo que entendemos como un sistema poltico democrtico local. La eleccin de alcaldes es una sola de sus partes. No se ve en nuestros municipios y departamentos desde hace muchos aos un control poltico real
a los concejos y a las asambleas. Muchas veces las contraloras, que son
fueros de las mayoras polticas de uno u otro partido, se entregan al
mismo ejercicio del poder y no hay un verdadero control. Aun as, el
juzgamiento a estas instituciones exclusivamente desde la ptica del
costo no es integral. Con ese mismo criterio se afirma rpidamente que
deben desaparecer muchos municipios porque no tienen los recursos
suficientes para garantizar sus gastos de funcionamiento.
Varios artculos han sealado igualmente que la descentralizacin
es muy importante para el proceso de paz, ya que de alguna manera
la paz tambin pasa por la descentralizacin o viceversa. Sin caer en
350
una fragmentacin o en una parcelacin del proceso de paz, se pueden

crear microclimas de paz en los cuales exista una democracia local de
tal magnitud, que ofrezca un espacio favorable a las personas que vienen del alzamiento armado.
Se ha reiterado la importancia de hacer una gran reflexin sobre
el nivel intermedio del Estado, el cual est lejos de funcionar como se
quisiera. En esta materia hay que revisar cmo fortalecemos al departamento. Quienes hemos tenido la oportunidad de regentar estas entidades territoriales, sabemos de la importancia de la cofinanciacin, la
planeacin estratgica y el acompaamiento a los municipios desde
los departamentos. Si eso falla, la armona del sistema se puede ver en
riesgo como usualmente ocurre.
En cuanto al tema institucional, se ha reiterado la importancia de
la ley orgnica de ordenamiento territorial, que lleva una docena de
intentos. Es muy importante hacer un esfuerzo acadmico, poltico y
social para encontrar realmente una salida que permita resolver este
tema. Sin duda alguna sera un complemento fundamental en el desarrollo de la Constitucin en esta materia. Cabe pensar en el sistema en
unos niveles de coordinacin, de armona entre los distintos piones,
estamentos y niveles del Estado, en especial en materia local. Cmo
lograr la verdadera integracin entre municipios y departamentos y
de stos con la nacin? Cmo funciona la tutela del gobierno nacional
para que esto no quede al garete?
En materia econmica y fiscal han abundado las reflexiones. El
tema de las transferencias ocupa el centro de la atencin de la mayora
de los estudiosos de los gobiernos centrales. Se estima que si se mantiene
la postura actual de congelar las transferencias, se perderan ms dos mil
millones de pesos al ao. Los ingresos de las entidades territoriales que
se aproximan al 6% del producto interno bruto (PIB), en pocos aos caeran al 5%. Curiosamente esta reduccin no se da a finales de la dcada
de los 90, cuando el pas estaba creciendo a menos 4% del PIB anual, se
da hoy mientras crece ms del 5%, sin considerar que de ese crecimiento
deben participar las entidades territoriales con pleno derecho. Esto es lo
que justifica realmente una descentralizacin.
Ampliar las fronteras fiscales, revisar mecanismos de cofinanciacin para que, entre otras cosas, los cupos de redescuento no sean
para los territorios ms grandes o para los que ms capacidad tcnica
y conocimiento tienen. Si se revisa el importantsimo cupo de redescuento que tiene el gobierno nacional en el Banco de Comercio Exte351
rior (Bancoldex), el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (Finagro) o la Financiera de Desarrollo Territorial (Findeter),
se encontrar que en los ltimos 10 aos, lamentablemente, slo los
municipios con mejor estructura en el rea de planeacin y con mayor
conocimiento acceden a estos cupos; esto ahonda la brecha frente a los
pequeos municipios.
El problema de la equidad ha sido tratado con profundidad, se
considera que 40 municipios o ciudades concentran la mayora de los
recursos mientras que el resto, 1.050, enfrentan grandes dificultades.
Se ha llegado a proponer aqu, con gran sensatez, que existan fondos
de compensacin intermunicipales e interdepartamentales, como ocurre con la sobretasa a la gasolina. Municipios como los de la Orinoqua
o Amazona, que no pueden establecer la sobretasa en su territorio,
reciben por medio de un fondo un porcentaje de la que recogen los
municipios que contaminan. Lo anterior debido a que en calidad de
reservas ambientales se hacen merecedoras de la mayor atencin del
Estado.
Igualmente durante estas reflexiones, con inteligencia, han sido
mencionados los riesgos de corrupcin, se ha tratado el tema de las regalas, se ha mencionado la grave dificultad poltica de algunos municipios
del pas que han sido doblegados por el paramilitarismo o por la guerrilla. Materia de especial preocupacin ha sido el secuestro de entidades
territoriales por grupos alzados al margen de la ley, frente a ello se ha
planteado la necesidad de salirles al paso a ese tipo de amenazas y a ese
tipo de riesgos.
Finalmente, se considera de la mayor importancia la competitividad, el que los municipios sean motores del desarrollo y no simples gendarmes, que sean capaces de asumir el reto de la globalizacin, que tengan
mayor produccin de riqueza en bienes y servicios. Eso se logra cuando
los municipios incorporan a su agenda la importancia de un Estado que
acompae al empresario, que fomente la inversin y que permita que su
municipio sea competitivo frente a los desafos del pas y de la regin
andina. Esa nueva visin de la competitividad y de la descentralizacin
ha sido tema para los autores presentes en este libro.
352
La descentralizacin soada
Carlos Holgun Sardi

Ministro del Interior y de Justicia
No s si estoy hablando como ministro o como un fervoroso de
la descentralizacin, como una persona que sigue pensando que este
proceso puede tener todava muchos desarrollos. Desde hace tiempo
tengo criterios y posturas frente a este tema y quisiera verlos reflejados
a mi paso por el Ministerio; sin embargo, tambin s que en el gobierno
uno no puede hacer todo lo que deseara. De todos modos, en este
momento, hablar ms con el deseo que con la mentalidad de funcionario de gobierno, calidad de la cual estoy investido.
Tenemos que reconocer que Colombia ha avanzado prodigiosamente en el campo de la descentralizacin; es indudablemente el pas
ms descentralizado de Amrica Latina, sobre todo si lo comparamos
con Estados de regmenes unitarios. Incluso comparado con pases
federales como Venezuela, Mxico, Brasil o Argentina, resultamos
iguales o ms descentralizados.
Desde el punto de vista de recursos, el 45% del gasto pblico
nacional es descentralizado, mientras que en pases como Per solamente lo es el 20% y en Chile, con un grado de desarrollo mayor que el
de Colombia, apenas alcanza el 15%. En Colombia, los ingresos tributarios territoriales representan cerca del 20% de los nacionales y crecie-
ron durante los ltimos aos en mayor proporcin que los del gobierno
nacional; en Mxico solamente alcanza el 5%, y en Chile, el 9%.
No obstante, debe recordarse que el margen de maniobra de
departamentos y municipios fue muy amplio, lo cual permiti abusos
especialmente en el manejo del crdito pblico. El resultado fue una
crisis fiscal tan profunda que hubo necesidad de dictar la Ley 617, con
la que prcticamente se regres a un sistema bastante rgido y centralizado para el manejo de crdito como instrumento del desarrollo nacional. Esta ley ha servido enormemente para la recuperacin fiscal de
departamentos y municipios. Con contadas excepciones, los departamentos tienen ya una situacin relativamente saneada que permite pensar en alternativas diferentes a la de continuar constreidos por normas
tan duras y rgidas, aunque plenamente justificadas en su momento.
Valdra la pena estudiar cmo damos ms capacidad fiscal a los
departamentos y municipios en la generacin de nuevas rentas, en la
posibilidad de imponer sobretasas. Si un departamento quiere desarrollar, por ejemplo, un macroproyecto de infraestructura, es sano que
tenga la posibilidad de generar recursos con una sobretasa al IVA, un
impuesto de renta o de cualquier otro tipo. Esto es una especulacin,
para sealar que tenemos que caminar hacia esa posibilidad, pero dentro de unos lmites que impidan alterar la poltica macroeconmica del
Estado. Sera muy importante que la Red de Iniciativas para la Gobernabilidad ayudara a estudiar propuestas concretas.
Es claro que no podemos seguir diciendo que los departamentos
y municipios no tienen capacidad fiscal, y que las rentas departamentales son obsoletas, anacrnicas e inflexibles; todo eso lo sabemos de
sobra. Deberamos llegar a un esquema donde la nacin, que tiene a
cargo cuidar la soberana y construir la alta infraestructura, viva de lo
que produce la soberana, es decir, de la renta nacional (nica y exclusivamente del impuesto de renta y de aduanas); donde los departamentos, que podran tener como funcin fundamental el cuidado y la
explotacin del medio, vivan de lo que produce el medio, bsicamente
de los impuestos prediales, de los catastrales, y donde los municipios,
que tienen por finalidad la atencin de las personas y de sus necesidades bsicas, vivan de lo que producen las personas, es decir, de los
impuestos al valor agregado y al consumo.
Este planteamiento terico implica descargar a la nacin de muchas
responsabilidades y definir tambin el sistema de competencias y por
supuesto un fondo de compensacin para esos municipios que recau354
dan un IVA mnimo, para que no se quede en un 70% en las ciudades

grandes. Ese sera un esquema tericamente ideal para Colombia y en
muchos pases ya se vive as poltica y fiscalmente.
Desde el punto de vista acadmico, por ejemplo, el debate del acto
legislativo de las transferencias debe servir para hacer conciencia de
que el problema no es simplemente un punto ms o un punto menos, o
si perdimos mil o seis mil millones, de dnde va a sacar la nacin para
pagarles a los municipios las transferencias si eventualmente volvemos al rgimen de la Constitucin de 1991? Eso si es imposible desde el
punto de vista fiscal y poltico. No hay ninguna posibilidad de que en
el ao 2008 podamos hacer una reforma tributaria cuatro veces mayor
de la que rige hoy para poder financiar ese volumen de transferencias
a departamentos y municipios.
Tampoco nos podemos quedar en el statu quo, sera injusto con
los departamentos y los municipios anclarnos en la frmula del acto
legislativo transitorio, aunque durante estos cinco aos de vigencia
haya mostrado grandes ventajas sobre el rgimen anterior, entre ellas
la estabilidad econmica, el crecimiento constante de los ingresos y
la proteccin a los departamentos y municipios de los vaivenes de la
economa. No podemos exponer a los municipios y departamentos
a correr el riesgo de responder por la cobertura total en educacin y
salud en medio de una crisis econmica como la pasada, en un solo ao
perdieron 10 puntos en el rgimen anterior.
El sistema de derivar las transferencias de un crecimiento atado
al ndice de Precios al Consumidor (IPC), ms un plus que est por
definirse, debe garantizar que departamentos y municipios lleguen en
1010 a la cobertura total en educacin y en salud, y que tengan una
capacidad para empezar a atender otros frentes: saneamiento bsico,
vas terciarias intermunicipales, cuidado del medio ambiente, plantas
de tratamiento de aguas residuales, conservacin de cuencas hidrogrficas y nacimientos de agua.
Antes todo el mundo peda el profesor para la escuela, el puesto
de salud o el mdico, ahora piden el arreglo de las carreteras, ni siquiera
la construccin. Es ah donde se nota que el pas sigue teniendo una
composicin rural significativa. Una de las causas de la pobreza es que
los campesinos no tienen cmo sacar los productos al mercado por la
falta o el mal estado de las vas. El pas no puede seguir dndose el lujo
de empezar la educacin a los cinco aos, el pas tiene que mirar como
una prioridad fundamental la educacin preescolar. Es de inmensa
355
prioridad que nos planteemos ese horizonte y con base en ste definamos cul es la proporcin por encima del IPC para determinar el
crecimiento de las transferencias en los prximos aos.
El papel de las entidades territoriales es un tema que habla mucho
de ordenamiento territorial. No dejo de soar con que el gobernador
sea el gerente del desarrollo y el supervisor de los servicios que presten
los municipios; esas deben ser sus dos nicas funciones. Suficientes le
seran cinco personas que estn pensando con mentalidad gerencial
en proyectos de infraestructura para la competitividad, en programas
para desarrollar una poltica social regional que obedezca a propsitos
con metas medibles, en atencin al ciudadano, y verificando, con una
herramienta de gerencia social, que las acciones de los municipios respondan a esas metas de poltica.
Este esquema supone tambin acabar con esa monstruosidad de las
superintendencias; son organismos centralistas y absorbentes pero muy
poco eficientes. El servicio de salud, por ejemplo, debera estar reglamentado y regido claramente por una poltica nacional, prestado por
los municipios y supervisado por los gobernadores, bajo los parmetros
de cobertura y calidad definidos por la poltica nacional. Esa supervisin de los gobernadores no puede quedar al vaivn de si el alcalde es
o no su amigo, como ocurre actualmente. En ejercicio de su gerencia
social deben indagar sin descanso a los alcaldes por el cumplimiento de
la cobertura y de la calidad.
En relacin con el aspecto cultural, Colombia tiene una riqueza
enorme, pero los municipios y los departamentos no tienen poltica
cultural. No se trata de crearles un ministerio de Cultura, se trata de
acrecentar el patrimonio cultural de los departamentos, explotarlo,
presentarlo y llevarlo al conocimiento nacional. Hemos hecho mucho
en Colombia con todos estos festivales folclricos, pero la cultura no es
una forma de generar empleos construyendo obras de infraestructura.
El gobernador debe ser gerente del desarrollo econmico, social, cultural y de infraestructuras, en su respectivo departamento.
Dentro de ese esquema terico, quiz demasiado idealista, se trata
de avanzar en el proceso descentralizador. Actualmente se est estudiando un nuevo cdigo de rgimen departamental, se intenta desde
la ley hacer girar la concepcin de departamento y el rol del gobernador. Como vemos el cdigo est rebasado, ms que por la Constitucin misma, por los hechos. Nos qued en el departamento un componente intermedio en el aire, sin funciones, que duplica la accin de
356
la nacin o del municipio, e interfiere indebidamente a los municipios.

Sera importante, en este mismo sentido, darles ms contenido a las
funciones de las asambleas como directoras de la accin gerencial del
gobernador en cada departamento.
Para terminar, quiero recordar que el Ministerio del Interior ha
desarrollado una tarea importante en el fortalecimiento de las juntas
de accin comunal y en la participacin ciudadana, tratando de hacer
que se vuelque sobre la accin de la administracin, sobre el control a
la gestin fiscal, pero con criterios objetivos y no politiqueros, que le
den respetabilidad al mismo movimiento comunal frente a la administracin pblica.
En el Ministerio del Interior hay un amigo de la descentralizacin. Este es un ministerio, que de ser simple testigo de la vida de los
entes territoriales, empieza, gracias a la Corte Constitucional, a tener
ms accin frente a las entidades territoriales.
357
Conclusiones
Paradojas de la descentralizacin
Daro I. Restrepo
Profesor de la Universidad Nacional de Colombia, presidente
de la Fundacin para la Participacin Comunitaria (Parcomn)
y secretario tcnico de la Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo Territorial (RINDE)
En el primer artculo de este libro y bajo el ttulo 20 aos no
son nada se introducen las principales polmicas alrededor de la evaluacin de la descentralizacin del Estado y el momento por el que
atraviesa, amenazado por el gran peligro de la toma paramilitar a las
instituciones territoriales y las fortalecidas tendencias centralistas de
los ltimos cuatrienios. Tambin se sustentan variadas propuestas de
reformas futuras. En estas notas finales vamos a hacer algo diferente:
ofrecer una lectura conclusiva de 20 aos de reformas a partir de grandes paradojas y dilemas que atraviesan el proceso.
Paradoja 1. Diversidad de resultados en un contexto de alta

vulnerabilidad
La primera de ellas se descubre a travs de mltiples apreciaciones de las agencias de cooperacin internacional, as como de investigadores y consultores con una amplia experiencia en multiplicidad
de procesos similares en Amrica Latina. Desde afuera, la reforma
colombiana es vista como la ms radical entre todos los pases unitarios del subcontinente latino, e incluso los federales, con excepcin de
Brasil. Adems, el carcter integral de la experiencia es positivamente

resaltado; la combinacin entre transferencia de recursos para unas
funciones descentralizadas con responsabilidad poltica y cuantiosos
mecanismos de control y participacin social estaran en la base de los
logros ms importantes alcanzados. Por ejemplo, las ampliaciones de
cobertura en salud y educacin pblica para sectores sociales y territorios antes carentes de tales servicios, la creacin de un sistema poltico
ms pluralista, el fortalecimiento de la presin ciudadana y de la opinin pblica como factores definitorios de mayoras electorales y de
prioridades de la administracin.
Lo anterior sorprende an ms porque se trata de un pas que
padece de varias confrontaciones armadas sucesivas desde la dcada
del 40 del siglo XX. La paradoja es que no slo las reformas poltica,
fiscal y administrativa colombiana se han llevado a cabo a pesar del
conflicto armado, las mafias del narcotrfico y los ejrcitos paramilitares, sino que no han aminorado los mecanismos que reproducen las
confrontaciones y, ms bien, todas sus conquistas se sostienen en vilo
ante los poderes ilegales de facto.
Paradoja 2. El carcter centralista de la descentralizacin

colombiana
La admiracin del extranjero contrasta con un lote de crticas
internas que provienen de los flancos ms dismiles. Para los hacendistas, que han acompaado la direccin de la poltica econmica desde
los albores del proceso de descentralizacin en la dcada del 80, preocupan los cuantiosos giros cedidos por la nacin a unas entidades
territoriales con precaria disciplina fiscal. Temen, adems, la presin
que genera sobre el equilibrio macroeconmico la transferencia automtica de crecientes recursos no condicionados a una disponibilidad
presupuestal nacional.
Los analistas de la administracin pblica no cesan de advertir
la inconveniencia de un modelo de descentralizacin que transfiere
idnticas obligaciones y derechos a unas entidades territoriales supremamente dispares en sus capacidades institucionales. Mientras unos
gobiernos no pueden cumplir las obligaciones mnimas descentralizadas, otros poseen la capacidad de asumir mayores funciones y autonoma fiscal.
362
Los simpatizantes de una mayor autonoma territorial llaman la

atencin sobre la contradiccin que existe entre un llamado a la responsabilidad fiscal y poltica local y el hecho de que la inmensa mayora
de recursos posean una destinacin especfica y ms de un centenar de
normas regulen el manejo de las funciones transferidas. Cmo puede
exigirse responsabilidad a quien no tiene la libertad de asumir los riesgos sobre las implicaciones de sus propios actos?
Desde la ciencia poltica se crtica un proceso que aumenta el pluralismo poltico, a tiempo que fragmenta la administracin pblica en
una constelacin de microrrepresentaciones. Un mejor equilibrio de
poder entre las entidades territoriales difcilmente resulta de una descentralizacin municipalista, que no encuentra el camino para fomentar la agremiacin territorial en provincias supramunicipales, nuevos
departamentos o regiones.
Desde la preocupacin por el orden pblico se defiende una necesaria centralizacin de todos los instrumentos que requiere el Estado
para enfrentar mltiples conflictos armados. La eleccin popular de
mandatarios locales dotados de recursos y competencias son presa
fcil de presiones armadas ilegales; por lo cual el gobierno nacional
encuentra obstculos en dirigir la confrontacin armada en todos los
territorios y es difcil consolidar una democracia local sometida a la
lgica de las armas.
El conjunto de las crticas anteriores se mueve entre los extremos
de un pndulo, en uno de cuyos lados se encuentran los argumentos
que reclaman una mayor centralizacin para asegurar el equilibrio
macroeconmico, la moralidad pblica, la eficiencia de la administracin y la defensa de las instituciones. En el otro extremo del pndulo
se sitan aquellos que quisieran profundizar la descentralizacin para
alcanzar el desarrollo econmico local, un sistema poltico ms democrtico y una ciudadana ms activa sobre los asuntos pblicos. Una
sola paradoja parece contener esta dicotoma: el carcter centralista de
la descentralizacin colombiana.
Paradoja 3. Difusin de medios y persistencia de las inequidades

No hay duda de que la descentralizacin de recursos y funciones
ha logrado difuminar por el territorio nacional el gasto pblico; en particular aquel que financia la salud y educacin pblica en sus niveles
bsicos. La oferta de puestos de salud se ha incrementado, as como el
363
acceso de una decena de millones de personas al rgimen subsidiado

de salud. Lo mismo ha pasado con la cobertura del sistema educativo.
Sin embargo, en la distribucin de recursos y la extensin de la malla
de prestacin de servicios bsicos sobreviven grandes inequidades. El
Estado sigue ensanchndose ms en las reas urbanas y en los territorios con un previo mayor desarrollo econmico que en las rurales y en
aquellos que padecen un significativo retraso.
De la misma manera ocurre con el sistema poltico. La eleccin
de los mandatarios locales abri el mapa poltico por abajo, es decir,
existe un mayor pluralismo poltico territorial. Sin embargo, no todas
las entidades territoriales tienen una capacidad equivalente de representacin poltica ante las instancias nacionales. El poder poltico y,
por lo tanto, la capacidad de hacer elegir presidentes, nombrar ministros, directores de entidades pblicas, definir el modelo de desarrollo
y distribuir el presupuesto nacional sigue altamente centralizado. As
las cosas, la descentralizacin no logra contrariar la tendencia hacia
la concentracin del ingreso, la apropiacin territorial de la inversin
pblica y privada y la captura del sistema poltico por algunas regiones del pas. Algunos recuerdan que no se puede pedir peras al olmo;
en este caso la frontera de la descentralizacin es la democracia local y
no la nacional, ni los equilibrios territoriales en la nacin. Sin embargo,
la paradoja se configura en una reforma poltica empujada por la lucha
hacia la equidad territorial, pero que, al no afectar la representacin de
lo territorial en lo nacional, carece de capacidad de subvertir el orden
que reproduce la inequidad de oportunidades y potencias entre los
espacios internos de la nacin.
Paradoja 4. Exigencia de autonoma sin capacidad de

autodeterminacin
Muchos son los voceros de una mayor autonoma territorial aunque no todos promocionan lo mismo con este reclamo. Para algunos, una
mayor autonoma significa incrementar la capacidad de los ciudadanos,
las organizaciones sociales, las fuerzas vivas locales y las mayoras electorales de decidir plenamente la asignacin de los recursos pblicos y
los modelos de gestin de las empresas locales. Desde esta frontera se
reclama disminuir los condicionantes y las mltiples regulaciones centrales que coartan la libre determinacin local. Para otros, una mayor
autonoma implica reducir los giros centrales para financiar necesidades
locales y exigir mayor esfuerzo propio de cada nivel territorial respecto
364
a sus expectativas de desarrollo. Los primeros demandan ms apoyo

de la nacin con menores condiciones sobre las decisiones locales y los
segundos esperan mayores compromisos locales con menores apoyos
nacionales.
La disputa por el significado de la autonoma se trenza alrededor
de lo que cada uno entiende por el concepto de la responsabilidad fiscal,
poltica y administrativa en la funcin pblica. O bien corresponde a la
nacin la responsabilidad de proveer las condiciones para el desarrollo
de todas las regiones, o bien se estima que la responsabilidad se alcanza
cuando cada cual asuma los costos de su propio desarrollo. A nuestro
juicio, alcanzar grados superiores de desarrollo y bienestar en todo el
territorio nacional implica tanto una mayor responsabilidad fiscal local
como una reforma al sistema tributario que reparta mejor los recursos
nacionales entre los niveles territoriales. Adems, para consolidar una
verdadera autonoma es indispensable contribuir a la generacin de
su propia riqueza, pero lo anterior supone una descentralizacin de la
poltica econmica como complemento de la poltica y administrativa.
La paradoja cobija las dos posiciones confrontadas sobre el camino que
lleva a la autonoma territorial. Ambas estaran negando el complemento
inevitable que las realiza: no parece posible la libertad sin responsabilidad, ni la responsabilidad sin los medios para ejercerla.
Paradoja 5. Descentralizar para la paz y centralizar para la guerra

El proceso de descentralizacin contribuye a abrir caminos a la
solucin poltica del conflicto y a crear una ms adecuada arquitectura
institucional para consolidar la paz? O, por el contrario, disuelve la unidad de mando sobre el conjunto de variables que se necesitan para enfrentar las guerras internas que comprometen la institucionalidad del Estado?
En una frase, la descentralizacin sirve a la paz o a la guerra?
Pocas preguntas son tan difciles de obtener una respuesta unvoca y desprovista de suscitar lgidas polmicas. La duda no es slo
terica. De un gobierno a otro, e incluso al interior de ellos, pareciera
oscilarse entre las alternativas de respuesta. A mediados de la dcada
del 80, en el gobierno de Belisario Betancur, la descentralizacin fue
explcitamente promovida para abrir las compuertas de la legalidad a
la insubordinacin social y a la insurgencia armada.
A finales de la dcada del 80, el presidente Virgilio Barco concret
el malestar que genera avanzar en la descentralizacin en medio de la
365
guerra, y ello mediante la propuesta de abolir la eleccin popular de

alcaldes en zonas de conflicto para ser reemplazados por delegados
militares. A la vez, mltiples estructuras guerrilleras pactaron la cesin
de las armas con un gobierno que les abri las compuertas de la participacin poltica legal a travs de la pugna por los gobiernos locales.
A principios de la dcada del 90, bajo el gobierno de Csar Gaviria, la Asamblea Constituyente profundiz los aspectos polticos, fiscales y administrativos de la descentralizacin colombiana. A tiempo
que las reformas sellaron un importante pacto de paz entre el establecimiento y varios movimientos insurgentes, el ministro de Defensa
declaraba la guerra total contra las FARC. En otro frente, la descentralizacin, que pareca cedida a los movimientos sociales y polticos
alternativos, trataba de ser un instrumento del neoliberalismo para
debilitar el peso de lo estatal ante el mercado y sus empresarios.
Sucedi despus el gobierno de Ernesto Samper a mediados de
los aos 90, el cual se caracteriz por una relativa pausa en las reformas
del Estado como producto de que la crisis poltica se pos directamente
sobre la figura del presidente. Lo anterior no impidi el comienzo de
una legislacin nacional restrictiva de la autonoma fiscal local, a pesar
de que la eleccin de los mandatarios seccionales fue importante para
la estabilidad del sistema poltico y el apoyo poltico de provincia al
presidente pes en impedir el derrumbe del gobierno nacional.
El gobierno de Andrs Pastrana, al final de la dcada de los 90,
estuvo marcado por la exacerbacin de dos tendencias contradictorias
respecto a los gobiernos locales. Por una parte, alcaldes y gobernadores desplegaron mltiples iniciativas autnomas del gobierno nacional
en cuanto al manejo del conflicto armado; incluso rivalizaron sobre el
papel de los gobiernos extranjeros en la guerra y la paz colombianas.
Por la otra, el Congreso de la poca modific la Constitucin para aminorar de manera considerable la transferencia de recursos a las entidades territoriales y suspender as transitoriamente el pacto poltico de la
Constitucin de 1991.
A principios del presente siglo, el gobierno de lvaro Uribe se
empe en continuar la ruptura del acuerdo poltico mediante el cual
la nacin repartira el total de sus riquezas de manera ms equilibrada entre el centro y las periferias. Una clara recentralizacin del
gasto pblico social, mayores condicionantes a los giros descentralizados y el liderazgo poltico presidencial directamente en cada una de
las municipalidades de Colombia son los componentes ms claros de
366
una tendencia que revierte la descentralizacin a nombre de la guerra, la moralidad pblica y la eficiencia de un estilo de gobierno. Las
circunstancias parecen darle razn al presidente debido a la toma de
los gobiernos locales por las mafias de la droga, los paramilitares y, en
menor medida, por la presin guerrillera. No es fcil advertir que tal
realidad no es el resultado de la descentralizacin, sino de un debilitamiento de las instituciones muchas veces tolerado y auspiciado por las
ms importantes fuerzas econmicas y polticas del pas.
Es la descentralizacin culpable o vctima de los ataques contra
las instituciones locales? Cualquiera sea el nfasis de dicha respuesta se
debe reconocer que, de todas maneras, todava son muchos los defensores de la descentralizacin. La opinin pblica sigue creyendo que
sta es una conquista histrica de la democracia y de las aspiraciones
de equidad despus de un centenario de centralismo. As las cosas,
incluso los ataques contra la autonoma local se hacen a nombre de
la defensa de los beneficios del proceso. La paradoja es que el pleno
ejercicio de la autoridad de los mandatarios locales est supeditado
a la capacidad del gobierno nacional de garantizar las condiciones de
seguridad en todo el territorio nacional. Esto evita la tentacin de que
tal indelegable facultad no lo tiente a devorar la criatura local que debe
cuidar. A la descentralizacin en medio del conflicto slo la defiende
un fuerte centralismo, si este no disuelve la autonoma local en nombre
de su defensa.
Paradoja 6. El debate fiscal a un proceso poltico

Una de las grandes victorias de la llamada ideologa neoliberal
es haber erguido el equilibrio macroeconmico de corto plazo y la
censura en contra del dficit fiscal como principios incuestionables de
una sana poltica econmica. La insistencia y la fuerza de los argumentos es tal que a las mayoras ilustradas les parece normal sustraer
a la democracia, sus instancias y actores, de toda posibilidad de intervenir este precepto econmico. Desde finales de la dcada del 90 los
gobiernos justifican cualquier reforma al proceso de descentralizacin
colombiano a partir de argumentos fiscales. La intencin no es otra que
expulsar el debate poltico a cambio de una discusin entre tcnicos, e
intentar nublar la modificacin a las relaciones de poder entre centro y
periferia que resultan de los cambios constitucionales y normativos.
A la primaca tecnocrtica sobre las opciones democrticas la completa una infaltable apelacin a la moralidad pblica. El cuidado de los
367
recursos pblicos contra la corrupcin y de la sana inversin contra el

despilfarro son el complemento moral y la inspiracin tica de la fra
racionalidad econmica. Aqu tampoco cabe la contienda poltica como
abanico de posibilidades mltiples y optativas. El arsenal de regulaciones, los mecanismos oficiales de control, las decisiones de mercado y
la vigilancia ciudadana establecen la otra frontera de los lmites a la
democracia representativa. La tecnocracia moral es tan fuerte que los
contradictores se ven a gatas slo para que sean consideradas sus crticas y propuestas como distantes del oportunismo, la inmoralidad o la
irracionalidad de intereses inconfesables. La paradoja entonces se configura cuando un proceso netamente poltico como aquel que reparte
recursos o mando sobre funciones y liderazgo poltico es gobernado
como un arreglo fiscal, tcnico y administrativo.
Paradoja 7. Fortalecer la democracia debilitndola

Una paradoja de paradojas est constituida por un conjunto
de inconsistencias alrededor de la relacin entre descentralizacin y
democracia. Desde todos los bandos se saluda el fortalecimiento de
la democracia local. Los pobladores pueden elegir a sus mandatarios
y optar por diferentes prioridades de poltica pblica. Los polticos
de provincia ganan en legitimidad y acrecientan su visibilidad y liderazgo. En virtud de la eleccin popular y directa de los mandatarios
locales se fortalece el sentido de la responsabilidad poltica local sobre
sus propios asuntos. Sin embargo, el tutelaje central ahoga las innovaciones locales y dirige el destino y el manejo de recursos y funciones.
La paradoja es que, a tiempo que se convoca ms actores a las decisiones pblicas y se abren abanicos de opciones mltiples, se teme a la
libertad invocada y se le somete, dosifica y conduce.
De la misma manera, poco discurso tiene tanta simpata en la opinin pblica como aquel que insiste en la capacidad de la descentralizacin para acercar la administracin, los programas y las decisiones
polticas al alcance de ciudadanos y comunidades. Es virtud promovida de la llamada democracia por contacto el achicar la distancia entre
la administracin y los administrados, las empresas y los usuarios, las
polticas y sus beneficiarios. Sin embargo, al tiempo se adelanta una
gigantesca campaa para extraer las grandes decisiones pblicas del
terreno de la poltica. El mercado y sus agentes, los oferentes y los consumidores de bienes y servicios refrendan las buenas decisiones sobre
la produccin de los bienes pblicos, a la vez que pueden sancionar a
368
los ineficientes, los costosos, los abusivos y los corruptos. Las relaciones
en el mercado y no la poltica garantizaran el mayor poder a los
consumidores y ciudadanos. La paradoja, entonces, es que se invoca
al ciudadano como soberano en la determinacin de grandes y pequeos intereses pblicos, a la vez que se debilita la capacidad de tomar
decisiones trascendentales en los escenarios de la representacin y la
participacin poltica.
Remata esta paradoja una defensa de la responsabilidad poltica
local que pretende fortalecerse, al tiempo que se debilita la funcin
estratgica de los consejos municipales y las asambleas departamentales. El poder Legislativo ha sido desprovisto de tantas prerrogativas,
de capacidad de decisin poltica y del manejo ms operativo de las
funciones pblicas, que los votantes empiezan a considerar los rganos representativos como instancias intrascendentes y quiz prescindibles para la democracia.
Paradoja 8. Descentralizacin del Estado y centralismo cultural

Hemos dejado para el final la paradoja ms etrea y subjetiva.
Aquella que no es aprensible en un monto de recursos, una directriz
presidencial, un cambio de norma o en la creacin o desaparicin de
una institucin. Se trata de la persistencia de una mentalidad centralista a todo nivel de gobierno que pende como una espada de Damocles contra la legitimidad del proceso y justifica, una y otra vez ante
la opinin pblica, el ejercicio de la dominacin nacional contra las
autonomas locales. Es ms fcil cambiar una constitucin que la cultura poltica. Y esta lo que nos dice es que en los niveles centrales del
Estado se concentra el altruismo, la mayor capacidad tcnica, la eficiencia fiscal y administrativa y la moralidad pblica. El centro racionaliza
y representa el proyecto de modernidad y civilizacin. En cambio, los
gobiernos locales son sinnimos de corrupcin, clientelismo, incapacidad tcnica, despilfarro, ineficiencia y el reino de pequeos intereses
mezquinos, intrascendentes y de poco alcance. Lo local es lo atrasado
y premoderno que requiere la vigilancia tutelar de la Presidencia, sus
ministerios y rganos administrativos para que hagan bien la tarea.
Claro que tambin lo local es lo autntico, las races de las buenas tradiciones y escala privilegiada en la que se podra realizar una
ciudadana activa que participa de la administracin y las polticas
pblicas cercanas a los habitantes. Precisamente, en defensa de esta
potencialidad, que anida lo local, se justifica una y otra vez el necesario
369
centralismo cultural. De esta manera, hemos construido un proceso de

descentralizacin que se ha acostumbrado a que la nacin considere
que los recursos transferidos son ddivas del centro a la periferia y
que tal acto de generosidad la autoriza para mandar, vigilar y castigar.
Y, cuando lo anterior no es suficiente, se legitima un severo recorte de
recursos y liderazgo local trocado por el mando central de la tecnocracia, los hacendistas y los banqueros. Por otra parte, desde las localidades se contina con la costumbre de quejarse por el abandono y
el maltrato del centro, a la vez que se le pide mayor consideracin,
socorro y proteccin.
En la arena nacional se carece de una concepcin de nacin como
unidad en cuya construccin participan el conjunto de sus territorios y
poblados. En Colombia, la nacin es el patrimonio y usufructo de los
aparatos centrales que anidan en Bogot. En el terreno local, la nacin
es un manto escaso que se aprecia segn la capacidad de cada cual de
halar la cubierta para su lado. Desde abajo, la mirada se refunde en
los asuntos y mentalidades provinciales sin participacin en la construccin de los grandes temas nacionales, a menos que se compita por
abrirse un lugar en los artefactos burocrticos nacionales.
Veinte aos de descentralizacin no han sido todava suficientes para generar el vuelco de mentalidad que asegure un cierto punto
de no retorno hacia una lgica ms descentrada de la democracia y el
desarrollo.
370
aos de la descentralizacin en Colombia:

presente y futuro
RINDE
Deutsche Gesellshaft fr
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH
Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana
CERCAPAZ - Cooperacin entre Estado y Sociedad Civil para el
Desarrollo de la Paz
Carrera 13 No. 97-51, Oficina 302
A.A. 89836
Bogot D.C., Colombia
Telfono: ++ 57-1-6361114
Fax:
++57-1-6361552
e-mail: gtz-kolumbien@gtz.de
COOPERACION
REPUBLICA
DE COLOMBIA
REPUBLICA
FEDERAL
DE ALEMANIA

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aos de la descentralizacin en Colombia:

Memorias del Seminario

Memorias del Seminario

Veinte aos de lecciones aprendidas

Descentralizacin en Colombia: timidez frente a los retos

La descentralizacin: una apuesta poltica de futuro para Colombia 35

Captulo 2. Descentralizacin en Colombia en perspectiva latinoamericana

Interrogatorio a la descentralizacin latinoamericana

Descentralizacin en Amrica Latina: evaluacin y lineamientos

Captulo 3. Pasado, presente y futuro de la descentralizacin en Colombia

Las ilusiones fallidas de la descentralizacin

Balance y retos del proceso descentralizador en Colombia

La lenta agona de la descentralizacin

Humberto de la Calle Lombana

Armando Estrada Villa

Captulo 4. Relaciones intergubernamentales, autonoma regional y

Realidades de un departamento fronterizo

Una revisin histrica al sentido de la descentralizacin

El marketing territorial, alternativa de desarrollo

Una descentralizacin a la criolla

Luis Miguel Morelli Navia

Mara Teresa Forero de Saade

Orlando Fals Borda

Captulo 5. La democratizacin de la gestin pblica

El fortalecimiento de las asambleas departamentales

Colombia: una nacin hacia la adultez

Jairo Slebi Medina

Antonio Galn Sarmiento

Captulo 6. La descentralizacin vista desde el Congreso

Aspectos polticos y econmicos de la descentralizacin

Un recorrido por la descentralizacin

La importancia del poder local

Alfonso Nez Lapeira

Juan Manuel Lpez Cabrales

Captulo 7. La mirada de la Cooperacin Internacional

El desarrollo local humano y la descentralizacin

La prestacin de servicios en un contexto descentralizado

El rol del BID en el proceso de descentralizacin

La democracia, un ejercicio prctico

Captulo 8. La descentralizacin en la Regin Andina

Descentralizacin en Colombia y Bolivia y la democratizacin

La descentralizacin en Amrica Latina: 20 aos despus

Gonzalo Rojas Ortuste

Captulo 9. La descentralizacin vista por los movimientos sociales

Descentralizacin y movimiento social indgena

Descentralizacin: un tema poltico tambin

Planeacin participativa, un camino para la descentralizacin

Carlos Arturo Rodrguez Daz

Captulo 10. Descentralizacin y paz

Descentralizacin, una condicin para la paz

Descentralizar para pacificar?

Hernando Gmez Buenda

Captulo 11. Clausura

20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro

Para terminar, no puede faltar un reconocimiento al inters que el

Veinte aos no son nada

20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro

de las dos ltimas dcadas, factor con un inmenso potencial dentro de

Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo Territorial

prximo Plan Nacional de Desarrollo, indican que la discusin sobre el

Construir una estrategia conjunta entre los poderes del

20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro

del conflicto armado sobre el desempeo de los gobiernos municipales

Veinte aos de lecciones aprendidas

Descentralizacin en Colombia: timidez frente a los retos

La descentralizacin: una apuesta poltica de futuro para Colombia 35

Interrogatorio a la descentralizacin latinoamericana

Captulo 3. Pasado, presente y futuro de la descentralizacin en Colombia

Las ilusiones fallidas de la descentralizacin

Balance y retos del proceso descentralizador en Colombia

La lenta agona de la descentralizacin

Realidades de un departamento fronterizo

Una revisin histrica al sentido de la descentralizacin

El marketing territorial, alternativa de desarrollo

Una descentralizacin a la criolla

Captulo 5. La democratizacin de la gestin pblica

El fortalecimiento de las asambleas departamentales

Colombia: una nacin hacia la adultez

Captulo 6. La descentralizacin vista desde el Congreso

Aspectos polticos y econmicos de la descentralizacin

Un recorrido por la descentralizacin

La importancia del poder local

Captulo 7. La mirada de la Cooperacin Internacional

El desarrollo local humano y la descentralizacin

La prestacin de servicios en un contexto descentralizado

El rol del BID en el proceso de descentralizacin

La democracia, un ejercicio prctico

Captulo 8. La descentralizacin en la Regin Andina

La descentralizacin en Amrica Latina: 20 aos despus

Captulo 9. La descentralizacin vista por los movimientos sociales

Descentralizacin y movimiento social indgena

Descentralizacin: un tema poltico tambin

Planeacin participativa, un camino para la descentralizacin

Descentralizacin, una condicin para la paz

Descentralizar para pacificar?