Publicación de Indicadores Gobernabilidad Democratica

INDICADORES DE
Gobernabilidad
D e m ocr t ica
EN EL PARAGUAY
Congreso Nacional de la Repblica del Paraguay y PNUD Paraguay

Este documento es propiedad del Congreso Nacional de la Repblica y del Programa de las
Naciones Unidas, Paraguay (PNUD). Al carecer de fines de lucro, no puede ser comercializado
en el Paraguay ni en el extranjero. Estn autorizadas la reproduccin y divulgacin del material
por cualquier medio, siempre que se cite la fuente.
El anlisis y las recomendaciones que aqu aparecen no reflejan necesariamente la opinin
del PNUD ni del Congreso Nacional de la Repblica del Paraguay
FICHA TCNICA
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
Lorenzo Jimnez de Luis, Representante Residente
Igor Bosc, Representante Residente Adjunto
Roco Galiano, Coordinadora de Programa a.i.
Ricardo Yorg, Oficial de Programa, Gobernabilidad
Pablo Brugnoni, Asociado de Programa, Gobernabilidad
Elizabeth Barrios, Especialista en Estadstica y Economa, Oficina de Desarrollo Humano
Congreso Nacional de la Repblica del Paraguay
Senador Nacional Enrique Gonzlez Quintana, Presidente
Maria Liz Sosa Studotti; Directora de Desarrollo Institucional y Cooperacin Externa
Olga Medina, Coordinacin Administrativa
Equipo tcnico
Milda Rivarola, Coordinacin Tcnica y Sistematizacin del Proyecto
Marcello Lachi, Consultor
Zulma Sosa, Directora Direccin General de Estadstica, Encuestas y Censos (DGEEC).
Nimia Torres, Directora de la Direccin de Estadsticas Econmicas (DGEEC)
Coordinacin de edicin: Silvana Oneto
Correccin de estilo: Alberto Muoz Aguirre
Diseo y diagramacin: Comunicacin Visual S.R.L.
Impresin: AGR S.A.
Impreso en Paraguay
Copyright 2009 en proceso
NDICE
Mensaje del Presidente del Congreso Nacional de la Repblica del Paraguay
Mensaje del Representante Residente del PNUD en Paraguay
Introduccin
Captulo I: Indicadores de Gobernabilidad Democrtica (IGD) en el Paraguay
10
Gobernabilidad
12
Indicadores
13
Captulo II: Los IGD y sus lneas de base 2008
14
Captulo III: Comisin del Monitoreo y seleccin de los IGD
18
Captulo IV: Primera Encuesta Nacional de Gobernabilidad Democrtica
22
1. Perfil sociopoltico de la poblacin
25
Ejercicio del derecho electoral
29
El reincidente clientelismo
32
2. Democracia: percepciones y actitudes
34
Construccin de perfiles
35
Calidad de la democracia
37
Los problemas nacionales en democracia
39
Confianza en las instituciones
41
Partidos polticos, confianza e intencionalidad
46
Obstculos estructurales
47
3. Gobernabilidad, Buen Gobierno

Eficiencia y transparencia de la Administracin Pblica
51
Cobertura y sesgos de la provisin de servicios
55
Eficiencia y calidad del aparato de Estado
58
El estado de la corrupcin
61
Posibles instrumentos de reforma
65
Captulo V. La gobernabilidad al estilo paraguayo
48
66
El problema de la gobernabilidad
68
Gobernabilidad Democrtica
69
Las condiciones del sistema poltico
71
Ejemplos de construccin de gobernabilidad en el Paraguay
73
La construccin de la gobernabilidad en el Paraguay segn los actores polticos
77
El clientelismo en la construccin de la gobernabilidad
78
La prctica del cuoteo como base de los acuerdos
80
Los pactos de gobernabilidad
82
El control poltico de la justicia
84
La construccin de la gobernabilidad en el Parlamento
86
Acordar gobernabilidad en otros espacios
88
Los intentos recientes de construccin de la gobernabilidad
90
Conclusiones y recomendaciones
92
Bibliografa
96
Anexos
100
Gobernar sin exclusiones
Para avanzar en el desempeo democrtico de la representacin popular; esto es, discutir y tomar decisiones
polticas y legales que respondan a las necesidades y bienestar del pueblo, el Poder Legislativo
Nacional inici el proyecto Sistema de Monitoreo y Evaluacin de la Gobernabilidad Democrtica en el
Paraguay, de importante transcendencia para el gobierno, la sociedad civil y el sector privado.
Esta iniciativa, en su primera etapa, se tradujo en una encuesta nacional para el anlisis de las prcticas
polticas durante la transicin democrtica paraguaya. El estudio, realizado con el apoyo del Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), permiti profundizar los conceptos del pueblo acerca de la
gestin de sus representantes, la valoracin del sistema democrtico que nos rige y su capacidad para la
reduccin de la pobreza y la exclusin social.
Los resultados fueron altamente significativos y servirn de base para la construccin de sistemas de
medicin vlidos que puedan conducir a la concrecin de estrategias y acciones que impulsen el desarrollo
de la capacidad ciudadana, en cuanto al debate y a la valoracin de la gobernabilidad democrtica.
Entendemos que la gobernabilidad democrtica no se limita al control de los conflictos sociales. El trmino
posee una acepcin ms amplia: la capacidad de concertacin de un gobierno para la puesta en marcha
de polticas pblicas orientadas a mejorar la calidad de vida de la poblacin.
La Encuesta de Gobernabilidad Democrtica muestra a una sociedad preocupada por la delincuencia e
inseguridad ciudadana, problemas de calidad o cobertura de servicios pblicos y pobreza.
El Sistema de Monitoreo y Evaluacin de la Gobernabilidad Democrtica en el Paraguay pretende
realizar una evaluacin sistemtica de las polticas pblicas y su potencial impacto sobre los diferentes
sectores sociales, para medir los avances y las falencias a travs del tiempo, mediante un proceso pluralista,
transparente e incluyente. Por ello, para el presente trabajo se impuls la integracin de un comit con
representantes del Estado, la sociedad civil e instituciones acadmicas.
La puesta en marcha de un sistema de medicin posibilitar la aceptacin de determinadas polticas y
decisiones, plausibles de ser implementadas desde distintos campos, mediante una interaccin entre el
Estado, la sociedad civil y el sector privado.
El desarrollo equitativo del Paraguay requiere del consenso entre los grandes actores polticos, y de
una participacin comprometida de la sociedad civil, que convertirn al Monitoreo de Gobernabilidad
Democrtica en un instrumento efectivo de la construccin cotidiana de la democracia y del Desarrollo
Humano.

Senador Nacional Enrique Gonzlez Quintana

Presidente del Congreso Nacional
Gobernabilidad democrtica
para el Desarrollo Humano
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) tiene el mandato de contribuir al Desarrollo
Humano Sostenible, con miras a alcanzar las metas fijadas en la Cumbre del Milenio convocada por
las Naciones Unidas. De las cinco reas temticas asumidas por el PNUD a nivel mundial para cumplir
estos objetivos, la Gobernabilidad Democrtica es una de las ms relevantes. Para ello, apoya y facilita la
generacin de informacin, los procesos de dilogo poltico y la creacin de alianzas para aumentar las
capacidades y oportunidades de todas las personas.
Convencidos de que el fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica permitir mejorar los
indicadores sociales y potenciar el desarrollo humano en el Paraguay, el PNUD Paraguay se propone como
misin contribuir a Alcanzar el desarrollo sostenible del pas mediante el fortalecimiento de sus instituciones
democrticas y representativas, la superacin de las inequidades sociales y el respeto al ambiente en el marco
de la plena vigencia de los derechos humanos.
La cooperacin del PNUD en materia de gobernabilidad se rige por el Plan de Accin del Programa
de Pas 2007-2011, adoptado por el Gobierno de la Repblica del Paraguay y el PNUD para asumir la
responsabilidad conjunta de implementar acciones en este campo. Este Plan comprende un Sistema de
Informacin y Reporte Presupuestario, implementado junto a la Cmara de Diputados; un instrumento
para el monitoreo de las obras ejecutadas con royalties en las municipalidades, implementado junto al
Ministerio de Hacienda; una mesa de coordinacin general de la cooperacin internacional conformada,
para fortalecer la capacidad de dilogo y articulacin entre el Gobierno y las agencias de cooperacin.
Se colabor adems con el Ministerio del Interior del nuevo Gobierno (2008-2013) en la elaboracin de
su Plan Estratgico travs de un proceso consultivo y se realizaron acciones estratgicas para mejorar la
capacidad estatal en temas de seguridad ciudadana, entre las que se puede destacar la realizacin de un
coloquio internacional sobre Medios de comunicacin y seguridad ciudadana.
Por otra parte, con el objetivo de inscribir el desarrollo humano en la agenda pblica y promover la
gobernabilidad democrtica el PNUD apoya la realizacin de importantes eventos internacionales y facilita
mbitos de dilogo y reflexin democrtica, ambos sobre temas relevantes para el desarrollo del pas.
Asimismo, a travs de diversas iniciativas, se busca impulsar el desarrollo de las capacidades institucionales
del Estado para la gestin de sus Recursos Humanos, y promover el empoderamiento y participacin de
las mujeres en el mbito pblico.
En este marco de acciones se insert este proyecto conjunto entre el PNUD y el Congreso Nacional, de
Monitoreo y Evaluacin de la Gobernabilidad Democrtica en el Paraguay, que apunt a iniciar un proceso
nacional de monitoreo que desarrolle capacidades locales para promover la gobernabilidad democrtica,
relacionando estos instrumentos con planes nacionales de desarrollo y estrategias de reduccin de la
pobreza.
Este Sistema de monitoreo y evaluacin pretende contribuir al debate pblico, a valorar la gobernabilidad
democrtica y a desarrollar capacidades de actores estratgicos para promover la gobernabilidad,
generando Indicadores de Gobernabilidad Democrtica (IGD) en el aparato de Estado, en la academia y en
organizaciones de la sociedad civil, que puedan aportar a la agenda de reformas del Estado, en conexin
con las polticas de desarrollo y de reduccin de la pobreza.
Con estos objetivos, se han seleccionado indicadores de gobernabilidad en un proceso transparente e
inclusivo de actores polticos y gubernamentales, de la sociedad civil y de la academia, promoviendo su
compromiso en la produccin local y el seguimiento peridico de los IGD.
Desde el enfoque del Desarrollo Humano, ponemos especial nfasis en la centralidad de las personas en los
procesos de fortalecimiento de la gobernabilidad, como beneficiarias y sujetos activos en su promocin.
Convencidos de la relevancia del conocimiento informado y de la participacin poltica y social en el logro
de estos objetivos, nos place presentar este Primer Informe de Gobernabilidad Democrtica Paraguay
2009, esperando dar continuidad en el futuro a este proceso de monitoreo.
Lorenzo Jimnez de Luis

Representante Residente del PNUD y
Coordinador del Sistema de Naciones Unidas en Paraguay
Introduccin
Esta publicacin presenta los primeros Indicadores de Gobernabilidad Democrtica (IGD)

seleccionados a nivel nacional, sobre la base de la Primera Encuesta Nacional sobre Gobernabilidad
Democrtica realizada en el marco del Proyecto Sistema de Monitoreo y Evaluacin de la
Gobernabilidad Democrtica en Paraguay, con el Congreso y el Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD). Dicha encuesta fue aplicada por la Direccin General de Estadstica, Encuestas
y Censos en diciembre del 2008, y procesada y divulgada en los primeros meses del 2009.
Al mismo tiempo, el documento propone otros IGD posibles, generados (o generables) por diversas
instituciones pblicas y privadas. Algunos de estos indicadores ya estn siendo empleados, o
pueden generarse, desde distintas instancias pblicas y algunas privadas, cuyos datos peridicos
complejizaran y proporcionaran bases empricas concretas para el monitoreo de la gobernabilidad
democrtica.
Estos primeros indicadores que en el futuro pueden ser complejizados, sustituidos o
complementados con otros buscan expresar cuatro componentes bsicos de la Gobernabilidad
Democrtica: Democracia, Gobernabilidad, Calidad, Eficiencia y Transparencia de la Administracin
Pblica e Inclusin Social.
El documento informa sobre la conformacin del Comit de seguimiento del Sistema de Monitoreo,
con representantes del Estado, la sociedad civil e instituciones acadmicas. La activa participacin
de miembros hombres y mujeres de dicha Comisin de Seguimiento contribuy en forma
relevante a la propuesta y seleccin de los IGD.
Finalmente, se ofrece una reflexin basada en una investigacin cualitativa sobre las prcticas de
gobernabilidad empleadas en el pasado reciente en el Paraguay. Adems se proponen conclusiones
y recomendaciones sobre la generacin de esta lnea de base para el monitoreo de la Gobernabilidad
Democrtica, dejando algunas lecciones aprendidas en el proceso, que permitan delinear los desafos
futuros.
Captulo I
Indicadores de
Gobernabilidad
Democrtica en el
Paraguay
Indicadores de Gobernabilidad
Democrtica en el Paraguay
El Congreso Nacional, a travs del Sistema de monitoreo y evaluacin de la Gobernabilidad Democrtica

en el Paraguay (Proyecto Nro. 59.520), implementado con el apoyo del PNUD, busca iniciar un proceso
nacional de monitoreo que desarrolle capacidades locales para promover la gobernabilidad democrtica,
relacionando estos instrumentos con planes nacionales de desarrollo y estrategias de reduccin de la
pobreza.
Se propone iniciar un monitoreo peridico de indicadores que:

Contribuya al debate pblico y a valorar la gobernabilidad democrtica.
Desarrolle capacidades de actores estratgicos para promover la gobernabilidad.
Promueva la generacin de Indicadores de Gobernabilidad Democrtica (IGD) en el aparato de Estado,

en la academia, y en organizaciones de la sociedad civil, que puedan aportar a la agenda de reformas
del Estado.
Se conecte con polticas de desarrollo y de reduccin de la pobreza.
De manera ms especfica, pretende seleccionar indicadores de gobernabilidad en un proceso transparente,

participativo e inclusivo de diferentes actores (Gobierno, sociedad civil, partidos polticos, medios de prensa y
academia), para promover el compromiso en la produccin local y el seguimiento peridico de estos indicadores.
Y generar, a travs de una Encuesta Nacional, parte de los datos que sirvan de lneas de base 2008, para el futuro.
11
Gobernabilidad
En su acepcin comn, la gobernabilidad pura y dura es la capacidad de un rgimen poltico para integrar a sus
actores estratgicos y asegurar el ejercicio eficaz de la autoridad, una institucionalidad capaz de generar orden,
asegurar estabilidad e impedir el caos social. Pero esta gobernabilidad no es un fin es s misma; en su forma
democrtica est relacionada con la calidad de vida de la poblacin y con el desarrollo humano del pas.Trasciende
la acepcin primitiva de control de los conflictos sociales,y abarca la capacidad de un gobierno de concertar con
diferentes actores sociales y econmicos y desarrollar polticas pblicas orientadas a satisfacer sus demandas.
Diversos estudios han comprobado que Mejorar la gobernabilidad es un poderoso instrumento para mejorar
los indicadores sociales y el crecimiento. Los progresos de la gobernabilidad (medidos a travs de indicadores)
estn estadsticamente asociados, por ejemplo, a la reduccin de la mortalidad infantil, al incremento de la
tasa de ingreso a la educacin, y al crecimiento de PIB per cpita.
Se sostiene que un sistema es gobernable cuando est estructurado sociopolticamente, de modo tal
que todos los actores estratgicos se interrelacionan para tomar decisiones colectivas y resolver sus
conflictos, segn un sistema de reglas y de procedimientos formales o informales con diversos niveles de
institucionalizacin, dentro del cual formulan sus expectativas y estrategias. La existencia de la democracia
es condicin necesaria, pero no suficiente, para la gobernabilidad, la que trasciende el mbito del gobierno y
abarca a las instituciones de la sociedad y del sector privado.
Esta gobernabilidad es democrtica cuando la toma de decisiones y la resolucin de conflictos se produce
segn reglas y procedimientos democrticos, es decir, que los actores poderosos resuelven sus conflictos y
acatan y cumplen las decisiones emanadas del legislativo y del ejecutivo, procedentes ambos de un proceso
electoral producido en un entorno de libertades polticas y derechos fundamentales, quedando prohibidas las
frmulas pblicas o privadas que violen los derechos fundamentales de los ciudadanos o las otras garantas
constitucionales, todo garantizado () por un poder judicial independiente e imparcial.
Comprende mecanismos y procesos con los cuales los ciudadanos/as y los grupos articulan sus intereses,
median sus diferencias, y ejercen sus derechos y obligaciones legales. Un concepto similar es el de la
gobernanza, sistema de valores, polticas e instituciones a travs de las cuales una sociedad maneja sus asuntos
econmicos, polticos y sociales en interacciones entre el Estado, la sociedad civil y el sector privado. Es la manera
en que la sociedad se organiza a s misma para tomar e implementar decisiones, logrando la comprensin, el
acuerdo y la accin colectiva.
12
Baldacci, E., Benedict Clements, S. Gupta & Qiang Cui,Social Spending, Human capital, and Growth in Developing Countries: Implications for Achieving the
MDGs,doc. de trabajo, FMI, WP/04/217, Noviembre 2004, p. 26.
Michael Coppedge,El concepto de gobernabilidad. Modelos positivos y negativos. En PNUD-CORDES (compiladores) Ecuador: Un Problema de
Gobernabilidad, Quito, CORDES-PNUD: 1996.
Prats, J.; Gobernabilidad democrtica para el desarrollo humano, Marco conceptual y analtico, 2001, p. 24
UNDP, Strategy Note on Governance for Human development, 2000
Indicadores
El monitoreo del nivel de gobernabilidad requiere una batera de indicadores que proporcionen lneas de
base para evaluar las polticas pblicas del buen gobierno, con su potencial impacto sobre los diferentes
sectores sociales, y permitan medir sus avances y falencias a travs del tiempo.
Cada indicador es un dato, ubicado dentro de un rango o tendencia, que mide o indica el estado o nivel de
un aspecto de la gobernabilidad de un pas, seleccionado por reas, como el sistema electoral, la calidad
de los servicios pblicos, el nivel de corrupcin, el respeto a los derechos humanos, la participacin de la
sociedad civil, la equidad de gnero, etc.
Estos indicadores deben satisfacer las siguientes caractersticas tcnicas:
a) Fiables: expresan o representan fielmente el dato.
b) Pertinentes: respondan a las reas de democracia y gobernabilidad.
c) Comprensibles: fciles de entender e interpretar, y puedan ser ledos y usados por actores sociales y
polticos.
d) Comparables en el tiempo, entre regiones o pases.
e) Coherentes con las expectativas de la poblacin; especficos al pas.
f ) Agregables estadsticamente.
En el inicio del proceso de evaluacin, se establece una lnea de base precisa para cada uno de los
indicadores, respecto a la cual se medirn cambios en los aos siguientes. Es deseable que se seleccionen
y generen en un proceso transparente y participativo, y que el sistema de monitoreo est anclado en los
planes estratgicos de desarrollo nacional.
Se deben obtener datos de diversas fuentes (investigaciones,datos de la administracin pblica,estadsticas nacionales, etc.), a fin de crear una base institucional que permita reunirlos, actualizarlos peridicamente y difundirlos.
Este sistema debe lograr sostenibilidad de modo a medir los avances en gobernabilidad democrtica
mediante monitoreos sistemticos.
Es deseable que las fuentes de datos ms tiles cuando puedan desagregarse en trminos de gnero y
pobreza sean aceptadas por todos o por la mayora de los actores estratgicos, usuarios potenciales, para
fortalecer sus capacidades. Es decir, las instituciones nacionales, decisoras de polticas gubernamentales,
organizaciones de la sociedad civil, medios de comunicacin, Parlamento y partidos polticos.
Volviendo al proyecto de referencia, recordemos que abarc tres actividades principales:
a) La realizacin de una Primera Encuesta Nacional sobre Gobernabilidad Democrtica, realizada por la
Direccin General de Estadstica, Encuestas y Censos.
b) La conformacin de un Comit de seguimiento de los indicadores de gobernabilidad,con representantes
del Estado, la sociedad civil e instituciones acadmicas.
c) Una investigacin sobre las prcticas de gobernabilidad empleadas durante la transicin democrtica
en el Paraguay.
13
Captulo II
Los Indicadores de
Gobernabilidad
Democrtica y sus
lneas de base 2008
Los Indicadores de Gobernabilidad

Democrtica y sus lneas de base 2008
Segn los resultados de esta Primera Encuesta de Gobernabilidad (EGD), y del debate con los
miembros de la Comisin de Monitoreo, se realiz una seleccin de aquellos indicadores que, por
su relevancia intrnseca (en trminos del sistema democrtico) o por su valor expresivo del nivel
actual de gobernabilidad, se consideran adecuados al sistema de monitoreo en el Paraguay.
El primer conjunto tiene como fuente la EGD, y es pasible de cambios o complejizaciones futuras. Se
presentan estos indicadores agrupados en cuatro reas temticas Democracia; Gobernabilidad;
Calidad, eficiencia y transparencia de la Administracin Pblica; e Inclusin Social, aunque el
carcter sistmico de la gobernabilidad democrtica diluye las fronteras entre dichas reas.
En la matriz, se especifica la escala de cada indicador, y el valor numrico logrado a travs de la
EGD 2008. Aunque la mayor parte de estos indicadores registra percepciones y actitudes polticas,
algunos ubicados en las reas temticas de Calidad de la Administracin Pblica y de Inclusin
Social, miden experiencias en el ejercicio de derechos por parte de la poblacin.
En su mayora se trata de indicadores simples, para facilitar su comprensin y comparacin en el
tiempo y en el espacio, pero se proponen algunos indicadores compuestos (tasas que trabajan
relaciones entre dos o ms variables) en las reas de Gobernabilidad e Inclusin.
15
Indicadores de la Encuesta de Gobernabilidad Democrtica

rea temtica Indicador
Democracia
Gobernabilidad
Calidad,
eficiencia y
transparencia
de la
Administracin
Pblica
Inclusin social
Escala
Valor 2008
% de poblacin para la cual la democracia es preferible a cualquier otro sistema.
1 a 100
49
% de la poblacin para la cual La democracia funciona bien en el Paraguay.

% de poblacin para la cual En el Paraguay, las elecciones son libres y transparentes.
% de poblacin que cree confiable el Superior Tribunal de Justicia Electoral
1 a 100
1 a 100
1 a 100
27
44,3
30
% para el cual existe Igualdad de todas las personas ante la ley.

% de poblacin que confa en la Corte Suprema de Justicia, Fiscala y Juzgados
(promedio).
1 a 100
10,9
1 a 100
27
% de la poblacin para la cual las Polticas y programas del gobierno responden a las
necesidades de la poblacin.
1 a 100
36,5
Razn entre confianza promedio en Partidos polticos, Parlamento y Corte Suprema

y confianza promedio en Iglesia, Prensa y Cooperativas.
0a1
0,27
Razn entre % de poblacin que da buena calificacin al trabajo del Poder

Legislativo y % que da buena calificacin al del Ejecutivo.
0a1
0,54
Razn entre % de poblacin que da buena calificacin al trabajo de Poder Judicial y

% que da buena calificacin al del Ejecutivo.
0a1
0,44
% de poblacin para la cual el gobierno promueve el crecimiento econmico.
1 a 100
24,5
% de poblacin que no conoci casos cercanos de corrupcin el ao anterior
1 a 100
85
% de personas que en sus gestiones ante instituciones pblicas no fue vctima de

corrupcin
1 a 100
94
% que cree que la Administracin Publica funciona ahora mejor que durante el
gobierno anterior.
1 a 100
42
% que califica como buena o muy buena la calidad de los servicios pblicos
recibidos el ao anterior (promedio)
1 a 100
80
% de votantes en pobreza extrema que se traslad al lugar de voto por su cuenta en

las ltimas elecciones
1 a 100
58
% de poblacin para la cual interesa a los polticos que el Paraguay progrese o ayudar
a los pobres.
1 a 100
45,8
% de poblacin para la cual el gobierno lucha contra la pobreza.
1 a 100
24,7
0a1
0,75
Razn de participacin electoral femenina sobre la masculina en las ltimas

elecciones.
16
La segunda matriz incluye indicadores que ya son empleados, o pueden generarse, desde distintas
instancias pblicas y algunas privadas, cuyos datos peridicos complejizaran y proporcionaran
bases empricas concretas al monitoreo de la gobernabilidad democrtica. La activa participacin de
miembros hombres y mujeres de la Comisin de Seguimiento contribuy, en forma relevante, a
su propuesta y seleccin.
Propuesta de otros Indicadores de fuentes pblicas y privadas
rea temtica Indicador
Fuente
Abstencionismo oculto, Nro. de personas empadronadas sobre Nro. de personas Tribunal Superior de
en edad y condicin de votar en las ltimas elecciones.
Justicia Electoral
Tribunal Superior de
% de participacin en las ltimas elecciones (65 %).
Justicia Electoral
Democracia
Existencia de leyes y reglamentos que regulan el financiamiento electoral
Congreso Nacional
(Variable dicotmica, S/No).
Indicadores de eficiencia y calidad del Poder Judicial.
Centro de Estudios Judiciales
Nro. de proyectos de leyes del Ejecutivo rechazados por el Parlamento y
Asesora jurdica de la
de leyes aprobadas por este y vetadas por aquel, sobre Nro. total de leyes
Presidencia de la Repblica
aprobadas por el Parlamento y sancionadas por el PE el ltimo ao (excepto
y Congreso Nacional
las
de
pensiones
graciables).
Gobernabilidad
Nro. de bancadas en el Senado/Nro. de partidos con representacin en el Senado. Senado de la Nacin
Total de ministros y secretarios de Estado con rango de ministro/a cambiados el
Presidencia de la Repblica
ltimo ao, sobre total de ministerios y secretaras de Estado.
Casos presentados por la Contralora que generaron imputaciones de la Fiscala Contralora General de la
en los ltimos doce meses.
Repblica
% de contrataciones pblicas que pasan el control de calidad/integridad en los Direccin Nacional de
Calidad,
ltimos doce meses.
Contrataciones
eficiencia y
Tasa
de
crecimiento
del
%
de
hogares
con
cobertura
de
servicios
de
agua
potable
transparencia
DGEEC, EPH anual
con caera dentro del hogar y eliminacin de excretas, del ltimo ao.
de la
Administracin Nro. de ministerios, secretaras de Estado y entes con Manual de procedimiento Secretara de la Funcin
y Reglamento interno sobre total de ministerios, secretaras de Estado y entes.
Pblica
Pblica
Nro. de contratados/as y empleados pblicos nuevos que pasan el concurso
Secretara de la Funcin
de mritos y aptitudes, sobre total de nuevos funcionarios/as contratados y
Pblica
empleados el ltimo ao.
Tasa de crecimiento del gasto social/ tasa crecimiento del gasto pblico total del PNUD-Proyecto Gasto
ltimo ao.
Social
Gasto pblico ejecutado en programas de lucha contra la pobreza sobre gasto
Ministerio de Hacienda
pblico total ejecutado.
Inclusin social Gasto pblico ejecutado en planes y programas antidiscriminacin por sexo
Ministerio de Hacienda
sobre gasto pblico total ejecutado.
Nro. de ministras y secretarias de Estado sobre total de ministerios y secretaras
Secretara de la Mujer
de Estado del Gabinete.
Nro. de viceministros y directores sobre Nro. de viceministerios y direcciones de
Secretara de la Mujer
entes, ministerios y secretaras del Estado.
17
Captulo III
Comisin del
Monitoreo y
Seleccin de los IGD
18
Comisin del Monitoreo y

Seleccin de los IGD
La integracin de una Comisin de Seguimiento de diecisiete miembros se realiz de acuerdo

con criterios tcnicos (miembros de instituciones privadas o pblicas que trabajan indicadores
similares) y polticos (titulares o miembros del Gabinete del Ejecutivo o de Comisiones parlamentarias
ms ligadas a la cuestin de la Gobernabilidad Democrtica).
Esta comisin qued integrada por:
1. Vicepresidente de la Comisin de Asuntos Constitucionales del Senado,
Hugo Estigarribia.
2. Ex Presidente del Congreso y Presidente de la Comisin de Equidad,
Gnero y Desarrollo Social del Senado,
Carlos Filizzola.
3. Presidenta de la Comisin de Derechos Humanos del Senado,
Ana Mara Mendoza de Acha.
4. Ex Presidente del Congreso y miembro de la Comisin de Asuntos
Constitucionales del Senado,
Miguel Abdn Saguier.
5. Presidenta de la Comisin de Equidad Social y Gnero de la Cmara de
Diputados,
Emilia Alfaro de Franco.
6. Miembro de la Comisin de Legislacin y Codificacin de la Cmara de
Diputados,
Sebastin Acha.
19
7. Coordinador General de la Unidad Tcnica de Descentralizacin del

Ministerio de Hacienda y ex Coordinador de la Red Pojoaj,
Ral Monte Domecq.
8. Secretaria de la Mujer (Gabinete del Ejecutivo),
Gloria Rubn.
9. Secretaria de la Funcin Pblica (Gabinete del Ejecutivo),
Lilian Soto.
10. Director Nacional de Contrataciones Pblicas,
Max Rejalaga.
11. Ministro del Interior,
Rafael Filizzola.
12. Contralor General de la Repblica,
Octavio Airaldi.
13. Secretaria Ejecutiva de Transparencia-Paraguay,
Mara del Pilar Callizo.
14. Presidente Ejecutivo del Centro de Informacin y Recursos para el
Desarrollo (CIRD),
Agustn Carrizosa.
15. Coordinador de la Red de ONG Pojoaj,
Ing. Vctor Bentez.
16. Director del Centro de Polticas Pblicas de la Universidad Catlica,
Mster Luis Fretes.
17. Director del Centro de Investigacin de la Facultad de Ciencias
Econmicas de la Universidad Nacional de Asuncin,
Prof. Econ. scar Barrios.
20
Tras reuniones con estas personas, en las que se present el proyecto, se las invit a participar de
esta iniciativa y se debatieron posibles indicadores de gobernabilidad democrtica en el Paraguay,
quedando conformada esta Comisin a fines del 2008. Paralelamente, se procedi a revisar las
guas y el material terico sobre indicadores del PNUD y se estudiaron instrumentos de medicin
similares.
La revisin bibliogrfica previa incluy el estudio de cuestionarios de Gobernabilidad aplicados en
Paraguay (concretamente los del CIRD, CISNI y Transparencia) y Amrica Latina (Bolivia, Per, Honduras,
etc.) en contextos de iniciativas diferentes, mantenindose paralelamente correspondencia sobre
el contenido del cuestionario con tcnicos del Centro de Gobernabilidad de Oslo.
UNDP, Governance Indicators, A users guide, 3.XII.07; y UNDP, Measuring Democratic Governance, A framework for selecting pro-poor and gender
sensitive indicators, May 2006.
Ver los formularios de: CISNI_BID, Patrones de Comportamiento y Desempeo Institucional, Gobernabilidad y Corrupcin en el Sector Pblico en
Paraguay, 2005Setiembre de 2006, en //siteresources.worldbank.org/INTWBIGOVANTCOR/Resources/DRAFT_Paraguay_Exec_Summary.pdf;

TRANSPARENCIA PARAGUAY, Encuesta Nacional de Corrupcin, 2008, en www.transparencia.org.py/index.php?option=com_content&task=view&id=102

&Itemid=85;
DIAL, Gouvernance, Dmocratie et Lutte contre la pauvret : enseignements tirs des enqutes auprs des mnages, En Afrique sub-saharienne et en
Amrique latine de Javier Herrera, Mireille Razafindrakoto, Franois Roubaud, Document de Travail 2005-12, en www.dial.prd.fr/dial_publications/PDF/
Doc_travail/2005-12_english.pdf;
CIRD: Alejandro Vial, Coordinador Cultura poltica y prcticas de gobernabilidad democrtica 2004, Un presente confuso, en un contexto de premuras
y urgencias, Asuncin, 1.XII.2004, en www.cird.org.py/index.php?option=com_content&task=view&id=23;
CIRD, Alejandro Vial, Coordinador, Cultura poltica y gobernabilidad democrtica 2006, Crispacin e incertidumbre; entre viejas carencias y nuevos
sueos, en www.cird.org.py/sociedadcivil/documentos/encuesta2006.pdf;
organizacin universitaria interamericana, colegio de las amricas, Cuestionario sobre formacin en gnero y gobernabilidad democrtica, 2000, en
www.joveneslac.org/portal/000/mjovenes/cuestionario-encuesta-rif.doc;
METAGORA, Paris, Cuestionario para el inventario de iniciativas para medir democracia, derechos humanos y gobernabilidad, en www.metagora.
org/html/activities/act_inventory.html;
UNIVERSIDAD DE PITTSBURGH, Gobernabilidad y Transparencia en Honduras: Un Estudio de Opinin Ciudadana, Encuesta de Buen Gobierno: 2001,
Proyecto de Cultura Poltica de la Universidad de Pittsburgh, en www.sitemason.vanderbilt.edu/files/hUHuWk/Honduras_2001_Questionnaire_on_
Corruption_v_20_final_B.pdf.
21
Captulo IV
Primera Encuesta
Nacional de
Gobernabilidad
Democrtica
22
Primera Encuesta Nacional de

Gobernabilidad Democrtica
Un Convenio entre el Congreso Nacional y la Secretara Tcnica de Planificacin de la Presidencia de la

Repblica permiti trabajar con la Direccin General de Estadstica, Encuestas y Censos (DGEEC), encargada
de aplicar y procesar los datos de la Primera Encuesta Nacional sobre Gobernabilidad, Democracia y
Transparencia en el Paraguay (2008/9). Las caractersticas tcnicas de este instrumento de medicin son:
Solicitada por: Congreso de la Nacin, con el auspicio del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), para el Proyecto Nro. 59.520 Sistema de Monitoreo y Evaluacin de la
Gobernabilidad Democrtica en el Paraguay.
Realizada por: Direccin General de Estadstica, Encuestas y Censos (DGEEC).
Objetivo de la encuesta: Conocer la percepcin, opinin y experiencia de la poblacin en los hogares, sobre
temas de la Gobernabilidad, Democracia y Transparencia en el pas.
Nro. de preguntas formuladas: En total, 59 preguntas, organizadas en 4 secciones:

Seccin 1: Caractersticas de la poblacin, 6 preguntas

Seccin 2: Caractersticas de la vivienda, 10 preguntas

Seccin 3: Educacin, salud y empleo e ingreso familiar, 11 preguntas

Seccin 4: Gobernabilidad, Transparencia y Democracia, 32 preguntas
Universo: La encuesta fue dirigida a la poblacin que reside en forma habitual o permanente en viviendas
particulares toda o la mayor parte del ao. La informacin de la encuesta de la seccin de Gobernabilidad,
Democracia y Transparencia fue proporcionada por un miembro del hogar de 18 aos y ms de edad
seleccionado en forma aleatoria.
Unidad de muestreo: personas de 18 aos y ms.
Fecha de realizacin: Del 10 de noviembre al 24 de diciembre del 2008.
rea de cobertura: Todo el pas, excluyendo Boquern y Alto Paraguay.
Marco muestral: El marco utilizado para la seleccin de la muestra est constituido por segmentos
(conglomerados de viviendas), conformados a partir del Censo Nacional de Poblacin y Viviendas 2002.
Tipo de muestreo: El diseo muestral corresponde a un diseo probabilstico por conglomerados con
probabilidad proporcional al tamao, trietpico y estratificado en la primera etapa. En la primera etapa se
23
seleccionan, dentro de cada estrato, los segmentos censales (Unidad Primaria de Muestreo); en una segunda etapa
se seleccionan las viviendas (Unidad Secundaria de Muestreo); y en la tercera etapa se selecciona a una persona de
18 aos y ms (Unidad Terciaria de Muestreo).
Niveles de Estimacin: Los niveles de desagregacin para los cuales el diseo muestral permite obtener
estimaciones con un nivel de confianza conocido son los siguientes:
Total Pas, rea Urbana y rea Rural.
Tamao de la muestra: 3.000 personas de 18 aos y ms.
Tipo de encuesta: Entrevista personal en las viviendas.
Nivel de confianza: 95%
Coordinacin Ejecutiva del Proyecto: Milda Rivarola.
Direccin y coordinacin de la encuesta: Nimia Torres, Directora de la Direccin de Estadsticas Econmicas.
Corresponsables del diseo, aplicacin del cuestionario y supervisin (control de calidad): Nimia Torres, Sonia
Garrido, Ilsa Palacios, Hctor Arvalos.
Digitacin y procesamiento de datos: Mara Teresa Chica, Hctor Arvalos.
Clculo y cruzamientos de la variable pobreza: Elizabeth Barrios, PNUD.
Uso y difusin de datos: Para el uso de la Base de Datos, las personas/instituciones interesadas deben solicitar por
nota al Congreso Nacional o a las oficinas del PNUD Paraguay, comprometindose a:
(a) No transferir la base de datos a terceros. Otros usuarios pueden solicitar directamente al Congreso o al PNUD.
(b) Entregar al Congreso, a la DGEEC y al PNUD seis copias dos a cada institucin de las investigaciones
realizadas, tan pronto como estn terminadas.
(c) Asumir la completa responsabilidad de los resultados, interpretaciones y opiniones vertidas sobre los nuevos
anlisis de estos datos.
(d) Acreditar al PNUD, al Congreso y a la DGEEC como la fuente de datos original.
(e) Respetar las especificaciones tcnicas y el marco conceptual de la Encuesta, en particular las
recomendaciones sobre el alcance de la informacin de las variables para fines de inferencia. Los propietarios
de la base de datos se responsabilizarn por estimaciones realizadas con tamao de muestra no apropiadas
para niveles de inferencia fuera de las recomendadas.
24
1. Perfil sociopoltico de la poblacin

Como la sociedad paraguaya se caracteriza por altas tasas de afiliacin, la Encuesta de Gobernabilidad
Democrtica (en adelante, EGD) interrog sobre esta condicin. Surge un dato ligado probablemente a
los resultados de las elecciones de abril del 2008. Si la tasa de personas inscritas legalmente en partidos o
movimientos es de 84%, segn datos del TSJE, a fines del 2008 slo el 70, 7% de las personas encuestadas
afirm estar afiliado a alguno.
Preg. 47: Est usted afiliado/a a algn partido o movimiento poltico?
Afiliacin
S
No
No responde
Total
Cantidad
2.097
844
25
2.966
70,7
28,5
0,8
100
Estos cambios de auto-identificacin partidaria no afectan a las dos mayores asociaciones polticas, la
ANR y el PLRA, cuya tasa de afiliacin (legal y de auto referencia) permanece igual antes y despus de
los comicios. Sus identidades son ms duras y renuentes a cambios: con la alternancia hubiera podido
esperarse que el partido hoy en el gobierno, el PLRA, aumentara el nmero de adhesiones, como que la
ANR, en la oposicin, perdiese parte de las suyas.
Estas migraciones de identidad partidaria afectaron sin embargo a todos los dems partidos: UNACE
cay del 8% de inscritos legales a un 2,6% de autorreferencia actual, el PEN del 3,7% al 0,6%, y la sumatoria
del resto de los partidos y movimientos (ms de veinte inscritos a fines del 2007) del 4,7% al 0,4%. Si las
prdidas del UNACE partido slidamente cohesionado por la figura de su lder Lino Oviedo podran
entenderse por la derrota de su candidatura presidencial; las de los otros partidos y movimientos (la mayora
de los cuales se sum a la Alianza Patritica para el Cambio) se explicaran por sus magros resultados en el
Legislativo y en las Gobernaciones de abril del 2008.
Ver cifras y detalles de afiliacin a partidos y movimientos antes de las elecciones de abril del 2008 en www.tsje.gov.py/e2008/partidos.php
Parte de esta diferencia podra deberse al carcter netamente urbano de estos partidos y movimientos nuevos: los partidos de distribucin nacional
_ANR y PLRA_ estn mejor representados en la muestra que los dems.
25
Preg. 48: En caso afirmativo, a cul?

ANR
PLRA
UNACE
PEN
Otros *
No responde
TOTAL
Nro.
1.309
657
78
17
13
23
2.097
44,1
22,2
2,6
0,6
0,4
0,8
70,7
*PPQ (4); PDC (4); PPS (2) y otros (3)
Tras dos dcadas de transicin, con diversos intentos de crear nuevas asociaciones polticas, se redisea as
una poblacin fuertemente bipartidista, donde el grupo de personas afiliadas o que no se reconocen
como afiliadas a algn partido o movimiento constituye la segunda fuerza poltica del pas. Como
se notar en cruzamientos y grficos sucesivos, esta subpoblacin muestra coherencia interna en sus
actitudes, opiniones y percepciones polticas.
Afiliacin partidaria, EGD
2008
2% 1%
3%
Unace NR Otros
28%
Sin afiliacin
44%
ANR
22%
PLRA
Afiliacin e identidad partidaria,

2007 -2008
XII-2008
XI-2007
44,1 45,4
28,5
22,2 22,0
2,6
ANR
26
Grfico N 1
PLRA
8,5
Unace
0,6
3,7
PEN
0,4
15,8
4,7
Otros
Sin afiliacin
Al no registrarse incrementos significativos en la ANR o el PLRA, estos cambios benefician a la categora de

personas que hoy se reconocen como no afiliadas (independientes, en cuadros y grficos comparativos).
Esta subpoblacin gan catorce puntos porcentuales, pasando de un 15,8% legal (fines de 2007) a un
importante 28,5% de autorreferencia no partidaria en la actualidad.
La afiliacin a partidos y movimientos es un fenmeno mucho ms urbano (57%) que rural (43%) y
tiende a ser ms masculina (75%) que femenina (67%). Asumiendo que la lengua hablada en el hogar
(el guaran o el espaol, ya que los bilinges se comportan en este mbito como categora intermedia)
supone universos socioculturales distintos, se emple esta variable en diversos cruzamientos.
En general, la afiliacin es mayor entre guaranhablantes (78%) que entre hispanohablantes (63%).
Comparativamente el PLRA alberga la mayor cantidad de guaranhablantes, mientras existen
ms hispanohablantes entre personas no afiliadas. De algn modo, seis dcadas de gobierno
urbanizaron (ANR urbanos superan a PLRA urbanos, con 59% y 51% respectivamente) e hispanizaron
progresivamente a la poblacin colorada.
Partido
hispanohablante
guaranhablante
bilinge
322 (24,9%)
96 (14,6%)
269 (35,2%)
625 (48,3%)
391 (59,8%)
300 (39,2%)
345 (26,7%)
167 (25,5%)
196 (25,6%)
ANR
PLRA
Independientes
Lengua hablada en el hogar,

por afiliacin
Independiente
Guaranhablante
39,2
25,6
35,2
ANR
PLRA
Hispanohablante
24,9
14,6
48,3
59,8
Bilinge
26,7
25,5
Grfico N 2
Una paradoja ya observada por anteriores estudios reaparece en estos resultados: pese a la alta tasa de
afiliacin, el inters manifestado en la poltica es bajo. Difcilmente, ella es objeto de conversacin cotidiana:
poco ms de una quinta parte de encuestados/as habla de poltica con amistades, familiares o conocidos, y
eso en un ao electoral como el 2008, en que el inters debi haber sido coyunturalmente mayor.
27
Preg. 42: Habla usted de poltica con personas de su familia, amigos u otros?
Mucho o Bastante
Poco o Nada
No responde
Total
Nro.
413
1.404
16
1.833
22,5
76,6
0,9
100
El inters vara en funcin al gnero hablan ms de poltica los hombres (24%) que las mujeres
(16%) y al nivel socioeconmico: son los no pobres (23%) quienes conversan sobre este tema ms
que los pobres (15%). La correlacin con el nivel educativo es marcada: la tasa de personas con nivel
universitario o terciario, que tienen la poltica como tema de conversacin, casi cuadruplica a las de
nivel escolar bsico.
Habla de poltica, por sexo y nivel
socio-econmico
84
75
24
16
Hombre
Mucho o bastante
85
77
23
15
Mujer
Poco o nada
Pobre
No pobre
Grfico N 3
Habla mucho o bastante de poltica,

por aos de estudio
37,7%
26,7%
14,3%
4,0%
Ninguno
28
Grfico N 4
1a9
10 a 12
13 o ms
Ejercicio del derecho electoral

La tasa arrojada por la EGD de participacin electoral en abril del 2008 (66,7%) es estadsticamente
equiparable al dato oficial (65,6%). Recordemos que en los comicios del ao pasado se dio una clara
inflexin de la tendencia creciente al abstencionismo desde 1998, que lleg a su punto crtico en las
elecciones municipales de 2006, cuando ya la mitad del electorado nacional se abstuvo de votar.
Esta participacin estuvo bastante sesgada por la condicin partidaria: mientras cuatro de cada
cinco afiliados a la ANR o al PLRA concurrieron a las urnas, dos de cada tres personas no afiliadas
se abstuvieron de votar. Las ltimas elecciones generales resultaron, de este modo, mucho ms
encuadradas partidariamente hablando que los comicios anteriores (municipales de 1991,
generales de 1993 2003) donde la gran participacin ciudadana fue motivada por candidaturas
nuevas, de partidos no tradicionales con candidaturas outsiders.
Preg. 44: Vot usted en las elecciones presidenciales de 2008?
TOTAL
Cantidad
%
S
No
No responde
Total
1.979
966
21
2.966
66,7
32,6
0,7
100,0
Afiliados/as
Cantidad
%
1.689
408
2.097
80,5
19,5
100,0
Participacin electoral,
por afiliacin
Independiente
No afiliados/as
Cantidad
%
289
554
1
844
34,2
65,6
0,1
100,0
Vot
34,2
No responde
Cantidad
%
1
4
20
25
4,0
16,0
80,0
100,0
No vot
65,6
PLRA
79,1
20,9
ANR
80,9
19,1
Grfico N 5
29
ANR
Vot
S
No
Total
PLRA
Partido o movimiento poltico

UNACE*
Otros
No responde
Cantidad
Cantidad
Cantidad
Cantidad
Cantidad
1.059
250
1.309
80,9
19,1
100,0
520
137
657
79,1
20,9
100,0
64
14
78
82,1
17,9
100,0
24
6
30
80,0
20,0
100,0
22
1
23
95,7
4,3
100,0
* Se registran las cifras (absolutas y porcentuales) de afiliados al UNACE en cuadros, pero no en los grficos. Siendo 78 casos (2,6%) sobre un total
de 2.966, carecen de significacin estadstica (se sitan por debajo del rango de error) y no es posible compararlos a otros subgrupos partidarios
mucho mayores.
En general, el abstencionismo fue mayor entre habitantes de reas rurales (36,9%) que urbanas (30%);
entre mujeres (36,2%) que hombres (28,7%); entre guaranhablantes (34,6%) que hispanohablantes
(28,5%) y entre pobres extremos (39%) que entre no pobres (30,9%). Se disea as una geografa social de
la participacin electoral, asociada a las complejas desigualdades que afectan a la sociedad paraguaya.
Abstencionismo en
sub-poblaciones
Pobre extremo
No pobre
Guaranhablantes
Hispanohablantes
Mujer
Hombre
Rural
Urbano
30
Grfico N 6
39
30,9
34,6
28,5
36,2
28,7
36,9
29,4
La principal causa aducida para la abstencin (ver Anexo Nro. 2) es la falta de cdula de identidad o
por no estar empadronado (45,3%). Segn estas cifras, ms de medio milln de potenciales electores
residentes en el pas no pudo ejercer su derecho al voto en abril del 2008, por no contar con el documento
de identidad o por no haberse inscrito en el Registro Electoral. El rechazo a las candidaturas o a las
elecciones en s explica una quinta parte del total de la abstencin; y problemas de distancia del local
electoral, o de costo del transporte, otra quinta parte.
Razones de no haber votado
en abril del 2008
No sirve para nada, rechaza candidato
17,5
Lejana del local de votacin, costo del transporte
17,3
45,3
Sin cdula, no se empadron

Grfico N 7
Puede comprender tambin a electores originalmente empadronados/as en un lugar, que tras haber migrado a otras zonas del pas, no gestionaron el
traslado de su inscripcin.
31
El reincidente clientelismo
Considerando la literatura existente sobre los mecanismos clientelares en el proceso electoral paraguayo10,
la EGD inquiri sobre la forma de traslado de electores al lugar de voto. La lgica de reciprocidad clientelar
implica intercambiar lealtades electorales por servicios o dinero recibidos por electores/as distribuidos
por el operador o dealer partidario. El traslado de electores al lugar de votacin es el mecanismo usado
por los operadores para garantizar el cumplimiento de esta reciprocidad. De acuerdo con investigaciones
anteriores, esta prctica abarcaba del 22% (ao 2006) al 33% (ao 2001) del electorado nacional.11
Segn datos de la EGD, uno de cada cuatro votantes fue llevado al local electoral por algn operador en
las ltimas elecciones, con pronunciados sesgos por afiliacin, perfil poltico, nivel socioeconmico, rea
geogrfica y lengua hablada en el hogar. Las personas afiliadas a partidos o movimientos polticos fueron
tres veces ms trasladadas a votar (27%) que las no afiliadas (9%).Ya se vio que estas ltimas personas votan
menos, pero lo hacen con mayor autonoma. El traslado fue ms frecuente entre personas afiliadas
al UNACE12 (uno de cada tres votantes), seguidas por las del PLRA (tres de cada diez votantes) y la
ANR (cuatro de cada diez votantes).
Preg. 46: Cmo fue usted a votar? Se traslad
por iniciativa propia o lo llevaron operadores

polticos?
Total
Afiliados
No afiliados
Iniciativa propia
Operadores polticos
No responde
1.490
485
4
75,3
24,5
0,2
73%
27%
-
90%
9,3%
0,7
Forma de traslado
Iniciativa propia
Operadores polticos
No responde
Total
32
ANR
PLRA
784
274
1
1.059
74,0
25,9
0,1
366
154
520
70,4
29,6
-
UNACE
N
%
43
21
64
67,2
32,8
-
Otros partidos
N
%
19
5
24
79,2
20,8
-
No responde
N
%
18
3
1
22
81,8
13,6
4,5
10 Ver M. Lachi, Recoleccin de fondos y gastos electorales en las elecciones municipales, Informe de Investigacin, Transparencia Paraguay- Alter VidaDesarrollo En Alianza-USAID. Asuncin, Octubre de 2005.
11 Cspedes R., Roberto, Capacidades y libertades. Participacin en las elecciones municipales de 2001 en Paraguay, en Revista Latinoamericana de Desarrollo
Humano Nos. 22 y 23, junio/julio de 2006 y Gabinete de Estudios de Opinin (GEO) y Tribunal Superior de Justicia Electoral (TSJE), Abstencionismo
electoral en Paraguay, investigacin de J. N. Mornigo y M. Lachi (indito), Asuncin, 2006.
12 La submuestra de afiliados/as al UNACE (78 personas, un 2,6% del total del total de encuestados) no tiene significacin estadstica. Se la incluye en
cuadros con cantidades, pero no en los grficos de cruzamientos.
Forma de traslado,
por afiliacin
PLRA
Iniciativa propia
Operadores
70,4
ANR
29,6
74,0
No afiliado
25,9
90,0
9,3
Grfico N 8
Las prcticas clientelares se benefician claramente de la pobreza: la correlacin entre forma de

traslado y nivel socioeconmico es alta. Los operadores aseguran un 41% de electores en extrema
pobreza el da de los comicios, mientras slo el 17% de los no pobres comparten esta prctica.
Como era previsible, electores de perfil democrtico votan ms libremente que los de perfil
autoritario (81% vs. 73%), y el sesgo es todava mayor entre electores hispanohablantes (90%) y
guaranhablantes (62%).
Forma de traslado,
por nivel socioeconmico
58
Iniciativa propia
83
69
41
Pobre extremo
Operadores polticos
31
Pobre
17
No pobre
Grfico N 9
33
2. Democracia: percepciones y actitudes

Las encuestas de opinin poltica detectaban, desde fines de los noventa, una escasa afeccin de la
sociedad paraguaya a la democracia como sistema13. A la opcin La democracia es preferible a cualquier
otra forma de gobierno, adhera apenas un tercio de la poblacin, y las opciones autoritarias o de
indiferentes se dividan equitativamente los dos tercios restantes (ver Anexo Nro. 3). La EGD registr, a
fines del 2008, un crecimiento sin precedentes de la afeccin a la democracia en el Paraguay: una de
cada dos personas (el 49%) adhiere hoy a ella.14
Este incremento obedecera, una vez ms, a los resultados de los ltimos comicios. Excepto en el espacio
municipal, hasta abril de 2008 la ciudadana no pudo asociar el ejercicio del derecho al voto con el
cambio de partido de gobierno. Esta vez la alternancia poltica dio sentido a la democracia electoral de
las ltimas dos dcadas, lo que tuvo como efecto una valoracin general de la democracia.
Afeccin a la democracia
23%
Democracia es siempre preferible
A veces un gobierno autoritario es preferible
49%
28%
Da igual uno u otro

Grfico N 10
Esa afeccin es ms alta entre hombres (54%) que entre mujeres (44%), que en revancha se muestran ms
indiferentes a este sistema poltico o al autoritario. La valorizacin del sistema democrtico est fuertemente
ligada al nivel de escolaridad ms de 14 puntos porcentuales de diferencia entre gente de nivel universitario
y de nivel bsico y curiosamente es ms alta en mbitos rurales (52%) que en urbanos (46%).
Preg. 30: Con cul de las siguientes tres frases est usted ms de acuerdo?
La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno

En algunas circunstancias, un gobierno autoritario es preferible a uno
democrtico
Me da lo mismo un gobierno democrtico que un gobierno no democrtico
34
Bsico Bachiller Universitario Hombre Mujer
30,5
34,7
45,1
54
44,1
37,5
40
36,5
26,1
29
31,9
25,3
18,4
18,7
26,3
13 Ver las encuestas de opinin poltica locales del CIRD-USAID coordinadas por Alejandro Vial, o las comparativas del Latinobarmetro.
14 Segn el Latinobarmetro, en su encuesta regional realizada meses antes, un 53% de la poblacin paraguaya optaba por el sistema democrtico, ver
Informe 2008 en www.latinobarometro.org.
Construccin de perfiles
Ponderando las respuestas de afeccin a la democracia y las de otras de control, se reconstruyeron tres
perfiles polticos. Dos sucesivas preguntas indagan sobre el carcter participativo y constitucional del
gobierno (y del Ejecutivo), preferido por la persona entrevistada. Los resultados dan una ligera mayora
a la opcin de gobierno expeditivo e inconsulto, y una diferencia de ms de 14 puntos porcentuales
a favor de la opcin del Ejecutivo expeditivo, que prescindiera, si necesario fuere, de las decisiones del
Legislativo.
Preg. 31: Qu tipo de gobierno necesita hoy el Paraguay?
Cantidad
Un gobierno que tome decisiones rpidas, con eficiencia, aunque no consulte a

todos los grupos sociales
1.457
49,1
Un gobierno que tome en cuenta a todos los grupos sociales, aunque tarde ms en
sus acciones y decisiones
1.376
46,4
133
4,5
No sabe o no responde
Preg. 32: Qu tipo de presidente del Paraguay preferira usted?
Cantidad
Uno que solucione los problemas a travs de leyes aprobadas por el Congreso, aunque
esto lleve ms tiempo
1.201
40,5
Uno que solucione los problemas rpidamente, evitando el Congreso si es necesario
1.601
54,0
164
5,5
No sabe o no responde
El ejercicio estadstico de combinar respuestas a este tndem de preguntas 15 dio unos perfiles polticos
similares a los de la ltima dcada.En el perfil democrtico se ubic el 33% de la poblacin,en elautoritario,
el 37,6%; y como indecisos el 29,4% de la muestra. Los cruzamientos de variables de percepcin y opinin
poltica realizados con los tres perfiles as construidos mostraron coherencia, por lo que se trabaj con ellos
a lo largo del anlisis.
15 Al perfil democrtico puro corresponde la persona que opt por: La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno; Un gobierno que tome
en cuenta a todos los grupos sociales, aunque tarde ms en sus acciones y decisiones, y Uno que solucione los problemas a travs de leyes aprobadas por el
Congreso, aunque esto lleve ms tiempo. Al autoritario puro la que opt por las contrarias, y se ponderaron las opciones alternativas ubicndolas en
uno u otro extremo, o como indecisos.
35
Perfiles polticos construidos

29%
33%
Democrtico
Autoritario
38%
Indeciso
Grfico N 11
En el cruzamiento de perfiles polticos por afiliacin, se distinguen dos grupos: por una parte el electorado
liberal y el no afiliado (34% a 37% de personas con perfil democrtico y porcentajes similares en el perfil
autoritario), y por otra el colorado y del Partido UNACE (con 42% a 44% de personas con perfil autoritario, y
31% a 32% de perfil democrtico). La proporcin de afiliados al Partido UNACE y colorados autoritarios es
respectivamente 10 y 8 puntos porcentuales superior al de liberales ubicados en el mismo perfil.
Sin afiliacin
PLRA
Perfil
Democrtico
Autoritario
Indecisos
NS/NR
Totales
ANR
UNACE
243
221
193
0
657
36,9
33,6
29,4
0
99,9
289
294
259
2
844
34,2
34,8
30,6
0,2
99,8
401
544
361
3
1.309
30,6
41,6
27,6
0,2
100,0
25
34
19
0
78
32,1
43,6
24,3
0
100,0
Perfiles, por afiliacin

Democrtico
ANR
Sin afiliacin
PLRA
36
Grfico N 12
30,6%
34,2%
36,9%
Autoritario
41,6%
34,8%
33,6%
Indeciso
27,6%
30,6%
29,4%
Calidad de la democracia
Adems del grado de valoracin de la democracia y de las actitudes prevalecientes respecto a ella,
se indag sobre su funcionamiento en el Paraguay, en trminos atemporales y contextualizados.
La evaluacin de la calidad de la democracia, aqu y ahora, arroj pobres resultados (perspectiva
atemporal): slo un 27% est muy de acuerdo o de acuerdo con la afirmacin La democracia
funciona bien en el Paraguay. Sin sesgos importantes por afiliacin o rea de residencia, hay algunas
variaciones por sexo (31% hombres y 24% mujeres) y lengua (30% en guaranhablantes y 23% en
hispanohablantes).
Pero cuando se replantea esa misma pregunta en trminos contextualizados en el tiempo, las
respuestas sorprenden: una amplia mayora (61,1%) piensa que hoy funciona mucho mejor o mejor
que durante el gobierno anterior. Slo una quinta parte (19,4%) estima que ella funciona peor o
mucho peor, y 14,4% se abstuvo de opinar. Esa mayora es constante en todos los grupos de afiliacin
(incluso entre colorados y del Partido UNACE), pero con sesgos: la distancia entre colorados y liberales
para quienes la democracia funciona hoy mejor hoy es de 18 puntos porcentuales.
Puede interpretarse entonces que, segn la percepcin de la gente, la democracia paraguaya es de
baja calidad, pero ha entrado en un proceso de mejora con la alternancia. Esta lectura es coherente
con el incremento notable de la afeccin a la democracia tras los comicios de abril del 2008, ya
registrado anteriormente.
Preg. 41: Usted dira que la democracia paraguaya actual, comparndola con la del gobierno anterior (el de
Nicanor Duarte Frutos), funciona

Afiliacin
ANR
UNACE
Sin afiliacin
PLRA
Cantidad
Cantidad
Cantidad
Cantidad
Mucho mejor / Mejor
788
60,2
51
65,4
550
65,2
512
77,9
Peor / Mucho peor
302
23,1
20
25,6
172
20,4
77
11,7
NS/NR
219
16,7
9,0
122
14,5
68
10,4
1.309
100,0
78
100,0
844
100,0
657
100,0
Total
37
Funcionamiento comparado de democracia,

por afiliacin
Mejor/MM
Peor/MP
PLRA
NS/NR
77,9
Independiente
11,7
65,2
ANR
20,4
60,2
10,4
14,5
23,1
16,7
Grfico N 13
Buscando profundizar esta evaluacin de la democracia, otra pregunta de la EGD indag si existe en el
pas respeto a diversos derechos y garantas ciudadanas, en forma atemporal y sin ligarlo a un gobierno
especfico. La mayora de las personas reconoce la vigencia de ciertos derechos civiles libertad de
asociacin y de expresin, pero percibe lo contrario respecto a la vigencia de elecciones libres y
transparentes. Esta desconfianza hacia el sistema electoral paraguayo es antigua, y fue registrada en
sondeos locales y regionales anteriores. 16
Respecto a otros derechos y libertades vigencia de los derechos humanos e igualdad ante la ley la
opinin generalizada es mucho ms crtica: del 72% al 85% de las personas encuestadas expresan que
no estn siendo respetados en el pas.
Hay respeto en Paraguay por...
Igualdad ante la ley
Derechos humanos
Elecciones libres
Libretad de prensa
Libertad de organizacin
10,9
No
NS/NR
85,3
22,2
3,8
71,8
44,3
6
49,0
49,7
54,9
6,7
42,5
39,3
7,8
5,8
Grfico N 14
38
16 Hace tres aos, slo uno de cada cinco paraguayos perciba las elecciones como limpias, frente al 83% de uruguayos; 69% de chilenos y 47% de
argentinos (Informe Latinobarmetro 2006, en www.latinobarometro.org).
Los problemas nacionales en democracia

La EGD muestra una sociedad preocupada por la falta de empleo, la delincuencia e inseguridad
ciudadana, problemas de calidad o cobertura de servicios pblicos (salud, educacin, seguridad
social, etc.) y pobreza. Si las cuestiones del empleo, inseguridad y pobreza ya estaban hace una
dcada entre las mayores preocupaciones de la ciudadana, el sealar las deficiencias de los servicios
pblicos aparece recin ahora. Este posicionamiento indito puede leerse como una demanda
ciudadana surgida del distinto escenario poltico, y de las propuestas electorales planteadas por la
Alianza ganadora de las elecciones. Ahora se le exige al Estado el cumplimiento de funciones poco o
mal atendidas por los anteriores gobiernos.
Preg. 28: En su opinin, cules son los principales problemas del pas? *
Prioridad del problema
1. %
2. %
3. %
4. %
5. %
6. %
TOTAL
37
16,3
5,2
1,1
0,4
0,2
60,2
Delincuencia, inseguridad
20,2
19,5
6,1
1,8
0,9
0,3
48,8
Falta de cobertura/calidad de salud,

educacin pblica
10,2
18
12,1
4,3
1,3
0,4
46,3
Pobreza, bajos ingresos, etc.
13,7
12,7
6,4
2,2
0,4
36,4
Corrupcin, falta transparencia
3,7
3,3
2,7
1,2
0,5
0,1
11,5
Falta de apoyo a la agricultura
3,9
2,1
1,1
0,4
0,1
0,1
7,7
Falta de credibilidad del gobierno
1,1
1,2
0,8
0,7
0,3
0,1
4,2
1,3
0,4
0,3
0,1
4,1
La falta de trabajo
Falta de tierra
* Pregunta abierta con grupos de respuesta precodificadas, con categorizacin por orden de importancia. Se procesaron como prioritarios los
problemas sealados en los seis primeros lugares.
Las cuestiones de corrupcin y falta de trasparencia del gobierno se sitan en quinto lugar, seguidos
de otra preocupacin nueva: la falta de apoyo a la agricultura. Otros problemas sentidos son el estado
de las rutas (3,1%), el deterioro del medio ambiente, el narcotrfico y la drogadiccin, la falta de
vivienda o de seguridad social (entre 1,2 y 1,6%), la violacin de los Derechos Humanos o la violencia
en los hogares (entre 0,5 y 0,7%).
39
Problemas prioritarios del pas

La falta de trabajo
60
Delincuencia, inseguridad ciudadana
49
Falta Salud y Educacin Pblica
46
Pobreza, bajos ingresos, etc.
36
12
Corrupcin, falta de transparencia

Falta de apoyo a la agricultura
Falta de tierras
Falta de credibilidad del gobierno
Grfico N 15
El cruzamiento por lengua hablada dio resultados significativos: problemas en calidad o cobertura
de servicios de salud o educacin pblica, falta de trabajo, y el de la seguridad o proliferacin de la
delincuencia preocupan prioritariamente al grupo hispanohablante (12 a 22 puntos porcentuales
de diferencia), mientras los de la pobreza y falta de apoyo a la agricultura son priorizados por los
guaranhablantes (12 a 13 puntos porcentuales). La corrupcin, por su parte, importa ms al grupo de
hispanohablantes, asociado a mayor escolaridad e ingresos.
Problemas prioritarios,
por lengua hablada
Guaranhablante
56%
Falta de trabajo
Falta salud o
educacin pblica
36%
Pobreza, bajos ingresos
30%
Corrupcin, poca
transparencia
Grfico N 16
40
58%
42%
Inseguridad, delincuencia
Falta de apoyo a agricultura
Hispanohablante
9%
1%
17%
13%
43%
55%
68%
Confianza en las instituciones

Son aptas nuestras instituciones pblicas y privadas para enfrentar esos acuciantes problemas? Cunto
conocimiento ciudadano hay sobre ellas?, cunta confianza despierta su accionar? En lugar de plantear
las dos preguntas habituales en cules confa ms, cules son las menos confiablesse opt por trabajar
con una sola, agrupndolas luego segn las respuestas.
Confirmando lo ya sealado por encuestas anteriores de opinin17, siguen siendo instituciones del mbito
civil o privado iglesia, medios de comunicacin, cooperativas las que encabezan el ranking de las ms
confiables en el pas. Slo dos instituciones pblicas, el Poder Ejecutivo y las Fuerzas Armadas, se ubican
ahora en esta categora, seguidas por la empresa privada.
Confianza en las instituciones del pas
Confiable
No confiable
82
Iglesias
Prensa
66
Cooperativas
66
No opina
16
29
22
5
12
Poder Ejecutivo
46
45
Fuerzas Armadas
45
44
11
Empresas privadas
44
38
18
Grfico N 17
El buen posicionamiento del Ejecutivo puede obedecer a las mismas razones que en otra pregunta
motivaron la calificacin favorable de su trabajo: las altas expectativas, que resurgen cada cinco aos,
respecto a un nuevo presidente y a su condicin de primer gobierno de alternancia, tras dos dcadas de
transicin democrtica. Ms llamativa es la inclusin del Ejrcito en el grupo de instituciones confiables,
aunque en este caso no existen mediciones de opinin recientes que permitan comparaciones
temporales.
En el grupo de organizaciones menos confiables se ubicaron aquellas cuya tasa de respuestas
negativas (poco y nada confiable) exceda a las positivas (respuestas: confiable y muy confiable). El
17 CIRD (A. Vial, Coord.), Cultura poltica y gobernabilidad democrtica 2005, Escenarios que se despejan, pendientes que se acumulan y Cultura poltica y
gobernabilidad democrtica, Crispacin e incertidumbre; entre viejas carencias y nuevos sueos, 2006.
41
ranking es encabezado por los partidos polticos, cuya tasa de desconfianza quintuplica la de confianza
(79% y 16%, respectivamente), proporcin negativa que vuelve a darse respecto a Aduanas.
Con la excepcin de las organizaciones campesinas (sobre las que se hablar ms adelante), todas las
instituciones posicionadas en este grupo pertenecen al sector pblico. La tasa de desconfianza hacia la
Polica, el Parlamento y la Corte Suprema de Justicia prcticamente triplica la de confianza hacia estas
instituciones, y esa relacin negativa es de dos a uno en el caso de la Fiscala y los Juzgados.
Preg. 43: Cunta confianza tiene en las
% Muy
confiable
%
Confiable
% Poco
confiable
% Nada
confiable
% NS/NR
Iglesias
26
56
13
Sindicatos
21
33
22
15
Cooperativas
10
56
16
10
Empresas privadas
41
26
12
16
Organizaciones campesinas
18
29
41
Organizaciones no gubernamentales (ONG)
24
22
13
21
17
Partidos Polticos
15
35
44
Parlamento Nacional
20
38
30
10
Poder Ejecutivo
41
30
15
Gobernaciones Departamentales
39
33
13
10
Intendencias Municipales
38
33
21
Fuerzas Armadas
42
27
17
10
Polica Nacional
24
34
37
Medios de comunicacin / la Prensa
59
24
Juzgados y Tribunales
27
38
20
10
Corte Suprema de Justicia
20
37
25
13
Ministerio Pblico - Fiscala
28
36
24
Aduanas
13
31
40
13
Universidades Privadas
51
19
15
Universidad Nacional
58
13
14
Contralora General de la Repblica
27
26
13
19
14
Tribunal Superior de Justicia Electoral
29
33
22
12
Subsecretara de Tributacin (Ministerio de

Hacienda)
33
31
15
16
siguientes instituciones?
42
% No
conoce
Partidos polticos
Polica
Organizaciones
campesinas
Aduanas
16
No confiable
No opina
79
71
70
26
20
3
10
70
13
Parlamento
21
CSJ
22
Fiscala
Confiable
16
11
68
16
62
30
10
60
Juzgados
29
TSJE
30
13
58
15
55
Municipalidades
41
Gobernaciones
53
42
46
12
Grfico N 18
Se agruparon, por separado, otras instituciones, de las cuales una considerable proporcin 1 a 2
personas de cada 5 se abstuvo de emitir opiniones (no sabe, no responde, no conoce esa institucin).
El desconocimiento de las ONG y la Contralora General de la Repblica es alto, y resulta medio respecto
a las universidades (stas, con mayor tasa de confianza que de desconfianza), la Subsecretara de
Tributacin del Ministerio de Hacienda y los sindicatos.
Universidad Nacional
29
ONGs
26
23
20
26
34
Contralora
No opina
16
54
Tributacin-Hacienda
Grfico N 19
No confiable
64
Universidades privadas
Sindicatos
Confiable
20
45
20
32
39
39
35
55
22
43
Se detectaron acentuados sesgos en la confianza por rea de residencia, perfil y condicin

socioeconmica. La poblacin rural confa mucho ms en las organizaciones campesinas que
la urbana (17 puntos porcentuales de diferencia); y bastante ms en las gobernaciones y en los
partidos polticos. Y como era de esperar, la institucin parlamentaria despierta ms confianza
entre personas de perfil democrtico que entre las autoritarias (Ver Anexo Nro. 4).
Confa en instituciones,
por rea de residencia
Rural
Urbano
47,1
Gobernaciones
37,8
Organizaciones
campesinas
30,2
12,8
19,3
Partidos Polticos
12,9
Grfico N 20
La mayor confianza en organismos polticos como el Poder Legislativo, las gobernaciones y los
partidos caracteriza a la poblacin que vive en extrema pobreza, la que, adems, asigna dos
veces ms confiabilidad a las organizaciones campesinas que la poblacin no pobre. Por el
contrario, los sectores sociales de nivel medio y alto (poblacin no pobre) confan bastante ms
en instituciones privadas o civiles como las cooperativas, la empresa privada y las ONG, que los
pobres extremos.
44
Confa en instituciones,
No pobre
Cooperativas
Pobre extremo
50
40
Gobernaciones
15
Organizaciones
Campesinas
19
Parlamento
14
ONGs
47
33
Empresas Privadas
Partidos Polticos
73
51
31
26
20
17
29
Grfico N 21
Un dato digno de reflexin es el notable nivel de desconocimiento de la labor de los organismos gremiales
(sindicatos de trabajadores y organizaciones campesinas) y no gubernamentales (ONG) por parte de esta
poblacin, que debera constituir una de las poblaciones meta de las acciones de estos gremios y entidades.
Uno de cada tres pobres extremos no pudo opinar sobre la confiabilidad de las empresas privadas, y uno de
cada cuatro, sobre la de las cooperativas.
No opina sobre instituciones,
30
8
24
33
ONGs
Organizaciones
Campesinas
Sindicatos
Grfico N 22
Pobre extremo
12
Empresas
Privadas
Cooperativas
No pobre
55
8
15
17
37
45
Partidos polticos, confianza e intencionalidad

Atendiendo a estudios anteriores locales y regionales que prueban la persistente desconfianza de la
poblacin paraguaya hacia los partidos polticos, la EGD indag la percepcin sobre la intencionalidad de estos
lderes, con cuatro alternativas cerradas de respuesta. Ante la pregunta Cul cree usted que es el principal inters
de los polticos que hoy estn en el poder?,casi la mitad de los encuestados (45,9%) eligi la de Beneficiarse ellos
mismos,una cuarta parte (24,4%) la de Ayudar a los pobres,una quinta (21,4%) Que el Paraguay progrese y un
nfimo porcentaje (3,2%) la de Defender a los ricos.18 Adicionando categoras de respuesta, se tienen dos grupos
similares en peso: el de la opcin instrumental-egosta (49,1%), y el del inters general-solidario (45,8%).
Percepcin del inters prioritario de los
polticos, por nivel socioeconmico
Beneficiarse ellos mismos, defender a ricos
Que el Paraguay progrese, ayudar a los pobres

52
No pobre
45
44
Pobre
50
Grfico N 23 a
Tambin aqu se detectaron sesgos por nivel econmico y pertenencia partidaria, tanto ms relevantes
cuanto que la pregunta se plante no genricamente, sino circunscribindose al liderazgo del nuevo
gobierno. La poblacin no pobre y la afiliada a la ANR tienden a priorizar la opcin instrumentalegosta, mientras la pobre y la afiliada al PLRA optan ms bien por la de inters general-solidario.
Entre las personas sin afiliacin partidaria, ambas categoras tienen peso equivalente.
Percepcin del inters prioritario de los
polticos, por afiliacin
Que el Paraguay progrese, ayudar a los pobres
53
42
ANR
53
Beneficiarse ellos mismos, defender a ricos

43
PLRA
48
48
Independiente
Grfico N 23 b
46
18 Los encuestados que eligieron la primera alternativa insistieron en marcar tambin la ltima, lo que no estaba previsto en la lgica del procesamiento,
de respuesta nica. La asociacin subyacente sera la de poltico rico o enriquecido que defiende a su propio sector social.
Obstculos estructurales
Se indag, finalmente, la opinin de la poblacin sobre cinco posibles obstculos estructurales o
histricos para el desarrollo del pas. La pregunta se bas en el concepto del path dependance, o sendero
de dependencia, que condiciona el desarrollo de una nacin a largo plazo. Entre frenos estructurales
reconocidos, se incluy uno ms discutible como obstculo la expansin de la agricultura mecanizada
por la conflictividad que este proceso genera en el campo y los posicionamientos contradictorios de grupos
sociales al respecto.
Nueve de cada diez personas considera que la mala gestin poltica condicion el desarrollo del pas, y
tres de cada cuatro asignan relevancia a la forma de ser de los paraguayos. Esta frase, redactada en forma
ambigua, est en el Paraguay socialmente ligada a un discurso etnocntrico sobre la idiosincrasia de
nuestra gente como causa de la pobreza y el subdesarrollo. Al cruzar esta respuesta por lengua hablada,
esta percepcin resulta ms frecuente entre hispanohablantes (84%) que entre guaranhablantes (73%).
Tres de cada cinco personas entienden como obstculo los condicionamientos geogrficos (mediterraneidad)
y la ausencia de recursos minerales o petrolferos, con una tasa alta (16%) sin opinin al respecto. Ms de
la mitad de la poblacin ve en la expansin de la agricultura mecanizada un freno al desarrollo (entendido
como desarrollo humano y no como crecimiento econmico) y aqu se detectan pronunciados sesgos segn
el rea geogrfica: son los habitantes rurales (63%) mucho ms que los urbanos (47%) quienes opinan de
esta manera.
Finalmente, pese al reiterado argumento de la historiografa oficial, las guerras del pasado son percibidas
como freno estructural al desarrollo del Paraguay por apenas el 35% de la muestra, aunque sobre este
punto se dio igualmente un alto desconocimiento (21%).
Preg. 29: Cree usted que son obstculos para
el desarrollo del pas?
Bastante, ms
Poco o nada
o menos
NS/NR
El peso del pasado (guerra de la Triple Alianza).
35,0
44,1
20,9
La expansin de la agricultura mecanizada (soja).
55,8
34,6
9,4
La mediterraneidad y escasez de los recursos como petrleo, gas,

minerales, etc.
62,0
22,0
16,0
La forma de ser de los paraguayos (la mentalidad / comportamiento de

la poblacin).
76,1
15,6
8,3
La mala gestin de los gobernantes del pas (gobiernos ineficientes o

corruptos).
91,2
4,8
4,0
47
3. Gobernabilidad, Buen Gobierno

Donde existe gobernabilidad democrtica, el aparato de Estado recibe una evaluacin homognea de la
sociedad, sin grandes desigualdades entre poderes. Debido al presidencialismo que caracteriz al sistema
poltico paraguayo, la evaluacin o las expectativas favorables de la gente favorecen normalmente al
Poder Ejecutivo, en detrimento del Legislativo y el Judicial. Sondeos anteriores muestran en la apertura
de un nuevo perodo constitucional una alta confianza en el trabajo del titular del Ejecutivo, que tiende
a caer en los aos siguientes y una percepcin mediocre, pero ms uniforme, del trabajo del Parlamento
(ver Anexo Nro. 5).
La EGD registr, a pocos meses del cambio de gobierno, una muy alta tasa de poblacin (73%) con
opinin favorable sobre el trabajo del Ejecutivo (del presidente y ministros/as), aprobacin que cae
al 39 y 32% respecto al del Poder Legislativo y Judicial. Esta evaluacin sufre sesgos importantes
segn la afiliacin, el perfil autoritario o democrtico, rea de residencia y sexo de las personas
encuestadas.
Opinin sobre el trabajo de poderes
del Estado
Bueno/MB
Presidente y
ministros
Parlamento
Poder Judicial
Malo/MM
NS/NR
72,0
39,0
32,4
16,1
39,6
47,7
11,8
21,4
19,8
Grfico N 24
48
Un 12% se abstuvo de opinar sobre el trabajo del Ejecutivo (no sabe, no responde); tasa que
prcticamente se duplica respecto a los otros poderes (20% a 21%). Las acciones del presidente
y su gabinete tienen mayor visibilidad, o estn mejor definidas como actos de poder poltico que
las del paramento o la judicatura. Aunque la evaluacin positiva del Ejecutivo es comn en todos
los partidos, son los liberales (partido en el poder) quienes mejor lo evalan: hay ms de 12 puntos
porcentuales de diferencia con los colorados (antes partido en el poder, hoy en la oposicin).
Preg. 37: Hablando en general del gobierno, qu opina del trabajo que estn realizando?
PLRA
Cantidad
Sin afiliacin
Cantidad
%
UNACE
Cantidad
%
ANR
Cantidad
Presidente y ministros/as
657
100,0
844
100,0
78
100,0
1.309
100,0
Muy Bueno / MB.
531
80,8
611
72,4
54
69,2
896
68,4
Malo / Muy malo
65
9,9
141
16,7
16
20,5
249
19,0
NS/NR
61
9,3
92
10,9
10,3
164
12,5
Parlamento
657
100,0
844
100,0
78
100,0
1.309
100,0
Muy Bueno / MB
281
42,8
340
40,3
22
28,2
485
37,1
Malo / Muy malo
243
37,0
325
38,5
43
55,1
544
41,6
NS/NR
133
20,2
179
21,2
13
16,7
280
21,4
Poder Judicial
657
100,0
844
100,0
78
100,0
1.309
100,0
Muy Bueno / MB
204
31,1
306
36,3
24
30,8
410
31,3
Malo / Muy malo
322
49,0
375
44,4
41
52,6
644
49,2
NS/NR
131
19,9
163
19,3
13
16,7
255
19,5
Por el contrario, las personas no afiliadas son algo ms crticas (evalan como malo o muy malo) del trabajo
parlamentario y menos crticas de las actuaciones del Poder Judicial. En el cruzamiento por sexo de los
entrevistados, los hombres desaprueban, en mayor medida que las mujeres, el trabajo del Parlamento (45%
vs. 32%) y del Poder Judicial (55% vs. 42%). Un sesgo similar existe entre pobladores urbanos, ms crticos
que los rurales (lo superan en 10 puntos porcentuales en la evaluacin negativa del Judicial, y en 6 puntos
respecto al Legislativo).
Mala opinin del trabajo de poderes,
por afiliacin
Ejecutivo
39%
19%
49%
42%
Judicial
49%
44%
17%
ANR
Grfico N 25
Legislativo
Independiente
37%
10%
PLRA
49
No se detectan sesgos por nivel socioeconmico en la evaluacin del Ejecutivo, pero s en la de los otros
dos poderes. Los no pobres juzgan algo peor el trabajo parlamentario y mucho peor el del Poder Judicial
(6 y 11 puntos porcentuales, respectivamente) que los pobres. Como esta variable est ligada a aos de
estudio y a inters en la poltica, este grupo es el ms informado sobre la actuacin de parlamentarios,
jueces y miembros del gabinete del Ejecutivo. Ms de la cuarta parte (27%) de la poblacin pobre no
evalu (no sabe, no responde) el trabajo del Legislativo y del Judicial. Finalmente, las personas de perfil
autoritario son ms crticas del trabajo parlamentario y del Ejecutivo que las de perfil democrtico.
Mala opinin del trabajo de poderes,
No pobre
Pobre
Poder
Judicial
52
41
42
Parlamento
36
Poder
Ejecutivo
16
15
Grfico N 26
Mala opinin sobre trabajo de poderes,

por perfil
Autoritario
Democrtico
48,2
50,9
Poder
Judicial
44,1
Parlamento
36,2
Poder
Ejecutivo
50
Grfico N 27
21,7
10,9
Eficiencia y transparencia de la Administracin Pblica

El tercer componente de la EGD busca registrar percepciones, opiniones y evaluaciones de la
ciudadana respecto al funcionamiento y la transparencia del aparato del Estado. Tras indagar las
opiniones sobre el trabajo del Poder Ejecutivo y de su gabinete en general, se demand opiniones
sobre el cumplimiento de funciones especficas del Estado, y evaluacin de experiencias de usuarios
de servicios pblicos en su contacto con este aparato.
En esta cuestin, se tiene una percepcin similar a la de la calidad de la democracia. Slo una
cuarta parte de la poblacin (24,1%) est de acuerdo o muy de acuerdo con la afirmacin La
Administracin pblica - entes, ministerios, etc.- funciona bien en el Paraguay (y dos tercios, o
67,3%, en desacuerdo o muy en desacuerdo). Pero al reiterar la pregunta contextualizndola en el
tiempo, las dos quintas partes (41,5%) entiende que ella funciona mejor ahora que bajo el gobierno
de Duarte Frutos.
Preg. 35: Si se compara con el gobierno anterior (el de Nicanor Duarte Frutos), usted dira que la
administracin pblica funciona ahora

ANR
PLRA
UNACE
Sin afiliacin
Cantidad
Cantidad
Cantidad
Cantidad
Mejor
462
35,3
351
53,4
29
37,2
293
34,7
Igual
568
43,4
217
33,0
37
47,4
381
45,1
Peor
182
13,9
48
7,3
11
14,1
98
11,6
NS/NR
97
7,4
41
6,2
1,3
72
8,5
1.309
100,0
657
100,0
78
100,0
844
100,0
Total
Nuevamente en este punto los sesgos por afiliacin poltica son marcados: entre el porcentaje de
liberales (53,4%) y el de no afiliados (34,7%) que ven mejoras en la administracin pblica hay 16
puntos de diferencia. Este ltimo grupo, junto a los colorados, es el que ve menos cambios al respecto
(45,1% y 43,4% de personas para las cuales ella funciona igual).
51
Comparacin del funcionamiento de la

Administracin Pblica, por afiliacin
Independiente
35
35
53
ANR
45
43
PLRA
33
12
Mejor
Igual
14
Peor
Grfico N 28
Las mujeres y los hispanohablantes tienden a ver ms persistencia en el aparato del Estado que los
hombres y los guaranhablantes. Por su parte, la poblacin pobre percibe ms mejoras en este aspecto,
mientras para la no pobre hay ms continuidad que cambios en la Administracin Pblica.
Preg. 35: Usted dira que la Administracin Pblica funciona
ahora
Pobre
No Pobre
Total
Mejor
42,7%
36,6%
39,0%
Igual
35,2%
45,5%
41,5%
Peor
13,5%
10,6%
11,7%
NS/NR
8,6%
7,3%
7,8%
Total
100%
100%
100%
La frase Los planes y programas del gobierno responden a las necesidades de la poblacin logr ms rechazo
(47% en desacuerdo o muy en desacuerdo) que aceptacin (de acuerdo o muy de acuerdo, 38,2%), con
sesgos similares de tipo partidario, y una tasa considerable (15%) de no respuesta. A la escasa difusin
de los planes y programas de gobierno, se suma la dificultad de evaluarlos en funcin a las demandas y
necesidades poblacionales.
52
Es probable que la alta calificacin del trabajo del Ejecutivo se base sobre la confianza en su voluntad
de realizar cambios: una de las frases propuestas Las autoridades tienen realmente ganas de solucionar
los problemas del pas obtuvo bastante aceptacin (46,4%), aunque similar rechazo (45,4%), con sesgos
por afiliacin. La diferencia entre liberales por una parte, y colorados o no afiliados por otra, que aceptan
esta afirmacin oscila entre 9 y 10 puntos porcentuales.
Est de acuerdo con que:

Total
36,5
45,7
PLRA
ANR
Independientes
54,0
46,0
34,9
32,9
Programas respondan a necesidades

de la poblacin
44,8
44,1
Autoridades tienen ganas de

solucionar problemas
Grfico N 29
Otra pregunta permiti desglosar la opinin sobre tareas especficas cumplidas por el actual gobierno.
Las evaluaciones son muy negativas respecto a funciones socioeconmicas (promocin del crecimiento
econmico, del empleo o combate a la pobreza): 3 a 4 personas de cada cinco, entienden que poco
o nada se hizo al respecto. Relativamente, hay mejor percepcin sobre funciones polticas, como la
defensa de los Derechos Humanos o el combate a la corrupcin: 30% a 40% de las personas entiende
que el gobierno hace mucho o bastante al respecto.
Evaluacin de cumplimiento de tareas,
por el gobierno
Mucho o bastante
Poco o nada
40,2
Lucha c/ corrupcin
NS/NR
53,1
7,5
Fomenta igualdad
29,9
57,6
12,5
Defiende DDHH
32,2
58,9
13
Promueve crecimiento
economico
Combate pobreza
Promueve empleo
Grfico N 30
24,5
24,7
16
62,5
70,5
76,5
6,6
8,9
4,7
53
Es la poblacin no pobre la ms crtica respecto al cumplimiento de todas las funciones que la pobre
extrema (de 7 a 11 puntos porcentuales de diferencia). Por su parte, esta ltima ve ms esfuerzos del
gobierno (mucho o bastante) en lo relativo a promover la creacin de empleo y combatir la pobreza
(6 puntos) que la no pobre. Tambin aqu el sector de menores ingresos presenta altos ndices de
no respuesta: una de cada cinco personas en pobreza extrema no sabe o no responde lo relativo a
promocin del crecimiento econmico y fomento de la igualdad social.
Preg. 38: Hasta qu punto dira usted que el
Gobierno actual:
Defiende los Derechos Humanos
Lucha contra la corrupcin
Promueve el crecimiento econmico
Fomenta la igualdad social

Promueve la creacin de empleo
Combate la pobreza
Calificacin
Pobre extremo
%
No pobre
%
Mucho/Bastante
33
32
Poco/Nada
54
61
Mucho/Bastante
42
39
Poco/Nada
48
55
Mucho/Bastante
24
24
Poco/Nada
55
66
Mucho/Bastante
27
30
Poco/Nada
53
60
Mucho/Bastante
20
14
Poco/Nada
69
80
Mucho/Bastante
28
22
Poco/Nada
66
73
Esta mala percepcin sobre el cumplimiento de funciones es tendencial a mediano plazo, y mostraba
niveles an mayores durante el gobierno anterior. De acuerdo con la Encuesta de opinin poltica
del CIRD-USAID (2006), el 85% entenda que el gobierno de Duarte Frutos poco o nada promova
el empleo, y para el 73% a 74%, tampoco implementaba medidas para combatir la corrupcin ni la
pobreza (ver Anexo Nro. 6).
54
Cobertura y sesgos de la provisin de servicios

En el ltimo mdulo de la EGD, se pas de las percepciones u opiniones polticas a la experiencia misma
de la ciudadana en su contacto con el aparato del Estado, como usuaria de servicios pblicos. Aqu la
muestra original se expandi a 8.755 casos, ya que se indag sobre las gestiones realizadas a lo largo
del ao anterior por algn miembro del hogar ante catorce ministerios, entes u otros organismos del
Estado central (P. Ejecutivo y Judicial) o descentralizado.19
El ranking de uso de servicios pblicos durante los doce meses del 2008 posiciona en los primeros
lugares los servicios de salud (una de cada cinco personas realiz alguna gestin ante centros de salud,
hospitales pblicos, etc.) y educacin pblica, ANDE (energa elctrica) y Municipios. En el otro extremo,
los de telefona fija, control del trnsito vehicular, Juzgados y Fiscala, Tributacin y Aduanas fueron los
menos utilizados por la poblacin.
Ranking de uso de
servicios pblicos
Salud Pblica
19
Educacin Pblica
15
ANDE
14
Municipalidad
10
Polica
Registro Civil
Essap, Senasa
IPS
COPACO
Trnsito
Fiscala
Juzgados
Tributacin
Aduanas
Grfico N 31
19 1. Autoridades de Trnsito, 2. Viceministerio de Tributacin (Hacienda); 3. Servicio de agua potable (ESSAP, SENASA, etc.); 4. Servicio de electricidad
ANDE; 5. El Registro Civil; 6. La Municipalidad; 7. Servicios pblicos de salud; 8. Ministerio Pblico, Fiscala; 9. Centros educativos pblicos; 10. El Instituto
de Previsin Social; 11. La Polica Nacional; 12. Los Juzgados; 13. La Direccin General de Aduanas; 14. COPACO y 15. Otro, por especificar.
55
El cruzamiento de gestin ante una oficina pblica con lengua hablada por las personas usuarias
muestra los sesgos socioculturales de estos servicios. Considerando que la variable lengua est
asociada a la de nivel socioeconmico, puede detectarse el rostro ms social de algunos servicios
pblicos respecto a otros. Los de salud y educacin son mucho ms empleados por guaranhablantes
que por hispanohablantes (9 a 11 puntos porcentuales de diferencia), mientras sucede lo contrario
con los de telefona fija (COPACO), control del trnsito vehicular, municipios y oficinas de Aduana
o Tributacin (con un sesgo menor). Independientemente de las diferencias de cobertura a nivel
nacional (casi todos los hogares poseen energa elctrica, pero slo tres de cada cinco cuenta con
tubera de agua corriente dentro de la vivienda), tampoco se detectan sesgos por lengua hablada
en la provisin de servicios de agua corriente.
Uso de servicios, por lengua hablada
Tributacin
Fiscala
Juzgados
Trnsito
Guaran
3
2
3
2
3
2
5
6
ESSAP, Senasa
COPACO
IPS
Polica
7
7
7
7
Educacin Pblica
Municipalidad
Salud Pblica
ANDE
56
Grfico N 32
Hispano
19
10
8
12
14
14
14
25
El siguiente grfico refleja el carcter marcadamente urbano de servicios pblicos como

el de telefona fija, previsin social, agua potable, tributacin y Fiscala. En el otro extremo,
los de educacin y salud pblica, de mayor cobertura, son tambin los mejor distribuidos
geogrficamente: las tasas de poblacin rural y urbana que accede a estos servicios (51% y 54%
urbano, 49% y 46% rural, respectivamente) condicen con la distribucin de la poblacin por reas
de residencia (ver Anexo Nro. 7).
Uso de servicios, por rea de residencia
Urbano
Rural
COPACO
Tributacin
Polica trnsito
IPS
ESSAP, Senasa
Fiscala
Aduanas
Municipalidad
Juzgados
ANDE
Polica
Registro Civil
Salud Pblica
Educacin Pblica
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Grfico N 33
57
Eficiencia y calidad del aparato del Estado

Las cifras del mdulo de evaluacin de servicios pblicos matizan la evaluacin mediocre recibida
por la Administracin Pblica en una pregunta anterior. Una gran mayora (89% a 97%, segn
instituciones) dice haber obtenido los servicios demandados en sus gestiones ante el aparato
del Estado durante el 2008. Las instituciones de mnima cobertura (Fiscala, Trnsito, Tributacin,
Juzgados) son las que registran menor eficiencia en la provisin de servicios, situndose por debajo
del promedio (89%).
Obtuvo efectivamente el servicio demandado
Educacin Pblica
97%
97%
ESSAP, Senasa
95%
ANDE
Salud Pblica
94%
93%
Registro Civil
92%
91%
Municipalidad
COPACO
Aduanas
90%
IPS
Juzgados
90%
87%
Trnsito
Polica
Tributacin
Fiscala
85%
84%
83%
62%
Grfico N 34
La peor posicionada fue la Fiscala (slo el 62% de usuarios/as lograron lo solicitado); y tambin la
Polica Nacional, cuyos servicios fueron requeridos por el 8% de la poblacin, se sita por debajo
del promedio general. Estos datos explican, en parte, que la inseguridad y el crecimiento de la
delincuencia sigan posicionados, en la percepcin de la gente, como el segundo gran problema
del pas.
58
Tambin es llamativa la buena evaluacin dada, en promedio, a los servicios pblicos recibidos:
cuatro de cada cinco personas (79,8%) los califica como de buena o muy buena calidad. Aqu caben
algunas observaciones: por una parte, las personas encuestadas parecen asociar calidad al bajo
costo o a la gratuidad del servicio recibido.20 Por otra parte, el nivel de satisfaccin depende de las
expectativas previas, que segn lo sealado antes, son bajas respecto al funcionamiento y eficiencia
de la Administracin Pblica. 21
Calidad del servicio recibido
Buena/MB
Mala/MM
Educacin Pblica
87,0
12,6
ESSAP, Senasa
85,3
14,2
Municipalidad
84,0
15,1
ANDE
82,4
16,6
Juzgados
82,1
16,9
Registro Civil
80,7
18,7
COPACO
79,0
19,8
Salud Pblica
78,7
21,1
IPS
76,0
Polica
72,8
Tributacin
26,9
72,4
Aduanas
23,6
71,0
Trnsito
Fiscala
23,2
26,1
68,5
51,6
31,5
46,0
Grfico N 35
Esta calificacin empeora respecto a los servicios de la Fiscala, Trnsito, Polica e IPS y posiciona mejor a
los de educacin, agua potable, municipios y ANDE (ver Anexo Nro. 8). Los habitantes de reas rurales, los
guaranhablantes y los hombres tienden a calificar mejor la mayora de los servicios pblicos que pobladores
urbanos, hispanohablantes y las mujeres (ver Anexos Nros. 9 a 11).
20 Segn la informacin proporcionada por el grupo de encuestadores, muchas personas explicaban espontneamente su respuesta de buena calidad,
agregando era gratis, o sali barato.
21 Investigaciones de opinin y de mercado haban detectado el bajo nivel de exigencia del consumidor paraguayo, lo que podra extenderse a las
expectativas de usuarios.
59
Sesgos de evaluacin de servicios,

por lengua
Guaran
Hispano
Educacin Pblica
ESSAP, Senasa
Registro Civil
Municipalidad
Juzgados
IPS
COPACO
Salud Pblica
Polica
Fiscala
0
20
40
60
80
100
Grfico N 36
Del 20, 2% de los usuarios insatisfechos, menos de una quinta parte (3,7%) present en la institucin
respectiva alguna queja por la mala calidad del servicio, demora o mal trato recibido en las instituciones
pblicas durante los ltimos 12 meses. El desconocimiento de sus derechos ciudadanos, o de los
mecanismos adecuados para realizar las protestas, o la percepcin de inutilidad de estos procedimientos
pueden explicar esta baja proporcin.
60
El estado de la corrupcin
Los fenmenos de la corrupcin y de la escasa transparencia de la gestin pblica situados
en quinto lugar en la percepcin de los principales problemas del pas fueron tratados por la
EGD, tanto en la percepcin sobre sus tendencias recientes como en la experiencia vivida por las
personas entrevistadas de algunas de sus manifestaciones.
Se pidi a la poblacin entrevistada su opinin sobre el estado general de la corrupcin a fines
del 2008, comparndola con la imperante durante el gobierno anterior. Las opiniones estaban
equilibradas entre quienes entendan que haba disminuido (42%) y quienes la perciban igual
(41%). Y una de cada diez personas (11%) sostuvo que la corrupcin era mayor que antes del cambio
de gobierno. Al igual que en otras percepciones polticas, sta result acentuadamente sesgada por
la afiliacin partidaria.
Preg. 39: Si se compara con el gobierno anterior (el de Nicanor Duarte Frutos) usted dira que la corrupcin
(pago de coimas, negociados con funcionarios del gobierno, etc.) es ahora
Total %
ANR
Unace
PLRA
Otros
Sin afiliacin
Cantidad
Cantidad
Cantidad
Cantidad
Cantidad
Mayor
238
11,3
170
13,0
60
9,1
7,7
3,3
80
9,5
Igual
833
39,7
563
43,0
209
31,8
30
38,5
16
53,3
379
44,9
Menor
911
43,4
492
37,6
360
54,8
40
51,3
13
43,3
345
40,9
NS/NR
115
5,5
84
6,4
28
4,3
2,6
40
4,7
Si se agregan las categoras de respuesta igual y mayor es decir, no se perciben cambios o

resultados en el combate a la corrupcin del nuevo gobierno la mayora absoluta de personas sin
afiliacin, o las de la ANR, coincide con esta opinin. Por el contrario, la misma mayora de personas
afiliadas al PLRA entiende que la corrupcin ha disminuido en la actualidad, si se la compara con la
del gobierno anterior.
61
Percepcin de corrupcin comparada,

por afiliacin
Mayor o igual
56,0
Menor
54,4
37,6
ANR
40,9
54,8
40,9
Independiente
PLRA
Grfico N 37
La poblacin femenina es algo ms crtica en este aspecto (55% percibe que la corrupcin es igual o
mayor) que la masculina (47,5%), tal como sucede respecto al funcionamiento de la Administracin
Pblica. Si se parte de la base que las gestiones en reas educacin, salud, registros pblicos,
municipios, servicios de agua y luz relativas a la vida domstica o familiar son generalmente
realizadas por mujeres en el Paraguay, esta percepcin podra estar ms ligada a su experiencia
cotidiana que a posturas ideolgicas o polticas. En este aspecto, no se detectaron sesgos por lengua
hablada en el hogar ni por rea de residencia urbano-rural.
Con otras dos preguntas se pas de la percepcin general a la opinin basada en conocimiento o
experiencia: la primera, si conocan a alguien que tuvo que dar sobornos a lo largo del ao 2008 (es
decir, los ltimos meses del gobierno Duarte Frutos y los primeros del de Lugo) y la segunda, para las
personas22 que realizaron gestiones ante algn organismo del Estado, si oyeron que en esa institucin
se acostumbraba demandar retribuciones ilegales.
S
No
NS/
NR
14,4
83,2
2,3
14,5
85,0
0,5
Preg. 49: Conoce a alguien que haya tenido que pagar coima a un empleado
pblico en los ltimos 12 meses (incluye funcionarios de entes, ministerios,

municipalidades, polica, poder judicial, etc. ?
Preg. 55: Escucharon decir que los funcionarios piden o insinan pago de
coimas o regalos para facilitar un trmite en las instituciones donde realiz

gestiones durante los ltimos 12 meses?
62
22 Para la segunda pregunta la muestra pasa de los 2.000 casos iniciales a 8.755 miembros del hogar que realizaron gestiones ante el aparato del
Estado en el 2008.
Algo ms del 14% de la poblacin recibi entonces informacin directa de esta forma de corrupcin
durante el ao 2008. Pero al realizar gestiones o demandar servicios en las instituciones pblicas,
slo el 6,4% tuvo experiencia real de cohecho o intentos de cohecho durante esos doce meses, por
lo que la percepcin de hechos de corrupcin duplica en Paraguay la experiencia directa de ella.
Esta ltima pregunta atae a una de las formas de corrupcin de las muchas existentes, la de
menudeo, que implica al funcionario/a encargado de atencin a los usuarios. Las otras formas
trfico de influencias, cobro de porcentajes sobre contratos y licitaciones, malversaciones, descuentos
compulsivos, etc. requieren instrumentos de medicin distintos del de una encuesta. Por otra parte,
sentar lneas de base con estos indicadores implica trabajar con un periodo anual, de modo a comparar
estos datos en el futuro. Como en el 2008 hubo cambio de gobierno, no es posible discriminar qu
parte de esa experiencia de corrupcin corresponde al gobierno anterior o al actual.
Preg. 56: Le solicitaron, se sinti obligado a dar, o dio voluntariamente retribuciones como: regalos, propinas,
sobornos o coimas, etc., en las instituciones donde realiz gestiones durante los ltimos 12 meses
Le solicitaron
Se sinti obligado
Dio voluntariamente
Le solicitaron, pero no dio
No
NS/NR
Total
Casos
209
147
93
46
8.201
59
8.755
2,4
1,7
1,1
0,5
93,6
0,7
100,0
Del 6,4% (495 personas) de la gente que sufri esta forma de corrupcin en su contacto con el aparato
del Estado, una dcima parte (46 personas) rechaz estos pedidos de coima. Estudios anteriores
comparables23 haban estimado la tasa de vctimas de esta forma de corrupcin en un 17% a 22%
de la poblacin usuaria de servicios pblicos, lo que permite deducir una importante cada de estas
prcticas en el ao anterior.
La alternancia poltica ocurrida a mediados del 2008 podra explicar este cambio, sea porque se rompi
el rbol de recaudaciones anterior, en el cual eran las autoridades superiores de entes y ministerios las
beneficiarias de recaudaciones ilegales, sea porque el funcionariado evita ahora seguir por su cuenta con
estas prcticas que justificaran sumarios administrativos y despidos.
23 Transparencia Paraguay, Encuesta Nacional de Corrupcin, 2008 y CISNI, Patrones de comportamiento y desempeo institucional, gobernabilidad y
corrupcin en el sector pblico en Paraguay, setiembre de 2005.
63
Esta clara disminucin de las demandas de coimas a los usuarios de servicios pblicos podra explicar,
parcialmente, la calificacin recibida por estos servicios (de buena calidad para cuatro de cada cinco
usuarios/as). El contraste entre el temor o la expectativa negativa de demanda de sobornos, y la baja
experiencia de esta forma de corrupcin, pudo haber aportado a la calificacin favorable de los servicios.
La ltima pregunta de la EGD cuya formulacin deber ser afinada en posteriores mediciones
busc detectar la percepcin sobre el trato discriminatorio de funcionarios pblicos hacia usuarios de
servicios. Slo una dcima parte de las personas encuestadas afirm haber sufrido discriminacin por
parte de funcionarios pblicos, aduciendo, como causa principal, la ausencia de amigos o conocidos en
esa institucin, y en segundo lugar, condiciones ligadas a una desfavorable condicin socioeconmica
(pobreza, desempleo, baja escolaridad, etc.).
Percepcin y experiencia de corrupcin
al menudeo
Le pidieron coima
Oy que piden coima
No
94
15
85
Grfico N 38
Preg. 59: En los ltimos 12 meses Usted se ha sentido

discriminado por parte de algn funcionario pblico?
Por hablar guaran o por su forma de hablar
Por no tener amigos/conocidos dentro de esa institucin
Por ser pobre, no tener trabajo, tener poca escolaridad
Por ser discapacitado
Otro
No se ha sentido discriminado
No responde
Pobre
No pobre
Total
0,5
3,8
4,7
0,2
0,4
89,3
1,0
0,4
6,6
1,9
0,1
0,7
89,3
1,0
0,4
5,6
3,0
0,1
0,6
89,3
1,0
La discriminacin por falta de contactos dentro de las instituciones pblicas ya haba sido detectada en
encuestas del PNUD centrada en las desigualdades24, y est relacionada tanto al carcter patrimonial
y clientelar del aparato del Estado paraguayo, como al carcter tradicional de las relaciones entre la
ciudadana y el Estado.
64
24 PNUD Paraguay: Informe Nacional sobre el Desarrollo Humano 2008. Equidad para el Desarrollo.
Posibles instrumentos de reforma

Finalmente, se indag sobre la aceptacin o rechazo de medidas para mejorar la calidad y eficacia del
sector pblico. Dos de las opciones propuestas: Que para ingresar como funcionario/ a no importe la
afiliacin sino la capacidad y los estudios; y Que el sueldo de los funcionarios est acorde a su calificacin
y capacidad alcanzaron un nivel altsimo de aceptacin (94 a 95%). Incluso una tercera Que se despida
a los funcionarios planilleros logr una opinin muy favorable (91%), lo que es llamativo considerando
la extensin del clientelismo en el pas.
Aunque hubo una notable tasa de abstencin en opinar sobre las dos ltimas (13% a 14%); una de
ellas fue aprobada por cuatro de cada cinco personas: Que se promueva la descentralizacin, mientras
la ltima Que se privaticen las empresas pblicas ineficientes obtuvo un nivel de rechazo considerable:
dos de cada cinco personas no cree que esta medida pueda mejorar la calidad y eficacia de la
Administracin Pblica.
Aceptacin de instrumentos de
reforma de Estado
S
Privatizar entes ineficientes
Descentralizar
Despedir planilleros
No
NS/NR
46,9
38,6
82,1
14,4
4,6
91,0
13,3
4,7 4,2
Sueldo segn rendimiento
93,8
3,0 3,2
Contratar segn
criterios tcnicos
95,1
2,0 2,9
Grfico N 39
65
Captulo V
La gobernabilidad
al estilo paraguayo
66
La gobernabilidad al estilo
paraguayo
Uno de los grandes temas del debate poltico paraguayo durante la transicin democrtica fue el de la
gobernabilidad. Esta ha sido entendida, en su forma bsica o dura, como un conjunto de condiciones
polticas y sociales que permitieran llevar adelante polticas gubernamentales con apoyo suficiente en
el Parlamento, de modo a permitir al Gobierno sobrevivir a las diferentes coyunturas polticas, evitando
sucumbir en su accin ante un eventual quiebre institucional.
La cuestin de la gobernabilidad resurgi tras las elecciones de abril del 2008, cuando el candidato de
la Alianza Patritica fue electo y se encontr en similar situacin que sus predecesores colorados, sin
apoyo parlamentario mayoritario en ambas Cmaras del Congreso. El presidente Lugo tiene el agravante
de carecer de un partido poltico de pertenencia propia, habiendo sido propuesto como independiente
(superpartes) por la coalicin de partidos de diferentes tendencias polticas e ideolgicas que lo apoyaron.
En estas condiciones, el riesgo de entrar en la espiral de la ingobernabilidad25 se vuelve una constante.
Una mayora parlamentaria opositora puede bloquear o limitar las polticas que el gobierno propone,
provocando la insatisfaccin de las demandas de diferentes grupos sociales, y por ende, conflictos con
los mismos. Estos conflictos merman el consenso y reducen la legitimidad y confianza en el gobierno, lo
que disminuye su capacidad para tomar iniciativas y enfrentar problemas nacionales. En un crculo vicioso,
esta incapacidad mina aun ms la confianza de actores polticos y sociales, lo que conduce a quebrantar
el rgimen poltico e institucional.
La ingobernabilidad puede ser nefasta al desarrollo democrtico del Paraguay, en un momento histrico
de su vida poltica en el que, tras seis dcadas de gobierno colorado, experimenta un cambio radical de
actores gubernamentales. Interesa, por lo tanto, analizar cules fueron los mecanismos que permitieron, en la
transicin democrtica, construir alguna forma de gobernabilidad en el pas, y cuya ausencia gener quiebres
institucionales o crisis de gobierno. Es decir, cmo se desarroll la gobernabilidad al estilo paraguayo.
Una investigacin de campo analiz empricamente cmo los actores polticos, econmicos y sociales
actuaron en las ltimas dos dcadas para construir gobernabilidad, en casos paradigmticos, a travs de
anlisis de artculos de prensa y entrevistas calificadas a ex autoridades de los tres poderes del Estado en
la transicin democrtica.
25 Pasquino, Gianfranco:Gobernabilidad, en Bobbio, N., Matteucci, N., y Pasquino, G. Diccionario de Poltica. 7. edicin. Siglo XXI Editores. 1991.
67
El problema de la gobernabilidad
El problema de la gobernabilidad est hoy, ms que nunca, presente en Amrica Latina, donde hace
dos dcadas la mayora de los pases empezaron a transitar hacia la democracia, encontrndose
con problemas de estabilidad y buen gobierno, similares a los que afectaron a naciones ms
desarrolladas.
Estos surgen de reformas neoliberales que redujeron bastante el papel del Estado, con la consecuente
incapacidad de los gobiernos de satisfacer las crecientes demandas sociales, al no contar con las
herramientas necesarias. La consolidacin de las democracias se vio as entorpecida en muchos
pases de Amrica Latina.26
La imposibilidad de utilizar instrumentos pblicos para regular e impulsar el desarrollo socioeconmico
contribuy a deslegitimar los nuevos gobiernos; y a corroer la confianza en el sistema democrtico.
En casos como el paraguayo, los sondeos de opinin poltica registraron una creciente proclividad
hacia regmenes autoritarios durante la transicin.27
En estas condiciones, la bsqueda de la gobernabilidad constituye no slo un instrumento para el
correcto desarrollo institucional y democrtico del pas, sino, sobre todo, un elemento central para la
supervivencia misma de las nuevas y, a menudo, frgiles democracias suramericanas.
68
26 Heredia Vargas, R. Gobernabilidad, una aproximacin terica. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administracin
Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct., 2002. Disponible en http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0043429.pdf
27 Ver datos seriales del Latinobarmetro y de las encuestas del CIRD-USAID hasta 2006/7. Recin, tras las elecciones del 2008, un 49% de la
poblacin paraguaya consider a la democracia como el mejor sistema de gobierno; este porcentaje se mantuvo antes cerca del 30% (www.
latinobarometro.org).
Gobernabilidad democrtica
La acepcin dura de la gobernabilidad, reducida al mantenimiento de la paz social y el orden, no
tiene en cuenta qu elementos se utilizan para conseguir ese estado. Pero una gobernabilidad
democrtica supone consenso y concertacin, ms que cooptacin o represin de sectores sociales
o polticos opuestos al gobierno. Segn N. Bobbio, la ingobernabilidad es un problema que afecta
slo a los regmenes democrticos, no a los autocrticos28, debido a que la democracia supone
participacin y organizacin ciudadana en defensa de sus intereses, y un desafo a la capacidad
gubernamental de responder a estas diversas, y a menudo contrapuestas, reivindicaciones.
Durante la dictadura del Gral. Stroessner, el orden y la paz social fueron logrados con un liderazgo
autoritario, mediante la inclusin de amplios grupos sociales en el sistema prebendario del Estado y
la violenta represin a distintas formas de oposicin social o poltica al gobierno. La gobernabilidad
stronista careca de fundamentos democrticos.
Una de las definiciones de la gobernabilidad es la cualidad propia de una comunidad poltica segn la
cual sus instituciones de gobierno actan eficazmente dentro de sus espacios, de un modo considerado
legtimo por la ciudadana, permitiendo as el libre ejercicio de la voluntad poltica del Poder Ejecutivo
mediante la obediencia del pueblo,29 de la que se deducen sus elementos intrnsecos: la legitimidad
y la eficacia. La legitimidad como la aceptacin del mandato de los gobernantes por parte de los
gobernados; o la consideracin del sistema poltico como merecedor de apoyo. La eficacia como el
equilibrio entre las demandas de la ciudadana y la capacidad del gobierno en satisfacerlas.
La democracia es un sistema donde la legitimidad de un gobierno se origina no slo en las elecciones,
sino en el consenso que consigue mantener entre la poblacin.30 Slo un gobierno eficaz, que logre
satisfacer las exigencias de amplios grupos sociales, puede alcanzar el consenso de la mayora de la
poblacin y gozar de legitimidad plena.
La gobernabilidad democrtica requiere la legitimidad formal del poder poltico, y, adems,
disponer de condiciones necesarias para producir consenso y aceptacin de los gobernantes por
la ciudadana en general. Esta legitimidad se gana da a da31. Cuando el gobierno no consigue
responder eficazmente a las necesidades de la poblacin se genera un conflicto con aquellos
grupos sociales cuyas demandas no son satisfechas. Esto determina el quiebre del consenso, la
28 Citado por Acosta Silva, A. [en lnea] Gobernabilidad y Democracia. Perspectiva del Debate a Veinte Aos del Reporte de la Comisin Trilateral <http://www.
uacj.mx/Publicaciones/ noesis/adrian.htm>
29 Arbs, X. y Giner, S. La gobernabilidad, Ciudadana y Democracia en la encrucijada mundial. Editorial Siglo XXI, Mxico. 1993.
30 Pasquino, G. op. cit
31 Victoria Camps, en Heredia Vargas, R op. cit.
69
reduccin de la legitimidad del gobierno, y el sistema entra en la espiral de la ingobernabilidad,32

con efectos corrosivos para el rgimen poltico e institucional de un pas.
En sntesis la gobernabilidad democrtica es el equilibrio entre el nivel de las demandas sociales y
la capacidad del sistema poltico para responder de manera legtima y eficaz 33, es decir, cuando el
gobierno consigue equilibrar su capacidad de respuesta con las demandas de la sociedad, a travs de la
concertacin con los representantes de las organizaciones polticas y sociales.
Ante la creciente complejidad de las sociedades contemporneas, con expectativas crecientes respecto a
las respuestas del Estado, ste debe ampliar su rol socioeconmico adquiriendo cada vez ms funciones
y obligaciones, para mantenerse con legitimidad y consenso.
Un camino que depende del desarrollo de los partidos polticos, organizaciones sociales, gremios del
sector privado, etc. es negociar con grandes bloques poltico-sociales sobre la base del inters mutuo y
la solidaridad. Esto permite al gobierno tratar con un nmero limitado de referentes, y activar instrumentos
de mediacin, dilogo y concertacin que consiguen garantizar la gobernabilidad del sistema.
La eficacia supone contar con la capacidad para aprobar leyes, eficiencia para ejecutarlas a travs del
aparato burocrtico, y aceptacin de los involucrados a fin de poder aplicar las polticas pblicas.34 En
sistemas multipartidistas, que carecen de una mayora predominante en el Legislativo, esta eficacia se
da a partir de pactos o coaliciones para conformar mayoras parlamentarias, mientras en los sistemas
bipartidistas se dan cuando el partido que conforma la mayora puede garantizar el cumplimiento de
los objetivos del Poder Ejecutivo.35
70
32 Pasquino, G. op. cit.

33 Jimnez Cabrera, E.Proceso democrtico y gobernabilidad en Amrica Latina En Salinas, D. y Jimnez, E. Gobernabilidad y Globalizacin. Gernika,
Mxico DF. 2003.
34 Gobernabilidad en www.ciudadpolitica.com/modules/wordbook/entry.php ?entry ID=307
35 Ibd.
Las condiciones del sistema poltico

El Estado paraguayo, sin haber sufrido polticas privatizadoras importantes, tiene reducidas posibilidades de
responder eficazmente a requerimientos de los sectores socioeconmicos, a causa de sus escasos ingresos
fiscales y ausencia de polticas de desarrollo. El marco institucional que conforma el equilibrio entre los tres
poderes del Estado: el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial, fue recreado por la Constituyente de 1992.
Debido a la experiencia dictatorial pasada, se busc limitar los poderes presidenciales, lo que condujo
a una Constitucin de carcter casi parlamentario, donde el Congreso impone polticas de gobierno al
mismo Ejecutivo como reaccin al pasado dictatorial se quiso construir un sistema parlamentario, pero
paradjicamente sin llegar al paso final: la eleccin del jefe del Gobierno a travs del Parlamento.36
Esta estructura institucional hace descansar la gobernabilidad, en gran medida, en la institucin
parlamentaria, colocando la accin del Gobierno bajo una tutela permanente del rgano legislativo.
Incluso en estas condiciones podra lograrse alguna gobernabilidad democrtica si el sistema de
partidos paraguayos fuese moderno, estructurado alrededor de propuestas ideolgicas coherentes,
donde los diferentes sectores polticos, econmicos y sociales se vieran representados.
El sistema de partidos se trasforma as en la expresin de la estructura socioeconmica nacional. El
Parlamento podra ser as el espacio de concertacin necesario para impulsar la construccin de la
gobernabilidad democrtica (como de hecho ocurre en muchos pases con gobiernos parlamentarios)
sin que esta situacin debilite el rol del Poder Ejecutivo en el proceso.
Pero el sistema de los grandes partidos paraguayos dista de ser moderno, est estructurado alrededor
de un sistema de Partidos de Notables37. Son organizaciones polticas integradas por personalidades
locales, financiados por grupos de grandes propietarios y empresarios, cuya estructura partidaria, casi
inactiva entre una eleccin y la otra, slo se pone en marcha durante las campaas electorales.
El Partido Colorado (ANR) y el Partido Liberal (PLRA) que sumados hacen el 55 o 60% del total de los
votos emitidos y casi el 65% de la representacin parlamentaria, son ejemplos de partidos de notables
actualizados a los tiempos modernos. Para conseguir apoyo popular han desarrollado una cultura
de pertenencia afectiva en la que, a travs de un sistema de valores y smbolos, los y las afiliadas se
reconocen como parte integrante de una colectividad unitaria.
Esta pertenencia comunitaria, que sustituye la participacin ideolgica de la ciudadana en los partidos,
les impide transformarse en instrumentos de representacin parlamentaria de los diferentes intereses
polticos, sociales y econmicos existentes. En contrapartida, desarrollaron estructuras clientelares,
36 Mornigo, Jos N., Gobernabilidad y Reforma Poltica en el Paraguay, Adenauer Brasil, 2003.
37 Bobbio, Norberto, Matteucci, Nicola y Pasquino, Gianfranco. Diccionario de Poltica. 7. edicin. Siglo XXI Editores. Mxico, 1991.
71
donde la identificacin del elector/a con el candidato/a no se construye alrededor de un programa

poltico o de una adscripcin ideolgica, sino a travs del intercambio de servicios personales o de
ayudas econmicas de utilidad inmediata, por lealtades electorales.38
De este modo, el Parlamento difcilmente funcione como representacin de los actores sociales, sus
miembros suben o se mantienen con esta lgica clientelar, y tienden a responder ms bien a quienes
financiaron sus campaas. La construccin de la gobernabilidad y la reduccin de conflictos no pasan,
pues, por acuerdos polticos pblicos que satisfagan demandas y reivindicaciones colectivas, sino por
acuerdos personales, privados, que apuntan a resolver conflictos de manera clientelar.
El modelo de Gobernabilidad que pudo construirse en el Paraguay no refleja lo que se consigui en otras
democracias, sino que asumi formas propias que reflejan tanto la historia poltica del pas como el modo en
el que las instituciones representativas se forman y actan. La imposibilidad de impulsar la concertacin en
el Parlamento durante la transicin, por su baja representacin de grupos polticos, sociales y econmicos
en pugna, condujo a la repeticin parcial de mtodos ya empleados durante el stronismo: distribucin de
espacios de poder, prebendas y la represin, menos violenta y ms circunscrita que en el pasado.39
El retorno a la democracia foment el resurgimiento de organizaciones y reivindicaciones de aquellos
actores sociales impedidos de actuar durante la dictadura: partidos polticos de izquierda, organizaciones
de la sociedad civil, organizaciones campesinas, sindicatos, cmaras empresariales, etc. que demostraron
ser muy activos y determinados en la pretensin de que sus demandas fueran atendidas por los nuevos
gobernantes.
Ya rigiendo la proporcionalidad electoral constitucional desde 1992 el primer presidente civil de la
transicin asumi sin mayora parlamentaria, y vio crecer la presin de los movimientos sociales40. Estas
demandas y reivindicaciones de actores sociales, polticos y econmicos fueron, en parte, amortizadas
mediante cargos pblicos o privilegios para sus lderes, mientras la mayora parlamentaria cedi en su
oposicin a cambio de espacios de poder.
Se redujo,de esta manera,el conflicto social y se lograron amplios acuerdos parlamentarios,la gobernabilidad
dura se concret, permitiendo al gobierno llevar adelante su accin poltico-administrativa. Esta forma
de construir gobernabilidad gracias a acuerdos entre elites y grupos dirigenciales de diferentes mbitos
polticos, sociales y econmicos, a cambio de espacios de poder y prebendas, se mantuvo, sin solucin de
continuidad, en los gobiernos que le sucedieron, colorados o no.
72
38 Gabinete de Estudios de Opinin y Tribunal Superior de Justicia Electoral, Abstencionismo electoral en Paraguay, Investigacin realizada por Jos
Nicols Mornigo y Marcello Lachi (indito), Asuncin, 2006.
39 Lachi, Marcello. Gobernabilidad democrtica al estilo paraguayo, en Revista Novapolis (primera poca) n. 7, de mayo del 2004. Edicin web: www.
novapolis.pyglobal.com.
40 En 1994, los sindicatos llamaron a la primera huelga general despus de 36 aos en el pas.
Ejemplos de construccin de Gobernabilidad en el Paraguay

a. El Pacto de Gobernabilidad (1993/4): El acuerdo realizado por el Presidente Juan Carlos Wasmosy con
los partidos de la oposicin parlamentaria marc un hito histrico, ya que expres el reconocimiento del
Partido Colorado de su imposibilidad de continuar solo en el ejercicio del poder, y su apertura a compartirlo
con los partidos de la oposicin.
El Pacto firmado por el Partido Colorado, el PLRA, el PRF y el PDC en octubre de 1993 se bas en entregar una
cuota de participacin en cargos y responsabilidades pblicas a miembros de los partidos de oposicin,
para reducir su potencial conflictividad, y asegurar un consenso mnimo respecto a temas concretos
despartidizacin de las fuerzas armadas, constitucin de un nuevo Poder Judicial, Contralora, y Fiscala
General, saneamiento del sistema financiero, etc. y la consolidacin del sistema poltico.
Estas nuevas instituciones nacidas con la Constitucin de 1992 se integraron gracias al sistema de
cuotas de cargos para los partidos polticos, de acuerdo con el peso de su representacin parlamentaria.
Estas negociaciones fueron complejas, y muchas de estas instituciones recin pudieron integrarse cuatro
aos despus de votada la nueva Constitucin.
El objetivo original asegurar la consolidacin del sistema democrtico desemboc en la
pluripartidizacin de estas instituciones. En la posterior renovacin de algunas, como el Consejo de la
Magistratura, las representaciones de los sectores organizados profesionales y de las universidades entraron en
una fuerte competencia electoral con los auspicios y apoyo de la maquinaria de los partidos polticos.41
b. Juicio Poltico al presidente L. . Gonzlez Macchi (2002/3) 42: En marzo del 2002, el presidente Gonzlez
Macchi fue implicado en un desvo de fondos de reservas internaciones por un monto de US$ 16.000.000, hecho
punible de lesin de confianza en perjuicio de dos bancos en quiebra.Ya con anterioridad haban ingresado en
la Cmara de Diputados pedidos de juicio poltico al presidente, por acusaciones distintas43. Al mes siguiente, un
fiscal present su acusacin al juzgado, a fin de que sea remitido al Congreso para el enjuiciamiento poltico.
El apoyo para evitar este juicio poltico provena del sector colorado-argaista, que, junto a sus aliados,
contaba con 37 votos en Diputados, pero se precisaba al menos dos tercios de los votos (54 votos) en la
Cmara Baja para que sta emitiera el libelo acusatorio y lo enviara al Senado. Este bloque de defensa casi
se quiebra en mayo, con la reforma de COPACO y la creacin de dos bancadas disidentes lideradas por
Walter Bower y Mirian Alfonso, del Partido Colorado. El vicepresidente liberal, Julio Cesar Franco, rechaz,
entretanto, el ofrecimiento de una embajada y cinco millones de dlares para renunciar al cargo.
41 Mornigo, J. Gobernabilidad democrtica y Reformas Polticas en el Paraguay, Adenauer Brasil, 2003.
42 ABC Color, 15 de abril de 2002 Diputados traban juicio al Presidente, 7 de abril de 2002 Falta de votos hace difcil que corra el juicio poltico, 23 de mayo
de 2002 Desacuerdo entre diputados enfra el plan para cambiar el Gobierno, 28 de abril de 2002 Yoyito dice que no renunciar y que est preparado para
sustituir a Gonzlez Macchi.
43 dem
73
Se desarrollaron negociaciones entre colorados disidentes y liberales, que permitiran la asuncin de

Franco a la Presidencia, con un colorado de Vicepresidente, y la distribucin de espacios en el gabinete: los
Ministerios del Interior, Relaciones Exteriores y Defensa quedaran en manos liberales, y el de Hacienda para
los colorados. Por su lado, los argaistas intentaron frenar estas negociaciones ofreciendo a un diputado
disidente la direccin de la Entidad Binacional Yacyret44.
A inicios de diciembre, ya en el contexto de las elecciones generales del ao siguiente, el diputado liberal
Blas Llano solicit sobre tablas el juicio poltico al presidente, por mal desempeo de funciones y delitos
comunes. La coalicin integrada por liberales, oviedistas, ex argaistas, encuentristas y diputados de Pas
Solidario obtuvo 52 votos, y 11 diputados argaistas dejaron solo al presidente, abstenindose de votar45.
A fines de enero del 2003,el Senado recibi a los fiscales acusadores de la Cmara de Diputados e inici el proceso
de juicio. Poco despus, el presidente del Congreso, senador Juan Carlos Galaverna, denunci que el Ejecutivo
ofreca dinero y embajadas a los senadores para que voten a favor de su destitucin, acusando nominalmente
a varios operadores polticos46. Galaverna estaba en la lnea directa de sucesin de Gonzlez Macchi, luego de la
renuncia de Franco a la Vicepresidencia, en octubre del 2002, para candidatarse en las nacionales del 2003.
Para conseguir los 30 votos necesarios (del total de 44) para la destitucin, Galaverna ofreci renunciar a su
cargo de presidente del Senado y dejar que la Cmara designase otro, o que ocuparan la lnea sucesoria
el presidente de la Cmara Baja o el de la Corte Suprema de Justicia. Sin embargo, en la sesin del 11 de
febrero, con el voto mayoritario de la ANR, del PEN y dos votos del PLRA, Gonzlez Macchi consigui no ser
destituido con 18 votos a favor, 25 en contra y una abstencin47.
A fines de ese mes, ocurrieron cambios en la Direccin Nacional de Aduanas y en Relaciones Exteriores y hubo
nombramientos en los Consejos de Itaip y Yacyret.Meses ms tarde,uno de los senadores liberales que vot en
contra del juicio fue designado por el Poder Ejecutivo en la Comisin Interamericana de Derechos Humanos48.
c. La eleccin del Presidente de la Cmara de Diputados (2003): A fines de junio del 2003, empezaron
las negociaciones por la presidencia de la Cmara Baja. Entre los candidatos estaban el liberal Efran Alegre
y el colorado Benjamn Maciel Pasotti. La estrategia del primero se basaba en conseguir votos de uno o
dos colorados, o, en todo caso, ceder su candidatura al oviedista Teodoro Rivarola49. La del colorado gener
presiones sobre diputados opositores con casos pendientes, amenazados con procesos judiciales si no
apoyaban la candidatura de Maciel Pasotti.
74
44 ABC Color, 30 de mayo de 2002 Yoyito admite que recibi ofertas para dejar el cargo, 31 de mayo de 2002 Liberales no quieren que Yoyito tenga Vice
colorado.
45 ABC Color, 6 de diciembre de 2002 Ni un solo diputado vot contra el juicio poltico.
46 ABC Color, 5 de febrero de 2003 Cal dice que ofrecen embajadas y dinero para evitar cada de Lucho.
47 ABC Color, 12 de febrero de 2003 Gonzlez Macchi se salva de ser destituido.
48 ABC Color, 20 de febrero de 2003 Ejecutivo se resiste a admitir que est pagando facturas, 8 de junio de 2002 Paraguay busca votos para acceder a
comisin de la OEA.
49 ABC color, 29 junio 2003 Negociaciones no cierran en Cmara de Diputados; 30 junio 2003 Diputados del PLRA amenazan no jurar; 1 julio 2003: Maciel
Pasotti, presidente de Diputados gracias a una intervencin judicial; Con apoyo liberal y de UNACE designan presidente; Ferrs dice que nadie le habl;
La Corte se habra prestado a grosera manipulacin poltica; Fallos contradictorios en casos idnticos dicta jueza.
Con injerencia del Poder Judicial, asumieron sus bancas los diputados cuya legitimidad electoral haba
sido cuestionada, y Maciel Pasotti fue electo para la presidencia, gracias al apoyo de dos liberales y tres
oviedistas. En la misma maana del juramento, una jueza electoral dio curso al amparo promovido por uno
de los contendientes liberales, habilitndolo a jurar. La celeridad de la Corte Suprema de Justicia en dar
trmite a la accin de inconstitucionalidad fue inusual.
Los opositores que apoyaron a los colorados recibieron la Vicepresidencia Primera de la Cmara, y,
posteriormente, cargos para familiares en el SENACSA y apoyo presupuestario para una fundacin privada.50
d. Renovacin de la Corte Suprema de Justicia (2003): El candidato colorado Nicanor Duarte Frutos
prometi, en su campaa electoral, renovar us el trmino pulverizar la Corte Suprema de Justicia.
Dos meses despus, en octubre del 2003, el nuevo Poder Ejecutivo convoc a los distintos partidos con
representacin parlamentaria (ANR, PLRA, UNACE, PPQ, PPS y PEN) a debatir las estrategias posibles: la
jubilacin, la renuncia o el juicio poltico a sus miembros.
El Partido Colorado y los de oposicin acordaron impulsar la remocin de seis de los nueve ministros de
la Corte, tratando de equilibrar la representacin partidaria en la mxima instancia de justicia, a partir de
una reparticin de cuotas de poder. El fundamento para el juicio contra esos ministros fue que se haban
declarado inamovibles en el cargo. A este se agregaron luego otros tan diversos como el de trfico de
influencias, nepotismo, enriquecimiento ilcito, manipulacin de jueces, etc.
Segn el entonces presidente de la ANR, la renovacin de la Corte estaba supeditada a la aprobacin del
ascenso de un militar y a un paquete de leyes econmicas, aunque tambin se denunci la existencia del
vototrfico en Diputados, es decir, ofertas de dinero para evitar que prospere la destitucin de los ministros51.
El resultado fue el siguiente: 70 votos sobre los 53 necesarios en la Cmara Baja a fin de trasladar al Senado
la acusacin para el juicio poltico.
Tras la renuncia de varios ministros de la Corte, en el Senado hubo 43 y 44 votos (sobre los 87) para destituir
a uno colorado y otro liberal. La contraparte del acuerdo se cumpli con la nominacin de los nuevos
integrantes de la CSJ; de las seis vacancias, tres correspondieron a los candidatos seleccionados por la ANR,
dos a los del PLRA y uno al PPQ.
e. Pacto para designar al Defensor del Pueblo (2004): La eleccin de Defensor del Pueblo estuvo
marcada por un acuerdo-trueque entre los partidos representados en el Poder Legislativo. Ya en el 2001,
para destrabar su integracin, se modific la ley que la reglamentaba (Nro. 63/95) y se introdujo la figura
del Defensor Adjunto. En esa primera ocasin, el acuerdo se dio entre la ANR y el PEN. Aunque el mandato
del primer Defensor feneca con la legislatura de 1998/2003, fue extendido, integrando el paquete de
negociaciones del gobierno de Duarte Frutos, que inclua la renovacin de los miembros de la CSJ.
50 ABC color, 5 de octubre de 2008: Se esfumaron Gs. 81 millones de fundacin con rubro de Diputados.
51 ltima Hora (en adelante H), Corte est atada a ascenso militar, 5 de noviembre de 2003, Hay denuncias y contradenuncias por compra de votos en
Diputados.
75
El proceso de renovacin empez a fines del 2003, con 65 candidatos/as a la Defensora del Pueblo titular
y adjunta52. La designacin final result azulgrana, en virtud del acuerdo entre la ANR y el PLRA, y supuso el
inicio de la ruptura del bloque parlamentario opositor al gobierno de Nicanor Duarte Frutos53. En mayo del
2004, la Cmara de Senadores integr las ternas, quedando reelecto Manuel Pez Monges (colorado) con
25 votos y Edgar Villalba (liberal) con 29. Se abstuvieron los siete legisladores del PPQ.54
Buscando frenar el pacto, organizaciones de la sociedad civil, con el apoyo del PPQ y PPS, trataron de
impulsar un juicio poltico a Pez Monges, que no prosper. El otro pacto aglutin tres fuerzas polticas
ANR, UNACE y PLRA posibilitando la mayora calificada de votos en la Cmara de Diputados para la
designacin. Pero esta se diluy cuando las estrategias de presin ciudadana lograron quebrar la unidad
de la bancada del PLRA. El proceso se estanc a fines de junio, pero los votos necesarios se consiguieron
en octubre de 2004, designndose a Pez Monges y Villalba55.
f. Eleccin del Presidente del Senado (2005): Como ocurre cada ao, en el 2005 empezaron las
negociaciones en torno a la presidencia de la Cmara de Senadores. Dos candidatos estaban en pugna:
el de los colorados y la multibancada; y el de los dems partidos de oposicin (PLRA, PPQ y UNACE). La
mayora de la oposicin necesitaba contar con algunos votos de la ANR y UNACE, para conseguir al menos
un empate con los votos de la otra candidatura.
Los miembros del PPQ ofrecieron espacios en la mesa directiva y comisiones.56 Pese a ello, en junio de
2005 se eligi la nueva directiva, bajo el otro pacto: Carlos Filizzola gan la presidencia con el voto de 17
senadores colorados, tres del PLRA, dos del PPS, uno del PEN y uno del Partido UNACE.
De esta multibancada surgieron los Vicepresidentes primero y segundo. El pacto inclua, adems, la
confirmacin de Wildo Rienzi en la Corte Suprema de Justicia y los acuerdos para nombrar titulares de
la Fiscala y la Contralora. Al Fiscal General scar Latorre sustituy otro colorado, Rubn Candia Amarilla,
y el nuevo Contralor Octavio Augusto Airaldi fue propuesto por los liberales disidentes. El PPS obtuvo la
expropiacin de tierras de La Victoria S.A. en Puerto Casado, y senadores aislados lograron la presidencia
de una comisin y cuotas de cargos en el cuerpo diplomtico.57
52 Valiente, Hugo. Defensora del Pueblo: polmica eleccin. En: Informativo mujer, Nro. 169. CDE, Centro de Documentacin y Estudios, Asuncin, Paraguay:
Paraguay. 2004. Disponible en:
http://168.96.200.17/ar/libros/paraguay/cde/mujer/mujer169.pdf
53 H, 17 de mayo de 2004, Pedirn explicaciones al PLRA sobre la Defensora del Pueblo.
54 H, 21 de mayo de 2004, Terna para Defensora ya caldea nimos en Cmara de Diputados.
55 ABC Color, 29 de octubre de 2004 Pez Monges y Villalba aseguran la Defensora.
56 ABC, 8 de mayo de 2005 Pensando en la Presidencia de la Cmara de Senadores y ABC, 19 de octubre de 2005 Afirma que pago de salarios cados no fue un canje
57 ABC, 19 de noviembre de 2005 Meterico ascenso del hijo de Adriana Franco. ABC, 11 de junio de 2005 Adriana presidir RR.EE.; 23 de junio de 2005 Filizzola
presidir el Congreso de la Nacin; Producto de un pacto con oficialistas y opositores disidentes; eembeweb; 24 de junio de 2005 Se cumpli a rajatabla el pacto
entre los colorados y la multibancada sobre cargos; 25 de junio de 2005 Revelan que PPQ oper con todo para reeleccin de Carrizosa; Confan en que se respete
acuerdo; 3 de julio de 2005 Oficialismo pensaba en reeditar un pacto azulgrana; 1 de agosto de 2008 Senadores colorados se reunirn con Duarte Frutos.
76
La construccin de la Gobernabilidad en el Paraguay segn los

actores polticos
Se busc confirmar la vigencia de estos mecanismos con diversos actores polticos, para lo cual se
realizaron entrevistas calificadas a ex autoridades de los tres Poderes del Estado en la transicin
democrtica, protagonistas de negociaciones para la construccin de la gobernabilidad, ya jubilados
o retirados de la actividad poltica activa.
Se seleccionaron seis ex-parlamentarios (dos de ellos, ex presidentes del Congreso); cuatro ex
autoridades del Poder Judicial (ministros de la Corte Suprema de Justicia o del Tribunal Superior de
Justicia Electoral o miembros del Consejo de la Magistratura) y dos ex ministros del Ejecutivo. Adems,
fueron entrevistados un periodista y un dirigente sindical insertos en el debate poltico nacional,
buscando verificar los datos proporcionados por actores polticos.
77
El clientelismo en la construccin de la gobernabilidad

La hiptesis que la gobernabilidad paraguaya no se construa sobre la base de prcticas de concertacin
y dilogo social, sino a travs de entrega de cargos y prebendas, con intercambio de favores y pactos
entre elites institucionales, fue avalada por los entrevistados.
Se cree gobernabilidad (pero) es simplemente un acuerdo, una
componenda, un consenso para burlar o derogar la Constitucin
Nacional, () se cree que la poltica es superior a las normas y
que los polticos no estn sujetos a las normas. (Ex autoridad del
Poder Judicial)
No creo que pueda constituir una seal de gobernabilidad un

acuerdo entre bambalinas cuando los intereses personales,
sectoriales o partidarios vayan a soterrar los intereses generales
del pas. (Ex parlamentario)
Hasta ahora la gobernabilidad se construye en base a acuerdos
y varan en funcin a las circunstancias dependiendo de lo que
se persigue, si se puede conseguir una mayora en el Parlamento
en base a compartir poderes fcticos en base a concesiones
recprocas, (). Hasta ahora hay un trueque. Todos quieren
tener el poder. (Ex ministro del PE)
Un acuerdo dentro del sistema poltico-institucional paraguayo se asocia a componenda y negociado
entre protagonistas, autoridades y representantes polticos o de organizaciones sociales, en los que
una parte busca conseguir un resultado favorable a sus intereses directos (polticos, econmicos o de
gobierno) y la otra, alguna ganancia personal.
Esta ganancia puede incluso ser de ndole partidaria, pero entendiendo al partido no como
agregacin poltico-social con intereses comunes, sino como un grupo elitista de socios que actan
coyunturalmente en el partido de pertenencia, no basados en un sistema de valores e ideales polticos,
sino en uno de relaciones personales y clientelares que apuntan a la recaudacin de fondos para el
mantenimiento o la conquista del poder.
78
Cada uno utiliza esa circunstancia de supuestos acuerdos para

ubicar personas que luego respondan a sus intereses.() Se negocia
en cada circunstancia. Algunos casos fueron ms desembozados,
otros fueron ms discretos. (Ex autoridad del Poder Judicial)
Se cede mucho para lograr posiciones, dinero o llenar los cupos

de operadores polticos o agentes que te puedan mantener en el
cargo. (Ex parlamentario)
Para tomarse decisiones siempre se requiri del acuerdo, que
no es otra cosa que subvencionar inclinaciones a favor de una
decisin. (Ex autoridad del Poder Judicial)
Esa fue la herencia que recibimos, la componenda. (Ex autoridad
del Poder Judicial)
La prebenda entonces se convierte en un instrumento motor, y el afn de obtener una ganancia

personal, o ventajas polticas o econmicas, en el elemento prncipe de la conformacin de acuerdos
en el pas, para la construccin de la gobernabilidad al estilo paraguayo.
Hay que eliminar las ansias polticas de hacer a travs de
cualquier maniobra, un golpe financiero () Se le quiere llevar
ah por amiguismo o prebendarismo. (Ex autoridad del Poder
Judicial)
Porque esa es la cultura paraguaya, el paraguayo est

acostumbrado a que se le d. (Ex ministro del PE)
Nuestros polticos actuales se han olvidado de la tica, () sus
intereses personales chocan con los intereses de su electorado.
() Cada uno plantea buscar agua para su molino, conseguir
sus metas particulares, en algunos casos grupales y en otros
personales () Cmo se da? A travs de un intercambio de
favores, una reparticin de espacios de poder. (Ex autoridad del
Poder Judicial)
79
La prctica del cuoteo como base de los acuerdos

La autoridad, el poltico, pierde su rol pblico, no funciona como actor colectivo que negocia
acuerdos para el inters comn o de un sector o conjunto social y econmico con intereses comunes.
Fortalecido por el poder de un cargo pblico (al que accedi electoralmente o por nombramiento), lo
emplea para el inters privado propio o de un grupo restringido de socios y correligionarios con los
cuales est relacionado.
Esta situacin determina otra percepcin del pacto o acuerdo, no como un instrumento para reducir el
conflicto social, lograr la gobernabilidad a travs de entendimientos comunes y colectivos. No se trata
de grandes actores poltico-sociales representantes de colectividades que dialogan y acuerdan para
el bien comn o para defender o impulsar los derechos e intereses de los grupos que representan.
Como los actores polticos institucionales representan, antes que a grupos colectivos, a la clientela que
ellos han conformado para conseguir el cargo pblico que estn ejerciendo, se sienten comprometidos
ms bien ante ella, y la bsqueda de acuerdos se orienta a obtener beneficios para dicha clientela.
Es as como el cuoteo se torna un instrumento central de cualquier tipo de concertacin o acuerdo.
La distribucin de cargos da poder econmico y poltico, influencia en las instituciones, posibilidad
de realizar ganancias para s mismo y sus asociados dentro del esquema pblico. Pero eso implica
trasformar la institucin pblica en algo de uso propio y no colectivo.
La divisin de los espacios pblicos entre diferentes actores polticos y sociales garantiza este
esquema, y lo hace sustentable por las ventajas recprocas que comporta, por lo que la gran mayora
de los sectores polticos acaba por aceptarlo y mantenerlo. Finalmente, el cuoteo garantiza que todos
los sectores disfruten de una parte del poder, contribuye a frenar el conflicto poltico y ayuda a lograr
la paz social.
Se repartan espacios de poder con la oposicin para llegar a los acuerdos
que le convena. (Sindicalista)
Durante el gobierno colorado de Nicanor Duarte Frutos muchsimas personas
de la oposicin ocupaban cargos en las embajadas o de mucha relevancia.
(Ex parlamentario)
80
El presidente llegaba a un acuerdo con los partidos polticos. Yo meto tres,

vos mets dos. Vos me das esto, yo te doy esto. Yo te doy la Contralora, vos me
das el Defensor del Pueblo. (Ex parlamentario)
Fue destituido Cubas, asume la Presidencia de la Repblica Gonzlez Machi

como presidente del Senado y del Congreso que era, entonces se deba
designar al presidente del Senado y del Congreso. () la estrategia del
Directorio Poltico (del PLRA) era () designarlo al vicepresidente segundo,
Galaverna. () y recibieron el Ministerio de Relaciones Exteriores en manos
de Tito Saguier, el Viceministerio de Relaciones Exteriores de Mateo Balmelli,
() En el Ministerio de Agricultura va Wagner. (Ex parlamentario)
El acuerdo implica cargos, en embajadas, en otros lugares () Algunos
partidos polticos reciben antes sus subsidios electorales o aportes anuales,
a cambio de votos. (Ex ministro del PE)
Debido a la centralidad del cuoteo para lograr acuerdos estables que permitan la gobernabilidad, se
crean nuevos cargos para facilitarlos, como el de Contralor adjunto y el Defensor del Pueblo adjunto,
no previstos constitucionalmente, pero que simplifican el camino para los consensos y facilitan la
gestin de la prctica del cuoteo.
Se crea un cargo que no existe en la Constitucin (el Defensor adjunto). Se
crea como una manera de decir ac est un colorado y ac est un liberal.
() Son ficciones para decir que ac pongo a un colorado pero tambin a un
encuentrista o un liberal. Para conseguir votos, se le pone (en un cargo) a un
colorado y al lado a un liberal. (Ex parlamentario)
(El Defensor del Pueblo) el adjunto es del Partido Liberal y el titular del
Partido Colorado. () Son los arreglos que estn dentro de la normalidad y
la legalidad. (Ex parlamentario)
De instrumento de construccin de la gobernabilidad, el sistema de cuoteo se trasforma entonces en
la esencia misma de la gobernabilidad, en un contexto como el creado desde 1993, en el cual ningn
partido puede por s solo concretar mayora en las cmaras parlamentarias.58
El resultado es que, sin dar cuotas de poder a cada actor poltico o social, difcilmente se puede lograr
la gobernabilidad. Pero los acuerdos pierden contenido poltico para reducirse a la distribucin
de cargos o favores, y las mayoras parlamentarias se tornan frgiles y coyunturales para impulsar
propuestas o normativas del gobierno.
58 Slo en 1998 la ANR logra la mayora en ambas cmaras del parlamento, pero las diferencias entre argaistas y oviedistas generaron inmediatamente
la divisin en dos bancadas en pugna.
81
Los pactos de gobernabilidad

El primer Pacto de Gobernabilidad fue concretado entre el Presidente Juan Carlos Wasmosy y los
representantes de los partidos de la oposicin (PEN y PLRA) que entre 1993 y 1998 controlaban la
mayora de las bancas en ambas Cmaras. Los entrevistados reconocen las secuelas del pacto en el sistema
poltico, pero entienden que era imprescindible en ese momento para construir la gobernabilidad de
acuerdo con el sistema poltico e institucional paraguayo surgido de la Constitucin de 1992.
En una democracia frgil como la paraguaya hay que darle fortaleza a las
instituciones. () En una democracia frgil es necesario lograr acuerdos
para la gobernabilidad como mal o bien lo hizo Wasmosy con la oposicin,
con el Pacto de Gobernabilidad, () Fue un acuerdo que permiti inaugurar
estos cargos importantes que trajo la Constitucin de 1992. (Ex parlamentario)
La gobernabilidad en pases donde las instituciones son slidas y
funcionantes, tambin se hace el reparto de funciones de acuerdo a los
intereses pero resguardando el inters fundamental del pas e intervienen
tambin las distintas fuerzas polticas. (Ex parlamentario)
Ese Pacto de Gobernabilidad incluy a los partidos polticos con
representacin parlamentaria a los simples efectos de integrar espacios,
es decir, distribucin o cuoteo pero lo malo de nuestro pas, cuando hay
distribucin de cuoteo, no se lleva a los mejores hombres de cada partido, es
decir (sino) a aquellos que van a servir a los sectores dominantes. (Ex autoridad
del Poder Judicial)
Se hizo a travs del cuoteo poltico pero fue la nica solucin para el
problema que se planteaba y que iba a ser insoluble en el sentido de que no
se iba a destrabar. Esto fue un ensayo, pero a mi juicio sirvi para solventar
una situacin que hubiera sido absolutamente imposible de alcanzar. Ah
no hubo prebenda, regalas, nada, slo el inters de que se asuma una Corte
Suprema de acuerdo a lo que estableca la Constitucin con las personas
ms expectables de acuerdo con el criterio de cada partido. (Ex parlamentario)
82
Lo que empez como un mtodo para concretar gobernabilidad e impulsar la aplicacin de la nueva
Constitucin republicana, termin como instrumento con el cual los partidos polticos (y los grupos
de poder internos) pudieran tambin controlar las decisiones de la Corte Suprema de Justicia, e incidir
directamente en la aplicacin de la justicia y en la emisin de las sentencias judiciales en el pas.
(Con el pacto de Gobernabilidad) se lleg a la conclusin de arreglo, cuatro

colorados, cuatro opositores y uno que fuera independiente aunque pudiera
pertenecer a un partido pero tuviera la idoneidad y un bagaje de experiencia
y buen manejo. () Pusimos la condicin de que ninguno de los cuatro
de cada uno de los partidos fuera activo en los partidos, que tengan su
afiliacin pero sin participacin activa en la poltica partidaria () Nosotros
no podamos hacer ninguna clase de cuestionamiento slo que no tuviera
militancia activa o una actuacin deleznable. (Ex parlamentario)
Se cedi mucho, era una Corte muy colorada y muy frgil a la influencia
poltico-partidaria. No se vea como una Corte que administrase justicia. (Ex
parlamentario)
El Pacto de Gobernabilidad () fue un mal pacto porque tuvo consecuencias

desastrosas. (Periodista)
Segn estas interpretaciones, el pacto fue determinado, en forma casi ineludible, por los contenidos
de la actual Constitucin que, en un afn antiautoritario, termin generando un desequilibrio entre los
poderes, concentrando ms fuerza en el Legislativo en detrimento de los poderes Ejecutivo y Judicial.
Asumen que el sistema de cuoteo es necesario para lograr acuerdos dentro del sistema poltico
paraguayo, en cuanto que la misma Constitucin impulsa esta prctica. Hasta que ella no sea reformada,
el cuoteo seguir siendo el nico instrumento posible para lograr la gobernabilidad en el Paraguay.
Para nominar a estos cargos tens que ir al Consejo de la Magistratura, que
es una organizacin poltico-partidaria, al Senado que es poltico-partidaria,
al Ejecutivo, poltico. Cuando Tito Saguier dice que la futura Corte tiene que
tener tres liberales, tres colorados, dos de UNACE, y de otro sector, la gente se
rasga las vestiduras, pero de qu otra forma. (Ex parlamentario)
Se saca a scar Bajac, el otro que venga ser de la misma manera. Por su fidelidad
partidaria. Los colorados igual. Hay intereses. Cuando se dice que es un cuoteo, esto
no es lo que el pas necesita. Yo respondo que se reforme la Constitucin. La gente
es hipcrita. Mientras no se reforme la Constitucin eso se va a seguir haciendo,
colorados, liberales, UNACE, PEN se va a rasgar las vestiduras, pero siempre va a
llevar alguien (ms) fiel al partido que a la institucin. (Ex parlamentario)
De esta manera, la bsqueda de control del Poder Judicial se transform en prctica poltica comn
y aceptada como natural por los protagonistas polticos.
83
El control poltico de la justicia

El acuerdo concretado entre todos los partidos representados en el Legislativo en el 2003 para
renovar la Corte Suprema de Justicia es considerado el ejemplo de degeneracin de esta prctica,
hasta convertirse en un instrumento de control poltico de la justicia y la obtencin de garantas de
impunidad para la clase poltica paraguaya.
Nicanor Duarte Frutos quera una Corte propia () empez a distribuir cargos
entre los miembros de la Cmara de Diputados y Senadores y contratos de
Itaip con otros partidos y alguno que otro contrato en Yacyret para los
integrantes de partidos ms pequeos, y de esa manera l pudo construir
una componenda, en otras palabras, aline a la gente a costas del dinero del
estado, se distribuyeron 182 cargos y aproximadamente 14 contratos para
la integracin de esa cantidad de votos (para el juicio a los miembros de la
Corte anterior). (Ex autoridad del Poder Judicial)
Nicanor hizo un acuerdo. Los partidos opositores aceptaron el acuerdo ()
quiso hacer una Corte Suprema que le responda a l ms que nada. Me
parece menos genuina que la que inici Wasmosy en su momento. Pero de
todas maneras, acept la oposicin. (Ex parlamentario)
Nicanor dijo vamos a pulverizar la Corte y todos los partidos de oposicin
estuvieron de acuerdo para tratar de quitar alguna cuota o alguna ventaja,
que despus no les result. (Ex parlamentario)
Si yo quiero poner gente adicta a mi lnea de pensamiento poltico, obviamente
yo estoy teniendo inters en utilizar a esa persona para mis intereses polticos
() Todos los pactos de gobernabilidad que se hicieron hasta ahora fueron
sobre la base del intercambio. (Ex autoridad del Poder Judicial)
El acuerdo para la renovacin de la Corte Suprema del 2003, impulsado por el entonces presidente
Duarte Frutos, y aprobado y sostenido por todos los partidos parlamentarios (ANR, PLRA, PPQ, UNACE,
PPS y PEN) fue la punta del iceberg formado una dcada antes y trasformado en prctica comn del
cuerpo legislativo. El cuoteo se haba ya extendido, con personal poltico partidario que respondiera
a los intereses de las elites de cada asociacin poltica, a otros mbitos relacionados con el Poder
Judicial: el Consejo de la Magistratura, el Jurado de Enjuiciamiento, la Justicia Electoral, etc.
84
Como el Parlamento es el mbito en el que se nombra a gran parte de los titulares de estos organismos,
se convierte en el lugar central de toda negociacin y acuerdo, con una lgica de cuoteo cuyo objetivo
final es lograr mayores espacios de poder para cada bancada o parlamentario/a.
El Senado que es simplemente una cmara legislativa pretende convertirse en
el dueo del Poder Judicial, se auto atribuye facultades que no tiene y adems
estn expresas en la Constitucin y se arrogan la facultad de confirmar o
desconfirmar a las cabezas del otro Poder del Estado, rompiendo el principio
de equilibrio de Poderes establecido en la Constitucin Nacional. Esa
anomala creada, inventada por los senadores, es a los solos efectos de poder
tenerlos en sus manos a todos los ministros de la corte y en consecuencia
a todos los magistrados superiores. () Tiene como consecuencia que las
decisiones jurisdiccionales van en detrimento de la ciudadana. (Ex autoridad
del Poder Judicial)
Lo primero que quiere hacer el poltico es dominar la justicia. (Ex autoridad del
Poder Judicial)
Intercambio de favores significa regalarles muchas cosas. Los magistrados

cumplen las instrucciones de los parlamentarios. stos les ordenan. Y eso es lo
que no quieren perder. (Ex autoridad del Poder Judicial)
Cuando la justicia inexplicablemente no funciona generalmente est
supeditada a satisfacer exigencias ilcitas de los que deben administrar
justicia. (Ex autoridad del Poder Judicial)
Cuando presento un caso en la Corte Suprema me preguntan cunto hay.
() lo hacen porque estn protegidos y luego lo reparten para distribuir algo
para m y otro para el partido poltico que me apoya. (Ex autoridad del Poder
Judicial)
85
La construccin de la gobernabilidad en el Parlamento

El Poder Legislativo recibi competencias y funciones en la Constitucin de 1992, que terminaron
desequilibrando el sistema de interdependencia entre poderes del Estado, dndole preeminencia
sobre el Poder Judicial y el Ejecutivo, que, por su parte, no pueden influir sobre las decisiones que
toma el Parlamento.
El Parlamento es central en la designacin de los altos cargos del Poder Judicial y la Justicia Electoral
y participa directamente en el nombramiento de cargos de generacin y control de los mismos, en
el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados y el Consejo Superior de la Magistratura. Posee adems
funciones exclusivas del ejecutivo en otros pases de confirmar ascensos en el Ejrcito y la Polica,
nombrar embajadores y titulares del Banco Central, confirmar directores de entes binacionales, adems
de autorizar ampliaciones y reprogramaciones presupuestarias y aceptar o rechazar donaciones o
prstamos internacionales concretados por el Poder Ejecutivo.
El Poder Legislativo fue posicionado por la Constitucin como elemento central del diseo institucional,
y de su desempeo depende el logro de la gobernabilidad en el pas, dado que sin el acuerdo de este
cuerpo ni el Poder Judicial ni el Ejecutivo estn en condiciones de llevar adelante muchas de sus
funciones constitucionales.
Un programa estatal de 5, 10, 15 aos implica un prstamo internacional
lo que implica la aprobacin del Senado y ah comienza el problema. (Ex
autoridad del Poder Judicial)
Con el objetivo de conseguir una parte alcuota de poder los actores polticos
no necesitan negociar ms all de las conveniencias del estado de derecho
sobre sus conveniencias particulares, son las negociaciones que se dan dentro
del viejo esquema romano de te doy una parte para que t me des otra. (Ex
En nuestro pas las instituciones son dbiles y congeladas (). No hay un

intercambio de opiniones sobre desarrollo del pas, sino cunto me va a tocar
a m, a mis seguidores, a mi partido. (Ex parlamentario)
86
El cuoteo no presentara problemas a la gobernabilidad democrtica si las personas que asumen

los cargos fuesen seleccionadas por cada partido, segn su preparacin acadmica o trayectoria
profesional y su compromiso institucional. Los malos resultados del cuoteo poltico en la Corte
Suprema y en otras instancias pblicas deben imputarse a las prcticas clientelares de las personas
seleccionadas y de los partidos.
Debido a la ausencia de mayoras parlamentarias estables en ambas cmaras, estas prcticas se

difunden hacia todos los mbitos y temticas, como instrumento privilegiado para garantizar la
conformacin de mayoras parlamentarias. Se trate de impulsar una ley, nombrar un embajador,
aprobar un prstamo, conseguir un acuerdo constitucional, la regla es el intercambio de voto por
favores, cargos u otras ventajas directas o indirectas para un parlamentario, una bancada o un
partido.
Son favores por votos. Dame tal cosa y dame tu voto () Nombrale a mi hijo
y yo te doy mi voto. Dnde quers que se vaya tu hijo? A Londres. Bueno, a
Londres. () Hay personas que tienen dignidad dentro de todos los partidos.
Pero hay otros que se venden por cualquier cosa. Regalan sus votos por
favores. (Ex parlamentario)
Se dan cargos en el gobierno, corre dinero para corromper, u obtener votos en
el Parlamento para otras cuestiones (Ex autoridad del Poder Judicial)
Otro caso de corrupcin que se dio fue el pedido de juicio poltico de
Gonzlez Macchi. () opositores ausentes, y otros que hablaron a favor de
Gonzlez Macchi y despus algunos resultaron con cargos internacionales
importantes. () Son canonjas que se da en contraprestacin a los servicios
prestados. (Ex parlamentario)
Hablando de las Cmaras, algunos encuentran la forma de eludir la
responsabilidad. O no asisten, o salen en el momento de votacin a usar el
telfono, inclusive hay algunos que van al bao (Ex parlamentario)
En este momento est el caso de Lambar. Entre los Diputados se ponen de
acuerdo, hoy por ti, maana por m. (Ex parlamentario)
87
Acordar la gobernabilidad en otros espacios

Estas prcticas no se limitan al mbito parlamentario, trascienden a otros espacios de poder de
la sociedad paraguaya. Tambin entre actores sociales la prctica del cuoteo y la prebenda se han
difundido como mecanismo de resolucin de conflictos, demostrando que estas prcticas son el
principal sustento y responden a una lgica fundamental de la gobernabilidad en el Paraguay.
Cmo cree que el gobierno logre calmar una manifestacin de sin techos,
campesinos sin tierra? () el acuerdo que se utiliza es a travs de una
asistencia econmica que no es otra cosa que el prebendarismo. () Nosotros
lamentablemente entregamos pescados y no enseamos a pescar. () Es
una solucin momentnea y por otro lado se presta a la manipulacin de los
recursos. (Ex autoridad del Poder Judicial)
Se sigue recurriendo a la prebenda para resolver los conflictos y las demandas
(sociales). (Periodista)
Los sin techo el gobierno anterior cre una clientela poltica a travs de
un problema social () Posiblemente el gobierno (actual) tambin est
queriendo descabezar a esos grupos y poner a sus lderes para controlar a
esas masas y tener el electorado que antes tenan los colorados. (Periodista)
Nicanor a m me dijo personalmente, en guaran: che aityta penderi diarios,
revistas, semanarios, televisin, cable, ha la pende radio comunitarias kura.
Che naaguantamoai. Che la periodista kura ajoguapa, che arekopa voi
ha aitypta pende ri (yo le voy a echar a toda la prensa, diarios, revistas,
semanarias, televisin y esas radios comunitarias. No aguanto ms. Voy a
comprar a todos los periodistas, yo tengo a la prensa, y voy a echar sobre
ellos). (Ex autoridad del Poder Judicial)
Segn los entrevistados, los cambios en la construccin de la gobernabilidad, como medio de
lograr consensos y conseguir la paz social, apuntando a la concrecin del bien comn, requerirn
trasformaciones culturales y educativas a largo plazo, para modificar mentalidades y prcticas
polticas en el Paraguay.
88
Tiene que pasar mucha agua debajo del puente para que tengamos una
institucionalidad ms slida. (Ex parlamentario)
Tendra que haber una especie de revolucin culturalcambiar la contracultura del imperio de la corrupcin, de la impunidad, de los grandes intereses.
La clase empresarial tambin padece de la misma cosa. (Ex parlamentario)
La gobernabilidad se logra si el pueblo est cvicamente preparado, si la
sociedad culturalmente est preparada para eso. (Ex ministro)
Pero es fundamentalmente que la gobernabilidad se consigue con reglas
sustentables y duraderas y eso se construye con un proceso de educacin y
que la gente participe. (Ex ministro)
No tenemos que cambiar las leyes. Lo que hay que cambiar es la gente. (Ex
La corrupcin es de larga tradicin en nuestro pas. No creo en las renovaciones

espontneas el cambio tiene que ser producto de un trabajo minucioso,
sistemtico, modesto. El nivel de descompaginamiento es tan grande en
nuestro pas debemos empezar desde los niveles primarios del sistema
educativo para ensear solidaridad, sentido de pertenencia y construccin
colectiva de la sociedad. (Ex autoridad del Poder Judicial)
Mientras no se plantee la reconstruccin del esquema republicano
democrtico en nuestro pas desde la re-educacin cvica a nivel de toda
la ciudadana no tenemos chances de salir de este sistema. () Una
gobernabilidad real tiene que partir de la construccin de un sistema
de educacin en todos los niveles, educacin para la libertad, para la tica
poltica, la honestidad y la solidaridad, es decir, valores humanos, en todas
las esquinas de la Repblica. (Ex autoridad del Poder Judicial)
89
Los intentos recientes de construccin de la gobernabilidad

Las elecciones nacionales de abril del 2008 generaron resultados ambiguos: frente a la ruptura, en el
proceso poltico paraguayo, que supuso la victoria del candidato de la Alianza Patritica para el Cambio,
los resultados parlamentarios indican una marcada continuidad con el periodo legislativo anterior.
Del anlisis de los resultados de las elecciones para el Senado al surgir de una nica circunscripcin
nacional, esta cmara es el mejor reflejo de la distribucin proporcional del voto entre los partidos
se infiere que las modificaciones de incidencia de las diferentes fuerzas parlamentarias fueron
mnimas respecto al periodo 2003-2008.
El Partido Colorado redujo su caudal de votos del 32,9% (2003) al 27,2% (2008), perdiendo slo
un senador (15 bancas de las 16 que tena); el PLRA pas del 24,3% al 27,1%, ganando dos bancas
(14, frente a las 12 que tena). La izquierda paraguaya, dividida en 10 listas, pas del 8,7% al 11,2%,
manteniendo las 3 bancas que logr en el 2003. El Partido UNACE pas del 13,7% al 18%, ganando dos
bancas (9, frente a las 7 anteriores); mientras que Patria Querida cay del 15,2% al 8,1%, perdiendo
tres senadores (4, de las 7 bancas).
La coalicin que impuls la candidatura de Lugo el PLRA y la izquierda no pudo lograr mayora
en el Senado (tampoco en Diputados), contando con apenas 17 bancas del total de 45. Desde esta
perspectiva, las elecciones nacionales de 2008 no supusieron cambios radicales en el sistema poltico
paraguayo, sino una suerte de cristalizacin con alteraciones limitadas de ganancias o prdidas de
una a tres bancas de los principales partidos representados en el Legislativo.
Desde la campaa electoral y en los meses que van desde la proclamacin de su victoria electoral y
la asuncin al cargo el 15 de agosto de 2008, el nuevo presidente Fernando Lugo prometi cambios
estructurales en la poltica paraguaya, entre los que se destacan: renovar integralmente la Corte
Suprema de Justicia y reformar el sistema jurdico paraguayo.
Se propuso tambin redefinir las relaciones con los pases vecinos (defensa de la identidad nacional
y de la soberana energtica) renovando el cuerpo diplomtico; cambiar la Administracin Pblica
buscando mayor integridad y eficiencia; realizar una reforma agraria que permita el acceso a la tierra
a todos los campesinos; elevar la presin fiscal a los sectores econmicos ms pudientes; etc.
90
Estas promesas electorales comparten una debilidad: dependen de decisiones parlamentarias, de

gran centralidad en el sistema institucional paraguayo y que no fue sustancialmente renovado en
su composicin partidaria. Sin respaldo mayoritario del Parlamento, las posibilidades de lograr estos
resultados disminuyen drsticamente.
Aun antes de asumir el poder y buscando la mayora de votos que la Alianza Patritica no posea
en ninguna de las Cmaras, se impulsaron dos tipos de acuerdos con sectores parlamentarios no
oficialistas: el acuerdo de programa y el acuerdo sobre grandes entendimientos ticos. El primero
se intent en la segunda mitad del 2008 con diputados y senadores de Vanguardia Colorada,
ofrecindoseles cierta cuota de poder (en las mesas directivas del Parlamento, la Corte Suprema y
otros estamentos institucionales) a cambio de apoyo parlamentario. El acuerdo no se concret, en
parte porque la compensacin ofrecida no cont con apoyo de un sector liberal, que deseaba esas
cuotas de poder para s.
El intento de construir acuerdos sobre grandes entendimientos ticos termin en un rpido fracaso:
la intencin de renovar la Corte Suprema de Justicia, a travs de una alianza social, poltica y
parlamentaria, pronto se frustr. Cuando el gobierno, algunas agrupaciones polticas, organizaciones
de la sociedad civil y movimientos sociales abogaban por una seleccin de magistrados que devolviera
autonoma e independencia a la mxima instancia judicial, los grandes partidos representados
en el Parlamento ANR, PLRA y UNACE, que suman ms del 80% de las bancas se opusieron,
proponiendo cambiarla por el sistema de cuoteo, una de cuyas frmulas fue: tres ministros para la
ANR, tres para el PLRA, dos para el Partido UNACE y uno para los otros sectores.
La falta de mayora volvi a limitar el cumplimiento de otras promesas en los primeros meses del
2009, con la decisin parlamentaria de postergar, una vez ms, la implementacin del Impuesto a la
Renta Personal, y una ley fitosanitaria que se enfrent a las medidas ambientalistas reguladas por un
decreto del Ejecutivo.
Al ao de asumir el nuevo Ejecutivo, ya vio limitadas sus posibilidades de cumplir con muchas de
las reformas prometidas. El gobierno empieza entonces a restringir su accin a algunas mejoras en
la gestin administrativa, dentro del esquema de organizacin del Estado que haban recibido en
herencia de los gobiernos anteriores.
El desafo de lograr la gobernabilidad democrtica se torna, de este modo, ms urgente que nunca.
Se trata de dar gobernabilidad a la indita alternancia lograda electoralmente, de mejorar, en forma
sustancial, mediante polticas pblicas sustentables, las libertades, capacidades y oportunidades de
la poblacin paraguaya en un contexto democrtico.
91
CONCLUSIONES Y
RECOMENDACIONES
92
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Esta primera investigacin del Congreso Nacional y el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) sobre la gobernabilidad democrtica, adems de generar lneas de base para
su monitoreo en el Paraguay, deja algunas lecciones aprendidas en el proceso y permite delinear
ciertos desafos futuros.
a) Aunque la problemtica de la gobernabilidad atraves las dos dcadas de
transicin democrtica, la coyuntura indita que hoy vive el Paraguay obliga al
Estado y a la sociedad civil a enfrentarla de manera prioritaria y urgente, desde
una perspectiva democrtica. El monitoreo contnuo y riguroso de indicadores
coadyuvar a posicionar la cuestin de la gobernabilidad democrtica entre
los actores concernidos, mejorar sus condiciones de existencia y potenciar su
desarrollo.
b) Los mecanismos empleados para asegurar la gobernabilidad dura en las
dos dcadas anteriores parcialmente basados en lgicas clientelares y
prebendarias pudieron dar sostn poltico a los gobiernos de la transicin, pero
no generaron mayor calidad ni eficiencia del aparato del Estado para asegurar
los derechos ciudadanos, fomentaron escasamente la participacin social, y
tampoco mejoraron la credibilidad en las instituciones pblicas.
c) Al comparar estos Indicadores de Gobernabilidad Democrtica 2008 con
datos relevados en aos anteriores por organismos no gubernamentales
locales e internacionales, se verifica la persistencia de serios obstculos a la
gobernabilidad y al desarrollo humano (escasa credibilidad en diversos poderes
del Estado e instituciones pblicas, dbil garanta de derechos ciudadanos, baja
93
cobertura, eficiencia y equidad en la provisin de servicios del Estado, etc.), pero

tambin seala cambios auspiciosos (crecimiento de la afeccin a la democracia,
mejoras en la evaluacin del funcionamiento de la democracia, disminucin de
prcticas de corrupcin al menudeo, etc.) en las mentalidades polticas y el
funcionamiento del Estado.
d) Estas lneas de tendencias deberan ser monitoreadas con especial atencin,
corrigiendo o mejorando, si fuere necesario, los instrumentos de medicin
respectivos. Investigaciones cualitativas paralelas podran detectar procesos
inditos o mal estudiados en el tema de la gobernabilidad democrtica, que
justifiquen ser monitoreados con la inclusin de nuevos indicadores.
e) La generacin de las lneas de base 2008 para estos IGD tendr utilidad en la
medida en que el gobierno adopte estos instrumentos, dndoles sustentabilidad
en el tiempo, y que los mismos sirvan de instrumento en la priorizacin de
polticas de Estado, y en la revisin constante de planes y programas pblicos.
f ) Los distintos ministerios, secretaras de Estado y entes pblicos pueden
mejorar sus capacidades de generar indicadores propios de eficacia, eficiencia
y transparencia en la provisin de bienes y servicios. Los indicadores anuales
de fuentes pblicas deben integrarse en un sistema de monitoreo nacional,
junto a los IGD medidos a travs de Encuestas Nacionales de Gobernabilidad
Democrtica. Por su misma naturaleza, estos ltimos valores registran mejor
las opiniones, actitudes y evaluaciones de la poblacin, sirviendo de espejo
ciudadano a los datos generados por las instituciones del Estado.
g) Es de desear que las universidades, centros privados de investigacin, ONG y
medios de prensa inserten, con mayor peso, la cuestin de la gobernabilidad
democrtica en sus respectivas agendas y potencien las investigaciones y la
difusin de informacin al respecto.
94
Debido a la ausencia de tradicin crtica de las organizaciones gubernamentales

y polticas locales, existe considerable riesgo que estos instrumentos de
medicin emprica sean reducidos en coyunturas polticas conflictivas a
armas mediticas entre los poderes del Estado y los partidos del gobierno y de la
oposicin. Para ser funcional, este sistema de monitoreo requiere entonces de una
amplia legitimidad de parte de todos los actores concernidos, que salvaguarde
su utilidad en el largo plazo, por encima de las crisis puntuales.
En definitiva, la continuidad y utilizacin del Monitoreo de Gobernabilidad Democrtica en toda su

potencialidad depender de consensos entre los grandes actores polticos y de una participacin
comprometida de la sociedad civil. As, esta iniciativa podr convertirse en un instrumento efectivo
de la construccin cotidiana de la democracia y el desarrollo humano.
95
BIBLIOGRAFA
BIBLIOGRAFA
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Latinobarmetro (www.latinobarometro.org).
Ciudad Poltica (www.ciudadpolitica.com)
Diario ABC Color (Asuncin, Paraguay)
Diario ltima Hora (Asuncin, Paraguay)
99
ANEXOS
ANEXOS
Anexo Nro. 1:
Distribucin del electorado, previa a las elecciones de abril de 2008
TOTAL
3.659.814
ANR
1.659.814
45,4
PLRA
805.795
22
UNACE
310.610
8,5
PEN
170.644
3,7
Otros*
66.402
4,7
3.081.944
84,2
577.870
15,8
Sub-total afiliados
Sin afiliacin
Fuente: Tribunal Superior de Justicia Electoral, Asuncin, Noviembre de 2007, para inscritos afiliados. La cifra de no afiliado/as se obtuvo restando
este subtotal de la cifra total de empadronados/as.
*Otros partidos y movimientos

Partido Pas Solidario (PPS)
Paraguay Posible
Partido Revolucionario Febrerista (PRF)
Resistencia Ciudadana
Movimiento Fuerza Republicana
Movimiento Tekojoja
Partido Patria Querida (PPQ)
Partido Democrtico Popular (PDP)
Movimiento Jubilados al Poder
Movimiento Esperanza de Renovacin Social
Partido Social Demcrata
Fuente: Ibd.
28.331
15.365
11.730
11.308
10.303
9.776
9.206
8.223
8.041
7.901
7.877
Movimiento Vida til Jubilados del IPS

ARENA
Partido Liberal
Partido Humanista (PH)
Partido Unidad Popular
Movimirnto Tet Puaj
Partido Demc. Cristiano (PDC)
Partido Frente Amplio
P-MAS
Movimiento Autnomo Regional
Movimiento Solidario Paranaense
7.647
7.555
6.524
5.258
5.246
4.672
1.815
1.555
931
712
668
101
Anexo Nro. 2:
Causas de no haber votado en abril del 2008
Preg. 45: Por qu no vot?
Cantidad
No estaba empadronado
318
32,2
Estaba lejos del lugar de votacin
167
16,9
Votar no sirve de nada
147
14,9
No tena cdula de identidad
129
13,1
Es extranjero/a
61
6,2
Motivos de salud
58
5,9
No tena edad para votar
34
3,4
No le gustan los candidatos
26
2,6
Estaba trabajando/de servicio
14
1,4
Alto costo de transporte
0,4
Otro
0,4
No responde
25
2,5
Total
987
100,0
Fuente: Procesamiento de datos de la EGD
102
Anexo Nro. 3:
Afeccin a la Democracia, 2001-2005
La democracia es preferible a cualquier otra forma

de gobierno
A veces, un gobierno autoritario es preferible
A la gente como nosotros, le da lo mismo un
gobierno democrtico o autoritario
2001
2003
2005
33%
37%
32%
43%
41%
33%
19%
21%
31%
Fuente: CIRD-USAID, A. Vial (Coord.), Cultura poltica y Gobernabilidad Democrtica, Asuncin, 2005.
Anexo Nro. 4:
Confianza en el Parlamento, segn perfil poltico
Confianza en el Parlamento, por perfil
Democrtico
42,7
Autoritario
40,7
30,5
Confiable + MC
31,2
Poco o no confiable
Fuente: Procesamiento de datos de la EGD.
103
Anexo Nro. 5:
Evaluacin diferencial entre poderes del Estado, 2001-2006
En su opinin, los a) funcionarios del Gobierno, ministerios; b) parlamentarios, estn haciendo algo, mucho,
algo o nada por mejorar la situacin del pas?
Hacen algo o mucho por la situacin...
Ejecutivo
Parlamento
66
47
42
38
18
14
13
2005
2006
34
17
21
2001
30
10
2002
2003
2004
Fuente: CIRD-USAID, A. Vial (Coord.) Cultura poltica y gobernabilidad democrtica 2006, Crispacin e incertidumbre; entre viejas carencias y
nuevos sueos, Asuncin, 2006.
104
Anexo Nro. 6:
Percepcin del cumplimiento de funciones socioeconmicas por el
gobierno de Nicanor Duarte Frutos, 2006
El gobierno actual, combate
1. Nada
2.
3.
4.
5.
6.Mucho
NS/NR
la pobreza
la corrupcin en el gobierno
el desempleo
41,7
13,5
17,3
10,7
2,3
2,8
1,3
42,5
16
15,9
9,2
2,1
2,6
3,2
58,5
14,3
12,1
5,5
1
2,1
1,3
Fuente: CIRD-USAID, A. Vial (Coord.) Cultura poltica y gobernabilidad democrtica 2006, Crispacin e incertidumbre; entre viejas carencias y
nuevos sueos, Asuncin, 2006. A efectos comparativos, se considero poco o nada las calificaciones del 1 al 3.
105
Anexo Nro. 7:
Sesgo en el uso de servicios pblicos, por rea de residencia
Preg. 51: Usted o algn miembro del hogar tuvo necesidad
de hacer alguna gestin en [NOMBRE DE LA INSTITUCIN],

durante los ltimos 12 meses?
Urbano
Rural
Educacin Pblica
51
49
Salud Pblica
54
46
Registro Civil
60
40
Polica
63
37
ANDE
64
36
Juzgados
65
35
Municipalidad
69
31
Aduanas
71
29
Fiscala
71
29
ESSAP, SENASA
74
26
IPS
77
23
Polica de Trnsito
78
22
Tributacin
87
13
COPACO
91
106
Anexo Nro. 8:
Calificacin de los servicios pblicos recibidos
Preg. 53: Cmo calificara la calidad
del servicio recibido en

Fiscala
Trnsito
Aduanas
Tributacin
Polica
IPS
Salud Pblica
COPACO
Registro Civil
Juzgados
ANDE
Municipalidad
ESSAP-SENASA
Educacin Pblica
Buena-MB
Mala/MM
NS/NR
51,6
68,5
71,0
72,4
72,8
76,0
78,7
79,0
80,7
82,1
82,4
84,0
85,3
87,0
46,0
31,5
26,1
23,6
26,9
23,2
21,1
19,8
18,7
16,9
16,6
15,1
14,2
12,6
2,3
2,9
3,9
0,3
0,8
0,2
1,1
0,5
1,0
1,0
0,9
0,5
0,4
107
Anexo Nro 9: Calificacin de la calidad del servicio recibido, por sexo

Instituciones
Autoridades de Trnsito
Viceministerio de Tributacin
Hacienda
Servicio de agua potable
ESSAP-SENASA
Servicio de electricidad
ANDE
Registro Civil
Municipalidad
Servicios pblicos de salud
Ministerio Pblico, Fiscala
Centros educativos pblicos
Instituto de Previsin Social
Polica Nacional
Juzgados
Direccin General de Aduanas
COPACO
Otro*
108
Total
*BNF, MEC, INDERT, MAG, MRE, SENACSA, MOPC, CAH
Sexo
Total
Cantidad
Buena o MB
%
Mala o MM
%
NS/NR
%
Hombre
Mujer
Total
Hombre
Mujer
Total
Hombre
Mujer
Total
Hombre
Mujer
Total
Hombre
Mujer
Total
Hombre
Mujer
Total
Hombre
Mujer
Total
Hombre
Mujer
Total
Hombre
Mujer
Total
Hombre
Mujer
Total
Hombre
Mujer
Total
Hombre
Mujer
Total
Hombre
Mujer
Total
Hombre
Mujer
Total
Urbana
Rural
Total
184
130
314
65
62
127
253
312
565
591
669
1260
247
319
566
422
467
889
746
940
1686
105
110
215
568
741
1309
215
293
508
311
354
665
87
108
195
35
34
69
161
192
353
19
15
34
8.755
65,8
72,3
68,5
78,5
66,1
72,4
86,6
84,3
85,3
80,7
83,9
82,4
81,4
80,3
80,7
86,5
81,8
84,0
79,9
77,8
78,7
53,3
50,0
51,6
87,3
86,8
87,0
76,3
75,8
76,0
71,7
73,7
72,8
86,2
78,7
82,1
71,4
70,6
71,0
79,5
78,6
79,0
68,4
66,7
67,6
79,8
34,2
27,7
31,5
16,9
30,6
23,6
13,0
15,1
14,2
18,4
14,9
16,6
18,2
19,1
18,7
12,6
17,3
15,1
20,0
21,9
21,1
45,7
46,4
46,0
12,0
13,1
12,6
22,3
23,9
23,2
28,3
25,7
26,9
12,6
20,4
16,9
25,7
26,5
26,1
18,6
20,8
19,8
31,6
20,0
26,5
19,5
4,6
3,2
3,9
0,4
0,6
0,5
0,8
1,2
1,0
0,4
0,6
0,5
0,9
0,9
0,9
0,1
0,3
0,2
1,0
3,6
2,3
0,7
0,1
0,4
1,4
0,3
0,8
0,6
0,3
1,1
0,9
1,0
2,9
2,9
2,9
1,9
0,5
1,1
13,3
5,9
0,7
Anexo Nro. 10: Calificacin de la calidad del servicio recibido,

segn idioma del hogar
Instituciones
Hacienda

ESSAP, SENASA
ANDE
Registro Civil
Municipalidad
Idioma
Castellano
Guaran
Castellano y Guaran
Otro idioma
No responde
Total
Castellano
Guaran
Castellano y Guaran
Otro idioma
Total
Castellano
Guaran
Castellano y Guaran
Otro idioma
No responde
Total
Castellano
Guaran
Castellano y Guaran
Otro idioma
No responde
Total
Castellano
Guaran
Castellano y Guaran
Otro idioma
No responde
Total
Castellano
Guaran
Castellano y Guaran
Otro idioma
No responde
Total
Castellano
Guaran
Castellano y Guaran
Otro idioma
No responde
Total
Total
Buena, MB
Mala, MM
NS/NR
Cantidad
139
73
93
8
1
314
64
16
46
1
127
170
219
170
5
1
565
357
482
365
52
4
1.260
169
230
153
13
1
566
315
270
264
38
2
889
349
860
437
39
1
1.686
66,2
68,5
71,0
75,0
100,0
68,5
71,9
68,8
73,9
100,0
72,4
82,9
89,0
82,9
80,0
100,0
85,3
82,4
80,1
86,3
76,9
75,0
82,4
78,1
87,8
74,5
69,2
33,8
31,5
29,0
25,0
31,5
23,4
25,0
23,9
23,6
16,5
11,0
15,9
20,0
14,2
16,8
18,5
12,9
23,1
25,0
16,6
21,3
12,2
24,8
23,1
100,0
18,7
21,3
9,6
14,0
10,5
15,1
26,4
17,1
24,5
23,1
21,1
4,7
6,3
2,2
3,9
0,6
1,2
0,5
0,8
1,5
0,8
1,0
0,6
0,7
7,7
0,5
0,6
0,4
1,5
2,6
0,9
0,6
0,1
0,2
0,2
80,7
78,1
90,0
84,5
86,8
100,0
84,0
73,1
82,8
75,3
76,9
100,0
78,7
109
Instituciones
Polica Nacional
Juzgados
Direccin General de
Aduanas
COPACO
Otro
110
Idioma
Castellano
Guaran
Castellano y Guaran
Otro idioma
Total
Castellano
Guaran
Castellano y Guaran
Otro idioma
No responde
Total
Castellano
Guaran
Castellano y Guaran
Otro idioma
No responde
Total
Castellano
Guaran
Castellano y Guaran
Otro idioma
Total
Castellano
Guaran
Castellano y Guaran
Otro idioma
Total
Castellano
Guaran
Castellano y Guaran
Otro idioma
No responde
Total
Castellano
Guaran
Castellano y Guaran
Otro idioma
No responde
Total
Castellano
Guaran
Castellano y Guaran
Otro idioma
Total
Total
Total
Buena, MB
Mala, MM
Cantidad
79
70
60
6
215
260
663
351
33
2
1.309
192
139
171
5
1
508
216
244
184
21
665
68
76
49
2
195
33
22
10
3
1
69
176
50
120
5
2
353
7
17
9
1
34
8.755
50,6
61,4
40,0
66,7
51,6
84,2
90,3
85,2
60,6
100,0
87,0
75,5
82,0
71,9
80,0
46,8
35,7
58,3
33,3
46,0
15,4
9,7
14,0
36,4
12,6
24,0
17,3
26,9
20,0
100,0
23,2
30,6
22,5
28,3
28,6
26,9
23,5
15,8
10,2
16,9
27,3
31,8
33,3
100,0
26,1
23,9
10,0
18,3
20,0
19,8
57,1
23,5
11,1
26,5
19,5
2,5
2,9
1,7
2,3
0,4
0,9
3,0
0,4
0,5
0,7
1,2
0,8
0,5
0,4
0,3
1,3
2,0
1,0
20,0
2,9
1,1
2,0
0,8
1,1
14,3
11,1
5,9
0,7
76,0
69,0
77,0
71,7
71,4
72,8
76,5
82,9
87,8
100,0
82,1
72,7
68,2
80,0
66,7
71,0
75,0
88,0
80,8
80,0
100,0
79,0
28,6
76,5
77,8
100,0
67,6
79,8
NS/NR
Anexo Nro. 11: Calificacin de la calidad del servicio recibido,

segn rea de residencia
Instituciones
Hacienda
ESSAP-SENASA
ANDE
Registro Civil
Municipalidad
Polica Nacional
Juzgados
Direccin General de Aduanas
COPACO
Otro
Total
rea
Urbana
Rural
Total
Urbana
Rural
Total
Urbana
Rural
Total
Urbana
Rural
Total
Urbana
Rural
Total
Urbana
Rural
Total
Urbana
Rural
Total
Urbana
Rural
Total
Urbana
Rural
Total
Urbana
Rural
Total
Urbana
Rural
Total
Urbana
Rural
Total
Urbana
Rural
Total
Urbana
Rural
Total
Urbana
Rural
Total
Total
Cantidad
246
68
314
111
16
127
420
145
565
803
457
1.260
342
224
566
612
277
889
907
779
1.686
153
62
215
670
639
1.309
392
116
508
417
248
665
127
68
195
49
20
69
321
32
353
18
16
34
8.755
Buena/MB
%
68,3
69,1
68,5
73,9
62,5
72,4
83,6
90,3
85,3
84,6
78,6
82,4
80,1
81,7
80,7
81,9
88,8
84,0
77,0
80,7
78,7
47,1
62,9
51,6
85,5
88,6
87,0
76,5
74,1
76,0
68,6
79,8
72,8
81,1
83,8
82,1
71,4
70,0
71,0
80,1
68,8
79,0
55,6
81,3
67,6
79,8
Mala/MM
%
31,7
30,9
31,5
22,5
31,3
23,6
16,0
9,0
14,2
14,8
19,7
16,6
19,3
17,9
18,7
17,3
10,1
15,1
22,6
19,3
21,1
51,0
33,9
46,0
14,2
11,0
12,6
22,7
25,0
23,2
31,2
19,8
26,9
18,1
14,7
16,9
26,5
25,0
26,1
18,7
31,3
19,8
38,9
12,5
26,5
19,5
111
Anexo Nro. 12:

Formulario de la Primera Encuesta de Gobernabilidad
Democrtica
112
113
114
115
116
117
118
En base a la Primera Encuesta Nacional

sobre Gobernabilidad Democrtica realizada
en el marco del Proyecto Sistema de Monitoreo y Evaluacin
de la Gobernabilidad Democrtica en Paraguay, entre el Congreso
Nacional de la Repblica del Paraguay y el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD), esta publicacin presenta los primeros Indicadores
de Gobernabilidad Democrtica (IGD) seleccionados a nivel nacional.
Dicha encuesta fue aplicada por la Direccin General de Estadstica, Encuestas y Censos (DGEEC); y
sus primeros indicadores buscan expresar cinco componentes bsicos de la Gobernabilidad Democrtica:
Democracia, Gobernabilidad, Calidad, Eficiencia y Transparencia de la Administracin Pblica e Inclusin Social.
As tambin, el presente documento informa sobre la conformacin del Comit de Seguimiento del Sistema de
Monitoreo, con representantes del Estado, la sociedad civil e instituciones acadmicas, y ofrece una reflexin sobre
las prcticas de gobernabilidad empleadas en el pasado reciente en el Paraguay. Finalmente, propone conclusiones
y recomendaciones sobre la generacin de esta lnea de base para el monitoreo de la Gobernabilidad Democrtica,
dejando algunas lecciones aprendidas en el proceso, que permitan delinear los desafos futuros.

Publicación de Indicadores Gobernabilidad Democratica

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INDICADORES DE

Congreso Nacional de la Repblica del Paraguay y PNUD Paraguay

Mensaje del Presidente del Congreso Nacional de la Repblica del Paraguay

Mensaje del Representante Residente del PNUD en Paraguay

Captulo I: Indicadores de Gobernabilidad Democrtica (IGD) en el Paraguay

Captulo II: Los IGD y sus lneas de base 2008

Captulo III: Comisin del Monitoreo y seleccin de los IGD

Captulo IV: Primera Encuesta Nacional de Gobernabilidad Democrtica

1. Perfil sociopoltico de la poblacin

Ejercicio del derecho electoral

2. Democracia: percepciones y actitudes

Los problemas nacionales en democracia

Confianza en las instituciones

Partidos polticos, confianza e intencionalidad

3. Gobernabilidad, Buen Gobierno

Cobertura y sesgos de la provisin de servicios

Eficiencia y calidad del aparato de Estado

Posibles instrumentos de reforma

Captulo V. La gobernabilidad al estilo paraguayo

Las condiciones del sistema poltico

Ejemplos de construccin de gobernabilidad en el Paraguay

La construccin de la gobernabilidad en el Paraguay segn los actores polticos

El clientelismo en la construccin de la gobernabilidad

La prctica del cuoteo como base de los acuerdos

Los pactos de gobernabilidad

El control poltico de la justicia

La construccin de la gobernabilidad en el Parlamento

Acordar gobernabilidad en otros espacios

Los intentos recientes de construccin de la gobernabilidad

Gobernar sin exclusiones

Senador Nacional Enrique Gonzlez Quintana

Lorenzo Jimnez de Luis

Esta publicacin presenta los primeros Indicadores de Gobernabilidad Democrtica (IGD)

El Congreso Nacional, a travs del Sistema de monitoreo y evaluacin de la Gobernabilidad Democrtica

Contribuya al debate pblico y a valorar la gobernabilidad democrtica.

Desarrolle capacidades de actores estratgicos para promover la gobernabilidad.

Promueva la generacin de Indicadores de Gobernabilidad Democrtica (IGD) en el aparato de Estado,

Se conecte con polticas de desarrollo y de reduccin de la pobreza.

De manera ms especfica, pretende seleccionar indicadores de gobernabilidad en un proceso transparente,

Los Indicadores de Gobernabilidad

Indicadores de la Encuesta de Gobernabilidad Democrtica

% de poblacin para la cual la democracia es preferible a cualquier otro sistema.

% de la poblacin para la cual La democracia funciona bien en el Paraguay.

% para el cual existe Igualdad de todas las personas ante la ley.

Razn entre confianza promedio en Partidos polticos, Parlamento y Corte Suprema

Razn entre % de poblacin que da buena calificacin al trabajo del Poder

Razn entre % de poblacin que da buena calificacin al trabajo de Poder Judicial y

% de poblacin para la cual el gobierno promueve el crecimiento econmico.

% de poblacin que no conoci casos cercanos de corrupcin el ao anterior

% de personas que en sus gestiones ante instituciones pblicas no fue vctima de

% de votantes en pobreza extrema que se traslad al lugar de voto por su cuenta en

% de poblacin para la cual el gobierno lucha contra la pobreza.

Razn de participacin electoral femenina sobre la masculina en las ltimas

Comisin del Monitoreo y

La integracin de una Comisin de Seguimiento de diecisiete miembros se realiz de acuerdo

7. Coordinador General de la Unidad Tcnica de Descentralizacin del

TRANSPARENCIA PARAGUAY, Encuesta Nacional de Corrupcin, 2008, en www.transparencia.org.py/index.php?option=com_content&task=view&id=102

Primera Encuesta Nacional de

Un Convenio entre el Congreso Nacional y la Secretara Tcnica de Planificacin de la Presidencia de la

1. Perfil sociopoltico de la poblacin

Preg. 48: En caso afirmativo, a cul?

*PPQ (4); PDC (4); PPS (2) y otros (3)

Afiliacin e identidad partidaria,

Al no registrarse incrementos significativos en la ANR o el PLRA, estos cambios benefician a la categora de