Ruptura Con La Historia

L AT I N A
R O M P I E N D O
C O N
L A
H I S T O R I A ?
codigo de barras:
ISBN 958-682-545-0
M U N D I A L
B A N C 0
SERIE DESARROLLO PARA TODOS
A M R I C A
Rompiendo con la historia?
E N
Es bien sabido que ninguna otra regin en el mundo

tiene una desigualdad tan extrema en riqueza e ingreso
como Amrica Latina y el Caribe. Los niveles de vida en
la regin varan fuertemente entre los ciudadanos, entre
y al interior de los pases, y las brechas no parecen estar
reducindose con el tiempo. Ha sido siempre de este
modo?, Por qu persiste?, Cmo pueden Amrica
Latina y el Caribe romper con su larga historia de
desigualdad? Este libro explora por qu la regin sufre
de tan implacable desigualdad y cmo sta limita el
ritmo de reduccin de pobreza y el proceso de desarrollo
mismo. Estudia las profundas races histricas de la
desigualdad en la regin y presenta cuatro reas
generales para la accin, con el fin de romper con
este patrn destructivo.
Rompiendo
con la historia?
D E S I G U A L D A D
El objetivo de la serie Desarrollo para Todos es

poner a disposicin de formadores de opinin, dirigentes
pblicos y privados, estudiantes y acadmicos, los
resultados y discusiones en torno a tpicos clave de la
agenda actual de los pases en desarrollo en los foros
multilaterales: globalizacin, desigualdad, integracin
econmica, empleo, comercio internacional y proteccionismo, pensiones y clima de inversin, entre otros.
Todos los materiales han sido escritos y presentados para
permitir que personas no expertas en el tema puedan
leerlos fcilmente, aunque tienen como base los ms
complejos y recientes informes e investigaciones tanto
del Banco Mundial como del BID.
La desigualdad
en Amrica Latina
L A
La desigualdad en Amrica Latina
34856
Francisco H.G. Ferreira

Michael Walton
La desigualdad
en Amrica Latina
Rompiendo
con la historia?
Francisco H. G. Ferreira y
Michael Walton
Con la colaboracin de Mark Feige
S E R I E D E S A R R O L L O PA R A T O D O S
BANCO
MUNDIAL
Ttulo original en ingls

Inequality in Latin America
Breaking with History?
Development Matters Series
Copyright 2004 by
The International Bank for Reconstruction
and Development/The World Bank
1818 H Street, NW, Washington, DC 20433, USA.

Serie Desarrollo para todos
Copyright 2004 Banco Mundial
The findings, interpretations, and conclusions
expressed herein are those of the author(s) and do
not necessarily reflect the views of the Board of
Executive Directors of the World Bank or the
governments they represent.
The World Bank does not guarantee the accuracy
of the data included in this work. The boundaries,
colors, denominations, and other information shown
on any map in this work do not imply any judgement
on the part of the World Bank concerning the legal
status of any territory or the endorsement or
acceptance of such boundaries.
Los resultados, interpretaciones y conclusiones
expresados en este libro corresponden a su autor
(o autores) y no reflejan necesariamente los puntos
de vista de las Directivas del Banco Mundial ni
de los gobiernos representados.
El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los
datos incluidos en esta obra. Las fronteras, colores,
nombres y dems informacin expuesta en cualquier
mapa del presente documento no implican ningn
juicio por parte del Banco Mundial sobre la condicin
jurdica de ningn territorio, como tampoco el
respaldo o aceptacin de tales fronteras.
Publicado originalmente por el Banco Mundial
en ingls como: Inequality in Latin America.
Development Matters Series. La traduccin al
castellano fue realizada por Alfaomega Colombiana,
que es responsable de la precisin de la misma.
En caso de discrepancias prima el idioma original.
Para esta edicin:

2005 Banco Mundial en coedicin con
Alfaomega Colombiana,
Calle 106A N 22-56,
Bogot, Colombia.
www.alfaomega.com.co
Todos los derechos reservados
ISBN 958-682-544-2 (Coleccin)
ISBN 958-682-545-0 (Volumen)
Traduccin al castellano
Luis Eduardo Fajardo Surez
Diseo
Camila Cesarino Costa
Fotografas de interior y de cubierta
Archivo fotogrfico del Banco Mundial
Edicin y diagramacin
Alfaomega Colombiana, S.A.
Impresin y encuadernacin
Quebecor World Bogot
Calle 15 N 39A-34
Impreso y hecho en Colombia
Printed and made in Colombia
CONTENIDO
LOS AUTORES
Introduccin
11
Qu es desigualdad?
15
Por qu la desigualdad es importante?
17
Qu tipos de desigualdad se presentan en Amrica Latina?
22
Cules son las causas de la desigualdad?
29
Qu puede hacerse?
56
Conclusiones
62
GLOSARIO Y ABREVIATURAS
63
LECTURAS RECOMENDADAS - PUBLICACIONES RELACIONADAS
64
LOS AUTORES
FRANCISCO H. G. FERREIRA se
desempea actualmente como
director adjunto del Informe de
Desarrollo Mundial (2006) sobre
Equidad y Desarrollo y como
Economista Senior con el Grupo de
Investigaciones del Banco Mundial.
Es miembro del Comit Ejecutivo
de la Asociacin de Economa de
Amrica Latina y el Caribe (LACEA,
por sus siglas en ingls), y Editor
Asociado de Economa, la revista
de la Asociacin. Francisco ha
publicado tres libros y cerca de 20
artculos de revistas y captulos de
libros sobre aspectos tericos y
empricos relacionados con la
distribucin del ingreso.
Tiene un doctorado de la London
School of Economics. De 1999
a 2002, Francisco fue profesor
de economa en la Universidad
Catlica de Ro de Janeiro.
MICHAEL WALTON es conferencista
en Desarrollo Internacional en
la Universidad de Harvard.
Con anterioridad a su vinculacin
a la Academia, Walton estuvo
vinculado con el Banco Mundial,
donde trabaj por ms de 20 aos
como economista en varios pases,
entre los que se cuentan Brasil,
Indonesia, Mxico, Sur frica, la
Franja Occidental y Gaza y
Zimbabwe. A comienzos de los
aos 1990, fue jefe adjunto del
Informe del Banco Mundial sobre
Desarrollo Mundial. Fue director
del Informe del Banco Mundial
sobre Desarrollo Mundial sobre el
Trabajo, y director del programa de
Reduccin de la Pobreza entre 1997
y 2000. Tiene una maestra en
filosofa y economa y una maestra
en economa de la Universidad de
Oxford.
Introduccin
Amrica Latina es y ha sido histricamente la regin del

mundo con mayor desigualdad. La desigualdad en Amrica
Latina es grande: el pas de la regin con la menor desigualdad de ingreso tiene mayor desigualdad que cualquier pas
de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (ocde) o del este de Europa. La calificacin de
Amrica Latina como una regin de alta desigualdad no se
restringe slo al ingreso. Se puede llegar a la misma conclusin cuando se considera la distribucin del consumo,
tenencia de tierra, estado de salud y algunas variables de representatividad poltica. La desigualdad en Amrica Latina
es generalizada, afectando todos los aspectos de la vida, y
persistente, ya que ha sobrevivido a diferentes regmenes
polticos y econmicos, desde la etapa intervencionista y de
sustitucin de importaciones hasta las polticas ms orientadas al mercado. As mismo persisten importantes diferencias raciales y tnicas.
A pesar de la alta desigualdad, Amrica Latina tiene un mejor desempeo en trminos de niveles de pobreza (cuando
la medida se estandariza mediante lneas de pobreza internacionales) que otras regiones menos desarrolladas del mundo, principalmente por tener un ingreso per cpita ms alto.
La pobreza es ms baja en la regin que en frica y en la
mayor parte de Asia. La pobreza del mundo ha sido reducida significativamente en la ltima dcada, y los indicadores
de Amrica Latina son mejores que los de frica, Europa del
este y el sur de Asia pero mucho menos buenos que los del
este de Asia.
La desigualdad en Amrica Latina Rompiendo con la historia?
Causas que contribuyen a la desigualdad

A pesar de que pueden ser muchas las causas que explican
la desigualdad, existen cuatro factores interrelacionados que
parecen ser los ms importantes:
La distribucin de la educacin es desigual, en trminos

de calidad y cantidad (aos de escolaridad), as como de
otros activos.
Los trabajadores calificados aquellos que tienen la mejor educacin reciben salarios mucho ms altos que los
dems trabajadores.
Los individuos con ingresos ms altos y mejor educacin

tienden a tener menos nios de modo que el ingreso dado de una familia significa un ingreso per cpita mayor.
A pesar de que algunos Estados latinoamericanos intervienen activamente en la economa, en general no redistribuyen mucho ingreso de los ricos hacia los pobres.
La intensidad de estos factores parece haber aumentado en

la mayora de los pases latinoamericanos durante la dcada
de 1990.
Los grandes costos de la desigualdad

Una alta desigualdad tiene grandes costos. Reduce el impacto del desarrollo econmico en la reduccin de la pobreza.
Probablemente afecta el crecimiento econmico agregado,
especialmente cuando se asocia con las tensiones sociales y
un acceso desigual al crdito y a la educacin. Una gran
Viviendo vidas diferentes
No es una exageracin decir que
y en el mejor de los casos una
cada aspecto de la vida se ve afectado
ciudadana de "baja densidad"
por la persistente desigualdad. Una
y la ausencia del imperio de la ley
familia guatemalteca, cuyo ingreso se
en las dcadas recientes. Las familias
ubica en el quintil inferior de la
guatemaltecas pobres son
distribucin del ingreso, tiene en
principalmente indgenas y han
promedio tres hijos, mientras que su
experimentado siglos de explotacin
contraparte en el quintil superior tiene
y exclusin, con una dbil influencia
1,9 nios. En el primer hogar, 4,5
en el proceso de toma de decisiones
personas viven en cada cuarto,
locales y nacionales. El 20% ms
comparado con 1,6 en el segundo. El
rico de la poblacin es con mayor
primer hogar tiene 57% de
probabilidad blanco y ha disfrutado
probabilidad de tener una conexin
al menos hasta cierto punto
de agua y un 49% de probabilidad de
de una ciudadana normal. A pesar
tener acceso a la electricidad. Las
de que Guatemala est en el extremo
mismas probabilidades para la familia
superior de la liga de desigualdad
en el quintil superior son de 92% y
de Amrica Latina y tiene instituciones
93%, respectivamente.
sociales y polticas particularmente
En cada modo concebible,
dbiles, la situacin de la mayor
las vidas de estas dos familias tienen
parte de la regin es cualitativamente
muy poco en comn. El significado
similar. En pases que son ms
mismo de ser un ciudadano de un
igualitarios, para el estndar
pas es casi con seguridad
latinoamericano (como Argentina,
sustantivamente diferente para las
Uruguay y Venezuela), la tendencia
familias. En el peor de los casos una
reciente ha sido una de creciente
familia guatemalteca pobre ha
desigualdad, al menos en trminos
experimentado violencia y represin,
del ingreso.
mayora de latinoamericanos afirman que los niveles actuales de desigualdad del ingreso son injustos, y que la desigualdad de oportunidades es especialmente inaceptable.
Romper con la historia de la desigualdad puede lograrse si
se toma una accin decisiva para enfrentarse al grupo de mecanismos que la promueven.
Primero, es necesario reducir la desigualdad en el acceso

a activos productivos. Igualar el acceso a la calidad de la
educacin es primordial, por su influencia en las oportunidades econmicas, estatus social e influencia poltica.
Sin embargo, una educacin ms igualitaria tomara

dcadas en transformar otras desigualdades. Tambin es
importante lograr acceso ms
igual a la tierra, derechos de pro- Dada las races histricas e
institucionales de la desigualdad,
piedad e infraestructura.
progresar en estos frentes
En segundo lugar, es necesario requiere una accin social y

hacer que las instituciones de liderazgo poltico decisivos.
mercado funcionen mejor para
todos mediante mercados financieros y de productos
ms profundos y unas instituciones laborales ms incluyentes, que logren un equilibrio entre la flexibilidad con
proteccin de los trabajadores. Las crisis macroeconmicas tienden a afectar a los pobres en mayor medida, reforzando la importancia de un manejo prudente de poltica monetaria y fiscal. Lograr esto requerir construir
instituciones y reglas que reduzcan el riesgo de crisis y la
desigualdad en la distribucin de efectos negativos cuando ocurren las crisis.
En tercer lugar, es necesario fortalecer la capacidad del

Estado para redistribuir la riqueza. Para la mayora de
pases en la regin esto implica incrementar sus bajos
esfuerzos tributarios, y, en el largo plazo, hacer que los
impuestos sean ms progresivos mediante un recaudo
efectivo de stos al ingreso y la propiedad. Un incremento en los impuestos slo tiene sentido si stos se usan
efectivamente. Pese a algn progreso y a la mayor progresividad del gasto social en la dcada de 1990, una
parte grande del gasto pblico contina siendo altamente regresiva (por ejemplo, con respecto a subsidios a la
educacin terciaria y al estado de bienestar truncado,
especialmente respecto a pagos pensionales). Las transferencias redistributivas juegan un papel precisamente porque las estrategias basadas en activos toman tiempo para
implementarse. Un rea particularmente promisoria es
la de las transferencias condicionales de dinero efectivo,
que pueden tener un impacto significativo en la redistribucin del ingreso, al mismo tiempo que extienden la
proteccin social contra los choques para los pobres e incentivan la inversin en capital humano de stos.
Dada las races histricas e institucionales de la alta desigualdad, progresar en todos estos frentes requiere una accin social y liderazgo poltico decisivos. Esto implica hacer
progresos hacia instituciones polticas ms incluyentes, ya
que las desigualdades en influencia estn detrs de muchos
de los mecanismos que reproducen la desigualdad general.
Esta no es una tarea fcil. Sin embargo, probablemente es
ms fcil lograrla en la actualidad que en el pasado, dadas
las crecientes demandas sociales por una democracia ms
profunda, una distribucin ms igualitaria de la influencia
poltica, mayor acceso a la educacin y a la salud, y mayor
reconocimiento para los grupos afrodescendientes e indgenas. Estas demandas, que son palpables en todas las regiones, son una consecuencia parcial de la globalizacin de la
informacin, las oportunidades econmicas y los derechos
humanos. Existen ejemplos prometedores en la actualidad,
en especial a niveles subnacionales, con nuevas alianzas entre lites progresistas, funcionarios pblicos, la clase media
y los pobres, promoviendo el establecimiento de instituciones ms incluyentes y eficientes.
10
Qu es desigualdad?
La mayora de las personas tienen preferencias por la justicia

social y creen que al menos algunos tipos de desigualdad son
injustos. Sin embargo, no hay un consenso real acerca de cunta
desigualdad es aceptable o, de hecho, qu tipo de desigualdades
son importantes. Por ejemplo, algn grado de desigualdad de
ingreso parece ser necesario para ofrecer incentivos en el
funcionamiento de una economa de mercado, pero esto puede
verse balanceado por las potenciales tensiones sociales.
Mientras se supone que la democracia ofrece representacin
igualitaria a todos sus ciudadanos, muchos sienten que los
pobres no estn en capacidad de proyectar efectivamente sus
voces en el proceso poltico, al menos en algunos pases.
Se presentan diferencias en la etapa de identificar y definir
los aspectos de la vida que se consideran ms importantes de
igualar entre los individuos con el objetivo de lograr una sociedad ms justa. La primera decisin Pese a algn progreso y a
que se debe tomar es entre resultados
la mayor progresividad del
y oportunidades. Se debera intentar
gasto social en la dcada
reducir las diferencias en resultados
de 1990, una parte grande
(por ejemplo, niveles de ingreso o
del gasto pblico contina
consumo), o por el contrario, garansiendo altamente regresiva.
tizar la igualdad de oportunidades
para lograr estos resultados? Muchos autores estn a favor de
la segunda alternativa. Segn esta visin, la desigualdad no
debe ser una preocupacin social, bajo las siguientes condiciones:
Si surge entre personas sujetas a las mismas restricciones.
Si es la consecuencia de opciones individuales sobre el

esfuerzo invertido en mejorar los resultados.
11
Si est relacionada con otras variables por las cuales la

gente debera hacerse responsable.
Infortunadamente, el concepto de oportunidad es difcil de

definir y medir, y en consecuencia en la prctica es usualmente abandonado y se favorece el anlisis de la desigualdad utilizando variables de resultados.
La desigualdad de oportunidades es especialmente inaceptable en trminos ticos implicando que los individuos en
el momento de su nacimiento enfrentan opciones de vida
totalmente diferentes y es particularmente daina para el
potencial general de crecimiento de las sociedades. A pesar
de que es difcil separar el efecto de la desigualdad de oportunidades del efecto de otros factores (como las diferencias
en preferencias y esfuerzo) en la desigualdad de los resultados, algunos intentos indican que
La desigualdad de oportunidades en efecto dichas desigualdades de
es especialmente inaceptable en oportunidades s explican una fractrminos ticos al implicar que cin significativa de la desigualdad
los individuos en el momento de de ingresos en pases como Brasil.
su nacimiento enfrentan opciones
Las enormes diferencias en el ingrey es particularmente daina so de los ciudadanos del mismo pas
para el potencial general de en los pases latinoamericanos imcrecimiento de las sociedades. plican claramente diferentes grados
de acceso a bienes y servicios que las
personas consumen para satisfacer sus necesidades y deseos.
Sin embargo, las diferencias se extienden ms all del consumo privado. Tomando la terminologa del ganador del
Premio Nobel, Amartya Sen, existen profundas diferencias
en la libertad o la capacidad, de diferentes individuos y grupos para seguir la vida de su escogencia es decir, hacer las
cosas que valoran. Los recursos privados y patrones de oferta pblica afectan tales capacidades, mientras que los acuerdos polticos y sociales afectan la capacidad de participar
significativamente en la sociedad, influenciar la toma de
de vida totalmente diferentes
12
decisiones o vivir sin vergenzas. Mientras que la mayor

parte del anlisis econmico se concentra en la desigualdad
en la distribucin de algunas medidas de bienestar individual como el ingreso de los hogares existe un creciente
reconocimiento de que el bienestar tiene muchas dimensiones, como educacin, salud, seguridad y acceso a servicios.
El poder poltico o la influencia en la sociedad tambin est
dis tribuido desigualmente, y estas desigualdades de agencia estn fuertemente entrelazadas con la desigualdad econmica.
Medicin de la desigualdad
Aunque el concepto de
desigualdad puede ser fcil de
entender, intentar medir la
desigualdad particularmente
comparar la desigualdad entre pases
o a travs del tiempo puede ser ms
complicado. La desigualdad no slo
se limita al ingreso existen

desigualdades (frecuentemente
relacionadas) en trminos del acceso
a la infraestructura y a la educacin
y servicios de salud, e incluso en
trminos de representacin poltica.
Sin embargo, no hay un consenso
13
amplio (o buenos datos) sobre cmo

medir algunos de los aspectos
sociales o polticos de la desigualdad,
y la mayor parte de los datos y
anlisis presentados en este libro
estn relacionados con la desigualdad
econmica.
La estadstica comparativa ms
comnmente usada est basada en el
ingreso de los hogares. La mayora de
economistas prefieren usar datos
sobre consumo (gasto) ya que
captura mejor formas no reportadas
de ingreso, e igualmente suaviza la
volatilidad del ingreso (por ejemplo,
el trabajo estacional) pero, en
Amrica Latina, los datos disponibles
son superiores para el ingreso.
Uno de los modos ms fciles de
medir la desigualdad es comparar el
ingreso de los ricos y de los pobres.
En promedio, el decil ms rico de la
poblacin en Amrica Latina recibe el
48% del ingreso total, mientras que
el decil ms pobre recibe slo 1,6%
en otras palabras, el 10% ms rico
de la poblacin gana 30 veces ms
que el 10% ms pobre. En
Guatemala este cociente es casi el
doble de malo. Sin embargo, aunque
til, este mtodo no ofrece una
informacin adecuada sobre otros
grupos de ingreso.
14
Los economistas usan una

estadstica llamada Coeficiente Gini
para ofrecer una medida de la
desigualdad para todo el espectro de
ingresos. La grfica en el recuadro
ofrece una explicacin visual fcil de
esta medida. La lnea de igualdad de
45 representa la igualdad total
25% de la poblacin recibe 25% del
ingreso total, mientras que el 50%
recibe el 50% del ingreso total, y as
sucesivamente. En Blgica el 20%
ms pobre de la poblacin recibe
9,5% del ingreso total, mientras que
el 20% ms rico recibe 34,5%. El
rea entre la lnea de igualdad y la
lnea de Blgica representa el grado
de desigualdad de la regin. El
Coeficiente Gini es la razn de esta
rea respecto al rea por debajo de la
lnea de igualdad total (desigualdad
total). Para Blgica, el Coeficiente
Gini es de 0,25.
En Brasil el 20% ms pobre recibe
2,6%, y el 20% ms rico recibe cerca
del 62% del ingreso total. El rea
entre las lneas de igualdad y la
de Brasil es significativamente ms
grande que el rea entre la lnea
de igualdad y la lnea de Blgica
reflejando la mayor desigualdad
de Brasil, cuyo Coeficiente
Gini es de 0,59.
Por qu la desigualdad
es importante?
La pobreza y la desigualdad, aunque estn relacionadas,
son fenmenos muy diferentes. La mayora de personas
estaran de acuerdo en que cierto grado de desigualdad en una
sociedad es necesario para ofrecer los incentivos para
trabajar e invertir. Sin embargo, los niveles de desigualdad
existentes en Amrica Latina son claramente costosos
para el bienestar. Los gobiernos y las instituciones
internacionales tienen tres grandes temas de preocupacin:
Una alta desigualdad es recibida con amplio desagrado.

Segn encuestas de opinin pblica organizadas por Latinobarmetro, en casi todos los pases encuestados, cerca del 8 0-9 0% de los ciudadanos consideran que los niveles existentes de desigualdad de ingreso son injustos o
muy injustos.
Los altos niveles de desigualdad estn usualmente asociados con altos niveles de pobreza. Para un nivel dado
de ingreso (que es ms alto que la lnea de pobreza), una
mayor desigualdad significa ms pobreza en un punto
dado del tiempo. Una alta desiUno de los modos ms fciles
gualdad implica tambin un mede medir la desigualdad es
nor impacto dinmico del desacomparar el ingreso de los ricos
rrollo sobre la pobreza, a menos
y de los pobres. En promedio,
que se lleve a cabo una imporel decil ms rico de la poblacin
tante redistribucin. En otras
en Amrica Latina recibe el 48%
palabras, los pases con mayor
del ingreso total.
desigualdad convierten un punto porcentual de crecimiento en el ingreso promedio de
los hogares en una reduccin menor en la incidencia de
la pobreza, que los pases con mayor igualdad. Del mismo modo, para lograr una reduccin de 1% en el
15
nmero de personas que viven en la pobreza, los pases

con mayor desigualdad necesitan crecer a un ritmo ms
rpido que lo que necesitan los pases ms igualitarios.
16
La desigualdad puede tener consecuencias negativas

para todos los procesos de desarrollo, incluyendo la reduccin en el ritmo de crecimiento de la economa
como un todo. De hecho, es probable que la desigualdad
afecte a un importante nmero de otros objetivos y procesos de desarrollo como la capacidad de resolver conflictos sin necesidad de recurrir a la violencia y la habilidad
de manejar choques macroeconmicos negativos efectivamente.
Qu tipos de desigualdad
se presentan en Amrica Latina?
La desigualdad es una caracterstica persistente de las
sociedades latinoamericanas en trminos de las diferencias de
ingresos, acceso a servicios, poder e influencia; y en muchos
pases frente al tratamiento por parte de la Polica y del sistema
judicial. Para el perodo de tiempo en el cual existen datos
disponibles, Amrica Latina ha sido una de las regiones del mundo
con mayor desigualdad. Con la excepcin de frica subsahariana,
esto es cierto para un amplio grupo de indicadores, desde ingreso
y gastos de consumo, a medidas de influencia poltica y voz,
incluyendo tambin aspectos de salud y educacin.
Segn las encuestas de hogares, el 1 0% de individuos ms

ricos reciben entre 4 0-4 7% del ingreso total en la mayora
de sociedades de Amrica Latina, mientras que el 2 0% ms
pobre recibe slo entre el 2-4%. Estas diferencias son sustancialmente mayores que en los pases de la ocde, Europa
del este y la mayor parte de Asia.
Adems, la caracterstica ms dis- Amrica Latina ha
tintiva de la desigualdad del ingreso sido una de las
en Amrica Latina es la inusual- regiones del mundo
mente alta concentracin de ingre- con mayor desigualdad.
so en el extremo superior de la distribucin. Slo algunos pases en frica y algunos Estados
sucesores de la antigua Unin Sovitica tienen desigualdades comparables. A modo de comparacin, el 1 0% ms
rico de Estados Unidos recibe 3 1% del ingreso total, y en
Italia lo recibe 2 7% que es significativamente ms alto
que aun en los pases con mayor igualdad en Amrica Latina
(Costa Rica y Uruguay).
La desigualdad en consumo donde puede ser medida adecuadamente tambin parece ser ms alta en los pases de
17
Amrica Latina, aunque las diferencias con otras regiones

no parecen ser tan fuertes como en el caso de la desigualdad
del ingreso. La desigualdad en el acceso a agua, salubridad,
electricidad y telefona tambin es usualmente grande y
correlacionada con las diferencias en el ingreso. Las encuestas usuales no ofrecen material comparable sobre las desigualdades de poder o influencia dentro de una sociedad,
pero una gran cantidad de informacin poltica, histrica y
sociolgica dan fe de su importancia y asociacin con la
riqueza.
I N D I C A D O R E S D E D E S I G U A L D A D PA R A PA S E S E S C O G I D O S
D E A M R I C A L AT I N A , E S TA D O S U N I D O S E I TA L I A
Coeficiente
Gini
Participacin
del 10%
superior en
el ingreso
total
Participacin
del 20%
inferior en
el ingreso
total
Razn del
nivel de
ingreso del
decil 10
respecto al
decil 1
Brasil (2001)
59,0
47,2
2,6
54,4
Guatemala (2000)
58,3
46,8
2,4
63,3
Colombia (1999)
57,6
46,5
2,7
57,8
Pas y ao
Chile (2000)
57,1
47,0
3,4
40,6
Mxico (2000)
54,6
43,1
3,1
45,0
Argentina (2000)
52,2
38,9
3,1
39,1
Jamaica (1999)
52,0
40,1
3,4
36,5
Repblica Dominicana
(1997)
49,7
38,6
4,0
28,4
Costa Rica (2000)
46,5
34,8
4,2
25,1
Uruguay (2000)
44,6
33,5
4,8
18,9
Estados Unidos (1997)
40,8
30,5
5,2
16,9
Italia (1998)
36,0
27,4
6,0
14,4
FUENTE:
Apndice estadstico. Tablas A.2 y A.3, World Bank Development Indicators Database, World Bank.
18
Amrica Latina es una regin con diversidad racial y tnica,

y los niveles de bienestar no son los mismos entre razas, o
grupos tnicos y de gnero. Los indgenas son sistemticamente ms po- Los indgenas son
bres que los no indgenas, y este pa- sistemticamente ms pobres
trn puede ser rastreado a niveles de que los no indgenas, y este
menor dotacin inicial de factores patrn puede ser rastreado
como educacin, experiencia labo- a niveles de menor dotacin
ral, estructura familiar y ocupacin y inicial de factores (...) y a otras
a otras causas como preferencias dife- causas como preferencias
renciales, instituciones, relaciones so- diferenciales, instituciones,
ciales, normas culturales y discrimi- relaciones sociales, normas
nacin. El ingreso de las mujeres y su culturales y discriminacin.
participacin en la fuerza laboral son
consistentemente ms bajos que en los hombres y tambin
pueden relacionarse con las dotaciones iniciales y otros
efectos.
Distribucin de la desigualdad. Los hombres blancos y sus
familias tienen ms en trminos de ingreso laboral, trabajos en el sector formal, activos y educacin que cualquier
otro grupo tnico o racial, incluyendo las mujeres. Sin embargo, no todos los hombres blancos son ricos; por el contrario, tanto los hombres como las mujeres, blancos y grupos
19
afro e indo, indgenas y no indgenas, estn representados en

los sectores con y sin ventajas en la sociedad. En otras palabras, las variaciones al interior de los grupos (por ejemplo,
entre hombres blancos) son ms altas que entre grupos (por
ejemplo, entre hombres blancos y negros). Las comparaciones de medidas de desigualdad entre pases tambin
muestran que no existe un nico grupo tnico, racial o de gnero que conLas comparaciones de medidas
sistentemente experimente mayor dede desigualdad entre pases
sigualdad.
tambin muestran que no existe
un nico grupo tnico, racial o de
Est mejorando la desigualdad?

Durante la ltima dcada han emerexperimente mayor desigualdad.
gido diversos patrones con respecto a
las diferencias de ingreso, con ms
pases experimentando una tendencia al empeoramiento
que al mejoramiento. Al resumir la informacin, los pases
relativamente ms igualitarios han experimentado un empeoramiento, con un deterioro dramtico para Argentina
antes y despus de su crisis econmica. En el otro extremo
de la escala, Brasil, histricamente el pas ms desigual de la
regin, experiment una reduccin modesta pero significativa de la desigualdad de ingreso. En dcadas anteriores
hubo una tendencia hacia la reduccin de la desigualdad en
la dcada de 1970 y una tendencia ms pronunciada hacia
el incremento de la desigualdad durante la temporada caracterizada por la crisis de la dcada de 1980. Sin embargo, el hecho ms notorio en el largo plazo es la persistencia
de la alta desigualdad frente a la diversidad de regmenes
econmicos y polticos.
gnero que consistentemente
Respecto a otros aspectos de desigualdad, la tendencia general en las ltimas dcadas fue ms positiva. La mayor parte
de la regin experiment al menos cierta igualacin en trminos del acceso al servicio y nivel bsico de educacin. Sin
embargo, en un tema clave acceso a educacin universitaria el patrn dominante fue de ampliacin de las diferen-
20
COEFICIENTE GINI: INGRESO EQUIVALENTE DE LAS FAMILIAS

A. PRINCIPIO DE LA DCADA DE 1990
B. FINAL DE LA DCADA DE 1990 O PRINCIPIO DE LA DCADA DE 2000
FUENTE:
Clculo de los autores a partir de microdatos de las encuestas de hogares.
cias entre los ricos y los pobres a medida que la asistencia

aument ms rpido para los miembros de las familias en la
parte superior de la distribucin. La ola de democratizacin
en la dcada de 1980 trajo, a un nivel bsico, cierta igualacin de la condicin de ciudadana y potencialmente en
diferencias de poder. Sin embargo, las desigualdades en influencia y el imperio de la ley se han mantenido altas en gran
parte de la regin, incluso bajo el auspicio de la democracia.
21
Cules son las causas de

la desigualdad?
Es interesante anotar que la posicin de la mayora de pases
de Amrica Latina en la clasificacin de desigualdad global
ha sido prcticamente la misma durante las ltimas dcadas,
a pesar de los cambios en el ambiente econmico, social y
poltico. Las ltimas cinco dcadas han presenciado bonanzas
econmicas y duras recesiones, estrategias de crecimiento
de desarrollo hacia adentro, liderados por exportaciones,
frecuentes intervenciones del sector pblico y grandes reformas
a favor del mercado, dictaduras y democracias.
Sin embargo, en ninguno de los pases de la regin cambi

alguno de estos escenarios la distribucin del ingreso para
parecerse significativamente ms a las distribuciones de ingreso de otras partes del mundo. Esta observacin sugiere
un punto importante: Amrica LatiAmrica Latina parece na parece ser ms desigual que el resser ms desigual que el to del mundo por razones que van
resto del mundo por razones ms all del ciclo econmico o poltique van ms all del ciclo cas econmicas en particular. Estos
econmico o de polticas factores han jugado, sin ninguna dueconmicas en particular. da, un papel importante en dar forma
a la distribucin del ingreso, un papel
que debe ser estudiado y entendido. Sin embargo, otros factores subyacentes parecen ser determinantes ms fuertes en
los niveles de desigualdad de la regin. Algunos de ellos tienen fuertes races histricas.
Persistencia de la desigualdad. Amrica Latina entr al siglo x x con niveles tan altos de desigualdad, que virtualmente toda la evidencia presentada en este informe indica
que se mantuvieron durante el resto del siglo. Explicar la
22
Races de la desigualdad
obra no calificada. El trabajo era

suministrado por las poblaciones
indgenas subyugadas o esclavos
importados de frica. Los
colonizadores desarrollaron
instituciones en especial las
relacionadas con el manejo de la
mano de obra (incluyendo el
esclavismo), uso de la tierra, y control
poltico que consolidaron y
perpetuaron su influencia y riqueza.
En el perodo posterior a la
independencia, las lites locales
continuaron dando forma a las
instituciones y polticas para mantener
sus posiciones privilegiadas, por
ejemplo, en temas de sufragio
restringido, acceso a la educacin y
poltica de tierras.
Las causas de la desigualdad
A pesar de los inmensos cambios
pueden ser rastreadas al pasado
polticos, sociales y econmicos del
colonial de la regin, y en particular a
siglo pasado, stas fuentes de
las interacciones entre los
desigualdad formadas histricamente
colonizadores europeos y las
persisten hasta el presente, aunque en
poblaciones subordinadas. A
formas institucionales cambiantes. En
comienzos del perodo colonial, las
pases con poblaciones indgenas o
condiciones econmicas y las
afrodescendientes, las diferencias an
diferencias de poder reforzaron la
son muy grandes: los salarios
influencia sobre la desigualdad. Los
promedios de estos grupos son
asentamientos europeos se
apenas cercanos a la mitad de los de
concentraron inicialmente en reas
sus contrapartes "blancas" en Bolivia,
donde los recursos naturales
Brasil y Guatemala. Estas disparidades
especialmente la minera y la
a su vez reflejan diferencias en la
produccin de azcar pudieron ser
educacin y otros activos de los
explotados con el uso de mano de
grupos tnicos y raciales menos
23
favorecidos. En el otro extremo de la
o corporaciones ricos, mientras que
escala, las lites han perpetuado su
los grupos ms pobres tpicamente
posicin mediante una variedad de
interactan con el Estado mediante
mecanismos, incluyendo el campo de
relaciones verticales de clientelismo o
las relaciones sociales (por ejemplo,
son excluidos. Pocos Estados han
las personas usualmente escogen
realizado la transicin hacia partidos
compaero marital con el mismo nivel
programticos y burocracias
de educacin).
autnomas que fueron las
A finales del siglo XX, la mayor
caractersticas del cambio institucional
parte de los Estados latinoamericanos
en gran parte de Europa y
todava se conformaban
Norteamrica. Esto se ve reflejado
cercanamente al modelo de
posteriormente en la dbil capacidad
clientelismo que estaba compenetrado
de los Estados latinoamericanos para
en un patrn ms amplio de
ofrecer bienes pblicos clave (en
relaciones sociales desiguales, aunque
especial estabilidad macroeconmica,
con la existencia de islotes con altos
derechos de propiedad y ciudadana)
niveles de competencia tcnica. Este
y una oferta amplia de servicios
patrn est asociado con los altos
financiados por impuestos. Este tipo
grados de desigualdad de influencia,
de fallas en la oferta de bienes
con una influencia desproporcionada
pblicos y servicios son casi siempre
en el Estado de parte de los individuos
desigualadores.
persistencia de la desigualdad es problemtico. Durante el

siglo x x, las sociedades latinoamericanas pasaron por importantes cambios sociales, econmicos y polticos. La urbanizacin aument considerablemente y el papel de la
agricultura cay. As, el patrn altamente desigualador de la
propiedad de la tierra que caracteriz a Amrica Latina, debera haber pasado a ser menos y menos importante como
determinante de la desigualdad del ingreso. En contraste,
los logros educativos presentaron un rezago respecto a Norteamrica.
Efectos de la modernizacin. Adicionalmente, la modernizacin llev a casi todos los pases en la direccin de poltica
24
ms abierta y democrtica. Incluso si la democracia es tal

vez relativamente superficial y poco consolidada, parece
haber pasado por un cambio importante respecto al siglo
xix. Adems, muchos pases, incluyendo Bolivia, Mxico y
Nicaragua (y posiblemente Colombia, dependiendo de la
interpretacin del perodo de La Violencia en los aos cincuenta) pasaron por revoluciones dramticas, mientras que
otros, como Per despus de 1968, implementaron polticas redistributivas radicales. Sin embargo, los niveles de desigualdad permanecieron en niveles muy altos a lo largo de
toda la regin. Este patrn latinoamericano contrasta con lo
que ocurri en Europa, donde la desigualdad econmica
parece haber cado dramticamente durante la mayor parte
del siglo x x. Tambin se diferencia del patrn observado en
Estados Unidos, donde las medidas de desigualdad indican
una reduccin desde la dcada de 1930 hasta la de 1960,
antes de que comenzara un recrudecimiento ms reciente.
Educacin y estrategia de desarrollo. La educacin masiva
ha sido de baja calidad en Amrica Latina, especialmente si
se compara con Norteamrica. A pesar del incremento en la
educacin, an existen fuertes patrones compenetrados de
exclusin social y discriminacin, que son difciles de quebrar y que impiden la movilidad hacia niveles superiores.
Otra explicacin posible respecto al
La desigualdad poltica
fracaso de la reforma educativa en recausa y es causada por la
ducir la desigualdad es el tipo de esdesigualdad econmica.
trategia de desarrollo que evolucion
en Amrica Latina despus de la dcada de 1930; esta
aproximacin, basada en un desarrollo hacia adentro,
sustitucin de importaciones y aislamiento de los mercados
mundiales, pueden haber reducido los incentivos para
invertir en educacin y construccin de habilidades. Es
importante resaltar el hecho de que algunos pases que
adoptaron estrategias de desarrollo orientadas a las
exportaciones en el siglo x x (por ejemplo Mauricio y Singapur) tambin experimentaron una reduccin de la
25
desigualdad.
Estos efectos pueden haberse reforzado por la dotacin de
factores en Amrica Latina. Incluso en el siglo x x, muchas
economas fueron dominadas por la exportacin de bienes
primarios, como petrleo en Venezuela, caf en Colombia,
Brasil y Centroamrica, banano en Centroamrica, azcar y
banano en el Caribe y cobre y nitratos en Chile. Tambin se
ha afirmado que el desarrollo intensivo en commodities reduce los
El modo ms confiable de inducir
retornos de la educacin, que puede
la reduccin de desigualdad es
haber sido otro factor en la reduccin
promover la inversin sostenida en
del impacto de la expansin de la
educacin y la acumulacin de
educacin sobre la desigualdad.
activos de parte de los pobres y
asegurar mecanismos para la
Acceso a los mercados financieros.

Tambin es posible que, ante la presencia de mercados financieros imperfectos, los cambios en la estructura de la economa de la
agricultura a la industria tengan poco efecto sobre la
desigualdad. A pesar de que no hay datos comparativos
sobre esta conexin, es probable que la propiedad de la
industria en Amrica Latina sea mucho ms concentrada, y
los mercados financieros mucho menos desarrollados que
en Norteamrica. Por ejemplo, en 1910 Estados Unidos
tena cerca de 2 5.000 bancos con una estructura de mercado altamente competitiva. Por el contrario, Mxico tena
4 2 bancos, dos de los cuales controlaban el 6 0% de los
activos bancarios y virtualmente ninguno competa en realidad con los dems bancos. Este ejemplo, y otros similares,
sugieren que los mercados financieros en Amrica Latina
eran muy pequeos y monopolizados. Sin acceso a los mercados financieros, los pobres siguieron siendo pobres.
movilidad econmica y social.
Desigualdad poltica. A pesar de que el tema de inters de

este informe es la desigualdad econmica, es difcil separarlo de la desigualdad poltica. La desigualdad poltica causa y
es causada por la desigualdad econmica. Una de las razo-
26
nes principales para la persistencia de desigualdad en el

siglo x x puede ser la permanencia del autoritarismo en
Amrica Latina. A pesar de que ha habido democratizacin
en la regin, este proceso normalmente no ha sido consolidado y s limitado en sus potenciales alcances. Adicionalmente, muchos partidos democrticos populares que estaban en capacidad de lograr el poder, tambin se han visto
controlados por consideraciones polticas muy estrechas y
han optado por polticas que eran muy dramticas en el
corto plazo pero generaban pocos beneficios duraderos.
En general es difcil atacar la desigualdad econmica de un
modo directo (por ejemplo, mediante medidas redistributivas), sin hacer dao a algunas de las estructuras de incentivos que son crticas para asegurar procesos de crecimiento
econmico. Por sta y otras razones, las polticas ms indirectas que amplan el acceso efectivo a las oportunidades
econmicas no slo para la poblacin actual, sino ms importante, para las generaciones futuras son frecuentemente preferidas. Tales polticas incluyen no slo mayor inversin en aumentar el acceso a educacin de alta calidad, sino
tambin esfuerzos en ofrecer mayor acceso a influencia poltica igualitaria y a la proteccin de la ley. Las experiencias
histricas de Europa y Estados Unidos sugieren que el modo ms confiable de inducir la reducAlgunos pases que adoptaron
cin de desigualdad es promover la inestrategias de desarrollo orientadas
versin sostenida en educacin, la
a las exportaciones en el siglo xx
acumulacin de activos de parte de los
tambin experimentaron una
pobres y asegurar mecanismos para la
reduccin de la desigualdad.
movilidad econmica y social. En general, esto puede implicar resolver las fallas de mercado e
institucionales que desincentivan a los pobres y a sus hijos
de llevar a cabo el tipo de inversin que los puede ayudar a
tener xito en una economa global.
Estados dbiles. La historia le ha heredado a Amrica Latina
relaciones sociales desiguales y Estados dbiles, en diferentes
27
grados a travs de la regin. Las relaciones clientelistas, respaldadas por culturas polticas y sociales en los diferentes
grupos, tienden a perpetuar la desigualdad. Los Estados dbiles en el sentido de baja capacidad de ofrecer bienes pblicos como estabilidad macroeconmica, asegurar los derechos de propiedad y ciudadana y ofrecer servicios bsicos
son un contexto pernicioso para la desigualdad, ya que son
particularmente vulnerables a las depredaciones por parte
de grupos bien organizados de ingreLas relaciones clientelistas, sos medios, como los sindicatos del
respaldadas por culturas sector pblico.
polticas y sociales en los
Las fallas en la accin del Estado un

trabajo deficiente en ofrecer bienes
pblicos como estabilidad macroeconmica, derechos de propiedad y ciudadana y en la oferta
de servicios bsicos como educacin, salud, agua, salubridad, carreteras, electricidad y proteccin social son tpicamente regresivas, afectando a los pobres y a los dbiles
desproporcionadamente. Tambin, en la mayora de reas
son nocivas para el desarrollo en general. En los casos en los
cuales el Estado falla en ofrecer bienes pblicos, los miembros con mayor riqueza de la sociedad tpicamente pueden
ejercer influencia privada sobre el Estado para buscar una
oferta selectiva o pueden optar por no participar en el sistema. Por ejemplo, las lites pueden llevar sus ahorros al
exterior y desarrollar medios privados para proteger sus
derechos de propiedad y su seguridad personal. Los pobres
y los grupos de ingresos medio tienen que vivir con las consecuencias. Con respecto a los servicios, algunos Estados
latinoamericanos han hecho un trabajo razonable en ofrecer servicios para las lites (por ejemplo, mediante una formacin temprana de universidades en muchos pases). Sin
embargo, la mayora ha hecho un trabajo muy pobre en la
ampliacin de la oferta.
diferentes grupos, tienden a

perpetuar la desigualdad.
28
Qu puede hacerse?
Qu puede hacerse en temas de poltica, especficos para
reducir la desigualdad en Amrica Latina? Cmo puede
la accin pblica llevar a una mayor igualdad con un costo
mnimo en trminos de eficiencia, y a su vez, generar una
reduccin de la pobreza ms rpida y efectiva?
Aunque la influencia de la historia y su reflejo contemporneo en la estructura institucional son factores importantes,
sus efectos no son determnisticos. Los anlisis econmicos,
polticos y sociales indican la potencialidad de un cambio y
la agencia poltica como una fuente del cambio, tanto con
respecto a las experiencias dentro de Amrica Latina como
29
frente a las comparaciones con otras sociedades. La velocidad del cambio potencial vara a lo largo de las diferentes
dimensiones de la desigualdad. Es intrnsecamente lenta
para la educacin y tambin probablemente lenta para la
desigualdad general de ingresos. Sin embargo, el cambio
puede ser relativamente rpido en trminos de patrones de
oferta de servicios, para niveles espeEs sorprendente,
cficos de distribucin del ingreso
pero imposible definir
(incluyendo a los ms pobres), y bajo
un culpable nico
ciertas condiciones, en reducir las dede la desigualdad en
sigualdades de poder. AdicionalmenAmrica Latina.
te, precisamente porque los cambios
toman tiempo, las decisiones que se toman tempranamente
y de modo concertado son de gran importancia. El rango de
niveles de poltica econmica que son clave para hacer la diferencia se presentan a continuacin, despus de un anlisis
de los cambios polticos y sociales subyacentes que se requerirn para ayudar y sostener los cambios de poltica econmica.
Causas probables. El balance de la evidencia presentada
tanto por correlaciones internacionales como de comparaciones ms detalladas entre Brasil y Estados Unidos sugiere que cuatro factores son conjuntamente responsables del
alto nivel de desigualdad del ingreso en Amrica Latina:
30
Una distribucin desigual moderada de las asignaciones

de educacin.
La persistencia de altas tasas de retornos sobre la educacin en el mercado laboral, que pueden operar mediante instituciones especficas.
Patrones de formacin de familias con altos niveles de seleccin (sorting) marital y una correlacin negativa y
grande entre el nmero de nios y el ingreso per cpita
de las familias.
El papel de un gasto pblico alto pero mal focalizado.
Adems de estos cuatro factores, tambin debe sealarse

que cierta parte del exceso de desigualdad de Amrica Latina puede estar sobreestimado debido a la predominancia
de medidas de ingreso en lugar de medidas de gasto en las
encuestas.
Es sorprendente, pero imposible definir un culpable nico
de la desigualdad en Amrica Latina. La interaccin entre los
cuatro factores sealados previamente refuerza mutuamente
el papel individual de cada uno y genera el resultado final.
Esto es particularmente claro en el
caso de la distribucin de aos de es- Aunque la influencia de
colaridad, que no son en extremo de- la historia y su reflejo
siguales para los niveles estndares de contemporneo en la
pases en desarrollo. Es slo cuando estructura institucional
estas distribuciones interactan con son factores importantes,
los inusualmente altos retornos de la sus efectos no son
educacin (particularmente en la determnisticos.
educacin pos-secundaria) y con los
altos coeficientes de correlacin entre cnyuges, como stas
llevan a altas desigualdades en las ganancias y en consecuencia en el ingreso.
Una aproximacin complementaria para la reforma. Una
estrategia econmica para reducir la desigualdad necesita
reflejar estas interacciones. Esto implica, en particular, acciones complementarias en las siguientes tres reas:
Ampliar la propiedad de activos.
Desarrollar mercados ms profundos e instituciones ms

igualitarias.
Usar el poder redistributivo del Estado de una manera

ms progresiva.
31
En algunas reas, las polticas para reducir la desigualdad

estarn a favor de un crecimiento agregado ms alto y generar ganancias para la mayor parte de la poblacin. En otras
reas, existirn contraprestaciones, si no en el crecimiento
agregado, s en la reduccin de los privilegios de quienes en
la actualidad se benefician de la desigualdad. Estas tres direcciones de poltica son examinadas en detalle en las siguientes secciones.
Ampliacin de la propiedad de activos:

redistribucin con crecimiento
La educacin es el activo productivo ms importante que la
mayora de las personas poseern alguna vez. Adems de sus
efectos econmicos, la educacin est fuertemente relacionada con las desigualdades polticas y socioculturales.
Una educacin ms igualitaria tiene mltiples influencias
potenciales en resultados y prcticas ms igualitarias. Adicionalmente, tiene dos ventajas importantes: su distribucin puede ser mejorada sin la necesidad de redistribuirla
quitndosela a alguien ms, y el incremento en su distribucin (que va conjuntamente con el
La reciente "masificacin" de la incremento en los niveles generales
educacin bsica parece estar de educacin) es bueno para la efiasociada con nuevas formas de ciencia y el crecimiento.
desigualdad, en particular las
A pesar de que la importancia de la

educacin es muy aceptada en la acque las lites tienen los medios tualidad por los gobiernos, su implefinancieros para no participar mentacin no ha sido siempre una
del sistema pblico. tarea fcil. En particular, la reciente
masificacin de la educacin bsica
parece estar asociada con nuevas formas de desigualdad, en
particular las relacionadas con una alta varianza en la calidad, y con el hecho de que las lites tienen los medios
financieros para no participar del sistema pblico.
relacionadas con una alta varianza
en la calidad, y con el hecho de
32
Aunque ha habido una amplia experimentacin, la frmula

mgica para aumentar la calidad de la educacin todava no
ha sido encontrada. Adems, la divisin clave en trminos de retornos de La educacin es el activo
mercado es el logro de educacin productivo ms importante
universitaria. El creciente valor de la que la mayora de las personas
educacin superior est determinado poseern alguna vez.
por la naturaleza sesgada, por habilidad o conocimiento del cambio tecnolgico. Sin embargo,
la educacin superior sigue estando en gran parte reservada
33
para los hijos de los ricos, con creciente desigualdad en los

niveles de matrcula en la ltima dcada. As, un elemento
importante de una estrategia educativa ms profunda puede
ser la introduccin de una iniciativa cvica, que incluya los
sectores privado y pblico, para lograr
Un elemento importante de una
un salto significativo en la cobertura y
estrategia educativa ms profunda
calidad en el sistema de escuelas ppuede ser la introduccin de una
blicas al nivel primario y, en particuiniciativa cvica, que incluya
lar, en la secundaria.
los sectores privado y pblico, para
lograr un salto significativo en la
Una creciente rendicin de cuentas.

Aunque no existe un plan institucioescuelas pblicas al nivel primario
nal especfico para esta estrategia, las
y, en particular, en la secundaria.
acciones exitosas pueden incluir mecanismos para incrementar la rendicin de cuentas de los
profesores y las escuelas. Esto puede tomar diferentes formas:
cobertura y calidad en el sistema de
Incentivos por resultados (como en el caso de las competencias de escuelas de Chile y el programa de bonos o
vouchers).
Fondos especiales para complementar los presupuestos

de las escuelas (como el programa fundef de Brasil).
Mayor participacin de las comunidades locales (como

el programa educo de El Salvador).
Estas medidas del lado de la oferta pueden ser complementadas por incentivos del lado de la demanda, que fomenten
que los nios permanezcan en las escuelas, como el programa Oportunidades (anteriormente Progresa) en Mxico y
Bolsa Escola en Brasil. Estas ltimas medidas tambin pueden servir para el propsito de ampliar los sistemas de proteccin social de los grupos ms pobres, como se discute ms
adelante. Todas estas experiencias tendrn que estar acompaadas por una continua evaluacin de cules aproxima-
34
ciones tienen el mayor impacto en el aprendizaje de los estudiantes, con el objetivo de garantizar un uso eficiente del
gasto en educacin.
Ampliacin del acceso. Para la educacin terciaria el reto es
incrementar el acceso de nios brillantes con pocos recursos. Parte del problema en este aspecto es la baja calidad y la
falta de cobertura en los niveles inferiores. Sin embargo,
existe el potencial para enfrentar las restricciones de crdito
y de informacin que limitan el acceso. Medidas como un
incremento fuerte en la disponibilidad de crdito educativo,
focalizacin de becas para estudiantes de las familias ms
pobres, exmenes de Estado, programas de acreditacin, y
observatorios laborales, facilitarn en gran medida la expansin requerida de educacin terciaria. En este contexto,
la mayor recuperacin de costos en las universidades pblicas y los presupuestos basados en desempeo sern complementos importantes.
RETORNOS DE LA ESCOLARIDAD
Y D E S I G U A L D A D PA R A D I F E R E N T E S PA S E S
Nota: * Significativo a nivel de 5%; ** Significativo a nivel de 10%; crculo lleno: ingreso;
crculo vaco: coeficientes de consumo del retorno por escolaridad.
FUENTE: World Development Indicators para el Coeficiente Gini; Gasparini (2002), Captulo 2 para Gini de
ingreso; Fernndez y otros (2001) para las primas por habilidad, medidas mediante ecuaciones de Mincer.
35
Enfrentar la exclusin. Adems de las medidas generales es

necesario resolver las estructuras de exclusin afrontadas
por grupos histricamente subordinados. Pueden hacerse
argumentos a favor de la inversin en currculo y profesores
para ofrecer educacin multicultural y multirracial, incluyendo la educacin bilinge en reas
Adems de las medidas
con fuerte presencia de personas indgenerales es necesario resolver
genas. A nivel terciario, existe un caso
las estructuras de exclusin
claro para el uso de la accin afirmaafrontadas por grupos
tiva, especialmente para las personas
histricamente subordinados.
excluidas de grupos afrodescendientes en Brasil; sin embargo, tales programas pueden llevar a
una reaccin negativa y a la estigmatizacin y necesitan ser
discutidos, diseados y monitoreados cuidadosamente.
A pesar de que un esfuerzo para igualar el acceso a la educacin es crtico para la distribucin del ingreso en el largo
plazo, los efectos de la educacin toman mucho tiempo. Ya
que los nios que se benefician de una mejor escolaridad
ahora entrarn en el mercado laboral en el futuro, tomar
dcadas transformar la composicin de la educacin para
toda la fuerza laboral. Durante la transicin, la expansin
terciaria puede incluso llegar a incrementar la desigualdad, si
los altos retornos de la educacin terciaria persisten. Tambin existe incertidumbre sobre lo que ocurrir en el patrn
de retornos a la educacin en el largo plazo. Una comparacin entre Brasil y Estados Unidos determin que las diferencias en la desigualdad de la educaPara la educacin terciaria cin en la fuerza laboral explican
el reto es incrementar el cerca de un tercio de las diferencias en
acceso de nios brillantes la desigualdad del ingreso, y otro tercon pocos recursos. cio es explicado por diferencias en los
patrones de los retornos de la educacin. Sin embargo, una comparacin entre Chile e Italia encontr que las diferencias en la estructura del ingreso estaban relacionadas ms con las diferencias en retornos que con
las diferencias en la distribucin de aos de educacin.
36
Aunque estas comparaciones son slo ejercicios estadsticos, sugieren que muchos factores influyen en los efectos de
la educacin sobre la desigualdad del ingreso.
Continuar la reforma agraria. La distribucin desigual de
la tierra ha sido histricamente una importante fuente de
altos niveles de desigualdad econmica y de influencia poltica. Con un enorme incremento en la
urbanizacin y, en la mayora de pa- La distribucin desigual de
ses, el declive de las lites terratenien- la tierra ha sido histricamente
tes como una importante fuente de una importante fuente de
influencia, la propiedad rural es me- altos niveles de desigualdad
nos importante que en el pasado. Sin econmica.
embargo, la distribucin de la tierra
rural es an relevante para una importante y relativamente
pobre minora en los pases de ingreso medio, as como para
grupos ms grandes en los pases ms pobres de la regin.
Amrica Latina puede ser catalogada como una regin de reformas agrarias extensivas pero incompletas. Algunos esfuerzos pasados tuvieron xito fragmentando las haciendas,
pero la mayora fall en transformar la posicin de los
campesinos pobres, debido a dificultades en el diseo y en el
contexto poltico. Cuando los derechos de propiedad pasaron a ser ms inseguros, las lites terratenientes usaron otros
medios para preservar su posicin econmica, como expulsar a los inquilinos y asegurar subsidios sobre el capital o el
producto. Adicionalmente, las reas recin reformadas no
fueron apoyadas con servicios de infraestructura y econmicos de otra ndole, necesarios para generar un sector vibrante de pequeos propietarios rurales.
La naturaleza y grado de reforma a la propiedad rural vari
en cada pas. En los casos donde los derechos de propiedad
sobre la tierra son generalmente reconocidos y legtimos
(como en la mayor parte del Cono Sur), la accin coercitiva
sera indeseable y contraproducente. Sin embargo, muchos
37
38
pases tienen regiones de colonizacin donde los derechos

no estn bien definidos o son ilegtimos. En estos casos, el
potencial redistributivo puede ir de la mano con un fortalecimiento de los derechos de propiedad si el proceso est
bien manejado. Esto puede involucrar un grupo de tcnicas,
desde la confiscacin y redistribucin de la tierra en propiedad de narcotraficantes hasta el cambio del uso de la tierra
que todava est en propiedad estatal. En Brasil y Colombia,
los procesos de compra estatal para la redistribucin y los
experimentos con reformas basadas en la comunidad o en el
mercado estn avanzando. En trminos de los diseos de
pos-reforma, los grupos indgenas algunas veces prefieren
mantener formas colectivas tradicionales de manejo de la
tierra, donde el problema se centra en cmo ofrecer un acceso adecuado al crdito y a los servicios en el contexto de
estas estructuras de propiedad y de gobernabilidad. En
todas las reas, es esencial complementar la produccin de
pequea escala con la infraestructura y otros servicios adicionales, para integrar nuevos esquemas al interior de las estrategias En trminos de los diseos
territoriales para el desarrollo, y de pos-reforma, los grupos
ofrecer el marco legal a un mercado indgenas algunas veces
prefieren mantener formas
de arrendamiento.
colectivas tradicionales de
Los temas de vivienda y tierras urba- manejo de la tierra, donde

nas han aumentado en importancia el problema se centra
con la urbanizacin. Una divisin en cmo ofrecer un acceso
importante es la de la seguridad en adecuado al crdito.
los derechos de propiedad de la tierra, ya que los grupos ms pobres sufren de mayor falta de
garanta legal de la propiedad. La experiencia de Per indica que es posible llevar a cabo grandes programas de titulacin; esta aproximacin necesita ser complementada con
medidas para hacer que los mercados de vivienda funcionen mejor, ofrecer infraestructura local y asegurar que los
gobiernos locales respondan a las necesidades de los habitantes urbanos pobres.
39
Reforma a los impuestos de propiedad. Tanto en reas urbanas como rurales, el fortalecimiento de los impuestos a la
propiedad es un tema importante de accin pblica. Los impuestos de propiedad en Amrica Latina son bajos para los
estndares internacionales, incluso despus de controlar por
ingresos. El incremento en los impuestos a la propiedad puede ser una fuente valiosa de ingresos para los gobiernos locales y ofrecer incentivos para un uso ms eficiente de la tierra.
Mejorar el acceso a la infraestructura. El acceso desigual a
la infraestructura pblica es otro determinante importante
de la dinmica de la desigualdad. Trabajos recientes de comparacin entre pases indican que a medida que un pas
tiene mayor infraestructura instalada (incluyendo energa
elctrica, telecomunicaciones, carreteras y ferrocarriles),
menos desigual es. La evidencia sugiere que esta relacin es
causal y que el efecto puede ser grande en el largo plazo. Del
mismo modo, la fuerte reduccin de la inversin en
infraestructura en las dcadas de 1980 y 1990 en
muchos pases de Amrica Latina es
El acceso desigual a la causa de preocupacin desde una
infraestructura pblica es otro perspectiva de crecimiento y
determinante importante de la equidad. Esta tendencia ha llevado a
dinmica de la desigualdad. unas grandes y crecientes brechas en
trminos de infraestructura entre
pases de Amrica Latina, la ocde y del este de Asia. Esta
reduccin estuvo determinada por la reduccin en el gasto
pblico en infraestructura, en primer lugar por la crisis de
la deuda de la dcada de 1980 y luego por el contexto
interno de exageradas expectativas relacionadas con las
posibilidades de la privatizacin en los aos noventa. A
pesar de que la oferta privada aument, slo alcanz a compensar completamente la reduccin pblica en el caso de las
telecomunicaciones.
Enfrentar las desigualdades en el futuro requerir una juiciosa mezcla de oferta pblica y privatizacin. El proceso de
40
privatizacin ha pasado a ser altamente politizado. En

muchas reas, la oferta puramente privada es poco probable, especialmente en reas como carreteras rurales, agua y
sanidad. En estos subsectores, la inversin privada y pblica
en infraestructura son complementos, no sustitutos. El tema ac es anlogo a los retos de hacer que cualquier servicio pblico est disponible para todos los ciudadanos. En
muchas reas, todava puede argumentarse a favor de la privatizacin, incluso con base en consideraciones de equidad.
Muchas empresas de servicios pblicos han sido parte de las
estructuras clientelistas, inequitativas e ineficientes. Los esfuerzos de privatizacin que pueden quebrar estas barreras,
no tendrn xito si no estn bien diseados y sujetos a una
regulacin fuerte y autnoma. La evidencia de privatizaciones pasadas de empresas pblicas sugieren que la mayor
parte tiende a llevar a un acceso ms igualitario y a mayor calidad del servicio; sin embargo, los efectos en precios han variado dependiendo de las condiciones iniciales y de la calidad de regulacin. El proceso es clave: en la mayora de los
casos, los procesos de privatizacin no han sido usados para
distribuir la propiedad ms ampliamente, y en los casos en
que la transparencia y la competencia han sido dbiles, se ha
presentado una transferencia regresiva de riqueza y ha habido corrupcin. Este es el caso particularmente en sectores no
competitivos, en los cuales el establecimiento de estructuras
regulatorias fuertes junto con la privatizacin son esenciales
para lograr resultados eficientes y equitativos.
Desarrollar mercados ms profundos e

instituciones ms equitativas
Las reformas a favor del mercado usualmente son acusadas
de favorecer a los ricos en contra de los pobres. Mientras
que esto tiende a ignorar el hecho de que la mayora de ins-
41
tituciones distintas al mercado de Amrica Latina han sido

histricamente moldeadas para favorecer a los ricos, es
importante entender el impacto distributivo de las reformas
de mercado a la luz de su importancia para la agenda del
crecimiento. Un resumen de la literatura encuentra que no
hay un patrn fuerte de asociacin con el impacto de las
reformas estructurales sobre la desigualdad. En un balance,
las reformas basadas en el mercado han estado asociadas
con mayor desigualdad del ingreso, pero los efectos no son
grandes y no son estadsticamente fuertes. El resultado
principal es que la desigualdad ha
La desigualdad ha sido muy sido muy resistente a una gama de
resistente a una gama de experimentos de poltica, desde la
experimentos de poltica, desde la industrializacin por sustitucin de
industrializacin por sustitucin de importaciones hasta las polticas
importaciones hasta las polticas populistas y las reformas orientadas
populistas y las reformas al mercado.
orientadas al mercado.
Es posible decir ms sobre reformas

especficas. En los casos en que las reformas han llevado a
una estabilizacin de precios, los resultados han sido de
reduccin en la desigualdad. Adicionalmente, los efectos de
la privatizacin sobre la distribucin han sido positivos. Sin
embargo, muchos pases en la regin han experimentado un
incremento en la desigualdad en salarios de los trabajadores
para la ltima dcada, lo que parece haber sido mediado por
una apertura del comercio y la inversin extranjera directa.
La liberalizacin del comercio, adems de la distribucin
desigual de la educacin, ha estado asociada con la creciente
disparidad salarial, porque ha llevado a una adopcin ms
rpida de nuevas tcnicas y procesos de produccin que son
intensivos en mano de obra calificada. Sin embargo, alguna
evidencia sugiere que ste es un efecto que slo ocurre una
vez, con una nivelacin reciente de las desigualdades salariales, que es el caso de Chile y Mxico, dos de las economas
de la regin con mayor integracin internacional.
42
Abordar la influencia institucional. La respuesta ms efectiva a las fuerzas que aumentan la desigualdad no es evitar
el uso de mercados, sino enfrentar las fuentes subyacentes
de la desigualdad. Hacer esto implica ampliar e igualar la
base de activos en especial en educacin e infraestructura
y reformar los sistemas de proteccin social para hacerlos
ms incluyentes. Extender y profundizar el alcance de los
mercados es importante tambin. Parte del problema es que
el acceso al mercado es muy diferente para las familias
pobres y los trabajadores del sector informal frente a las
compaas ricas y establecidas. Los mercados financieros son
de particular importancia en este aspecto, tanto para mejorar la igualdad de oportunidades en inversin productiva
como para facilitar un acceso ms
igualitario a activos, como tierra, El mercado laboral
vivienda y educacin. La transparen- es el principal escenario
cia, divulgacin de resultados, buen para la determinacin
gobierno corporativo, empresas de del ingreso en la mayora
evaluacin de riesgo crediticio y fuer- de las familias.
tes derechos de propiedad para los
prestamistas y pequeos accionistas, han mostrado ser un
determinante importante en la profundizacin financiera y
a mayor acceso al sistema financiero. Numerosas instituciones especficas, productos y regulaciones colaterales
43
pueden aumentar el acceso al crdito para microempresas y

empresas de menor escala.
El mercado laboral es el principal escenario para la determinacin del ingreso en la mayora de las familias. Las instituciones del mercado laboral pueden tener una significativa
influencia en esta rea, en particular respecto a la calidad del
trabajo. Las actuales instituciones del
Existe la necesidad de mercado de trabajo y la seguridad
moverse hacia un marco social en Amrica Latina (como los
laboral y de seguridad social sindicatos, normatividad de salario
que sea ms incluyente y mnimo y prestaciones laborales)
menos distorsionador. protegen los intereses de trabajadores
de sectores formales y excluyen en
gran medida a los trabajadores informales y a la mayora de
los desempleados. Contrario a las condiciones de los trabajadores de pases de la ocde, los trabajadores del sector formal de Amrica Latina pocas veces conforman la mayora de
la clase trabajadora y usualmente estn ubicados en el medio
o la parte superior de la distribucin del ingreso. En la mayora de pases, la mayor parte de los trabajadores pobres
estn empleados o autoempleados en el sector informal,
donde la proteccin al trabajador no se ofrece. Los trabajadores organizados usualmente llevan a cabo cierto tipo de
acaparamiento de oportunidades o proteccin de sus privilegios, que pueden limitar la aplicacin de reformas equitativas. Ejemplos de lo anterior incluyen esfuerzos de proteger las pensiones favorecidas del sector pblico en Brasil y la
resistencia de algunos sindicatos de maestros a reformas
igualadoras en la educacin bsica que podran beneficiar a
los estudiantes.
Existe la necesidad de moverse hacia un marco laboral y de
seguridad social que sea ms incluyente y menos distorsionador. Tal marco debe buscar la extensin de los derechos
laborales bsicos y la proteccin de todos los trabajadores al
tiempo que incremente la flexibilidad laboral, especialmente en reas donde los grupos tienen fuertes intereses crea-
44
dos. Esta aproximacin es consistente con el activo papel de

los sindicatos al interior de ambientes competitivos.
Regresividad de las crisis financieras. Un resultado notable
es la regresividad de las crisis financieras. Las personas ricas
y mejor informadas, sacan su dinero ms rpido de sus pases, en algunos casos disfrutando de ganancias de capital en
trminos del poder de compra respecto al pas de origen. Adicionalmente,
Las personas ricas
los costos fiscales de mecanismos de
y mejor informadas,
resolucin han sido adoptados en las
sacan su dinero ms
recientes crisis bancarias en Amrica
rpido de sus pases.
Latina. Durante las dcadas de 1980
y 1990, las transferencias pblicas a
grandes depositantes y accionistas de bancos, tomadas como
un mecanismo de solucin de la crisis, estuvieron en el rango de 1 3-5 5% del pib. Estas transferencias eran mucho
mayores que los programas focalizados de lucha contra la
pobreza y fueron financiadas con una combinacin de altos
DESEMPLEO Y DESIGUALDAD ENTRE PASES
crculo vaco: coeficientes de consumo.
World Development Indicators para el Coeficiente Gini; Gasparini (2002), Captulo 2 para Gini de ingreso
y desempleo en Amrica Latina. Base de datos de desempleo de la Organizacin Internacional del Trabajo.
FUENTE:
45
impuestos y menores beneficios y servicios pblicos. Ya que

la incidencia de un sistema impositivo general es usualmente proporcional (o posiblemente progresivo en grado moderado) y la incidencia marginal de la expansin del servicio
en la dcada de 1990 fue tpicamente progresiva, estas transferencias
Las polticas para
fueron muy regresivas. Es poco probreducir la probabilidad y
able que transferencias regresivas de
severidad de las crisis
ese tamao a grandes deudores y
son una parte necesaria
depositantes, e incluso accionistas, en
de la agenda para redurealidad fuesen necesarias para evitar
cir la desigualdad.
el colapso del sistema bancario.
Las polticas para reducir la probabilidad y severidad de las
crisis son una parte necesaria de la agenda para reducir la
desigualdad. Las economas latinoamericanas han permanecido muy vulnerables a oscilaciones sorpresivas de los
flujos de capital debido a la combinacin de niveles de
deuda pblica moderados a altos, excesiva dependencia en
deuda externa y atada al dlar, bajos cocientes de exportacin e impuestos, dbil regulacin prudencial y supervisin,
y polticas fiscales procclicas. El mejor camino de poltica
macroeconmica en la regin, desde el punto de vista de la
reduccin de la pobreza y la desigualdad, podra ser uno de
incremento del ahorro del sector pblico y adopcin de regulacin y supervisin super prudencial en el sistema financiero durante perodos de auge
Las economas econmico, mientras que se increlatinoamericanas han mentan los niveles de apertura de la
permanecido muy economa, desarrollando mercados
vulnerables a oscilaciones de capitales de largo plazo, mejoransorpresivas de los do el manejo de la deuda y aumenflujos de capital. tando los cocientes de impuestos. Ya
que estos ltimos objetivos toman
mucho tiempo en ser alcanzados, tambin ser deseable generar supervit del sector pblico ajustado cclicamente
para perodos de tiempo en los pases que tengan altos cos-
46
tos de deuda, para reducir la vulnerabilidad a choques y la

probabilidad de una crisis.
Implementar polticas contracclicas. Un elemento clave es
el establecimiento de reglas e instituciones que permitan la
operacin de polticas fiscales contracclicas, que mitiguen
los problemas de economa poltica y de informacin que se
esconden al interior de las polticas fiscales procclicas. A su
47
vez, esto superar el efecto procclico del gasto social y evitar su reduccin cuando es ms necesario.
Adherirse a la prudencia fiscal. Buscar la prudencia fiscal
en el tema de la igualdad puede ser sorprendente para aquellos que han credo por muchos aos que la gobernabilidad
a favor de los pobres es equivalente a la aceptacin de dficit
fiscales. Esta visin es consistente con la necesidad de grandes cantidades de acciones pblicas y gasto pblico para
reducir la pobreza, desigualdad y diferentes fuentes de ineficiencia en Amrica Latina. Sin embargo, financiar este gasto
no debe generar grandes dficit fiscales porque al hacerlo se
incrementar la probabilidad de inflacin y crisis de balanza
de pagos y sistema bancario, que tienen soluciones altamente
regresivas. Por el contrario, la finanEn la actualidad ciacin debe venir de otras fuentes,
la mayor parte de los incluyendo impuestos ms altos y la
pases de Amrica Latina redireccin del gasto existente, que en
tienen razones de cierta medida es casi seguramente
impuestos a PIB muy bajos mal usado y en gran parte regresivo.
dado su nivel de desarrollo.
Desarrollar mecanismos de solucin para las crisis. Finalmente, ya que las crisis nunca
pueden evitarse por completo, es crtico tener en su lugar ex
ante un mecanismo de solucin de las crisis que sea eficiente y equitativo (especialmente con respecto a los potenciales problemas financieros) para evitar transferencias
llenas de desperdicio y altamente regresivas que han caracterizado el manejo de la mayor parte de las crisis bancarias
del pasado. Estos mecanismos deben ser complementados
por redes de seguridad social que se activen automticamente para proteger a

los pobres de un choque negativo.
Usar el poder redistributivo del Estado

Un sistema impositivo saludable es un ingrediente vital para
un Estado eficiente. En la actualidad, la mayor parte de los
48
pases de Amrica Latina tienen razones de impuestos a pib

muy bajos dado su nivel de desarrollo. Algunos, en especial
Uruguay y en menor medida Chile y Costa Rica, tienen impuestos moderadamente altos y una oferta de bienes pblicos redistributiva e importante. Brasil se presenta como el
caso en el cual un esfuerzo tributario relativamente alto
coincide con una oferta altamente desigual de servicios pblicos. A pesar de que los problemas metodolgicos representan un obstculo para el anlisis de incidencia y se puede
decir poco con confianza, un supuesto razonable es que dada una recoleccin muy baja de impuestos al ingreso y a la
propiedad, la mayor parte de los regmenes impositivos de
la regin son proporcionales o slo medianamente progresivos o regresivos. Esta situacin implica que los pobres, la
clase media y los ricos pagan aproximadamente la misma
proporcin de sus ingresos en impuestos.
Seleccionar las polticas tributarias. La naturaleza y el grado de cambios deseables en la poltica tributaria depender
de la posicin inicial de un pas. En pases ms pobres,
usualmente la prioridad ms grande est en desarrollar una
administracin de impuestos con razonablemente buen
funcionamiento para expandir los recursos disponibles para
el Estado. En los casos donde esto no ha ocurrido, es posible mover los sistemas de impuestos indirectos hacia impuestos al valor agregado (iva) de base amplia, que puede
combinar fuertes capacidades de recaudo de ingreso con
altos niveles de eficiencia. Para lograr
niveles modestos de progresividad, un La naturaleza y
nuevo sistema de iva debe tener una el grado de cambios
estructura tarifaria simple, que con- deseables en la poltica
sista de pocas excepciones de produc- tributaria depender
tos (en gran medida para alimentos), de la posicin inicial
una tasa impositiva bsica para la made un pas.
yora de productos y una mayor tasa
para bienes de lujo. Los impuestos indirectos pueden aplicarse a bienes que generan altas externalidades negativas,
49
como tabaco, alcohol y vehculos a motor. Sin embargo, algunos impuestos indirectos (como los aplicados al kerosene
o al tabaco) son tpicamente regresivos, implicando la necesidad de balancear la equidad con otros objetivos.
Reformar los impuestos personales y a la propiedad. Los
impuestos al ingreso personal y a la
La evidencia confirma lo propiedad juegan un importante
que los anlisis histricos papel en el largo plazo, ya que la
y polticos sugieren: recoleccin es muy baja en la mayora
la mayor parte de de pases de Amrica Latina en comlos servicios pblicos paracin con la ocde. Las estructuras
llegan a los ricos antes de impuestos al ingreso no necesitan
que a los pobres. tener muchas tasas para ser progresivas. Los esfuerzos para cobrar ms
impuestos a los ricos deben concentrarse en mejorar los
mecanismos de exigencia y cerrar excepciones y ventanillas
de escape legales con el objetivo de reducir la evasin y
elusin de impuestos. Esto implica cobrar impuestos a la
propiedad, que existe en muchos pases pero generalmente
no recaudan muchos ingresos, y que son crticos para financiar los servicios pblicos locales. Los esfuerzos de reforma
no deben concentrarse en aumentar las tasas de esos impuestos, sino en eliminar las excepciones y disear mecanismos de rendicin de cuentas para mejorar la recoleccin y
la exigencia de pago.
Ampliar el impacto distributivo. Dados los lmites de la redistribucin por los impuestos, especialmente en el corto
plazo, el lado de gastos de la ecuacin es de fundamental
importancia. La evidencia confirma lo que los anlisis histricos y polticos sugieren: la mayor parte de los servicios
pblicos llegan a los ricos antes que a los pobres. La incidencia promedio de gran nmero de servicios an es regresiva en la mayor parte de Amrica Latina. Las buenas noticias son, sin embargo, que durante la dcada de 1990 la
expansin del acceso a la educacin bsica y a la salud fue
50
muy progresiva. En gran medida, esto es simplemente porque la expansin, automticamente incluy a las personas
pobres, ya que los ricos ya tenan acceso a tales servicios. En
muchos casos, sin embargo, el salto es tambin resultado de
una accin pblica deliberada y bien planeada.
Dada la importancia de estos servicios bsicos, el incremento general en La expansin subsidiada
el gasto social que se llev a cabo en de la matrcula de
la mayora de los pases de la regin educacin terciaria va en
en los aos noventa (debido al incre- contra de la igualdad.
mento en la razn de gasto social
respecto al pib y al crecimiento econmico) fue en general
progresivo, a pesar del hecho de que una importante porcin fue dirigida a subsidios de las pensiones, que en general son altamente regresivas. Sin embargo, an hay problemas. Grandes diferencias existen entre programas respecto
al impacto distributivo. La expansin subsidiada de la
51
matrcula de educacin terciaria va en contra de la igualdad.

Esto parece ser cierto para cualquier servicio en el cual la
tasa de acceso inicial es baja. En los
Los pases latinoamericanos sectores de infraestructura con baja
tambin tienen una cobertura
(como
las
teimportante experiencia en lecomunicaciones en la mayor parte
el uso de mecanismos de de la regin y la electricidad en los
suministro focalizados. pases ms pobres), la expansin ha
tendido a favorecer primero a los
ricos.
Revisar los mecanismos de suministro focalizados. Los
pases latinoamericanos tambin tienen una importante
experiencia en el uso de mecanismos de suministro focalizados. Algunos programas son muy exitosos en focalizar los
pobres, pero tienden a ser muy pequeos; de hecho, parece
haber una disyuntiva entre una focalizacin efectiva y el
grado de cobertura de programas entre los pobres. Tal disyuntiva puede deberse a las dificultades administrativas,
pero tambin es probable que sea el resultado de la interaccin con instituciones polticas y econmicas. Las polticas
progresivas usualmente necesitan
basarse en una amplia coalicin que
Las polticas progresivas
las apoye. As, los programas focalizausualmente necesitan
dos deben estar relacionados o
basarse en una amplia
empacados con programas de accecoalicinque las apoye.
so universal que beneficien a la clase
media. El uso de las transferencias
condicionales a la participacin de nios en el sistema general escolar y de salud, son un buen ejemplo.
Finalmente, el patrn histrico de gasto social ha estado
muy lejos de ser ptimo en relacin con el ciclo econmico.
El gasto social por persona pobre es altamente procclico en
casi todos los pases de Amrica Latina; los recursos son
escasos exactamente cuando ms se necesitan. Esto no es un
patrn nico a esta regin, y es fcil de entender el proceso
52
T R A N S F E R E N C I A S P B L I C A S PA R A L O S H O G A R E S
Y DESIGUALDAD DEL INGRESO
crculo vaco: coeficientes de consumo.
World Development Indicators para el coeficiente Gini; Gasparini (2002), Captulo 2 para Gini de ingreso;
y estadsticas financieras de los gobiernos (Fondo Monetario Internacional) para razones de transferencias
(instituciones sin nimo de lucro y hogares)-respecto de PIB .
FUENTE:
poltico que puede llevar a este resultado. Sin embargo,

sigue siendo cierto que este patrn tiene altos costos para la
actividad econmica, en especial para los pobres. Por tanto,
es importante adoptar reglas e instituciones fiscales que
ayuden a superar las polticas fiscales procclicas en general
y de los gastos a favor de los pobres en particular.
Las transferencias juegan un importante papel en todas las sociedades al Es importante adoptar
ayudar a las familias a manejar los reglas e instituciones
riesgos por ejemplo, los relaciona- fiscales que ayuden
dos con salud, empleo y desastres en a superar las polticas
las cosechas y en la redistribucin de fiscales procclicas.
recursos para los pobres. El argumento a favor de las transferencias redistributivas es
resaltado por el hecho de que la transicin a sociedades ms
igualitarias mediante la ampliacin de la propiedad de
53
activos puede tomar mucho tiempo. An as, la evolucin

histrica de Amrica Latina ha llevado a la formacin de lo
que puede considerarse como un Estado de bienestar truncado que ofrece beneficios slo a los trabajadores formales.
Tales Estados tienden a ser muy desiguales; por ejemplo, el
sistema de seguridad social mexicano para los trabajadores
pblicos y privados es uno de los programas ms desiguales
del pas.
Muchos pases han estado reformando sus sistemas de bienestar para hacerlos ms eficientes y menos costosos. La
preocupacin es disear instrumentos que hagan que el
54
Estado sea ms incluyente, mientras que se minimicen

simultneamente los costos de eficiencia. Esto incluye un
rango de polticas, dependiendo del rea de la vulnerabilidad. Por ejemplo, cubrir a los ciudadanos pobres de edad
avanzada se puede lograr mejor mediante pensiones bsicas
financiadas por los ingresos generales, como en el sistema de
pensiones para los agricultores en Brasil. Enfrentar el riesgo
del desempleo probablemente incluir un grupo de transferencias relacionadas con el empleo
incluyendo sistemas de seguro al Las transferencias juegan
desempleo que existen en la actuali- un importante papel en
dad y programas de bienestar labo- todas las sociedades al ayudar
ral enfocados hacia los trabajadores a las familias a manejar los
pobres del sector informal, como Tra- riesgos por ejemplo, los
bajar en Argentina (que se redise relacionados con la salud,
como Jefas y Jefes de Hogar durante empleo y desastres en las
la reciente crisis econmica), A Tra- cosechas y en la redistribucin
bajar en Per, y Manos a la Obra en de recursos para los pobres.
Colombia.
Son particularmente prometedores los programas de transferencias en efectivo que estn dirigidos a ciertos grupos
segn la necesidad y que son ofrecidos slo cuando los beneficiarios han tomado una serie de decisiones, que usualmente consisten de inversin en su propio capital humano.
La evidencia resalta la capacidad de algunos de estos programas (como Oportunidades en Mxico, Bolsa Escola en
Brasil y la Red de Proteccin Social en Nicaragua) para
alcanzar a los pobres de una manera efciente y tener efectos
positivos en la acumulacin de capital humano. Adems de
afectar la redistribucin de transferencias, tales programas
tambin tienen el potencial de ser un instrumento de
administracin del riesgo y pueden pasar a ser efectivos
como mecanismo de un sistema de proteccin social equitativo y completo. Atar las transferencias condicionales de
dinero en efectivo para los pobres con la expansin general
de la educacin bsica y servicios de salud tiene un gran
55
sentido desde el punto de vista de la eficiencia (ya que en otro caso los pobres
pueden no demandar estos servicios) y la sostenibilidad poltica de los programas focalizados.
Conclusiones
Las polticas econmicas descritas en este ensayo ofrecen
un conjunto de potentes instrumentos para hacer que las
sociedades latinoamericanas sean sustancialmente ms
igualitarias, especialmente en el largo

plazo. Sin embargo, ni el diseo de las
polticas ni su implementacin es un tema
puramente tecnocrtico.
El anlisis de la historia y las condiciones sociales y polticas
actuales muestran que slo ser probable que las polticas
econmicas eficientes y redistributivas sean seleccionadas e
implementadas efectivamente si estn basadas en condiciones sociales y polticas favorables. En grados distintos, las
sociedades latinoamericanas no tienen estas condiciones
hoy. La accin pblica necesita promover cambios hacia un
nuevo equilibrio poltico.
La historia le hered a Amrica Latina relaciones sociales
desiguales y Estados dbiles, en magnitudes que varan en la
regin. Esto ha sido una fuente fundamental de la mezcla
caracterstica de oferta insuficiente
La accin pblica necesita de los bienes pblicos de estabilidad
promover cambios hacia un macroeconmica, derechos de
nuevo equilibrio poltico. propiedad y ciudadana as como de
bajos niveles de oferta de servicios
de base amplia. La democratizacin
que probablemente fue necesaria para la transformacin,
no ha sido suficiente. Las relaciones clientelistas tienden a
continuar bajo auspicios democrticos, especialmente
cuando estn asociadas con culturas desiguales entre los
56
grupos. Este patrn no es de ninguna manera nico a

Amrica Latina: las maquinarias polticas de la mayor parte
de ciudades de Estados Unidos tambin mantuvieron este
esquema en gran parte del siglo x x.
Las experiencias internacionales y latinoamericanas resaltan
el potencial de cambio. Esto es ms probable que ocurra
cuando hay cambios en las oportunidades de influencia
poltica (incluyendo la competencia electoral) y el fortalecimiento de las capacidades de los grupos pobres para articular sus intereses y organizarse para una accin efectiva. Estos
procesos pueden tomar diferentes formas. En el largo plazo,
los tan frecuentemente vilipendiados partidos polticos
tienen un papel importante que jugar, dado que estn formados segn lneas o polticas programticas en lugar de
estar basados en relaciones verticales y clientelistas. Existen
importantes relaciones complementarias entre las demandas programticas y el desarrollo de burocracias autno-
PERCEPCIN DE JUSTICIA EN LA DISTRIBUCIN

D E L I N G R E S O E N A M R I C A L AT I N A
FUENTE:
Latinobarmetro (2001). Respuestas a la pregunta: "Usted cree que la distribucin del ingreso es?"
57
mas. Chile es el mejor ejemplo de la regin en el cual la

combinacin de partidos programticos y competencia burocrtica ayud a fortalecer cambios importantes hacia un
Estado ms efectivo y redistributivo luego de la transicin a
la democracia con el resultado de
que las consecuencias progresivas
fluyeron de una mejor oferta de
bienes pblicos clave y servicios tanto
focalizados como de base amplia.
Otros casos nacionales, incluyendo
Brasil en la ltima dcada, parecen
estar movindose en esta direccin.
En los casos en los cuales no existan
partidos programticos, el cambio se
llev a cabo por agentes externos, generalmente mediante emprendedores
polticos o movimientos que pueden
ser catalizadores para romper con la
historia. Sin embargo, los cambios
determinados por agentes externos
slo tienen probabilidad de ser sostenibles si estn insertos en instituciones formales, especialmente aquellas que crean la capacidad para los
grupos de bajos y medianos ingresos
de articular y organizarse para buscar
un Estado efectivo y redistributivo.
Algunos complementos importantes pero no sustitutos
para el cambio desde el interior o desde el exterior del sistema existente incluyen medidas de incremento en la transparencia, promocin del debate pblico y fortalecimiento
de la capacidad de la administracin pblica.
Estos aspectos sostienen la presin social e incrementan la
capacidad de desarrollar y mantener un gobierno con capacidad de respuesta.
58
El Estado a nivel subnacional ha pasado a ser un terreno de

creciente importancia para el cambio
poltico y la poltica econmica, El problema real radica
debido a la combinacin de descen- en cambiar la dinmica
tralizacin poltica (incluyendo la social que perpeta tales
introduccin de elecciones de alcal- desigualdades basadas
des) y la devolucin de responsabili- en grupos.
dades. En este contexto, un nmero
de casos de grandes cambios en el desempeo del Estado se
han presentado en apenas unos pocos aos, en especial en
Bogot, Colombia y Porto Alegre, Brasil. Estos casos muestran signos de un desplazamiento real hacia un nuevo equilibrio poltico, con grandes mejoras en la redistribucin de
los servicios, reduccin en el clientelismo y la corrupcin, e
incrementos en los esfuerzos tributarios.
La historia tambin ha dejado a algunos pases de Amrica
Latina con grandes divisiones entre grupos raciales y tnicos, en particular grupos indgenas y afrodescendientes. (A
pesar de que las diferencias de gnero todava estn presentes, aparentemente se han hecho esfuerzos tangibles en este
aspecto). Aunque este informe no estudia estos temas a profundidad, enfrentar las divisiones basadas en grupos es claramente una parte importante de la agenda de reduccin de
desigualdad en la regin. As como con la transicin hacia la
democracia, la mayora de pases tienen movimientos formales en esta direccin, por ejemplo, al reconocer el multiculturalismo en las constituciones
A pesar de que las
nacionales.
diferencias de gnero
todava estn presentes,
El problema real radica ahora en camaparentemente se han

biar la dinmica social que perpeta
hecho esfuerzos tangibles
tales desigualdades de grupo. Un rea de
en este aspecto.
actividad es la educacin bilinge y
multicultural. Tambin existen crecientes demandas en
otras reas, incluyendo los derechos de propiedad, y prcti-
59
cas judiciales y de salud. En el pasado, estas demandas han

sido articuladas fuertemente por los movimientos indgenas, especialmente en los Andes, Mxico y Centroamrica.
Sin embargo, en muchos pases existe una agenda relacionada, pero distinta, respecto a los grupos afrodescendientes, como es evidente por el creciente reconocimiento
pblico del asunto en Brasil. En muchos casos los movimientos que representan a los indgenas y afro-descendientes tienen un carcter de grupos externos o outsiders. Un
60
reto para la prxima dcada ser el de la inclusin de estos

grupos a los procesos polticos y sociales fundamentales.
Las sociedades latinoamericanas
tienen los instrumentos de Las sociedades latinoamericanas
poltica econmica para llevar a tienen los instrumentos de
cabo, con tiempo, grandes cam- poltica econmica para llevar
bios en sus patrones internaliza- a cabo, con tiempo, grandes
dos de desigualdad. Las opciones cambios en sus patrones
correctas y la efectividad en su internalizados de desigualdad.
ejecucin pueden ocurrir con
mayor probabilidad cuando sean asociadas con estructuras
polticas y sociales incluyentes, un proceso que puede
requerir un desplazamiento en el equilibrio poltico. Que
esto pueda ocurrir se ve ilustrado por el desarrollo al interior y al exterior de la regin. La formacin de alianzas entre
los grupos pobres y de ingreso medio, con elementos progresivos de las lites, ser esencial. Una consecuencia clave de
61
G L O S A R I O Y A B R E V I AT U R A S
A Trabajar. Programa para enfrentar el
riesgo del desempleo de Per.
Bolsa Escola. Programa de bienestar social
de Brasil, en el que se resalta su
capacidad para llegar a la poblacin
menos favorecida.
Coeficiente Gini. Estadstica usada por los
economistas para ofrecer una medida de
la desigualdad para todo el espectro de
ingresos.
EDUCO. Programa de incentivacin de
rendicin cuentas en El Salvador, dando

mayor participacin a las comunidades
locales.
FUNDEF. Programa brasileo de rendicin de
cuentas, que crea fondos especiales para

complementar los presupuestos de las
escuelas.
Jefas y Jefes de Hogar. Programa de
bienestar laboral argentino, reorientado
de uno menos general tras la crisis
econmica.
Manos a la Obra. Programa colombiano
para proteger en el desempleo a los
trabajadores pobres del sector informal.
Oportunidades. Programa de incentivacin
para la demanda educativa en Mxico,
por medio del cual se fomenta la
permanencia de los nios en las
escuelas. Anteriormente conocido como
Progresa.
Outsiders. Movimientos que representan a
los indgenas y afrodescendientes y
tienen un carcter de externos.
Red de Proteccin social. Programa de
Nicaragua dirigido a los pobres, que ha
tenido efectos positivos en la
acumulacin de capital humano.
Vouchers. Concepto aplicado a un programa
de bonos establecido en Chile para
incrementar la rendicin de cuentas de
los profesores y las escuelas, mediante el
cual se obtienen incentivos por
resultados.
SIGLAS
IVA
Impuesto al valor agregado.
OCDE
Organizacin para la Cooperacin

y el Desarrollo Econmicos.
62
LECTURAS RECOMENDADAS
De Ferranti, David, Guillermo Perry,
Indermit Gill, Jos Luis Guasch,
William F. Maloney, Carolina
Snchez-Pramo y Norbert Schady.
2003. Cerrar la brecha en educacin y tecnologa. Bogot, D.C.,
Alfaomega, Banco Mundial.
De Ferranti, David, Guillermo E. Perry,
Daniel Lederman, y William E.
Maloney. 2002. From Natural
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Economy: Trade and Job Quality.
Washington D.C., World Bank.
Inter-American Development Bank.
1998. Facing Up to Inequality in
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Johns Hopkins University Press.
Sen, Amartya. 1992. Inequality

Reexamined. Cambridge, MA:
Harvard University Press.
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Alfaomega, Banco Mundial.
______. 2003. Polticas de tierras para
el surgimiento y la reduccin de la
pobreza. Bogot, D.C., Alfaomega,
Banco Mundial.
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la historia?
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Michael Walton.
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motivos de la persistente desigualdad que aflige a la regin,
identifica de qu manera sta obstaculiza el desarrollo y
propone formas para lograr ms equidad en cuanto a la distribucin de la riqueza,
el ingreso y las oportunidades.
Coedicin: Alfaomega-Banco Mundial, noviembre 2004
ISBN: 958-682-542-6
English edition: Inequality in Latin America: Breaking with History?

February 2004
ISBN: 0-8213-5665-8
63
S E R I E D E S A R R O L L O PA R A T O D O S
1. La desigualdad en Amrica Latina. Rompiendo con la historia?
2. Agricultura, comercio y desarrollo. Multilateralismo vs. proteccionismo.
John D. Nash
3. Se buscan buenos empleos. Los mercados laborales en Amrica Latina.
Carmen Pags y Rita Funaro
4. El desafo global de los conflictos locales.
Paul Collier
5. Las nuevas fronteras de Amrica Latina.
Robert Devlin, Antonio Estevadeordal y Ernesto Stein
6. Puede la globalizacin beneficiar a todo el mundo?
David Dollar
7. El futuro de la seguridad social en Amrica Latina.
Indermit Gill
8. Un mejor clima de inversin para todos.
Warrick Smith
9. Haciendo negocios en Amrica Latina.
Simeon Djankov
10. Acceso a la tierra, desarrollo y reduccin de la pobreza.
Klaus Deininger
11. Cerrar la brecha en educacin y tecnologa.
Indermit Gill
12. Crecimiento responsable con el medio ambiente.
Ian Jhonson
64
L AT I N A
R O M P I E N D O
C O N
L A
H I S T O R I A ?
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ISBN 958-682-545-0
M U N D I A L
B A N C 0
A M R I C A
E N
Es bien sabido que ninguna otra regin en el mundo

tiene una desigualdad tan extrema en riqueza e ingreso
como Amrica Latina y el Caribe. Los niveles de vida en
la regin varan fuertemente entre los ciudadanos, entre
y al interior de los pases, y las brechas no parecen estar
reducindose con el tiempo. Ha sido siempre de este
modo?, Por qu persiste?, Cmo pueden Amrica
Latina y el Caribe romper con su larga historia de
desigualdad? Este libro explora por qu la regin sufre
de tan implacable desigualdad y cmo sta limita el
ritmo de reduccin de pobreza y el proceso de desarrollo
mismo. Estudia las profundas races histricas de la
desigualdad en la regin y presenta cuatro reas
generales para la accin, con el fin de romper con
este patrn destructivo.
Rompiendo
con la historia?
D E S I G U A L D A D
El objetivo de la serie Desarrollo para Todos es

poner a disposicin de formadores de opinin, dirigentes
pblicos y privados, estudiantes y acadmicos, los
resultados y discusiones en torno a tpicos clave de la
agenda actual de los pases en desarrollo en los foros
multilaterales: globalizacin, desigualdad, integracin
econmica, empleo, comercio internacional y proteccionismo, pensiones y clima de inversin, entre otros.
Todos los materiales han sido escritos y presentados para
permitir que personas no expertas en el tema puedan
leerlos fcilmente, aunque tienen como base los ms
complejos y recientes informes e investigaciones tanto
del Banco Mundial como del BID.
La desigualdad
en Amrica Latina
L A

Michael Walton

Ruptura Con La Historia

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L AT I N A

Rompiendo con la historia?

Es bien sabido que ninguna otra regin en el mundo

El objetivo de la serie Desarrollo para Todos es

La desigualdad en Amrica Latina

Francisco H.G. Ferreira

Ttulo original en ingls

La desigualdad en Amrica Latina

Para esta edicin:

Por qu la desigualdad es importante?

Qu tipos de desigualdad se presentan en Amrica Latina?

Cules son las causas de la desigualdad?

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SERIE DESARROLLO PARA TODOS

MICHAEL WALTON es conferencista

Amrica Latina es y ha sido histricamente la regin del

La desigualdad en Amrica Latina Rompiendo con la historia?

Causas que contribuyen a la desigualdad

La distribucin de la educacin es desigual, en trminos

Los individuos con ingresos ms altos y mejor educacin

La intensidad de estos factores parece haber aumentado en

La desigualdad en Amrica Latina Rompiendo con la historia?

Los grandes costos de la desigualdad

No es una exageracin decir que

y en el mejor de los casos una

cada aspecto de la vida se ve afectado

ciudadana de "baja densidad"

por la persistente desigualdad. Una

y la ausencia del imperio de la ley

familia guatemalteca, cuyo ingreso se

en las dcadas recientes. Las familias

ubica en el quintil inferior de la

guatemaltecas pobres son

distribucin del ingreso, tiene en

principalmente indgenas y han

promedio tres hijos, mientras que su

experimentado siglos de explotacin

contraparte en el quintil superior tiene

y exclusin, con una dbil influencia

1,9 nios. En el primer hogar, 4,5

en el proceso de toma de decisiones

personas viven en cada cuarto,

locales y nacionales. El 20% ms

comparado con 1,6 en el segundo. El

rico de la poblacin es con mayor

primer hogar tiene 57% de

probabilidad blanco y ha disfrutado

probabilidad de tener una conexin

al menos hasta cierto punto

de agua y un 49% de probabilidad de

de una ciudadana normal. A pesar

tener acceso a la electricidad. Las

de que Guatemala est en el extremo

mismas probabilidades para la familia

superior de la liga de desigualdad

en el quintil superior son de 92% y

de Amrica Latina y tiene instituciones

sociales y polticas particularmente

En cada modo concebible,

dbiles, la situacin de la mayor

las vidas de estas dos familias tienen

parte de la regin es cualitativamente

muy poco en comn. El significado