‘Pape Politico N® 920 octubre de 199 (3-108) ALCANCES DE LA SEGURIDAD. 1 SOCIAL EN COLOMBIA i Consuelo Uribe Mallarino™ t RESUMEN, En € presente trabajo se hace una exploracin de las relaciones entre se= _grided social y a pltica social, revisando los concepts étcns y poit- tas pe subyacen al sistema ce seguridad social. Las nocianes de univer- t salidud y epuidad que se encuentran en la base de un esquema de protec. cid socal se examinan. Se pasa revista a los problemas que aquejtban al sistena de seguridad social pensional colombiano antes de a reforma y a los sistemas de este tipo en América latina, La reforma ata ley de seguri- ‘dad socal en Colombia en otros pases de a region se analiza y se seia- Tan algunos problemas gue han surgido en su implementacién, Se exarni- a) funcionaniento de la protccion social en las economns de bienestar _yenins de mercado, rando las relaciones entre desarrollo econtmico, el ‘empieo, el cSdigo laboraly la salud finznciera de los esquemas pensionales de piss desarrllados con el fn de extraer lecciomes de estas experien- cis. Finalmente, e hacen algunas indicaciones acerca de ls desaios de In seguridad socal en Colombia hacia el futuro y de la necesidad de pensar ‘en servicios y no solamente en transferencias de recursos para la pobla- cin de Ia tercera edad. 1, POLITICA SOCIAL Y SEGURIDAD SOCIAL ‘unque en Colombia y en otros paises del mundo se entiende ‘or seguridad social un conjunto de medidas que incluyen tanto "un esquema de proteccidn en salud como uno de proteccién T Profeare Asoka dela Faculte de Clncns Ptins y Relaciones Internacionales de Fontfca Universidad! Javenans Director de a Espealiion de Poin Socal en mis ‘na Foca Ema cutboeracerian.u.c)contra la invalidez y la falta de ingreso durante los afios improducti- ‘vos, en el presente trabajo me voy a concentrar en el sistema de pen- siones. Desde la Ley 100 de 19934 los esquemas de salud y dle pensio- nes, que hasta entontces estaban unicdos, fueron escindidos y pasaron a formar parte de sectores diferentes (salud, por un lado y trabajo y se- guridad social, por el otro), a pesar de ser ambos parte del llamado Sistema integral de seguridad social. Desde la reforma, aunque ambos esquemas requieren de una participaci6n de recuxsos piblicos para su funcionamiento se introdujo la participacién de entes privados en com- petencia con la oferta piblica, antes monopélica. Larazén porla cual conviene realizar un anélisis separado del siste- ma de salud frente al sistema previsional es que uno y otro tienen una naturaleza diferente. En el primer caso, estamos hablando de una multitud de unidades de cuidado médico de distinto nivel de comple- jidad y de orden nacional, regional y local. En el caso delas pensiones, en cambio, se trata més bien de un ésquema financiero que basicamen- te debe preocuparse por ser rentable, cuya organizaciér y administra- ci6n son bastante centralizadas. La gran diferencia entre el sistema de salud y el de pensiones es que el componente de gasto piiblico que representan toma diversas formas: en el caso de la salud, el subsidio se otorga en forma de servicios y en el caso de las pensiones, éste se otor- ga bésicamente en forma de transferencias, Mas adelarte volveré s0- bre el tema de la combinacién entre servicios y transferencias como medio de lograr la politica social més adecuada, De manera ereciente la seguridad social y el sistema de pensiones son parte esencial de la politica social de un pais, como se puede obser var en la composicién del gasto social de los paises con sistemas madu- ros de pensiones. La seguridad social tiene una relacién fundamental con el desarrollo econdmico. Este diltimo produce un increment en el, niimero de empresas, industrias y servicios y tiene, por lo tanto, un impacto en la creacién de empleo, Mayor empleo ocasiona un mayor néimero de afiliados activos al sistema que cotizan sus contribuciones y de unidades econémicas que pagan las contribuciones patronales, todo lo cual fortalece el sistema de seguridad social Simulténeamente, la seguridad social hace un aporte sustancial al desarrollo social. Un mayor niimero de afiliados hoy dia quiere decir un mayor miimero de pensionados que en el futuro cortarén con un ingreso regular que impide que ellos y sius hogares caigan en la indi- 2 Repabica de Colombia, 153_gencia. Al participar en el empleo, los trabajadores tienen, ademés, ac- ceso a un esquema de cobertura en salud que los mantiene a ellos y a ‘sus familias en mejores condiciones para trabajar. Por otra parte, es preciso tener en mente que en todos los paises del mundola expectativa de vida se est incrementando y que la propor- cin depersonas de tercera edad va a ser cada vez mayor. La racionali- dad delas pensiones descansa en un esfuerzo de ahorro de largo plazo compartido entre empleados y empleadores, esfuerzo que, puesto en rendimiento financiero, da unos réditos varios afios después, los cua- les sirven como ingresos fijos al pensionado. LLostitimos aos de a vida son los ios en que ls personas estén cansa- das y scn también aquellos en los que las posibilidades de enfermarse son :mayores, Algunos estudios han indicado que la mayor cantidad del gasto cen salud efectuado por un individuo en todo el ciclo de su vida ocurre pre- cisamerte durantelos meses que preceden a su muerte. No puede esperar se que as familias de las personas mayores corran con todos los gastos de su ‘manterimiento y atencin en salud. Si antes ls familiares de la persona ‘mayor lgraban su cuidado acomodndola en su casay cuidéncola ala par quealosmenores ahora las circunstancies han cambiado, No solamente las personas dela tercera edad viven de diez a quince afios més que antes, sino que as familias estin también en una explosién en su conformacion y estra- tegias de supervivencia. Las tasas de divorcio y separacién se han incrementado y las mujeres jefes de hogar se han multpliado, haciendo «que muchos hogares cuenten con un solo ingreso. La mayor participacion de las mujeres en ef mercaclo laboral implica que ya no estén en la casa cuidanco a nies y a ancianos 0 que no estén dispuestas a encargarse del ‘uidade de éstos akimos. Como consecuencia, la seguridad de contar con ingresos en Ia tercera edad y la cobertura en algtin esquema de salud son necesidades apremiantes en la sociedad de hoy. Por estas razones, velar porque todos los ciudadanos tengan tna proteccién en salud y en pensiones debe ser parte de la agenda de politica social de cualquier estado. En efecto, lograr la universalizacién Ge la seguridad social se ha convertido en todos los pafses del mundo en una meta impostergable. La seguridad y protecci6n social se inscriben dentro del movimien- to iniciado en la posguerra en Europa acerca de la necesidad de alcan- 3 Bheonsepio de “protecén soci” inlay tnt I ngurdad sol como a la astenca focal send el primar rginen de tipo contautivay el segundo de tipo subsdiad, {eealado ls gropos que miso necetanzara universalizaci6n de los servicios sociales, la cual ce logra a través de Ia solidaridad entze las clases sociales via la redistribucién y la con- solidacién de la ciudadanta social. Este dltimo concepto, desarrollado por TH. Marshall* aporta la noci6n de los derechos sociales con reco- nocimiento legal y practico, del mismo tipo que recibe, por ejemplo, el derecho a la propiedad. De igual manera, se habla de la exclusin social como del fenémeno que afecta a aquellos que estén por fuera del mundo de! trabajo y de la proteccién social. Cuando la Unién Europea se planted en 1992 los te- ‘mas a incluir en la Politica Social comin del Tratado de Maastricht, los de seguridad y proteccién social de los trabajadores fueron definidos ‘como la problematica fundamental de un tratado con peso legal entre los paises de la Uni6n’. 2. COBERTURA Y GASTO PUBLICO EN SEGURIDAD SOCIAL EN COLOMBIA Colombia ha experimentado una reforma en su sistema de seguridad social que constituye uno de los hitos mas importantes de politica so- cial en los ltimos tiempos. Dicha reforma es relativamente joven pues ccumtis solamente en 1998, por lo que lleva pocos afis en efecto. Hasta Ja expedicion de dicha ley, la seguridad social estaba reservada a los trabajacores urbanos del sector formal. Esto era certo sobre todo del sistema pensional, ya que la cobertura en salud no se iitaba a la lo- grada por los organismos de previsién social. La poblacién rural, el Sector informal, los trabajadores independientes y los desempleados estaban de hecho excluidos de la seguridad social. Estos grupos lega- bana representar cerca de tres cuartas partes de la poblacion del pais Hasta la reforma, la seguridad social en pensiones ere responsabilt- dad mayoritaria del Instituto de los Seguros Sociales —ISS, En 1990, la cobertura de este instituto era de solamente el 17% de la poblacién y estaba presente tnicamente en el 26% de los municipios del pafs. Sux 4 Aenea de ete concept, puede consulle fs bra cs de TH, Marsal Cienstip ond Sei Cs (185), 5 Lanodn de “xls soi” es wabyfada por Rossow (1995) y Cae 1938. {6 H1PetocoloN" 1 sobre Poles Soci foe ncnporad l Tita de Masih el 7 de fb. 1 de 1972 yest igen hasta shor. 2. Seeuyeron dela firma de eatado dos pas: Gran Bret e Wands eel norte‘mando las cajas de prevision y de compensacién, la cobertura ascen- dia al 25% de la poblacién y abarcaba solamente ala mitad de los asala~ riados del pals. Con la zeforma, el niimero de afilados activos? a un esquema de seguridad social pensional pasé de 3-4 millones en 1993.2 68 millones en 1997, un incremento del ciento por ciento en sslo cua- ‘10 afios. De igual manera, el gasto pablico en seguridad social experiments un salto importante, Entre 1992y 1996 el crecimiento del gasto piblico destinado a seguridad social fuie del 53 por ciento; como porcentaje del Pis pes6 de representar el 2.8% en 1992 a 4.2% en 1997 (véase Cua dros 1 y 2), El monto de recursos pblicos destinados a seguridad social desde 1995 se acerca al gasto en educacién. EI ineremento en el gasto en seguridad social es uno de los elementos que més aportan al aumento en el gasto piiblico social En efecto, el yasto pablicu sucial dio un salto importante con las normas respectivas establecidas en la Constitucién de 1991 y con la cexpedicion de la Ley 100 entre otras, pasando del 8% del Pre en 1991, al 15.1% en 1997. Visto en el contexto internacional, Colombia pasé centre losochenta y los noventa, de un gasto social bajo a uno modera- damente alto. En la grafica que se presenta a continuacién se puede observarla evolucién del gasto puiblico para los tres rubros més impor- tantes del gasto social en Colombia, Gasto Pablico en Salud, Educacién y Seguridad Social como % del PIB. Colombia, 1990-1997 ° 1 2 3 4 [sate 8 Vene Lot y Heston, 1955 1418. 9. Sin emiargo, tn aflindo activo de hoy no necsalamentedesenboca en un pensonad de ‘roan pues pots obtener ra Pensa se nectan afi de ontbucones contnsadas. 10. Segn datos de a Superntndencin Banca, tomade de Revista Dire N° 86, (Marzo de 1) oAunque el pais est todavia lejos de niveles de gesto pablico en seguridad social equivalente a los de los paises desarrollados en gene- ral (11.6% del Pip para los paises de la OCED) y los paises con econo- ias de bienestar (17.2% del Pie para los paises de la Unién Europea en 1996"), el 4.2% que estaba gastando en 1997 representa un esfuerzo importante respecto a la tendencia histérica anterior, En politica social, sin embargo, se sabe que un incremento en el gasto puiblico no necesariamente se traduce en mejores servicios para los usuarios 0 en ampliacién de cobertura, Especificamente, en el caso del sistema pensional, es preciso determinar la medida en la cual el aumento en el gasto se debe a razones distintas al recanocimiento de deudas causadas por el esquema anterior —el llamado pasivo pensional— en vez de mayor gasto en personas que antes de la refor- ‘ma se encontraban por fuera de un esquuema de proteccién social. En el caso colombiano el incremento en el gasto en seguridad social registrado desde 1994 puede explicarse por los siguientes factores: i. elreconocimiento de la deuda causada por concepto del pasivo (re- serva) pensional; ji, al aumento en la cotizacion incremental que debe pagar el estado como empleador, ya que latasa de contebucién pasé de 8% al 13.5% con el nuevo régimen lit ethecho de que el estado debe destinar recursos paiblicos para com- plementar el aporte de los afliados para el fondo de olidaridad; iv. los compromisos adquiridos antes de la reforma con Tos lamados regimenes de excepcicn. Adin si el aumento en el gasto se debe a este tipo de costos incrementales, se observa que el niimero de afiliados activos se increment6 en casi el 100% entre 1993 y 1997 como efecto de Ia refor- ‘ma, por lo cual puede afirmarse que én este caso un mayor gasto si estuvo acompaiiado por una mayor cobertura, i View Gado 12, AlFstado colombia, como cualglrempleador correspond cote 75% dea cont lau del 135% comespondente al alan de cada emplens,3. EL SISTEMA DE PENSIONES COLOMBIANO ANTES ELA REFORMA Y LOS SISTEMAS PREVISIONALES EN AMERICA LATINA ‘A comienzos de la década de los noventa el pafs empez6 a ver la ur gente necesidad de reformar su sistema de seguridad pensional. Los principales problemas del sistema colombiano hasta esa fecha se pue- den sesumir asi: + Baja cobertura ‘+ Mulliplcidad de regimenes con condiciones pensionales diferen- ‘es. inflexibilidad para acumularcotizaciones entre el sector pibli- coy el sector privado. + Desequilibrios importantes en las condiciones de cotizacién y de bereficios entre los regimenes. + Bereficios excesivos en relaciOn con las cotizaciones y con las reser- vvas existentes. En el caso de los cotizantes al 185, la contribucién ppensional era de solamente el 6.5% del salario (dos terceras partes a ‘argo del empleados, una tercera parte a cargo del empleado). + Altos costos administrativos, los cuales se ubicaban en el 5% de los ingresos en el ss el 15% en el caso del sector public. + Incentivos para declarar salarios por debajo de fos montos reales, de manera que la tasa de contribuci6n era menor de lo que las nor- mas establecian, El sstema de seguridad pensional colombiano de entonces no se diferenciaba mucho de los esquemas en efecto en varios paises de la regién latinoamericana. De hecho, en casi todos os paises de la regin dichos sistemas pensionales estan en crisis 0 Io estaban. La baja cober- tura, la iniquidad entre zona rural y zona urbana, la virtual desproteccién de las personas que se hallan por fuera del sector formal de la economia y la debilidad financiera son caracteristicas comunes a Ja mayorfa de los sistemas de seguridad social en América Latina” que no se han reformado. 15, Véaue Lom y Hane, 1995 1416, 14, Ven atculo de BID, “Pension Reform Exon ad Sil Progns Lata Ameri,Uno de los puntos claves de la supervivencia del sistema pensional essu viabilidad financiera. En el Cuadro 3 se presentan hs caracterist- «as de los sistemas latinoamericanos, incluida Colombia, o mismo que Jossistemas macros de paises como Argentina, Uruguayy Chile. Como se puede apreciay, en la region latinoamericana las condiciones son tales para que los sistemas estén en problemas financieros actualmen- te olo vayan aestar en el futuro®, Los sistemas pensionales que no han sido reformados y atin algunos aspectos de los que si lohan sido en la regi6n latinoamericana presentan los siguientes problemas: + La edad de retro para las mujeres es menor que para los hombres, mientras que en Ios paises desarrollados ésta tiende aser uniforme, sobre todo en razin de una expectativa de vida fertenina mayor que la masculina + La tasa ala cual se puede realizar el retiro es menor que en los pat ses desarrollados, debido quizés a una expectativa de vida prome- io menor pero que esté en proceso de ampliarse a mayor veloc- dad de lo que prevén las normas sobre el aumento en ja edad de retiro. + El mimero de aftos necesarios para acceder a la pensién de jubila- cin es menor en promedio que en los paises desarrclados. + Latasa de reposiciin (porcentaje del salario que se repone en forma de pensiGn) es més alta en nuestra egiSn para el nimero de afios de cotizacion exigido. + Los gastos administrativos del sistema de pensiones fluctuaban en- tre 11 y 32 por ciento en 14 pafses de la regién, contra 2.a 4 por ciento en los pafses desarrollados, + Elbajo rendimiento financiero de las inversiones de las reservas de pensiones, las cuales oscilaron entre 10 y 20 puntos porcentuales negativos en cuatro pafses de la regién durante los afios ochenta. + Lacxistencia de regimenes de pensin especiales con beneficios por encima del sistema general. + Laalta evasion de mora de las entidades contribuyentes y la deuda estatal para cubrir sus obligaciones como empleador. [En general, los sistemas pensionales de la regién latinoamericana se caracterizan por una falta de contabilizacién de las contribuciones 15, Ete Estado so ha estaba en base a Misa Lio 199 y lta del BD, 1996,individuales, de manera que la historia del ahorro personal no queda consignada en ningiin archivo. En la mayoria de los casos, el registro del salario para determinar el monto de la pensién a la edad de la jubi- lacién no se lleva por escrito y de todo lo que se dispone es de las nor- ‘mas vigentes en cada uno de los periodos de Ia historia salarial de un trabajador. Esto se complica cuando el trabajador tiene una historia laboral de paso del sector paiblico al privado o ha cotizado en diversos sistemas de previsidn. Las cotizaciones de empleadores y empleados ‘van a engrosar un solo fondo del cual se saca el pago de ias pensiones viigentes, lo cual se conoce como un sistema de reparto (en inglés,"“pay- as-you-go") 4, EL SISTEMA PENSIONAL COLOMBIANO DESPUES DELA REFORMA A comienzos de los noventa, cinco paises latinoamericanos" iniciaron reformas a su sistema pensional para enfrentar los problemas de ini- quidad, baja cobertura, déficitfnanciero e ineficiencia administratva Lazeformaal sistema de pensiones chileno precedié este movimien- to de cambio, de manera que se pudo evitar los errores y excesos de esta experiencia, En la reforma chilena se pasd de un régimen de re- pparto a uno de capitalizacién individual, en el que la historia de conti- bbuciones individual fuera la base del pago posterior de su pensiGn e introduciendo el incentivo individwal para que el cotizante buscara el sméximo rendimiento y el manejo sano de su inversiGn. En otras pala- bias, la reforma estuvo orientada a que las contribuciones pensionales se vieran més como tn ahorro gue como una “conquista laboral’”. El sistema chileno reformado esta basado exclusivamente en un régimen de capitalizacién individual” entregado al sector privado, el cual su- plants completamente al sistema piblico. Asimismo, el componente Ge solidaridad entre beneficiarios qued6 eliminado y las pensiones rinimas quedaron excluidas del sistema pensional para pasar a for mar parte de la asistencia social focalizada. Al perder el componente de solidaridad entre las pensiones y visto Gnicamente como un es- 1 Adends de Coloma, Jo heron Argentina (1550), Per (983), Mélco (1957) y Uruguay (G03). Vense el capitulo de Relormas de Penones en el nfrmte de Progreso Eeonco Socal del BID pare 1998 17, Laseforma pensional len avo uga jo un rfginen de dicadura,porlequela pda {ie derechos saqulhon ni cont com opon dea poblacén Este rismo proces en p= ‘So denoarcos sxe plitewmente il 18, Poa una desrpcin del stead pensones en Chil, véose el ateulo de noc, 1st‘quema de ahorro y capitalizacién, el sistema chileno perdié su caréc- ter de politica social. El principio que esta detris del esquema de capitalizacién es uno ten que s6lo se reciben los beneficios para los cuales se ha trabajado. El sistema privado tiene incorporados elementos que lo haven funcionar eficientemente: si el trabajador ve una relacién clara entre las cotiza- ciones de hoy y los beneficios de manana, su incentive para cotizar continua y puntualmente es claro, a la par que su motivecién para de- clarar un salario menor al real desaparece. La iniquidad del sistema radica en que pata Ios cotizantes de menores ingresos, a pensién de mafiana sera proporcional a los menores salarias de hoy En los paises de América Latina que iniciaron reformas en los no- venta no se desmontaron la serie de derechos adquiridosen el sistema piiblico existente, pues politicamente hubiera sido impesible la apro- bacién de las reformas. Ln dichos sisteias se introdujo al sector priva- do no como sustituto del régimen piiblico de pensiones sino en com- petencia o en complementariedad con él, El esquema de capitalizacion, se introdujo para el sistema privado, pues uno de los objetivos es que los recursos de los ahorros pensionales ingresen al sistema financiero a través de los fondos de pensiones. Este monto puede lgar a repre- sentar una parte importante de la economia, En el caso de Chile, los recursos de dichos fondos pasaron de representar el 0.8% del rib en. 1981 al 40.2% en 1995", Las reformas de los noventa se orientaron a enfrentar los proble- mas de ineficiencia limitando el porcentaje de gastos administrativos frente alos ingresos,legislando sobre la rentablidad minima que de- ben tener las inversiones de los fondos de pensiones, aumentando la cobertura a través del incentivo que representa la oportunidad de acu- dir a administradores privados, mejorando la salud financiera de los sistemas a través de la elevacin de las cuoias de contrbucién, obl- gando a llevar la historia individual de los cotizantes y de su capital, separando los fondos de pensiones del fondo de salud y creando Gra nos de vigilancia de los entes privados que administran las pensiones. En Colombia, la reforma introdujo la participacién del sector priva- do (las Administradoras de Fondos de Pensiones 0 AFP, las cuales pue- 1S, Datos de la Superintendenca de Administradores de Fondos de Pensions de Chie, ‘Sado por Bustante 1997 26deen serlas mismas que los fondos de cesantias*) y lo puso a competir ppor el usuario con el sistema piiblico (entre las que estén el ISS y los fondos de pensiones piblicos que no sean declaradosinsolventes) Esto cre6 dos sistemas* con beneficios diferenciados en cuanto al monto de la pensién (del 65% al 85% del salario base, dependiendo del némero de afios de cotizacién en el sistema piiblico y totalmente dependiente del rendimiento de la inversién en el sistema privado), y en cuanto al tiempo exigido de cotizacién para reclamar una pensién de retiro (cer- ca de 20 afios en el sistema pablico y lo necesario para aleanzar una ppensidn superior al 110% del salario minimo en el sistema privado). La edad de jubilacidn en el régimen piiblico se dej6 como antes (60 afios para los hombres y 55 para las mujeres), a ser revisada en dos afios adicionalesen elafio 014y dependiendo del momentoen que se cum- plan los requisitos de capitalizacién en el sistema privado. En ambos regimenes del sistema pensional colombiano —piiblico y privade— se establecié una pensidn minima, aunque las condiciones de acceso a ella son diferentes. En el sistema ptiblico se accede a ésta con 60 afios (55 afios para las mujeres) y mil semanas de cotizacién, rientras que en el privado se hace con 62 afios (87 para las mujeres) y 11150 semanas de cotizacién. En ambos se instauré un componente de solidaritad, pues para los afliados que ganan més de cuatro salarios :nimes se retiene un punto adicional de su cotizacién con destino al fondo del mismo nombre que va.a prover las pensiones minimas y las pensiones para los discapacitados e indigentes®. Como la reforma pensional colombiana establece la posibilidad de pasarse de un régimen a otro, los analistas de la reforma han mencio- nado el riesgo que implica que los cotizantes se pasen al régimen que mayor rendimiento o mayores garantias ofrezca. En el caso del régi- ‘men piblico, las normas dan incentivos a los trabajadores de menores ingresos para permanecer y entrar en él, mientras que los trabajaciores cde mayores ingresos tienen incentivos de permanecer en el régimen 2B. La exe un pago por texminacn del conto abo, l cul ene derecho po ey €lealjodor por ao porclon de a tabalado, equivalents aun sul al ao. Coro I pensenes ln esata ern moto facble de ponerse end enn fondo naira. EO Colobia eceton, por lant ls Adnstadoras de Fondo de Cesena scales cnc den ein as de fondot de pensiones, 2, La ley ls tama “régime de ahora inv! com solidardad para el sector prvado y "Tegiten de prone sedi con prestacn defini” para el sector paca. 22, LaLsy 10 introduce le persone ates para mayors de fos indlgentes (ence ‘fad par ls incigens),eqlvalenea medi sao lino.privado de acuerdo con las tasas de interés real prevalentes en el mer- ado. El riesgo es que, al momento de acerearse a la edad de retiro, los cotizantes del régimen privado se pasen al pablico pare acceder a be- neficios més tempranos ofrecidos por éste. El problema derivado de la “seleccién adversa” del sistema piiblico que cuenta con afiliados cle menores ingresos que cotizan proporcio- nalmente montos menores que en el régimen privade fue sefialado por el estudio de Fedesarrollo y Asofondos* en 1995. Este estudio afir- ma que el sistema pablico no seré financieramente sustentable por el régimen de beneficios consagrados por ley frente a las obligaciones establecidas, dado el perfil del cotizante que atrae y debido a la eva- sin que lo caracteriza, Como la ley prevé una garantiafinanciera de recursos fiscales para cubrir cualquier déficit del 185 y de los otros sistemas piiblicos, no hay incentivos ciertos para que este régimen sea rentable. Lo cierto es que el aumento del niimero de afiliados al 185 fen pensions (de in 789% entre 1996 y 1997) fre mucha mayor que al incremento en el monto de las contribuciones (del 88% en el mismo perfodo)* Ola fuente de erogaciones importantes para el fisco colombiano esté representada por los regimenes pensionales de excepcién, logra- dos sobre la base de un peso politico importante de grupos gremiales 0 sectoriales los cuales ofrecen beneticios adicionales alos de los lems trabajadores. En este caso se encuentran los maestros, las Fuerzas Ar- madas, Ecopetrol, Telecom, el poder judicial y el Congreso de la Rept blica. El pasivo pensional de los regimenes de excepciin constituye tna verdadera bomba de tiempo para el fisco pues para al afio de 1999 legan a representar un monto equivalente a 111% del PI. Si se le ssuma el pasivo pensional de los entes departamentales y municipales piiblicos el pasivo se aumenta al 129% del PIB#, Estos regimenes que- daron sin tocar por la reforma mencionada y son objeto de propues- tas de modificacin a la ley bajo la administracion Pastrana, Adicionalmente, para que el sistema piblico sea viable en los aftos que siguen se tendrén que introducir modificaciones para corregir esbalances que se han presentado y que no podian preverse en el 2B. Law y Hixson (955) at como el documento de ls Comin de Hacionalzaciin det ‘Casta en el el parkipe Federal 24, Sega datos del Superntendenca Banca, publadoe en Revista Dew N°S6 de marzo 01538, 25, Dino El Ten, mayo 2 de 19, esi informacion del CONFS y DNmomento de la formulacién de Ja reforma, para corregir problemas comola evasi6n y la subdeclaraci6n de salarios, asi como la obligacion de colcar sus recursos en inversiones péblices. 5. EL SISTEMA DE PROTECCION SOCIAL EN LAS ECONOMIAS DE BIENESTAR Los Estados de Bienestar incluyen en su sistema de proteccién social, ademis de las pensiones de vejez ¢ incapacidad, subsidios a los discapacitados, asignaciones familiares, subsidios al desempleo y asis- tencia social para los indigentes. Ademés, la politica social incluye ser- vvicios masivos de educaciGn y de salud y servicios de asistencia social y de Fienestar familiar. Enlas economias de bienestar se pueden encontrar dos modelos de politica social que corresponden a su tipo de organizacién institucional ¥y economica, Los paises de Europa continental y de Escandinavia se caracterizan por una universalizacin de la proteccién social y de subsidios de ga- rantiade ingresos, todo lo cual se financia con contribuciones forzosas, impuestos generales, impuestos al valor agregado e impuestos a las empresas ¢ industrias; el monto de estos impuestos es, en consecuen- cia, elevado*. En contraposicién, en los pafses de economia de mercado como Es- tados Unidos, Gran Bretafia y, en menor medida, Australia, los progra- mas de asistencia social o bienestar (welfare) tiene una intencién “universalizadora mucho menor la cual se ha reducido en el tiempo y se ha focalizado hacia los més pobres™. En cambio, propician la partic- pacidn privada o la compra en el mercado privado de servicios como Jos de cuidado infantil y de seguros destinados a cubrir los riesgos de enfermedad, vejez 0 incapacidad. Consecuentemente, este grupo de paises funciona sobre la base cle menores niveles de imposici6n. 26 8 inpuestopromesti a ingreso por retat del teabsjo se ubica alrededor del 37% en ‘Seda del 10% en ls Estas Unis liipusto al valae area yfo a as ventas es ‘tran al 29 en Sued yengee 6 y el 8% en Estados Unde, 22, Lovie deadminiasin Reagan en Estados Unido ys de Thatcher an Inglaterra ogra ‘spurte lea de que lo etelson de ienesteprovosabsn Sependenay no haan ‘ontibuido que ss benefice aSeran dela pressEn los dos tipos de paises el mercado laboral y la legislacién del trabajo tienen una dindmica diferente. En las economias de bienestar desarrolladas el pleno empleo es un hecho del pasado, mientras que se presenta una situacién dual caracterizada por un difillingreso al ra- bajo para los j6venes complementada con una seguridad en el trabajo para aquellos que ya tienen empleos. Esto se agrega a una escasa crea- cign de empleos. Por su parte, en Estados Unidos, la tasas de desem- pleo son mucho menores y la creacin de empleos ha tenido un cred riento notable, lo cual implica la creaciOn de industrias y de empresas que, a su vez, pagan impuestos. La contraprestacin a esa situaci6n es luna seguridad en el trabajo menor, por lo que se gana y se pierde un puesto de trabajo con relativa facildad, Sin embargo, la mayor flexibizacién de las leyes laborales como condicién para tna menor tasa de desempleo que se observa en Esta- dos Unidos es mas la excepcién que la norma. Esto lo demuestra el hecho de que Gran Protaiia iene tasas de desempleo similares a las de pafses de Europa continental que no han implementado los cambios de corte neoliberal que los aitos Thatcher introdujeron en dicho pals (véase Cuadzo 4 para las tasas de desempleo en paises de la OCED). En los esquemas de escasa presencia del estado en subsidios y en servicios sociales, el gasto privado para adquitr lo servicios que el estado deja de prestar es, consecuentemente, mayor. Los riesgos de que este sistema produzce un grupo residual de trabajadores que nun- a accede a empleos por encima de cierto nivel salarial son altos; la iniquidad social es, consecuentemente, mayor. Si la iniquidad es el signo de las economias de mercado, el déficit fiscal y el desincentivo para generar empleos debido a los costos labo- rales y a la inflexibilidad del cédigo laboral son el signo de las econo- fas de bienestar. Por otra parte, el“bienestar” creado por garantfas de ingreso dadas por el seguro de desempleo y por subsidios a la indigencia crean un, ‘mecanismo perverso pues desincentivan la bisqueda de empleo cuan- do estos subsidios se acercan al salario minimo. En estas sociedades existe un sustrato de poblacién crecientemente mayor que se encuen- tra por fuera del mundo del trabajo. Dado que en estas economias exis- te una garantia de ingresos minimos, atin los que estén por fuera del mundo del trabajo pueden tener ingresos fijos gracias al subsidio de ingreso garantizado. Los problemas de desempleo temporal y de larga, data determinan que muchos jévenes ingresen temporalmente al mun-do del trabajo, salgan del mismo y vivan altermnativamente de magros salarios, subsidios de desempleo y de asistencia social, sin que nunca ingresen plenamente a una carrera laboral o estén inscritos en un es- quemade seguridad social en salud y en pensiones. La crisis ha produ- ido un reducto de personas que sufren de marginalidad como pro- duucto del desempleo y de la precarizacién de las condiciones de traba- lo cual genera vulnerabilidad y exclusién social (Castel, 1998:126- 160). (Otra de las causas de la crisis de las economias de bienestar reside en cambios demogréficos. Dos eventos caracterizan este cambio: por un lado, el envejecimiento de la poblacién y, por el otro, el descenso de las tasas de fecundidad, lo cual determina una disminucién en el ni- ‘mero ce personas que ingresan a la fuerza de trabajo y que cotizan ppara tn sistema de seguridad social. Entre 1960 y 1990 la proporcién de poblacién mayor de 65 aftos respecto a la poblacién entre 15 y 64 afios pasé del 15% al 19.2% en loo patzcs de la OCED. La fecundidad ha Gescendido de tal manera que en algunos pafses como Espafia e Italia se halla por debajo del nivel de reposicién y la poblacidn se esté achi- cando (Scherer, 1997: 26-45). Este fenémeno, que ocurre en todos los paises del mundo, afecta especialmente a los sistemas de seguridad socal llamados “maduros", que en América Latina son aquéllos que llevan ya més de medio siglo de exisencia: Uruguay, Argentina y Chile (Mesa Lago, 1991: 189). En las economias de bienestar el envejecimiento de la poblacién ha impli- cado no solamente que una mayor proporeidn de personas reciba pen- siones, sino que la proporcién de cotizantes con respecto a pensiona- dos se haya disminuido, La politica el desarrollo social que han logrado las economfas de bienestar tienen en su base una combinaciGn de servicios sociales y de subsidios en forma de transferencias cuya proporci6n variable deter- mina él grado de bienestar que se reparte, asi como el nivel impositivo ‘que este bienestar requiere para financiarse. En general, los sistemas {que basan su régimen de proteccién social en recursos distintos a las contribuciones por concepto del irabajo (impuestos generales eimpues- tos al valor agreyado) se defienden mejor en époces de recesi6n y de desempleo que aquellos que se basan exclusivamente en cotizaciones por expleo™, 25, eI ANDI 193: ALES y 1972S,Por otra parte, al analizar el comportamiento de las economias de bienestar en paises escandinavos frente a las de Europacontinental se puede encontrar una veniaja comparativa de las primeras respecto a Jas segundas. No solamente las tasas de empleo son entre 15 y 20 por ciento superiores que en Europa continental” sino que latasa de parti- cipacién femenina es cercana al 80 por ciento. La clave del éxito escandinavo radica en una combinecion de medi- das de politica social que incluyen: 1. la provision de servicios universales de salud y educaci6n; fi, Ia provision de servicios sociales piblicos a nivel local como ‘guarderias, centros de cuidado infantil adscritos a las escuclas, cui- dados domiciliarios para ancianos, comedores escolares, ete; iii. programas activos de mercado laboral, como bolsas de empleo, consejeria para cambio de carrera, capacitacién para la reconversion, laboral, etc; iv, transferencias en dinero por medio de asignaciones femiliares, pen- siones y seguro de desempleo. El citculo virtuoso se establece cuando la poblacién en edad pro- ductiva tiene apoyo para entrar al mercado laboral a través de la exis- tencia de servicios sociales que crean empleo y que a la vez dan servi- cos alas mujeres para el cuidado de sus hijos y de otros miembros del hogar. Esto incrementa la tasa de participacién femenina y es un ali- ciente para mayores tasas de fecundidad. Mayor fecunidad produce mayor poblacién econémicamente activa que contribuye con impues- tos y con cotizaciones a la seguridad social En contraste, los pafses de Europa continental cuya politica privile- gia el retiro anticipado y que estén destinando tuna buena parte de su {asto social a pagar pensiones de relativo alto monto, estén privile- giando un gasto que no vigoriza el mercado de trabajo. Como contraprestacién, las familias deben comprar servicios de guarderia para los nifios y de cuidado geridtrico para los mayores; vistos los altos cos- tos de mano de obra, adquirir estos servicios resulta tan costoso que ‘muchas mujeres se abstienen a la vez de participar en el mercado de trabajo (su tasa de participacién es menor) y de inicar laformacién de su familia, Las tasas de fecundidad son, en consecuencia, menores. 28, Bro Axo 199767Los paises escandinavos y otras economias de bienestar como Ca- nada gastan cerca de una tercera parte mds en servicios que en transfe- rencias (véase Cuadro 4), mientras que buena parte de paises de Euro- ppa continental y el Japén gastan s6lo entre el dos y el diez por ciento més en servicios sociales que en transferencias. Al tiempo, el grupo que recibe las transferencias determina de alguna manera si el efecto es productivo ono. Italia y el Japén gastan respectivamente tres veces ‘y media y cinco veces y media més en pensiones de vejez.que en trans- ferencias para personas en edad productiva. Las economfas de bienestar que no han reformado su sistema de pensiones tienen graves desbalances fisales que los ha levado, como en el caso de alguns paises europeos en el momento del ingreso al sistema de moneda tinica, a plantearse la refinanciacién del sistema. Enlos aos por venir, esta reformas serdn parte de la agenda social de estos paises 6. DESAFIOS HACIA EL FUTURO Un mayor néimero de colombianos esta siendo cobijado por el sistema de seguridad social. En algunos aspectos, los colombianos poclemos estar orgullosos de contar con el sustento legal e institucional de un sistema previsto para que ningiin miembro de la sociedad se quede por fuera de la proteccidn social. Hay paises desarrollados como Esta- ‘dos Unidos que todavia no cuentan con un esquema de proteccién en salud entendido como seguridad social, es decir, un sistema que se pro- pongala cobertura universal, Sin embargo, que las normas estén escritas no es suficente para lograr ‘a universalizacién de un esquema de pensiones de vejez. For tun lado, la salud de la economia y la creacién de empleo son todavia los factores determinantes en la ampliacién de cobertuta del sistema ppensional. Por otto lado, el componente de solidaridad del sistema tam- bién es funcién del componente contributivo. EI sistema pensional colombiano esta creciendo y la cobertura se cesté ampliando, No obstante, atin estamos lejos de una cobertura acep- table por encima de la mitad de la poblacién econémicamente activa. EI sistema pablico se ha visto enfrentado a responder al esquema de beneficios consagrados en la misma ley que lo pone en vulnerabilidad financiera a mediano y largo plazo. Pero el pafs tiene que empezar a abordar el punto de que seguridad social en pensiones consiste en algo més que un esquema de ahorro,Se esta legislando para personas, no para un esquema fnanciero, Es- tas personas necesitan no solamente un ingreso fijo en los aftos ma- duos, necesitan también los servicios que sus familias cada vez pue- den prestarles menos o que pueden hacerlo slo parciaimente, Servi- cos de salud de los que no los excluyan por su edad 0 por condicio- nes preexistentes. Servicios de cuidado diario cuando ya no sean ca- paces de ser auténomos, los cuales no necesariamente tienen que ser institucionales, sino que pueden tener lugar en st propio hogar por medio de visitas domiciliarias de personal paramédico, Servicios de transporte a centros médicos y a otros lugares. En cambio, las personas de tercera edad pueden participar, como lo hacen en muchos paises, como voluntarios en servicios sociales locales donde su experiencia puede ser muy titi: guarderias, escuelas, biblioteces comunales, hos- Pitales, ete. La experiencia de los pafses con economias de bienestar exitosas ‘nos muestra que la eombinacién de ingresos y de servicios para la po- blacién en edad productiva y no productiva es la mejor forma de pro- teccién social. Las pensiones como forma de ingreso fijo previenen la indigencia de los mayores, pero los servicios complementan este in- igreso y van dirigidos a mejorar su bienestar diario, Por eso, la politica social en el tema de seguridad social tiene que salirse de la discusi6n de la viabilidad financiera del sistema pensional y pensar en las perso- nas alas que esté dirigido. BIBLIOGRAFIA Braco Intasemeavo ve Destsnotto (1996). “Pension Reform’, en Eamon and Saal Proges atin Americ 1996, John Hopkins University Press. 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