Universalismo, ciudadana y Estado

en la poltica social latinoamericana

Luciano Andrenacci y Fabin Repetto1
Introduccin
Este trabajo propone una aproximacin desde el prisma de la ciudadana y el Estado
a la compleja temtica del universalismo de nuevo tipo que est comenzando a esbozarse
en el debate latinoamericano reciente como horizonte-objetivo de poltica social. A partir
de una creciente perplejidad y cuestionamiento a las insuficiencias y los fracasos relativos
de las reformas de poltica social de las ltimas dos dcadas, se argumenta que el
universalismo, de un cierto tipo y caracterstica, emerge como el candidato visible a
reemplazar paulatinamente al horizonte-objetivo de los aos 80 y 90, el mismo que
otorgara prioridad al combate a la pobreza a travs de estrategias de focalizacin fundadas
en una concepcin bastante singular de equidad sistmica.
Este universalismo de nuevo tipo se funda en la necesidad de obtener diferentes
resultados en la relacin entre poltica social y ciudadana, contribuyendo a transformar
positivamente aquello que representa posiblemente el mayor fracaso relativo de las
reformas de los veinte aos recientes, esto es, la reduccin de las desigualdades y la
construccin de ciudadana. Para el logro de ambos objetivos, es menester avanzar en la
reforma de la institucionalidad poltica, particularmente en lo referido al rol, alcance y
capacidad del Estado, en tanto muchas de las reformas de poltica social de los veinte aos
previos se sustentaron, entre otros aspectos, en el debilitamiento poltico y tcnico del
Estado ms all de la mejora en materia del gasto social.
Para abordar la problemtica del trnsito hacia un nuevo universalismo en la poltica
social latinoamericana, el artculo se propone, en primer lugar, trazar unas definiciones
bsicas de poltica social, a partir del debate ya clsico acerca de los modelos de poltica
social de los pases occidentales, con el fin de mostrar cul es el nexo que sugerimos existe
entre stas y la ciudadana. A partir de ellas, en la segunda parte se sintetiza una
caracterizacin de la relacin histrica que en Amrica Latina ha vinculado la poltica
social y la ciudadana (y el correspondiente rol estatal en dicha relacin), dando lugar a
trayectorias nacionales muy diversas en materia de regmenes nacionales de bienestar.
En la tercera seccin se argumenta que las reformas de poltica social de las
recientes dos dcadas no han producido los efectos esperados en materia de reduccin de la
desigualdad social de nuestra regin. Es precisamente esta crtica la que nos habilita, en la
cuarta seccin, a presentar al universalismo de nuevo tipo como horizonte estratgico
alternativo y deseable para la regin, caracterizndolo como un horizonte-objetivo en la
1

Coordinador Residente del Programa INDES-BID en la Repblica del Per y Especialista Social-Docente
del Instituto Interamericano para el Desarrollo Social, respectivamente. Las opiniones y argumentos
presentados en este trabajo son de exclusiva responsabilidad de los autores y no comprometen a la institucin
donde desarrollan sus actividades profesionales.

medida en que, sugeriremos, no depende tanto de un conjunto de acciones especficas, sino

ms bien de la estrategia de fondo que anima a las polticas y le da tonos generales y
concretos.
En la quinta parte, dados los desafos que se le presentan a la regin como un todo
(y a cada pas en particular) en trminos del objetivo de avanzar hacia regmenes de poltica
social que aseguren niveles bsicos de universalismo en materia de poltica social, se
enfatiza la importancia que en esa compleja tarea le cabe jugar a la poltica en general, y
particularmente al Estado en su dimensin de autoridad poltica responsable de los recursos
fiscales pblicos y aparato de gestin tcnico-administrativa. En las conclusiones, se
destilan y enfatizan las lneas principales del argumento.
Poltica social y ciudadana: notas analticas
Las polticas sociales suelen ser identificadas como aquellas polticas pblicas que
tienen por objeto de intervencin comn los problemas sociales2. Las polticas pblicas
que suelen ser presentadas como sociales, en la mayor parte del mundo capitalista
contemporneo, incluyen a todas aquellas intervenciones pblicas que regulan las formas
en que la poblacin se reproduce y socializa (sobrevive fsicamente y se inserta en el
mundo del trabajo y en los espacios socioculturales), y que, adems, protegen a la
poblacin de situaciones que ponen en riesgo esos procesos o neutralizan los efectos no
deseados de los mismos. Suelen entenderse as los mbitos del empleo, la educacin, la
salud, los sistemas de seguridad social y la asistencia social (entendida esta ltima como
conjunto de intervenciones en las problemticas que afectan a la poblacin ms vulnerable).
Si se ensaya una mirada analtica sobre estos conjuntos de intervenciones
habitualmente considerados de poltica social, se pueden percibir tres grandes funciones o
modalidades que, en la prctica, tienen efectos combinados aunque sean conceptualmente
diferenciables (ver Cuadro 1).
En primer lugar, lo que podramos llamar una poltica del trabajo. Como se sabe, la
generalizacin del trabajo asalariado en los pases capitalistas convirti a las relaciones
salariales en el modo predominante de vida de los sectores no poseedores de capital3. La
poltica social transform este modo de participacin en la divisin social del trabajo en un
estatus garante de condiciones de vida, asegurando al asalariado contra las irregularidades
del ciclo econmico (desempleo) y los riesgos individuales de la vida activa (enfermedad,
vejez, muerte). El Estado capitalista ha regulado e intervenido histricamente, de dos
maneras, esta condicin de vida de los asalariados: por un lado, estableciendo las formas
que puede adquirir y las condiciones bajo las cuales se pueden establecer las relaciones
salariales (regulacin jurdica de contratos de trabajo); por el otro, generalizando sistemas
de seguros capaces de atender econmicamente a los riesgos del ciclo econmico y de la
vida activa.
Un segundo conjunto de intervenciones de poltica social lo constituye la poltica de
servicios universales. Si bien la instruccin bsica, la atencin de salud y la infraestructura
social fueron siempre preocupaciones de los niveles pblicos de los pases capitalistas, su
transformacin en sistemas accesibles a todos los habitantes del Estado-nacin fue un
2
3

Para un anlisis conceptual ms detallado de este asunto, ver SOLDANO y ANDRENACCI (2006).
Ver a este respecto el clsico estudio de POLANYI (1992) y el nuevo clsico de CASTEL (1997).

proceso gradual cuyos orgenes se encuentran ms all del siglo XIX. Destacan los
siguientes servicios: Los sistemas educativos, que tienen funciones de socializacin cultural
e instruccin prctica capaz de configurar a los individuos y grupos al espacio cultural del
Estado-nacin y al mercado de trabajo generalizado. La salud pblica debe, por su parte,
garantizar un mnimo universalmente accesible de prestaciones y cuidados bsicos a los
individuos, adems de hacerse cargo de intervenciones (higiene pblica, prevencin de
epidemias, etc.) que, por su dimensin, no pueden correr por cuenta de individuos y grupos.
Por ltimo, la provisin pblica de infraestructura social (condiciones de vivienda,
saneamiento, abastecimiento, transporte y seguridad, fundamental pero no exclusivamente
urbanas), es tan antigua como la existencia de organizaciones polticas, y desde fines del
siglo XIX en particular, el Estado desarrolla o regula un conjunto de servicios de
infraestructura social clave en la reproduccin cultural y econmica de los individuos,
garantizando al mismo tiempo el acceso a la mayor parte de la poblacin y salvando
relativamente las diferencias entre riesgos y rentabilidades de las inversiones.
Aunque las polticas del trabajo y de los servicios universales regularon, en los
pases capitalistas, unas condiciones de vida mnimas relativamente comunes para
ciudadanos y residentes legales, esto no suprimi (aunque s transform) las nociones
sociales de necesidad y vulnerabilidad, las cuales suelen entenderse bajo el apelativo
socialmente relevante (aunque conceptualmente laxo) de pobreza. As, la poltica
asistencial es un conjunto de mecanismos de transferencia de bienes y servicios a los
pobres en sentido contemporneo: aquellos individuos y grupos que presentan
dificultades y riesgos especficos para resolver su reproduccin a travs del mercado de
trabajo, o acceder a las condiciones de vida bsicas garantizadas por el complejo de
polticas universales.
Cuadro 1. Las tres funciones bsicas de la poltica social
en los Estados capitalistas contemporneos
Poltica del trabajo
Polticas de generalizacin de
las relaciones salariales y de
regulacin del empleo y
gestin del desempleo.
Regulacin del contrato de
trabajo tendiente a consolidar
ingresos monetarios y
condiciones de vida.
Sistema de seguros sociales
colectivizando o estatizando
los riesgos de la vida activa.

Poltica de servicios
universales

Poltica asistencial

Polticas de provisin de
servicios de educacin y salud Polticas de transferencia
pblica por regulacin o gestin de bienes, servicios o
directa y/o del Estado.
ingresos monetarios; y de
reinsercin tutelada en el
mercado de trabajo para
grupos de riesgo.
Polticas de provisin de
servicios infraestructura social
bsica por regulacin o gestin
directa y/o del Estado.

Fuente: elaboracin propia

Este esquema debe ser considerado como genricamente vlido para el mundo
capitalista, aunque sin lugar a dudas presenta modelos nacionales y/o regionales
diferenciados segn una variedad de cuestiones4: los modos de funcionamiento del mercado
de trabajo, el carcter de la estructura y la estratificacin social de los capitalismos locales,
las caractersticas del rgimen poltico, la capacidad presupuestaria relativa de los Estados
nacionales, las tradiciones religiosas y culturales, la fuerza relativa de los actores clave o,
simplemente, los tiempos de consolidacin histrica de la poltica social5.
Lo que importa de esta mirada identificatoria de las grandes funciones de la
poltica social es que permite comprender de qu modo estas ltimas son elementos clave
de las formas que adquiere, en el mundo capitalista, la ciudadana. La poltica social es, en
definitiva, un conjunto de intervenciones de la sociedad sobre s misma (con el Estado
como agente institucional con mayor o menor importancia relativa segn los casos), las
cuales pautan los modos en que se produce el proceso de integracin social. Estas
intervenciones establecen o coestablecen (de acuerdo a sus diferentes intensidades y
modalidades) condiciones mnimas o bsicas comunes de reproduccin y socializacin para
los individuos y grupos que coexisten en el espacio de un Estado-nacin. A este conjunto
de condiciones mnimas bsicas le llamaremos umbral de ciudadana. Por sobre ese
umbral, la poltica social determina igualdades sociales mnimas y desigualdades sociales
mximas, que son las pautas esenciales de la ciudadana moderna.
Una breve conceptualizacin, antes de seguir avanzando. La palabra ciudadana
tiene innumerables usos, que provienen de una diversidad de universos tericos e
imaginarios socioculturales. Por una parte, en el sentido ms prximo a su historia, es una
nocin que define la pertenencia de los individuos a las organizaciones polticoterritoriales. En el mundo contemporneo, la organizacin poltico-territorial que tiene
efectos ms determinantes es el Estado-nacin, por lo cual la ciudadana implica la
pertenencia de un individuo a un Estado-nacin. Su posesin implica para un individuo la
calidad de sujeto de un conjunto de derechos y deberes (imaginarios y reales) que comparte
con todos los otros ciudadanos y que configura un mnimo comn (tericamente universal
pero estratificado en la prctica) de prerrogativas, reglas de convivencia y obligaciones en
el marco del Estado-nacin.

Ver el trabajo clsico de TITMUSS; y el clsico ms reciente de ESPING-ANDERSEN; con su secuela en

ESPING-ANDERSEN (1997) (el captulo introductorio apareci como Despus de la Edad de Oro: el futuro
del Estado benefactor en el nuevo orden mundial; en Desarrollo Econmico vol. 36, no. 142; Buenos Aires,
1996). Para Amrica Latina, ver el trabajo y las referencias bibliogrficas de FILGUEIRA; MOLINA;
PAPADPULOS y TOBAR, 2005.
5
En algunos la regulacin del contrato de trabajo estuvo limitada por sistemas de empleo flexibles y poco
regulados, como en los EE. UU. En otras tradiciones longitudes, los principales mecanismos reguladores del
contrato de trabajo provinieron de la entente Estado-sindicatos (Francia y el Cono Sur latinoamericano), de
los acuerdos sindicatos-empresas (Alemania) o incluso del interior de las propias empresas (Japn). Los
seguros sociales permanecieron como iniciativas de los asalariados en algunas partes, o fueron absorbidos por
el presupuesto pblico y trasladado a fuentes fiscales (Reino Unido, Pases Escandinavos). En ciertos casos la
escasa capacidad presupuestaria pblica (o la baja predisposicin poltica de los actores clave) produjo
mnimos universales de baja calidad y extensin relativa. All donde esto se combin con mercados de trabajo
fragmentados con fuertes porcentajes de informalidad (la mayor parte de Amrica Latina), esto dio origen a
estructuras sociales duales en donde las polticas contra la pobreza tuvieron mayor centralidad histrica.

A partir de esta nocin bsica de ciudadana, la literatura al respecto (que en los

ltimos aos ha florecido) se ha concentrado en dos usos. Uno de ellos ha tendido a
identificar crticamente los grados de universalidad real y acceso efectivo de los ciudadanos
a esos conjuntos de derechos, habitualmente distinguidos en civiles o personales, polticos y
sociales (ms toda una gama de nuevas generaciones de derechos fusionables o no con estas
tres distinciones bsicas). Otro uso, ms reciente, asocia la nocin de ciudadana al ejercicio
de la participacin poltica y cultural efectiva de los ciudadanos en sus comunidades locales
o nacionales, y al nivel en que los Estados nacionales y locales representan a los ciudadanos
o son permeables a la incidencia de los intereses individuales y colectivos de aqullos6.
El aspecto que interesa resaltar aqu es que tanto el sistema de derechos y deberes
como la participacin poltica y cultural efectiva tienen consecuencias materiales de
variable intensidad, las cuales tienden a consolidar una posicin del individuo-ciudadano
en la estructura social y poltica del Estado-nacin. La ciudadana materializa, desde este
punto de vista, una suerte de estatus jurdico, poltico y socioeconmico.
Una parte muy importante (quiz la ms importante) de ese estatus material que
puede ser considerado de ciudadana, proviene de las intervenciones que denominamos
poltica social: cmo absorbe (o no lo hace) el mercado de trabajo; en qu condiciones
obtienen los individuos ingresos monetarios y cunta proteccin obtienen frente a los ciclos
econmicos o los riegos de la vida activa; a cunto y a qu tipo de educacin, de atencin
de salud y de infraestructura social bsica pueden acceder los ciudadanos y en qu
condiciones; quines son los grupos de riesgo y qu tipo de asistencia especfica pueden
obtener de parte del Estado.
Pero adems, la relacin entre poltica social y ciudadana, como hemos sugerido en
otra parte (REPETTO y ANDRENACCI,2006). es doble y tiene el problema de no poder
ser reducida a uno de sus dos movimientos, a riesgo de caer en una visin demasiado
esquemtica. El movimiento ms evidente es el que refleja al modelo de ciudadana como
el resultado de la estructura econmica, de la institucionalidad poltica y de las polticas
pblicas, en particular de las sociales. El otro, menos evidente pero no menos importante,
es el que refleja en las polticas pblicas, en particular en las sociales, los imaginarios de
los ciudadanos y sus organizaciones. Esto es especialmente relevante para Amrica Latina,
en la medida en que sus modelos de poltica social tambin reflejan (adems, obviamente,
de los estilos de desarrollo y la capacidad estatal) concepciones ciudadanas de
igualdad/desigualdad mnima y mxima, otorgando o negando viabilidad poltica y fiscal a
determinados modelos de poltica social.

Para un estudio ms detenido de este asunto y de la (extensa) literatura acerca del tema, ver ANDRENACCI
(2003).

Poltica social, transformaciones estatales y ciudadana en Amrica Latina

La evolucin de la poltica social latinoamericana, si nuestra aproximacin es
apropiada, debera echar luz sobre la evolucin de la ciudadana en nuestra regin.
Hagamos un breve resumen de esta evolucin, con un corte histrico en lo que podramos
denominar poltica social moderna (desde la segunda mitad del siglo XIX)7 y atendiendo
slo en grandes rasgos a la diversidad dentro de la semejanza que caracteriza a la regin
latinoamericana. Luego, esto nos debera permitir hacer una hiptesis sinttica acerca del
modelo de ciudadana predominante en nuestra regin.
En el Occidente capitalista, las tres grandes funciones de la poltica social moderna
muestran a su vez tres grandes perodos histricos, que tienen sus correlatos (con
especificidades) en Amrica Latina (ver Cuadro 2). Durante el primero, la poltica social se
ordena alrededor del imperativo de expansin de la economa capitalista, la creacin de un
mercado de trabajo y de homogeneizacin sociocultural del Estado-nacin, y la
denominaremos poltica social del Estado capitalista clsico. Durante el segundo, la
poltica social adquiere los caracteres propios a la constitucin del estatus de los asalariados
y los mnimos universales de condiciones de vida garantizados por el denominado Estado
Social (la denominacin ms comn en la literatura es Estado de Bienestar, pero es tambin
la ms cuestionada por su inherente eurocentrismo), y llammosla entonces poltica social
del Estado social. Durante el tercero, an en desarrollo, la poltica social gestiona la
flexibilizacin y precarizacin del empleo formal, la transformacin de los seguros sociales
y las instituciones universales en cuasimercados estratificados por ingresos, y la expansin
de los dispositivos de deteccin de, intervencin sobre, y neutralizacin de los conflictos
provenientes de los grupos de riesgo, al cual la llamaremos poltica social del Estado
capitalista neoclsico.

Una vez ms, para un mayor detalle de la base conceptual y las referencias bibliogrficas de estos cortes ver
SOLDANO y ANDRENACCI, op. cit.

Cuadro 2. Los esquemas de poltica social del Estado clsico,

del Estado social y del Estado neoclsico
Perodos

Poltica del trabajo

Funciones
Poltica de servicios
universales

(circa aos 1930

hasta los aos 1970)

(circa aos 1970

hasta hoy)

Estado neoclsico

(circa mitad del s. XIX

hasta los aos 1930)

Estado social Estado clsico

Secularizacin de la educacin
bsica con imperativos de
homogeneizacin sociocultural y
adecuacin a las necesidades
productivas.
Profesionalizacin y
desasistencializacin de la salud
pblica.
Surgimiento de intervenciones
tendientes a generar infraestructura
social bsica.
Polticas de pleno empleo y de
Expansin universalizante del
generalizacin de las relaciones
sistema de educacin pblica,
salariales formales.
incluyendo instruccin media y
Regulacin del contrato de empleo
superior.
tendiente a consolidar modalidades Creacin de una red de salud pblica
fordistas de organizacin del trabajo. subsidiada y/o provista directamente
Generalizacin del sistema de
por el Estado. Servicios de
seguros sociales colectivizando o
infraestructura social bsica
estatizando la cobertura de los
regulados, subsidiados o gestionados
riesgos de la vida activa.
directamente por el Estado.
Polticas de gestin de un mercado
Revisin de las competencias
de trabajo con tendencia al
pblicas de educacin en favor de
desempleo y la informalidad.
procesos de descentralizacin.
Polticas de desregulacin y
Revisin de las competencias
flexibilizacin contractual.
pblicas de salud en funcin de los
Remercantilizacin parcial de la
nuevos cuasimercados.
cobertura de los riesgos de la vida
Revisin de las competencias
activa, creando (junto a, o en lugar
pblicas en infraestructura social
de la estructura de seguros sociales) bsica: descentralizacin de la
cuasimercados de gestin privada y gestin y privatizacin de los
regulacin pblica.
servicios pblicos.
Fuente: elaboracin propia
Polticas de generacin de mercados
de trabajo y disciplinamiento de la
mano de obra.
Regulacin de las formas
contractuales tendientes a garantizar
la reproduccin de la fuerza de
trabajo.
Seguros sociales mutualistas,
progresivamente promovidos y
regulados por el Estado.

Poltica
asistencial
Secularizacin parcial
de los dispositivos
asistenciales y
adecuacin a las
demandas de la
expansin del trabajo
asalariado.
Programas sociales
(transferencia de
bienes, servicios o
ingresos monetarios)
coyunturales a
individuos y sujetos en
situaciones de pobreza
hasta su absorcin o
reabsorcin en el
mercado de trabajo.
Multiplicacin de los
programas sociales,
intensificacin de la
focalizacin sobre
dficits bsicos y
aparicin de
modalidades de
reinsercin tutelada en
el mercado de trabajo.

Frente a este esquema genrico, la especificidad de Amrica Latina yace, por lo

menos, en dos cuestiones fundamentales: (1) las modalidades, el alcance y la intensidad del
avance de la economa capitalista en los diferentes pases, con la matriz de sujetos sociales
que esto implica; y (2) el modo y la cronologa en que el Estado latinoamericano gestiona la
poltica social, a partir de la primera cuestin.
En efecto, un primer aspecto clave es que en Amrica Latina la economa capitalista
(con diferencias y parciales excepciones) slo incorpora plenamente a una parte de la
poblacin, de manera fuertemente asimtrica, y se extiende slo parcialmente sobre el
territorio y sobre los sectores de la estructura econmica de los pases. Como se sabe, por el
modo en que Amrica Latina se inserta en la economa-mundo del siglo XIX (proveedora
de materias primas y consumidora de bienes industriales), el capitalismo y las relaciones
7

asalariadas que le son inherentes slo se reproducen en las principales reas urbanas (y
dentro de stas, en determinados sectores), y en ncleos productivos agrcolas y mineros,
vinculados al comercio internacional, que funcionan en gran parte como enclaves
capitalistas.
Las economas urbanas y los enclaves exportadores no estn del todo aislados del
resto de la estructura econmica, pero su vinculacin no alcanza a transformar en
plenamente capitalistas a estas ltimas. El resto de la estructura econmica
latinoamericana, generalmente rural o urbano-marginal, se caracteriza por mantener
modalidades de intercambio, slo parcialmente monetizadas y con relaciones de produccin
fuertemente clientelares (que en un antiguo debate, como se recordar, solan caracterizarse
como esclavistas).
La matriz de sujetos sociales (o actores, como la politologa contempornea
prefiere ltimamente) que corresponde a esta estructura socioeconmica presenta entonces
inflexiones bien particulares. Las organizaciones de asalariados tienen una lgica urbana y
una extensin restringida, mientras que los sectores campesinos tienen singulares
dificultades para organizarse y romper con las estructuras de sujecin clientelar. Las lites,
al contrario, son reducidas, tienden a integrar a una pluralidad de sectores, y mantienen un
control relativamente impermeable de la estructura estatal y de los beneficios de las
polticas pblicas.
En esa matriz, la gobernabilidad (entendida como estabilidad poltica relativa del
Estado nacional) histricamente dependi de la habilidad de las lites para mantener unidad
relativa, incorporar parcialmente, por estrategias de cooptacin, a los sectores urbanos
medios y asalariados, y desactivar la conflictividad en mbitos rurales. Cuando esas
estrategias de unidad y cooptacin se resquebrajaron, el Estado fue asaltado por coaliciones
de diferente ndole guiadas por el inters de apropiarse de los beneficios de las polticas
pblicas. En muy pocos lugares la estabilidad provino de una ampliacin gradual y estable
del acceso de los actores clave a recursos de poder social, poltico y econmico, lese, una
gobernabilidad democrtica.
Esta dinmica le otorg una particular inestabilidad a la estructura poltica y a las
modalidades de polticas pblicas8, y dentro de ellas al complejo de poltica social, tal como
se resume en el siguiente cuadro.

Para ms detalles sobre este punto ver, (SOJO, 2006).

Cuadro 3. La poltica social latinoamericana en perspectiva histrica

Perodos

Poltica del trabajo

(circa aos 1980 hasta hoy)

(circa aos 1930

hasta los aos 1980)

(circa fines del s. XIX

hasta los aos 1930)

Estado neoclsico Estado social Estado clsico

Consolidacin de un mercado de
trabajo dual (urbano-rural) con
fuerte disciplinamiento de la mano
de obra a sus condiciones de
funcionamiento.
Regulacin mnima de las formas
contractuales, tendiente a garantizar
slo la reproduccin bsica de la
fuerza de trabajo.
Seguros sociales asociativos y
mutualistas, escasamente regulados
por el Estado y restringidos a
algunos sectores urbanos.
Polticas de expansin parcial de las
relaciones salariales formales.
Regulacin del contrato de empleo
tendiente a consolidar la tutela
pblica de las condiciones de trabajo
en sectores restringidos.
Sistemas de seguros sociales
fuertemente estratificados por
sectores.
Subsistencia de un sector rural y
urbano-marginal relativamente
extenso.
Polticas de gestin de un mercado
de trabajo con tendencia al
cuentapropismo, el desempleo y la
informalidad, abandonando a la
dinmica tericamente automtica
del mercado de trabajo la regulacin
de los agregados de empleo.
Polticas de desregulacin y
flexibilizacin contractual con
tendencia a la reduccin de costos
salariales y la precarizacin
contractual.
Remercantilizacin de la cobertura
de los riesgos de la vida activa en
forma de cuasimercados de gestin
privada y regulacin pblica en
salud y previsin social.
Fuente: elaboracin propia.

Regiones
Poltica de servicios
universales
Secularizacin de la educacin
bsica con imperativos de
homogeneizacin sociocultural y
expansin parcial de la cobertura
pblica en educacin.
Profesionalizacin y
desasistencializacin de la salud
pblica slo en reas urbanas.
Surgimiento de intervenciones
tendientes a resolver problemas de
infraestructura social bsica en el
marco del rpido proceso de
crecimiento urbano.
Expansin universalizante del
sistema de educacin pblica e
inclusin de polticas adaptativas a
las necesidades productivas.
Creacin de una red de salud pblica
subsidiada y/o provista directamente
por el Estado, pero con fuertes
limitaciones territoriales.
Servicios de infraestructura social
bsica gestionados directamente por
el Estado, con alcance territorial
restringido.
Descentralizacin del sistema
educativo hacia los niveles
subnacionale, con problemas
crecientes de financiamiento y
fragmentacin entre jurisdicciones.
Revisin de las competencias
pblicas de salud, descentralizando y
autarquizando instituciones en un
contexto de multiplicacin de la
demanda.
Servicios de infraestructura social
bsica privatizados, con una
regulacin pblica focalizada en la
garanta de tasas de ganancia y una
notoria laxitud en el control de la
calidad de las prestaciones.

Poltica
asistencial

Secularizacin parcial
de los dispositivos
asistenciales y
convivencia de los
enfoque de la caridad
y la beneficencia.

Estatizacin parcial de
la asistencia social en
mecanismos de
transferencias de
bienes, servicios
coyunturales a
individuos y sujetos
rurales y urbanomarginales.

Polticas de combate
a la pobreza:
multiplicacin y
masificacin de
programas sociales
focalizados; con
objetivos que
combinan el sostn de
la subsistencia fsica
bsica con
dispositivos de
neutralizacin de
potenciales estallidos
sociales.

En este sentido, durante la etapa que hemos denominado de Estado clsico (que se
inaugura recin en las ltimas dcadas del siglo XIX), la poltica social no trasciende las
reas urbanas, y dentro de ellas se concentra en el personal pblico (que configura la base
de la clase media latinoamericana) y los asalariados pertenecientes a los sindicatos clave
del modelo econmico exportador. Esto inaugura o agrava (de acuerdo a los pases) un tipo
especfico de estratificacin de la ciudadana que se asemeja (simplificacin de por medio)
a la dualidad de condiciones de vida, de diferentes modos aludida por la literatura. La
poltica social constituye as, en esencia, un privilegio de sectores especficos con
capacidad de accin y/o considerados cooptables por la lite.
Con variaciones en el tiempo segn los pases, este modelo estatal anclado en la
oligarquizacin de la economa y la poltica comenz a deteriorarse, aunque no
necesariamente a desaparecer en todos los casos. En muchos pases, el creciente
protagonismo de las clases medias y los trabajadores organizados fue socavando las
posibilidades estructurales y de legitimacin poltica de esta institucionalidad estatal, dando
lugar a profundas transformaciones que habran de afectar, como no poda ser de otra
manera, al modo en que el Estado intervena ante la cuestin social de una poca que
daba claras seales de transicin.
El nuevo momento histrico estuvo asociado a lo que hemos dado en llamar la etapa
del Estado social, la cual se desarroll en Amrica Latina con muy variable cronologa.
Desde el prisma de la matriz de sujetos sociales, el inicio de esta etapa suele ser el producto
de una ruptura de los principales mecanismos institucionales controlados por la lite,
llevada adelante por coaliciones de actores tradicionalmente marginados del control estatal,
con escasa unidad relativa y grandes dificultades para asegurar estabilidad y continuidad en
los cambios. El Estado desarrollista (con pocas excepciones y muchas variantes, la
versin latinoamericana del Estado social), aunque ampla sustantivamente el acceso de
individuos y grupos a los beneficios de las polticas pblicas, no logra romper, de modo
concluyente, con la estratificacin en fuertes asimetras socio-econmicas y polticas
(asociadas en muchos casos a aspectos tnicos y/o de gnero).
En los casos nacionales de mayor incorporacin relativa de sectores sociales a los
beneficios de las polticas pblicas, las coaliciones de intereses adquirieron sesgos
corporativistas que privilegiaron una seguridad social de lgica estamental, en detrimento
una ampliacin efectiva de servicios sociales universales. En otros casos, en donde la
estatizacin de los servicios sociales result residual, el rol del Estado en materia social
qued casi limitado a un tipo de acciones centradas clientelarmente en la pobreza y
gestionadas de un modo escasamente profesional.
Qu modelos de ciudadana corresponden a estos modelos de poltica social y sus
desarrollos histricos en la regin? Fernando Filgueira (1998)9, discutiendo con diversos
autores que proponen anlisis comparativos de la poltica social latinoamericana, ha
sugerido que la regin poda agruparse en tres conjuntos de pases, segn variables que
identifican los regmenes de bienestar de sus Estados sociales10. Propona identificar
pases de universalismo estratificado, pases dualistas y pases excluyentes. En el
9

Este argumento se retoma luego y se amplan sus referencias bibliogrficas, en el trabajo de FILGUEIRA;
MOLINA; PAPADPULOS y TOBAR, 2005.
10
Cobertura de la seguridad social, nivel de gasto social e indicadores seleccionados de pobreza, educacin y
salud.

10

caso de los primeros, un Estado relativamente fuerte y coaliciones sociales de base

relativamente amplia logran incorporar a una parte importante de la poblacin a los efectos
de poltica social (entonces, universalismo) pero este acceso est fuertemente
diferenciado en tipo y calidad de los beneficios (as, estratificado). En los pases dualistas
esta estratificacin tiende a excluir a, grosso modo, la mitad de la poblacin nacional. En
los excluyentes, por ltimo, los beneficios de la poltica social son el privilegio de una
minora.
Esta sugerencia de Filgueira sirve para formular una hiptesis acerca de la relacin
entre poltica social y ciudadana en Amrica Latina. Si se tiene en cuenta la evolucin ms
reciente de los regmenes de bienestar, lo que caracteriza a la regin es la coexistencia de
fuertes diferencias en la proteccin social, expresada en la convivencia entre regmenes de
poltica social realmente existentes, los cuales son productores de efectos sustantivos, con
regmenes de poltica social de acceso diferencial y estratificado, con fuertes exclusiones
segn reas geogrficas y mbitos sectoriales.
Amrica Latina aparece, en trminos de la relacin entre poltica social y
ciudadana, como una sociedad de tres tercios, aunque las proporciones de poblacin entre
los tres hayan variado con la historia (y sigan hacindolo). Una parte de la poblacin logra
acceder a una serie de coberturas y beneficios de calidad indudable y, aunque el
financiamiento es mayoritariamente provisto por los propios hogares, cuenta con la
proteccin relativa e indirecta, muchas veces a travs de mecanismos informales, del
Estado nacional. Esto convive con una parte de la poblacin que obtiene, a veces de manera
precaria e inestable, una proteccin provista directamente por el Estado cuya calidad vara
entre media y baja. El ltimo tercio est compuesto por una parte de la poblacin cuyo
acceso a un umbral mnimo de condiciones de vida garantizado por la poltica social no est
garantizado, salvo por la coincidencia, muchas veces efmera, con los mecanismos de
focalizacin de la poltica asistencial.
Es el juego de inclusin parcial y estratificada con exclusin dura lo que se refleja
en los brutales indicadores de desigualdad de la regin. Ese juego adquiere proporciones de
simetra relativa entre los sectores protegidos y los parcialmente incluidos, por un lado, y
los totalmente excluidos por el otro, en lo que Filgueira identifica como regmenes duales;
es notoriamente asimtrico en esa dualidad, en los regmenes excluyentes; y en los
regmenes universalistas estratificados adquiere mayor simetra entre los tres tercios: un
tercio relativamente protegido, un tercio de acceso precario y variable a la proteccin
social, y un tercio de exclusin efectiva.
Sobre esta integracin social parcial y estratificada, resultado y al mismo tiempo
productora de una poltica social incapaz de resolver las desigualdades estructurales que
diera lugar a un tipo de ciudadana restringida y muy desigual por sectores y territorios,
sobrevino la reforma de poltica social de segunda mitad de los 80 y sobre todo de la
dcada de 1990, ubicada en la etapa que hemos dado en identificar como de Estado
neoclsico. El fracaso de esa reforma en afectar sustantivamente esas desigualdades y
promover ms y mejor ciudadana, disminuyendo los diferenciales de acceso entre los tres
tercios y brindando al menos un acceso parcial a los excluidos, es lo que vuelve a colocar al
universalismo en el debate acerca de los futuros modelos de poltica social de la regin.

11

Las promesas no cumplidas de las reformas de poltica social

Siguiendo la frtil provocacin de un colega, el modelo de proteccin para
pobres(MOLINA, 2005) que se adopta en una parte importante de Amrica Latina desde
mediados de los aos 80, es un conjunto de reformas que cambiaron las prioridades de la
poltica social que la regin se haba colocado en el marco de la ola de pacificacin relativa
y democratizaciones de esos aos. Las reformas se construyeron sobre un entramado de
diagnsticos y recomendaciones macroeconmicas que adquiri un importante consenso,
tanto entre los actores sociales y polticos de la regin como en los organismos
multilaterales ms relevantes. Dicho consenso remarcaba, en primer lugar, que las
dificultades fiscales y el freno al desarrollo econmico de los aos 80 se deban al fallido
rol del Estado como agente central de asignacin de recursos econmicos y sociales.
Aunque sobraba evidencia acerca de la responsabilidad de los cambios en las estructuras y
flujos de los mercados financieros internacionales en el desencadenamiento de la crisis, la
responsabilidad de dicha crisis fue atribuida (con sorprendente ligereza) al agotamiento del
modelo desarrollista, ms o menos cepalino, que inclua una fuerte y amplia presencia
estatal.
En funcin de este diagnstico, la nueva misin del Estado latinoamericano
consistira en reducir su peso fiscal y financiero relativo, y transferir responsabilidades y
liderazgos a las fuerzas civiles y del mercado, lo cual (se deca) recreara un ambiente
favorable a la inversin externa y el ahorro interno, restaurando en el corto plazo un ciclo
virtuoso de crecimiento econmico11. En palabras de Paramio, la estrategia bsica de las
reformas estructurales pasaba por reducir no solo la intervencin del Estado en la economa
los subsidios y aranceles que distorsionaban los mercados- sino las propias dimensiones
del Estado (). En conjunto, por tanto, las reformas estructurales suponan una drstica
reduccin de los recursos del Estado, que afectaba inevitablemente su capacidad para paliar
los efectos de situaciones econmicas adversas (2004:65-66)12.
De manera inseparable con estas nuevas misiones que se le habran de atribuir al
Estado reducido, el diagnstico dominante sostena que la poltica social de los modelos
desarrollistas deba ser profundamente revisada. A objetivos juzgados inalcanzables y
costosos como los de desarrollo con reduccin de las desigualdades o de democratizacin
social, deba sustiturseles por una poltica social viable y de bajo costo, cuyo objetivo
esencial (y limitacin estratgica) fuese el combate a la pobreza. Se deca (casi como
credo) que el desarrollo econmico, el que las reformas estructurales garantizaran, hara el
resto de una tarea que ya no deba ser competencia de la poltica social y, por ende, de la
intervencin estatal.

11

La literatura respecto de este diagnstico es vasta, pero un trabajo abarcativo e importante por la posicin
institucional del autor, porque incluye alusiones a modelos de poltica social, y por el momento en que se
distribuye es el de EDWARDS (1995).
12
Los lmites de este camino, pasados pocos aos, han sido reconocido recientemente por alguien tan
insospechable de estatismo como FUKUYAMA, un autor fuertemente asociado al pensamiento dominante en
los aos 90: El problema resida, ms bien, en que a pesar de que los Estados requeran recortes en ciertas
reas, necesitaban ser, simultneamente, fortalecidos en otras, cosa que, en teora, los economistas que
impulsaron la reforma de la liberalizacin econmica entendan a la perfeccin. Sin embargo, durante este
periodo, el nfasis recay de forma contundente sobre la reduccin de la actividad estatal (2004:20).

12

Mientras ese desarrollo alcanzase a todos los sectores de la poblacin, un conjunto

de acciones especficas, diseadas con formas de focalizacin extrema bajo la lgica de
proyectos, deba amortiguar los impactos indeseados de la reconversin macroeconmica
garantizando una gobernabilidad entendida como ausencia de conflicto abierto. Los nuevos
programas sociales deban, al mismo tiempo, intervenir eficientemente sobre los obstculos
que impediran que los individuos y grupos pudiesen acceder efectivamente al nuevo
mercado de trabajo que el desarrollo rpido traera aparejado.
El resto del complejo de poltica social deba ser, tambin, profundamente
reestructurado. Aquello que poda ser eficientemente gestionado por actores privados deba
ser transferido a stos a travs de cuasimercados13, sustituyendo servicios pblicos por
servicios privados con regulacin estatal. Otros servicios puntuales deban gestionarse de
modo asociado con fuerzas civiles y gobiernos locales, presuponiendo (un tanto
apresuradamente) que la transferencia de la poltica social a los gobiernos subnacionales y
al tercer sector aumentara su eficacia y transparencia.
De esta manera, la poltica social participara de un modelo ms eficiente de gestin
de lo pblico, al mismo tiempo que se concentrara en su aspecto ms efectivamente
equitativo. A partir de una concepcin de matriz liberal-utilitarista que suele presentar a
la idea de equidad como un valor diferenciable y sustituible al de reduccin de la
desigualdad, por equidad se entendi la pauta de redistribucin efectiva de los recursos
pblicos entre sectores distinguidos por sus ingresos monetarios.
Las experiencias nacionales variaron, por supuesto, segn una serie de aspectos: los
xitos relativos de la macroeconoma; la herencia institucional previa; la capacidad tcnica
y la voluntad poltica de los Estados que inciden en la definicin de estas prioridades; la
dimensin de la pobreza y la desigualdad sobre las cuales actan dichas prioridades. Como
sea, y a pesar de las mejoras puntuales que obtuvieron en determinados servicios pblicos y
en algunas estrategias de focalizacin, las reformas no lograron hacer frente de manera
concluyente (siquiera tendencialmente) a lo que sealbamos como la dimensin central de
la relacin entre poltica social y ciudadana en Amrica Latina, esto es: el juego de
inclusin parcial y estratificada con exclusin dura o, lo que es lo mismo, las fuertes
desigualdades de la ciudadana en la regin.
Las reformas de los aos 80 y 90 crearon un escenario de poltica pblica en el
cual, en situaciones de crecimiento econmico relativamente alto, se registran tendencias a
la diferenciacin de las condiciones de vida que se traducen en fuertes aumentos de las
desigualdades. Al mismo tiempo, en situaciones de recesin o de crecimiento econmico
restringido a pocos sectores (circunstancias que la vulnerabilidad externa convierte en
latentes), esto se traduce en un brutal empeoramiento de las condiciones de vida de los
sectores ms precariamente asidos a los mecanismos de mercado y de proteccin social.
El modelo de poltica social de los ltimos aos no logr afectar esta situacin de
manera lo suficientemente sustantiva. No sorprende entonces que una gran parte de los
imperativos de las reformas de los 80 y 90 se encuentren, pues, en discusin. En
particular, sugeriremos que lo que se encuentra en discusin es el rol que le cabe al Estado
13

Se suele denominar cuasimercado en poltica social a un mercado en donde las reglas de juego estn
reguladas y supervisadas por el Estado, de modo que los agentes y procesos no se rigen por el libre juego de la
oferta y la demanda, como es el caso en los seguros sociales y los servicios pblicos de muchos pases.

13

en la regulacin econmica y social, para lo cual cabe observar algunos rasgos

significativos de lo que implicaron esas reformas.
Cabe destacar tres elementos clave de las reformas de poltica social de los ltimos
veinte aos: la desestatizacin, la descentralizacin y la focalizacin. La desestatizacin
implic la transferencia parcial o total de responsabilidades del Estado a actores privados
(empresas y organizaciones no gubernamentales y comunitarias); la descentralizacin
produjo una reorganizacin de los servicios pblicos y sociales que favorece el crecimiento
de la responsabilidad relativa de los Estados subnacionales; y la focalizacin, por ltimo,
implic un cambio de objetivo de la poltica social, del ciudadano como receptor por
derecho, al grupo o zona de riesgo como receptor estratgico14.
Esos tres procesos produjeron consecuencias importantes en trminos de
ciudadana, segn dos grandes ejes. Por un lado, las reformas abrieron una etapa de
(re)mercantilizacin, por lo que se puede entender una (re)asimilacin de la lgica de la
integracin social a la lgica del mercado. Si la poltica social opera potencialmente como
un sistema de desmercantilizacin de los servicios sociales, en la medida en que los
ciudadanos acceden a ellos en su calidad de portadores de derechos y no como agentes
econmicos o consumidores15, las reformas anularon (o redujeron al mnimo) este efecto
desmercantilizador. Si el mercado de trabajo latinoamericano fuese efectivamente amplio,
tuviese capacidad de absorcin formal y proveyese oportunidades de ingreso monetario a la
mayora de la poblacin, esto no sera sino un cambio en la modalidad de financiamiento de
los servicios sociales, de la oferta a la demanda. Pero el mercado de trabajo
latinoamericano, incluso en casos considerados exitosos (como el chileno), mantiene
fuertes niveles de estratificacin de los ingresos y un alto porcentaje de exclusin lisa y
llana del acceso a oportunidades econmicas. En este contexto (que no parece estar
cambiando, an en una coyuntura de fuerte crecimiento como la que se registra en la regin
promediando la primera dcada del siglo XXI), la remercantilizacin opera como un
transformador de la desigualdad de oportunidades econmicas en desigualdad de acceso a
servicios sociales.
Por otro lado, las reformas promueven una desuniversalizacin de la poltica social,
que en trminos de ciudadana implic una creciente desigualdad segn clivajes
geogrficos, categoriales y sectoriales. En efecto, la descentralizacin ha hecho recaer el
peso de la responsabilidad de gestin de los servicios sociales (y en algunos casos incluso
la responsabilidad de financiamiento) en Estados subnacionales fuertemente diferenciados
segn capacidades fiscales, tcnicas y polticas. Del mismo modo, la focalizacin convierte
en merecedores de asistencia social slo a grupos y categoras sociales que, por sus
mbitos de residencia o sus caractersticas funcionales, son considerados pobres
susceptibles de intervencin, la denominada de un modo tcnicamente neutro como
poblacin-objetivo.
El resultado global del proceso de reforma de la poltica social latinoamericana fue
una fragmentacin de derechos sociales, desde una perspectiva nunca del todo alcanzada
de ciudadana plena (basada en el derecho a un mnimo de condiciones de vida
14

Para un estudio ms detallado de estas cuestiones en el caso argentino, ver REPETTO y ANDRENACCI,
2006.
15
Ver, a este respecto, los citados trabajos de ESPING-ANDERSEN (1993, 1997).

14

socialmente aceptables por ttulo de ciudadano) hacia una perspectiva en la cual ciertos
sectores con carencias tenan titularidades coyunturales sobre servicios, las cuales estaban
condicionadas a la continuidad de dichas carencias.
El universalismo como horizonte alternativo y estratgico- de poltica social
Las reflexiones previas, crticas respecto del resultado de las reformas de poltica
social de los ltimos veinte aos, abren el camino a redescubrir, con nuevos ojos, al
universalismo como estrategia para la regin en dicho campo de gestin pblica. El sentido
de este trabajo es acompaar el paulatino entusiasmo por un cambio de horizonte
estratgico de la poltica social, que la haga transitar gradualmente desde modalidades de
intervencin residualista, basadas en el combate a la pobreza como objetivo prioritario,
hacia la construccin de umbrales universales de condiciones de vida dignas que tengan en
la reduccin de las desigualdades su objetivo prioritario.
El trabajo que enmarca esta compilacin define al universalismo bsico (UB)
(Filgueira, Molina, Papadpulus, Tobar, 2005) como una poltica social orientada por la
cobertura universal de prestaciones y riesgos esenciales, asegurando el acceso a
transferencias, servicios y productos que cumplan con estndares de calidad, otorgados
sobre la base de los principios de ciudadana. Es decir, distancindose del principio de
seleccin de los beneficiarios de los servicios segn prueba de recursos y de necesidad que
predominan en la regin. En este punto de vista, que propone concebir a los servicios
sociales como derechos que a la vez generan deberes, una poltica social de UB apunta a
promover un conjunto limitado de prestaciones bsicas, que incluye entre ellas las
prestaciones esenciales de derecho universal, conjunto que variar con las posibilidades y
definiciones propias de cada pas.
La propuesta se define como realista, en la medida en que entiende las
limitaciones presupuestales e institucionales de nuestra regin y, al mismo tiempo,
desafiante, en la medida que, al proponer servicios bsicos de calidad para todos, ello
jalonar tal y como ha sucedido histricamente en el contexto mundial, incrementos en los
recursos pblicos destinados a los sectores sociales. As, sobre las prestaciones bsicas
iniciales se ir construyendo una proteccin social de mayor alcance a medida que se vaya
fortaleciendo la atencin y respaldo social por servicios sociales de calidad. Para que ello se
d se requiere fortalecer el manejo eficiente y transparente de los recursos pblicos, as
como mecanismos claros que permitan ir resolviendo virtuosamente las tensiones propias
entre demandas sociales y restricciones fiscales.
Desde el punto de vista de la relacin entre ciudadana, poltica social y rol del
Estado, que asumimos en este trabajo, y de manera complementaria a lo arriba planteado,
por universalismo puede entenderse un horizonte estratgico que le da sentido a las
intervenciones de poltica social. Este horizonte estratgico no constituye en s mismo un
programa de reformas (o de contrarreformas) especficas sino un objetivo macro, debajo del
cual las intervenciones deben ser diseadas y/o revisadas, en funcin de cmo contribuyen
al logro del objetivo.
El horizonte del universalismo, como objetivo de poltica social, parte del
diagnstico segn el cual el problema social ms importante de Amrica Latina es la
dimensin de la desigualdad. La construccin de igualdad social implica la construccin de
15

sociedades econmicamente integradas, socialmente cohesivas y polticamente

compartidas, donde las diferencias no configuren segmentaciones. Implica, en sntesis, una
ciudadana que se podra hacer efectiva a travs de los siguientes elementos, una gran parte
de los cuales han sido sugeridos de sta y otras maneras por los colegas que participan en
este volumen:

La expansin de la cobertura de la proteccin social debe tender a incorporar

efectivamente a todos los ciudadanos a la garanta pblica de un conjunto de
servicios bsicos socialmente definidos como relevantes.

La elevacin de la calidad de los servicios sociales accesibles a todos los

ciudadanos debe contribuir efectivamente a reducir los diferenciales de condiciones
de vida entre sectores y territorios.

La poltica asistencial debe partir de una adecuada comprensin de las estructuras

de riesgo que comporta la matriz macroeconmica de los pases latinoamericanos y
de la naturaleza de sus desigualdades, de modo tal que las estrategias de
focalizacin y los diseos de programas contribuyan efectivamente a la elevacin de
las condiciones de vida y la incorporacin de individuos y grupos ms vulnerables
en dinmicas virtuosas de inclusin econmica, poltica y cultural.

La poltica social universalista no puede ser pensada slo como sistema o estrategia
de entrega de servicios sociales, sino como una matriz integrada que incluye la
estructura fiscal que la financia, as como los sistemas de transferencia,
correspondencia ciudadana y distribucin efectiva del ingreso que comporta entre
sectores.

La poltica social universalista es inseparable de estrategias de poltica econmica

capaces de democratizar el acceso a oportunidades en el mercado de trabajo formal.

La estructura institucional de la poltica social (estatal-privado-tercer sector) tiene

como objetivo principal la garanta de la cobertura, calidad y eficacia de los
servicios, as como del carcter estratgico de la focalizacin, mediante una
concepcin ampliada de lo pblico, independientemente de las soluciones puntuales
que cada realidad nacional o sectorial impliquen.

Las polticas sociales universalistas deben contribuir a la consolidacin de

imaginarios de igualdad y solidaridad ciudadana entre sectores y territorios. Sin esos
imaginarios socialmente construidos y democrticamente consensuados, cualquier
poltica es socialmente inestable.

Estas ideas, como sugerimos, vuelven a colocar al mismo tiempo que

replantean su papel, al Estado como principal agente de lo pblico y, en particular, de una
poltica social basada en derechos. Al respecto, como seala Solimano, incorporar el
concepto de los derechos sociales y el de desarrollo basado en derechos puede contribuir a
la reforma de las polticas actuales, siempre que se atienda debidamente a los problemas de
generacin de recursos (sobre todo mediante el crecimiento econmico), a la creacin de
instituciones sociales adecuadas que pongan en prctica las nuevas polticas y al
reforzamiento de la rendicin de cuentas que conecta a los beneficiarios con quienes
formulan las polticas y con las instituciones encargadas de aplicarlas (2005:52).
16

El universalismo de nuevo tipo: de las crticas a la historia reciente a la

rejerarquizacin del Estado
Las transiciones entre momentos claves de la historia latinoamericana, por ejemplo
las que fueron marcando el camino entre las etapas de Estado clsico, Estado social y
Estado neoclsico, han sido originadas e impulsadas por transformaciones sustantivas en
las relaciones de poder en cada pas, muchas veces en consonancia con cambios ms
globales en la poltica y la economa mundial. A su vez, se expresaron en mutaciones
respecto al alcance, rol e importancia del Estado en la gestin de lo social y en la
construccin de ciudadana. Pero tambin, como un factor adicional y no por eso menos
importante, resalta la relevancia que en la apertura del camino hacia ciertas
transformaciones ha tenido siempre la desilusin de las lites y la propia poblacin con
aquellos rasgos que consideraban, en algn momento previo, como relevantes y sustantivos
de la etapa histrica anterior16.
Si esto es correcto, cabe preguntar en qu medida existe en Amrica Latina una
confluencia de desilusin con la etapa histrica anterior y una nueva relacin de fuerzas
sociales y polticas. El interrogante no resulta antojadizo, ni es un mero ejercicio de
abstraccin analtica. Implica, simplemente, explorar desde un cierto ngulo las
condiciones de oportunidad para que un universalismo de nuevo tipo alcance protagonismo
en materia de poltica social en los pases de la regin.
Est claro que no alcanza con ser crticos del pasado para construir un mejor futuro,
pero es un primer paso17. Vale acompaar a Garnier cuando enmarca una revisin del
pasado en trminos de la tensin entre qu hace el mercado y qu hace el Estado. As, los
problemas de imperfecciones en los mercados, de asimetra en la informacin, de
dificultades o inconveniencias para la exclusin de quienes no pueden pagar, y de
externalidades en la produccin o el consumo de estos bienes y servicios, se combinan con
los problemas que surgen de la desigual distribucin del ingreso para seguir afirmando la
imposibilidad y la inconveniencia de que sea mediante el uso irrestricto del mercado que las
sociedades latinoamericanas resuelvan todas sus decisiones de asignacin de recursos. El
carcter pblico de muchas decisiones sociales sigue siendo tan legtimo hoy como ayer
(2004:127).
Esta revitalizacin de lo pblico es pertinente en tanto las ganancias en eficacia y
eficiencia estatal, la mejor identificacin de nichos de necesidad antes desconocidos, o
los avances en los montos globales del gasto pblico social, incluso la mejora de los
16

Es importante no olvidar la confianza que, en muchos pases latinoamericanos, amplios sectores sociales
(incluyendo los sectores medios y los grupos en condicin de pobreza) depositaron en las reformas
estructurales pro-mercado, que traan incorporadas las ya revisadas transformaciones en materia de poltica
social. PARAMIO se refiere a esta cuestin, al afirmar: De hecho, los propios ciudadanos participaron en
buena medida de esa expectativa, porque eran concientes del agotamiento de los recursos y mecanismos
tradicionales de proteccin social, y para compensar a los perdedores ante la adversidad econmica. La
ilusin se vio reforzada durante los aos de crecimiento hasta 1997, incluso si los esperados efectos del
derrame de la nueva riqueza hacia los estratos inferiores de renta se dilataban mientras creca una evidente
desigualdad (2004:66).
17
Como afirma OCAMPO, ir ms all del Consenso de Washington no significa aadir nuevas capas de
reformas para compensar las deficiencias del consenso original, sino superar el fetichismo de las reformas que
se ha incrustrado en el debate sobre el desarrollo (2005:8).

17

coeficientes de redistribucin del ingreso (despus de impuestos) que muestran algunos

pases de Amrica Latina a inicios del siglo XXI, han sido neutralizados en los ltimos aos
por los aumentos de la desigualdad intersectorial, intercategorial y geogrfica que las
mismas reformas producen. Se asiste, en tiempos recientes, a una suerte de trade-off entre
equidad y ciudadana. Esto, desde el punto de vista de los desafos histricos de la regin
la creacin de repblicas de ciudadanos que accedan efectivamente a la participacin
social, econmica, poltica y cultural en sus espacios nacionales configura un relativo
fracaso que, diramos siguiendo la idea de desilusin, no se limita slo al rgimen de
poltica social, sino que se extiende al propio papel del Estado, criticado y debilitado en los
aos previos en su rol de agente clave para el desarrollo socio-econmico y la expansin
ciudadana.
Este fracaso relativo es cada vez ms tematizado por los interesados, por los
organismos multilaterales y por los estudiosos de las polticas pblicas. A diferencia de
otras coyunturas de la historia latinoamericana, este debate est implicando un importante
aprendizaje social, porque se produce en democracia y porque est siendo abordado con
relativa cautela respecto de qu elementos de las reformas recientes deben ser cuestionados
y porqu.
De esta manera, respecto de la desestatizacin, en la agenda no aparece tanto una
hipottica reestatizacin como una reevaluacin de cules aspectos de la privatizacin y
la transferencia de responsabilidades a otras instancias civiles tienen consecuencias
negativas en trminos de fragmentacin y aumento de las desigualdades18. Los seguros
previsionales por ejemplo, convertidos en sistemas de ahorro/capitalizacin individual,
pueden ser tiles para aumentar el ahorro nacional y fomentar el crecimiento de fuentes
internas de financiamiento, pero tienen fuertes consecuencias negativas sobre la equidad y
solidaridad intergeneracional, al suprimir la socializacin del riesgo que los antiguos
sistemas comportaban19. En el caso de los sistemas de salud, por ejemplo, la situacin es
propicia para volver a poner en discusin la relacin entre los tres estratos de atencin y sus
agentes (seguros privados, esquemas asociativos y hospitales pblicos). Si bien la creacin
de seguros pblicamente financiados para sectores sin cobertura formal represent un
sustancial avance, y la autonomizacin y descentralizacin hospitalaria permitieron
ganancias en eficiencia, la racionalidad de conjunto del gasto en salud sigue siendo
inadmisiblemente desigual. El conjunto de estas problemticas vuelve a poner en discusin
el rol del Estado como reasignador de recursos y garante de pisos mnimos de atencin
pblica, as como su propio papel en materia de regulacin20.
Respecto de la descentralizacin, o transferencia de responsabilidades a gobiernos
subnacionales, el problema central se puede ubicar, al igual que en el caso de la
desestatizacin, en qu punto la aproximacin del Estado a los ciudadanos por la va de
18

Los servicios pblicos privatizados, por ejemplo, estn siendo objeto de una profunda evaluacin y, en
algunos casos, de una renegociacin de concesiones y contratos, cuyo objetivo sea ahora, menos el de
garantizar acceso rpido del Estado a fondos frescos a cambio de alta tasas de rentabilidad relativa, sino de
garantizar rentabilidad razonable a cambio de cobertura universal y calidad mnima alta y accesible. En
algunos casos esto depender de adecuados contratos de concesin, en otros de adecuados mecanismos de
regulacin, y en otros, estratgicos por diferentes razones, de reestatizaciones selectivas.
19
Al mismo tiempo, la reconstruccin de un sistema pblico nico no es una opcin, si esto implica volver a
fondos de uso discrecional del Estado, sin racionalidad actuarial.
20
Para explorar los nuevos desafos en materia de regulacin de las polticas sociales, ver Jordana (2005).

18

su redistribucin territorial corre el riesgo de transformarse en una pulverizacin de las

igualdades mnimas que corresponden al estatus de ciudadana de un Estado-nacin. Esto
implica repensar a la descentralizacin menos como una devolucin del Estado a las
regiones o a los ciudadanos, que como un nuevo mecanismo de entrega de servicios
sociales que, como tal, debe garantizar el cumplimiento de objetivos de calidad y acceso.
Al hacer referencia a la descentralizacin, tambin cabe preguntarse sobre el tipo y calidad
de las relaciones intergubernamentales, en tanto es evidente que se requieren mejorar las
instancias y los mecanismos de coordinacin en tres planos, como medios para promover,
va articulaciones selectivas en materia de diseo institucional, la transversalidad de la
gestin pblica en materia social: a) lo jurisdiccional; b) lo sectorial a nivel nacional o
subnacional y local en forma separada; y c) la combinacin de interjurisdiccionalidad e
intersectorialidad.
Respecto de la focalizacin, la cuestin pasa por ver hasta qu punto la
exacerbacin de sus mecanismos no slo ha derivado en algunos casos en nuevas formas de
estigmatizacin de los receptores (apenas encubierta bajo la mscara tcnica de las
poblaciones-objetivo), sino en la constitucin de una sociedad de segmentos estancos
asistidos, sin ninguna perspectiva de integracin social ampliada, sea por lo mecanismos de
mercado, sea por los mecanismos de la proteccin social. Es que la focalizacin se torna
improcedente cuando se pretende como nica forma de asignacin de recursos sociales. Lo
que comienza a quedar ms claro es la necesidad de combinar instrumentos de focalizacin
estratgicas con concepciones ms amplias de asignacin de recursos, donde las sinergias
positivas entre las diversas reas con responsabilidad en lo social pudieran ayudar a brindar
una mejor y mayor cobertura a las poblaciones con carencias bsicas. Puesto que la pobreza
y la desigualdad no son conceptos simples ni de interpretaciones uniformes, aumenta la
importancia de actuar combinando selectividad estratgica con pisos de universalismo
fundados en principios de integracin social que eviten, a su vez, la segmentacin de la
sociedad en funcin de la calidad y el alcance de la cobertura que los diversos sectores
tengan de los servicios y programas sociales en operacin.
Las mencionadas crticas a las recientes reformas acontecidas en el campo de la
poltica social, as como los nuevos desafos que cada una de ella conlleva de cara al futuro,
implica colocar al Estado tal lo indicado- en el centro del debate. Esto es an ms
relevante si el horizonte estratgico consiste en un universalismo de nuevo tipo, el cual
habr de requerir, para transitar desde los imaginarios a la prctica, de un complejo
entramado de intervenciones sectoriales e intersectoriales, con la coordinacin como uno de
los requisitos tcnico-polticos ms evidentes. En el trabajo de FILGUEIRA; MOLINA;
PAPADPULOS y TOBAR, 2005 se brinda un conjunto de pistas sugerentes para
interpretar el vnculo entre universalismo bsico y Estado que aqu conviene sintetizar. Se
resalta all la importancia estratgica del Estado para actuar sobre las desigualdades,
garantizando un cierto tipo de prestaciones con alcance universal y de calidad, a la vez que
las mismas permitan alcanzar altos niveles de eficiencia. Y se indica: En particular, el
Estado deber cumplir con las funciones de direccin, regulacin, evaluacin y
financiacin de los servicios, sin que necesariamente le corresponda prestarlos.
Es evidente, por todo lo sealado, que si lo que se busca es transformar de raz y con
perspectiva de largo plazo el rgimen de poltica social de la regin (con sus obvios y
necesarios matices nacionales), se requiere un Estado diferente al que predomin en aos
19

recientes en Amrica Latina. Pero esta aseveracin, con cierto grado de consenso en
algunos recientes discursos polticos, acadmicos y de opinin pblica, no se traduce
todava necesariamente en acuerdos sostenidos estructuralmente por ciertas coaliciones de
poder diferentes a las que motorizaron las reformas de los aos 80 y 90, siendo ms bien
una cuestin objeto de mltiples controversias, las cuales se expresan en cursos de accin
muy diversos segn los casos nacionales21.
Los cambios polticos en Amrica Latina a la entrada del nuevo siglo se expresan en
el mayor protagonismo que comienzan a adquirir lderes (con el acompaamiento de sus
respectivos partidos y/o movimientos polticos) dispuestos a declarar la necesidad de un
cambio hacia un mayor protagonismo estatal, por ejemplo en materia social. Se trata de un
primer corolario de la rpida crisis de legitimidad a la que llegaron las reformas promercado a poco de instrumentarse bajo la pomposa discursividad de que las mismas seran
la solucin a los graves problemas de la regin. Pero qu significa, en la prctica, este
nuevo momento poltico en trminos de la posibilidad de cambiar las prioridades concretas
en cuanto a qu hace, con qu lo hace y cmo lo hace el Estado? Dicho de otro modo, est
Amrica Latina ante un momento donde la deslegitimidad del pasado reciente se combina
con nuevas relaciones de fuerza, situacin entonces capaz de reorientar de un modo
decidido y sostenido el rumbo y contenido de las polticas pblicas, por ejemplo hacia el
universalismo bsico en la poltica social?
Las mencionadas preguntas no tendrn una respuesta homognea, en tanto
heterognea es la realidad poltica y socioeconmica de los pases latinoamericanos. En el
plano especfico de las polticas sociales, y en consonancia con trayectorias nacionales de
sus sistemas de bienestar, cada pas tiene una realidad diferente. Por ende, el camino que se
deber recorrer desde la situacin presente en materia de poltica social hacia uno donde
alcance creciente importancia el nuevo universalismo, ser bien diverso. Indicado esto, ms
que avanzar por el estrecho desfiladero de explorar caso por caso el mencionado (potencial)
trnsito, conviene aqu concentrar la atencin en qu aspectos de la gestin estatal debiesen
reforzarse si lo que se quiere (ms all de las palabras) es apuntalar nuevas bases para los
respectivos regmenes nacionales de poltica social.
Un Estado ms capaz no implica ni requiere, se sabe hoy como parte de las
promesas no cumplidas del neoliberalismo, una sociedad civil ms debilitada, sino todo lo
contrario (Acua y Repetto, 2005). El camino hacia un fortalecimiento conjunto de Estado
y sociedad, que habr de implicar tambin nuevas pautas y arreglos institucionales para un
mejor funcionamiento del mercado, pasa necesaria (aunque no exclusivamente) por la
poltica, en particular la de impronta democrtica. La poltica, entendida como espacio para
la negociacin y el entendimiento entre partes con intereses e ideologas en conflicto, y no
meramente como un atributo decorativo de decisiones basadas en la presin tecnocrtica o
miradas unidimensionales de los ganadores coyunturales.
El horizonte estratgico del universalismo parece contener, por su potencial de
aporte a repblicas ms igualitarias en Amrica Latina, un germen significativo para dotar
21

Al respecto, FUKUYAMA sostiene que podemos ordenar el alcance de las actividades estatales a lo largo
de un continuo que comprende desde las actividades necesarias e importantes, a las meramente deseables u
opcionales y, en determinados casos, a las contraproducentes o incluso destructivas. Como puede suponerse,
no se ha logrado alcanzar un acuerdo acerca de la jerarqua de las funciones del Estado, especialmente en lo
que atae a la redistribucin y la poltica social (2004:23).

20

de nuevos sentidos a la poltica y, por ende, al propio mbito estatal. Implica, dicho con
otras palabras, que la nueva etapa de reformas del Estado (que nunca queda limitada, ms
all de las apariencias, a su aparato organizacional sino que lo afecta en tanto relacin
social) puede encontrar en el universalismo de la poltica social un rumbo y direccionalidad
poltica diferente al del pasado reciente. No porque el universalismo per se lo sea todo en
materia de gestin pblica estatal, sino porque el camino hacia el mismo tambin redefine
otras cuestiones que hacen a la propia reforma estatal, tales como el papel de la
macroeconoma en el desarrollo socioeconmico de pases e individuos, el tipo de contrato
social y fiscal que se requiere entre Estado, ciudadanos y grupos de inters, y otras
cuestiones de igual importancia.
La conjuncin de universalismo y Estado, ms an mirado desde el prisma de la
construccin ciudadana, requiere definiciones sustantivas. Afirma al respecto Garnier que
definir una estrategia significa, en buena medida, definir las prioridades del desarrollo
nacional, y definir el carcter y las prioridades de las distintas polticas y los diversos
programas de accin gubernamental, de manera que estas prioridades sirvan de hilo
conductor y de principio ordenador a los procesos de toma de decisiones sociales y, en
particular, a la elaboracin y aplicacin de las polticas publicas. El proceso de
construccin o descubrimiento- de estas prioridades estratgicas constituye el reto
fundamental de la vida democrtica de una sociedad, y no deben escatimarse esfuerzos para
desarrollar todos los canales necesarios para que, de manera institucional, las sociedades
latinoamericanas puedan elevar sistemticamente su capacidad para construir estos grandes
acuerdos de manera democrtica (2004:107).
Es precisamente el Estado (en particular el Estado democrtico) el mbito poltico
por excelencia para liderar la construccin compartida de prioridades estratgicas en
territorios nacionales concretos. Obvia decirlo, Estado se interpreta ac como bastante ms
que lo que hace o deja de hacer el Poder Ejecutivo. Implica tambin a los otros poderes,
lese al conjunto de poderes y organismos pblicos y sus estrechos vnculos con la sociedad
civil. La reformulacin del Estado, si lo que se quiere es tornar el faro del universalismo en
una de las principales prioridades estratgicas de un pas, requiere por ende de
articulaciones mucho ms virtuosas que en el pasado en materia de diseos institucionales.
No se avanzar realmente en la mejora de la calidad ciudadana limitando esa tarea a
contenidos concretos de ciertas polticas pblicas, por ejemplo de carcter social, sino que
se requiere de confluencia de perspectivas en trminos de mejores procesos y contenidos de
la legislacin y del funcionamiento de los sistemas judiciales22. Tambin, es necesario
insistir, de buenos instrumentos y prcticas de gestin23.
22

Hoy se reconoce, desde mbitos diversos, esta recuperacin del protagonismo de la poltica y su
institucionalidad, tal como lo reconoci el Banco Interamericano de Desarrollo en su reciente informe anual:
Un enfoque estrictamente tecnocrtico para la formulacin de polticas elude los pasos de debate,
negociacin, aprobacin y ejecucin que encierran en s el desordenado mundo de la poltica. En este informe
se sostiene la idea de que los procesos polticos y de formulacin de polticas son inseparables. Si al tratar de
promover un cambio de polticas se hace caso omiso del vnculo que existe entre ellos, puede desembarcarse
en reformas fallidas y expectativas frustradas (BID, 2005:4).
23
Va de suyo que sin una agenda social compartida en razn de los beneficios que arroja se desvanece la
intencionalidad social y se aflojan los vnculos sociales con deserciones probables. Asimismo, sin normas
tcnicas de operacin para asegurar la eficacia y eficiencia de la accin colectiva y sin procedimientos
gerenciales de acompaamiento y evaluacin de las operaciones y sus productos se carece de la capacidad de
producir los objetivos, resolver los problemas y las carencias, de modo que los objetivos sociales ms valiosos

21

Fortalecer el Estado requiere, al mismo tiempo, mejorar sus capacidades polticas y

administrativas (Repetto, 2004). Tambin, obviamente, se necesita que el Estado potencie
sus capacidades extractivas como un modo de sostener fiscalmente sus prioridades
estratgicas y las decisiones que se tomen para hacerlas efectivas (Schmitter et al, 2005).
Todo ello, sumado a la mejora especfica en la institucionalidad social (Machinea y
Hopenhayn, 2005), debe conjugarse virtuosamente si el objetivo es gobernar con el
horizonte del universalismo de la poltica social a la vista24.
En Repetto (2004) se interpreta la capacidad poltica del Estado como la
capacidad para problematizar las demandas de los grupos mayoritarios de la poblacin,
tomando decisiones que representen y expresen los intereses e ideologas de los mismos
ms all de la dotacin de recursos que puedan movilizar en la esfera pblica. La
combinacin entre la capacidad poltica acotada y agregada de los actores (acten estos de
modo aislado o a travs de coaliciones, respectivamente) cobra entonces particular
importancia para explorar el interrogante en cuanto a la situacin presente (siempre
dinmica, por otro lado) de las relaciones de poder al interior de los diversos pases de
Amrica Latina. Pensar en caminos nacionales hacia prcticas e instituciones de poltica
social ms universales requiere entonces no descuidar el anlisis (y la intervencin
consecuente) acerca de la calidad de la representacin poltica, la estructura y
funcionamiento de las reglas electorales y el sistema de partidos, el grado de conflictividad
de la relacin capital-trabajo, el nivel de organizacin de los sectores populares, los canales
de expresin poltica de las clases medias y otras cuestiones por el estilo.
Transformar el sistema de poltica social, con perspectiva y horizonte de
universalismo de nuevo tipo, implicar entonces atender con particular cuidado a las
condiciones polticas que se requieren para emprender las reformas necesarias. GonzlezRosetti resalta algunos interrogantes pertinentes: Cuando se emprende una reforma,
cules son los incentivos o desincentivos que estn en juego?, cul es la naturaleza y la
capacidad de negociacin de las coaliciones que apoyan o se oponen a los cambios de
polticas?, cules son los factores nacionales e internacionales que intervienen? Y,
centralmente, qu y hasta dnde se puede reformar bajo las condiciones polticas
imperantes? (2005:20).
En el plano de las capacidades administrativa necesarias para recorrer el camino
hacia el universalismo, una de las claves la aporta Schick, cuando seala que en la medida
que la provisin de servicios se ha hecho ms importante, la diversidad ha ido
reemplazando a la uniformidad a los efectos de atender las diferentes necesidades de los
ciudadanos. Un Estado que rinde debe servir a los ciudadanos, aunque lo tengo que hacer a
permanecen en el mundo de las buenas intenciones pero no se materializan en realidades (AGUILAR
VILLANUEVA, 2005:10-11).
24
PETERS explora estas cuestiones, cuando seala que uno de los aspectos mas importantes del proceso de
gobernar: la necesidad de establecer prioridades y metas una visin, si se quiere- y luego encontrar los
medios para lograr esas metas. En particular, se trata de que est emergiendo un gobierno que necesita pensar
el proceso de gobernar de una manera ms coherente y, al mismo tiempo, desarrollar medios para moverse
desde las prioridades ms amplias y desde las ideas ms vagas hacia programas ms concretos de gobierno
() Un documento consensuado sobre metas relativas a las polticas puede ser valioso polticamente, pero
puede tener menos valor como mecanismo para proporcionar gobernanza y conduccin a la sociedad. El
concepto de conduccin implica tener metas claras como tambin la capacidad para movilizar la sociedad
hacia esas metas (2003:23-25).

22

travs de formas diferentes () En la medida en que el Estado todava tiene legitimidad

para reclamar la lealtad de los ciudadanos y sus impuestos, el primer impulso de reformas
orientadas a la mejora del rendimiento se orienta a fortalecer el Estado, pero si estas
fracasan en obtener resultados, pueden plantearse las alternativas al propio Estado
(2004:21-22). Esa bsqueda del rendimiento no podr ser, por supuesto y al igual que en
otros aspectos concernientes al vnculo entre nuevo Estado y universalismo de poltica
social de nuevo tipo, homognea en todos los casos nacionales. Pero no se trata de un
rendimiento puramente basado en la expertise tecnocrtica, sino que se requiere tambin de
avances hacia una creciente democratizacin de las administraciones pblicas
latinoamericanas25 en el marco de la gestin para resultados.
Mokate (2006) se concentra precisamente en las dificultades que se tiene cuando se
trata de alcanzar resultados en materia de desarrollo, resaltando, desde la ptica de la
gerencia social, un conjunto de desafos de ndole tcnico pero tambin poltico. Entre
dichos desafos destacan los siguientes: a) Los resultados esperados en el desarrollo se
afectan por mltiples factores e intervenciones y requiere de esfuerzos por parte de
mltiples actores; b) Buena parte de los resultados esperados en el desarrollo
necesariamente se ubican en el mediano o largo plazo; c) Las organizaciones que
promueven las iniciativas a favor del desarrollo frecuentemente estn distantes fsica y
organizacionalmente de los ciudadanos para los cuales trabajan; d) El diseo de estrategias
e intervencin y la implementacin de las mismas, frecuentemente se realizan por grupos
diferentes, con poca comunicacin y retroalimentacin entre ellos; e) Los incentivos
organizacionales premian los logros, que no necesariamente corresponden a los resultados
en el desarrollo; y f) Diversos criterios que guan las estrategias de desarrollo (eficiencia,
gobernabilidad, equidad, sostenibilidad) pueden conducir a recomendaciones
contradictorias respecto a cmo proceder para lograr resultados en el desarrollo.
Una conclusin abierta
Avanzar hacia el fortalecimiento de un sistema de derechos (con sus
correspondientes obligaciones) implica un arduo proceso que no opera sobre la tabula rasa
de la historia, sino que est enmarcado, en sus lmites y posibilidades, en los legados
econmicos, polticos, sociales y culturales de los pases. Las transformaciones acontecidas
en Amrica Latina en las dcadas de los 80 y 90 no son en general una buena noticia al
respecto, en tanto fueron aos donde en la mayora de los pases se afectaron negativamente
los derechos sociales, a la vez que, en varios casos, se debilitaron los derechos civiles. La
democratizacin poltica, con su consiguiente avance en materia de derechos polticos, no
parece haber sido suficiente para revertir dichas tendencias de exclusin y desigualdad.
Dado este contexto, en este trabajo hemos tratado de apuntalar las recientes
reflexiones sobre el universalismo como parte de los nuevos objetivos estratgicos de
poltica social para los pases de la regin, con un conjunto de argumentaciones acerca de la
25

En el sentido en que seala CUNILL GRAU: no hay real democratizacin de la administracin si en el

intento resulta lesionada su capacidad de producir bienes y servicios pblicos de calidad para todos
(2004:85).

23

dinmica y compleja relacin que existe en Amrica Latina entre la poltica social, el rol
del Estado y la ciudadana.
Desde la perspectiva que hemos defendido, un universalismo en poltica social
capaz de crear crculos virtuosos en la relacin entre poltica social y ciudadana, depende
de una rejerarquizacin del Estado en el ciclo de polticas pblicas que, al mismo tiempo
que redefina el carcter de lo pblico tornndolo efectivamente representativo26, edifique
pisos mnimos de capacidad administrativa y poltica, sustentada siempre y de un modo
progresivo en trminos netos, en su capacidad fiscal.
De lo que se trata, en sntesis, es de recuperar y realzar la idea de que las polticas
sociales tienen un rol protagnico que jugar en la construccin de mejores sociedades y
tambin mejores economas. Y para que las polticas sociales, interpretadas en un sentido
amplio que incorpora a los sectores sociales y al mbito del trabajo y la seguridad social
adems del combate a la pobreza, cumplan esa histrica y difcil tarea, se requiere de un
mejor Estado. Los esfuerzos polticos, fiscales y administrativos destinados a promover el
universalismo de nuevo tipo, por ende, no pueden quedar limitados a la mejora puntual de
una modalidad particular de la poltica social, sino que requieren tambin ir ms all, hacia
aqul espacio donde la lucha de intereses y las divergencias ideolgicas encuentran su ms
alto punto de tensin.
Lo indicado se enmarca en un continuo proceso de aprendizaje histrico por parte
de los ciudadanos y los pases latinoamericanos, en particular en lo referido a la dimensin
y estructura de sus propios problemas, del significado potencialidades y lmites de los
aspectos materiales de la democracia representativa, y de los mrgenes de accin que una
adecuada percepcin de estas dos cuestiones implica. Desde una perspectiva que enfatiza el
largo plazo, la actual coyuntura econmica, social y poltica de la regin es, sin lugar a
dudas, inmejorable para volver a colocar en el centro del debate el desafo de la
construccin de vasos comunicantes virtuosos entre universalismo, ciudadana y Estado.

26

En el sentido que sugiere CALDERN (2002).

24

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