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Ciudadanía y Derechos Sociales. Sara Gordon
Ciudadanía y Derechos Sociales. Sara Gordon
criterios distributivos? *
c Sara Gordon R.**
Introduccin
Este artculo es una versin modificada del trabajo que aparecer publicado en la Revista Mexicana
de Sociologa.
**
Investigadora del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM. Doctorado en Estudios Latinoamericanos, especialidad Ciencia Poltica, Universidad de la Sorbona, Pars.
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En virtud de la importancia y creciente utilizacin de los conceptos de ciudadana y de derechos sociales, es esencial reflexionar sobre la potencia de stos para constituirse en criterios distributivos en Mxico. Abordaremos esta reflexin
en dos planos, uno terico-conceptual y el otro instrumental, ligado este ltimo a
condiciones de operacin. En el plano conceptual retomaremos algunos planteamientos sobre la ciudadana elaborados por el anlisis internacional, las concepciones ligadas al rgimen posrevolucionario que han prevalecido en Mxico, y algunas ideas trabajadas por analistas latinoamericanos. Para desarrollar el plano
instrumental seleccionaremos variables esenciales ligadas a estos conceptos, e
ilustraremos algunas con referentes empricos. Asimismo, analizaremos las modalidades de acceso a los bienes sociales que han prevalecido en Mxico. Pretendemos con ello dar cuenta de las dificultades y discutir los obstculos y las implicaciones que se plantean al postular la ciudadana como base de la atencin al
bienestar, a fin de evaluar las posibilidades que tiene este concepto de servir como principio de aplicacin en Mxico. Se trata de un estudio preliminar, cuyas
conclusiones son necesariamente provisionales.
La ciudadana
Como es sabido, el concepto sociolgico de ciudadana al que se alude proviene de la formulacin de T.H. Marshall, quien sostuvo que la ciudadana es un
status de plena pertenencia de los individuos a una sociedad y se confiere a quienes son miembros a pleno derecho de una determinada comunidad, en virtud de
que disfrutan de derechos en tres mbitos: civil, poltico y social. El mbito civil
abarca los derechos necesarios a la libertad individual (libertad personal, palabra,
pensamiento, fe, propiedad y posibilidad de suscribir contratos, y el derecho a la
justicia). El mbito poltico involucra el derecho a participar en el ejercicio del
poder poltico, ya sea como miembro de un cuerpo dotado de autoridad poltica
o como elector de los miembros de tal cuerpo. Y por ltimo, el mbito social abarca tanto el derecho a un modicum de bienestar econmico y seguridad como a tomar parte en el conjunto de la herencia social y a vivir la vida de un ser civilizado, de acuerdo con los estndares prevalecientes en la sociedad.
El incluir distintos tipos de derechos en un solo concepto, el de ciudadana,
permite a Marshall conciliar los valores y principios de la democracia liberal (civiles y polticos) con preocupaciones por el bienestar material (sociales), e incorporar a la pertenencia que da la ciudadana la posibilidad de compensar los efectos del mercado. La idea central es que hay un tipo de igualdad social asociado al
concepto de pertenencia total a una comunidad, que no es consistente con las desigualdades que distinguen a los diversos niveles econmicos de una sociedad.
As, la igualdad humana bsica de pertenencia es enriquecida con nuevos contenidos, dotada de un conjunto de derechos, e identificada con el status de ciudada24
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gobiernos del rgimen nacionalista revolucionario, a pesar de que la justicia social concebida como igualdad de oportunidades para todos predomin slo entre
1910 y 1940. A partir de esta fecha dej de prevalecer el ideal igualitario de la
Revolucin y predomin el desarrollismo (Crdova, 1994: pp. 61-63, 67-68.).
A principios de los aos sesenta encontramos la concepcin tutelar claramente expresada en el discurso del presidente Adolfo Lpez Mateos (1964), para
quien la justicia social significaba ... ampara (r) a los menos capacitados y garantiza (r) al pueblo su progreso dentro de la paz y la concordia (p. 144). La libertad individual deba ser ejercida ... como una funcin colectiva; las garantas
que lo protegen (al individuo) y los deberes que se le imponen lo conducen a estrechar su solidaridad con los dems... (p.145).
Estas caractersticas influyeron en el hecho de que la ciudadana, en el sentido de acceso a diversas y variadas formas de bienestar, slo se adquiriera de manera plena mediante la pertenencia a ciertas organizaciones o asociaciones reconocidas por el Estado, y que se aceptara socialmente el privilegio de la demanda
organizada hacia el Estado por encima de las reivindicaciones individuales.
Por otra parte, esta modalidad de acceso a satisfactores por la va organizada
influy en que no se especificaran formas universales de acceso individual excepto en el caso de la seguridad social, que se bas en contratos individuales cuyo
acceso depende sobre todo del empleo formal. De ah que excluy a quienes no
estaban vinculados al mercado formal de trabajo o participaban en l de manera
precaria y marginal (trabajadores rurales y mujeres).
De esta combinacin de concepciones y prcticas queremos destacar que el
dar prioridad a formas colectivas por encima de formas individuales tuvo dos
efectos. Por una parte, favoreci el que no se hiciera nfasis en la contraparte de
los derechos de ciudadana, aspecto subrayado por Marshall: las obligaciones.
Por la otra, como ya hemos sealado, influy en que no se disearan mecanismos
universales para el acceso individual a los derechos excepto en servicios relacionados con requerimientos del desarrollo, como la educacin bsica y la atencin
primaria a la salud.
El tercer referente del planteamiento de los derechos sociales en Mxico
abreva de postulados de autores latinoamericanos, algunos de ellos difundidos en
publicaciones de organismos regionales, como la CEPAL. Estas concepciones
tambin parten de la trada de derechos postulada por Marshall, y ven a los derechos sociales como una extensin de los derechos humanos individuales a una escala social, sin cuestionar sus diferencias de naturaleza. Asimismo, dan por sentado que en la definicin de ciudadana debe incorporarse tambin la acepcin
que alude a las condiciones que favorecen la igualdad social y la participacin.
Es decir, incluyen en la definicin de ciudadana tanto la igualdad formal de los
individuos como las condiciones que permiten la igualdad. Se confunden as de28
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rechos con objetivos de integracin. De ah que se afirme, por ejemplo, que el desarrollo es un derecho, como lo aprob la Conferencia Mundial de Derechos Humanos, celebrada en Viena en junio de 1993 (Demo y Nunes de Aranha Oliveira,
1997: 19). Cabe sealar que aunque esta corriente de pensamiento se ha extendido fundamentalmente en la dcada de los noventa, ha influido en la creciente utilizacin de los derechos y la ciudadana por parte de diversos actores sociales y
polticos. No obstante las confusiones a que hemos hecho referencia, su creciente utilizacin se explica porque expresa objetivos a alcanzar y porque hace visible una problemtica muy grave de carencias, pretendiendo dar al mismo tiempo
un argumento fuerte para abordarla y resolverla.
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A las dificultades para precisar los derechos se agregan las que se refieren al
cumplimiento de derechos establecidos. Ejemplo de este problema es que el derecho a un salario remunerador, sancionado en la Constitucin de 1917, entra en
tensin con requerimientos econmicos, dado que el bajo salario est considerado como una de las ventajas comparativasde la produccin nacional en la competencia internacional. De este modo, la fijacin del salario remunerador no puede cumplirse a pesar de que as se haya estipulado constitucionalmente.
Por otra parte, la continua expansin de la fuerza de trabajo en Mxico debido
a la migracin rural-urbana y al crecimiento demogrfico, ha conducido a abaratar
el costo de la mano de obra no calificada. La poblacin que reside en las ciudades
pas de representar 46% del total en 1970 a significar 58% en 1995, en tanto que
la poblacin ocupada en el sector agropecuario se redujo de 57 de cada cien personas en 1950 a 22.5 de cada cien en 1996 (CONAPO, 1999, p. 113). Respecto del
crecimiento de la poblacin, las cifras son elocuentes: de 1960 a 1999 la poblacin
pas de 36 a 98.1 millones. El aumento de la poblacin slo empez a registrar reducciones notables desde mediados de los aos setenta, que llevaron la tasa de crecimiento de 3.2 a 1.8% anual entre 1974 y 1999 (Ibid, 12). As, la tensin entre la
tendencia hacia la igualdad y el mercado se ha resuelto en favor de este ltimo.
Sin embargo, ciertos servicios que se han incorporado a la Constitucin en calidad de derechos s dependen de mecanismos que estn bajo la influencia del Estado
y de la infraestructura y recursos pblicos, como la educacin y los servicios de atencin a la salud. Estos servicios se han hecho cargo del aumento de la cobertura educativa de la poblacin en edad escolar y han logrado la reduccin del analfabetismo
en la poblacin mayor de 15 aos, cuya incidencia pas de 26% en 1970 a cerca de
11% en 1995 (CONAPO, 1999). Respecto de la educacin, cabe recordar que el esfuerzo de extensin de la matrcula escolar de primaria en Mxico slo se lleva a cabo de manera sistemtica y acelerada a fines de la dcada de los aos cincuenta, con
el Plan Nacional de Once Aos. Las cifras calculadas a partir de datos censales son
elocuentes: en 1960, de los 8.5 millones de nios de 6 a 14 aos que haba, slo 2.9
millones, es decir, alrededor de la tercera parte, asistan a la escuela. Para 1990, la
poblacin de esas edades haba aumentado a 18.8 millones y asistan a la escuela
16.3 millones, es decir, 5 de cada 6 nios (Mier y Tern y Rabel, 1999: p. 27).
Por otra parte, el financiamiento de los servicios de atencin implica, adems de
una extendida economa de mercado, un aparato fiscal muy slido que logre obtener los
recursos necesarios. Esto remite tanto al tema de las obligaciones de los ciudadanos como al de una estructura en la que el empleo formal est suficientemente extendido. Aunque no hay acuerdo sobre cmo definir el empleo informal, en general se acepta que ste representa una parte sustancial de la poblacin econmicamente activa. Si tomamos
la definicin de INEGI, que lo define como la parte proporcional de la poblacin ocupada que es propietaria de negocios carentes de registro de sus trabajadores, en 1996 se
calculaba que el empleo informal lleg a 21.7% de la poblacin ocupada.
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Una definicin ms amplia de empleo informal sugiere que ste se integra por todos los empleos no delictivos que estn al margen de las regulaciones laborales. Para calcularlo, se resta del total de la PEAa los trabajadores inscritos en el IMSS, a los
trabajadores del sector pblico y a los desempleados. Como resultado, se obtienen cifras ms altas: en 1990 represent alrededor de 34% de la PEA, y en 1995 52.4% (Ibarra, 1996: p. 20A). Segn datos de la CANACO, en 1996 la economa informal contribuy con 30% del PIB (El Financiero, 29 de noviembre de 1996: p. 26). Como
quiera que se calcule la economa informal, destaca el hecho de que esta poblacin no
paga impuestos, pero tampoco es sujeto de derechos sociales universales, en la medida en que no hay mecanismos universales de acceso a servicios de bienestar.
La tributacin en Mxico ha sido comparada con la de pases miembros de la
OCDE. En trminos porcentuales, Mxico slo recauda 16.9% del PNB, y en dlares por habitante, slo recauda 724. En ambas listas ocup el ltimo lugar de
tributacin en 1997 (OCDE, 1997).
Si analizamos la estructura del ingreso del gobierno federal, acumulado a diciembre de 1998, de un ingreso total de 540 mil 184.8 millones de pesos, 397 mil
417.4 millones, es decir, el 73.57% proviene de ingresos tributarios, en tanto que
142 mil 767.4, o sea 26.43%, son no tributarios. Los tributarios estn compuestos por seis rubros, de los cuales tres son fundamentales: Impuesto sobre la Renta, que grava los ingresos y representa 41%; IVA, que es impuesto al consumo y
significa 30%; y el impuesto especial a la produccin y a los servicios, que recaba 19.3% de los impuestos tributarios.
Millones de pesos
397 417.0
162 952.0
119 247.7
76 718.8
21 829.2
16 669.7
Porcentaje
100.0
41.0
30.0
19.3
5.5
4.2
No tributarios
Derechos
Hidrocarburos
Otros
Productos
Aprovechamientos
Millones de pesos
142 767.4
105 629.4
(89 124.3)
(16 505.1)
11 747.9
25 390.1
Porcentaje
100.0
74.0
(62.4)
(11.6)
8.2
17.8
Fuente: Banco de Mxico, Indicadores Econmicos, Direccin General de Investigaciones Econmicas, junio de 1999.
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Reflexiones finales
La revisin de las principales crticas al concepto de ciudadana social ha
mostrado las dificultades tericas inherentes al mismo. Adems, el anlisis sobre
las modalidades de acceso a la ciudadana social prevalecientes en Mxico apunta a tres observaciones fundamentales:
El patrn corporativo de distribucin dio acceso a bienes colectivos fundamentalmente por la va de las organizaciones, sin que prevalecieran criterios
universales en la entrega de satisfactores de bienestar.
Insuficiencia de recursos fiscales, debido tanto a la escasa capacidad impositiva del Estado como a que las caractersticas de la economa favorecen la
informalidad.
La alta proporcin de poblacin con graves carencias indica la conveniencia de orientar los criterios distributivos por necesidades, atendiendo a la
magnitud de las carencias ms que por derechos sociales.
La dificultad de otorgar prestaciones por la va de derechos universales enunciados pero no especificados, una opcin interesante para sustentar criterios distributivos que permitan la explicitacin, se encuentra en el planteamiento de Bellamy, quien propone que se especifiquen derechos que llama institucionales, en
lugar de derechos sociales emanados de los derechos humanos. Segn este autor,
los derechos institucionales nacen de las deliberaciones polticas y se traducen en
leyes particulares y en convenciones en las que estn de acuerdo los ciudadanos
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que participan en el proceso poltico, y permiten retomar la dimensin de obligaciones y deberes contenida en la ciudadana. Estos derechos presentan ventajas
respecto de los derechos del hombre ya que, a diferencia de estos ltimos, expresan fines determinados socialmente que pueden ser reformulados cada vez que
sea necesario hacer frente a cambios de circunstancias en lugar de apelar a una
forma idealizada de comunidad y de actividad humana. Adems, es posible usar
la legislacin para otorgar derechos especficos que atiendan demandas de los diversos mbitos de la vida social, como en el caso de los derechos reproductivos
de las mujeres, en lugar de limitarse a un estndar homogneo. Por otro lado,
cuando los derechos se institucionalizan, los deberes correspondientes pueden ser
ubicados con precisin para resolver los conflictos. Estas caractersticas de los
derechos institucionaleslos hacen ms adaptables que los derechos del hombre
a la heterogeneidad social (Bellamy, 1994).
En el caso de Mxico, donde diversos derechos se encuentran consignados en
la Constitucin ms como objetivos a alcanzar que como derechos claramente especificados aplicables a los individuos, sin mecanismos para convertirlos en exigibles, un conjunto de acuerdos de las principales agrupaciones polticas y organizaciones sociales favorecera la especificacin de derechos y la instrumentacin
de diversas prestaciones. Dado que la magnitud de las carencias en Mxico es
muy elevada -la incidencia de la pobreza pas de 58.5% de la poblacin en 1984
a 65.2% en 1992- (Boltvinik, s/f)3, en estos acuerdos deberan tomarse en cuenta
parmetros estandarizados de necesidades a fin de formular los derechos institucionales y disear mecanismos que hagan viable su aplicacin.
Habra que contemplar los principales elementos que componen las necesidades individuales, como los materiales necesarios para la existencia, de manera
acorde con el estndar que la sociedad ha alcanzado -nutricin, vestido, vivienda,
recursos econmicos, educacin, salud- as como los que se refieren a condiciones ambientales que constituyen el entorno biolgico y fsico en que habitan los
individuos. Estos elementos materiales comprenden los de uso o consumo inmediato y aquellos que propician el desarrollo de capacidades, como la educacin,
la cual favorece tambin el desarrollo social y condiciones que facilitan la viabilidad econmica del pas. Los acuerdos a que nos hemos referido tendran que especificar de cules necesidades se debera hacer cargo la sociedad para convertirlas en derechos, as como cules recursos y en qu magnitud deberan utilizarse
para dar cumplimiento a estos derechos. Asimismo, tendran que aclarar a cules
grupos de poblacin se aplicaran. De igual modo es preciso establecer mecanismos jurdicos que permitan hacer aplicables los derechos, y asegurar la positividad del derecho, es decir, el cumplimiento de las leyes.
Sera preciso adems tomar en cuenta que el panorama actual es de nuevas y
ms complejas necesidades en virtud de las nuevas tecnologas, la intensificacin
de los flujos de comunicacin y comerciales, el incremento de la economa infor33
mal, la incorporacin de la mujer al mercado de trabajo, los cambios demogrficos, y el creciente proceso de diferenciacin social. Estos acuerdos tendran que
traducirse en slidos compromisos de carcter institucional.
Por otra parte se debe impedir que la satisfaccin de las expectativas sociales y la tutela misma de las libertades fundamentales de cada ciudadano dependan de sus posibilidades de afiliacin corporativa; stas influyen para que cuanto ms poderosa sea la organizacin a la que se pertenece, ms eficaz sea la satisfaccin de las expectativas, llevando a la exclusin de hecho de quienes tienen
escasa capacidad de afiliacin.
Por ltimo, conviene tener presente que el desarrollo, antes que un derecho,
es un componente del bienestar. Se debe distinguir los derechos de los objetivos
de poltica social. El igualitarismo social requiere construccin de autonoma.
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Notas
1 El artculo 123, vigente hasta ahora, estableci el derecho al trabajo y diversos derechos comprendidos en el mbito laboral, como jornada mxima
(ocho horas), derecho de huelga, prohibicin del trabajo a menores de 14
aos, un da de descanso semanal, salario mnimo, responsabilidad empresarial en accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, etc.
2 Sistema Integral de Informacin y Documentacin. Biblioteca del H. Congreso de la Unin, Iniciativas presentadas al Congreso. Cuadernos de apo yo, 1994-1997.
3 La pobreza disminuy entre la primera mitad de los aos sesenta hasta fines de los aos setenta; en 1977 se calculaba que 58% de la poblacin era pobre, del cual casi 35% viva en condiciones de pobreza extrema (Hernndez
Laos, 1992: pp.126-127).
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