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POLITICA FISCAL

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derecho economico 2
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1 APUNTES DE CLASE 2007

LA POLITICA FISCAL La política Fiscal, es una herramienta de la política económica destinada a obtener los recursos para la mantención del Estado y para cumplir con el desarrollo de las obras públicas y sociales que le corresponden, en su misión de redistribuir los ingresos entre los habitantes. Al mismo tiempo el presupuesto de la nación le permite conocer cuales serán sus ingresos y sus gastos para un período determinado.

La intervención del Estado en la Economía. Las funciones que al Estado corresponden en la economía varían no sólo de un sistema económico a otro, sino que al interior de un sistema de mercado varían a través del tiempo. Podemos distinguir tres períodos: a) Capitalismo liberal; b) Economías Mixtas, y c) Reacción Antiintervencionalista. a) Período del capitalismo liberal

En el pensamiento de Adam Smith, base doctrinaria de los sistemas liberales o de mercado, la riqueza de las naciones proviene de economías liberales, individualistas y competitivas, regidas por las leyes del mercado. El Estado tiene un rol limitado, no claramente definido por Smith, y que a menudo se asocia con la idea de laissez faire, o sea de abstención del Estado en la actividad económica. Esta visión se mantuvo hasta los años treinta del siglo pasado. b) Período economías mixtas.

Este enfoque cambia en la década de los años treinta. La crisis de 1929 origina estragos en las economías. Los gobiernos de diversos países (como Suecia, Alemania y los Estados Unidos) adoptan políticas para hacer frente al flagelo del desempleo. Las funciones que el Estado había atendido hasta entonces (las que se llaman de soberanía) originaban gastos que atendían a través de ingresos tributarios. También los gobiernos de épocas antiguas acudían a empréstitos. Todo esto conformaba la llamada política fiscal, o sea la política del gasto del Estado. EL cambio en las funciones del Estado que se origina desde los años 30, se relaciona con el enfoque Keynesiano sobre el funcionamiento de la macroeconomía. Recordamos que la preocupación de Keynes estaba centrada en el equilibrio de la economía, gravemente afectada en esa época por el aumento de la desocupación. Los economistas clásicos habían sostenido que la economía se equilibraba en pleno empleo. Si había falta de demanda de bienes y desocupación, lo que ocurría en las crisis económicas, los precios y los salarios bajarían (flexibles a la baja). A niveles de precios más bajos los compradores acudirían de nuevo al mercado. Con salarios más bajos se crearían nuevos empleos (aumentaría la demanda del trabajo), lo que evitaría la desocupación.

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Keynes sostuvo que la economía podía equilibrarse con desempleo, creando situaciones socialmente explosivas que hacían temer por el futuro del capitalismo. Keynes plantea la necesidad de que el Estado suplan la función insatisfecha de demanda y que, principalmente con programas de obras públicas, movilice el gasto de la economía a través del mecanismo del multiplicador de la inversión. Para cumplir estas nuevas funciones ya no serán suficientes los impuestos (política fiscal) y será necesario utilizar las facultades que el gobierno tiene en materia monetaria. La política monetaria pasa a estar estrechamente asociada con estas nuevas funciones. La relación entre política fiscal y política monetaria, se manifestó en los países de menor desarrollo y especialmente en América Latina. Esto llevó a una participación cada vez mayor del Estado en la economía a través de: - Producción de bienes y servicios (Estado empresario a cargo de empresas creadas por él mismo u obtenidas a través de expropiaciones o nacionalizaciones.) - Redistribución del ingreso (Estado benefactor que busca en la distribución del ingreso una equidad que el sistema de mercado por sí mismo no provee). - Promoción del crecimiento económico (fomento de la producción). - Acciones para corregir el funcionamiento del mercado, especialmente a través de la política de precios. Los economistas de los países desarrollados pusieron mucho más énfasis en evitar las consecuencias de los ciclos de la economía, o sea, tratar de lograr crecimiento estable, sin inflación y con el más bajo nivel de desocupación. La aplicación e interpretación del pensamiento Keynesiano en la América Latina derivaron en resultados negativos e imprevistos cuya expresión menos afortunada fueron las políticas populistas. c) Revisión de las funciones del Estado (Reacción antiintervencionista)

Hacia la década de los 70 van adquiriendo influencia distintas formas del pensamiento neoliberal, especialmente en su enfoque monetarista (Escuela de Chicago), este pensamiento es contrario al crecimiento de la actividad del Estado, no sólo por una cuestión de eficiencia económica, sino porque ve en el Estado omnipotente dos aspectos que hasta ahora habían pasado inadvertidos: El pensamiento neoliberal (monetarista) enfrentado al pensamiento Keynesiano, da lugar a rectificaciones sustanciales en las políticas económicas a partir de los 70. Estos cambios se traducen en: El primero, es el grado en que el crecimiento de las facultades del Estado estrecha el campo de acción y, en definitiva, restringe cada vez más la libertad de los ciudadanos. El segundo, pone en tela de juicio el concepto corriente de que “el Estado vela por el bien común”.

3 privatización de empresas públicas; disminución del gasto público, incluyendo rebajas de impuestos, y revisión de las políticas sociales que se habían desarrollado bajo el principio del Estado Benefactor o Estado Beneficencia.

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El debate sobre la intervención del Estado en la economía Si a la Intervención Los Keynesianos - Los keynesianos son los seguidores de las teorías elaboradas por J. M. Keynes. - Rechazan el supuesto de que la economía tiende libremente al pleno empleo de los recursos productivos. - Recomiendan la intervención del Estado mediante las políticas monetaria y fiscal, especialmente esta última con el objeto de estabilizar la economía. No a la intervención Los monetaristas - Tienen su origen en la tradición de la Universidad de Chicago y, en particular en la obra de Milton Friedman. - Confían en el libre juego de las fuerzas del mercado como instrumento para situar a la economía próxima al pleno empleo. - La intervención del Estado se debe reducir a lo mínimo posible: en esencia a controlar estrictamente la cantidad de dinero en circulación.

Instrumentos de la política fiscal Examinaremos los dos instrumentos de la política fiscal que son:   Ingresos Gastos.

Estos instrumentos comprenden: el gasto público, los impuestos, las transferencias, el presupuesto y los programas financieros. Todos estos instrumentos conforman la actividad financiera del Estado. Ingresos públicos Los ingresos públicos, o sea, las fuentes de financiamiento más importantes para el Estado son: Impuestos: Prestaciones de carácter obligatorio y legal que el Estado percibe en dinero y que los contribuyentes satisfacen sin percibir una retribución directa. Indirectamente se verán beneficiados con la seguridad pública, la justicia, un sistema legislativo, etc. Empréstitos: Son ingresos que el Estado percibe con cargo de devolución en un cierto plazo y con ciertos intereses. Los empréstitos pueden obtenerse dentro del país o en el extranjero. Las empresas del Estado: Pueden proporcionar al Estado ingresos, pero también demandan gastos, cuando sus ejercicios financieros arrojan pérdidas y cuando sus operaciones hacen necesario aumentos de capital.

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Los ingresos del Estado se clasifican: Extracontractuales: - Impuestos, - Contribuciones - Multas - Intereses penales, - Indemnización, - Confiscación - Comisos, - Herencias - Reajustes. - Emisión. Contractuales: Son los ingresos cuyo origen está en un acuerdo de voluntades entre el Estado y el erogante. Por ejemplo las donaciones que se hacen al Estado para la ejecución de obras públicas. También lo son los empréstitos, que exigen una autorización legal. Derivados del dominio: Son principalmente las utilidades o dividendos percibidos por el Estado provenientes de sus empresas. Los ingresos más importantes son sin lugar a dudas los impuestos, erogaciones en dinero efectivo exigidas por el Estado, en virtud de la ley, sin contraprestación a favor del que las paga. Las contribuciones Son también erogaciones obligatorias, pero supone que el contribuyente está obteniendo una prestación (contribución para el pago de la pavimentación de una calle o camino, que grava las propiedades a acceden a dicha vía). La multa, es una sanción de carácter pecuniario con la que se castigan ciertas infracciones. Intereses penales Es la sanción que se origina por el atraso en el pago de una obligación pecuniaria con el Fisco. Las indemnizaciones Son ingresos eventuales que el Estado percibe como reparación por un daño experimentado en el patrimonio fiscal. Su pago debe ser ordenado por sentencia judicial. La confiscación Es la transferencia gratuita al Estado de la propiedad de un bien. Por ejemplo artículo 19 Nº7 de la Constitución. La expropiación Es también la transferencia al Estado de la propiedad de un bien, pero sujeta a indemnización. La garantía de la propiedad es un derecho fundamental que la Constitución asegura. El comiso Es la adquisición por el Estado sin indemnización del instrumento de un delito, como el arma empleada por un delincuente, especies adulteradas, contrabando, etc. Herencia Es la adquisición por el Estado de los bienes que forman la herencia vacante, que es aquella que carece de heredero legal. Reajustes Es la restitución a su valor original del monto de un ingreso que ha

5 experimentado deterioro por pérdida del valor adquisitivo del dinero.

Funciones del Sistema Tributario 1) Función Fiscal: El sistema tributario tiene que ser capaz de proveer al Estado los recursos que le permitan financiar el gasto público. 2) Función Económica y financiera: Se expresa:

a) En la protección a la industria nacional por medio de la imposición de tributos a la importación de determinados productos. b) Fomento a las exportaciones, mediante la liberalización de impuestos a los productos de exportación como asimismo, a la importación de insumos necesarios para la producción. c) Atracción de capitales extranjeros: Mediante el ofrecimiento de franquicias especiales a la internación de capitales extranjeros. d) Utilización de los tributos como instrumentos de política económica, mediante su influencia en los factores de producción, inversión, ahorro y consumo. 3) Función Social: El sistema tributario le permite al Estado extraer recursos financieros de las economías poderosas, para efectos de que a través de un adecuado sistema de redistribución se focalice el gasto en los sectores marginados. (sin embargo en la práctica los que pagan más impuestos son la clase media y no precisamente los que tienen más)

Clasificación de los Impuestos Existen varias clasificaciones de los impuestos: Ordinarias y extraordinarias: Los impuestos ordinarios tienen carácter permanente. Los extraordinarios se establecen para hacer frente a necesidades extraordinarias y son por un plazo determinado. Internos y Externos. Los impuestos internos son aquellos que se originan en actividades que se realizan dentro del país. Los externos son los que tienen su origen en la importación de bienes desde el extranjero. Fiscales y Municipales. Los impuestos internos pueden ser fiscales o municipales, teniendo en cuenta el ente que percibe el ingreso. Directos e Indirectos. Los impuestos directos se determinan con relación a cada persona aplicándose normas de carácter general. La carga económica recae directamente en la persona a quien se ha querido gravar, y no en otra. No opera la traslación. Gravan los ingresos (impuesto sobre la renta) o la tenencia de bienes (como la contribución a los bienes raíces). Están vinculados a la capacidad de pago de las personas. Los impuestos indirectos afectan a ciertos actos jurídicos con independencia de la capacidad de pago del contribuyente (el impuesto al valor agregado se origina en el acto de la compraventa de bienes.) Los impuestos directos tienden a satisfacer la aspiración a la justicia en cuanto el que

6 puede más paga más. A través del impuesto directo se hace discriminación entre las personas, lo que no implica discriminación arbitraria, sino conforme a normas generales que afectarán a todos aquellos que se encuentran en la situación que la ley toma como base para definir el gravamen. El impuesto indirecto, por su parte, no toma en consideración la capacidad del contribuyente. La ventaja práctica de los impuestos indirectos es que con tasas relativamente bajas permiten recaudar grandes sumas. Esto ha llevado a que sean los de mayor incidencia Reales y Personales. La materia imponible en el caso de los impuestos reales es un hecho objetivo: el avalúo fiscal del predio en la contribución de bienes raíces; el monto de la compraventa en el caso del IVA. Los impuestos personales toman en cuenta la situación de las personas como en el impuesto global complementario o el impuesto a las herencias.1 Impuestos fijos, proporcionales y progresivos. El impuesto fijo es un tributo que recae por igual sobre todos los contribuyentes, es un monto fijo de dinero. Por ej. El impuesto que grava a los cheques. El impuesto proporcional corresponde a un porcentaje fijo, cualquiera sea la base imponible, que se aplica sobre el hecho gravado: el ingreso, el avalúo al predio, etc. Caso típico: el IVA con su tasa del 19% de la base imponible. El impuesto progresivo es aquel en que la tasa aumenta a medida que aumenta la base imponible. Los casos más característicos son el impuesto global complementario y el impuesto único al trabajo. En general la tendencia es que los impuestos indirectos sean proporcionales y los directos sean progresivos. Los impuestos directos, personales y progresivos reflejan el objeto de justicia en materia tributaria.

Efectos económicos de los impuestos 1) Efectos sobre la producción

Los impuestos constituyen una importante herramienta de política fiscal para el Gobierno en relación a la producción. Mediante el alza o disminución de las tasas impositivas, es posible mantener la economía cerca de su nivel potencial de producción, impidiendo que ésta disminuya o aumente más allá de los niveles deseables. Así, el Gobierno puede aumentar los impuestos para enfrentar una etapa expansiva de la economía, provocando una disminución del consumo y producción o, por el contrario, puede enfrentar una etapa recesiva disminuyendo las tasas impositivas, con el consiguiente aumento del consumo y de la producción.

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Estímulo o desestímulo a actividades o regiones

En la tarea de estimular o desestimular el desarrollo de ciertas actividades y zonas del país, el Gobierno encuentra en los impuestos un instrumento de gran eficacia, que le permite atraer
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Tener en cuenta lo dicho sobre impuestos directos e indirectos.

7 importantes cantidades de inversión privada a sectores de la economía que lo requieren. De este modo, mediante el establecimiento de franquicias tributarias especiales y ventajosas, los particulares estarán dispuestos a aportar sus recursos a aquellas áreas que el Estado quiera beneficiar. El otorgamiento de exenciones tributarias de carácter regional o para determinadas producciones se hace para inducir la localización de empresas en las regiones favorecidas o la producción de los rubros amparados tributariamente.

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Redistribución del ingreso

Los impuestos, finalmente, cumplen un importante rol en materia de redistribución del ingreso, en el campo del gasto social. Sin embargo, no cualquier impuesto resulta eficaz en el logro de este objetivo, sino sólo aquellos que no guardan la misma estructura con la distribución de la renta. En este sentido, lo más importante son los impuestos directos, los personales y los progresivos. En este punto, se da entre los economistas una discusión bizantina, pero de gran relevancia práctica. Ocurre que el objetivo de la redistribución se puede alcanzar sin necesidad de recurrir a un aumento de los impuestos, produciéndose como simple consecuencia del aumento del producto. En efecto, a medida que aumenta el producto, aumenta el ingreso nacional, aumentan los salarios y aumenta la renta de las personas. Si por el contrario, se aumenta los impuestos, el crecimiento del producto se ve afectado, lo que significa que la torta a repartir sea menor, aun cuando esté repartida más equitativamente. Efectos inmediatos y de largo plazo. Los impuestos tienen efectos económicos inmediatos y efectos de largo plazo. Los efectos inmediatos son los que se producen a nivel microeconómico, son los siguientes: a) Efecto-ingreso Los impuestos directos disminuyen la renta del contribuyente y aumentan la restricción de su presupuesto. A mayor renta menor efecto de la restricción. El impuesto directo también puede afectar la parte del ingreso destinada a ahorro. b) Efecto-sustitución. Los impuestos indirectos afectan al consumo en cuanto aumentan el precio del bien. El aumento de precio provoca sustituciones en el consumo a lo menos en forma temporal. La demanda de bienes de primera necesidad tiende a ser inelástica ( o sea no es muy afectada por la variación del precio) y en consecuencia es menos afectada por los impuestos indirectos que la demanda de bienes prescindibles. Lo anterior lleva a la conclusión de que al aplicarse impuestos indirectos deberán gravarse todos los bienes, incluso los de primera necesidad. Una tasa baja permitirá una mayor recaudación que una tasa más elevada que, al gravar bienes prescindibles, originará

8 desplazamientos de la demanda, la que se verá disminuida. Un enfoque social lleva a gravar con tasas altas los bienes considerados suntuarios, lo que no sólo tiene un efecto como el señalado sino también estimula la evasión. c) Efecto-incentivo. El contribuyente que ve disminuir su ingreso a causa de un impuesto sobre la renta, según algunos autores, aumenta sus horas de trabajo para mantener su ingreso. d) Efecto-bienestar. Es la modificación global en el bienestar del contribuyente por la disminución de renta y cambio de sus hábitos de consumo. Los efectos a largo plazo o a nivel macroeconómico se producen en el consumo y ahorro y en la asignación de los recursos (a nivel empresas). Son los siguientes: a) Efectos sobre consumo y ahorro. El efecto sobre el consumo son los cambios que la tributación origina en el consumo en el seno de la familia. b) Efecto en la empresa. El efecto sobre los productos y los recursos se aprecia en las empresas que deberían modificar su demanda de recursos y su oferta de bienes como consecuencia de las condiciones que se crean en el mercado a causa de la introducción de nuevos impuestos.

El gasto público El gasto público es la aplicación por el Estado de recursos económicos destinados a cumplir con los fines que éste debe atender. Estos fines son variados y aumentan de acuerdo a las funciones que se asignan al Estado según el pensamiento dominante en las distintas épocas. Hubo un cambio sustancial a partir de la década de los 40 con el auge del pensamiento de Keynes. Gasto público y gasto fiscal Cuando se habla de gasto del Estado generalmente se habla del gasto fiscal. Esta es una visión restringida. El gasto fiscal, como gasto público, corresponde al gasto del gobierno central, que es el que figura en la Ley de Presupuestos y gasto del resto del sector público corresponde al gasto de las municipalidades, empresas públicas e instituciones financieras del Estado. Clasificación del gasto público Esta clasificación tiene importancia en cuanto a que las normas sobre el presupuesto fiscal tienen una base constitucional y constituyen la parte más visible del gasto público, aunque la importancia del gasto extrapresupuestario es grande. El gasto público tiene una clasificación financiera atendiendo a si su realización origina o no ingresos. Según ello se divide en: - Gasto no rentable, y - Gasto rentable.

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El gasto no rentable se divide en: - Gasto de operación o explotación: ♦ Gasto de personal ♦ Gastos de adquisición de bienes y servicios. - Gastos de transferencia: Subvenciones ♦ Servicios de la deuda pública.

Los gastos rentables son: - Inversiones en empresas públicas y semipúblicas, y - Préstamos directos del Estado. Los gastos se realizan a través de servicios públicos y se organizan a partir de los ministerios o del gobierno regional. También pueden prestarse a través de entes autónomos o descentralizados como el Servicio Nacional de Salud o la Superintendencia de Seguridad Social. La no rentabilidad (gratuidad) puede ser absoluta o parcial. Es parcial cuando el Estado recupera sólo una parte del gasto, como cuando se hacen cobros por atención médica que en ciertos casos sólo tienen como finalidad moderar la demanda. Los gastos de operación son aquellos que demanda el funcionamiento del servicio. Pueden ser gastos de personal, sobre el cual existen controles especiales; y gastos de adquisición (que incluyen desde la luz eléctrica a los equipos de computación). Los gastos de transferencia son aquellos en que el Estado entrega los recursos sin recibir nada en cambio. Son las subvenciones (como los subsidios de vivienda o forestación) y el servicio de la deuda pública, o sea de la deuda del Estado. Los gastos rentables son gastos destinados a originar ingresos. Es el caso de la inversión en empresas (públicas o semipúblicas) y los préstamos. Efectos económicos del gasto público 1) Efectos sobre el ahorro y el consumo

La política del gasto público tiene gran incidencia en la primera y fundamental cuestión que se plantea en presencia de cualquier ingreso: el objeto al que será destinado. Sabemos que todo ingreso debe destinarse a consumo o ahorro. Esto también se aplica en el caso del Estado. La política de gasto que se aplique derivará recursos hacia el consumo o hacia ahorro que, en este caso, es coetáneo con la inversión. Los gastos de inversión del Estado pueden consistir en: Inversión real, que es la inversión en obras de infraestructura o en la formación del capital de las empresas públicas y servicios descentralizados. Inversión financiera, es aquella en que el Estado suscribe parte del capital de una empresa constituida como sociedad anónima y los préstamos que el Estado puede hacer. Transferencia del capital, es el aporte del capital que el Estado hace a empresas del Estado o instituciones anónimas como la Corporación de Fomento.

10 El gobierno participa en el gasto de la economía, tanto a través del gasto del consumo como de gasto de inversión. Cuando el Gobierno aumenta de un año a otro su gasto, por sobre el aumento que experimente el producto se produce una tendencia inflacionaria. 2) Gasto público de inversión

El gasto público de inversión produce en la economía el efecto del multiplicador de la inversión. Esto significa que cada peso que el Estado invierta conlleva un aumento en el producto mayor a ese peso. ¿Cuántas veces mayor? Eso dependerá del multiplicador, por la propensión marginal al consumo, es decir, mientras mayores sean los recursos que se destinan a consumo, mayor será el efecto que el gasto de capital generará en el producto. Lo anterior nos puede conducir a la conclusión de que el crecimiento económico es fácilmente alcanzable a través del incremento indiscriminado del gasto público. Sin embargo, es necesario tener presentes en este análisis dos elementos de suma importancia, que nos previenen frente a esta hipótesis. Para que el gasto signifique un crecimiento del producto, es indispensable que se destine a factores productivos desempleados. Es decir, el efecto multiplicador del gasto no puede tener lugar en una economía en pleno empleo ni tampoco cuando no se focaliza en recursos ociosos. El gasto público se financia casi por completo a través de los impuestos. El aumento de las tasas impositivas significa una disminución de la inversión privada y una desaceleración en el ritmo de crecimiento de la economía. Por lo tanto, aparece como más acertado alcanzar un aumento del producto a través de incentivos a la inversión privada que por vía del aumento del gasto público, que ya trae aparejado un freno al crecimiento por ser menor su efecto multiplicador.

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Estabilizadores económicos La economía es un conjunto de procesos que no sólo presenta movimientos entre sí (como se ha visto en los flujos circulares) sino están integrados en una tendencia general de crecimiento: aumenta la demanda por bienes (crecimiento demográfico y aspiraciones a un mejor nivel de vida) y aumenta la oferta de bienes (bienes nuevos o bienes antiguos que se producen en mayor cantidad.) La modificación en la oferta y en la demanda de bienes no es paralela sino fluctuante, obedece a ciclos. En ocasiones la demanda por bienes (ingresos) aumenta más que la oferta. En ese caso se origina inflación: alza general de los precios. Los economistas han acuñado el concepto de PNB potencial para referirse a aquel producto que la economía puede lograr sin incurrir en inflación. A la inversa, hay situaciones en que la demanda por bienes es insuficiente. Los ingresos de las personas no se transforman en demanda: las tiendas y fábricas ven disminuir sus ventas. Es la fase depresiva de un ciclo económico. El nivel de empleo en la economía es parte de este proceso: cuando aumenta la oferta y la demanda por bienes, el desempleo disminuye; cuando la demanda es insuficiente el crecimiento de la economía disminuye o se detiene, crece la cesantía y disminuye la tendencia al alza de los precios. Las políticas económicas tratan de lograr crecimientos sin inflación (o con la más baja

11 posible) y sin desocupación (aunque hay un llamado desempleo natural que es un desempleo normal por debajo del cual también se producen efectos inflacionarios) Los impuestos y el gasto público producen efectos en el sentido de atenuar estos desequilibrios entre la oferta y la demanda agregadas y lograr crecimiento con la menor inflación y el menor desempleo posible. Hay dos formas como actúa la política fiscal: a través de los estabilizadores automáticos, o por medio de políticas discrecionales. Los estabilizadores automáticos son cualquier hecho del sistema económico que automáticamente tienden a reducir la fuerza de las recesiones y/o la fuerza de los ascensos de la demanda, sin que sean necesarios cambios en las políticas económicas. Estos son: a) La progresividad en la carga tributaria. El impuesto progresivo es aquel cuya tasa aumenta a medida que aumenta la base imponible. El efecto estabilizador consiste en que a medida que aumenta el ingreso, el Estado percibe una cuota mayor de él. Si las rentas bajan, la carga tributaria es proporcionalmente menor. b) Seguro de desempleo. Es un seguro de carácter obligatorio que existe en países como los Estados Unidos y Chile que permite, bajo ciertas condiciones, que el desempleado reemplace su sueldo por un subsidio de cesantía. Desde un punto de vista económico el seguro de desempleo evita en una cierta medida la disminución de la demanda que originaría la falta de ingresos del desempleado.2 Los estabilizadores automáticos no son capaces de contrarrestar las variaciones del ciclo económico. Los efectos de los estabilizadores son difíciles de establecer en dimensión y en cuanto al tiempo en que surten sus efectos. Las políticas discrecionales, constituyen medidas que los gobiernos pueden impulsar para suplir las insuficiencias de los estabilizadores automáticos. Las políticas discrecionales consisten en: - Ejecución de obras públicas. Se objeta que la preparación y puesta en ejecución de obras públicas demanda un plazo que es incompatible con la urgencia con que habría que hacer frente a una situación recesiva. Creación de empleos públicos. En Estados Unidos se aplicó para hacer frente a la recesión de 1975 y dio trabajo a setecientos mil adultos y un millón de adolescentes.3
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Hay que tener en cuenta que este seguro presenta inconvenientes. Cuando es de cargo del gobierno aumenta el gasto público que llega a límites de déficit. Cuando es de cargo de empleadores o trabajadores se convierte en un impuesto al trabajo que encarece la contratación y dificulta la creación de empleos nuevos. Desde este punto de vista sacrificar a los desempleados en favor de quienes ya tienen empleo. Por tal razón en Chile existe un régimen mixto, con aportes del Estado, de los empleadores y de los trabajadores.
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En situaciones semejantes en Chile, con el aumento del desempleo posterior a la crisis de 1975 se establecieron sistemas de ayuda social llamada PEM y POJH que no tenían el carácter de empleos estables y

12 Aumento de los gastos sociales. El financiamiento de programas de ayuda social conduce al resultado de aumentar los ingresos, sin la dificultad de ponerle término que representa la creación de empleos. Modificación de los impuestos que gravan las rentas. En principio el aumento de impuestos permite disminuir el gasto cuando hay presiones inflacionarias; y la baja de impuestos libera rentas en poder de los contribuyentes si hay una situación recesiva. Lo expuesto acerca de los estabilizadores automáticos y las políticas discrecionales deben examinarse dentro de la óptica de que se trata de políticas de carácter Keynesiano. Para los monetaristas la política fiscal no es capaz de contrarrestar los ciclos económicos. Además la aplicación práctica del pensamiento Keynesiano llevó a incrementos de gasto público que resultaron incompatibles con el crecimiento de la economía. Los monetaristas creen en la eficacia del control de la cantidad de dinero (política monetaria) para hacer frente a los desequilibrios económicos. En la década de los 80 adquirieron nuevo auge las ideas del gasto fiscal reducido, eliminación del déficit fiscal y control de la inflación. El crecimiento económico pasó a buscarse a través de incentivar a las empresas reduciendo tanto los impuestos que las afectaban como las regulaciones de que eran objeto.4 Déficit y superávit como instrumentos de políticas fiscal Empecemos por precisar que déficit fiscal es el exceso de gastos sobre los ingresos. Superávit es el resultado inverso. El déficit desde un punto de vista económico puede ser estructural o cíclico. Déficit estructural es el que proviene de que los ingresos fueron (conscientemente o por error) aprobado por sobre los gasto. Déficit cíclico es una consecuencia de la etapa depresiva del ciclo económico: disminuye la actividad económica, baja el rendimiento tributario y el Estado debe incurrir en gastos extraordinarios para hacer frente al desempleo. El déficit estructural exige un financiamiento. empréstitos o de emisión.5 Puede ser a través de impuestos,

a) Si se aplican más impuestos directos afectarán la capacidad de ahorro (ya que los impuestos directos se aplicarán a los contribuyentes de ingresos más altos que son los que pueden ahorrar). Si se aplica a los impuestos indirectos aumentará el precio de los bienes y disminuirá la capacidad de demanda de la población. b) Si el Estado contrata empréstitos (por ejemplo, emite bonos) de acuerdo con el principio del multiplicador, la demanda agregada aumentará más que el gasto. Sin embargo, el aumento de demanda afectará el mercado financiero y aumentarán los intereses. c) Si el Estado tiene la posibilidad de emitir dinero para financiar su gasto, producirá inflación y obtendrá el ingreso necesario por la vía de emisiones inorgánicas, es decir, es gasto es financiado con préstamos del Banco Central, produciéndose un desequilibrio entre el flujo real (de bienes y que contribuyeron a atenuar las consecuencias de la cesantía 4 Políticas de oferta. 5 Hay algunos autores que señalan que el sistema de cambio fijo también puede obtenerse este resultado a través de la disminución de las reservas, pero en definitiva es una cuestión de emisión.

13 servicios) y el flujo monetario (dinero). El déficit cíclico, o sea el que es producto del ciclo económico, permite aumentar la demanda y no expulsa ninguna inversión ya que hay disminución de las inversiones. Sin embargo, ningún economista ha recomendado que los déficit cíclicos sean solucionados a base de la emisión monetaria. Las posibilidades de nuevos impuestos o de crédito para solventar el déficit son por cierto limitadas. En la práctica el problema más grave ha consistido en que esta diferencia entre déficit estructural y déficit cíclico no ha sido tenida en consideración. Las consecuencias han sido inflacionarias. El superávit plantea un problema diferente que debe observarse en dos etapas. La primera es el momento en que el Fisco percibe los ingresos. Según la estructura tributaria los ingresos del Estado estarán reduciendo la capacidad de demanda de las personas o su capacidad de ahorro. Si se trata de impuestos indirectos afectarán a la capacidad de demanda y si se trata de impuestos directos a la capacidad de ahorro. Si se disminuye la carga tributaria se vería favorecido el sector de la demanda o el sector de la inversión privada. Según de los impuestos de que se trate. La segunda etapa es la utilización del superávit por el Estado. El superávit es ahorro. El Estado puede destinarlo a inversión, caso en el cual contribuirá al crecimiento de la economía; o puede destinarlo a consumo 6 contribuyendo al bienestar actual de quienes perciban los respectivos ingresos. El equilibrio anual del presupuesto fue considerado por los economistas Keynesianos como una “trampa” de la política fiscal. Cuando la economía está en recesión, los ingresos tributarios disminuyen. La alternativa para lograr equilibrio fiscal es, en esa circunstancia, disminuir el gasto o aumentar los impuestos. Estas medidas empeoran la recesión, según la experiencia del Presidente Hoover en los Estados Unidos frente a la crisis del año 29. Surgió de ahí el pensamiento de Keynes de que lo que había que lograr era el equilibrio de la economía (pleno empleo y estabilidad del precio) y no el equilibrio del presupuesto propiamente tal. Prevaleció la idea de equilibrar el presupuesto dentro del ciclo económico y no dentro de un año calendario, que corresponde a un resabio de la economía agraria En América Latina la doctrina del “déficit spending”, que acepta los déficit fiscales como elemento útil en los casos de crisis económica, ha sido causa de graves inflaciones. Hay que tener conciencia de este hecho y admitir que la supremacía del gasto debe aceptarse limitadamente. Por eso es una cuestión de tino político y no de reglas económicas. Ingreso y gasto del Estado en Chile Principios de la tributación El régimen tributario tiene efecto sobre el patrimonio de los contribuyentes y también lo tiene sobre la economía. De ahí que la aplicación de impuestos haya generado un conjunto de principios de antigua elaboración. Los principios básicos que rigen el régimen tributario son:
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salarios, beneficios sociales, etc.

14 a) Legalidad. No hay impuesto sin ley que lo establezca7. Los impuestos son de derecho estricto, no se presumen, no se aplican por analogía. Este principio se traduce en la máxima de que no puede haber tributo sin ley previa y expresa que lo establezca (nullum tributum sine lege).

La iniciativa en materia tributaria corresponde al Presidente de la República y las leyes respectivas deben tener a la Cámara de Diputados como cámara de origen.8 b) Igualdad. La aplicación de un impuesto debe ser igual para todos los que se encuentran en idéntica situación9. Por tanto, la igualdad en materia tributaria se expresa no en que todos paguen nominalmente lo mismo, sino que frente a situaciones idénticas el legislador imponga un mismo tratamiento, para lo cual es condición que el legislador atienda a las particulares situaciones de los agentes económicos en la sociedad c) No discriminación arbitraria o principio de generalidad. Es la prohibición de hacer diferencias arbitrarias que es consecuencia del principio de igualdad. Este principio nos dice que verificados los supuestos exigidos por la ley para que una persona se constituya como sujeto pasivo de la obligación tributaria, queda colocado en dicha calidad, sin poder librarse del cumplimiento de dicha obligación a menos que el legislador hubiese establecido un beneficio tributario que importe quedar liberado o eximido de su cumplimiento. (exenciones). d) Equidad o principio de protección de la propiedad. Los impuestos no pueden ser manifiestamente injustos o desproporcionados10. Los impuestos podrían tener carácter expropiatorios, caso en el cual serían inconstitucionales, lo que daría lugar al recurso de inaplicabilidad por inconstitucionalidad1112. e) Ingreso a fondos generales. En principio el rendimiento de todos los impuestos debe ir al fondo común representado por los ingresos generales de la nación con cargo a los cuales se financia el presupuesto13. Esta norma vino a restringir la práctica común de asignar el rendimiento de los impuestos a objetivos determinados, producto generalmente del acuerdo de intereses entre grupos locales pero que, en definitiva, impedían la asignación de los recursos a necesidades definidas prioritariamente. Sin embargo, la Constitución acepta la asignación a fines específicos ligados a la defensa nacional o que recaigan sobre actividades de clara identificación local o regional. f) Igualdad de las partes o principio de protección jurisdiccional. El sujeto activo del impuesto, el Estado, tiene manifiestamente mayor poder que cualquier contribuyente. La ley dispone, sin embargo, que en este caso se establezca un principio de igualdad, que supone que los conflictos relativos a los impuestos sean resueltos por tribunales independientes. La especialización de los asuntos tributarios ha llevado a diversas soluciones que van desde la resolución por organismos de carácter administrativo que actúan sujetos a ciertas normas de imparcialidad; solución por los tribunales de justicia; y un régimen mixto, con una primera instancia especializada de carácter administrativo y una segunda instancia a cargo de los tribunales ordinarios. Este es el principio que consagra nuestra legislación.
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Artículo 62 Nº14 y 62 inciso 4º y Nº1 Const. Art, 62 inc.2º de la Const. 9 Art. 19 Nº20 inc. 1º Const. 10 Art. 19 Nº20 inc. 2º Const. 11 Art. 82 de la Const. 12 Art. 80 de la Cont. 13 Art, 19 Nº20 Cont.

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Gasto fiscal-El presupuesto fiscal Ya se ha dicho que el gasto fiscal es sólo parte del gasto público. El gasto fiscal se registra en el Presupuesto Fiscal y corresponde a lo que también se denomina Gobierno Central, que incluye instituciones centralizadas, entidades autónomas e instituciones descentralizadas. No incluye las Municipalidades ni las empresas estatales.14 Regulación jurídica del gasto fiscal El gasto fiscal se contiene en el presupuesto fiscal que está sujeto a normas constitucionales y a normas que tienen su origen en la ley. El presupuesto es un programa para las actividades del Estado en un año, con un cálculo de los ingresos que permitirán atender los gastos que ese programa irrogue. Normas constitucionales 1) Legalidad. El presupuesto fiscal consiste en una ley cuya iniciativa y tramitación están regulados por la Constitución.15 2) Tramitación. República.16 El presupuesto fiscal es de iniciativa exclusiva del Presidente de la

El mensaje respectivo tiene como origen la Cámara de Diputados.17 El proyecto debe ser enviado al Congreso a lo menos con tres meses de anterioridad a la fecha en que debe empezar a regir.18 El ejercicio presupuestario corresponde al año calendario (norma de origen legal). Vencido el año presupuestario, los ingresos pendientes pasan a ser entradas del nuevo presupuesto y los gastos no ejecutados deben efectuarse con cargo a los ítems del nuevo presupuesto. (Principio de gestión). El Congreso debe despachar el proyecto de presupuesto en el plazo de 60 días desde su presentación.19 Si el Congreso no aprueba el presupuesto dentro del plazo de 60 días indicado, rige automáticamente el proyecto del Presidente de la República. 3) Equilibrio de ingresos y gastos. La Constitución tiende a que el presupuesto tenga equilibrio entre ingresos y egresos.20 Para estos efectos, habida cuenta de la experiencia histórica, las facultades del Congreso
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financieras y no financieras. Art. 60 y 64 Const. 16 Art. 62 inc.3º 17 Art. 62 inc.2º 18 Art. 64 19 Art. 64 20 Art. 64 inc.2º y siguientes.

16 son limitadas: En cuanto a los ingresos, el Congreso no puede aumentar ni disminuir su estimación. Esta es una facultad que corresponde al Presidente de la República. 4) En cuanto al cumplimiento del presupuesto, la Constitución de 1925 exigía que el Presidente de la República rindiera anualmente una cuenta. En la práctica se entendió que se cumplía con este trámite en el mensaje con que se da comienzo al período ordinario de Sesiones del Congreso de cada año. La Constitución de 1980 no mantiene este trámite, sin embargo, en la misma oportunidad el Presidente de la República sigue dando cuenta a la ciudadanía de su gestión. El cumplimiento del presupuesto es controlado, en primer término por la Contraloría General de la República y también por la Cámara de Diputados a través de su facultad fiscalizadora, pudiéndose llegar a acusaciones constitucionales. Normas legales21 1) Unidad del presupuesto.22 El total de los ingresos y gastos del Fisco está contenido en un solo presupuesto que, como hemos dicho, no contiene todo el gasto del Estado. Para situaciones excepcionales pueden elaborarse presupuestos extraordinarios y especiales que se incorporan al presupuesto general. 2) Universalidad de los ingresos.23 Todas las entradas del Fisco integran un fondo común para la atención del cualquier gasto. Este principio permite atender los gastos según las prioridades que cada año se establecen. Se opone al principio de afectación de impuestos a fines específicos que creaba verdaderas “parcelas” en el presupuesto fiscal, que obedecían más a conveniencias políticas circunstanciales que a las conveniencias nacionales. 3) Especialidad de los gastos.24

Exige que los gastos sean especificados en el presupuesto a través de partidas y de ítems. Implica una cierta rigidez en el presupuesto, pero se ha llegado a ella como un medio de ordenación a través del cual es posible cumplir con la legalidad del gasto. De esta manera hay una especificación bastante detallada de gastos 4) Prelación del gasto.

Frente a la insuficiencia del ingreso se plantea la duda de que el gasto debería tener prelación, por corresponder a una necesidad que debe ser atendida. Nuestra legislación, persiguiendo el orden financiero, consagra el principio opuesto. 5) Gastos de emergencia. El principio de legalidad del gasto que exige que los gastos estén incluidos en un presupuesto aprobado legalmente tiene la excepción de los gastos de emergencia, destinados a atender calamidades públicas y otras circunstancias que señala el Nº22 del Art. 32 de la Constitución Política.

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D.L. 1263 de 1975, Orgánico de la Administración Financiera del Estado. Art. 21 DL 1263. 23 D.L. 1263 Art.4º. 24 D.L. 1263 Art.4,26.

17 Estos gastos que evidentemente no están incluidos en el presupuesto requieren de un decreto supremo con la firma del Presidente de la República y de todos los Ministros de Estado y no pueden exceder del 2% de los gastos autorizados por la ley de presupuesto. Hay que tener en claro que el llamado “2% constitucional” no es una reserva disponible de recursos, sino una autorización legal para cuya ejecución material será necesario retirar recursos que se destinaban a otros fines. 6) Financiamiento del gasto. Es un principio fundamental que la ley (sea una ley general o especial o la ley de presupuestos) no pueda considerar ningún gasto sin que se señalen las fuentes de financiamiento.25 Incluso el cálculo de rendimiento de los impuestos es de aprobación del Presidente de la República, quien puede disminuir gastos aprobados legalmente si considera que la fuente de financiamiento es insuficiente. De este modo, los gastos deben tener un financiamiento simultáneo con el ingreso, dentro del ejercicio anual. 7) Control de la legalidad del gasto

Para hacer efectivo el principio de legalidad del gasto del Fisco, del sector fiscal autónomo y descentralizado que están incluidos en el presupuesto, están sujetos al control de la Contraloría General de la República 8) Presupuesto por programas. La base del presupuesto actual son divisiones que se han generado políticamente en una larga tradición. Esta división no resulta funcional cuando se trata de problemas que deben abordarse a través de varios ministerios y reparticiones. Por ejemplo, superar la contaminación en la ciudad de Santiago. El presupuesto por programa tiene por metodología definir objetivos en función de los cuales se asigna el gasto, más que a instituciones que son canales para la asignación de los recursos. Responsabilidad en el gasto público La evolución histórica del país ha dado lugar a una notoria tendencia a concentrar en el Presidente de la República la responsabilidad por la marcha financiera del Estado y por aspectos claves de la economía del país susceptibles de ser objeto de medidas legales. Las atribuciones del Presidente de la República en lo relativo al presupuesto fiscal se vieron incrementadas por diversas leyes. En el texto de la Constitución de 1980 estas tendencias se manifestaron con claridad no sólo en lo que se refiere a la responsabilidad del Presidente de la República en lo relativo al presupuesto fiscal. El Art. 32 Nº22 establece que es una atribución especial del Presidente de la República cuidar de la recaudación de las rentas públicas y decretar su inversión con arreglo a la ley, facultándolo para efectuar pagos no autorizados por ley para atender necesidades impostergables derivadas de calamidades públicas, agresión exterior, etc. Asimismo, deberá tenerse en cuenta que el Art. 62 de la Constitución otorga iniciativa exclusiva al Presidente de la República en los proyectos de ley que tengan relación con la alteración de la división política administrativa del país o con la administración financiera o presupuestaria del Estado, incluyendo las modificaciones de la Ley de Presupuestos. Igualmente el Presidente de la República tiene iniciativa exclusiva para:
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Art.,64 de la Constitución.

18 - Imponer, suprimir, reducir o condonar tributos; - Crear nuevos servicios públicos o empleos rentados, fiscales, semifiscales, autónomos de las empresas del Estado o municipales; - Contratar empréstitos o celebrar cualquier otra clase de operaciones que puedan comprometer el crédito o la responsabilidad financiera del Estado, de las entidades semifiscales, autónomas o de las municipalidades; - Fijar, modificar, conceder o aumentar remuneraciones, jubilaciones, pensiones, montepíos, rentas y cualquiera otra clase de emolumentos, préstamos o beneficios al personal en servicio o en retiro y a los beneficiarios de montepíos, en su caso, de la administración pública y demás organismos y entidades anteriormente señalados, como asimismo fijar las remuneraciones mínimas de los trabajadores del sector privado, aumentar obligatoriamente sus remuneraciones y demás beneficios económicos o alterar las bases que sirvan para determinarlos; - Establecer las modalidades y procedimientos de la negociación colectiva y determinar los casos en que no se podrá negociar; - Establecer o modificar las normas sobre seguridad social o que incidan en ellas, tanto del sector público como del sector privado. El principio de concentrar la responsabilidad de la marcha financiera del Estado y de aspectos importantes de la política económica del país en el Presidente de la República encuentra una excepción en lo que se refiere a la política monetaria. En este aspecto la constitución de 1980 marcó un cambio sustancial respecto de la experiencia que había existido hasta entonces en el país y representó también un cambio importante frente a la política monetaria que aún se sigue en la generalidad de los países del mundo. Al establecerse la autonomía del Banco Central se creó una separación entre funciones que se habían mezclado con perjuicio para la estabilidad económica del país

ADMINISTRACION FINANCIERA DEL ESTADO26 El sistema de administración financiera del Estado comprende el conjunto de procesos administrativos que permiten la obtención de recursos y su aplicación a la concreción de los logros de los objetivos del Estado. La administración financiera incluye, fundamentalmente, los procesos presupuestarios, de contabilidad y de administración de fondos.27 El presupuesto, la contabilidad y la administración de fondos deben regirse por normas comunes que aseguren la coordinación y la unidad de la gestión financiera del Estado. Asimismo, el sistema de administración financiera deber estar orientado por las directrices del sistema de planificación del Sector Público y constituye la expresión financiera de los planes y programas del Estado.28 Todos los ingresos que perciba el Estado deben reflejarse en un presupuesto que se denomina del Sector Público, sin perjuicio de mantener su carácter regional, sectorial o institucional. Además, todos los gastos del Estado deben estar contemplados en el presupuesto del Sector Público. No obstante, los ingresos que recaude el Estado por vía tributaria, sólo pueden ser
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D.L. 1.263 de 1975. Art. 1º 28 art. 3

19 asignados presupuestariamente de acuerdo a las prioridades determinadas en el mismo presupuesto.29 El sistema presupuestario esta constituido por un programa financiero de mediano plazo y por presupuestos anuales debidamente coordinados entre sí. Tanto en el programa financiero como en el presupuesto se deben establecer las prioridades y asignar recursos globales a sectores, sin perjuicio de la planificación interna y de los presupuestos que corresponda elaborar a los servicios integrantes.30 Se entiende por administración de fondos, el proceso consistente en la obtención y manejo de los recursos financieros del Sector Público y de su posterior distribución y control, de acuerdo a las necesidades de las obligaciones públicas, determinadas en el presupuesto. Este sistema opera sobre la base de recaudaciones y de asignaciones globales de recursos, las que se efectúan a través de la Cuenta Unica Fiscal, abierta en el Banco del Estado de Chile, formada por: La cuenta principal y, las subsidiarias.

La cuenta principal se destina al ingreso de las recaudaciones y al egreso de los giros globales. En las cuentas subsidiarias se depositan los egresos correspondientes a los respectivos servicios..31 Del sistema presupuestario El sistema presupuestario esta constituido por un programa financiero a tres o más años plazo y un presupuesto para el ejercicio del año, el que debe ser aprobado por ley.32 El programa financiero es un instrumento de planificación y gestión financiera de mediano plazo del Sector Público. Comprende: previsiones de ingresos y gastos, de créditos internos y externos, de inversiones públicas, de adquisiciones y, de necesidades de personal.33

El presupuesto del Sector Público consiste en una estimación financiera de los ingresos y gastos de este sector para un año dado, compatibilizando los recursos disponibles con el logro de metas y objetivos previamente establecidos.34 El ejercicio presupuestario debe coincidir con el año calendario. Las cuentas del ejercicio presupuestario deben quedar cerradas al 31 de diciembre de cada año. El saldo final de caja al cierre de cada ejercicio y los ingresos se perciban con posterioridad deben incorporarse al presupuesto siguiente. A partir del 1° de enero de cada año no puede efectuarse pago alguno sino con cargo al presupuesto vigente.35

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art. 4 art. 5 31 art. 6 32 art. 9 33 Art. 10 34 art. 11 35 art. 12

20 El presupuesto deberá quedar totalmente tramitado a más tardar el 1° de diciembre del año anterior a su vigencia. La Dirección de Presupuestos es el organismo técnico encargado de proponer la asignación de los recursos financieros del Estado. Le compete, además, sólo a dicha Dirección, orientar y regular el proceso de formulación presupuestaria. Asimismo, le incumbe regular y supervisar la ejecución del gasto público, sin perjuicio de las atribuciones que le corresponden a la Contraloría General de la República.36 Del régimen de recaudación, pago y reintegro La función recaudadora de todos los ingresos del Sector Público es efectuada por el Servicio de Tesorerías, salvo aquellos que constituyen entradas propias de los servicios. Corresponde, asimismo, a dicho servicio proveer los fondos para efectuar los pagos de las obligaciones del sector público, de acuerdo a las autorizaciones contenidas en la Ley de Presupuestos.37 El Servicio de Tesorerías, mediante el sistema de cuenta única tributaria, registra todos los movimientos que por cargos o descargos afecten a los contribuyentes y demás deudores del Sector Público por concepto de pagos, abonos, devoluciones, cobranzas compulsivas, eliminación y prescripción de sus deudas.38 Todos los ingresos del Sector Público, salvo aquellos expresamente exceptuados por ley, deben depositarse en el Banco del Estado en una cuenta corriente denominada Cuenta Unica Fiscal. Para tales fines la citada cuenta corriente se subdivide en: cuenta principal, mantenida por la Tesorería General de la República, y cuentas subsidiarias, destinadas a los distintos Servicios. Los titulares de las cuentas subsidiarias solo pueden girar hasta el monto de los respectivos depósitos sin que puedan sobregirarse.39

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El Servicio de Tesorerías tiene a su cargo la cobranza judicial o administrativa con sus respectivos reajustes, intereses y sanciones de los impuestos, patentes, multas y créditos del Sector Público, salvo aquellos que constituyen ingresos propios de los respectivos Servicios.40

Del crédito público Se entiende por crédito público la capacidad que tiene el Estado para contraer obligaciones internas o externas a través de operaciones tendientes a la obtención de recursos.

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art. 15 art. 30 38 art. 31 39 art. 32 40 art. 35

21 La deuda pública esta constituida por aquellos compromisos monetarios adquiridos por el Estado derivados de obligaciones de pago a futuro o de empréstitos públicos internos o externos. El empréstito público es un contrato especial de derecho público en virtud del cual el Estado obtiene recursos sujetos a reembolso de acuerdo con las condiciones que se establezcan.41 La deuda pública puede ser directa o indirecta: La deuda pública directa está constituida por la del Fisco y por la de los demás organismos del Sector Público comprometidos directamente a su pago. La indirecta es aquella que cuenta con la garantía o aval del Estado o de algún organismo del sector público autorizado legalmente para otorgarlo y en la que el deudor principal es una persona natural o jurídica del sector privado. La garantía o aval del Estado o de algún organismo del sector público otorgado a una entidad del sector público, constituye siempre sólo deuda pública directa. Garantía del Estado es la operación en virtud de la cual el Tesorero General de la República, en representación del Estado y previamente autorizado por decreto supremo cauciona la obligación contraída por un organismo del Sector Público o por un tercero.42 Operaciones de deuda externa e interna Son operaciones de deuda externa aquellas en que se convienen obligaciones con otro Estado u organismo internacional o con cualquiera persona natural o jurídica sin residencia ni domicilio en Chile y cuyo cumplimiento pueda ser exigible fuera del territorio de la República.43 Es deuda interna aquella que contrae el Estado con personas naturales o jurídicas de derecho público o privado residentes o domiciliadas en Chile la cual es exigible dentro del territorio nacional.44 Para constituir la deuda pública es necesaria la autorización legal previa la que puede ser de carácter permanente o transitorio. Son transitorias aquellas limitadas en cuanto a la suma máxima permitida o por un plazo fijo para su utilización.45 El Contralor General de la República debe refrendar todos los documentos de deuda pública que se emitan. Ningún documento de deuda pública es válido sin la refrendación del Contralor General de la República o de otro funcionario o institución que, a propuesta de él, designe el Ejecutivo. La Contraloría General de la República le corresponde llevar la contabilización de toda la deuda pública.46 El servicio de la deuda pública consiste en la amortización del capital, el pago de los intereses, comisiones y otros cargos que eventualmente puedan haberse convenido.47

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art. 39 art. 40 43 art. 41 44 art. 42 45 art. 43 46 art. 46 47 art. 48

22 El régimen de deuda pública puede modificarse mediante la conversión, la consolidación y la renegociación. La conversión consiste en el cambio de uno o más títulos de la deuda pública por otro u otros nuevos representativos del mismo capital adeudado, modificándose los plazos y demás condiciones financieras de su servicio. La consolidación consiste en la transformación de una o más partes de la deuda pública interna a mediano o corto plazo en deuda a largo plazo, modificando las condiciones financieras de su servicio. La renegociación de la deuda externa consiste en convenir la modificación de los plazos y los intereses originalmente pactados con cada país o institución acreedora.48 Al Ministro de Hacienda corresponde la fiscalización de la adecuada utilización del crédito público de que hagan uso los beneficiarios del mismo y tiene además, la facultad de redistribuir o reasignar los créditos, siempre que así lo permita la autorización legal o el contrato celebrado. Del Sistema de Control Financiero El sistema de control financiero comprende todas las acciones orientadas a cautelar y fiscalizar la correcta administración de los recursos del Estado. Le corresponde verificar fundamentalmente el cumplimiento de los fines, el acatamiento de las disposiciones legales y reglamentarias y la obtención de las metas programadas por los servicios que integran el Sector Público.49 Corresponde a la Contraloría General de la República, en cuanto al control financiero del Estado, fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias que dicen relación con la administración de los recursos del Estado y efectuar auditorías para verificar la recaudación, percepción e inversión de sus ingresos y de las entradas propias de los servicios públicos. La verificación y evaluación del cumplimiento de los fines y de la obtención de las metas programadas para los servicios públicos son funciones que competen a la Administración del Estado y cuyo ejercicio corresponde al Ejecutivo.50 Le corresponde asimismo, el examen y juzgamiento de las cuentas de los organismos del Sector Público, de acuerdo con las normas contenidas en su Ley Orgánica.51 De tal manera, toda cuenta es examinada, finiquitada o reparada, en un plazo que no exceda de un año, contado desde la fecha de su recepción por la Contraloría General. Vencido este plazo, cesará la responsabilidad del cuentadante y la que pueda afectar a terceros, sin perjuicio de las medidas disciplinarias que corresponda aplicar a los funcionarios culpables del retardo, y de las responsabilidades civil y criminal que continuarán sometidas a las normas legales comunes.52 Del sistema de Contabilidad Gubernamental

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art. 49 art. 51 50 art.52 51 art. 54 52 ART. 58

23 El sistema de contabilidad gubernamental es el conjunto de normas, principios y procedimientos técnicos, dispuestos para recopilar, medir, elaborar, controlar e informar todos los ingresos, gastos, costos y otras operaciones del Estado.53 La Contraloría General de la República es el organismo encargado de llevar la contabilidad de la Nación y establecer los principios y normas contables básicas y los procedimientos por los que se regirá el sistema de contabilidad gubernamental.54

OBJETIVOS DE LA POLITICA FISCAL Los principales objetivos de la política fiscal son: 1) 2) 3) 4) 1) Regulación. Producción de ciertos bienes o servicios. Redistribución del ingreso. Equilibrio en la economía.

Primer objetivo de la Política Fiscal Regulación

Son medidas orientadas a minimizar o eliminar las distorsiones derivadas del monopolio, de las externalidades, los problemas de seguridad en el trabajo, problemas medioambientales, salud, etc. Todo ello se logra a través de leyes disposiciones administrativas que afectan la actividad económica. A) La economía de mercado funciona eficientemente a través del mecanismo de la competencia perfecta. Cuando la competencia es imperfecta se producen distorsiones, siendo las principales las de carácter monopólico. El monopolista que está en situación de ejercer su poder monopólico, produce ineficiencia social en cuanto a que el monopolista elige el precio de máximo beneficio para él, pero el mercado habría demandado una cantidad mayor a un precio más bajo. La autoridad puede actuar en dos formas: a) Intentando impedir la existencia del monopolio u obligándolo a fraccionarse, para lo cual existe la legislación antimonopolios. b) Un segundo camino es el de la “regulación económica”, que se refiere a la dictación de normas legales o reglamentarias que regulan la operación de los monopolios. Estas medidas, de mucho más desarrollo en los Estados Unidos, en los países latinoamericanos, se orienta a: i) Fijar impuestos a los monopolistas para disminuir sus beneficios excesivos. Esta medida no conduce al nivel óptimo de producción. ii) Controles de precios, modelo ampliamente extendido en América Latina en el período de predominio de las economías mixtas (1940-70) y que se hacia necesario por la política de sustitución de importaciones, que impedía la competencia externa, protegiendo al productor nacional con una barrera arancelaria y para-arancelaria elevadas.

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ART. 63 ART. 65

24 iii) La propiedad pública de los monopolios naturales55.(teléfonos, agua, gas, electricidad, etc.) Esta política dio lugar al Estado empresario, con grandes déficit de operación que el Estado debió absorber y que dieron lugar a fuertes inflaciones. Originó la reacción hacia los procesos de privatización aún en marcha. B) Externalidades. Son las consecuencias de las actividades de los agentes económicos que afectan a terceros y que no son tomadas en consideración por quien las origina. Se trata de acciones en el interior de las empresas que recaen sobre el exterior. Las externalidades pueden ser positivas o negativas. Son positivas, cuando el efecto fuera de la empresa es beneficioso para los terceros (aumento de valor de terrenos cercanos a una urbanización o a la instalación de centros comerciales; la inapropiación por el inventor de las ventajas de un invento, como el caso de los transistores, etc.). Son negativas las externalidades cuando los efectos sobre los terceros son perjudiciales. Los más característicos son las formas de contaminación ya sea acústica, visual, del aire, de las aguas, que han pasado a ser preocupación importante hace apenas unos veinte años, así como la destrucción de los recursos naturales no renovables. C) Seguridad en el trabajo. Las industrias modernas crean con sus propias características condiciones de peligrosidad para quienes trabajan en ellas. Ya se trate de las minas o de las industrias, tanto por circunstancias naturales como por la complejidad de los procesos, se crean riesgos que fueron el estigma de la vida económica a comienzos del capitalismo industrial en el siglo XVIII. La seguridad en el trabajo es una política que hoy tiene una amplia aplicación y que reduce estos riesgos y que debe ser tenida en cuenta como un elemento importante no sólo social sino que también en la vida económica de las empresas.

2)

Segundo Objetivo de la Poítica Fiscal: Producción de ciertos bienes y servicios privados y

Desde un punto de vista económico los bienes pueden clasificarse en públicos.

Bienes privados son aquellos en los cuales es posible aplicar el principio de “exclusión”: su utilización está amparada por una propiedad que excluye a terceros del uso del mismo bien. Bienes públicos son aquellos que pueden ser consumidos simultáneamente por todos los miembros de la comunidad o toda la comunidad se beneficia simultáneamente de ellos Bienes de mercado y bienes colectivos. Son bienes de mercado aquellos que se obtienen a través del mercado (demanda y oferta). Son bienes colectivos aquellos de los cuales se dispone por la asignación que hace el Estado. Las características de los bienes públicos hacen necesaria la intervención del Estado para proveer de ellos a la población. Hay dos modalidades: la producción de los bienes por el Estado o el financiamiento
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empresas de teléfono, agua, gas, electricidad, FFCC, etc.

25 por el Estado de la producción de ellos que se encomienda a empresas privadas. La ejecución de caminos, puentes y otras obras de infraestructura es característicamente una actividad que los particulares ejecutan por encargo y con financiamiento del Estado, que usa para ello de recursos públicos. En la época actual va adquiriendo importancia la modalidad de ejecución de obras públicas por las particulares sobre la base de que estos adquieren el derecho a cobrar por el uso de las respectivas obras públicas durante un cierto plazo, Las circunstancias que se originaron con la crisis de 1929 y el desarrollo de las llamadas economías mixtas hicieron surgir la idea del Estado Empresario, que afronta actividades económicas para crear fuentes de trabajo o para fomentar el crecimiento económico. Estado Empresario El Estado Empresario es el Estado que produce bienes y servicios a los cuales es aplicable el principio de exclusión. En consecuencia, los bienes producidos no son bienes públicos sino bienes privados. El Estado realiza esta función a través de empresas creadas por el propio Estado o de empresas creadas por particulares y que posteriormente han pasado al Estado en un proceso de expropiación, generalmente denominado “nacionalización”. Pro y contra de las empresas del Estado Las principales razones en favor de las empresas del Estado son: Proveer de bienes y servicios públicos. Regular actividades monopólicas en defensa del consumidor (teléfonos, energía eléctrica, gas, etc.) Ejercer la soberanía nacional en ciertas áreas (zonas extremas del territorio nacional)

- Desarrollar áreas con potencialidad económica (siderurgia, petróleo, pesca) Las principales razones en contra de las empresas estatales son: El Estado debe cumplir funciones normativas y de regulación incluyendo, por ejemplo, control de los monopolios, que nadie puede realizar sino el Estado mismo. Cuando el Estado se transforma en empresario deja de cumplir, en el hecho, su función reguladora. La provisión de bienes y servicios públicos siempre puede hacerse subsidiando a la demanda (consumidores pobres) en vez de subsidiar a la oferta (empresa estatal), a fin de que se respete la libertad de elegir. La empresa estatal deriva en monopolio.

Las empresas estatales obtienen ventajas que no logran las empresas privadas y que impiden la competencia. La empresa, por definición, es obra de un empresario que se caracteriza por la iniciativa y el espíritu innovador y también por el riesgo que asume, que constituye un regulador natural

26 El riesgo de la empresa privada recae sobre el sector privado: capitalista o acreedor. En la empresa estatal el riesgo se reparte en toda la sociedad, lo que permite que las pérdidas se prolonguen por largo tiempo. - La actividad del Estado se rige por el principio de derecho público de que la autoridad sólo puede realizar aquello para lo cual está facultada por la ley, lo que constituye una garantía básica para el ciudadano. La actividad empresarial privada se rige por el principio de derecho privado de que puede hacer todo aquello que no esté prohibido por la ley. Para poder operar las empresas estatales tienen que sustraerse el régimen de derecho público y regirse por el derecho privado, lo que explica la creación de empresas fiscales por leyes especiales o como sociedades anónimas. Con esto se sustrae del régimen de control propio del Estado pasando a ser más difícil vigilar su gestión. - El manejo de empresas por el Estado con las dificultades de control y socialización de pérdidas señaladas, tiene el riesgo de la corrupción. El manejo de empresas es un medio útil para conseguir el poder político y para mantenerlo. Dada esta situación, los recursos de las empresas estatales tienden a derivar hacia objetivos políticos y no económicos. Varias de las razones dadas anteriormente llevan a la afirmación general de que las empresas del Estado son manejadas con menor eficiencia que las empresas privadas. Sobre esto hay antecedentes, pero subsisten opiniones contradictorias. “El tema de la rentabilidad y eficiencia de las empresas públicas no puede ser objeto de generalizaciones simplificadas. Mucho depende de los sectores, de los países y de los períodos, lo cual demuestra que su carácter estatal no es intrínsecamente determinante de su resultado”. En los distintos países con economías de mercado consolidadas, la intervención del Estado en la producción de bienes y la existencia de empresas estatales admiten grados diferentes. En general podría decirse que el Estado interviene en grados mínimos, medios y máximo. Intervención mínima es aquella en que el Estado se limita a arbitrar los conflictos entre particulares y la actividad económica está a cargo de empresas que siguen la orientación que les dan sus propios empresarios. Intervención media. El Estado cumple su función de arbitraje en los conflictos pero, además, orienta y estimula a las empresas en cuestiones fundamentales como los mercados externos. Intervención máxima. A las funciones anteriores el Estado agrega la prioridad de un número significativo de empresas, desplazando en muchos casos al sector privado. 3) Tercer objetivo de la Política fiscal. Redistribución del Ingreso: pobreza Lucha contra la

Otro de los objetivos fundamentales de la política fiscal es la redistribución del ingreso, que actualmente asume el carácter más específico de lucha contra la pobreza. La distribución del ingreso en la economía de mercado es inherentemente desigual. Esta distribución desigual se busca corregir a través de la intervención del Estado en el mecanismo de distribución del ingreso, bajo el nombre de redistribución. Este mecanismo está fundamentalmente orientado a obtener recursos de los sectores de más altos ingresos (lo que se hace vía impuestos directos) y derivarlos hacia los sectores de más bajos ingresos (vía políticas sociales de educación, salud, vivienda, etc.)

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El examen de la distribución del ingreso se hace a través de dos enfoques: * Distribución funcional o factorial; * Distribución personal. La distribución funcional examina la distribución entre los factores productivos, a partir de las cuentas nacionales. Básicamente: trabajo y los demás recursos. La distribución personal examina el porcentaje del ingreso nacional que perciben las familias de los distintos niveles socioeconómicos.

Medidas que adopta el Estado El Estado influye en la redistribución del ingreso a través de numerosas políticas: - Política de remuneraciones. Incluye especialmente reajustes obligatorios para hacer frente a las consecuencias de la inflación; salario mínimo que es el establecido del mínimo ingreso que debe percibir un trabajador. - Política de trabajo. Son las condiciones que fija la ley para la regulación de las condiciones de trabajo, tanto desde un punto de vista previsional como en cuanto a la organización de los trabajadores en sindicatos y a las modalidades de la negociación colectiva. - Política de precios. La estabilidad de los precios, o el valor de la moneda, es una responsabilidad del Estado, el que, con frecuencia, lleva a la práctica políticas que generan inestabilidad. - Programas de bienestar social. Estado benefactor El desarrollo de políticas sociales orientadas hacia los sectores menos favorecidos por la distribución natural del ingreso en una economía de mercado, ha dado lugar a lo que se denominó Estado Benefactor o Estado Beneficencia. Esta es una tendencia que no obedece a razones puramente económicas sino políticas en su sentido tanto de lograr el poder en la sociedad como de orientar a los miembros de ella hacía ciertos valores o formas de vida. Desde mediados del siglo XIX se inicia el Estado de Bienestar. Ya sea con propósitos predominantemente políticos como habría ocurrido en Francia “en 1848 cuando los que controlaban los restos del poder aristocrático se dieron cuenta de la necesidad de realizar grandes adaptaciones institucionales” y “los Estados liberales democráticos se convirtieron en actores sociales importantes, sin contar con sistemas administrativos, recursos y objetivos claros”. También contribuyó el espíritu renovador de Bismarck quien, unos 40 años después del Manifiesto Comunista, de innegable resonancia ideológica, promulgaba legislaciones sobre seguro de enfermedad y de accidentes del trabajo (1883-1884) o por influencia de la Rerum Novarum que conmovió a los espíritus católicos intranquilos ya por la situación social. El propósito de ayuda al débil y al desvalido que mueve a los impulsores del Estado de bienestar va evolucionando con el tiempo para transformarse en un propósito de nivelación social.

28 “Es una herramienta de igualación de ingresos y riqueza. Es este espíritu redistributivo que impulsa el crecimiento del Estado de bienestar y que crea enormes instituciones sociales que no son capaces de satisfacer las expectativas y que crean grandes problemas de administración.

4)

Cuarto objetivo de la Política Fiscal: Equilibrio en la economía Una economía presenta varias formas de desequilibrio: - Fase depresiva del ciclo económico. - Inflación, - Déficit sector externo, - Desempleo.

La política económica tiene como uno de sus objetivos lograr el mínimo de alteraciones económicas ante desajustes, sean de origen externo o interno. Esto se traduce en evitar las consecuencias negativas de los ciclos económicos. Ciclos económicos son fluctuaciones de la actividad económica global caracterizadas por la expansión o la contracción simultánea de la producción en la mayoría de los sectores. Se le define también como las variaciones del PIB real por encima o por debajo de las tendencias normales. Representan fluctuaciones de gran amplitud en la economía. Presentan una etapa de expansión que llega a un punto máximo denominado cima o auge, (punto máximo del ciclo) para seguir una etapa de recesión (fase descendente del ciclo) que llega a un fondo llamado depresión (punto mínimo del ciclo), para dar inicio a una etapa de recuperación (fase ascendente del ciclo). Los ciclos afectan el empleo, el gasto de bienes durables, la inversión, la producción de bienes, la demanda de materias primas, el rendimiento de los impuestos, la balanza de pagos. En este proceso las causas terminan confundiéndose con los efectos. Quienes están en favor de la existencia de los ciclos reconocen en ellos cuatro fases: - Expansión o recuperación (con crecimiento de la producción y de la demanda); - Crisis, auge o cima (situación de quiebre de la tendencia); - Recesión Período en el que el PIB disminuye durante 6 meses consecutivos o más. - Depresión. Período en que la desaceleración pasa a estagnación o caída del PGB, con baja del producto y del empleo.

Siendo todos los ciclos diferentes hay acuerdo en que se presentan rasgos comunes: En la etapa expansiva: aumentan la producción, la inversión, la ocupación, los ingresos, los precios y las tasas de intereses. En la etapa recesiva: disminuyen la producción y la inversión, aumenta el desempleo,

29 disminuyen los ingresos, los precios, las tasas de interés y el rendimiento de los impuestos. El más importante de los factores es la inversión, que eleva el PNB en una cantidad mayor que la cantidad invertida. Este es el efecto del “multiplicador de la inversión” y del “acelerador de la inversión” que ha sido explicado. En la etapa depresiva del ciclo económico aumenta el desempleo y ese es uno de los factores que más duramente afectan a la sociedad Durante la etapa recesiva del ciclo, la inversión disminuye con un efecto que se amplifica en la economía según el principio del acelerador. Políticas ante los ciclos económicos Hay que distinguir entre las políticas que patrocinan los economistas clásicos, incluyendo sus continuadores en la época actual y las políticas que corresponden al pensamiento Keynesiano. Los economistas clásicos partían del principio de que el mercado tiende al pleno empleo y que en situaciones de desequilibrio se recupera automáticamente. En una situación de crisis el desempleo origina bajas de los salarios y crea ocupaciones con salarios más bajos. Asimismo, en situación de crisis hay desempleo de los capitales: bajan los intereses y se podrán financiar nuevas inversiones con retornos más bajos. El problema es que hay bienes inelásticos cuya demanda se mantiene y los salarios tampoco disminuyen, en parte por las rigidización que deriva de las leyes sociales. El equilibrio para los clásicos se restablece en el largo plazo, pero no hay una medida para este plazo que efectivamente puede prolongarse largo tiempo hasta que precios y salarios se ajusten. Estos economistas planteaban una actitud prescindente frente a las crisis económicas. Ante la crisis de los años 30 admitían la existencia de “perturbaciones” que habrían sido causadas en el sistema financiero, disminuyendo la cantidad de dinero en poder del público en 30% entre 1929 y 1933, lo que habría originado la disminución de la demanda. Algunos admiten que se tomaran medidas para mantener estable la oferta de dinero. También se propuso estimular a las empresas y trabajadores a disminuir los salarios y los precios. Pensamiento Keynesiano Contra el pensamiento clásico, Keynes consideraba que la economía no tendría naturalmente al equilibrio con pleno empleo, sino que podía producirse el equilibrio con desempleo, lo que originaba unas depresiones muy persistentes (como lo que se vivía mientras Keynes escribía su obra). Además sostenía Keynes que si se llegaba al nivel de pleno empleo sería altamente inestable. El origen del desempleo era una demanda agregada insuficiente: poco gasto en bienes y servicios. La solución: el aumento de la demanda agregada a través del aumento en el gasto del Estado. Contra “el largo plazo” de los economistas clásicos, Keynes dijo: “a largo plazo todos estaremos muertos”, lo que era consistente con su idea de que el Estado tiene capacidad y responsabilidad para controlar la demanda agregada. Es la insuficiencia de la demanda, el componente principal que crea los problemas de la

30 inestabilidad es la demanda por bienes de inversión. De ahí que en los períodos de depresión el Estado pueda aumentar sus gastos de inversión, lo que contribuye a que la economía vuelva a la etapa de recuperación. Entre los representantes de la tradición clásica y de la Keynesiana hay actualmente áreas de acuerdo y desacuerdo. Areas de acuerdo 1.- La principal causa de la gran depresión de los años 30 fue un agudo descenso de la demanda agregada. 2.- Las fluctuaciones de la demanda agregada han sido la causa principal de las fluctuaciones en el nivel de la producción real en las décadas siguientes. 3.- La estabilización de la demanda agregada debería ser un objeto importante en la política económica. Areas de desacuerdo 1.- Importancia de la política fiscal o monetaria. Los representantes de las tradiciones clásicas destacan la política monetaria y los Keynesianos la fiscal. Muchos economistas modernos creen que una y otra son importantes. La política monetaria se preocupa de los cambios en la cantidad de dinero. La política fiscal cree en la eficacia del gasto público y, por consiguiente, de los impuestos. 2.- No hay duda que la estabilidad de la demanda agregada es deseable. Los economistas de tradición Keynesiana creen en la inestabilidad inherente a la economía de mercado y creen que el Estado debe asumir un rol activo para disminuir las fluctuaciones de la economía. Los economistas de la tradición clásica creen que la economía de mercado es bastante estable por sí misma; lo que la hace inestable es el cambio inadecuado en el stock de dinero. Como la economía crece, se necesita permanentemente más dinero. Los economistas de la escuela clásica creen que el rol del Estado es vigilar que el dinero aumente en forma moderada y constante. (3 ó 4% anual). Los economistas modernos de la tradición clásica son llamados monetaristas por la importancia que atribuyen al dinero. Si hay una regla estable de aumento del dinero no piensan que por ello la economía crecerá en forma estable. Pero son escépticos sobre la capacidad del Estado para lograr un resultado mejor y piensan que la acción del Estado más bien causará desequilibrios mayores. 3.- Los monetaristas no sólo desconfían de la eficiencia del Estado para dar estabilidad a la economía en mejor forma que lo que lo haría el mercado sino, en general, piensan que el Estado debe tener un rol mínimo, concentrarse en funciones en que no puede ser reemplazado y dejar las demás actividades a los particulares. Es una visión del Estado con un papel subsidiario.56 Los Keynesianos no sólo son partidarios de un rol activo del Estado en el control de la demanda agregada, sino que aceptan la intervención del Estado para enfrentar otros problemas de la economía o de la vida social en general.
56

Milton y Rose Friedman. Libertad para Elegir.

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4.- Los economistas de la tradición clásica asocian el equilibrio con el pleno empleo y piensan que el desempleo es un problema pasajero. Los Keynesianos creen que la economía puede quedar en equilibrio con desempleo por un período prolongado. Este punto no es de los que hoy originan mayor controversia.

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