educacin

Una mirada desde la perspectiva de un gestor educativo

FINANCIAMIENTO Y
GESTIN PRESUPUESTAL
DEL SECTOR EDUCACIN
Idel Vexler
Educador
Presidente
Comisin de Educacin de la
Cmara de Comercio

12 www.camaralima.org.pe

En los ltimos tiempos crecieron los montos globales y per cpita,

pero urge seguir aumentndolos para llegar a la brevedad a la
meta de 6% del PBI establecida en el Acuerdo Nacional.

Cmo ha evolucionado el
presupuesto del sector en
los ltimos aos? Se ha
incrementado la inversin por
estudiante en el Per? Qu
ha pasado con los aumentos
sustantivos del presupuesto
entre los aos 2012 y 2015?
Cmo est estructurado el

presupuesto para el presente ao

por niveles de gobierno y lneas
priorizadas por el Ministerio de
Educacin? Qu conclusiones,
sugerencias y reflexiones nos
suscita la gestin presupuestal
del sector? Trataremos de
responder a continuacin estas
y otras interrogantes.

126 Aos - Cmara de Comercio

educacin
normatividad. Las fases y etapas
del presupuesto pblico son:
programacin, formulacin,
aprobacin, ejecucin y
evaluacin.
El Acuerdo Nacional, en
su poltica 12, dice: Acceso
universal a una educacin
pblica gratuita y de calidad
y promocin y defensa de la
cultura y del deporte, y que para
tal fin garantizar recursos para
la reforma educativa otorgando
un incremento mnimo anual
en el presupuesto del sector
Educacin equivalente al 0,25 %

que as lo permita. Lo sealado

por el Acuerdo Nacional y el PEN
guarda coherencia con lo que
establece la LGE en su artculo
83:Anualmente, el Estado destina
no menos del 6% del producto
bruto interno a la educacin
estatal. La inversin por alumno se
incremente a precios constantes.
CMO HA IDO LA REALIDAD
Es impor tante tener
presente lo que el Acuerdo
Nacional plantea como una de
sus polticas educativas, con
la meta de llegar al 6% del PBI

El MEF tiene que

determinar
asignaciones en el
presupuesto, teniendo en
cuenta los requerimientos
de los decisores de las
polticas educativas.
LO IDEAL EN LAS NORMAS
Sobre el financiamiento
de la educacin pblica, la Ley
General de Educacin (LGE),
en su artculo 83, dispone
que el financiamiento de la
educacin comprende los
recursos financieros destinados
a obtener y contar con los
recursos humanos, materiales,
tecnolgicos y ser vicios
necesarios para satisfacer las
necesidades educativas de la
poblacin, haciendo cada vez
ms eficiente y equitativa su
distribucin y utilizacin.
Las fuentes de financiamiento
del sector pblico son las que
a continuacin nombramos:
recursos ordinarios, recursos
directamente recaudados,
recursos por operaciones
oficiales de crdito, donaciones
y transferencias, y recursos
determinados. Para realizar
cualquier accin relacionada
con el presupuesto y la ejecucin
del mismo existe una amplia

126 Aos - Cmara de Comercio

frente a la priorizacin de la
educacin nacional por parte
del Congreso de la Repblica y
del Ejecutivo y, desde luego, de
los ministerios de Economa y
Finanzas y de Educacin, que
se puede observar a travs de la
evolucin del presupuesto del
sector Educacin.
En la tabla N 1 se presenta la

del PBI, hasta que este alcance un

monto global equivalente a 6%
del PBI. Igualmente, el Proyecto
Educativo Nacional a 2021, en su
Objetivo Estratgico N 4, tiene
como medida el incremento
del presupuesto educativo
hasta el presupuesto del PBI el
ao 2012, estableciendo una
secuencia de crecimiento anual

marcha de presupuesto teniendo

en cuenta el PIM (presupuesto
inicial modificado) de cada ao
de 2006 a 2014, as como el PIA
(presupuesto inicial de entrada)
recientemente aprobado para
2015.Un dato que hay que tener
presente es el incremento del
producto bruto interno del
pas (PBI), que ha pasado de
288 000 millones (2006) a 633
000 millones de soles (2015).
Simultneamente, que el
incremento del presupuesto
total del sector pblico (PSP)
ha crecido de 55 177 millones
(2006) a 118 934 millones de
soles (2015), tal como aparece en
el presupuesto inicial de apertura
(PIA) para este ao.
En lo que corresponde al
presupuesto en educacin (PE)
que incluye a los gobiernos
nacional, regionales y locales
hay una evolucin creciente e
interesante. El presupuesto inicial
modificado (PIM), al final del ao
2006, fue de 9312 millones de
soles, habiendo crecido segn el
PIA en 2015 a 22 353 millones de
soles (recin en diciembre de 2015
podemos saber cul fue el PIM
de este ao). En lo que respecta
al presupuesto educativo (PIM)
en relacin con el PBI, est en
un promedio de 3,5%. Pero si
comparamos los PIA de 2006 a
2015 veremos que el promedio
est en alrededor de 3,7%.

TABLA 1: EVOLUCIN DEL PRESUPUESTO EN EDUCACIN 20062015

Producto Bruto
Interno (PBI)
Aos

Millones
de soles

2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015

287 713
319 693
355 708
365 056
419 694
469 855
508 191
546 890
585 000*
633 000*

Tasa de
crecimiento
anual

Presupuesto total
sector pblico (PSP)
Millones
de soles

11,1
11,3
2,6
15
12
8,2
7,6
7
8,2

55 177
71 318
90 787
97 170
106 415
114 635
122 380
133 677
143 641
118 934**

Tasa de
crecimiento
anual
29,3
27,3
7
9,5
7,7
6,8
9,2
7,5
9,1

Presupuesto en
educacin***
Millones
de soles
9312
11 492
14 203
14 570
14 960
16 232
18 438
20 209
22 557
22 353**

Relaciones con
PBI y PSP

Tasa de
PIM EDUC./ PIM EDUC./
crecimiento
PSP
PSP
anual
16,9
3,2
23,4
16,1
3,6
23,6
15,6
4,0
2,6
15,0
4,0
2,7
14,1
3,6
8,5
14,2
3,5
13,6
15,1
3,6
9,6
15,1
3,7
10,1
15,7
3,9
-0,01
18,8
3,5

* En el caso del PBI para los aos 2014 y 2015, los datos son estimados por el BCRP.
** En el caso del 2015 se ha colocado el PIA aprobado.
*** Incluye el presupuesto en Educacin para los gobiernos nacional, regionales y locales.

Fuente: INEI, SIAF AMIGABLE MEF y BCR

empresas & negocios

13

educacin

De ese modo, cuando el

Gobierno aduce que se est
aumentando para 2015 el 0,5 %
del presupuesto en educacin (PIA
3,5% de PBI en 2015) lo est siendo
en realidad en comparacin con
el 3,0% aproximadamente del PIA
de 2014.
PRESUPUESTO PER
CPITA EN EDUCACIN
Teniendo en cuenta la
evolucin del presupuesto de
2006 a 2015 que acabamos de
comentar, debemos observar la
tabla N 2, que nos da informacin
sobre el presupuesto per cpita
en educacin. Esta data tiene
que ver en lneas generales con
lo que se denomina la inversin
por estudiante.
As observamos que en
2006 se inverta por estudiante
1287 soles al ao, lo cual casi se
ha triplicado a 2015 (PIA 2015) a
3334 soles. Esto tiene correlacin
con el incremento sostenido
durante esos aos con los
montos totales del presupuesto
asignado al sector Educacin. El
Consejo Nacional de Educacin
(CNE) y otros actores educativos
con motivo de los resultados de
evaluacin del Terce de la Unesco
(conocidos en diciembre de
2014) sostienen que la mejora
significativa del Per en esta
evaluacin al colocarse por
encima del promedio de los
pases de Latinoamrica (en casi
todos los casos) en matemtica,
lectura y ciencias, obedecera,
entre otros factores, al incremento
del presupuesto educativo y a la
mayor inversin del Estado por
estudiante.
MS PRESUPUESTO
ENTRE 2012 Y 2015
Antes de entrar al tratamiento
del presupuesto especfico
para 2015 (PIA) mostramos una
evolucin de los PIA de 2006 a
2015 de todo el sector Educacin
y del Presupuesto Institucional del
Ministerio Minedu. En la tabla
N 3 podemos ver claramente

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que el PIA de 2011 era 13 181

millones de soles y en 2013 de
16 809 millones de soles, con un
incremento de 3628 millones de
soles. Lo cual muestra que en esos
dos aos, al iniciarse la gestin del
presidente Humala y la ministra
Salas, se increment cerca de
4 millones de soles, los cuales,
lamentablemente, no se utilizaron
sobre todo en lo asignado a los
docentes y al mejoramiento de
la educacin rural e intercultural
bilinge.
Si comparamos ahora el
PIA de 2014, que fue de 18 228
millones de soles, y el PIA de 2015,
que es de 22 353 millones de soles,
podemos inferir que nuevamente
el Gobierno est incrementando
el presupuesto educativo en
alrededor de 4 millones de soles.
Esto est muy bien. No obstante
se espera que sean gastados en
una ejecucin presupuestal en
que prime la calidad de la gestin
y los resultados, y no el discurso de
los tres primeros aos de la poltica
educativa actual.
PRESUPUESTO 2015
En el grafico N 1 podemos
observar el presupuesto del
sector Educacin por los
diferentes niveles de gobierno:
nacional, regional y local. Como
vemos, el 58,3% lo maneja el
Gobierno Nacional a travs de lo
que se denomina el Presupuesto
Institucional del Ministerio de
Educacin, el cual an mantiene
las competencias institucionales,
administrativas y pedaggicas
de Lima Metropolitana, a travs
de su Direccin Regional de
Educacin y sus 7 unidades de
gestin educativa local (UGEL)
respectivas.
El presupuesto institucional
del Minedu asciende a 9749
millones de soles; de ellos, 6321
millones de soles son destinados
a gastos de capital y 3428 millones
de soles a gastos corrientes. Se
consideran gastos de capital a
las remuneraciones de personal
y obligaciones sociales, los pagos

TABLA 2: DISTRIBUCIN DEL PRESUPUESTO SECTOR EDUCACIN

(PERIODO FISCAL 2015)

Aos
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015

Presupuesto en
educacin

Alumnos
matriculados*

Millones
de soles

Millones
de alumnos

Presupuesto
educacin
per cpita
(soles ao)

9312
11 492
14 203
14 570
14 960
16 232
18 438
20 209
22 557
22 353**

7,236
7,286
7,144
7,078
7,049
6,835
6,475
6,705
6,705***
6,705***

1287
1577
1988
2058
2122
2375
2848
3014
3364
3334

* Se han considerado alumnos matriculados en colegios y universidades pblicas.

** En el caso de 2015 se ha tomado el PIA aprobado.
*** Se han estimado los datos de 2014 y 2015 ya que no se cuenta con informacin.

Fuente: INEI, PSE, SIAF Amigable MEF

TABLA 3: PIA 20062015

(SECTOR EDUCACIN Y DEL MINISTERIO DE EDUCACIN MINEDU)

PIA educacin
Aos

2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015

PIA educacin

Millones
de Soles

ndice de
crecimiento
anual

Millones
de Soles

ndice de
crecimiento
anual

8146
9680
11 524
11 157
11 719
13 181
15 277
16 809
18 228
22 353

100
119
141
137
144
162
188
206
224
274

3825
4407
5290
5375
6258
6804
8559
9484
9939
13558

100
115
138
141
164
178
224
248
260
354

Fuente: INEI, SIAF Amigable MEF

GRFICO 1: PRESUPUESTO DEL SECTOR EDUCACIN

POR NIVEL DE GOBIERNO1/ (% DEL TOTAL)

S/. 22 353
2,7% Gobiernos locales

39,0%

Gobiernos regionales

58,3%

Gobierno nacional

2015
1/ Presupuesto inicial de apertura.

Fuente: SIAF

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Aos

Millones
de Soles

ndice de
crecimiento
anual

Millones
de Soles

ndice de
crecimiento
anual

2006
8146
100
3825
100
2007
9680
119
4407
115
2008
11 524
141
5290
138
2009
11 157
137
5375
141
2010
11 719
144
6258
164
2011
13 181
162
6804
178
2012diseo y15 277los estudiantes
188
8559
y el desarrollo
de 224
impactos
Es muy importante que en el
2013
206
9484
248
y econmicoproductivos
ejecucin de polticas y medidas
pblicas16 809socioculturales
2014
18 228
224
9939
260
en 13558
la perspectiva
en educacin, los gestores pongan
2015 mucha22 353en la poblacin,
274
354de una

educacin

de pensiones y otras prestaciones sociales, los

costos de bienes y servicios, y las donaciones,
transferencias y otros.
Los gastos de capital incluyen las
adquisiciones de activos no financieros que,
generalmente, se refieren a la adquisicin,
instalacin y acondicionamiento de bienes
duraderos que incrementan el patrimonio
del Estado.
Finalmente, en el grfico N 2 podemos
observar cmo estn distribuidos los 9749
millones de soles asignados al presupuesto
institucional del Ministerio de Educacin
para el periodo fiscal 2015. Se destinan para
la revaloracin de la carrera docente (1826
millones de soles), para mejorar la calidad de
los aprendizajes (2327 millones de soles), para
infraestructura educativa (2387 millones de
soles) y para la gestin del sistema educativo
y de la escuela (3209 millones de soles).
CONCLUSIONES, SUGERENCIAS
Y REFLEXIONES
Podemos inferir que hay un fuerte
incremento en buena hora en el presupuesto
2015, focalizado en lneas claramente
priorizadas, y que en los ltimos tiempos
hay una evolucin creciente de los montos
globales y per cpita del presupuesto del sector
Educacin; no obstante, es indispensable
seguir aumentando fuertemente el
presupuesto para llegar en breve al 6% del PBI.
Pero esto debe ir de la mano de una
reforma profunda de la normatividad y de
los procedimientos para una ejecucin
presupuestal eficaz y transparente. No
basta con haber cambiado los diseos de
los programas presupuestales del sector
usando la herramienta del Programa por
Resultados (PPR), sino que hay que cambiar
todo lo referente a la ejecucin presupuestal
de dichos programas, generando un periodo
fiscal especial de 2 aos para la gestin
gubernamental en educacin. No olvidemos
que el gasto se puede hacer generalmente
entre marzo y noviembre, tiempo que no
siempre permite desarrollar los procesos
para que la infraestructura, el mobiliario, los
materiales y textos escolares, as como otros
factores de calidad educativa estn listos para
comenzar las clases en marzo de cada ao
escolar. Se trata, pues, de mejorar la calidad
del gasto en todas las instancias de gestin
educativa descentralizada, asunto que
merece una especial y urgente atencin de los
legisladores y gobernantes, teniendo en cuenta
las particularidades del servicio educativo.
126 Aos - Cmara de Comercio

buena educacin bsica. Para lograr lo

atencin que la concepcin econmica del
Fuente:
INEI, SIAF Amigablesealado,
MEF
que son los ndices de calidad de la
presupuesto, para que responda
efectivamente
formacin escolar, el Ministerio de Economa
a los grandes lineamientos del sector de lograr
y Finanzas, ciertamente, tiene que determinar
calidad y equidad del sistema educativo
asignaciones especficas en el presupuesto del
nacional, en el entendido de que la buena
GRFICO 1: PRESUPUESTO
DEL SECTOR EDUCACIN
sector educacin (PSE) , teniendo en cuenta los
educacin es un derecho de los nios, nias,
POR NIVEL DE GOBIERNO1/ (% DEL TOTAL)
requerimientos sociales, polticos y tcnicos de
adolescentes, jvenes y adultos peruanos, cuya
los decisores de las polticas educativas.
atencin corresponde al Estado.
S/. 22Por
353
otro lado, a la hora de formularse el
2,7% Gobiernos locales
presupuesto es fundamental
considerar los
factores
intervinientes
en
la
calidad
y equidad
39,0%
Gobiernos regionales
educativa. Ello implica atender las prioridades
para la educacin bsica, entre otros,
formacin, capacitacin y fortalecimiento de
Gobierno nacional
58,3%
la
profesin magisterial; la existencia
renovada
de infraestructura y espacios educativos
saludables y equipados segn modalidades,
formas
2015 y niveles educativos y de acuerdo a la
diversidad geogrfica; currculo, aprendizajes,
1/ Presupuesto inicial de apertura.
jornada escolar ampliada y programas;
medios, materiales y tecnologas educativas;
Fuente: SIAF
supervisin, monitoreo y acompaamiento;
tutora y orientacin educativa; e instrumentos
de gestin institucional y pedaggica.
Tambin, es importante que la educacin
tcnicoproductiva, la educacin superior
pedaggica, la educacin superior tecnolgica
y la educacin universitaria formen egresados
competitivos, desarrollen porcentajes de
investigacin creciente y generen transferencia
social, cientfica y tecnolgica. Para el efecto, los
recursos financieros deben estar orientados a
Por lo tanto, el financiamiento y la gestin
una buena gobernanza, la formacin y gestin
gubernamental tienen que darse en el marco
de la concentracin del talento docente e
de una propuesta educativa y pedaggica
investigador, y a la existencia de una buena
que favorezca los logros de aprendizaje, la
infraestructura con bibliotecas, redes,
cobertura y matrcula para todos y todas,
laboratorios, talleres, etctera.
la permanencia y culminacin exitosa de

Se requiere
una
reforma de
la ejecucin
presupuestal. No
basta con haber
cambiado los
diseos usando
la herramienta
del Programa
por Resultados.
Se necesita un
periodo fiscal
especial de
2 aos.

GRFICO 2: DISTRIBUCIN DEL PRESUPUESTO DEL MINEDU

(MILLONES DE SOLES)

El presupuesto Minedu asciende a S/. 9749 millones.

El 67% se destinar a lneas de accin priorizadas
y el 33% restante a acciones regulares 1826

El presupuesto estar enfocado en cuatro lneas

de accin prioritarias:
a) Revalorizacin de la carrera docente.
b) Calidad de aprendizajes.
c) Infraestructura educativa.
d) Gestin del sistema educativo y de la escuela.

10 000
9000
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000

1826
2327
2387
3209

Revalorizacin de carrera docente.

Mejora en la calidad de los aprendizajes y gestin.
Infraestructura educativa.
Operaciones regulares.

Fuente: Minedu

empresas &Lanegocios
Cmara

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