Está en la página 1de 6

POLTICAS DE EMPLEO

Antecedentes institucionales
Como punto de partida tomamos la distincin usual entre polticas pasivas de empleo
que constituyen aquellas medidas que tienen como objetivo mejorar la situacin de los
trabajadores/as sin empleo y asegurarles un cierto nivel de ingresos

y polticas

activas como aquel conjunto de medidas que pretenden incidir directamente sobre el
funcionamiento del mercado de trabajo de cara a aumentar la demanda de trabajo (ya
sea de manera genrica o incidiendo sobre algn colectivo especfico con mayores
dificultades de insercin laboral) (Ramos et al. 2010).
Siguiendo esta diferenciacin situamos el inicio en nuestro pas de las polticas
pasivas en la instauracin del Seguro Nacional de Desempleo en 1961 1 (ley
62/1961), que tena como objetivo dar cobertura a la contingencia derivada de la
prdida de empleo. La implantacin de este seguro social se diferenciaba de la
cobertura meramente coyuntural que se otorgaba con anterioridad al paro forzoso
mediante medidas adoptadas para situaciones singulares (ocasionadas por la sequa,
la escasez de energa elctrica, la crisis de la industria algodonera) (Alarcn y
Gonzlez, 1988). En esta disposicin de 1961 ya encontramos lo que ser el concepto
de situacin legal de desempleo que se ir recogiendo en toda la legislacin posterior
hasta la actualidad:
El Seguro de Desempleo se establece en beneficio de quienes pudiendo y
queriendo trabajar pierden su ocupacin, por cuenta ajena, y con ella su salario
(art. 1)
As, las notas que caracterizan a los beneficiarios de esta medida son:
-

la existencia de un empleo anterior integrado en el mbito de un rgimen de


Seguridad Social que reconozca esta prestacin: carcter contributivo.

la involuntariedad de su prdida;

la actitud favorable a aceptar otro empleo;

el carcter temporal de la prestacin;

Tanto la Constitucin de la II Repblica de 1931 (art. 46) como el franquista Fuero del Trabajo de 1938
(Ttulo X, 1) previeron la instauracin de un seguro de paro forzoso. Sin embargo, tales previsiones no
llegaron a implantarse hasta 1961 y constituye, por tanto, el ltimo de los seguros sociales que fue llevado
a la prctica.

As pues, no se estableci desde su inicio, ni se establecer sino con carcter


espordico, ayudas estables a los que no hayan podido iniciar todava su vida laboral.
Asimismo, esta prestacin tendr siempre un carcter temporal, pudindose llegar a
agotar su percepcin con independencia de que la persona desempleada haya
conseguido o no otro trabajo.
Como se sabe, con la Ley de Bases de la Seguridad Social de 1963, los seguros
sociales fueron integrados recibiendo un tratamiento de conjunto como contingencias
protegidas del sistema de la Seguridad social, dentro de las cuales se hallaba el
desempleo. En todo caso, la gestin de las prestaciones se llev a cabo por el Instituto
Nacional de Previsin.
En cuanto a las polticas activas de empleo del franquismo, hay que indicar que los
servicios de mediacin o intermediacin laboral (gestin de ofertas y demandas de
empleo) correspondan a la Organizacin Sindical desde 1943 (usualmente conocidos
como Sindicato Vertical) a travs de sus servicios de colocacin y encuadramiento.
Estos servicios, actuaban en rgimen de monopolio, prohibindose las agencias
privadas de colocacin.
Por su parte, respecto de las medidas dirigidas propiamente a la empleabilidad o
polticas activas se introdujeron casi de forma experimental en 1964 a travs de un
programa de formacin itinerante por la geografa nacional (Programa de Promocin
Obrera), dirigida sobre todo a cualificar a los potenciales emigrantes de las zonas
rurales para su integracin laboral en las zonas industriales. En 1974 este programa
adquiere fijeza institucional, mediante la implantacin de centros permanentes
(Servicio de Accin Formativa-SAF). En 1975 el Servicio, que pasa a denominarse
Servicio de Empelo y Accin Formativa (SEAF) asume tambin las atribuciones del
Sindicato Vertical en materia de intermediacin laboral y ya en los inicios de la
transicin, en octubre de 1976 se crea la Red Nacional de Oficinas de Empleo.
En opinin de algn autor (Cachn, 1979) el SEAF apenas tuvo incidencia en el
funcionamiento del mercado de trabajo y conserv la mala imagen que tenan los
Servicios de Colocacin entre trabajadores y empresarios.
Los pactos de la Moncloa de 1977 previeron la constitucin de una entidad que
agrupase conjuntamente las polticas activas y las pasivas,

y as, en 1978 se

constituy el organismo autnomo administrativo Instituto Nacional de Empleo que

agrupara las competencias del antiguo SEAF con la gestin de las prestaciones de
desempleo de las que hasta entonces se haba encargado el INP.
Si bien el ente contaba con un gran nmero de competencias, la procedencia dispar
de su personal (del mbito de la formacin-antiguo SAF- de la intermediacin antiguo
sindicato vertical- y de la gestin administrativa de prestaciones antiguo INP-) no se
llev a cabo una suficiente especializacin profesional si no ms bien se dieron
fenmenos de intercambiabilidad (es decir, por necesidades organizativas, personal
con origen en servicios de formacin se destinara a atender, por ejemplo. labores
administrativas y de ventanilla). De hecho, Espaa ha sido uno de los pases en
destinar menores recursos econmicos a la gestin de los servicios de empleo
(Ramos et al. 2010)
De otro lado, la persona desempleada no ha dejado de ostentar una doble condicin
para las polticas de empleo. Por una parte, es una persona requerida de orientacin y
ayuda y por otra, de seguimiento y control para evitar un cobro indebido de
prestaciones o de rechazo injustificado de ofertas de trabajo.
Todo ello, junto con la llevanza de una rutinaria labor de registro administrativo de
contratos y demandantes de empleo, ha conducido a que autores hayan formulado
ciertas reservas sobre el funcionamiento del antiguo INEM2
No obstante, conviene indicar que la existencia de un servicio pblico de empleo de
carcter gratuito deriva de los convenios suscritos por Espaa con la OIT
(especialmente el nmero 88)
La Constitucin espaola de 1978 hace notar la preocupacin que dominaba entre la
opinin pblica por el problema del desempleo,
Art. 40.1: Los poderes pblicos promovern las condiciones favorables para el
progreso social y econmico y para una distribucin de la renta regional y
personal ms equitativa, en el marco de una poltica de estabilidad econmica.
De manera especial realizarn una poltica orientada al pleno empleo.
2

Por ejemplo, Valds (1992): las oficinas de empleo estn desempeando funciones
descarnadamente burocrticas, comportndose como simples lugares de concertacin de
demandas y ofertas de empleo, meros notarios de encuentros contractuales, la mayora de
ellos celebrados al margen de los circuitos oficiales, y respecto de los cuales, las oficinas se
limitan a convalidarlos con sospechosos fines estadsticos. Poltica de Empleo y Desempleo
en Espaa. Datos para una evaluacin. Documentacin Laboral n 6.

Art. 41 Los poderes pblicos mantendrn un rgimen pblico de Seguridad


Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones
sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de
desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias sern libres.
Retomando las polticas pasivas tras la Constitucin, hay que indicar que a pesar de la
conexin que establece la norma fundamental entre seguridad social y desempleo, las
leyes posteriores, la trataron normativa (se desgaja su regulacin en una ley especial,
a partir de 1980) e institucionalmente (contina el INEM, creado con anterioridad a la
Constitucin) como algo separado del ncleo de la seguridad social, a pesar de que
sus ingresos provienen de de cotizaciones que recauda la propia Tesorera General de
la Seguridad Social3.
Sin perjuicio de todo ello, desde 1984 la estructura de las prestaciones por desempleo
se han dividido en 2 categoras:
a) proteccin contributiva: cuya cuanta y duracin de percepcin se liga a los
salarios que haya percibido con anterioridad el trabajador y al tiempo que
previamente haya cotizado el trabajador.
b) Proteccin asistencial. No significa que no requiera cotizacin previa, sino
que supone un plus de tiempo de percepcin de prestaciones, que se
perciben si se acreditan responsabilidades familiares y ausencia de rentas,
con cuantas no proporcionales al salario percibido si no a las
responsabilidades familiares (en general, resultan en todo caso de cuanta
inferior a las prestaciones contributivas).
La tendencia que se observa en la evolucin de estas prestaciones es la cada vez
mayor aumento de requisitos para la obtencin de una prestacin contributiva (de
cuanta y duracin cada vez ms reducida) que se compensa parcialmente con el
alargamiento de las prestaciones y de los casos de prestaciones asistenciales.
La gestin de las polticas de prestaciones o polticas pasivas no ha sido afectada por
la creacin de las Comunidades Autnomas. Cuando ha habido un proceso de
transferencias de las competencias en empleo a las CC.AA. siempre lo han sido de las
polticas activas. En 2003 tan slo el Pas Vasco no haba recibido los traspasos, por
3

Esta desligacin del entorno institucional de las estructuras que tienen a su cargo la Seguridad Social sin
duda ha incidido en el retraso en la modernizacin del INEM en aspectos que las entidades de la
Seguridad Social han sido pioneras en Espaa (por ejemplo, la administracin electrnica).

su negativa asumir las polticas activas con independencia de las pasivas. El Estado
siempre ha defendido (a estos efectos) que las prestaciones formaban parte del
sistema de la Seguridad Social y por tanto, no poda romperse el principio de caja
nica que informa la gestin econmica del sistema. Slo en 2010 se produjo
finalmente el traspaso de las polticas ACTIVAS a la comunidad autnoma vasca.
Tras los traspasos de 2003 el INEM se transform en el Servicio de Empleo Pblico
Estatal. Sus servicios, limitados a polticas pasivas, se ofrecen en la s Comunidades
Autnomas usualmente donde las mismas desarrollan sus propios servicios
autonmicos de empleo. La integracin de ambos servicios no ha sido siempre fcil en
trminos de coordinacin.
Por ltimo, enumeraremos algunas consideraciones respecto a las polticas activas:
-

las medidas dirigidas a incentivar el empleo por parte de los empresarios


pueden consistir en bonificaciones fiscales (reduccin de impuestos) o de
seguridad social (reduccin de cotizaciones) por empleo realizado a
determinados colectivos que se consideran de mayor dificultad de
integracin (jvenes, mayores de 45 aos, mujeres, discapacitados).

Las medidas dirigidas a favorecer la empleabilidad de las personas


desempleadas pueden ser de tipo personalizado (seguimiento a travs de
itinerarios de insercin monitorizados por profesionales o funcionarios
pblicos) o de tipo colectivo (seguimiento de cursos de formacin).

En la implementacin de la formacin de los desempleados intervienen las


organizaciones empresariales y sindicales a travs de la concertacin de
Pactos por el Empleo, de carcter estatal y autonmico. La concertacin
social en este terreno puede decirse que no ha tenido interrupcin con
independencia de la mayor o menor fluidez de las relaciones entre
sindicatos y gobiernos estatales o autonmicos.

En todo caso, la iniciativa privada tambin es incentivada en las tareas de


formacin a travs de convocatorias de subvenciones.

En 2014, el Real Decreto 751/2014, de 5 de septiembre, por el que se


aprueba la Estrategia Espaola de Activacin para el Empleo 2014-2016 se
ha previsto por vez primera que los fondos pblicos destinados a formacin
sern objeto de una evaluacin, que determinar la cuanta que percibirn
posterioremente las Comunidades Autnomas de los fondos estatales

destinados a formacin. Asimismo, se recogen incentivos y ayudas para la


empleabilidad de jvenes que carecen de empleo y que no siguen estudios.