CAPTULO I

CONSIDERACIONES
GENERALES

En la pginas 16-17: imagen satelital de la Urbanizacin

Balconcillo en el distrito de La Victoria, Lima.
En la pgina 19: foto de San Isidro, Lima

CAPTULO I: CONSIDERACIONES GENERALES

1.1. Qu es un Plan de Desarrollo Urbano?
Es el principal instrumento de gestin y promocin
del desarrollo urbano que establece las pautas, lineamientos y estrategias para alcanzar un desarrollo
sostenible del centro urbano. Como instrumento de
gestin, el Plan de Desarrollo Urbano debe adecuarse a las exigencias generadas por los constantes e
inesperados cambios de la realidad.
El Plan de Desarrollo Urbano se formula mediante
un proceso amplio y participativo con la finalidad de
convertirse en un acuerdo social concertado donde
se establecen los pactos y compromisos de los diversos actores pblicos y privados que intervienen
en el desarrollo del centro urbano.

1.2. Cul es el marco legal y normativo?

El marco legal que regula la elaboracin del Plan de Desarrollo Urbano en el pas est conformado por diversas
normas, desde la misma Constitucin Poltica del Per3,
que establece:
la planificacin del desarrollo urbano y rural es una funcin municipal
vigente y necesaria, en el marco de liberacin de la economa y, reestructuracin y modernizacin del Estado.

tado est obligado a promover la conservacin de la

diversidad biolgica y de las reas naturales protegidas (Arts. 66, 67 y 68);
Las Municipalidades tienen competencia para planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones y ejecutar los planes y programas correspondientes. (Art. 192);
En el artculo 195 la Constitucin establece la competencia municipal, para:
- Aprobar el plan de desarrollo local concertado
con la sociedad civil (Inc. 2).
- Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificacin, urbanismo y el acondicionamiento territorial (Inc. 6).
La Ley Orgnica de Municipalidades N 27972, precisa
las competencias de los gobiernos locales, y establece
las funciones correspondientes a la Organizacin del
Espacio Fsico y Uso del Suelo4, entre las que se sealan como competencias y funciones exclusivas de las
municipalidades provinciales y distritales aprobar los
Planes de Desarrollo Urbano y Planes Urbanos, respectivamente; as como, el Esquema de Zonificacin de
reas urbanas, el Plan de Desarrollo de Asentamientos
Humanos y dems planes especficos de acuerdo con
el Plan de Acondicionamiento Territorial.

Tutela del patrimonio cultural de la Nacin (Art. 21);

El Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano, D.S. 027-2003-VIVIENDA, establece los

procedimientos mnimos que deben seguir los gobiernos
locales en el ejercicio autnomo de sus competencias, en
materia de planeamiento y acondicionamiento territorial y
desarrollo urbano.

El Estado tiene el deber de proteger a la poblacin

de las amenazas contra su seguridad (Art. 44);

Adems de estas normas principales deben considerarse las pautas que establecen las siguientes normas:

El Estado atiende la promocin de empleo, salud, educacin, seguridad, servicios pblicos e infraestructura
(Art. 58);

1.2.1. Administrativas

La Constitucin tambin hace referencia a aspectos

colaterales que deben ser considerados en la formulacin del Plan de Desarrollo Urbano:

Los recursos naturales son patrimonio de la Nacin.

Existe la poltica nacional del ambiente y promocin
del uso sostenible de sus recursos naturales. El Es-

En el articulo 192

Ley del Procedimiento Administrativo General Ley

N 27444.
Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada D.L. 757.

Artculo 79

PER

Ministerio
de Vivienda, Construccin
y Saneamiento

19

 MANUAL PARA LA ELABORACIN DE PLANES DE DESARROLLO URBANO

Leyes para la Promocin de la Inversin Privada en

Servicios Pblicos D.L. 758; D.L. 839; Leyes N
26885 y N 27332.
1.2.2. Tcnicas
Reglamento Nacional de Edificaciones.
Decreto Legislativo 613 Cdigo del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales.

La municipalidad a travs de sus autoridades polticas

y sus rganos de lnea debe:

Zonificacin Ecolgica Econmica D.S. 087-2004PCM.

Liderar el proceso de elaboracin e implementacin

del Plan de Desarrollo Urbano.

Ley General del Ambiente N 28611.

Convocar la organizacin de la poblacin a fin de

participar directamente en la formulacin del mismo.

Ley 26786 de Evaluacin Ambiental para Obras y

Actividades.
Ley 27446 Ley del Sistema Nacional de Evaluacin del Impacto Ambiental y su modificatoria Decreto Legislativo N 1078.
Ley 27314 Ley General de Residuos Slidos.
Ley 28391 de Formalizacin de la Propiedad Informal de terrenos ocupados por posesiones informales, centros urbanos informales y urbanizaciones
populares.
Reglamento de la Ley de Promocin de la Inversin
Privada en Acciones de Renovacin Urbana D.S. N
11-95-MTC.
Ley de Mancomunidades N 29029.

1.3. Quin lo debe elaborar?

La responsabilidad de la ejecucin de los planes de desarrollo urbano est establecida por la misma Constitucin Poltica, al precisar que los gobiernos regionales
y los gobiernos locales deben aprobar los Planes de
Desarrollo Regional y Local, respectivamente, concertados con la sociedad civil.5
As mismo la Ley Orgnica de Municipalidades en el
Ttulo Preliminar, artculo IX dispone:
El proceso de planeacin local es integral, permanente y participativo, articulando a las municipalidades con sus vecinos;
El sistema de planificacin tiene como principios la
participacin ciudadana a travs de sus vecinos y organizaciones vecinales...
La elaboracin del Plan de Desarrollo Urbano debe
ser por tanto asumida como una responsabilidad

20

compartida entre la Municipalidad, en razn a que la

funcin y competencia est asignada a los Gobiernos
Locales, y la Comunidad, respaldada por el derecho
a la participacin ciudadana reconocido en la legislacin vigente. Esta tarea conjunta debe organizarse
de acuerdo a las siguientes pautas:

inc. 2) del Art. 192 e inc. 2) del Art. 195

Encargar a un equipo tcnico especializado la tarea

de asesorar, organizar y facilitar el proceso de elaboracin del Plan de Desarrollo Urbano.
La comunidad debe participar en el proceso:
Identificando sus necesidades, sistematizando sus
problemas urbanos, exponiendo sus intereses.
Planteando sus aspiraciones futuras e intereses para
construir una visin comn de futuro.
Priorizando los programas, proyectos y acciones.

1.4. Cul es su finalidad?

El Plan de Desarrollo Urbano como Instrumento de
Gestin para los gobiernos locales, sirve para los siguientes fines:
El ordenamiento territorial y la orientacin del crecimiento de un centro urbano.
El uso racional del suelo urbano para el desarrollo
de las actividades urbanas, mediante el aprovechamiento de las ventajas comparativas de localizacin.
La incorporacin de la gestin de riesgos en el ordenamiento territorial, para la prevencin y mitigacin
de los impactos que pudieran causar fenmenos naturales.
La proteccin del medio ambiente urbano y la identificacin de reas de proteccin y conservacin.
La articulacin vial de un centro urbano con su regin, y la integracin de las actividades que se desarrollan en su territorio.
La reserva de reas para el equipamiento urbano.
El dimensionamiento y previsin de la infraestructura
para servicios bsicos.

CONSIDERACIONES GENERALES

La programacin de proyectos y acciones de desarrollo urbano.

Contiene elementos vitales para la vida y desarrollo

del centro urbano y su poblacin.

La regulacin de las habilitaciones urbanas y edificaciones.

Soporta las consecuencias de las demandas urbanas por recursos. (Agua, el espacio agrcola, entre
otros).

La formulacin de programas de vivienda, renovacin y/o rehabilitacin urbana.

La promocin de la inversin privada en infraestructura urbana y servicios pblicos.

1.5. Cmo se determinan los plazos?

El plazo u horizonte temporal del Plan de Desarrollo
Urbano corresponde al perodo de tiempo para el cual
se formulan los objetivos, metas y propuestas, con el
propsito de alcanzar la Visin deseada.
Normativamente el D.S. 027-2003-VIVIENDA no establece los plazos, sin embargo se pueden adoptar los siguientes criterios tcnicos para establecer los horizontes
de los Planes de Desarrollo Urbano: (Ver Cuadro 1)

1.6. Cul es el mbito de intervencin

territorial?
El mbito territorial de un Plan de Desarrollo Urbano
corresponde al rea ocupada por un centro urbano y
el entorno geogrfico inmediato sobre el que se localizarn las futuras reas de expansin urbana. Ms all
de este concepto elemental, deben considerarse dentro del mbito de anlisis del desarrollo urbano todos
aquellos elementos o condicionantes que, aunque no
estn localizados en el entorno geogrfico inmediato,
tengan impacto sobre la dinmica del centro urbano.
Es importante considerar un espacio de anlisis ms
all de los lmites jurisdiccionales debido a que existen
compromisos recprocos entre el centro urbano y el territorio en que se localiza, en razn a que:

Constituye el medo fsico-geogrfico en el que se originan o desarrollan procesos naturales y humanos

con implicancias diversas sobre el centro urbano.
Objetivamente podemos graficar este hecho haciendo referencia a los sistemas de abastecimiento de agua para un centro urbano, los cuales generalmente nacen en las cuencas altas, ubicadas
muy lejos de los lmites urbanos. Tambin podra
sealarse el caso de un aeropuerto que sin estar
localizado dentro del rea urbana, debe ser considerado dentro del anlisis y la propuesta del Plan
de Desarrollo Urbano, puesto que su funcionamiento y servicio est directamente vinculado al
centro urbano.
De otro lado, se deben considerar dentro de los alcances
del Plan de Desarrollo Urbano las reas urbanas que
ms all de los lmites polticos y de jurisdiccin, conformen una Conurbacin6 o Conglomerado Urbano7.
En el caso de conurbaciones en que las reas urbanas de diferentes jurisdicciones polticas han crecido
hasta formar un continuo urbano, el Plan de Desarrollo Urbano se desarrollar sobre la totalidad del espacio urbano y con la participacin de las autoridades,

Proceso y resultado del crecimiento de varios centros urbanos que

deviene en la integracin de stos para formar un solo sistema
que suele estar jerarquizado.

Continuo urbano conformado por reas urbanas que corresponden a una o varias jurisdicciones, tienen caractersticas comunes:
econmicas, sociales, funcionales y productivas, que definen flujos de bienes, personas y recursos financieros.

CUADRO 1: PLAN DE DESARROLLO URBANO

PLAZOS POR AOS Y CRITERIOS

PLAZO

N DE AOS

Largo

Entre los
10 y 20

Previsin de cambios generacionales, coyunturales y tecnolgicos importantes.

Mediano

Entre los
5 y 10

Debe coincidir con uno o dos periodos de gestin poltica y plazo previsto para la
gestin y/o ejecucin de proyectos estructurantes a nivel local.

Corto
Entre


1 y 2

CRITERIOS

Base para la programacin de acciones y proyectos a ser considerados en el plan de

accin anual de los primeros dos aos de gestin, posteriores a la aprobacin del Plan
de Desarrollo Urbano.

PER

Ministerio
de Vivienda, Construccin
y Saneamiento

21

 MANUAL PARA LA ELABORACIN DE PLANES DE DESARROLLO URBANO

actores sociales y agentes econmicos de cada jurisdiccin. En el caso de un conglomerado urbano, en el

proceso de formulacin del Plan de Desarrollo Urbano
se proceder se manera similar a la anterior.
La intervencin espacial de un Plan de Desarrollo
Urbano deber guardar correspondencia con los lineamientos y polticas establecidas en el Plan de
Acondicionamiento Territorial de la Provincia al que
corresponde el centro urbano en concordancia con
los roles y funciones que desempea en el contexto
regional. As mismo, las zonas productivas, de proteccin y conservacin ecolgica, de recuperacin
de ecosistemas, etc., identificadas en la Zonificacin
Econmica Ecolgica (ZEE), debern ser incorporadas como tales en el Plan de Desarrollo Urbano, a fin
de concordar la propuesta de desarrollo urbano con
el uso racional de los recursos naturales, el equilibrio
del medio ambiente y la seguridad fsica del centro
urbano.

1.7. Cules son los componentes8 principales?

Los tres componentes principales en la formulacin del
Plan de Desarrollo Urbano son:
1.7.1. Asistencia Tcnica y Capacitacin para

el Fortalecimiento de Capacidades Municipales
En aspectos relacionados con el desarrollo urbano,
dirigida a autoridades y funcionarios encargados de la
gestin local. Este componente es de gran importancia para el fortalecimiento municipal, siempre que se
desarrolle en escenarios reales y concretos donde se
pueda ensayar la aplicacin de los conceptos y tcnicas transferidas.
La capacitacin comprende la exposicin y difusin
de conceptos y tcnicas de planeamiento urbano, y la
asesora en la solucin de problemas concretos, mediante metodologas y mecanismos de transferencia
de tcnicas y conocimientos, que permitan elevar el
nivel de las capacidades locales para la formulacin y
gestin de un Plan de Desarrollo Urbano.
1.7.2. Elaboracin y Desarrollo del Plan de Desarrollo

Urbano
Para formular instrumentos9 de gestin que hagan viable la ejecucin de las propuestas del Plan de Desarro-

22

En la formulacin de un plan de desarrollo urbano los componentes vienen a ser las grandes tareas que combinadas entre s comprenden el mismo plan.

El trmino instrumento es amplio, sin embargo en el desarrollo

urbano, se refiere a las herramientas de gestin que forman parte
de un plan urbano.

llo Urbano, as como la regulacin de la funcionalidad,

el ordenamiento y los servicios del centro urbano.
1.7.3. Consulta y Participacin Ciudadana
Para concertar con los agentes econmicos, poblacin
organizada y dems actores sociales que interactan
en la dinmica del centro urbano, con el propsito de
lograr una agenda compartida para la gestin e implementacin del Plan de Desarrollo Urbano, que al final
ser el componente del cual depender su viabilidad.
(Ver Grfico 2)

1.8. Cul es la clasificacin de los centros

urbanos en el Per?
Si bien no existe una clasificacin oficial de los centros urbanos en el pas, para fines de este manual, se
ha determinado una clasificacin de acuerdo a lo establecido por la Ley de Demarcacin y Organizacin
territorial vigente10. Esta clasificacin excluye el rea
Metropolitana Lima-Callao que tiene caractersticas
urbanas particulares y que por esa condicin excepcional, no est comprendida dentro de los alcances de
este manual.
a) reas Metropolitanas
Conceptualmente, se consideran como reas metropolitanas los espacios geo-econmicos definidos funcionalmente a partir de un centro principal o centro
metropolitano que por su gran volumen de poblacin,
por sus actividades (sociales; econmicas; poltico
administrativas; culturales) as como por sus niveles
de equipamiento, servicios y comportamientos de
mercados, ejerce una fuerte y constante influencia
sobre otros espacios y centros poblados (urbanos y
rurales) con los cuales intercambia intensamente flujos de poblacin, bienes y servicios. La poblacin de
un centro urbano metropolitano es mayor a 500,001
habitantes.
De acuerdo a estos criterios, identificamos como reas
metropolitanas a: Arequipa, Trujillo, Chiclayo.
b) Ciudades Mayores
Aquellas que tiene una funcin principal que por su
volumen de poblacin, mayor a 250,001 habitantes,
la concentracin de actividades econmicas y por sus
niveles de equipamiento, servicios y mercados, ejercen
una fuerte y constante influencia sobre otros espacios y

10 Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial, Ley n 27795 y

Decreto Supremo n 019-2003- PCM, Artculo 9.- De la categorizacin y recategorizacin de centros poblados.

CONSIDERACIONES GENERALES

GRFICO 2: COMPONENTES PARA LA FORMULACIN DE UN PLAN DE DESARROLLO

URBANO CONCERTADO Y EFECTIVO

ASISTENCIA TCNICA Y
CAPACITACIN

ELABORACIN
Y DESARROLLO DEL PLAN

CONSULTA Y PARTICIPACIN
CIUDADANA

Reconocimiento y seleccin de
capacidades locales

Reconocimiento e identificacin
del centro urbano

Participacin de actores y
convalidacin del diagnstico

Fortalecimiento de capacidades
para la gestin urbana

Propuesta general de desarrollo

urbano

Construccin de visin y
lineamientos estratgicos

Acciones de asistencia tcnica

en desarrollo urbano con
capacidades locales

Propuestas especficas e
instrumentacin del plan

Concertacin y aprobacin de
las propuestas a travs de los
mecanismos de participacin

FORTALECIMIENTO
MUNICIPAL

INSTRUMENTOS DEL
PLAN

AGENDA PARA LA GESTIN

DEL PLAN

centros (urbanos y rurales) con las cuales intercambia

intensamente flujos poblados, bienes y servicios.
c) Ciudades Intermedias
Son aquellos centros urbanos que siguen una tendencia a conformar reas intermedias y cuyas poblaciones estn en el rango de los 100,001 a 250,000 habitantes; su P.E.A. est dedicada fundamentalmente
a actividades terciarias y/o a actividades ligadas a la
agricultura agro-industria. Su conformacin generalmente est dada por dos o tres distritos y existen grandes demandas por la conformacin de otros distritos.
Tienen altas tasas de crecimiento poblacional y entre
stas estn: Talara, Sullana, Cajamarca, Juliaca, Ica y
Hunuco.
Las ciudades intermedias presentan caractersticas
econmicas y sociales expresivas de las condicionantes de su evolucin, de las relaciones urbano-rurales en
el tiempo y el espacio; y de sus potencialidades como
mercado y como productoras de bienes y servicios con
sus relaciones con otros centros urbanos de su sistema
y del rea rural.

En el caso de las ciudades intermedias, resulta importante una gestin que procure a stas el cumplimiento
de las funciones que se les atribuye dentro del sistema
urbano nacional: calidad de centros poltico-administrativos, intermediacin entre la Metrpoli Nacional y
los asentamientos menores del medio rural; actividades productoras de bienes y servicios diversos; captacin de contingentes migratorios; prestacin de servicios financieros; mercado para la produccin agrcola
regional; difusin tecnolgica.
d) Ciudades Menores
Se consideran ciudades menores a los centros urbanos que tienen una poblacin en el rango entre los entre los 5001 a 100 mil habitantes, correspondiendo a
este nivel un alto porcentaje de los centros urbanos en
nuestro pas. Entre otras caractersticas, generalmente su PEA est dedicada a actividades terciarias y su
poblacin est conformada generalmente por adultos,
mayores de 40 aos y jvenes menores de 21 aos, lo
que indica la emigracin de poblacin en edad de trabajar, debiendo trasladarse a centro urbanos de mayor
nivel y dinamismo para conseguir empleo.

PER

Ministerio
de Vivienda, Construccin
y Saneamiento

23