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Captulo VI

Retos para la coordinacin de la


poltica social:
Los casos de la descentralizacin y la
intersectorialidad
Fabin Repetto96

La poltica social latinoamericana ha experimentado cambios significativos en el


ltimo cuarto de siglo. No slo se ha puesto en entredicho su alcance y contenido,
algo evidente sobre todo en los momentos de auge neoliberal que vivi recientemente
la regin, sino que tambin han cambiado (con matices y especificidades segn los
pases) sus modos de organizacin, la divisin de responsabilidades, las prcticas de
intervencin. Las reformas en la institucionalidad social acompaaron el conjunto
de esas transformaciones, tanto las de sustancia como las de forma, dejando atrs un
paradigma de poltica social ya agotado durante el trnsito hacia un nuevo escenario
regional en lo poltico, econmico, social y cultural.
Del conjunto de mutaciones institucionales experimentadas, en el sentido de
cambios en las reglas de juego formales e informales que enmarcan la poltica social
y sus expresiones en servicios y programas concretos, aqu se habr de colocar el
acento en la descentralizacin y la intersectorialidad. Destacan dos mnimos comunes
denominadores que emparentan ambas cuestiones: por una parte, refiere a que las
dos temticas se relacionan fuertemente con aspectos crticos de la gestin pblica
moderna, sea entre jurisdicciones poltico-administrativas en el primer caso, sea
entre organizaciones estatales de un mismo nivel en el segundo;97 por la otra, descentralizacin e intersectorialidad emergieron en los debates pblicos y las reformas
Especialista en poltica social y consultor internacional.
Esta caracterizacin reconoce por supuesto otras interpretaciones. Cunill Grau (2004), por ejemplo,
hace referencia a la descentralizacin de la descentralizacin de la poltica social para dar cuenta del
papel de la sociedad civil en diversas fases crticas de la poltica social. Por su lado, Delamaza (2006),
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Fabin Repetto

Retos para la coordinacin de la poltica social

sociales acompaados de la promesa de que traeran soluciones concretas a problemas


fundamentales de la gestin social. An con estas semejanzas, es pertinente indicar
que la aparicin de ambos conceptos en la historia reciente de la institucionalidad y
la poltica social no aconteci al mismo tiempo.
Podra afirmarse que la descentralizacin cobr fuerza en Amrica Latina, regin
tradicionalmente centralista, a partir de tres impulsos basados en motivos diversos, en
tres dcadas diferentes (secuencia que encuentra obvios matices en cada caso nacional):
en los `70, bajo gobiernos militares, como un modo de intentar diluir los focos neurlgicos de conflictividad social, o al menos alejarlos de los centros de poder econmico
y poltico; en los `80, en los inicios de la transicin democrtica, bajo la expectativa
de que permitira sentar las bases de una democracia desde lo local y la participacin
social; finalmente, en los `90, guiada en lo fundamental por las urgencias fiscales de
gobiernos nacionales preocupados casi exclusivamente por el ajuste estructural y la
apertura de los mercados.
Por otro lado, si bien el problema de la ausencia de sinergias y complementariedades
entre los diversos sectores responsables de las polticas pblicas (y en particular de las
polticas sociales) tena importantes antecedentes, la preocupacin por la intersectorialidad emerge ms recientemente, cerca de mediados de la dcada del `90. Y surge
primordialmente como una preocupacin de racionalidad administrativa o fiscal
resultante de la errtica y catica expansin de programas focalizados en la pobreza,
fenmeno que haba sido en los aos previos la seal de identidad de una poltica
social neoliberal que estaba quedando limitada, casi como sinnimo, al combate de
la pobreza. Slo ms recientemente, pero an de modo incipiente, comienza a cobrar
fuerza el argumento de que la intersectorialidad es necesaria no slo por razones de
eficiencia, sino tambin porque las caractersticas de los problemas sociales se manifiestan cada vez ms como multidimensionales, lo cual acarrea la necesidad de enfoques
e intervenciones ms integrales.
Lo que queda de manifiesto a simple vista, con este breve recorrido histrico, es que
descentralizacin e intersectorialidad son dos conceptos de significados e interpretaciones en conflicto, no slo en el plano analtico-conceptual, sino en la prctica poltica.
En tanto constituyen situaciones enmarcadas bajo la dinmica de la gestin pblica,
quedan por ende sujetas a la tensin clsica entre lo tcnico y lo poltico: gestionar
la descentralizacin, al igual que gestionar la intersectorialidad, requiere, al mismo
tiempo, de solvencia burocrtico-administrativa y slida capacidad poltica. Pero por
las propias interpretaciones en conflicto que afectan a cada uno de los trminos (las
que emergen de las tres generaciones de impulso de la descentralizacin y al menos
las dos indicadas en el caso de la intersectorialidad), solvencia tcnica y capacidad
poltica, nada dicen de antemano respecto de para qu se llevarn adelante procesos

de descentralizacin e intersectorialidad. Depender de la correlacin de fuerzas de


los actores y las coaliciones protagonistas en cada proceso (incluyendo los intereses
y las ideologas de los involucrados), la que dar el rumbo a este tipo de reformas de
la institucionalidad social.
Las cuestiones aqu abordadas se encuadran en lo que en el captulo previo98 se
denominaron efectos transversales de la institucionalidad social sobre la gestin
social. Se afirm all:
Respecto de los efectos transversales, es indudable que sern diferentes los retos de gestin social
si se trata de una decisin propiamente sectorial (por ejemplo, la definicin del perfil epidemiolgico de una poblacin o el cambio de la currcula escolar) que de cuestiones que afectan a varios
sectores del Estado (por ejemplo, la gestin de un programa de transferencias condicionadas, que
requiere no slo de la transferencia monetaria y el control de quien la recibe desde el lado de la
demanda, sino tambin de prestaciones de salud, educacin y otros aspectos, ms asociada a la
oferta de servicios cuya responsabilidad no recae en la misma organizacin responsable del mencionado programa). En esos casos, importan tanto las normas escritas que dan las pautas para la
coordinacin, como las prcticas no escritas que facilitan u obstaculizan una gestin intersectorial.
Otro ejemplo donde la institucionalidad social genera efectos transversales sobre la gestin social
es cuando el contenido concreto a gestionar (un servicio, una poltica, un programa) implica
la intervencin de diversas jurisdicciones estatales, por ejemplo el nivel central, el subnacional
(provincias, departamentos o cmo se denomine en cada caso) y/o el municipal, lo cual remite
tanto a interpretar el alcance de las normas formales vigentes para regular estas relaciones, como
al tipo de prcticas de cultura poltica que afectan dichos vnculos.

Lo que este captulo se propone enfatizar, en suma, se relaciona con dos premisas:
a) la dimensin territorial de la poltica social es importante, tanto como lo son los
vnculos y vasos comunicantes entre niveles de gobierno, en particular aquella que
se genera en el marco de procesos amplios y complejos de descentralizacin; y b) la
dimensin sectorial de la poltica social es importante, as como lo son tambin las
relaciones intersectoriales que se proponen abordar desde una pluralidad de mbitos
los problemas sociales que requieren esa modalidad de intervenciones. Dicho de otro
modo, reconocer la importancia del territorio no implica exclusivamente prestar atencin a lo local, as como recordar la importancia de lo sectorial no significa acotar la
mirada a compartimentos estancos y parciales de ministerios especializados.99
El captulo inicia con una somera revisin de lo acontecido recientemente con
la poltica social latinoamericana, en particular para destacar sus extremos rasgos de
centralismo y sectorialismo en el pasado, as como sus mutaciones en los ltimos aos.
En la segunda seccin se explora la temtica de la descentralizacin, en sus aspectos
conceptuales fundamentales y su materializacin en la poltica social. En la tercera
parte, el esquema se repite para explorar la intersectorialidad. En la cuarta seccin, el
acento se coloca en la coordinacin, en tanto se interpreta que la misma expresa un
Se hace referencia al trabajo de Fabin Repetto presente en el captulo V de este libro.
Un anlisis de la relacin compleja entre gestin y territorio desarrollan Andrea Catenazzi y Natalia
Da Representacao en el captulo IV de este libro.
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a travs de sus reflexiones sobre la concertacin, aborda aspectos crticos de los retos de coordinacin
entre Estado y actores de la sociedad civil.

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aspecto propio tanto de las interrelaciones entre jurisdicciones como entre sectores
de gobierno. Se concluye con un corto eplogo.

caduca. Lo est no slo porque los arreglos basados en la provisin monoplica de los
servicios sociales por parte del Estado no han mostrado ser eficientes y porque en las
nuevas condiciones su sustentabilidad tiene escasa viabilidad. Tambin est caduca
habida cuenta de que el paternalismo estatal tiene como contracara la pasividad y la
despolitizacin social y, por tanto, el modelo es incapaz de aportar a la constitucin
de sujetos autnomos (1999: 19).
La crisis de ese paradigma dominante de poltica social, y la institucionalidad
correspondiente, dio lugar a una reforma profunda de las reglas de juego en materia
social, a la par de mutaciones significativas en los modos y alcances de la provisin
de servicios sociales y oferta programtica. La trada privatizacin, focalizacin y descentralizacin (acompaada en el discurso neoliberal de la primera parte de los aos
`90 por una desdibujada referencia a la participacin) marc el ritmo de los cambios
en gran parte de la regin.
En Repetto (2004) se explicitaban algunos rasgos fundamentales de aquellas tres
reformas de la institucionalidad y la poltica social.101 En cuanto a la privatizacin/
desregulacin de la seguridad social, y un contexto marcado por la crisis estructural de
los mercados laborales de la regin, los cambios ms significativos se han plasmado en
el plano de los sistemas previsionales, abriendo las puertas a una activa participacin
privada y fomentando la capitalizacin individual de los aportantes, en detrimento
de los antiguos esquemas de pensiones, ms ligados a esquemas de reparto. Aqu los
nfasis de las reformas se basaron en las ideas de la libertad individual y en los aportes
que podra hacer el nuevo sistema en trminos de aumentar los niveles de ahorro interno de los pases latinoamericanos. Tambin los seguros de salud y dems aspectos
asociados a proteger a los trabajadores formales fueron afectados por los aires de la
reforma, en particular en un esquema de cambio muy ligado a las agendas promercado
de los equipos econmicos de los gobiernos de la regin.
La focalizacin result en esos aos la estrategia dominante para aquella concepcin que limitaba la poltica social a la lucha frente a la pobreza, en particular a la
extrema pobreza o indigencia. Se trat de un enfoque inspirado en la restriccin de
recursos fiscales, basado a su vez en las crticas formuladas a los servicios sociales de
carcter universal, en particular al modo en que los recursos destinados a los mismos
eran captados por los sectores medios y ms organizados. Mecanismos de focalizacin individual, por grupo vulnerable o mbito territorial emergieron con fuerza
en la agenda de reformas de la institucionalidad social, generando en los procesos
concretos de reformas nuevas burocracias creadas ad hoc, con tendencia a operar con
discursos (y a veces prcticas) tecnocrticas. Pero, sobre todo, destac la multiplicidad

1. Un breve relato del pasado reciente: historias de centralismo e


intervenciones sectoriales
Mucho se ha discutido en la regin acerca de los paradigmas de la poltica social,
incluyendo sus transformaciones histricas y sus relaciones con las mutaciones de los
escenarios ms amplios del vnculo poltica-economa-sociedad. Pero, sobre todo, esos
debates han enfatizado con fuerza cules han sido en cierto momento histrico sus
rasgos descollantes. Franco ha recorrido este camino al caracterizar un paradigma que
l denomin dominante, el cual lo era al momento de desatarse la crisis de la deuda
a inicios de los aos 80. Dicho paradigma, afirma el autor, estaba estrechamente
vinculado al modelo cuyo quiebre definitivo se haba producido con aquella crisis,
le otorgaba al Estado el monopolio de la poltica social y de sus diferentes aspectos
(financiamiento, diseo, implementacin y control). Su consigna era que el Estado
sabe cules son los problemas y cmo atenderlos. Para ello, financiaba una provisin
de servicios que era igual para todos los beneficiarios, sin considerar peculiaridades
de grupos y personas, con lo cual el usuario no tena muchas opciones: aceptaba la
oferta estatal o careca de solucin para su problema. Los recursos para dicha poltica,
obviamente, provenan del presupuesto nacional (2004:29)100.
Dos son los rasgos que aqu se quieren resaltar del mencionado paradigma: por un
lado, su marcado centralismo en el Poder Ejecutivo Nacional; por el otro, la fuerte
tendencia a las intervenciones sectoriales a travs de ministerios (o figuras equivalentes
segn la nomenclatura de cada pas) sociales con un largo historial en atender, por s
mismos y cada uno por su lado, problemas relacionados con la educacin, la salud, la
seguridad social (incluyendo las cuestiones laborales) y la vivienda. Solimano describe
bien el proceso que condujo a ese escenario: Los instrumentos utilizados fueron la
expansin del sistema educativo en diversos niveles, incluido el terciario (universidades); polticas de vivienda para satisfacer las necesidades de una poblacin urbana en
aumento y sistemas nacionales de salud pblica y de seguridad social de reparto. Las
polticas laborales abarcaban disposiciones sobre sueldos mnimos, indemnizaciones
por despido y restricciones a la contratacin y despido por las empresas con el fin de
proteger la estabilidad laboral de los trabajadores (ocupados) []. El respaldo social
a estas polticas provena de sindicatos, organizaciones de la sociedad civil vinculadas
a los sectores pblico y privado, y trabajadores rurales (2005: 47).
Dando cuenta de un proceso de cambios significativos en la provisin de servicios
sociales, Cunill Grau afirm a finales de los 90: La institucionalidad preexistente est
Un anlisis de esta etapa histrica, desde el prisma de la poltica de la poltica social, se encuentra
en Repetto, Filgueira y Papadopulos (2006).

Muchos y muy valiosos han sido los aportes de diversos colegas a la comprensin de las principales
transformaciones de la poltica social latinoamericana en tiempos recientes. En Filgueira et al. (2006)
y Andrenacci y Repetto (2006) se sintetizan aspectos importantes de esa literatura.

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de programas a pequea escala, dispersos entre mltiples organismos pblicos (en


particular del nivel central).
La descentralizacin se constituy en otra de las ideas-fuerza dominante de las
reformas sociales durante los ltimos veinte aos, proponindose como solucin al
centralismo que haban caracterizado los sistemas de poltica social latinoamericanos
durante la segunda posguerra, en particular en lo que refiere a los servicios de educacin
y salud. A veces combinada pero siempre en tensin con ellas, la descentralizacin de
los servicios sociales se lig a otras descentralizaciones que han ido cobrando forma
en la regin en tiempos recientes, como son los casos de descentralizacin poltica,
fiscal y administrativa. Ese objetivo de superar las falencias de la decisin y gestin
centralizada ha sido ledo segn los diversos casos desde lgicas diferentes, las mismas
que expresaban visiones e intereses en conflicto respecto de qu motivara dejar atrs
las prcticas fuertemente centralistas de gestin social.
Los aos recientes (acaso desde la segunda mitad de los 90?) fueron el marco en
el cual comenz a cobrar fuerza un nuevo momento del debate poltico (con insumos acadmicos de variada ndole) con respecto al papel que debiese desempear la
poltica social, y sus consiguientes impactos en materia de institucionalidad social.
En ese contexto emergente, la descentralizacin pas a ser visualizada por los actores
relevantes (y quizs tambin por la ciudadana en su conjunto) como un proceso con
claroscuros digno de ser atendido con ms atencin y perspectiva crtica si lo que en
verdad se quera era utilizar esta modalidad de reforma institucional como facilitadora
de mejores servicios y programas sociales. Fue esa misma poca, a su vez, donde la
preocupacin por avanzar hacia intervenciones intersectoriales ante problemas sociales
que comenzaban a visualizarse como muldimensionales cobraron fuerza, aun cuando
la temtica no era por entero novedosa en la discusin pblica en materia social y ya
se haba comenzado a asociar a la bsqueda de mayor eficiencia, por ejemplo, para
superar la dispersin de los programas focalizados.

matices y particularidades propias del entorno en el cual emergan y que, a veces,


lograban alcanzar estatus pblico. La descentralizacin llam entonces la atencin
sobre este potencial divorcio entre problemas y soluciones, pero tambin, aunque
ms tardamente respecto de los orgenes de los procesos descentralizadores, comenz
a mostrar la importancia de atender a las relaciones intergubernamentales, las cuales
resaltan en importancia cuando se redefine quien hace qu en materia de polticas
pblicas entre los niveles de gobierno.
Desde el prisma de las relaciones intergubernamentales, es fundamental la definicin de funciones y atribuciones de la poltica pblica de acuerdo con la escala territorial de su jurisdiccin. Un modo elemental de analizar esta diferencia es distinguir
entre pases con gobiernos federales y pases con gobiernos unitarios. En realidad, el
federalismo y el unitarismo son casos especiales de la divisin de las atribuciones de
gobierno en distintos niveles. Entre cada uno de estos polos hay importantes diferencias de grado y, an en pases que, en general, tienen una estructura federal o
unitaria, distintos temas de gobierno se deciden de acuerdo con estructuras ms o
menos centralizadas.102
Las responsabilidades y la autoridad de los funcionarios de cada jurisdiccin suelen
estar especificadas legalmente. Sin embargo, la dinmica real del funcionamiento de
las polticas pblicas puede diferir notablemente respecto de la prescripcin legal.
En algunos casos, las decisiones de escala nacional pueden estar sujetas al veto de
coaliciones de gobiernos subnacionales. En otros casos, el control de recursos clave
por parte del gobierno nacional puede transformar en meramente nominal la autonoma que el texto legal reconoce a los gobiernos subnacionales. Finalmente, en
diversas situaciones, la prescripcin legal no alcanza para aclarar cul es el rol que le
toca a cada nivel de gobierno, lo que puede ocurrir cuando la inercia de tradiciones
institucionales ms antiguas (ms centralistas o menos centralistas) pesa ms que el
texto de nuevas leyes o, simplemente, porque el texto de las leyes, deliberadamente
ambiguo, deja librado el control efectivo del sistema a la dinmica de la disputa entre
autoridades de distinto nivel.
En sntesis, la interaccin concreta entre las autoridades de distinta escala jurisdiccional est sujeta a la congruencia entre el sistema de divisin poltica de atribuciones
y la distribucin espacial real de recursos fiscales y sociales. Cuando las diferencias
polticas coinciden con la distribucin espacial de diferencias fiscales y sociales (por
ejemplo, cuando hay provincias ricas y provincias pobres, sistemas pblicos de accin

2. Descentralizacin: hacia la construccin de relaciones


intergubernamentales?
2.1. Aproximacin conceptual
Los procesos descentralizadores latinoamericanos implicaron llamar la atencin
sobre la dimensin territorial de la poltica pblica. Hasta que esta reforma institucional
no cobr fuerza a travs de momentos sucesivos en las ltimas dcadas, el territorio
(en particular el local) era visualizado ms bien como un simple dato administrativo
en el cual, quienes all habitaban, reciban de modo pasivo los servicios y programas
sociales decididos y gestionados desde el nivel central del Estado. La expansin de esta
visin centralista de la estatidad era particularmente crtica en el caso de las polticas
sociales, en tanto los problemas que las mismas decan afrontar tenan mltiples
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Para identificar los niveles de autoridad puede proponerse la distincin usual entre autoridades
nacionales, autoridades provinciales (estaduales o departamentales son denominaciones equivalentes
de provincial) y autoridades municipales o locales. La cantidad de niveles y la denominacin de
cada nivel pueden variar entre pases. La organizacin legal del gobierno de la accin social es una
buena orientacin de primera instancia para identificar los niveles relevantes. No obstante, en el
funcionamiento real del sistema puede operar alguna distincin informal que el anlisis debe estar
en condiciones de registrar.
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social subnacionales de alta calidad y de baja calidad), el conflicto de intereses entre


jurisdicciones se hace ms pronunciado y, en ausencia de instituciones fuertes, la coordinacin entre jurisdicciones ms difcil, aun cuando pudiesen existir organismos
destinados a promover coordinacin intergubernamental de carcter sectorial (consejos
federales o regionales) .103
Del amplio debate sobre la descentralizacin al interior del propio Estado104 durante
las dos ltimas dcadas, emerge que dos de sus principales expresiones resultan ser la
descentralizacin poltica y la descentralizacin administrativa, las cuales suelen
combinarse con algn tipo de descentralizacin fiscal.105 Por una descentralizacin de
tipo poltico, se interpreta el proceso mediante el cual el nivel subnacional y/o local
establece sus gobiernos a travs del funcionamiento de un sistema electoral propio,
que en consonancia con la normativa constitucional nacional, permite a dichos niveles
ejercer una autoridad poltica autnoma. Por una descentralizacin de carcter administrativo (que no debe confundirse, como se ver enseguida, con la desconcentracin),
se interpreta la transferencia de poderes hacia el nivel subnacional y/o local respecto
a la decisin sobre servicios pblicos y su gestin correspondiente.106
En Serrano y Fernndez se plantea una sugerente discusin complementaria a la
planteada hasta aqu, la cual conviene reproducir en sus trminos fundamentales.
Manor (1999) distingue entre: 1) desconcentracin o descentralizacin administrativa, 2) descentralizacin fiscal y 3) devolucin o desconcentracin democrtica. La
primera refiere al traspaso de atribuciones desde niveles superiores de gobierno a niveles
inferiores, la segunda ocurre cuando el nivel central cede influencia en el presupuesto
o las decisiones financieras a los niveles subnacionales y la tercera corresponde a la
transferencia de recursos y poder a las autoridades subnacionales, que son independientes del nivel central y que son en algn grado democrticas ().

lucin, no se produce una autntica descentralizacin. Cuando la desconcentracin tiene lugar


sin descentralizacin democrtica, se trata ms de una relocalizacin de oficinas centrales que de
una autntica cesin de poder de decisin, cuestin que puede incluso reforzar el centralismo,
en tanto las autoridades nacionales manejan ms informacin para la toma de decisiones sobre lo
que ocurre en los distintos territorios. Cuando la descentralizacin fiscal no ocurre paralela a la
devolucin, es poco probable que logre incrementar la influencia de los intereses organizados en
los niveles subnacionales sobre las decisiones que tienen lugar en el nivel central. Para que estos
dos tipos de procesos produzcan efectos positivos, es necesario ligarlos a mecanismos que den voz
a los niveles subnacionales en las decisiones de las instituciones estatales, es decir, a mecanismos
de devolucin (2005: 4).

Aun cuando estos procesos puedan ocurrir en forma independiente, el buen diseo sera aquel
que conjuga los tres tipos de reformas: administrativa, fiscal y poltica. Manor seala que si los
procesos de descentralizacin fiscal y administrativa ocurren aislados de los procesos de devo-

Estas primeras reflexiones a la aproximacin conceptual sobre descentralizacin se respaldaron en


Acua y Repetto (2006), con participacin principal del primero de los autores.
104
Referir a la descentralizacin al interior del Estado implica reconocer que en el debate acadmico
tambin se suele denominar descentralizacin a aquellos procesos en los cuales el Estado traspasa
responsabilidades a la sociedad civil y/o al mercado. No es a ese tipo de descentralizacin a la que se
har referencia en este trabajo.
105
Estas aproximaciones conceptuales se respaldan, con variaciones propias, en los trabajos de Boisier
(1991), Falleti (2000), Fiszbein (1998) y Jordana (2001).
106
Al segundo de los tipos de descentralizacin planteados y que es la que ms interesa en este trabajo
(la administrativa), Jaramillo Prez la denomina descentralizacin territorial, la cual implica, para el
autor, una delegacin radical, estable y permanente de competencias, funciones y recursos a los niveles
intermedios y locales del Estado, delegacin otorgada generalmente por la constitucin poltica y/o
por leyes del ms alto nivel definiendo as la estructura bsica de las relaciones intergubernamentales
de un pas (2004: 2).
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Esta diversidad de interpretaciones, cuyos matices sustantivos y nominales no corresponde agotar aqu,107 da el marco para explorar cules han sido las motivaciones
que en Amrica Latina motorizaron los procesos descentralizadores en los servicios
pblicos. Vale acompaar a Serrano (2001) cuando remarca algunas de estos diversos objetivos presentes al momento de avanzar en la descentralizacin. Por un lado,
destaca su contribucin a un proceso de modernizacin y agilizacin de la gestin,
acercando la administracin a las personas. Por otra parte, destaca desde una ptica
poltico-ciudadana el hecho de que permite la participacin de la poblacin en la toma
de decisiones, permitiendo mayor control ciudadano sobre la accin pblica. Una
tercera perspectiva que destaca se vincula al de la eficiencia competitiva en el marco
de las nuevas reglas generadas por la globalizacin. Como cuarta opcin, la autora
subraya que, desde una perspectiva de eficiencia econmica, la descentralizacin (fiscal)
favorece una asignacin ms eficiente de los recursos pblicos.108
Finalmente, un aspecto adicional que debe incorporarse en esta panormica aproximacin conceptual, refiere a los distintos tipos de relaciones intergubernamenales que
derivan de la descentralizacin. Al respecto, Jordana (2001) presenta una sugerente
clasificacin de posibles diseos institucionales de dichas relaciones entre niveles de
gobierno. Refiere, por un lado, a la idea de monopolio institucional, en el cual el
gobierno central maneja de modo exclusivo determinadas reas. Por otra parte, denoEl ejemplo clsico de estas disputas conceptuales y nominales se expresa en el caso de qu se entiende
por desconcentracin. Rondinelli (1989), por ejemplo, define a sta como una transferencia de autoridad a niveles menores dentro del gobierno central. Desconcentracin funcional, desconcentracin
financiera. No es un proceso poltico en el sentido de cambios en la distribucin del poder.
108
Sus argumentos se complementan muy bien con los de Filmus (1998), cuando ste diferencia
entre cuatro lgicas que han predominado al momento de avanzar en reformas institucionales de
descentralizacin, las cuales pueden ser ledas en trminos de objetivos fundamentals que son comunes a diversos campos de gestin pblica aun cuando su formulacin original se refiriese al caso
del sector educativo: a) Lgicas fiscalistas: Se enfatiza la necesidad de ahorro del gasto pblico; b)
Lgicas tecnocrticas: se propone controlar y hacer ms eficiente el proceso de toma de decisiones
e implementacin; c) Lgicas de mejora de la calidad: se busca adaptar las acciones pblicas a las
realidades subnacionales, regionales y locales; y d) Lgica democrtica-participativa: se propone, va
ms poder local, comprometer a la comunidad para que asuma un mayor compromiso y control
sobre los procesos pblicos.
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Fabin Repetto

Retos para la coordinacin de la poltica social

mina monopolio institucional distribuido al manejo de determinadas reas de forma


exclusiva por parte de los gobiernos subnacionales. Finalmente, habla de pluralismo
institucional cuando se trata de reas donde distintos niveles de gobierno comparten
responsabilidades. El mismo autor seala: Actualmente, en la mayor parte de los
pases se encuentran en buena parte mezcladas las tres modalidades mencionadas, con
mayor o menor presencia de una u otra, segn su estructura poltica y administrativa,
su tradicin centralista y los avances realizados en las ltimas dcadas en materia de
descentralizacin. Adems, en cada mbito sectorial de polticas pblicas pueden
surgir configuraciones relativamente distintas (Ibdem: 29).

para la gestin de lo social, siendo el mayor ejemplo de estos procesos la descentralizacin de las
polticas sectoriales de educacin y salud. Pero la materia sobre la cual se generan traspasos, en
el caso social, es diversa. Por un lado, se encuentran las conocidas y grandes polticas sectoriales,
pero por otro, una vasta gama de acciones que opera con lgica de programas. Estas distinciones
permiten comprender por qu existen grandes diferencias entre la descentralizacin que se produce
de los servicios de educacin y salud y la descentralizacin de las polticas de superacin de la
pobreza, las que no forman parte explcita de la agenda descentralizadora en los distintos pases,
aunque su ejecucin es innegablemente de mbito local (2005: 1).

2.2. Descentralizacin y poltica social: una relacin con mltiples


variantes
Para el caso de cmo se decide, disea y gestiona la poltica social (incluyendo su
evaluacin) en el marco de la descentralizacin, es importante determinar, tomando
en cuenta las reglas formales e informales de la institucionalidad social: a) si la capacidad de decisin est distribuida entre autoridades de distinta escala territorial; b) qu
atribuciones le cabe a cada autoridad; c) qu mecanismos existen para coordinar la
actividad entre autoridades de distinta jurisdiccin; y d) en qu medida las diferencias
entre jurisdicciones coinciden con diferencias reales en el entorno social y la eficacia
de los sistemas de accin social subnacionales y si existen mecanismos para compensar
esas diferencias (Acua y Repetto, 2006).
En un reciente documento, Fiszbein sintetiza lo acontecido con la descentralizacin
en materia social:
Durante las dos dcadas pasadas, la mayora de los pases de la regin atraves por un proceso
de descentralizacin de las responsabilidades de prestacin de servicios. Prcticamente todos los
pases han emprendido alguna forma de descentralizacin de su sistema de enseanza primaria
y secundaria, lo que implic la transferencia de los poderes de decisin a actores externos a la
estructura burocrtica de los ministerios de educacin. En muchos pases, el sector del agua
cambi de un nico proveedor nacional controlado por el gobierno central, a una estructura
sumamente descentralizada donde el servicio se delega a cientos de servicios pblicos municipales
nuevos. Adems, los gobiernos locales y regionales asumieron cada vez ms responsabilidades
sobre los establecimientos y programas de salud pblica y tambin se llev a cabo un proceso
descentralizador en el sector transporte, donde se produjo un aumento gradual de la participacin
de municipios y gobiernos regionales en la gestin de caminos secundarios y terciarios. Con el
tiempo, algunos pases tambin han delegado responsabilidades en cuanto a programas de ayuda
social a los gobiernos subnacionales (2005: 23).

En Cabrero Mendoza (2006) se presenta una slida exploracin de las complejidades que la descentralizacin genera en materia de poltica social, particularmente en
lo que refiere al reto de la coordinacin (sobre el cual se volver ms adelante). Seala
el autor: Con la idea de analizar los riesgos de dispersin en la agenda de polticas
sociales, a continuacin se utiliza una matriz en la cual se presentan diversas situaciones
que se pueden dar en la prctica de la gestin intergubernamental de polticas pblicas.
Por una parte se analiza el nivel de centralizacin que guarda la poltica en cuestin, y
por otro se analiza el nivel de intensidad de la accin de coordinacin intergubernamental que se est paralelamente desplegando. As, para fines analticos, se establecen
cuatro situaciones (2006: 21 y ss.). El autor presenta el siguiente grfico:

Grfico1: Escenarios posibles en la prctica intergubernamental


Nivel de centralizacin en la hechura de las polticas pblicas

Alto

Nivel de coordinacin
en las relaciones
intergubernamentales

Bajo

Alto

Bajo

Coordinacin
jerrquica

Dispersin

Coordinacin
donante-receptor

Gobierno
Multinivel

El discurso sobre la reforma y modernizacin del Estado en Amrica Latina menciona entre sus
pilares la descentralizacin de la poltica social y el fortalecimiento de los niveles descentralizados

El propio Cabrero Mendoza describe cada una de las cuatro posibilidades presentes
en la tabla, que aqu se transcriben en detalle:
(i) Una primera situacin en la que se tiende a buscar la coordinacin a travs de la
jerarqua, de manera vertical, a partir de regulacin dura, controlando la hechura
de la poltica en todo el trayecto intergubernamental. Los riesgos de esta opcin
es que no permite obtener los beneficios propios de un proceso descentralizador

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Serrano y Fernndez difieren parcialmente con Fiszbein respecto a los programas


frente a la pobreza, sobre todo en tiempos recientes donde han emergido con fuerza
los programas de transferencias condicionadas. Afirman:

Fabin Repetto

Retos para la coordinacin de la poltica social

como son la cualidad de proximidad y cercana con los problemas. Adems, la


coordinacin por jerarqua es un contrasentido, es altamente costosa y poco eficaz.
Se presenta ante la falta de repertorio de opciones de regulacin desde el gobierno
central y se recurre a una vieja estrategia: el control.
(ii) Una segunda situacin es aquella en la que se tiende a la dispersin debido a la falta
de mecanismos de coordinacin que vayan surgiendo conforme se descentraliza
la poltica o el programa en cuestin. Los riesgos de este tipo de situaciones: falta
de sinergia, riesgo de iniciativas contrarias, se diluyen los esfuerzos, se fragmentan
los beneficios. El nivel central de gobierno con voluntad poltica descentraliza,
pero no despliega paralelamente mecanismos tcnicos que faciliten la coordinacin, se trata de descentralizar para deshacerse de una parte de la poltica social
o por falta de instrumentos alternativos, en estos casos es posible que en un lapso
de tiempo se tienda hacia la recentralizacin. Por otra parte el beneficiario sufre
confusin tratando de descifrar las opciones y lgicas de funcionamiento de los
diversos programas.
(iii) Una tercera situacin posible es aquella en la que se establece un tipo de coordinacin donante-receptor en la que no necesariamente domina el gobierno central,
dado que ste se adapta a las condiciones locales, y a su vez los gobiernos subnacionales requieren los recursos del centro pero introducen algunos elementos de su
propia visin. Se trata claramente de una dependencia mutua para ejercer recursos
y programas. En este caso el nivel de descentralizacin es limitado, las ideas y el
diseo general viene del centro, aunque con un margen de adaptacin importante
a los gobiernos subnacionales, hay una mayor voluntad y actividad de coordinacin
intergubernamental. Los beneficiarios en esta situacin tienen mayor claridad
aunque reciben diversidad de servicios que cada beneficiario deber integrar.
(iv) La cuarta situacin posible se refiere al caso de un gobierno multinivel, es decir
el caso de un nivel de descentralizacin importante pero que es capaz de generar
simultneamente instancias de coordinacin intergubernamental permanentes. Este
caso es en el que se ha logrado instituir una red intergubernamental de poltica
pblica que ha logrado generar una dinmica de ajustes mutuos, de regulacin
cruzada, de juegos de coordinacin, pero a partir de un acuerdo mayor que es el
de maximizar la capacidad de coordinacin, cooperacin, y adaptacin de sus
miembros. Todos los participantes ven beneficios en la coordinacin. De ah el
nombre de gobierno multinivel, esto es, se desvanece la divisin entre niveles de
gobierno y el paquete de servicios al ciudadano aparece como un todo, coherente,
cohesionado, complementario, independientemente de qu nivel de gobierno lleva
a cabo cul de las partes del paquete final. En este caso la sinergia se maximiza, la
regulacin suave permite adhesin de los participantes. El beneficiario final no
requiere descifrar el complejo entramado de servicios gubernamentales, son los
diversos niveles de gobierno quienes asumen la tarea (2006: 21 y ss.).

Cuando se trata de valorar los impactos de la descentralizacin en la poltica social, la cuestin es motivo de controversia. Ejemplo de optimismo es la posicin de
Kliksberg (1997), cuando sostiene que la descentralizacin de los servicios sociales
promueve la efectividad y sostenibilidad de los programas al acercarlos mucho ms a
las necesidades reales de la poblacin a la que se requiere asistir, asegurando adems
que en el plano gerencial aumentar los niveles de eficiencia al generar dinamismo,
flexibilidad, y agilidad en las respuestas. En un enfoque ms crtico, Isuani afirma:
Una provisin en manos de instancias regionales diversas en trminos de capacidades
y recursos introduce el problema de las desigualdades existentes y, por lo tanto, de
la ciertamente alta inequidad que presentara tal sistema de produccin de bienes y
servicios (1992: 115). Entre ambas miradas estn aquellas que, aun reconociendo
el potencial de eficiencia/equidad/legitimidad que tendra la estrategia descentralizadora de la administracin de la poltica social per se, reconocen que, para materializar
esos atributos, se requieren mecanismos compensatorios que salden las diferencias
regionales, a la vez que burocracias locales ms eficientes que las nacionales (Fiszbein,
1998, 2005), as como tambin acciones regulatorias y fiscales especificas por parte
del nivel central (Carciofi et al., 1996).

180

181

3. Intersectorialidad: cmo lograrla sin perder la riqueza de lo


sectorial?
3.1. Aproximacin conceptual
Abordar la problemtica de la intersectorialidad requiere resaltar sus vasos comunicantes con lo sectorial. Esto, en tanto la emergencia en tiempos recientes de aquel
concepto en el debate pblico conllev en muchos casos una fuerte crtica descalificatoria al abordaje sectorial de los problemas pblicos. Casi como una continuidad de los
fuertes embates ideolgicos a los que fue sometido el aparato estatal en los momentos
de auge neoliberal, las crticas a lo sectorial olvidaban muchas veces la importancia del
abordaje especializado, con saberes tcnicos especficos y respaldados en una identidad
organizacional capaz de aportar legitimidad y reconocimiento a las intervenciones. En
pocas palabras, el abordaje que se haga aqu de lo intersectorial tiene como premisa
reconocer la importancia y la pertinencia de lo sectorial, pero sabiendo que ciertas
problemticas pblicas requieren otro tipo de intervencin ms amplio, a la vez que
plural desde el punto de vista de los actores involucrados.

Indicado lo anterior y sin caer en la tentacin de una definicin unvoca de


la intersectorialidad, vale seguir a Serra cuando propone una aproximacin que
resulta sugerente como punto de partida:
La transversalidad es, al mismo tiempo, un concepto y un instrumento organizativo cuya funcin
es aportar capacidades de actuacin a las organizaciones en relacin con algunos temas para los
que la organizacin clsica resulta inadecuada. En este sentido, responde tanto a necesidades de

Fabin Repetto

Retos para la coordinacin de la poltica social

diseo de la organizacin como a necesidades de gestin. La transversalidad intenta dar respuestas


organizativas a la necesidad de incorporar temas, visiones, enfoques, problemas pblicos, objetivos,
etc., y a las tareas de la organizacin que no encajan en una sola de las estructuras organizativas
verticales. Asimismo, intenta que esas estructuras verticales compartan sinrgicamente la consecucin de un objetivo comn, que no es especfico a cada una de ellas (2005: 3).

toma de decisiones o imponiendo estndares de actuacin a las unidades perifricas


(2001: 7). El mismo autor resalta: La transversalidad expresa una reaccin crtica
ante la coordinacin burocrtica. La transversalidad equivale al reforzamiento de la
coordinacin horizontal o lateral, frente a las limitaciones de la coordinacin vertical.
Supone la bsqueda de cauces de relacin entre unidades, sin ascender por la lnea
de mando, ni arrebatar la capacidad de decisin a la base. La transversalidad es una
apuesta por la convivencia de la especializacin, que favorece a la profundidad de
los conocimientos aplicndolos a los problemas, con la interdisciplinariedad de su
tratamiento (Ibdem: 10).109
La transversalidad, desde lo poltico y lo tcnico, conlleva el desafo de avanzar
hacia redes interorganizacionales. Sulbrandt et al. las definen como un conjunto
seleccionado, persistente y estructurado de organizaciones autnomas que se vinculan para crear productos o servicios, sobre la base de contratos implcitos o explcitos
[...] Estas redes permiten a las agencias del sector pblico, independientemente de su
forma estructural, hacer una entrega efectiva de servicios sociales mediante la vinculacin y coordinacin de varias organizaciones, o partes de ellas, de manera sistmica
(2006:153). Los propios autores remarcan tambin que en este tipo de estructura
de gestin, las organizaciones pblicas pueden compartir y complementar recursos,
tecnologas, informacin y actores, adaptndose a los cambios del entorno sin por ello
transformar su estructura interna, a la par que sealan que en el sector pblico estas
redes tienden a formarse ms de manera obligatoria que voluntaria110.

La intersectorialidad conlleva claramente aspectos polticos y tcnicos. En un


sugerente estudio sobre la temtica, Cunill Grau (2005) da cuenta de dos premisas
que encuadran desde esta ptica el debate sobre intersectorialidad: 1) la integracin
entre sectores posibilita la bsqueda de soluciones integrales. Esta premisa le asigna un
fundamento expresamente poltico a la intersectorialidad y se traduce en la asuncin
de que todas las polticas pblicas que persigan soluciones integrales, tales como la
modificacin de la calidad de vida de la poblacin, deben ser planificadas y ejecutadas intersectorialmente; y 2) la integracin entre sectores permite que las diferencias
entre ellos puedan ser usadas productivamente para resolver problemas sociales. Esta
premisa remite a un fundamento tcnico de la intersectorialidad consistente con la
idea de que crea mejores soluciones (que la sectorialidad) porque permite compartir
los recursos que son propios de cada sector.
Cabe hacer una parada analtica en lo poltico y lo tcnico de la transversalidad,
aspectos que se nutren tambin de los aspectos informales y formales de la misma
(Echebarra, 1998). Respecto de lo poltico, la misma Cunill Grau (2005) seala que
cualquiera sea el mbito donde se requiere aplicar la intersectorialidad, se le debe prestar
fuerte atencin a la institucionalidad poltica dominante en tanto la misma acta como
condicionante de la intersectorialidad (positiva o negativamente). A su vez, la misma
autora reconoce que cuando se busca darle viabilidad poltica a la intersectorialidad
es necesario minimizar las diferencias percibidas de poder, sobre todo atendiendo a
que la misma supone compartir recursos, responsabilidades y acciones, lo cual abre la
posibilidad de resistencias y de luchas de poder. Una mirada complementaria la aporta
Rodrguez-Mena, al afirmar: Las organizaciones modernas se enfrentan al imperativo de planificar no solamente los mecanismos internos de actuacin, sino tambin
las estrategias y tcticas para relacionarse y tratar de influir en sus entornos cercano
y remoto. Las acciones para tratar con el entorno no se limitan al aprovechamiento
de oportunidades, al enfrentamiento y neutralizacin de peligros y a la obtencin de
ventajas y fortalezas, sino que deben concretarse en el manejo de actores individuales
o colectivos: tratamiento de aliados, disuasin, mediatizacin o derrota de oponentes
y la persuasin de indiferentes (1995:2).
Una perspectiva tcnica con nfasis en lo organizacional la ofrece Echebarra,
cuando remarca que el principio de especializacin que gua la division del trabajo,
tiende a disgregar el tratamiento de los problemas, creando estructuras en extremo
compartimentadas que tienen dificultades crecientes para obedecer a una lgica comn. La reaccin burocrtica ante esta disgregacin, tan tpica de las administraciones
pblicas, consiste en el reforzamiento de la centralizacin, elevando hacia arriba la
182

3.2 Intersectorialidad y poltica social: nuevos retos, respuestas


incipientes
La poltica social no resulta materia exclusiva del Estado nacional, como ya se
observ al atender a las reformas descentralizadoras y sus impactos en las relaciones
intergubernamentales. Por ende, en pases con dos o tres niveles de gobierno, sea el
caso de pases unitarios o federales (y sus matices), pueden existir diferentes organizaciones pblicas que a un mismo nivel de gobierno gestionen la poltica social, dando
lugar por ende a relaciones de intersectorialidad (horizontales). Indicado esto, aqu
se enfatizar el anlisis en las interacciones entre sectores del Estado nacional, aun
cuando muchos de sus aspectos crticos tambin sean comunes a la gestin intersectorial horizontal en un gobierno subnacional y/o local.
Debe tenerse presente que el tipo de intersectorialidad que aqu se propone analizar,
concentrado en lo que sucede con las intervenciones sociales del Poder Ejecutivo de
En la gestin de la transversalidad, la funcin directiva se halla en el centro del xito y tambin
del fracaso- de esas opciones polticas. Por ese motivo, la reflexin sobre la gestin de la transversalidad
se plantea desde el punto de vista de la funcin directiva y de gestin (Serra, 2005: 9).
110
Un estudio de caso relevante sobre la gestin intergubernamental de programas sociales es el
desarrollado por Isuani (2004).
109

183

Fabin Repetto

Retos para la coordinacin de la poltica social

la estructura estatal central, implica colocar la atencin en la dinmica que acontece


al interior de dicha instancia. All, ms all de los discursos pblicos que resaltan la
coherencia de enfoques, perspectivas y estrategias de un gobierno (al fin de cuentas un
conjunto de mujeres y hombres con responsabilidad de administrar el Estado durante
un cierto perodo de tiempo), muchas veces suceden otras cosas. Y es que en la prctica
lo que predomina es la multiplicidad y entrelazamiento de interacciones entre actores
con intereses e ideologas diversas, donde las dotaciones de recursos, las expectativas
personales o grupales, las relaciones informales y los marcos normativos, hacen muy
compleja la conformacin de coaliciones para generar avances en la intersectorialidad,
coaliciones que sean slidas y que acten con un horizonte de largo plazo, es decir,
que vayan ms all de acuerdos tcticos coyunturales.
Veiga y Bronzo destacan tres patrones a travs de los cuales podra pensarse la intersectorialidad de la poltica social: 1) la poltica es diseada, ejecutada, acompaada y
evaluada de manera intersectorial; hay una estrecha y constante colaboracin a lo largo
de todo el ciclo de la poltica; 2) la poltica es formulada intersectorialmente, pero
es ejecutada de manera sectorial, siguiendo algn nivel de coordinacin: cada sector
ejecuta parte de la poltica concebida intersectorialmente; y 3) la poltica establece
objetivos y metas consistentes entre sectores. Las metas generales son desdobladas en
polticas consistentes, pero formuladas y ejecutadas de manera sectorial y autnoma
(2005: 10).
Lo anterior conduce al interrogante de cules son los alcances posibles de los
intentos prcticos de intersectorialidad en materia de intervencin estatal ante los
problemas sociales. Magalhaes (2004) identifica al respecto dos perfiles de intersectorialidad: por un lado, lo que denominan perfil muy amplio, involucrando todos los
aspectos de la poltica social y urbana, pero limitado geogrficamente. stas exigen,
para las zonas elegidas, de una fuerte transformacin de la gestin pblica, de modo
tal de posibilitar las acciones intersectoriales, requirindose adems altos volmenes
de recursos polticos, administrativos y financieros. Por el otro, el que llama un perfil
ms estricto, basado en la implementacin de acciones intersectoriales que son definidas estratgicamente con base en situaciones especficas, lo cual implica reformas
ms graduales y esfuerzos menores.
El siguiente grfico trata de clarificar esta cuestin desde el prisma de enfoques
amplios o acotados de poltica social, incluyendo el vnculo entre sta y el resto de
las polticas pblicas.

Grfico 2: Alcances de (potencial) intersectorialidad en la poltica social

184

Intersectorialidad dentro del


Poder Ejecutivo
(aparato estatal central)

Programas de lucha contra la pobreza,


de acotada cobertura
Programas de lucha contra la pobreza, de
amplia cobertura y con condicionalidades
Polticas y servicios de las distintas reas
sociales del Estado
Polticas, servicios y programas de distintas
reas del Estado (incluyendo los sectores
sociales)

El camino clsico para resolver demandas de intersectorialidad en la poltica social en


el plano del gobierno central se ha expresado una y otra vez en los intentos de conformar
algn tipo de Autoridad Social. Qu se entiende por esta figura institucional? Franco
(2000) entiende por sta a una instancia capaz de priorizar, coordinar, asignar recursos,
controlar y evaluar.111 Una forma complementaria de interpretar la Autoridad Social
es destacando, segn lo propuesto por Acua y Repetto (2006), la diferencia entre la
funcin de gobierno y la de coordinacin, bajo el entendido de que dicha Autoridad
debiese, para ejercer efectivamente como tal, cumplir ambas funciones. La diferencia
parte del hecho de que el gobierno es el ejercicio de la autoridad sobre actores y entramados institucionales que dependen funcionalmente de la Autoridad Social, la cual debe
contar con las capacidades para: a) fijar los objetivos y metas perseguidos por la poltica
Segn este autor, una Autoridad Social debe cumplir con dichas funciones en lo que refiere a las
acciones efectuadas por las agencias gubernamentales en materia social. En opinin del mismo autor,
distintas alternativas se han presentado para la constitucin de la misma: a travs del Organismo
Nacional de Planificacin (ONP) que, ubicado en posiciones elevadas de la jerarqua administrativa
del Estado, coordina la relacin entre la poltica econmica y la poltica social, como as tambin los
programas sectoriales e intersectoriales. Otra alternativa la presentan los ministerios coordinadores de
lo social, los cuales pueden constituirse a travs de uno de los ministerios tradicionales dedicados al
tema; por medio de la creacin de un nuevo ministerio; o con la puesta en marcha de un ministerio
suprasectorial que sustituya a los diferentes ministerios pasando estos a conformarse como secretaras.
El Gabinete Social es una tercera alternativa, en tanto conformacin de un Ejecutivo Social constituido al ms alto nivel de la conduccin administrativa del Estado que represente a los distintos
actores involucrados y cuyo objetivo sea la coordinacin de las burocracias que ejecutan las acciones
gubernamentales en la materia (Franco, 2000).
111

185

Fabin Repetto

Retos para la coordinacin de la poltica social

que guiar al sistema; b) definir las prioridades y la metodologa (estrategias) de intervencin; c) asignar responsabilidades y funciones a las reas y actores dependientes del
organismo; d) distribuir los recursos necesarios para el cumplimiento de las actividades
ligadas al cumplimiento de responsabilidades y funciones asignadas; e) monitorear el
avance de las actividades, cumplimiento de la metodologa de intervencin y alcance de
metas en tiempo y forma; f) sistematizar la informacin pertinente y evaluar la marcha
de la implementacin de la poltica; y g) redefinir la poltica (sus alcances, objetivos,
metas y metodologa de intervencin) en funcin de las conclusiones de la evaluacin.
Respecto a la coordinacin, se regresar luego a esta discusin.
En la prctica, si bien la idea de Autoridad Social tiene un origen propositivo
relacionado con actuar como contrapeso del poder econmico de los Ministerios
de Finanzas, Economa o Hacienda (segn la denominacin de cada pas respecto
a quien maneja los recursos pblicos), en la prctica se ha concentrado en tratar de
generar (con algn grado de xito) intersectorialidad en materia de combate a la
pobreza112, y (sin ningn xito) intersectorialidad en el conjunto amplio de sectores
sociales en aspectos que vayan ms all de enfrentar la pobreza. Esto se asocia fuertemente a qu est en juego en cada caso, toda vez que mientras en el combate contra
la pobreza (sobre todo con los nuevos programas de transferencias condicionadas)
existen posibilidades de compartir el xito de la intervencin y no tener que desviar
recursos histricamente destinados a componentes de polticas sectoriales, en el caso
de los intentos de intersectorialidad ms amplias se entra en un complejo proceso de
economa poltica donde lo que est en juego no es slo el conjunto del gasto social,
sino tambin las derivaciones polticas que surgen de tener control efectivo sobre el
accionar pleno del Estado en materia social.
Otra forma de abordar la cuestin del alcance de la intersectorialidad, complementario
pero a la vez superador de la perspectiva anterior, es diferenciando las fases de gestin de
las polticas pblicas de la cobertura de las mismas. Cunill Grau presenta esta relevante
aproximacin, al afirmar (como tesis de investigacin) que existen distintas combinaciones institucionales dependiendo de los mbitos de aplicacin de la intersectorialidad,
a saber: a) Las fases de la gestin: la intersectorialidad puede abarcar la institucionalidad
encargada de los procesos de formulacin e implementacin de las polticas; o slo del
primero; b) La cobertura de las polticas: la intersectorialidad puede tratar de cubrir la
totalidad de las polticas pblicas; slo las polticas sociales; y respecto de stas, todas
o algunas (como las de reduccin de la pobreza). La atencin a tales mbitos y sus
combinaciones ayuda a delimitar los ambientes en que se mueve la intersectorialidad

y sus grados de complejidad (2005: 4). La misma autora presenta este enfoque en la
siguiente tabla, con los casos tipos encontrados en cada combinacin.

Tabla1: La presencia de la intersectorialidad en el gobierno y gestin


de lo social (Casos Tipos)
Cobertura
Procesos

Slo las polticas sociales (PS)


Totalidad de las polticas pblicas (PP)

Todas (+)

Formulacin e
implementacin
(FI)

CASO FIPP

CASO FIPS (+)

CASO FIPS (-)

Estructuras gubernamentales regionalizadas y suprasectoriales.

Metodologas
de gestin social
integrada, basadas
en el territorio y la
poblacin.

Sistemas de gestin
en red, basadas en el
territorio y la familia.

Formulacin
(y coordinacin)
(F)

CASO FPP

CASO FPS (+)

CASO FPS (-)

Ministerios
suprasectoriales.

Gabinetes o comits
sociales, coexistentes con ministerios
sectoriales.

Comisiones coordinadoras de polticas


sociales especficas.

Cmaras o comits,
coexistentes con ministerios sectoriales.
Fuente: Cunill Grau, 2005.

La autora presenta luego un conjunto de postulados fundamentales a cada uno


de los tipos presentados en la tabla. Vale acompaarla en aquellos cuatro sub-tipos
relacionados con las polticas sociales, sea en un sentido amplio o acotado del trmino
(Cunill Grau, 2005).

Debe reconocerse, adems, que los programas contra la pobreza y los programas sociales en general
son muy diversos en cuanto a su grado de complejidad de gestin, incluyendo en este aspecto los
potenciales requerimientos de intersectorialidad/coordinacin. Un excelente anlisis al respecto se
encuentra en Martnez Nogueira (2006).
112

186

Algunas (-)
(Reduccin de la
pobreza)

187

Fabin Repetto

Retos para la coordinacin de la poltica social

CASO TIPO FIPS (+)

CASO TIPO FPS (-)

Postulado 1. Cuando un municipio se propone expresamente garantizar una vida con


calidad, las polticas sociales tienen que relacionarse entre s para atender las necesidades
de la poblacin de una determinada rea geogrfica.

Postulado 1. La intersectorialidad es relevada como problema sobre todo cuando se


produce la reconceptualizacin de un asunto social reconocindose que su abordaje debe
ser multidimensional

Postulado 2. Aun cuando la intersectorialidad se asocie a un sector (que se coloca como


objeto de todas las polticas), necesita ser asumida como proyecto de gobierno para
prosperar.

Postulado 2. Un factor clave en la eficacia de los entes de coordinacin intersectorial es la


existencia de un foco claro, significativo y amplio

Postulado 3. El establecimiento de una dinmica de trabajo intersectorial puede favorecerse


si se usa una metodologa participativa.

Postulado 3. La flexibilidad y en general, la adecuada institucionalizacin de la coordinacin


intersectorial puede ayudar a la continuidad de las polticas que requieren abordajes
integrados

Postulado 4. La intersectorialidad puede ser operacionalizada a travs de formas de


organizacin y de gestin que se sobreponen a la estructura sectorializada de gobierno.

4. Un desafo comn a la descentralizacin y la intersectorialidad: la


coordinacin

CASO TIPO FIPS (-)


Postulado 1. La familia puede ser el equivalente del territorio como categora de aplicacin
de la intersectorialidad en programas de combate contra la pobreza con enfoque de
capacidades.
Postulado 2. La combinacin de una instancia ejecutiva central y rganos tcnicos
colegiados proveen un modelo para la gestin intersectorial de programas de alcance
nacional.
Postulado 3. La gestin presupuestaria es un aspecto clave en el logro de la intersectorialidad
cuando involucra acciones de distintas instituciones.

CASO TIPO FPS (+)


Postulado 1. Los problemas polticos de la coordinacin interinstitucional afectan tambin
a la intersectorialidad cuando sta se resuelve a travs de las formas instituciones de aqulla,
por lo que en oportunidades puede resultar aconsejable su deslinde.
Postulado 2. Ms que buscar una autoridad social que acte como interlocutora de la
autoridad econmica, lo que la praxis sugiere es la conveniencia de integrar la economa
en la institucionalidad social.
Postulado 3. La atencin expresa en el diseo de polticas y planes de desarrollo social
puede construirle ms viabilidad al abordaje intersectorial de los problemas sociales.
Postulado 4. La interlocucin directa con la sociedad civil puede contribuir a la integracin
de perspectivas diversas que aporta la intersectorialidad.

188

Es evidente que la descentralizacin y la intersectorialidad tienen mltiples desafos, muchos de ellos relacionados con las caractersticas propias de cada una de
estas modalidades de gestionar lo pblico-estatal. No es objeto de esta parte final del
captulo abordar esa amplitud de aspectos crticos, sino concentrar la atencin en la
cuestin de la coordinacin, en tanto la misma es un tema propio a las interrelaciones
entre jurisdicciones y sectores.

4.1. Por qu la necesidad de la coordinacin?, qu entendemos por


ella?
Los problemas pblicos requieren, por lo general, respuestas estatales. En algunos
casos, alcanza con que las intervenciones para enfrentarlos se generen y se gestionen,
incluyendo su implementacin, desde algn nivel particular de gobierno (central,
subnacional o local), y ms especfico an, desde algn sector de poltica pblica en
particular (ministerios o equivalentes, unidades funcionales de menor rango, etc.).
Pero cada vez ms queda en evidencia que ciertos problemas pblicos requieren, como
se indic previamente, de intervenciones intergubernamentales e intersectoriales.
Cuando esto sucede, la coordinacin emerge como un mecanismo (poltico y tcnico a la vez) de gran importancia para afrontar ciertas problemticas, por ejemplos
las sociales, a travs de la participacin de mltiples niveles de gobierno y diversos
sectores de gestin estatal.
Abordando las razones que explican la necesidad de la coordinacin, Martnez
Nogueira (2005) presenta un conjunto de elementos: a) complejidad de mbitos
y niveles; b) excesiva diferenciacin estructural; c) sectorializacin inedecuada;
189

Fabin Repetto

Retos para la coordinacin de la poltica social

d) fracturas y segmentaciones organizacionales; e) nuevos actores (como ONG y


organizaciones comunitarias); y f ) modelo establecido de baja interdependencia e
interaccin. Poniendo el acento en el para qu de la coordinacin, Garnier sostiene:
de lo que se trata es de coordinar las polticas de manera que se logre integrar las
distintas decisiones y acciones de gobierno dentro de una sola visin de conjunto y
con una clara perspectiva de largo plazo. En otras palabras, se trata de coordinar con
un sentido estratgico, se trata de coordinar para avanzar en determinada direccin,
para promover determinados resultados de la accin pblica en su conjunto, y no slo
de cada una de sus parcelas sectoriales o institucionales (2000: 15).
Uno de los debates primordiales en torno a la coordinacin remite a las diferencias
entre lo que suele denominarse coordinacin jerrquica y coordinacin transversal
u horizontal. Reconociendo que la coordinacin surge en primer lugar de la interdependencia (esto es, que dos o ms unidades de la misma o diferentes organizaciones
compartan un mismo entorno de trabajo), Echebarra ensaya una aproximacin al
concepto de coordinacin, considerndola un proceso de creacin o utilizacin de
reglas de decisin para operar dicha interdependencia. Y agrega: Esta definicin englobara la coordinacin jerrquica y no jerrquica (dependiendo de que el actor que
crea o utiliza la regla de decisin si site por encima de los actores coordinados o sean
los propios actores los que lo hagan), as como la coordinacin intraorganizativa (en
la que la jerarqua es un recurso disponible) e interorganizativa (donde no es posible
la solucin jerrquica (2001:8).113
Resaltando la perspectiva de accin voluntaria de los actores involucrados en
los procesos de coordinacin, Cabrero Mendoza remarca que si la misma fuese una
funcin impuesta a la dinmica organizacional, los costos para alcanzar coordinacin
sern muy altos, as como frgiles sus resultados. Por el contrario, sostiene el autor, si
la coordinacin se adopta en parte por inters de los participantes, por conviccin,
y por los beneficios que esta generar, es evidente que ser menos costosa como prerrequisito y ms slida como elemento regulador de la accin organizada (2006: 4).
Su perspectiva de la coordinacin como corrector de imperfecciones de la jerarqua
organizacional es sin duda un abordaje pertinente, en tanto le otorga al proceso la
cualidad de ajustes permanentes.114
Indicado todo lo anterior, es posible sugerir una definicin (que sin duda deja
fuera mltiples matices de la problemtica) de coordinacin. Se entiende por sta al
proceso mediante el cual se va generando sinergia entre las acciones y los recursos

de los diversos involucrados en un campo concreto de la gestin pblica, al mismo


tiempo que en dicho proceso se va construyendo [] un sistema de reglas de juego
formales e informales, a travs de las cuales los actores participantes encuentran
fuertes incentivos a cooperar []. El mencionado proceso generar realmente una
valorable coordinacin cuando derive en la fijacin de prioridades, en la asignacin
acordada de responsabilidad [], en la decisin de qu y cuntos recursos movilizar
y, por ltimo y quizs lo ms relevante, en una implementacin que se aproxime de
modo importante a aquellos objetivos planteados por los responsables de las polticas
y programas sociales (Repetto 2005: 42-43). Esto conduce a la necesidad de atender
las dimensiones poltica y tcnica que afectan la coordinacin.

Barrios Suvelza (2006) hace una slida defensa de la necesidad de diferenciar la coordinacin de
lo que l denomina ordinacin, concepto que resalta la importancia de ordenar jerrquicamente las
relaciones entre las organizaciones y jurisdicciones estatales.
114
En Sulbrandt, Lira e Ibarra (2001) se diferencia (entre otras) entre dos tipos de redes: a) vertical
o jerrquica, que es iniciada por una norma legal e impuesta a todos los miembros por un sistema
jerrquico; y b) horizontal, que es iniciada por participantes o terceros, sobre programas localmente
concebidos, en cuyo caso la forma de coordinacin tiende a no ser jerrquica.
113

190

4.2 Aspectos polticos y tcnicos de la coordinacin


Una mirada desde lo poltico. Los mbitos destinados a promover coordinacin, sean
estos los que derivan de la descentralizacin o los asociados a la intersectorialidad, se
caracterizan por nuclear a numerosos agentes, lo cual torna muy compleja la negociacin de los acuerdos. En esta lnea, Shepsle se refiere a la discrecionalidad ex post, en
tanto en mbitos complejos (y el campo de las polticas sociales sin duda lo es) resulta
casi imposible eliminar dicha discrecionalidad, ya sea porque es intil pretender prever
cada margen de posibilidad (con lo cual los acuerdos resultan contratos inevitablemente incompletos, en el mejor de los casos) o debido a que existen dificultades para
supervisar su cumplimiento. Por una o por otra razn, cuando se anticipa el ejercicio
de la discrecionalidad, los acuerdos pueden fracasar desde su concepcin (2003: 286).
Un complemento analtico adicional lo representa el aporte de North (1998) cuando
ste referencia, bajo el concepto de costos de transaccin, la dificultad de lograr la
materializacin de los pagos en procesos polticos donde prima la interaccin estratgica. Esto, bajo el supuesto de que la informacin es costosa, los actores usan modelos
subjetivos para explicar su entorno y los acuerdos se cumplen imperfectamente debido
a la dificultad de controlar lo que suceder en futuras interacciones.
Sabido es que el Estado, en tanto expresin materializada de una relacin social
histricamente conformada, es heterogneo a su interior. Esto es particularmente
evidente cuando la mirada se concentra en el Poder Ejecutivo. Y si bien el acento est
puesto aqu en las complejidades de la coordinacion entre organizaciones estatales, no
debe dejar de prestarse atencin a lo que sucede al interior de las propias organizaciones.
Conflictos entre divisiones, unidades o programas, suelen ser materia comn de las
dinmicas intraorganizacionales, procesos que pueden obedecer a mltiples razones
(entre otras: celos polticos, tcnicos o personales; lenguajes y estilos de gestin incompatibles; distintas generaciones de conformacin de equipos burocrticos; reglas
formales poco precisas; normas no escritas que promueven competencias perversas
y/o compartimentos estancos).

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Fabin Repetto

Retos para la coordinacin de la poltica social

Enfocando la atencin en los elementos polticos concretos que afectan la coordinacin, Fara seal: Est de ms insistir en la importancia que tienen en cualquier
rea los mecanismos de articulacin y coordinacin de polticas. Esa importancia,
sin embargo, aumenta en funcin de algunos factores como los siguientes: tamao
y heterogeneidad del pas; complejidad y diferenciacin institucional del aparato
estatal o pblico responsable de las polticas; volumen y complejidad de los recursos
financieros en juego; formas de organizacin estatal (democracias o dictaduras, monarquas constitucionales, presidencialismo de coalicin, regmenes parlamentarios,
presidencialismo bipartidario, etc.) y las modalidades prevalecientes de la oferta de
servicios pblicos (estatal centralizada, estatal descentralizada, pblica descentralizada,
liberal filantrpica, liberal de mercado, etc.). Estos factores, a su vez, inciden en la
definicin de los principales problemas de articulacin y coordinacin de polticas y,
por ende, en las posibles soluciones (2003: 23). A este listado se le debe adicionar la
organizacin territorial del Estado, en trminos de si se trata de un sistema federal,
uno unitario u otra frmula mixta, en tanto este aspecto incidir fuertemente sobre
las relaciones intergubernamentales no slo en el plano vertical sino tambin en el
plano horizontal de las organizaciones del nivel central.
La heterogeneidad del aparato del Estado (al interior de cada organizacin y entre
stas), se pone en marcada evidencia en las pujas y diferencias de criterios que emergen cuando se declara pomposamente el objetivo de coordinar campos o mbitos de
gestin pblica concretos, tal el caso de la problemtica social. Indicado esto, no debe
sorprender entonces que cada uno de los jugadores del juego de la coordinacin
utilice los recursos con que cuenta y las reglas de juego a su alcance (provengan ambos
aspectos de la misma dinmica intraestatal o del entorno socioeconmico y/o internacional) a efectos de intentar hacer primar sus intereses e ideologas particulares. Esta
perspectiva egosta entra en tensin, en mltiples ocasiones, con una perspectiva
ms cooperativa y colaborativa.
Lo anterior remite a la compleja cuestin del poder y su vnculo con los procesos
polticos relacionados con la coordinacin.115 Una perspectiva sostiene que coordinar
no suele ser, por lo general, un proceso de interaccin donde todos los involucrados
ganan, sino un proceso de bsqueda de nuevos equilibrios donde los resultados tienden a ser de suma cero: lo que gana quien lidera la coordinacin suelen perderlo
quienes deben ceder los bienes y/o servicios a ser coordinados y que previamente
estaban bajo sus responsabilidades sectoriales. Otra perspectiva afirma casi lo contrario: La coordinacin para la ejecucin de polticas no puede ser impuesta, debe ser
una resultante de la fuerza de voluntades, o mejor, surgir de la necesidad de un fin u
objetivo comn (Ramrez y Pealoza, 2007: 51).

En sntesis y ms all del enfoque que se adopte, los espacios destinados a generar
coordinacin en el mbito de lo estatal (en lo jurisdiccional y en lo estatal) constituyen, al mismo tiempo y de modo especfico, una red de actores y un dispositivo
institucional. Es precisamente en el entramado de jugadores y en las reglas con las
cuales los mismos operan donde deben rastrearse esas condiciones de posibilidad de
la coordinacin. Aspectos tales como la conformacin de cierto tipo de coaliciones, la
generacin de confianza y reputacin entre los miembros de la coalicin y/o de la red
en que la misma est inmersa, los tipos de liderazgo que se ejerzan, son tres elementos
descollantes que favorecen la coordinacin observada desde la ptica de los actores.
Por su lado, el mbito institucional ofrece, a travs de sus potenciales caractersticas
de flexibilidad y apertura a la innovacin y negociacin de acuerdos crebles, otros
elementos favorables a la coordinacin en la esfera pblica116.
Una mirada desde lo tcnico. Cuando la perspectiva se desplaza hacia la dimensin organizacional y administrativa (entendiendo ambas como expresiones de lo
tcnico, con alcance tambin a lo operativo) de la coordinacin, emerge la necesidad de enfrentar el reto de la especializacin funcional y sus consiguientes saberes
especficos. Se agrega a esto lo que Cortzar Velarde (2003) llama percepcin de
amenaza, para caracterizar lo que sucede con las organizaciones que suelen ser auto
referidas y que vislumbran peligro en cuanto se avanza en intentos de coordinacin
interorganizacional.
Nuevamente ac cobra sentido recuperar la idea de que previo incluso a la complejidad de la coordinacin interorganizacional, hay que resolver la coordinacin al
interior de las propias organizaciones. En un reconocido texto que explora ambos
aspectos, Mintzberg (1993) llama la atencin sobre el modo en que las organizaciones
coordinan el trabajo a su interior y con su entorno: 1) supervisin directa (la coordinacin se obtiene responsabilizando a un actor/organizacin por el trabajo de los dems;
se le da instrucciones y se controlan sus acciones); 2) estandarizacin de procesos de
trabajo (el contenido del proceso se especifica en la programacin al momento mismo
del diseo, el cual permite articular los procesos); 3) estandarizacin de los resultados
(los productos o rendimiento se especifican desde el diseo); 4) estandarizacin de las
habilidades (se especifica el tipo de preparacin que se requiere para llevar adelante
el trabajo); y 5) ajuste mutuo (la coordinacin se logra a travs de la comunicacin
informal entre los involucrados).117
El apropiado manejo de ciertas herramientas gerenciales (en lo particular y en
sus interrelaciones) resulta crucial para fomentar la gestin tcnica y operativa de

Se trata, obviamente, de un aspecto ntimamente relacionado con el debate ya planteado entre


coordinacin jerrquica y coordinacin transversal u horizontal.

En Repetto (2005), al analizar diversas experiencias de Gabinetes Sociales en Amrica Latina, se


presentaron una serie de factores polticos que, en caso de presentarse de modo aislado o combinados,
dificultan la coordinacin de la poltica social.
117
En Cortzar Velarde (2003) se presentan estos cinco mecanismos, a la par que se resalta la importancia de los mecanismos formales e informales para lograr que los mismos funcionen.

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Fabin Repetto

Retos para la coordinacin de la poltica social

la coordinacin. Destacan en particular, entre otras, lo referido a la evaluacin y el


monitoreo, la produccin y manejo de informacin, los indicadores de gestin de
desempeo, la gestin de redes, el anlisis de entorno y de involucrados; el liderazgo y
la negociacin, etc. Estas herramientas requieren, por supuesto, de entornos y culturas
organizacionales dispuestas a capitalizarlas en provecho de crear valor a travs de la
coordinacin, sin perder en el proceso la propia identidad y capacidad sectorial.
Un captulo sustantivo de los aspectos tcnicos y administrativos de la coordinacin
lo representan los recursos humanos que se requieren para alcanzar la misma. Cmo
combinar saber sectorial con saber intergubernamental y/o saber intersectorial?
Deben ser los propios equipos tcnico-sectoriales ya constituidos los que gestionen la
coordinacin entre niveles de gobierno o sectores, o sta debe contar con un equipo
propio de especialistas en la materia?

no slo en trminos de eficiencia y sostenibilidad, sino, por sobre todo, promotoras


de equidad social.

5. Eplogo
Pocas lneas finales para el cierre de este captulo. La poltica social latinoamericana ha cambiado durante las ltimas dcadas en muchos de sus rasgos, contenidos
y arreglos institucionales. De un pasado ms o menos reciente (de la dcada del 30
a la del 80 del pasado siglo aproximadamente, segn las trayectorias nacionales)
marcado por un rol muy fuerte del gobierno central y por el nfasis puesto en las
intervenciones sectoriales, se pas en los aos recientes a un mayor protagonismo de
los gobiernos subnacionales y locales. Tambin, aunque esto tiene an menos historia
y por ende menos lecciones aprendidas, se avanz hacia un mayor reconocimiento de
la importancia de contar con intervenciones estatales intersectoriales.
Las aproximaciones terico-conceptuales sobre descentralizacin e intersectorialidad no son homogneas. Interpretaciones distintas de sus causas, alcances y
contenidos, hacen de estas lneas de reforma de la institucionalidad social un campo
frtil para el conflicto de intereses y la confrontacin de posiciones. Reflexiones y
evidencia emprica sobre virtudes, lmites y potencialidades de cada una han ido
ganando espacio en la agenda de debate poltico y tcnico de la poltica social de la
regin. En lo que s existe coincidencia es en la importancia de la coordinacin para
fomentar interrelaciones entre jurisdicciones y sectores de modo tal que permitan
afrontar la multidimensionalidad de los problemas sociales y la complejidad creciente
de la gestin pblica.
Reconocer la importancia de la coordinacin como denominador comn de la
descentralizacin (y sus consiguientes relaciones intergubernamentales) y la intersectorialidad es slo un paso para el logro de mejores polticas sociales. En todo caso, este
reconocimiento s resulta til para volver a reconocer las intrincadas relaciones entre
problemas sociales, institucionalidad social y polticas sociales. La gestin social, en
sntesis, en mucho podra nutrirse si reconociese esas relaciones, sus vasos comunicantes
y sus posibles caminos y atajos virtuosos que conduzcan a mejores intervenciones,
194

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198

parte 3

La articulacin de actores
como modelo de gestin de
la poltica social
Ser libres comporta asumir en cada uno de nosotros la posibilidad de cambio y que la
mejora de la actividad pblica slo depende de nosotros, de lo que estamos dispuestos a
construir.
Hannah Arendt (1906-1975)