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REPRESENTATIVO
EL
PARLAMENTO PERUANO,
QU ES, PARA QU SIRVE, QU HACE, Y CMO FUNCIONA?
NDICE
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Introduccin
I. LA CONSTITUCIN
Y EL
CONGRESO
ORGANIZACIN DEL
CONGRESO
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PROCESO LEGISLATIVO
V. EL
34. La investidura
35. Los procedimientos informativos y la interpelacin
36. La censura al gabinete y la disolucin del Congreso
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Y EL
CONGRESO
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o simetra, entre las decisiones corporativas del Congreso, la voluntad popular que
el Congreso representa, el orden normativo que el Congreso crea, y, por ltimo, el
orden al que el Congreso se adeca y acata. El Congreso tiene el poder de decir
qu es una norma en general y una ley en particular, y en consecuencia cul es el
orden por el que opta por regirse.
Algo similar ocurre en la relacin entre el orden parlamentario y el sentido y
significados constitucionales. La Constitucin es directamente aplicada por los
operadores del rgimen representativo. Los contenidos de la Constitucin no son
distintos a los que determina o decide la voluntad popular. Por eso nuestro Estado
y sociedad poltica se definen como un Estado y una sociedad democrticos. Lo
que la Constitucin significa es lo que deciden que signifique quienes la operan en
tanto titulares y representantes directos de la voluntad popular.
Que el Congreso deba regirse y supeditar su organizacin y funcionamiento
a los contenidos de las normas constitucionales representa una situacin
especialmente delicada, porque el margen de seguridad que supuestamente se le
atribuye a la Constitucin es un marco gris de sombras insuficientemente
perfiladas y definidas. El texto constitucional en este sentido es un conjunto de
reglas cuyos contenidos se manejan en un marco ms o menos laxo de
interpretacin por quienes representan la voluntad popular para definir cules de
los diversos sentidos es el que se escoge para sustentar una posicin o
determinacin.
El orden parlamentario, en este preciso sentido, es un orden basado en la
voluntad poltica de quienes representan a la comunidad entera. El derecho
parlamentario, por lo tanto, es un derecho especialmente voltil e inaprehensible,
aun cuando existan textos normativos que delimiten la discrecionalidad de la
capacidad interpretativa o aplicativa de los congresistas. Las normas no son una
realidad distinta ni separada de la voluntad de quienes las crean, las viven y las
aplican, y lo que limita la voluntad de los sujetos que las reconocen como norma es
el conjunto de convicciones polticas internas; esto es, la consciencia de lo que es
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de
esta
manera,
congrega
en
su
asamblea
al
conjunto
de
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parmetro
de
ordenamiento
de
las
relaciones
colectivas
personales
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Agregar
valor
poltico
es
una
forma
de
construir
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en su beneficio, y cules son las normas que deben ordenar la convivencia general
de la comunidad. El texto del Reglamento del Congreso no es por eso un valor en
s mismo, sino un medio para que la voluntad popular rija de manera efectiva el
proceso de transformacin de la demanda en un resultado pblico valioso y til
para mejorar la calidad de vida de los peruanos.
El contenido del Reglamento del Congreso incluye temas relevantes a la
condicin o estatuto de la funcin representativa de los congresistas, su
organizacin, sus procesos y las reglas de disciplina parlamentaria aplicables a sus
miembros. Su trascendencia se deriva del mandato que el pueblo le confiere y con
el que inviste a quienes lo representen para que el Estado y el rgimen poltico
funcionen conforme a los valores y a los principios de organizacin de nuestra vida
en comunidad. Por eso es que en su cuerpo se especifican las condiciones en las
que se puede ejercitar el mandato y las prerrogativas que les corresponden a los
puestos o roles representativos, y tambin las reglas conforme a las cuales se
aprueben las leyes, se codirija el pas y se controlen los actos de gobierno.
El Reglamento del Congreso no tiene una naturaleza como la que se les
reconoce a los reglamentos que expide el Poder Ejecutivo. Es la norma conforme a
la cual se produce toda norma; nace con el objeto de regular la produccin
normativa y la manera de exigir responsabilidad por el cumplimiento de la
Constitucin y de las leyes. Dice cmo se aprueban y reforman las leyes, incluida
la reforma de la propia Constitucin, y tambin cmo se realiza el escrutinio del
ejercicio del poder y la sancin por el mal o indebido uso del mismo.
El Reglamento del Congreso no es una norma administrativa ni un acto de la
administracin; es ms bien el conjunto pautado de reglas segn las cuales se
gestionan los procesos parlamentarios en general y se dictan las leyes en
particular,
tambin
conforme
cuyos
preceptos
puede reformarse
la
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el
Reglamento
del
Congreso
es
como
cualquier
otro
reglamento
administrativo, y por eso hay quienes asumen que las reglas que el Reglamento
contiene tienen carcter administrativo. En realidad se trata del estatuto procesal
y representativo de la voluntad del pueblo en tanto sta es representada por todos
a quienes el pueblo confa que lleguen al Estado para resolver demandas e
intereses pblicos por su cuenta y en su representacin. La impropiedad de la
designacin confunde. Se trata de los arreglos y acuerdos que toman los
representantes sobre las maneras en las que quieren tomar los acuerdos de su
corporacin. El Reglamento del Congreso es el nombre que se le da a las
convenciones que adoptan los representantes de la voluntad popular sobre el
modo en que definirn y decidirn las demandas y materias pendientes de su
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facultades que tienen para cumplir su tarea como autoridades estatales, y las
funciones que deben cumplir en ejercicio de sus competencias representativas.
Unicameralidad
Segn nuestra Constitucin el Congreso tiene una sola cmara o asamblea
representativa. A este tipo de organizacin se la llama unicameral. Esta asamblea
se denomina Congreso de la Repblica, y la integran 130 representantes. Este
mandato constitucional es reiterado en el Artculo 2 del Reglamento del Congreso,
que prescribe que el Congreso es unicameral y est integrado por ciento treinta
Congresistas elegidos en forma directa, de acuerdo a ley.
Por qu una y por qu no dos cmaras? La historia poltica refiere que el
Per ha sido un pas bicameral durante prcticamente la totalidad de su vida
republicana. El corte se produce con la Constitucin de 1993, con el que se
elimin el Senado de la Repblica, y a la Cmara de Diputados se la designa segn
su denominacin oficial, esto es, Congreso de la Repblica. Peridicamente, sin
embargo, cuando se constatan las debilidades del rgimen representativo en el
Per se reflexiona y se propone el retorno de la bicameralidad de manera tal que
los procesos parlamentarios se desarrollen con un tipo de composicin que
permita ms oportunidades de integracin de la pluralidad de la colectividad, y
tambin la posibilidad de complementar el ejercicio de las funciones del Congreso
con un rgimen de distribucin de competencias entre ambas Cmaras en el que
cada una de ellas tenga tareas propias que no reitere ineficientemente las
actuacin y discurso de la otra.
En el rgimen unicameral vigente la Constitucin prev su composicin con
130 representantes para la totalidad de la poblacin nacional. Los 130
congresistas son elegidos por circunscripciones, a las que se denomina distritos
electorales. En el rgimen electoral vigente los distritos son los Departamentos, y
a cada uno de ellos se le reconoce un nmero de representantes segn la
poblacin de electores registrados.
La lgica de la composicin del Congreso entonces es que se integre por los
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mecanismo
segn
el
cual
los
representantes
son
elegidos
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en el mismo sufragio coincide la votacin por el jefe del Poder Ejecutivo y por la
totalidad de representantes ante el Congreso. De esta modalidad se afirma que
tiene una propiedad como la que tienen las marcas en los productos con alto poder
de ventas de generar el factor arrastre; es decir, la capacidad que le corresponde
a la figura que postula para el cargo presidencial de generar el voto a favor de su
grupo poltico en la lista de candidatos al parlamento. En las elecciones no
concurrentes la influencia de la figura presidencial asla el voto de los electores,
quienes
deben
formarse
el
juicio
sobre
la
representacin
parlamentaria
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definir
personalizadamente
quin
es
el
representante
de
cada
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del doble voto preferencial pretende modificar o corregir el orden en el que los
candidatos son propuestos por los partidos polticos pero, como su uso es
facultativo los votos de los electores no son afectados en su validez si el votante
opta por no ejercitar, o por ejercitar slo parcialmente la alternativa de la
modificacin o correccin del orden postulado por los grupos polticos.
Luego que se determina qu partidos han pasado la valla electoral y cuntos
escaos le corresponde a cada partido despus de aplicar la frmula de la cifra
repartidora, el escrutinio realizado en cada mesa permite determinar el orden
total de los representantes en cada partido segn cada circunscripcin. Es en este
momento en el que el mayor o menor uso del doble voto preferencial define
quines son los congresistas electos en cada uno de los partidos. El ejercicio de la
facultad de reordenar la lista presentada por los partidos no es total, pero la
identificacin de dos de los candidatos de cada lista s permite definir de manera
directa cmo es que el pueblo decide reordenar las prioridades que los partidos
presentan en sus listas.
Cuando el sistema electoral permite la reformulacin de las prioridades
partidarias el voto ciudadano adquiere relevancia singular, porque s causa efectos
importantes en relacin con el equipo que cada partido lleva al Congreso con
participacin de la voluntad popular. Al mtodo segn el cual el votante puede
afectar el orden en que accede a un puesto el representante que postula por un
partido poltico se lo llama lista cerrada no bloqueada, por oposicin al mtodo de
lista cerrada y bloqueada que existe en pases en los que el ciudadano no puede
alterar el orden secuencial de acceso a un puesto representativo. Se trata pues de
una lista cerrada, porque el elector slo puede escoger al partido de su
preferencia, y dentro de la lista de este partido expresar cules dos querra
anteponer encima de todos los dems candidatos. En el Per no es posible que el
ciudadano opte por dos partidos ni listas sino slo por uno, de ah la denominacin
de lista cerrada, pero porque esa lista no es bloqueada es que cabe modificar el
orden de acceso a un puesto representativo.
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conduce
diversas
propuestas
de
optimizacin
del
rgimen
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DE APRENDIZAJES
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II. LA
ORGANIZACIN DEL
CONGRESO
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desarrollo;
procesar
la
demanda
social
con
resultados
del
Estado,
que
sean
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eficaces
para
atender
problemas
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colectivos, que constituyan una respuesta eficiente del sistema estatal ante la
demanda poltica de la poblacin, que sean plausibles de aplicacin efectiva, que
esa aplicacin sea susceptible de evaluacin, medicin y control, que sean
producto de la concertacin entre los partidos en el Congreso, y leyes que se
basen en el conocimiento probado e informacin suficiente sobre la realidad
legislada.
Las metas relacionadas con el ejercicio de la funcin de control
parlamentario
son
declaraciones
asegurndose
que
hacer
efectiva
programas
cuenta
su
polticos
con
capacidad
en
la
informacin
de
autoridad
fidedigna
revisin
de
estatal,
sobre
la
roles,
controlar
realidad
del rgimen
representativo ante la
comunidad poltica.
La
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CONGRESO
PERUANO
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insumos
deben
comprometerse
proveer
los
distintos
niveles
caractersticas
del
desarrollo
que
imprime
la
atencin
meditica,
El Pleno del
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ni de obstruccin en el funcionamiento
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con
representativa.
exigencias
Y
esto
propias
significa
de
que
una
el
representacin
desempeo
de
con
sus
calidad
tareas
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estatuto parlamentario
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puesto representativo.
Esta restriccin impide que un congresista, por ejemplo, renuncie, en virtud
del solo inters en desvincularse del mandato con o sin expresin de causa, para
dedicarse a otra actividad profesional o personal, como igualmente le impide que
acepte cargos incompatibles con el cargo como podra serlo la designacin como
embajador ante otro pas u organismo internacional, o como candidato a otro
puesto accesible por eleccin popular tal como la presidencia de una regin o a
alcalde de una provincia o distrito determinado.
Incompatibilidades y prohibiciones del mandato
Las incompatibilidades se precisan en el Artculo 92 de la Constitucin y en
el Artculo 19 del Reglamento del Congreso. Son restricciones porque impiden el
libre uso del tiempo del representante para realizar otras tareas calificadas como
conflictivas con la funcin representativa. Entre esas tareas se incluye el ejercicio
de cualquier funcin pblica (excepto la de Ministro de Estado); el desempeo,
sin previa autorizacin del Congreso, de comisiones extraordinarias de carcter
internacional;
el
desempeo
como
gerente,
apoderado,
representante,
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prerrogativas
son
parte
del
estatuto
parlamentario.
Que
los
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exigir la proteccin de sus libertades cvicas y polticas sin afectacin de estas por
quienes tienen una posicin superior en la estructura de poder.
Inmunidad de proceso y de arresto
La tercera prerrogativa es la inmunidad parlamentaria, la misma que incluye
la inmunidad de proceso y la inmunidad de arresto, respecto del procesamiento
judicial o la detencin o reclusin de un congresista por la comisin de delitos
comunes. El tercer prrafo del Artculo 93 de la Constitucin manda que los
congresistas no pueden ser procesados ni presos sin previa autorizacin del
Congreso o de la Comisin Permanente, desde que son elegidos hasta un mes
despus de haber cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el
cual son puestos a disposicin del Congreso o de la Comisin Permanente dentro
de las veinticuatro horas, a fin de que se autorice o no la privacin de la libertad y
el enjuiciamiento.
La inmunidad de proceso se refiere al inicio formal de la accin penal contra
un congresista contra el que exista denuncia por la comisin de un delito comn.
La inmunidad de proceso impide al juez ejercitar sus funciones jurisdiccionales
hasta que el Congreso verifique que la denuncia planteada no se deba a
motivacin distinta a la legal. El proceso que debe cumplirse en el Congreso antes
del inicio de la accin jurisdiccional del juez es el proceso de levantamiento de la
inmunidad parlamentaria, tambin conocido como levantamiento del fuero
parlamentario. Como consecuencia del levantamiento de la inmunidad de proceso
el juez ordinario queda habilitado para encausar a un congresista, sin que ste
quede suspendido en el ejercicio de su mandato, funciones o cargo representativo,
el mismo que mantiene su vigencia mientras dura el proceso.
El Artculo 16 del Reglamento del Congreso ha limitado el alcance de la
inmunidad a partir de su reforma de mayo del ao 2006, segn la cual la
inmunidad parlamentaria no protege a los Congresistas contra las acciones de
naturaleza diferente a la penal, que se ejerzan en su contra, ni respecto de los
procesos
penales
iniciados
ante
la
autoridad
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judicial
competente,
con
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del
funcionamiento
del
Congreso
es
reconocer
y comprender
la
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En
el
pice
de
la
organizacin
parlamentaria,
como
instancia
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Comisin
tratados
internacionales,
leyes
orgnicas,
las
leyes
de
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materias. La composicin
tiene carcter
de
envo
de
dictamen
de
Comisiones,
la
exoneracin
de
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de
tratados
internacionales,
las
leyes
orgnicas,
la
ley
de
tienen
competencia.
En principio
las
Comisiones
son
grupos
de
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hechos
en
los
que
estn
comprometidos
valores
bienes
la
divisin
propia
del
gabinete
ministerial.
Los
congresistas
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CUADRO DE COMISIONES
(1995)
Miembr
COMISIN
1. Asuntos Agrarios, Medio
Ambiente y Amazona
2. Constitucin y Reglamento
del Congreso
3. Defensa Nacional y Orden
Interno
4. Derechos Humanos y
Pacificacin
5. Descentralizacin
Econmica y Poltica
6. Economa
CUADRO DE COMISIONES
(2014)
COMISIN
Miembr
os
12
1. Agraria
os
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15
12
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12
4. Constitucin y Reglamento
17
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12
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7. Educacin, Cultura y
Deportes
12
12
9. Fiscalizacin
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10. Justicia
11. Presupuesto y Cuenta
General
12. Relaciones Exteriores e
Interparlamentarias
13. Salud, Poblacin y Familia
12
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6.
Defensa
del
Consumidor
y
Organismos
Reguladores
de
los
Servicios Pblicos
7. Defensa Nacional, Orden Interno,
Desarrollo Alternativo y Lucha contra
las Drogas
8. Descentralizacin, Regionalizacin,
Gobiernos Locales y Modernizacin de
la Gestin del Estado
9. Economa, Banca, Finanzas e
Inteligencia Financiera
10. Educacin, Juventud y Deporte
11. Energa y Minas
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12
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7
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192
15
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382
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priorizacin
arreglos
racional
institucionales
de
las
de
metas
esa
de
especie
la
organizacin
podran
ser
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se
le
adjudica
cada
ao,
ello,
paradjicamente,
en
virtud
al
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Principio de pluralidad
La
pluralidad
es
un
principio
de
mayor
flexibilidad
que
el
de
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tambin
puede
constituir
una
causa
de
ineficiencias
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deba ser superior al doble del nmero de grupos parlamentarios, de manera tal
que segn esta pauta cada congresista miembro de un grupo parlamentario. Bajo
una lgica parecida tambin podra resultar ms conveniente que la regla para la
composicin
de
comisiones
como
la
de
levantamiento
de
la
inmunidad
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consecuencias
polticas.
El
derecho
parlamentario
tiene
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anuales
entre
los
que
se
descompone
su
trmino.
Sobre
la
metas
organizacionales
la
conduccin
de
la
institucin
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delegrsele
las
materias
sobre
las
que
la
Constitucin
reserva
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discrecin
para
realizar
su
gestin
sin
el
escrutinio
estrecho
de
los
representantes.
La ventaja que representa la posibilidad de mejorar la comunicacin de los
representantes con la poblacin local, sin embargo, se relativiza y disminuye a
raz del reconocimiento de la denominada semana de representacin, que se
regula a partir de Agosto del ao 2011 en el inciso f) del Artculo 23 del
Reglamento. La semana de representacin constituye una modalidad pensada
para mejorar las posibilidades de interaccin entre los congresistas y la
poblacin. En el inciso sealado se indica en efecto que los congresistas se
constituyen cinco das laborables continuos al mes en la circunscripcin
electoral de procedencia, individualmente o en grupo.
Con el reconocimiento de espacios amplios y especficos para acentuar las
relaciones de representacin de los congresistas con la poblacin se pretende y
procura optimizar la calidad del vnculo representativo, de manera que la labor
propiamente institucional que se desarrolla en los procesos legislativos y de
control integre la informacin y demandas que recogen los congresistas en su
mayor proximidad fsica con la colectividad. Estas son oportunidades, en
consecuencia, en las que a la poblacin le resulta ms factible conseguir la
atencin de sus representantes sobre las demandas de intervencin en las que
cabe que asuma competencia el Congreso. De esta manera, adems del perodo
de receso entre legislaturas ordinarias los congresistas cuentan con 5 das
continuos al mes para acentuar el vnculo y comunicacin con el electorado.
Conforme a la reforma de Octubre del ao 2009 sobre el segundo prrafo
del Artculo 51 del Reglamento el Pleno del Congreso se rene en sesin en los
perodos ordinarios de sesiones por lo menos tres (3) veces al mes o en
cualquier momento cuando lo solicite la mitad ms uno de los Congresistas o
cuando lo convoque el Presidente por razones extraordinarias o de emergencia o
cuando el mismo Pleno o el Consejo Directivo acuerde un rol especial de
sesiones. La regla bsica entonces es que durante las legislaturas ordinarias
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la
agenda
de
cada
sesin
del
ponindolos
antes del inicio de la sesin.; y el inciso f) del mismo Artculo 30 aade que el
Consejo Directivo fija el tiempo de debate de los asuntos contenidos en la
agenda de la sesin del Pleno. La prctica ha establecido como regla que para
cada debate se asigna el tiempo de modo proporcional segn el nmero de
escaos de cada agrupacin parlamentaria.
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explcitas
que
dispongan
formalmente
la
necesidad
de
operar
tareas
para
procesar
la
demanda
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poltica
que
debe
ser
objeto
de
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pero
esa
calidad
no
resulta
del
cumplimiento
ni
del
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DE APRENDIZAJES
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votos y opiniones?
11. Bajo qu supuesto se requiere el levantamiento de la inmunidad a un
congresista y quin el titular de la solicitud ante el Congreso?
12. Es necesario solicitar el levantamiento de la inmunidad para iniciar, o para
continuar, un proceso penal relacionado con actos anteriores al inicio del mandato
de un congresista?
13. Cules son las diferencias entre las consecuencias del levantamiento de la
inmunidad de proceso, y de la inmunidad de arresto?
14. Qu rganos tienen la potestad de levantar la inmunidad de proceso o de
arresto?
15. Se suspende el ejercicio de la funcin o del cargo al congresista cuya
inmunidad de proceso ha sido levantada?
16. Qu riesgos y deficiencias se generan con la falta de priorizacin de las tareas
y metas que debe cumplir la estructura orgnica del Congreso?
17. Qu caracteriza al policentrismo parlamentario?
18. Qu diferencia y efectos causa el uso de los principios de pluralidad o de
proporcionalidad en la composicin de las Comisiones?
19. Cul es la finalidad de las legislaturas, en qu consisten y cul es el plazo de su
funcionamiento?
20. Qu tienen en comn y cmo se diferencian la ampliacin de la legislatura de
la legislatura extraordinaria?
21. Cmo se ampla la agenda de una legislatura extraordinaria?
22. En qu consiste y para qu sirve la semana de representacin?
23. Por qu el
planeamiento
prospectivo o estratgico
de la
actividad
III. EL
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Comisiones
operan
como
rganos
auxiliares
y dependientes
la
labor legislativa,
la
realizacin
de
las
pesquisas,
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debilita
la
autoridad
ante
amenazas
derivadas
de
propsitos
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temas en el orden en que la Mesa los enuncia. Usualmente los debates se realizan
segn un orden de prioridades que gestiona la Presidencia, ya sea porque el
Consejo Directivo ha acordado su inclusin en la agenda de la sesin, o porque el
Presidente ha elaborado la agenda segn la delegacin que le otorga el Consejo
Directivo. De manera que la pregunta no es qu ingresa en la agenda de una
sesin, sino qu se pone al voto cuando un asunto determinado ha sido objeto de
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debate.
Todo voto se produce sobre una materia expedita para adoptar un acuerdo
definitivo. El carcter conclusivo del texto sobre el que se vota depende de la
decisin que propone el Presidente de la Comisin encargado de explicar y
sustentar los alcances de la propuesta. Si durante el debate se producen
sugerencias, observaciones, comentarios u objeciones, el Presidente de la
Comisin las asimila y se responsabiliza de elaborar la propuesta sobre la cual el
Presidente del Congreso realiza la consulta al Pleno o a la Comisin Permanente.
El procedimiento regular prevea que, si durante el debate surgan
alternativas qu tomar en cuenta, el Presidente de la Comisin se reuniera con los
miembros de la Comisin para uniformar criterios y proponer una frmula de
consenso. Esa prctica fue sustituida por otra segn la cual es el Presidente de la
Comisin quien de modo autnomo e individual puede proponer qu texto es el
que debe consultarse y votarse. De este modo es como debe reconocerse la
especial gravitacin que tienen los Presidentes de Comisin como sujetos
procesales en los actos de formacin de la decisin del Pleno del Congreso. Lo que
autoriza el Presidente de Comisin al finalizar el debate en el Pleno es lo que debe
poner al voto el Presidente del Congreso, sin que se requiera coordinacin formal
alguna con los miembros de la Comisin dictaminadora. Esta ha sido una prctica
sostenida aunque no sin generar espordicamente protestas por la minimizacin
del carcter plural y corporativo con el que debe determinarse el contenido de la
propuesta que se pone al voto.
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integra con 130 congresistas, el nmero legal es 130, y la mayora absoluta (ms
de la mitad) es igual a 66 votos, porque es el primer nmero entero superior a la
mitad que es 65.
A diferencia del nmero legal, el nmero de hbiles es siempre una cantidad
lquida,
porque
flucta
segn
la
cantidad
de
congresistas
con
licencia,
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mitad del nmero de hbiles) sera 104 congresistas, en cuyo caso la cifra para
aprobar el acuerdo sera de 53 votos. Sin embargo, no debe perderse de vista que
tampoco incluye el nmero de hbiles a los suspendidos, a los no incorporados, y a
los inhabilitados. Por eso es que al mximo de 26 con licencia hay que adicionar
los
dems
congresistas
que
se
encontraran
entre
los
suspendidos,
no
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por
la
omisin
de
qurum
es
que
se
haga
efectiva
la
148
148
sesiones. Las inasistencias por eso pueden ser sancionadas con el descuento de
sus emolumentos, conforme a las reglas, modalidad y porcentajes de descuento
segn el nmero de ocasiones en que hayan estado ausentes.
18. Las reglas generales del debate
El debate que se realiza en el Pleno o en la Comisin Permanente se regula,
en principio, por los incisos a), b) y d) del Artculo 55 del Reglamento del
Congreso. Este artculo contiene reglas bsicas de divisin del tiempo de
intervenciones e interrupciones en funcin de los temas y del rol que desempea
quien interviene. Los supuestos del debate general se basan en el caso de la
sustentacin y deliberacin de los proyectos dictaminados (o exonerados de
dictamen), por una Comisin Ordinaria, o en los informes que presentan las
Comisiones Investigadoras y comprenden situaciones en las que adems del
dictamen o informe en mayora existan otros en minora. En el cuadro que sigue se
presentan las principales reglas contenidas en los incisos a), b) y d) del referido
Artculo 55, as como las que la prctica ha establecido como usuales o
recomendables.
PROPOSICIONES
DISPENSADAS
Qu se lee?
Cunto dura la
sustentacin?
Quin sustenta?
Dictmenes e
Informes por
unanimidad
Dictmenes e
informes en
mayora y en
minora
Dictmenes de
ms de una
DE
COMISIONES
148
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Comisin
Dictmenes
conjuntos
Dictmenes
negativos
Autor de la
proposicin
Interrupciones
de envo
Las Comisiones competentes sobre las iniciativas dictaminadas en conjunto
tienen iguales facultades para sustentar, siguiendo la regla de que primero lo
hace el Presidente de la Comisin principal. La sustentacin se realiza sobre el
proyecto contenido en el dictamen conjunto, segn la especialidad de cada
comisin
Recomiendan el archivamiento o no aprobacin del proyecto
La Comisin en mayora, o los firmantes en minora, estn facultados para
sustentar la recomendacin
Puede hacer uso de la palabra por no ms de 5 minutos
Las concede el Presidente, previa autorizacin de quien est en uso de la
palabra
No exceden de 1 minuto
Se descuentan del tiempo del orador interrumpido
No proceden las interrupciones de una interrupcin
No cabe ms de 2 interrupciones por orador
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prrroga
ampliacin
del
tiempo
de
intervencin
se
establece
Investidura
Interpelacin
Concurrencia voluntaria de
Ministros
Estacin de preguntas
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Debate presupuestal
Acusacin constitucional
CUESTIN PREVIA
- Aplazamiento (suspensin o interrumpcin)
de la discusin por tiempo determinado o
indeterminado
- Pase o envo de la iniciativa a otras
Comisiones
- Vuelta o retorno a del proyecto a la
Comisin dictaminadora
148
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cierre)
- Suspensin momentnea de la sesin
(cuarto intermedio, o parntesis)
- Retiro de frases ofensivas o injuriosas
- Pedido de cmputo de quorum
- Dar cuenta de asunto que afecte al fuero
de la Cmara o al estatuto de sus
miembros
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transmisin del acuerdo una vez que ste ha quedado debidamente perfeccionado
con la aprobacin del Congreso y la promulgacin del Presidente de la Repblica.
La incorrecta calificacin de un error material como errata puede representar una
grave alteracin de la voluntad representativa del Congreso, independientemente
de lo mnimo o tcnico que pueda ser. Si bien ha ocurrido que, como
consecuencia del descuido o de la negligencia tcnica de la Comisin, en algn
caso se ha solicitado, procesado y tramitado como fe de erratas la referencia e
inclusin de un artculo en el texto de una ley votada y aprobada sin dicha
referencia e inclusin, este tipo de usos no es parte de las prcticas aceptables
ni recomendables, no obstante que existiera consciencia y consenso sobre los
riesgos asumidos durante la tramitacin.
De ah que la referencia al contenido sobre el que se consulta la votacin sea
crucial para determinar cundo una decisin es vlida, y cundo carece de validez.
Por esta razn es operativamente sustancial que toda votacin tenga lugar, se
realice y produzca, respecto de un texto en el que conste de modo inconfundible la
declaracin que reproduzca fielmente la voluntad sobre la cual se consultar y
pronunciar la corporacin u rgano parlamentario. De ah el sentido que tiene la
insistencia y nfasis en los pedidos que formula el Presidente del Congreso para
que los Presidentes de Comisin remitan el texto de las propuestas en las que
consignan los alcances del acuerdo que debe tomar el Congreso, en vez de asumir
con ligereza la alternativa de liberar a la posterior redaccin del texto a cargo del
Presidente de una Comisin. Permitir esa opcin configurara una concesin para
que la voluntad del Pleno quedara en las manos de uno de los miembros del
Congreso, sin posibilidad que el Congreso pueda conocer ni revisar el contenido
que tendr la declaracin sobre la que se afirme equvocamente que refleja la
voluntad del ntegro de la representacin nacional.
Otro aspecto que puede comprometer la validez de una votacin es la
cuestin de quines pueden votar. En principio todos los congresistas estn
obligados a votar, pero existen algunos supuestos que impiden el ejercicio del
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voto, y otros que constituyen dispensa para no votar. La regla general es que votan
quienes tienen mandato vigente, han sido incorporados, y se encuentran
habilitados para votar. No pueden hacerlo los representantes electos que no han
juramentado el cargo y, por lo tanto, no han sido an incorporados. Tampoco
pueden hacerlo quienes contaran con una sancin disciplinaria de suspensin del
cargo, mandato o funcin durante su perodo, o si los afectara una sancin de
suspensin en procesos de acusacin constitucional, sea en la modalidad de
antejuicio o de juicio poltico. Existen adems supuestos ticos en los que los
congresistas no estn impedidos de votar cuando existen asuntos en los que se
presenta una situacin calificable como conflicto de inters, pero tienen la
obligacin de explicitar la vinculacin con el beneficio econmico, directo,
personal o familiar que los favorezca. El Artculo 4 inciso e) del Cdigo de tica
Parlamentaria seala que es un deber de los congresistas que en el caso de
participar en la discusin de temas, investigaciones y/o el debate o aprobacin
de leyes en las cuales puedan estar favorecidos intereses econmicos directos
personales o familiares, deber hace explcitas tales vinculaciones.
Y por ltimo hay otro supuesto importante asociado a la exclusin que prev
el Artculo 89 en las votaciones que se realizan sobre las acusaciones
constitucionales como consecuencia de la sentencia del Tribunal Constitucional en
la STC 6-2003, segn la cual en el Pleno no deben votar quienes fueran miembros
de la Comisin Permanente. El impedimento est relacionado con la participacin
efectiva en el proceso de deliberacin y votacin en una sesin de la Comisin
Permanente, y no slo con la condicin de miembro titular o suplente de este
rgano parlamentario.
El Congreso ha adoptado la prctica de excluir en la votacin en el Pleno
nicamente a quienes hayan intervenido y participado en la Comisin
Permanente, independientemente de su condicin de miembros. Igualmente, se
ha asumido como prctica regular que no se considere impedidos de votar en el
Pleno quienes tuvieran la condicin de denunciantes, de miembros de una
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licencias para no asistir por razones de ausencia fsica motivada por enfermedad o
de viaje, y las licencias por razones de pertenencia al gabinete ministerial. Todos
estos casos tienen previsin reglamentaria expresa y generan justificacin para
dar por cumplido el deber de asistir a la sesin.
Adicionalmente es necesario incluir el supuesto de las licencias para
desempear funcin ministerial que quedan en suspenso cuando el congresista
que es parte del gabinete est en el Pleno o en la Comisin Permanente y desea
ejercitar el mandato recibido. Lo que ha solido percibirse como un exceso que
afecta la imparcialidad en el principio de separacin de poderes. Sin embargo,
este tipo de situaciones tiene parentesco con el reciente viraje en una prctica
parlamentaria segn la cual el Presidente del Congreso no vota sino para dirimir,
porque desde el perodo 2011-2012, con el Presidente Vctor Isla Rojas, los
presidentes votan en todos los procesos y cuando hay empate votan adems para
dirimir.
Este ltimo tipo de usos de la funcin parlamentaria y del derecho de voto
de cada congresista, ha llevado a que se asuma con mayor naturalidad la
condicin esencialmente personal de la representacin, al costo, sin embargo, de
formas de ejercicio institucional del poder poltico, porque la afirmacin plena,
fuerte, y total de la posicin representativa a despecho del matiz de los distintos
roles que pueden desempear los parlamentarios durante el desempeo y ejercicio
de su mandato, puede incidir en el abuso, en la imprudencia, en el desorden o en
el desequilibrio del sistema de valores en una sociedad y en un Estado
democrticos. Si esas son las maneras en que se practican e interpretan las reglas
y principios generales regulares que orientan los procesos de toma de decisin
colectiva es predecible que la radicalidad y maximalismo con los que afirma el
papel representativo generen efectos contrarios a la finalidad poltica prevista en
el rgimen constitucional. En consecuencia la laxitud del rol representativo se
aleja de la mesura y proporcionalidad inherente a la gestin del Estado a cargo de
los operadores de las instituciones con las que funciona.
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el
sentido de
su
voto, consignndose
en
el acta
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expresin del voto parlamentario. Para que exista acuerdo sobre una materia
determinada se aplica y compara la frmula exigida respecto del nmero de
congresistas presentes, hbiles, con el resultado de los votos a favor, en contra, o
que se abstienen. Si se alcanza el nmero que exige la frmula por aplicar el
acuerdo se aprueba. Si no se alcanza el asunto queda sin aprobar. Y si el nmero
de votos en contra es superior al nmero de votos a favor se rechaza. En el
supuesto en que el nmero de abstenciones sea superior al nmero de votos a
favor o en contra el asunto queda sin resolver y queda pendiente para volverse a
consultar, porque no cabe dar el asunto ni por aprobado ni por rechazado debido a
que la mayora ha preferido que ni se apruebe ni se rechace, sino que an no se
resuelva la materia bajo consulta.
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por lo tanto habr que sumar un nmero al decimal, y slo entonces redondear al
siguiente entero.
La significancia de la variante de la mitad ms uno tambin es visible de
modo claro en los casos en que el nmero de votantes es ms pequeo, como
cuando debe definirse si se aprueban o no los acuerdos de una Comisin con un
nmero pequeo de integrantes. El caso ms claro puede consistir en el que se
materializa con las Comisiones de 3 integrantes, porque en ese supuesto ms de la
mitad exige que sean 2 votos, pero la mitad ms uno ser inevitablemente la
unanimidad o el 100 por ciento de los miembros de la Comisin. En la medida que
el nmero de votantes aumenta en un cuerpo impar de sufragantes la proporcin o
porcentaje de la exigencia de votos disminuye.
Una variante adicional es que la mayora absoluta puede calcularse sobre el
nmero total o nmero legal de integrantes, sobre el nmero de hbiles, y sobre el
nmero de presentes. Habiendo quedado claro en acpite anterior la diferencia
entre los tres distintos tipos de figuras, slo resta reiterar que el nmero legal se
refiere a la integridad de miembros que pertenecen al cuerpo en el que tiene lugar
la votacin; el nmero de hbiles es el que queda luego de excluir a los no
incorporados, a los suspendidos, y a los que tienen licencia; y el nmero de
presentes es la cantidad de congresistas hbiles en una sesin con qurum.
Cuando la frmula se aplica sobre el nmero legal la cantidad de votos exigidos es
ms alta que cuando se aplica sobre el nmero de hbiles, y cuando se exige
aplicarla sobre el nmero de hbiles la regla es que ese nmero sea una cifra de
votantes mayor que la exigible cuando haya de aplicarla sobre el nmero de
presentes.
En el siguiente cuadro se muestra los casos en los que la Constitucin o el
Reglamento del Congreso prevn la adopcin de acuerdos con el requisito de
mayora absoluta, sea sobre el nmero legal, de hbiles o de presentes, en la
variante rgida que se expresa como la mitad ms uno, o en la variante ms
flexible que se formula como ms de la mitad. Se incluye igualmente un caso en el
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PLENO
O EN LA
MATERIA
MAYORA ABSOLUTA (MITAD MS UNO) SOBRE EL NMERO LEGAL
La Comisin de Levantamiento de la Inmunidad Parlamentaria
es designada con el voto de la mitad ms uno del nmero legal
El levantamiento del fuero procede con los votos conformes de
la mitad ms uno del nmero legal de Congresistas
El qurum para que el Consejo Directivo del Congreso realice
sesiones vlidas es de la mitad ms uno del nmero legal de sus
miembros
Los documentos con los que se comunica la eleccin de los
representantes titulares y representantes de los grupos
parlamentarios ante los rganos directivos, deben estar
firmados por no menos de la mitad ms uno del nmero de
miembros del grupo parlamentario
El Pleno del Congreso puede reunirse en cualquier momento
cuando lo solicite la mitad ms uno de los congresistas
Si una proposicin de ley o resolucin legislativa es rechazada
no puede presentarse la misma proposicin u otra sobre
idntica materia hasta el siguiente periodo anual de sesiones,
salvo acuerdo de la mitad ms uno del nmero legal de
congresistas
La reforma de la Constitucin se aprueban con el voto favorable
de por lo menos la mitad ms uno del nmero legal de
congresistas y luego se someten a referndum
Las leyes orgnicas se aprueban o modifican con el voto de por
lo menos la mitad ms uno del nmero legal de congresistas
El acuerdo de haber lugar a la formacin de causa en una
acusacin constitucional por delitos cometidos en el ejercicio de
la funcin se aprueba con el voto favorable de por lo menos la
mitad ms uno del nmero de los Congresistas presentes, sin
participacin de los miembros de la Comisin Permanente
En un proceso de antejuicio poltico el acuerdo para suspender
a un alto funcionario en una acusacin constitucional por
delitos cometidos en el ejercicio de la funcin se aprueba con el
voto favorable de por lo menos la mitad ms uno del nmero de
los
congresistas, sin participacin de los miembros de la
Comisin Permanente
MAYORA ABSOLUTA (MITAD MS UNO) SOBRE EL NMERO DE HBILES
El qurum para las sesiones del Pleno y de cualquier comisin
es de la mitad ms uno del nmero hbil de Congresistas
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COMISIN
SUSTENTO
Art. 16, inc. 1), del
RC
Art. 16, penltimo
prrafo, del RC
Art. 31 del RC
Art. 37 del RC
Art. 51 del RC
Art. 78 del RC
Art.
89,
inc.
i),
segundo prrafo del
RC
Art. 52 del RC
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nmero legal o del nmero de hbiles, y de los tres quintos del nmero legal.
ACUERDOS
MATERIA
SUSTENTO
Artculos 80 de la
CP, y 81, inc. d),
del RC
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especficas sea factible que las minoras cuenten con ms oportunidades para
iniciar la accin corporativa o los procesos parlamentarios.
ACUERDOS
MATERIA
El pedido de interpelacin se formula mediante mocin de orden
del da, firmada por no menos del quince por ciento del nmero
legal de Congresistas
La admisin de la interpelacin se aprueba con el tercio del
nmero de congresistas hbiles
La mocin de censura la deben presentar no menos del
veinticinco por ciento del nmero legal de Congresistas
Para la admisin a debate y aprobacin de las mociones de
constitucin de comisiones investigadoras se requiere el voto
aprobatorio del treinta y cinco por ciento (35%) de los miembros
del Congreso
El pedido de vacancia del Presidente de la Repblica se formula
mediante mocin de orden del da, firmada por no menos del
veinte por ciento del nmero legal de Congresistas
Para la admisin del pedido de vacancia del Presidente de la
Repblica se requiere el voto de por lo menos el cuarenta por
ciento de Congresistas hbiles
PLENO
SUSTENTO
Arts. 131 de la CP y
83, inc. a) del RC
Arts. 131 de la CP, y
83, inc. b) del RC
Arts. 132 de la CP y
86, inc. a) del RC
Art. 88, inc. a) del
RC
Art. 89-A, inc. a) del
RC
Art. 89-A, inc. b)
del RC
DE APRENDIZAJES
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PROCESO LEGISLATIVO
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propiamente congresales; esto es, a los procesos en los que se realizan actos
corporativos que tienen a los congresistas como los nicos sujetos titulares de la
actividad representativa del Estado.
En el cuadro siguiente se presenta el esquema de los distintos tipos bsicos
de procesos que tienen lugar en el Congreso, los mismos que extienden el mbito
de los procesos parlamentarios en sentidos an ms amplios que el prescrito en el
Artculo 64, porque integran tareas y actividades de mayor detalle y menor rango
organizacional con las que se facilitan, habilitan y permiten los productos finales
del Congreso. El conjunto de tipos de procesos parlamentarios integran el sistema
procesal cuyos principios de organizacin y funcionamiento se desprenden de la
finalidad poltica representativa de la institucin parlamentaria en nuestra vida
constitucional.
TIPOLOGA
1. Procesos congresales
2.
Procesos
de
apoyo
parlamentario
3. Procesos administrativos
4. Procesos de gestin del
conocimiento
5. Procesos intangibles
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de interaccin personal.
Quines pueden dictar ese mandato general con carcter vinculante y
coactivo en el Per estn expresamente reconocidos en la Constitucin. La ley
puede dictarla, en primer trmino, el rgano legislativo central del Estado que es
el Congreso. Pero tambin puede dictarla, bajo ciertas restricciones y con cargo a
rendir cuenta ante el Congreso, el Presidente de la Repblica, a travs de decretos
legislativos o decretos de urgencia.
En el plano subnacional tienen igualmente facultad para dictar normas con
rango
legal
los
gobiernos
regionales
locales,
en
el
mbito
de
sus
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metafrica,
porque
la
interpretacin
de
los
textos
permite
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el
Artculo
72
del
Reglamento
del
Congreso
mediante
el
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singulares.
canalizar los acuerdos del Congreso en los que el Parlamento ejercita una funcin
administrativa, la misma que puede (como en el caso de la aprobacin de un
tratado), o no, tener los efectos generales de una ley. Su numeracin no es propia
y mantiene el orden que les corresponde a las leyes, porque se les aplica las reglas
del proceso legislativo ordinario y, por lo tanto, debe promulgarlas el Presidente
de la Repblica. Con ellas se aprueban tratados, se otorgan pensiones de gracia,
se designa a los magistrados del Tribunal Constitucional o al Defensor del Pueblo
cuando los elige el Parlamento, se autoriza la salida al exterior del Presidente de la
Repblica, y se conceden amnistas. Cuando segn las Constituciones anteriores
el procedimiento era bicameral las resoluciones legislativas servan para aprobar
la Cuenta General de la Repblica; acordar los ascensos del personal de los ms
altos mandos militares; la eleccin de los Vocales de la Corte Suprema (v. gr. las
12852 a 12855), el reconocimiento de tiempo de servicios (v. gr. la 12467) o
aumento de pensiones de montepo, (v. gr. la 12543); se conceda permiso para
prestar servicios en fuerzas armadas extranjeras (v. gr. la 12844), atribucin sta
que corresponde ahora al Presidente de la Repblica; se declaraba a los prceres
de la independencia (v. gr. la 12177); se aprobaba crditos adicionales y
transferencias de partidas (v. gr. la 12152); se aprobaba contratos de empresas
extranjeras (v. gr. la 12077); o se conceda indultos a nivel general (como las
12290, 12466, 12654, 12812 y otras) o individual (como las 12841, 12132 o
12289).
A partir del rgimen unicameral que se inicia en 1993 se reconoce que las
resoluciones legislativas son de dos tipos. Uno es sobre aqul sobre cuyas
materias tiene competencia el Presidente de la Repblica. El otro es sobre el
que existe competencia exclusiva del Congreso y, por lo tanto, no requiere
remisin ni promulgacin por el Presidente de la Repblica. Las primeras se
denominan resolucin legislativa a secas, siguen la numeracin de las leyes, y se
usan para aprobar tratados, autorizar la salida del Presidente de la Repblica al
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en
una
decisin
concreta
con
alcances
normativos
para
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al
sistema,
como
la
irreproducible
variedad
de
intereses,
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tiene
presente
la
finalidad
ltima
que
debe
atender
toda
ley,
legislador
tiene
la
responsabilidad
de
prepararse
para
juntar,
pas
por alto la funcionalidad
de la Agenda Legislativa, o lalegislativo
minimizacin de su
Direccin por
Polticas legislativas fijadas
valores
y objetivos
sus caractersticas.
Caractersticas
por consenso entre los
con visin
de la Agenda
rganos
y grupos
nacional
CARACTERSTICAS INSTRUMENTALES
DE LA AGENDA L
EGISLATIVA
parlamentarios, y el gobierno
Legislativa
Gestin y
evaluacin por
resultados
Seguimiento y control
eficaz y mensurable de
metas y tareas acordadas
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o estilos
de manejo de quienes
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normativo
mediante
la
deliberacin
abierta
de
la
integridad
de
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OBJETIVO
VALOR
Creativa
Emergencia y definicin
del concepto legislativo
Consultiva
Evaluacin
de
conveniencia y pertinencia
como
alternativa
de
solucin
Diseo de la propuesta
bajo responsabilidad del
titular de la iniciativa
Propositiva
Instructiva
Definir admisibilidad de la
proposicin y adjudicar la
competencia a la Comisin
dictaminadora
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GENERADO O FORTALECIDO
Examen
de
problemtica
en
la
realidad, identificacin de alternativas
posibles de solucin, e indagacin de
plausibilidad legislativa
Seleccin de alternativa posible a
ingresar en el sistema legislativo por el
titular de la iniciativa
Elaboracin de la propuesta de texto
resolutivo y su sustento tcnico y
emprico,
segn
requerimientos
normativos vigentes
Identificacin
de
la
prioridad,
relevancia, urgencia, y factibilidad de
pronta resolucin por el Pleno y por
del
rgano
corporativamente
responsable de estudiar y evaluar
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Deliberativa
Constitutiva
Inscripcin
en
las
prioridades de la Agenda
de debate y votacin en el
Pleno
Integrativa
Evaluacin,
sancin
y
promulgacin de la ley
aprobada
por
el
Presidente de la Repblica
Reconsiderativa
Revisin parlamentaria de
las
observaciones
del
Presidente de la Repblica
Registral
Numeracin y publicacin
de la ley en el diario oficial
A partir del marco lgico del cuadro precedente es posible deducir los
requerimientos que establece la Constitucin para estructurar la actividad
legislativa del rgimen representativo. A partir del valor que se aspira y pretende
concretar y realizar, mediante la transformacin de la demanda de intervencin
legislativa y la obtencin del producto legislativo, el Congreso asume la
responsabilidad de tomar decisiones informadas y razonablemente sustentadas
conforme a las cuales los problemas de la realidad sean atendidos eficaz y
oportunamente con los resultados legislativos que genera para la sociedad. El
objetivo bsico que existe para que la Constitucin recoja pautas de tratamiento
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PROCESAL
Propositiva
Instructiva
Deliberativa
Constitutiva
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Integrativa
Reconsidera
tiva
general de la repblica
Mayoras calificadas para aprobacin por la Comisin
Permanente
(crditos
suplementarios,
transferencias
y
habilitaciones de partidas)
Requisito de equilibrio financiero del presupuesto para su
aprobacin
Votacin de leyes de tratamiento tributario especial segn
zonas
Requisito de mayora absoluta para aprobacin de leyes
orgnicas
Modalidad y requisito de mayoras calificadas para aprobar la
reforma de la Constitucin
Validacin de decretos legislativos y decretos de urgencia
mediante proceso de rendicin de cuentas al Congreso
Requisito de remisin de autgrafa al Presidente de la
Repblica
Requisitos de plazo de 15 das para la promulgacin u
observacin de la ley
Promulgacin de la ley por el Presidente del Congreso cuando
el Pleno insiste en el texto aprobado antes de la observacin
Promulgacin del presupuesto y de la cuenta general por
decreto legislativo por omisin en la aprobacin en el plazo
perentorio
Plazo general y especial de vigencia de la ley (al da siguiente
de publicada)
Requisito de dacin de cuenta de normas dictadas por
Presidente de la Repblica
Requisito de mayoras para aprobacin de la reconsideracin
(insistencia) de la ley observada
De este modo la lgica de las fases resulta congruente con los objetivos que
se aspira a alcanzar en el proceso legislativo y, ms importante an, congruente
tambin con esos valores en nombre de los cuales la Constitucin establece
requisitos o condiciona modalidades de operacin para optimizar el papel
representativo del Estado, para administrar solventemente el principio de divisin
y autonoma de poderes, y para fortalecer el rgimen poltico y representativo de
nuestro pas. Los requisitos formalmente fijados en el texto constitucional son los
que definirn la procedibilidad y validez de los actos y de las decisiones de
contenido legislativo en el proceso de produccin de la ley por el Congreso, y a esa
procedibilidad y validez formales debe aadirse la calidad que aporten
sustantivamente los representantes mediante la gestin idnea de la informacin
con la cual aseguren materialmente que la ley que aprueben impactar efectiva y
148
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distinguir
entre
procesos
que
cumplen
una
funcin
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148
de su admisibilidad.
La razn de ser del proceso es que permita conseguir la finalidad poltica
en virtud de la cual se lo define. Si el proceso no rinde, o no es polticamente
rentable para la sociedad, la conclusin debiera ser que las actuaciones
verificadas durante su curso carecen de mrito para contar con el status de ley
de la repblica. Este tipo de prueba es el que deben exigir quienes participan en
los procesos legislativos, y ello aun cuando incluso las propias reglas del proceso
no prevean este tipo de evaluacin finalista o teleolgica de las reglas, ni de los
actos realizados a su amparo que no se sujeten a la finalidad ltima en razn de
la cual existe el proceso.
Comprendido el proceso legislativo como la sucesin consecutiva de fases (y
excepcionalmente concurrente, como cuando se agenda el debate de un proyecto
en el orden del da sujeto al condicionamiento de la exoneracin o dispensa de
algn trmite pendiente, mediante la opcin del proceso legislativo abreviado),
con las que se materializa la finalidad poltica de agregacin de valor pblico
sobre una demanda de intervencin legislativa a travs de los actores del proceso
parlamentario,
es
posible
distinguir
los
tipos
de
procesos,
con
fines
148
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esta
manera,
las
variantes
desde
una
perspectiva
funcional
realizados
por
un
agente
legislativo
distinto
por
cuyo
148
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excepcin de
148
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Artculo 72 del Reglamento del Congreso respecto del proceso para aprobar
leyes
orgnicas,
autoritativas
de
habilitacin
legislativa,
de
amnista
procesalmente legislable.
La clasificacin de los procesos segn el perfil de su regulacin procesal se
refiere a las distintas maneras en que, por razn de la distinta naturaleza de la
materia
legislada,
se
sealan
requisitos
para
su
presentacin,
debate,
PROCESOS
LEGISLATIVOS
ESPECIALES
Leyes orgnicas
Leyes autoritativas
Leyes de amnista
Leyes de demarcacin territorial
Prrroga del estado de sitio
Declaratoria de guerra
Firma de paz
Ingreso de personal militar extranjero
Pensiones de gracia
Permiso de viaje al Presidente de la
Repblica
Reforma del Reglamento del Congreso
Ley de Presupuesto
Crditos
suplementarios,
transferencias y habilitaciones de
partidas
Ley de la Cuenta General
Tratados internacionales
Iniciativas ciudadanas
Reforma
Poltica
de
la
Constitucin
Las variantes del proceso legislativo ordinario incluyen los casos de leyes
que prevn la reserva o el dominio reservado de la ley en relacin con la
148
148
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148
148
prohibicin
expresas,
pueden
acelerar
su
produccin
MATERIA
PORTAVOCES
SUSTENTO
148
148
de Portavoces
La exoneracin de cumplimiento del plazo para la segunda
votacin se aprueba con la mayora simple del voto de los
miembros del Congreso representados en la Junta de Portavoces
Aun
cuando
no
exista
una
norma
expresa
Prctica
parlamentaria
que
lo
prohba,
148
148
Sustento
general
Tcnica
legislativa
Proposiciones
de
congresistas
Proposiciones
del
Presidente de
la Repblica
Proposiciones
por iniciativa
popular
Proposiciones
corporativas
ESTABLECIDOS EN EL
REGLAMENTO
DEL
CONGRESO
SEGN FASES
/ CARACTERSTICAS
Fundamento de la proposicin en la Exposicin de
Motivos
Anlisis del efecto de la vigencia de la norma en la
legislacin nacional (impacto o colisin normativa)
Anlisis costo-beneficio en afectados por la norma y
efectos generales en la sociedad
Comentario de incidencia ambiental
Consignar relacin con la Agenda Legislativa y con el
Acuerdo Nacional
Frmula legal dividida en ttulos, captulos, secciones,
artculos, prrafos, incisos, numerales o literales,
disposiciones complementarias finales, transitorias,
modificatorias y derogatorias,
Firma de mayora de miembros del grupo parlamentario,
si el grupo tiene seis miembros
Firma de no menos de 6 miembros del grupo
parlamentario, si el grupo tiene ms de 6 integrantes
Certificacin del respaldo reglamentario del grupo
parlamentario por el Directivo-Portavoz
Refrendo ministerial
Dominio
reservado
y
exclusivo sobre iniciativa
presupuestal y financiera; delegacin de facultades
legislativas;
demarcacin
territorial;
tratados
internacionales; ingreso de tropas extranjeras; prrroga
del estado de sitio; declaracin de guerra; firma de la
paz; permiso para viajes al exterior.
Firmas del 0,3% de la poblacin electoral
Resolucin de la ONPE que declara conformidad de firmas
SUSTENTO
Arts. 75, y 76 inc.
1, literal e) del
RC, y Art. 2 de la
Ley 26889
REQUISITOS
148
Art. 75 del RC y
Art. 5, prraf. 5.1
de la Ley 26889
Art. 76, inc. 2,
del RC
148
Publicidad
INSTRUCTIVA
Dictamen
previo
Envo a
Comisiones
Comisiones
adicionales
DELIBERATIVA
Naturaleza y
contenido del
dictamen
Calificacin
de
admisibilidad
Tipo de
conclusin en
148
Art. 77 del RC
SUSTENTO
Art. 78 del RC
Art. 77 del RC
148
Art.
77,
tercer
prrafo, del RC
SUSTENTO
Art. 79 de la CP,
Art. 70 del RC, y
Ley 26642
los
dictmenes
Tipo de
respaldo del
dictamen
Plazo para
dictaminar
CONSTITUTIVA
Existencia
previa de
dictamen
Inclusin en
la agenda
Publicidad de
dictmenes
Preexistencia
de dictamen
148
SUSTENTO
Art. 78, primer y
quinto prrafo in
fine del RC
Art.
77, sexto
prrafo, del RC
Arts. 77, sexto
prrafo, y 78 del
RC
148
el da de
debate
Sustentacin
del dictamen
Aprobacin
Doble
votacin
Redaccin de
la proposicin
aprobada
INTEGRATIVA
Redaccin de
la autgrafa
de la ley
Firma de la
autgrafa
Remisin al
Presidente de
la Repblica
Promulgacin
por el
Presidente de
la Repblica
Promulgacin
por el
Presidente
del Congreso
Publicacin
de la ley
148
SUSTENTO
Art. 78, quinto
prrafo, del RC
148
RECONSIDERATIV
A
Observacin
de la ley
Reconsideraci
n de la ley
SUSTENTO
Art. 79, segundo
y tercer prrafos,
del RC
148
148
realizan quienes son titulares del proceso legislativo en general, y los congresistas
al interior de los grupos a los que pertenecen en particular, para
validar y
148
148
148
148
la
representacin
orgnica
de
confederaciones
de
gremios,
148
148
que la legislacin de
148
148
Cmaras.
El Reglamento del Congreso tiene una norma especfica para acelerar el
trmite de los proyectos urgentes del Presidente de la Repblica, si se opta por
recurrir al proceso legislativo abreviado. Esta norma es la prevista en el inciso 2
del Artculo 31-A, que facilita la exoneracin del trmite de envo a Comisiones y
de publicacin con la exigencia de una mayora ms baja para lograrla. Si para
cualquier otro tipo de proyecto de ley el Reglamento requiere la aprobacin de los
tres quintos de los miembros representados ante la Junta de Portavoces para
exonerar de envo a Comisin y de publicacin, para el caso de los proyectos
urgentes del Presidente de la Repblica el Reglamento dispone que en caso de
proyectos remitidos por el Poder Ejecutivo con carcter de urgente, estas
exoneraciones son aprobadas por la mayora del nmero legal de los miembros del
Congreso all representados.
Es preciso reparar que existe una diferencia procesal importante entre la
exoneracin del envo a Comisin, y la exoneracin del dictamen de la Comisin
a la que un proyecto es enviado. Cuando el objetivo es acelerar lo mximo
posible la tramitacin de un proyecto la va ms rpida consiste en eliminar su
paso por la fase de Comisiones y, por lo tanto, se procura exonerarlo del envo a
aquellas. Sin embargo, si la urgencia no es tan grande y el proyecto ya se
encuentra en Comisiones pendiente de dictamen, pero la Comisin no ha
logrado dictaminarlo dentro del plazo reglamentario, la va indicada es la
exoneracin o dispensa del dictamen. La diferencia tiene consecuencias y
exigencias procesales decisivas, porque el Reglamento no tiene una regla
especial para la exoneracin de dictamen en los proyectos urgentes del gobierno
y, por lo tanto, debe aplicarse la regla contenida en el segundo prrafo del
Artculo 73 que dispone que la exoneracin general slo se consigue con el voto
de no menos de tres quintos de los miembros representados en la Junta de
Portavoces, regla que se reitera expresamente en el primer prrafo del Artculo
77 sobre envo a Comisiones, que prev que la Junta de Portavoces, con el voto
148
148
de los tres quintos de los miembros del Congreso all representados, puede
exonerar de algn requisito en forma excepcional, en caso de proposiciones
remitidas por el Poder Ejecutivo o que se consideren urgentes. A pesar de esta
notable diferencia, sin embargo, ha sido tambin un arreglo aceptado que a la
dispensa de dictamen para los proyectos urgentes del gobierno se les exija la
misma mayora que si se tratara de la exoneracin del envo a Comisin de la
que trata el inciso 2 del Artculo 31-A. Se ha entendido, en este ltimo tipo de
supuestos, que los Artculos 73 y 77 son de aplicacin slo para proyectos
distintos a los que enva el gobierno con la calificacin de urgentes.
Ms all de este tratamiento excepcional no existe un procedimiento formal
ad hoc para priorizar los proyectos urgentes del gobierno. Sin embargo es una
prctica uniforme que en cada una de las fases del proceso se repare en la
calificacin que da el gobierno a sus propuestas legislativas y, en consecuencia,
que se procure anteponer los proyectos urgentes respecto de todos los otros que
estn pendientes. Esta regla se ha acatado y respetado con singular regularidad
desde el ao 1993, independientemente de la fuerza poltica del gobierno en el
parlamento as como de la fragmentacin o atomizacin partidaria en el Congreso,
y se aplica y mantiene desde el envo a Comisiones, la preparacin de los
dictmenes, el estudio, debate y votacin en Comisiones, hasta la inclusin en la
agenda de cada sesin, y la priorizacin del debate y votacin en el Pleno.
Una forma de comprender la prioridad legislativa de la legislacin de
urgencia que propone el Poder Ejecutivo ha consistido, por ltimo, en la
interpretacin que se ha hecho de que cuando existe delegacin de facultades a la
Comisin Permanente durante el receso entre legislaturas, basta que en la
delegacin se incluyan los proyectos calificados como urgentes por el gobierno
para que, por su solo mrito, pueda inclurselos en la agenda de la Comisin
Permanente, sin requerir acuerdo de la Junta de Portavoces para la ampliacin de
la agenda, ni la exoneracin del plazo de publicacin del dictamen. Los casos de
uso del procedimiento abreviado ms comunes en este tipo de supuestos son los
148
148
contenido preciso que tienen las leyes, ltima palabra que, por cierto, en gran
parte depende de la mayor o menor fuerza del partido de gobierno en el Congreso
(mayor fuerza equivale a mayor capacidad de inclusin y preferencia en la agenda,
as como mayores posibilidades de aprobar el texto de la ley segn el diseo con
que la presenta el gobierno e, inversamente, la mayor fragmentacin o fragilidad
de alianzas debilita la capacidad legislativa del gobierno). Las diferencias entre
uno y otro rganos estatales siempre pueden resolverse, en ltimo trmino,
mediante las observaciones presidenciales o las insistencias parlamentarias sobre
el texto de la ley.
Adicionalmente el Reglamento del Congreso ha creado otra forma de
asimetra o desbalance orgnico entre gobierno y Congreso mediante el
reconocimiento de un rgimen de dominio reservado y excluyente a favor del
gobierno. El establecimiento de un dominio reservado del gobierno importa,
recprocamente, la anulacin de la iniciativa en el cuerpo de representantes y por
lo tanto la negacin del concepto y rol de titularidad absoluta en el proceso
legislativo. El Artculo 76 reconoce la competencia exclusiva del gobierno y
tambin la negacin expresa de competencia legislativa del Congreso.
En el inciso 1) del Artculo 76 dice el Reglamento que las proposiciones que
presenta el Presidente de la Repblica pueden versar sobre cualquier asunto y de
manera exclusiva le corresponde la iniciativa en materia presupuestal y
financiera, legislacin delegada, legislacin demarcatoria territorial, tratados
internacionales, consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras sin afectar
la soberana nacional, prrroga del estado de sitio, declaracin de guerra y firma
de la paz y autorizacin para ausentarse del pas. De modo complementario los
148
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literales a) y b) del inciso 2 del mismo artculo prescriben que las proposiciones de
los congresistas no pueden contener propuestas de creacin ni aumento de gasto
pblico, y que no pueden versar sobre viajes al exterior del Presidente de la
Repblica
ni
prrroga
del
estado
de
sitio
ni
aprobacin
de
tratados
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148
148
148
148
148
ordinario
en
las
fases
propositiva,
constitutiva,
integrativa
DE DIFERENCIAS PROCESALES
LEY ORGNICA
REFORMA CONSTITUCIONAL
No
puede
presentarse
proyectos de delegacin de
facultades legislativas sobre ley
orgnica al Presidente de la
Repblica
148
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Constitutiva
Integrativa
Reconsiderativ
a
S procede la observacin
presidencial
de
las
leyes
orgnicas
La Ley 26889 dispone que las
leyes orgnicas cuenten con
una numeracin especfica (en
la prctica no se cumple)
La
insistencia
sobre
las
observaciones recadas en leyes
orgnicas requiere el voto de
ms de la mitad del nmero
legal
Para el allanamiento en las
observaciones
sobre
leyes
orgnicas se requiere la misma
mayora que para aprobarlas
(voto favorable de ms de la
mitad del nmero legal)
No procede la reconsideracin
sobre observaciones, porque el
Presidente de la Repblica no est
facultado para observar
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las
principales
instituciones
estatales
tenga
mayor
estabilidad
menor
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148
organizacional
del
Estado,
as
como
los
distintos
niveles
de
148
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financieros.
El rgimen presupuestal que establece la Constitucin prev algunas
restricciones importantes respecto de su contenido. Quiz la ms importante es la
contenida en el Artculo 77 de la Constitucin que indica que el presupuesto
asigna equitativamente los recursos pblicos, su programacin y ejecucin
responden a los criterios de eficiencia de necesidades sociales bsicas y de
descentralizacin, que plantea la direccin y principio que deben seguir las
decisiones relativas a la asignacin y prioridades en el uso de los recursos pblicos
del Estado. Otra restriccin de naturaleza operativa es la que recoge el Artculo 74
que ordena que las leyes de presupuesto y los decretos de urgencia no pueden
contener normas sobre materia tributaria, con el objeto de que el manejo de las
obligaciones tributarias de la sociedad tengan un rgimen claro e inconfundible.
Tanta es la importancia que atribuye la Constitucin a esta regla que el mismo
artculo constitucional prescribe que no surten efecto las normas tributarias
dictadas en violacin de lo que establece el presente artculo.
La ley de presupuesto se aprueba conforme a un rgimen especial en el que
cabe advertir las caractersticas propias de la aprobacin de las leyes en el
rgimen bicameral. La similitud consiste en que es la nica ley que se sustenta y
que se debate dos veces en el Congreso; primero, al momento en que se presenta,
y despus luego de haber sido dictaminada por la Comisin de Presupuesto. En
uno y otro caso existen reglas fijas relacionadas con el plazo en el que puede
presentarse el proyecto y en el que el presupuesto debe remitirse al Presidente de
la Repblica para su promulgacin, as como reglas especiales para las
intervenciones en cada debate en el Pleno.
El debate al momento de la presentacin de la ley tiene el objeto de que el
Poder Ejecutivo sustente los ingresos que se considera alcanzar y la asignacin de
recursos que prev realizar para las distintas partidas o pliegos en el ao fiscal
entrante. Segn el inciso c) del Artculo 81 del Reglamento del Congreso dentro
de las 48 horas de presentados al Congreso los proyectos de ley de presupuesto,
148
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Luego
de
la
presentacin
del
dictamen
de
las
leyes
de
148
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Hasta 1992 los presupuestos de las Cmaras eran preparados por el Tesorero de
cada una de ellas, aprobado por la Mesa Directiva, y debatido y votado en el Pleno,
antes de remitirse a la Comisin Bicameral de Presupuesto para su estudio y
dictamen junto con el presupuesto presentado por el Poder Ejecutivo. Desde 1993
el presupuesto del Congreso es preparado por el personal del servicio
parlamentario, aprobado por la Mesa Directiva, y discutido en sesin de Consejo
Directivo, para ser remitido a la Comisin de Presupuesto slo pocos das antes
del 15 de Noviembre, sin que, a pesar que as lo prescribe el Reglamento, sea
debatido por el Pleno. Por lo tanto, no se agenda ni llega a debatirse el Pleno el
presupuesto del Congreso y paradjicamente, en consecuencia, se elude de este
modo la transparencia y publicidad de la racionalidad y sustento del monto que se
asigna en el marco de su autonoma constitucional.
En tercer lugar, por la fuerza de los hechos, la Comisin de Presupuesto no
analiza, estudia ni debate los alcances del presupuesto del Congreso, como
consecuencia de que el debate se realiza en el Consejo Directivo mediante los
voceros, titulares o suplentes, de cada uno de los grupos. El Consejo Directivo se
sustituye, de este modo, tanto a la Comisin de Presupuesto como al Pleno, como
rgano en el que se resuelve qu monto se asigna al Congreso y para realizar qu
tipo de gastos o inversiones.
La Comisin de Presupuesto cuenta con aproximadamente dos meses para
dictaminar, porque conforme lo seala el inciso c) del Artculo 81 del Reglamento
del Congreso el debate de la ley de presupuesto se inicia el 15 de Noviembre y
debe ser aprobada con el voto favorable de por lo menos la mitad ms uno del
nmero de los congresistas presentes, y enviada al Poder Ejecutivo, de lo
contrario entrar en vigencia el proyecto enviado por el Presidente de la
Repblica, quien lo promulgar mediante decreto legislativo. La previsin
reglamentaria marca de este modo el plazo mximo para la labor dictaminadora al
establecer la fecha en la que debiera empezar el debate en el Pleno, pero tambin
prev un plazo de 15 das para el debate de la ley de presupuesto cuyo trmino
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148
de
esa
naturaleza
volvieran
presentarse.
Lo
que
resulta
cual
existe
un
mecanismo
expreso
para
procesar
las
observaciones
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observe
sin
que
el
Congreso
reconsidere
(sea
insistiendo
representara
diferencias
con
el
Congreso,
la
consecuencia
generara
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presupuesto debe quedar aprobado de forma tal que se pueda remitir la autgrafa
al Poder Ejecutivo, tambin es cuestin de que, segn la Constitucin de 1979, la
condicin consista en que al 15 de Diciembre deba haber quedado aprobado el
presupuesto, en tanto que segn la Constitucin de 1993 debe haberse remitido la
autgrafa al Poder Ejecutivo. La diferencia entre que el presupuesto quede
aprobado y que la autgrafa sea remitida es que, habindose aprobado el
presupuesto, segn la Constitucin de 1979, era posible que la autgrafa sea
remitida al Poder Ejecutivo despus del 15 y antes del 31 de Diciembre. Lo usual
era que la autgrafa se remita alrededor del 22 o 23 de Diciembre. En el modelo
de la Constitucin de 1993 el presupuesto debe debatirse desde el 15 de
Noviembre y la autgrafa debe quedar remitida al gobierno antes del 30 de
Noviembre. El plazo fijado en la Constitucin de 1993, en este sentido, se ha
establecido a favor del gobierno y en contra del Congreso.
Es precisamente en relacin con el plazo para aprobar el presupuesto que es
usual que a fines de Noviembre todos los aos en el Congreso reaparezca la
discusin respecto a lo que debe hacerse si el Congreso no remite al Poder
Ejecutivo la autgrafa del presupuesto hasta el da 30 de Noviembre. La primera
arista es la aludida en prrafos anteriores relativa a la diferencia que existe entre
no aprobar el presupuesto antes del plazo constitucional, y no remitir la autgrafa
del presupuesto antes de dicho plazo. La Constitucin de 1979 se refera a la no
aprobacin del presupuesto. La de 1993 a la no remisin de la autgrafa.
La principal diferencia en la disimilitud de tratamiento entre una y otra
Constituciones es que habindose aprobado el presupuesto, la Constitucin de
1979 permita que la autgrafa fuera preparada y remitida algunos das despus al
Poder Ejecutivo para su promulgacin u observacin. La Constitucin de 1993
impide
que
la
remisin
se
produzca
das
despus
porque
no
es
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148
de
la
Repblica
promulgue
mediante
Decreto
Legislativo
el
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para
con
realizarlo.
remitir
Las
distintas
informacin
agencias
peridica
sobre
estatales
la
cumplen
ejecucin
del
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la
experiencia
reciente
ha
ocurrido
que
la
cuenta
general
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embargo, son frecuentes los casos en los que la Comisin dictaminadora queda sin
respuestas suficientes y prosperan, por tanto, las cuestiones previas de vuelta a
Comisin.
La referencia precedente permite reconocer que la tarea de elaboracin de
los dictmenes es bastante ms que una fase superflua o banal. La finalidad y
valor de la etapa dictaminadora en el proceso legislativo es sustancial y crtica
para el xito de una intervencin legislativa. La fase de Comisiones es mucho ms
que una actividad formal o superficial. Los dictmenes no son meras piezas
retricas que sirvan para avalar los proyectos en los que tiene inters un grupo
parlamentario, independientemente de la realidad sobre la que se desea legislar o
de la informacin que permite conocer, considerar y valorar antes de aprobar una
ley de alcance nacional. De ah que tenga sentido exigir que parte de la
comprensin de la funcin dictaminadora suponga la integracin del Congreso en
la sociedad del conocimiento y que el Congreso se conciba a s mismo como una
organizacin permeable al aprendizaje. Cuando se desaprovecha el espacio para
explicar el sentido que tiene normar y los detalles en que la norma consiste los
actos de representacin pierden valor y la ley se convierte en poco ms que en una
mercanca plstica y descartable, cuyo principal servicio es funcionar como
amuleto o estampa para amarrar el aprecio popular al desacreditado afecto
representativo.
El contenido del dictamen comprende dos partes distinguibles, una
expositiva y otra resolutiva. La seccin expositiva integra la revisin de la
competencia asumida por la Comisin, los antecedentes del proyecto y su
admisibilidad y procedibilidad procesal, la relacin de aportes, informes u
opiniones recibidos en relacin con la materia legislativa propuesta, y la
valoracin del uso de las metodologas que el Reglamento exige para la
presentacin de los proyectos de ley. Dichas metodologas son principalmente el
anlisis costo beneficio, el impacto o colisin normativa, la incidencia de impacto
ambiental, y el uso de las pautas de tcnica legislativa que contribuyen a la
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tipo
de
aproximacin
en
el
enfrentamiento
de
la
capacidad
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como diagnstico
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del
insatisfactorio
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desempeo del Congreso las ineficiencias que causa con la lentitud de su reaccin
y respuestas. Eso explica que se haya eliminado el Senado como instancia de
revisin que duplica el debate y tambin los costos en el presupuesto pblico. El
solo criterio de la prisa puede traer efectos e impactos fciles en la percepcin de
la opinin pblica, pero ms all de los logros episdicos y ligeros que se
consiguen en la imagen vendida las medidas que niegan espacios y oportunidades
para definir cmo se ordenar la sociedad no hace ms que debilitar la capacidad
representativa del Congreso y causar a fin de cuentas mayor malestar colectivo a
la sociedad con medidas insuficientemente comprendidas y adoptadas con debates
afectados por la rapidez.
Asumir que el Congreso es una agencia de produccin de normas a escala
genera el tratamiento de las normas como si stas pudieran adoptarse sin medidas
especialmente diligentes y reflexivas. Es muy difcil que el Congreso logre
efectivamente agregar valor pblico en el proceso de adopcin de la ley cuando se
concibe la discusin como una tarea desconectada de la reflexin y anlisis
informado sobre las consecuencias que las normas por adoptar tendrn en la
sociedad. Si ya resulta preocupante la existencia del proceso al que se ha
denominado abreviado, segn el cual los atajos que forman parte de su perfil
eliminan pasos o etapas de regular cumplimiento, la supresin del debate artculo
por artculo se convierte en un mecanismo que incentiva negligentemente la
acumulacin de errores y defectos en el diseo y aprobacin de las polticas
legislativas por las que es responsable el cuerpo de nuestros representantes. Y
tanto ms grave es el dao poltico que se genera cuanto menor sea la calidad del
desempeo en la etapa de estudio en Comisiones.
En el rgimen bicameral, adems ciertamente de los debates que tenan
lugar en cada una de las cmaras, todo proyecto pasaba por un primer debate de
totalidad o integral al momento de su presentacin en el Pleno para determinar su
admisibilidad y constitucionalidad y para determinar cules deban ser las
Comisiones a las que se lo remitiera para estudio. Era un proceso de pblica
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sino cumplir con la formalidad de las reglas que permiten que la mayora
convierta en ley lo que quiera que haya sido incluido en la agenda de la sesin,
sin plan alguno ni objetivos nacionales o institucionales que hayan sido materia
de acuerdo por las fracciones parlamentarias. De ah el abultamiento de leyes
cuya tramitacin y aprobacin sean formalmente irrefutables, pero que concreta
y materialmente sean de dudosa necesidad y conveniencia. Mientras los
operadores del proceso legislativo no ordenen su accin institucional segn una
visin de lo que se quiera para el pas, conforme a la cual se prioricen las tareas
y planes de las Comisiones y del Pleno en un cronograma de estudio,
deliberacin y votacin, es muy probable que sigan pasando por leyes
propuestas mal concebidas, peor evaluadas, psimamente discutidas en el Pleno
y redactadas sin garantas adecuadas de legitimidad con el acuerdo pluralmente
acordado.
32. La segunda votacin
Otra fase importante del proceso legislativo es el requisito de doble
votacin sobre un mismo texto. Este requisito exige que en dos tiempos distintos
el Congreso apruebe la integridad y totalidad de uno solo y mismo documento
legislativo. No queda cumplido este requisito si una misma iniciativa es
aprobada en dos sesiones con dos textos diversos (salvo, por cierto, se hubiera
dispensado de segunda votacin el ltimo texto aprobado).
No cabe pues usar la segunda votacin como medio para modificar el texto
aprobado en la primera votacin. La aprobacin de la iniciativa o del dictamen
en primera votacin fija, congela y cierra el contenido de la materia en el
tiempo. Si en el segundo debate ocurriera que se modifica el texto aprobado en
el primero, el texto aprobado como consecuencia del segundo debate debe
tenerse por aprobado por primera vez, naciendo de este modo la exigencia de
una obligatoria segunda votacin. El debate y las modificaciones producidas en
la segunda votacin en ningn caso bastan para el cumplimiento del requisito de
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148
La
promulgacin
la
reconsideracin
de
las
observaciones
presidenciales
Concluida la votacin de la proposicin el documento aprobado se
transforma y adquiere formalmente una naturaleza diferente. Ya no es ms un
proyecto. An cuando an no cuenten con promulgacin, carezcan de numeracin
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y no hayan sido publicados, la voluntad del Congreso basta para que se los
considere ley. La Constitucin trata a los proyectos aprobados por el Congreso
como una ley. As se deduce del texto del Artculo 108 de la Constitucin que dice
que la ley aprobada segn lo previsto por la Constitucin, se enva al Presidente
de la Repblica para su promulgacin dentro del plazo de 15 das. Por lo tanto lo
que el Congreso remite y lo que el Presidente de la Repblica recibe es no un
proyecto aprobado, sino una ley adoptada por el Congreso de la Repblica,
respecto de la cual cabe que la promulgue, que la observe, o que ni la promulgue
ni la observe.
Sin embargo, entre el momento en que la ley se reputa aprobada con el voto
regular de la mayora parlamentaria y el momento en que la ley se remite al
Presidente de la Repblica, existe algn tipo de revisin posterior antes de la su
remisin de la autgrafa al Presidente de la Repblica? El principio es que la
voluntad del Pleno es intangible. Slo cabe que lo que el Pleno aprueba vare si el
propio Pleno lo acuerda. El procedimiento regular para corregir o para precisar un
texto que ha recibido aprobacin regular del Congreso es, o la reconsideracin del
acuerdo o la revisin del texto por la Comisin de Redaccin. Cualquier alteracin
de la voluntad de la Asamblea por acto unilateral constituye una alteracin
contraria a la voluntad poltica de la ms alta jerarqua representativa del Estado.
Por lo tanto constituye una grave falta contra la base misma del rgimen poltico.
No obstante la regla general, durante algn tiempo en la prctica reciente
se desarroll una dinmica altamente controversial y contraproducente. Se trat
de la costumbre de aprobar leyes con cargo o sujetas a redaccin. Mediante esta
alternativa el texto del acuerdo quedaba sujeto a alteraciones que, generalmente,
resultaban de la opcin que se reconoca al Presidente de la Comisin para
resolver cmo quedaba la frmula aprobada por el Pleno. La modalidad de
intervencin en el texto legislativo sujeta a la frase con cargo a redaccin, fue
usada de manera generalizada y consensual, y se desconoce si el carcter pacfico
con el que prosper durante, en particular, el perodo 2001-2006, se haya debido
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autgrafa, la misma que ser firmada de inmediato por el Presidente y uno de los
Vicepresidentes. La preparacin y redaccin de la autgrafa comprende desde la
revisin ortogrfica y gramatical para pulir imperfecciones menores de redaccin,
hasta el contraste tcnico del documento ledo o distribuido que es materia de
votacin, con la transcripcin del debate, con las referencias a disposiciones
legales, y las remisiones o reenvos contenidos al interior de la ley aprobada. La
revisin tcnica recibe la aprobacin y anuencia de los Presidentes de Comisin,
as como del Presidente y Vicepresidente que firman la autgrafa. A partir del
perodo 2001-2006 la autgrafa es sellada y rubricada por los funcionarios que se
responsabilizan de la autenticidad y fidelidad del texto ante el Presidente del
Congreso.
Al referir el inicio de la fase integrativa mediante la atribucin del
Presidente de la Repblica para promulgar u observar la ley, se cit el Artculo 108
de la Constitucin en el que se indica que existe un plazo para ejercitar la
observacin. Si bien la Constitucin no precisa el tipo de das segn el cual se
calcula el plazo, esta omisin la salva el Artculo 79 del Reglamento que precisa
que la promulgacin (y por lo tanto tambin la observacin) debe cumplirse
dentro del plazo de 15 das tiles, recogiendo de esta manera una prctica regular
conforme a la cual se consider que ese plazo se interpretaba en beneficio del
gobierno y no del Congreso.
Una vez que la autgrafa es remitida al Presidente de la Repblica, qu
trmite reciben los proyectos observados por el Presidente de la Repblica? Desde
una perspectiva bsica o general, las observaciones pueden ser de carcter
poltico o tcnico. Las primeras representan por lo general una discrepancia de
nfasis poltico con el Congreso. Las segundas importan una correccin al enfoque
o informacin tcnicos (econmico, jurdico, tcnica legislativa, procesal, etc.) de
los que dispuso o que tuvo presente el parlamento.
Pueden ser tambin sobre la integridad de la iniciativa (observacin total) o
slo sobre parte de su texto (observacin parcial). Las observaciones totales
148
148
148
148
extrayendo la parte observada con el fin de que pueda ser promulgado por el
Presidente de la Repblica; o, finalmente, opta por sustituir el texto originalmente
observado, por otro en el que se concilian las discrepancias con el gobierno y los
puntos de vista de las fracciones parlamentarias. El dictamen pasa al Orden del
Da y queda expedito para que el Consejo Directivo lo programe en el cronograma
de debates.
Es solamente en el caso de la reconsideracin del proyecto observado con la
insistencia sobre el texto original de la ley, que se requiere la mayora que la
Constitucin exige. Es solamente cuando el parlamento insiste en el texto que
remiti originalmente al gobierno cuando se precisa de una mayora especial,
porque la mayora especial es a la que se atribuye el cumplimiento de una
condicin extraordinaria que permite vencer el, de otro modo, mayor poder
presidencial que la Constitucin reconoce. Dicha mayora es ms de la mitad del
nmero legal de miembros del Congreso, esto es, de 66 representantes.
Si dentro del proceso de reconsideracin de las observaciones el dictamen
recomienda el allanamiento del Congreso, la mayora para resolver conforme a la
recomendacin del dictamen es la misma que se requiere para aprobar la materia
legislativa contenida en el texto de la ley observada. La principal dificultad con la
calificacin del allanamiento consiste en el espacio de discrecionalidad que se crea
cuando durante el proceso de redaccin de la observacin presidencial se obvia u
omite indicar en qu trminos cabra aprobar la ley para lograr de este modo la
concurrencia de voluntades entre el gobierno y el Congreso.
Cuando las observaciones presidenciales pasan por alto este aspecto se
promueve, facilita y propicia que el Congreso asuma la capacidad de determinar
cmo cree que se cumple con la observacin presidencial y, al hacerlo,
naturalmente, puede generarse un exceso una de cuyas consecuencias puede ser
la negacin de la facultad del gobierno de pronunciarse sobre un texto que, al
tratrselo como allanamiento, ya no ms volver a remitrselo para cumplir con el
proceso de observacin. De ah la responsabilidad que tienen ambos rganos
148
148
148
148
refrendadas a tal fin por el Presidente del Consejo de Ministros, indicndole que
consideraba necesario retirar las observaciones presentadas, respectivamente,
los das 21 y 27 de Julio, por lo que solicit a la Presidenta del Congreso que
dispusiera su devolucin a la brevedad posible. En consecuencia con el retiro de
las observaciones, ambas leyes aprobadas por el Congreso fueron promulgadas,
respectivamente, los das 2 de Agosto y 11 de Agosto. La ley promulgada el 2 de
Agosto fue publicada con el nmero 28859, y la ley promulgada el 11 de Agosto
fue publicada el da 12 de Agosto y tiene por nmero el 28870.
El Presidente de la Repblica tiene facultad para observar leyes, y esta
facultad incluye y comprende la de corregir su opcin, de retirar sus
148
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148
148
COMPROBACIN
DE APRENDIZAJES
148
148
148
148
V. LOS
34. La investidura
El Artculo 121 de la Constitucin indica que
148
148
148
148
148
148
148
cuya
concrecin
quepa
que
la
relacin,
facultades,
derechos
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148
148
poder popular.
En el cuadro siguiente se muestra los resultados de los distintos procesos de
investidura ocurridos durante el perodo 2011-2016, en el que es posible percibir
no solamente las dificultades crecientes de los distintos gabinetes para
mantenerse en el ejercicio de su gestin y funciones, sino tambin para lograr la
confianza del parlamento en un contexto de progresiva fragmentacin y
148
atomizacin partidaria.
PROCESOS DE INVESTIDURA DEL GABINETE
2011-2015
GABINETE
PERODO
VOTACIN
CONSTITUCIONAL
2011-2014
(130
CONGRESISTAS)
FECHA
FAVO
CONTRA
DE LA INVESTIDURA
ABSTENCION
PRESENT
ES
ES
PREMIER
25 Agosto
2011
5 Enero 2012
20 Agosto
2012
20 Noviembre
2013
14 Marzo
2014
20 Agosto
2014
PROMEDIO
87
32
119
67
30
97
73
38
113
74
39
114
66
52
127
55
54
118
70
31
14
115
(*) El voto de confianza de los gabinetes Cornejo, y Jara, se logr en la tercera votacin. Para el
gabinete Cornejo en la primera votacin el resultado fue de 47 a favor, ninguno en contra y 71
abstenciones; y en la segunda votacin fueron 42 a favor, 6 en contra y 73 abstenciones. Para el
gabinete Jara en la primera votacin el resultado fue de 50 a favor, 1 en contra y 63 abstenciones; en
la segunda votacin fueron 54 a favor, 3 en contra, y 58 abstenciones. En la tercera votacin para la
investidura del gabinete Jara los resultados fueron 54 votos a favor, 54 en contra y 9 abstenciones,
pero la Presidencia us el voto dirimente para zanjar el empate, otorgndosele en consecuencia el
voto de confianza.
Fuente: rea de Redaccin del Acta
Elaboracin: propia
148
funcionalmente presidencialista.
Si el gabinete obtiene la confianza de las mayoras parlamentarias la
condicin resolutiva se liquida, el nombramiento se perfecciona, la validez en el
desempeo de las funciones ministeriales adquiere plenitud legal, y sobre los
efectos de los actos y actividades del gabinete ya no ms existe incertidumbre
poltica alguna. Pero si el nmero de votos a favor de la investidura es inferior a
los votos en contra y a las abstenciones la condicin resolutoria surte efecto y el
nombramiento del gabinete pierde validez y eficacia. La falta de confianza
parlamentaria resuelve y elimina el ttulo con el que ejercitaron las funciones
ministeriales todos los miembros del gabinete en su conjunto. El ltimo prrafo del
Artculo 82 del Reglamento del Congreso prescribe que si el Pleno negara su
confianza al Consejo de Ministros, el Presidente de la Repblica aceptar la
renuncia del Presidente del Consejo de Ministros y de los dems ministros, que
debe realizarse de inmediato. No rige, por lo tanto, el plazo de 72 horas que el
Artculo 132 de la Constitucin establece para que el Presidente de la Repblica
acepte la dimisin ministerial luego de la renuncia comunicada como resultado de
la negacin de confianza en el acto y proceso de investidura del gabinete.
La negacin de confianza de dos gabinetes en procesos de investidura en un
mismo perodo constitucional habilita la facultad planteada en el Artculo 134 de la
Constitucin para que el Presidente de la Repblica disuelva el Congreso, cuando
indica expresamente que el Presidente de la Repblica est facultado para
disolver el Congreso si ste ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de
Ministros. Sin embargo, si la segunda negacin de confianza derivada de un
148
148
148
PERODO
PROMEDIO MENSUAL
PROMEDIO MENSUAL
PROMEDIO MENSUAL
PROMEDIO MENSUAL
PEDIDOS ESCRITOS
PEDIDOS ATENDIDOS
PEDIDOS NO ATENDIDOS
PEDIDOS REITERADOS
302
(53,4%)
132
(68,8%)
84
(55,3%)
263
(46, 5%)
60
(31,3%)
68
(44,7%)
121
(21,4%)
72
(37,5%)
90
(59,2%)
183
(57%)
137
(42,7%)
95
(29,6%)
2001-2006
566
2006-2011
192
2011-2016
(hasta el 29 de
Dic. 2014)
Promedio
152
321
148
148
DE
INFORMES
PLENO
DEL
INFORMANTE
Defensor del
Pueblo
OPORTUNIDAD
Informe anual que
se realiza durante
el mes de Mayo
MATERIA
Informe de gestin
del Defensor del
Pueblo
Ministros de
Educacin, y de
Promocin de la
Mujer
Informe anual
Presidente del
Consejo de
Ministros
Informe se realiza
la primera sesin
ordinaria de la
segunda semana de
Abril de cada ao
Ministro de
Informe se
Progresin de los
programas de
educacin de las
nias y
adolescentes
rurales
Lineamientos de
poltica y metas del
plan nacional de
medidas
administrativas y
normativas que se
apliquen para
garantizar el
cumplimiento de los
derechos
reconocidos en la
Convencin de los
Derechos del Nio
Cumplimiento de
148
CONGRESO
POR
SUSTENTO
Artculo 94 del
Reglamento del
Congreso y Ley
26520
Ley 27558
Ley 27666
Ley 27806
148
Economa y
Finanzas
Representacin
parlamentaria
ante el
Parlamento
Andino
Ministro de
Economa y
Finanzas
Ministros de la
Mujer y
Desarrollo Social,
y de Salud
presenta dentro de
los 15 das
siguientes a la
fecha en que el
Banco Central de
Reserva presente
su evaluacin sobre
la materia a la
Contralora
General y al
Ministerio de
Economa y
Finanzas antes del
ltimo da hbil del
mes de Marzo de
cada ao
Informe anual
los compromisos
contrados en el
marco
macroeconmico y
las reglas
macrofiscales
Informe sobre su
participacin
Exposicin se
realiza el 30 de
Mayo de cada
ejercicio fiscal
Informe se realiza
con periodicidad
anual
Estado situacional
de la deuda pblica
y de la poltica de
endeudamiento
Medidas tomadas
en cumplimiento de
la ley de las
personas adultas
mayores
Cumplimiento de la
ley de igualdad de
mujeres y hombres
Sobre avances en
el cumplimiento del
Plan Nacional de
Accin por la
Infancia, de la Ley
de Igualdad de
Oportunidades, y el
Plan Nacional de
Derechos Humanos
Sobre el proceso de
aseguramiento
universal en salud
Avances del
proyecto educativo
nacional
Avance y eficacia de
las polticas y
directrices
aprobadas en
Ley 28563
Presidente del
Consejo de
Ministros
Presidente del
Consejo de
Ministros
Informe debe
presentarse con
periodicidad anual
Informe anual
Ministro de Salud
Informe anual
Ministro de
Educacin
Ministro de
Justicia
148
148
Ley 28803
Ley 28983
Ley 29158
Ley 29344
Ley 29515
Ley 29807
Presidente del
Consejo de
Ministros, y
Ministro del
Interior
Dacin de cuenta
se realiza el mes de
Setiembre de cada
ao
Ministro de la
Mujer y
Poblaciones
Vulnerables
Sustentacin ante
el Pleno es anual
materia de poltica
criminal
Forma en que se
adoptan las
medidas para el
cumplimiento de las
metas y objetivos
del Plan Nacional
de Accin contra la
Trata de Personas
Avances en el
cumplimiento de la
ley de la persona
con discapacidad
Ley 29918
Ley 29973
148
148
Transportes y Comunicaciones
148
148
muy
complejos,
como
caractersticas
formales
que
cada
congresista no puede formular sino una pregunta por mes y que por su
extensin brevedad su lectura no demande ms de un minuto. En consecuencia,
la revisin del cumplimiento de estas caractersticas debe aadirse al plazo de 8
das, lo cual en el peor de los casos, incluyendo los trmites de consulta en los
casos lmite o dudosos, no excede de uno o a lo ms dos das ms. En total, por
lo tanto, incluido el perodo de evaluacin de las preguntas presentadas, el plazo
material puede estimarse en 10 das.
La finalidad de la estacin de preguntas es ampliar las alternativas para el
mejor cumplimiento de las funciones representativas y fiscalizadoras de los
congresistas. El medio para conseguirlo es el espacio pblico ineludible en el
que el que posee la informacin y las explicaciones atiende la cuestin
pblicamente, ante el Pleno de la representacin nacional. La fuerza de este
procedimiento es el carcter pblico de la demanda de informacin y de su
atencin. El ministro responde para todos y deja constancia de manera general.
La materia deja el espacio circunscrito de la comunicacin escrita y reservada
para adquirir la relevancia de un asunto pblico. La materia de las preguntas y
148
148
148
148
148
148
PERODO
FECHA
INTERPELACIONES MINISTERIALES
2001-2014
CONSTITUCIONAL 2001-2006
MINISTERIO
TITULAR
26 Marzo 2003
15 Octubre 2003
29 Abril 204
15 Abril 2004
17
Noviembre
2004
18 Mayo 2006
Justicia
Defensa
Interior
Transportes
Agricultura
Interior
Economa y Finanzas
PCM
Transportes
PCM
PERODO
FECHA
2006-2011
MINISTERIO
TITULAR
22
Noviembre
2006
2 Mayo 2007
26
Setiembre
2007
31 Octubre 2007
28 Agosto 2008
13
Noviembre
2008
25 Junio 2009
25 Junio 2009
Energa y Minas
PCM
Interior
Salud
Transportes
Vivienda
PCM
PCM
Interior
17 Octubre 2009
23 Marzo 2010
Energa y Minas
Educacin
4 Diciembre 2001
PERODO
CONSTITUCIONAL
CONSTITUCIONAL
2011-2016
148
148
FECHA
MINISTERIO
TITULAR
9 Abril 2012
16 Agosto 2012
7 Marzo 2013
13 Junio 2013
1 Agosto 2013
15 Agosto 2013
3 Octubre 2013
7 Enero 2014
8 Mayo 2014
Interior
Educacin
PCM
Produccin
Defensa
Interior
Salud
Defensa
Salud
Trabajo
Interior
Energa y Minas
Salud
Interior
8 Mayo 2014
11
y
22
Setiembre 2014
22 Octubre 2014
23 Octubre 2014
148
148
148
148
Congreso y el
gobierno, puesto que el tipo de rgimen poltico en el pas no depende slo del
nombre de las instituciones que son reconocidas en el texto constitucional, sino
de la efectividad que stas tienen en el ejercicio prctico de los actores. De ah
que resulte necesario documentar cmo lo que constituye una exigencia intensa
de dacin de cuenta ante el Congreso puede transformarse en un gesto inverso,
mediante el cual el gobierno transforma una interpelacin, con toda la carga
emocional y poltica que es propia de este tipo de requerimiento parlamentario,
en una presencia voluntaria, corts y condescendiente con el Congreso para
enterarlo del mismo tipo de situacin crtica respecto de la cual la inflamacin
del nimo parlamentario ha urgido la presencia ministerial bajo los trminos de
una interpelacin.
Se han dado casos extraordinarios y atpicos en los que, a pesar de la
rigurosidad formal que se estila en el debate parlamentario en el Pleno, se
concedi de manera irregular la participacin de un funcionario en el Pleno del
Congreso, no obstante que conforme a la tradicin parlamentaria peruana
nicamente
pueden
intervenir
en
el
Pleno
las
autoridades
estatales
expresamente reconocidas en las normas para hacerlo, a excepcin del caso del
proceso de acusacin constitucional en el que se reconoce la posibilidad de que
el denunciado se valga de un abogado para el ejercicio de su defensa. Es el
Pleno el que define los trminos en los que se relaciona con el gabinete. La
interpelacin es un recurso de las minoras, de ah que slo si stas estiman que
es mayor su ventaja si se allanan a la maniobra intentada por el gabinete cabra
explicarse por qu se enfra la temperatura de una exigencia poltica. Pero si no
existe evidencia de ganancia institucional para las minoras parlamentarias slo
cabe la suspicacia de que la dejadez equivale a pusilanimidad, o que la ventaja
es tan ominosa que resulta impronunciable.
La poltica de los buenos gestos y de la cortesa slo se explica antes de la
decisin de interpelar. Cuando la interpelacin se presenta, y peor an si ella ya
148
148
ha sido admitida, pero se canjea por la presencia voluntaria del ministro, existe
una inocultable cesin de posicin de dominio, que trae como resultado
inevitable el incumplimiento del papel controlador desde el que en particular la
oposicin exige cuentas al gobierno. El disvalor constituye un acto de signo
poltico contrario a la virtud que le es inherente al rgimen representativo as
como al principio del origen popular del poder en un modelo democrtico de
148
148
y de control.
Si bien la interpelacin ha sido tradicionalmente la antesala prctica de la
censura, las normas y el uso ha tendido progresivamente a disociar una alternativa
de la otra. Por un lado porque la normatividad vigente en el Congreso peruano
trata de modo similar, la relacin entre la censura y la interpelacin, la invitacin,
y la concurrencia por voluntad propia (o incluso la omisin a concurrir cuando a
pesar de haber sido citado el ministro falta y no concurre). Y por otro lado porque
las mayoras exigidas para conseguir la censura ministerial no son fciles de
alcanzar. Como resultado de esta situacin la interpelacin que se practica en la
actualidad en el Congreso peruano ha perdido el grado de nocividad que la
caracteriz hasta el inicio de vigencia de la Constitucin de 1979, con la que
empieza el proceso de racionalizacin y enfriamiento en la interpelacin y la
censura.
La interpelacin es un arma sin la capacidad de dao que tuvo en el Per
hasta, por lo menos, el ao 1968 si no quiz, en el mejor de los casos, hasta el ao
1992. Desde 1995 la efectividad de la interpelacin ha disminuido notablemente,
sea por las insuficiencias en la experiencia de los actores, o por los mayores
niveles de desvergenza o indignidad poltica de ministros que, a pesar de quedar
expuestos
en
la
gravedad
de
su
impropio,
inadecuado,
inexperto
148
148
separacin de poderes.
La censura es una medida extrema de sancin como consecuencia del
ejercicio de la potestad de control del Congreso. Tiene carcter eminentemente
punitivo. Es una forma de control posterior sobre actos, declaraciones, desempeo
o rendimiento insatisfactorio del Presidente del Consejo de Ministros, de uno o
ms miembros del gabinete, o de la integridad del Consejo de Ministros. Concreta
la exigencia de responsabilidad singular o solidaria por actividades o conductas
abiertamente contrarias al juicio, expectativas y confianza del parlamento en el
gabinete. La censura castiga faltas polticas o constitucionales de notable
gravedad en el gobierno y en la gestin de los servicios a cargo de uno o ms
sectores ministeriales, o en general en la conduccin de la integridad de las
polticas de gobierno a cargo del Consejo de Ministros.
La base sobre la que se emite y resuelve el juicio parlamentario a favor de la
censura son, en principio, los trminos de la exposicin que el gabinete realiza en
la sesin de investidura, pero de manera complementaria el gabinete es
responsable por toda declaracin o poltica general anunciada por el Presidente de
la Repblica, as como por las medidas que el propio Presidente hubiera dispuesto
u ordenado cumplir o ejecutar a travs de los distintos sectores ministeriales. De
manera genrica, sin embargo, el marco de exigencia de responsabilidad
ministerial son los principios y reglas que recoge la Constitucin, y cada una de las
leyes orgnicas en que se indican las competencias, atribuciones, funciones y
obligaciones de los ministerios. La causa, el sustento o la motivacin tpicos de
una censura se encuentra en la ausencia de cuidado, diligencia o pericia en la
administracin, gestin o ejecucin de las polticas o programas de gobierno, la
atencin de los servicios pblicos a la sociedad, los principios bsicos del Estado y
de la separacin de poderes, del rgimen poltico, del modelo representativo de
repblica, de las normas fundamentales de organizacin y responsabilidades del
Estado, y del reconocimiento apropiado de los lmites del Estado respecto de las
libertades y de los derechos polticos de la ciudadana.
148
148
El
procedimiento
de
la
censura
ha
generado
alguna
controversia
148
148
de un rgimen de
148
148
ministerial, con la precisin que hacen los incisos c) y d) del Artculo 86 del
Reglamento del Congreso de que debe plantearse en sesin del Pleno del
Congreso y de que la Mesa Directiva rechazar de plano cualquier proposicin de
confianza presentada por congresistas. La modalidad en que se produce la
cuestin de confianza por iniciativa ministerial supone que el Ministro anuncie al
Pleno que hace cuestin de confianza respecto de la aprobacin de un proyecto de
ley presentado, alguna declaracin pblica realizada, alguna accin o actividad
cumplida, o alguna conducta o comportamiento concretado. No existe una
categorizacin ni sistemtica para la inclusin o exclusin de materias respecto de
las cuales el ministro pueda hacer cuestin de confianza. Si la iniciativa se vota y
aprueba la confianza se le otorga o renueva y queda indemne en su cargo. Si la
iniciativa se le deniega, desestima o rechaza est obligado a renunciar en razn de
que hizo de esa aprobacin una cuestin de confianza.
El tratamiento de la cuestin de confianza por iniciativa ministerial difiere
procesalmente del que corresponde a las censuras, porque conforme al inciso
indicado la cuestin de confianza ser debatida en la misma sesin que se plantea
o en la siguiente. No se prev si la fecha en que se vota debe tambin ser el mismo
da en que se plantea y debate, o si debe o puede ser en fecha posterior. A falta de
regla no existe impedimento ni para que se vote el mismo da en que se debata, ni
para que pueda votarse en fecha posterior.
Lo que resulta claro y definitivo es que, con el distingo que introduce el
Reglamento al diferenciar el proceso de enfriamiento de la censura por iniciativa
parlamentaria, con el proceso de debate de la cuestin de confianza por iniciativa
ministerial, deslinda uno y otro procesos, y desvincula tambin la mayora exigible
para aprobar la censura de la mayora con la que se producira el rechazo o la
negacin de confianza. Por lo tanto, ocurrira con el rechazo o negacin de
confianza lo mismo que tiene lugar con la investidura del gabinete, respecto de la
cual tambin por iniciativa ministerial se plantea la cuestin de confianza, y en
consecuencia bastara para rechazar o negar la confianza la mayora simple de
148
148
148
148
sobre
materias
respecto
de
las
cuales
el
Congreso
estima
148
148
integrarla.
Mayor fuente de discusin puede generar, sin embargo, el nombramiento
como miembros de la Comisin Investigadora de congresistas que proponen su
creacin y son firmantes de la Mocin de Orden del Da presentada en la que
consta la solicitud. No existe una prctica regular ni uniforme sobre esta materia
porque ha ocurrido que el Pleno ha impedido y evitado, efectivamente, que los
proponentes aparezcan como miembros de la Comisin cuya creacin solicitaron,
pero tambin ha ocurrido que se han conformado e integrado Comisiones
Investigadoras con los firmantes de la iniciativa en la que constaba el pedido de
creacin.
A partir del inicio del rgimen unicameral el ao 1995, a las Comisiones
Ordinarias se las concibe como rganos bifuncionales, porque adems de hacerse
cargo de competencias dictaminadoras sobre proyectos de ley tambin se les
asigna la tarea de supervigilar y monitorear el sector respecto del cual tienen
capacidad normativa, en una modalidad similar a la que les corresponde a las
Comisiones Investigadoras. Sin embargo, las Comisiones Ordinarias carecen de un
atributo especfico que es exclusivo de las Comisiones Investigadoras, a menos
que, segn lo prev el cuarto prrafo del Artculo 88 del Reglamento, el Pleno se
los asigne y delegue de manera expresa. Ese atributo es la facultad de apremiar a
los sujetos cuya concurrencia estima necesaria para que asistan, entreguen
documentacin y provean informacin sobre la materia de la indagacin, pesquisa
o escrutinio. El mismo artculo constitucional seala que
es obligatorio
148
148
3. Actuaciones
en el proceso
Proceso penal
- Principio de criminalidad
objetiva
- Establecimiento de culpa o
no culpa penal de acuerdo al
derecho penal
- No cabe autonoma
respecto de normas
procesales (no
convencionalidad ni libre
disponibilidad normativa)
- Divisin entre
procedimiento no pblico
pre-proceso, y proceso
pblico
- Etapas formales de
administracin de la justicia
4. Condiciones
de interaccin
5. Efectos de
148
Proceso de investigacin
parlamentaria
- No se requieren indicios objetivos
de criminalidad
- Indagacin de los hechos segn
metas o fines ticos o polticos
- La observancia de normatividad o
reglas convencionales es de
aplicacin convencional (no
imperatividad normativa)
- Los actos de investigacin son no
pblicos en la Comisin, y el debate
parlamentario s es pblico en el
Pleno
- Consideracin y sensibilidad
respecto de la influencia externa o
meditica
- Ausencia de sujetos cuyas
posiciones sean comparables al
proceso judicial
- No existen reglas sobre intereses e
imparcialidad en la investigacin
- No se requiere la presencia
permanente de los miembros de la
Comisin
- En principio no hay obligacin de
estricta reserva en los miembros de
la Comisin
- La aprobacin de las conclusiones
148
la conclusin y
resolucin del
proceso
Con el propsito de que las pesquisas cuenten con un marco que favorezca
la obtencin de informacin la labor de las Comisiones Investigadoras es, en
principio, reservada. La reserva puede levantarse si no afecta los derechos a la
intimidad o a la dignidad, a la reserva tributaria,
al secreto bancario, o a la
148
148
MATERIA
1. Taxatividad
2. Garantas de
investigados y
citados
3. Proteccin
contra la
indefensin
4. Limitaciones
mediticas y
divulgacin de
avances
5. Conflictos de
inters
6. Motivacin de
pedidos de
levantamiento del
secreto bancario
148
148
as como
la
posterior
labor
de anlisis
de las
eventuales
148
148
presentaron previamente.
38. La acusacin constitucional
La acusacin constitucional es un proceso parlamentario cuya finalidad es
determinar las eventuales responsabilidades en que pueda haber incurrido un alto
funcionario, al que se lo denuncia por la comisin de delitos cometidos en el
ejercicio de la funcin desempeada (antejuicio poltico), o la infraccin
constitucional en que hubiera incurrido (juicio poltico) durante el desempeo de
uno de los cargos que se enuncia en el Artculo 99 de la Constitucin. Los altos
funcionarios susceptibles de denuncia constitucional mediante el proceso de
acusacin constitucional son el Presidente de la Repblica, los congresistas, los
Ministros de Estado, los miembros del Tribunal Constitucional, los miembros del
Consejo Nacional de la Magistratura, los vocales de la Corte Suprema, los fiscales
supremos, el Defensor del Pueblo, el Contralor General.
La acusacin constitucional no es una prerrogativa de duracin ilimitada. El
procesamiento de los altos funcionarios sealados est sujeto a un plazo. Ese
plazo, segn el Artculo 99 de la Constitucin, rige hasta 5 aos despus de que
hayan cesado en el ejercicio de la funcin que desempeaban. Aun cuando la
Constitucin ni el Reglamento del Congreso lo precisan, la tendencia ha sido
considerar que es un plazo de caducidad y que, por lo tanto, no est sujeto a
suspensin ni interrupcin.
Por la distinta gravedad de las consecuencias relativas a la esfera de los
derechos de los afectados, parece necesario distinguir la aplicacin del plazo en
distinto sentido segn que se trate de un proceso de antejuicio o de juicio poltico,
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sancin
de
suspensin,
inhabilitacin
destitucin
por
infraccin
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caracterstica principal era la de tener el rango de una ley sin que ste fuera
elaborada por un cuerpo de representantes electos por el pueblo, luego la
tendencia legislativa asumida por el Poder Ejecutivo se mantuvo y fortaleci desde
el proceso de retorno de la constitucionalidad en Julio de 1980, luego de la
Asamblea Constituyente de 1979. Aprovechando tendencias intervencionistas
similares de origen europeo, principalmente francs y espaol, la Constitucin de
1979 reconoci el proceso de delegacin de facultades y la capacidad del gobierno
de dictar medidas extraordinarias de carcter econmico mediante decretos
expedidos por el Poder Ejecutivo, y formaliz las competencias legislativas del
rgano administrador del Estado.
Dentro de este contexto y antecedentes es que la Constitucin de 1993
mantiene y reproduce el paradigma del intervencionismo legislativo del Poder
Ejecutivo y, en consecuencia, la lgica de la regulacin de las diversas
dimensiones en que opera la sociedad desde las premisas del derecho
administrativo. El papel del Congreso como legislador vara potencialmente desde
el perodo del gobierno militar y se concreta un nuevo reposicionamiento del
rgano legislativo a partir de 1980. Es en este contexto que el ejercicio de la
funcin y de la actividad legislativa tiene un perfil que nunca conoci el
parlamento peruano antes de 1968. El Poder Ejecutivo interviene prolficamente
como legislador, y el Congreso, en ese nuevo escenario, debe desempearse como
instancia de control de las potestades legislativas asumidas por el rgano
administrador del Estado.
La Ley 25397, del reequilibrio de poderes
El relativo margen de intervencin legislativa del gobierno entre 1980 y
1992 no tuvo mayor control, sin embargo, hasta que el Congreso logr aprobar la
Ley 25397, llamada ley del reequilibrio de poderes, en la que se especificaban los
requisitos y el proceso de control sobre la dacin de cuenta que estaba obligado a
rendir el Presidente de la Repblica, y respecto de la cual el gobierno de Alberto
Fujimori indic que consista en un golpe de Estado del Congreso contra el Poder
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Ejecutivo.
Previamente a la aprobacin y vigencia de la Ley 25397 existi una
corriente de opinin que reclamaba mayor control en el ejercicio de las
atribuciones normativas del Presidente de la Repblica. El ao 1991 se intent
la censura contra el Ministro de Trabajo de entonces, Carlos Torres y Torres
Lara, cuando acudi a la Cmara de Diputados para responder un pliego
interpelatorio en el que se lo cuestionaba por la expedicin de decretos de
urgencia con los que se modificaba el contenido de una ley. El Ministro no fue
censurado y de esta forma se condonaron usos de otro modo excesivos de una
potestad normativa, no slo carentes de sustento constitucional expreso, sino
adems potencialmente usurpativos de la facultad legislativa preeminente y
primordial del Congreso. Como consecuencia de esta situacin se percibi y
gener la necesidad de dictar una norma de desarrollo constitucional conforme
a la cual se sistematizaba todos los casos en los cuales el Presidente de la
Repblica deba dar cuenta al Congreso por el ejercicio de potestades de ndole
normativa, a la vez que se perfilaban los procesos de control parlamentario
sobre dicho ejercicio normativo.
La dacin de la Ley 25397 corona y normaliza el proceso de mutacin
constitucional formalizando no slo el ejercicio que vena realizando el
Presidente de la Repblica entre 1980 y 1992, sino adems estableciendo el
proceso que deba seguirse en las Cmaras respecto de cada uno de los actos
normativos expedidos por el Poder Ejecutivo. La Ley 25397 se origin en
proyectos iniciados en el Senado durante el perodo 1985-1990, los que luego de
su actualizacin en el perodo 1990-1995, dieron lugar a la aprobacin de la ley
por ambas Cmaras. El gobierno observa la ley con fecha 7 de Enero de 1992. La
Comisin Permanente del Congreso tramita las observaciones al Congreso con
fecha 8 de Enero.
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El Senado
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Diputados recibe la
las
materias
ms
controvertidas
objeto
de
discusin
debe
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ultractivos, o retroactivos).
En el cuadro que se adjunta a continuacin puede advertirse la cantidad
de normas con rango o valor de ley que producen los rganos del Estado central,
en el que es posible advertir el flujo o tasa de aprobacin de normas en el Per,
as como los distintos perfiles legislativos en el uso de la potestad normativa en
cada uno de los perodos constitucionales segn rgano estatal, desde que entra
en pleno vigor la Constitucin de 1993 en Julio de 1995, hasta finalizar el mes de
Diciembre de 2014 (casi 20 aos de ejercicio poltico), y el ratio de actividad
normativa de valor legal del gobierno en relacin con la produccin legislativa
del Congreso.
PRODUCCIN Y FLUJO NORMATIVO EN EL ESTADO
(Julio 1995 - Diciembre 2014)
Perodo
1995-2000
(Prom.
mensual)
2000-2001
(Prom.
mensual)
2001-2006
(Prom.
mensual)
2006-2011
(Prom.
mensual)
2011-2016
(a
31
Dic.
2014)
(Prom.
mensual)
TOTAL
(Prom.
mensual)
CENTRAL
Leyes y
Resoluc.
Legislativas
Decretos
Legislativ
os
Decretos
de
Urgencia
Ratio suma
DDs.
Legislativos
y Urgencia /
Leyes
Total
normas
del
perodo
815
(13,6)
120
(2)
456
(7,6)
0,71/1
1391
(23,2)
169
(14,1)
13
(1,1)
171
(14,25)
1,1/1
353
(29,4)
1367
(22,8)
42
(0,7)
205
(3,3)
0,18/1
1612
(26,9)
924
(15,4)
135
(2,3)
383
(6,3)
0,56/1
1442
(24)
514
178
42
0,43/1
743
(12,5)
(4,3)
(1,02)
3789
(16,3)
488
(2,1)
1257
(5,4)
(18,1)
0,46/1
5541
(23,8)
Fuente: SPIJ
Elaboracin: propia
El cuadro que precede es til para caer en cuenta de los medios que debe
adoptar el Congreso para optimizar tanto el ejercicio de la atribucin legislativa
que ejercita por derecho propio, como los recursos que debe prever para
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al
Per
en
potencial
infractor
de
compromisos
asumidos
internacionalmente.
Anticipar y prever las consecuencias de inaplicacin sealadas en el
Artculo 92 lleva consigo la exigencia en el gobierno en general, y en la
Cancillera en particular, de tomar precauciones relativas a eventuales ajustes
normativos internos que resultan del proceso de control que el parlamento debe
ejercitar sobre los convenios que, excepcionalmente, puede aprobar, celebrar,
adherir, ratificar y denunciar el Presidente de la Repblica. Obviar la norma de
control prevista en el Reglamento del Congreso hace polticamente responsable
al gobierno por la suspensin unilateral en la ejecucin y aplicacin del convenio
internacional, y responsable
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DE APRENDIZAJES
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parlamentaria?
13. Qu justifica que el proceso de investigacin parlamentaria tenga carcter
reservado, y en qu momento la investigacin tiene carcter pblico?
14. Cmo se diferencian el antejuicio y el juicio
polticos en el proceso de
acusacin constitucional?
15. Es indefinido el plazo dentro del cual rige la prerrogativa de la acusacin
constitucional?
16. Con qu mayora aprueba el Pleno las resoluciones sobre los casos de
antejuicio y de juicio poltico?
17. Es exigible la vacancia de la presidencia de la repblica por salir del territorio
nacional sin permiso del Congreso, o por viajar ms all de los lmites de su
autorizacin?
18. Con qu mayora se presenta la mocin para vacar al Presidente de la
Repblica, y con qu mayora se aprueba la vacancia?
19. Puede considerarse que el Congreso produce mayor cantidad de legislacin
que el gobierno en el Per?
20. Pueden los congresistas presentar proyectos de delegacin de facultades al
Presidente de la Repblica?
21. Qu comisin es competente para dictaminar sobre la correccin del uso de
facultades delegadas?
22. Qu caractersticas tienen los decretos de urgencia?
23. Sobre qu se pronuncia la Comisin que examina los decretos de urgencia?
24. Qu materias estn excluidas de la facultad de aprobar convenios
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internacionales ejecutivos?
25. Qu consecuencias genera que el Congreso apruebe dejar sin efecto el
convenio internacional ejecutivo aprobado por el gobierno?
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