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Belo Horizonte
Editora UFMG
2006
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Economia regional e urbana / Cllio Campolina Diniz, Marco Aurlio Crocco. Organizadores. - Belo Horizonte : Editora UFMG, 2006.
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Prefcio
O livro Economia regional e urbana: contribuies tericas recentes uma
coletnea pioneira de anlises sobre as mais importantes interpretaes atuais do
desenvolvimento regional. Nasceu do desejo de organizar um acervo de idias
adequado para a construo de uma Poltica Nacional de Desenvolvimento
Regional no pas, que contasse com slidas bases no debate acadmico
contemporneo.
No decorrer do primeiro ano do governo Lula e sob a liderana do Ministro
Ciro Gomes e da ento Secretria de Polticas de Desenvolvimento Regional do
Ministrio da Integrao Nacional, Prof. Dra. Tnia Bacelar, decidiu-se organizar
um projeto capaz de fornecer o lastro necessrio proposio da nova Poltica.
Com esse intuito, optou-se por uma parceria com o Centro de Planejamento e
Desenvolvimento Regional (CEDEPLAR) da Universidade Federal de Minas Gerais, um dos Centros mais tradicionais e respeitados na rea, sob a liderana do
Prof. Dr. Cllio Campolina Diniz. O CEDEPLAR assumiu a condio de ncleo
principal de articulao do projeto, que contou ainda com a colaborao de
diversos especialistas da questo regional brasileira.
O Projeto Diretrizes para Formulao de Polticas de Desenvolvimento Regional
e de Ordenao do Territrio Brasileiro, contratado pelo Ministrio da Integrao
Nacional por meio do Instituto Interamericano de Cooperao para Agricultura (IICA)
Fundao de Desenvolvimento da Pesquisa (FUNDEP) da Universidade Federal
de Minas Gerais, foi uma referncia importante para os primeiros momentos da
Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional. Produziu mais de duas dezenas
de relatrios de pesquisa, que animaram uma seqncia de seminrios com repercusso positiva, atraindo o interesse de tcnicos de reas governamentais afins e
da Academia. Pelo mrito tcnico-cientfico das contribuies, o Projeto realizado
ganha, com a publicao em formato de livro, a possibilidade de obter mais ampla
e merecida divulgao.
Finalmente, cabe assinalar que o projeto MI/IICA/FUNDEP/CEDEPLAR realizou outra ampla reflexo sobre diversas experincias internacionais de poltica
de desenvolvimento regional, a ser publicada em novo volume desta srie.
Antonio Carlos F. Galvo
Secretrio de Polticas de Desenvolvimento Regional
Ministrio da Integrao Nacional
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Sumrio
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Sobre os autores
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Introduo
Bases tericas e instrumentais da economia
regional e urbana e sua aplicabilidade ao
Brasil
Uma breve reflexo
Cllio Campolina Diniz
Marco Crocco
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a) A perspectiva keynesiana
Os anos de 1950 e 1960 experimentam o que foi chamado por alguns autores de
primeira gerao de polticas regionais (Maillat, 1998; Helmsing 1999; Jimnez,
2002, entre outros). Tais polticas foram formuladas em um ambiente terico
fortemente influenciado pelo keynesianismo. Como se sabe, esta corrente de
pensamento coloca em questionamento a hiptese de existncia de mecanismos
automticos de correo dos mercados e, portanto, defendendo a necessidade
de uma interveno externa na economia. Entre os mercados que no se ajustam
automaticamente estaria o de trabalho, certamente o mais importante nesta
abordagem. O no ajuste automtico nesse mercado significa admitir a existncia
de equilbrio com desemprego involuntrio, hiptese esta negada tanto por
autores clssicos, como Ricardo, quanto pela corrente neoclssica. A principal
conseqncia, no tocante s polticas econmicas da abordagem Keynesiana,
era colocar a obteno do pleno emprego como objetivo central da poltica
macroeconmica. Assim sendo, a atuao do Estado na economia seria necessria
para a obteno do pleno emprego.
Para um balano da crise da economia regional e de suas perspectivas, veja a coletnea de artigos publicada
nos volumes 17 (3) e 18 (2), da International Regional Science Review, 1995.
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b) Enfoque da Competitividade
A dcada de 1970 um marco na histria econmica tanto no que diz respeito
s teorias vigentes, quanto s polticas implementadas. O perodo que vai do
final da Segunda Guerra at o incio dos anos 1970 ficou conhecido na literatura
como os Anos Dourados (Golden Age) do capitalismo. A economia mundial
apresentou taxas de crescimento significativas, at hoje no superadas. Aliado a
este crescimento, e, em certa medida, em funo dele, construiu-se o chamado
Sistema de Bem-Estar Social.
No entanto, este crescimento foi, no seu final, acompanhado por fortes
presses inflacionrias. Isso, aliado crise do petrleo, gerou uma sria crise
para a economia mundial. A resposta a este fenmeno foi variada, mas pode-se
observar o surgimento de uma srie de questionamentos quanto eficcia tanto
da teoria, quanto dos instrumentos de poltica econmica keynesianos. Ou seja,
o enfoque da demanda e a sua conseqente poltica intervencionista passam a
no mais obter o consenso de antes. Em relao produo terica em economia, este o perodo do ressurgimento de concepes que entendiam que os
mecanismos de mercado so capazes de garantir o crescimento a longo prazo
de forma sustentada, como o caso da Escola Novo-Clssica. Neste contexto,
as intervenes do Estado na economia s serviriam para desviar, de forma no
sustentvel, a economia de sua trajetria natural, resultando, no longo prazo,
em mais inflao.
Esta inflexo terica tem sua contrapartida em termos de poltica econmica
com a emergncia de polticas denominadas Supply-Side. Neste contexto, em
uma clara contraposio ao perodo anterior, o crescimento deveria ser obtido
no mais por meio do estmulo demanda, mas sim da melhoria das condies
de oferta, como por exemplo, flexibilizao do mercado de trabalho, reduo
significativa dos encargos pagos pelas empresas e aumento do capital humano.
Em termos macroeconmicos, o paradigma passa a ser a busca da estabilidade
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Uma sntese interpretativa das novas teorias do crescimento encontra-se no texto As novas teorias do
crescimento econmico contribuio para a poltica regional, de Figueiredo, neste volume.
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4. A Varivel Tecnolgica
No que se refere varivel tecnologia, que no modelo de Solow exgena,
esta ganhou nova interpretao a partir dos chamados modelos de crescimento endgeno, os quais trazem para o centro da anlise a produtividade da
mo-de-obra como o gerador de externalidades, potencializando o aumento
O conceito de crescimento endgeno vem sendo utilizado em dois sentidos. Neste caso, seguindo a teoria
do crescimento, refere-se capacidade do prprio sistema de gerar inovao. Ele difere do conceito de
crescimento endgeno postulado pelas anlises do desenvolvimento local que diz respeito capacidade
dos atores locais de induzir o processo de desenvolvimento.
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comuns. Eles, no entanto, precisam ser vistos com cautela no caso dos pases
em desenvolvimento, pelas deficincias de capacitaes profissionais, pelas
maiores dificuldades dos ambientes organizacionais e institucionais, pela menor
capacidade de gerao e absoro de externalidades.
No que se refere aos setores agropecurio e mineral, o esforo de pesquisa
fortemente condicionado pelas caractersticas naturais. Um exemplo claro
demonstrado pela forma como a Embrapa distribui seus centros de pesquisa,
especializando-os segundo as caractersticas naturais e produtivas de cada regio
ou localidade. Outro exemplo, no Brasil, a Petrobrs, cujo esforo de pesquisa,
no momento, est fortemente orientado para a prospeco e a extrao de
petrleo em guas profundas em algumas reas da costa brasileira.
Por fim, a inovao nas atividades de servios tem carter mais universal, com
maiores possibilidades de assimilao dos avanos internacionais. Elas exigem
maior escala, conferindo vantagens s grandes metrpoles, por meio das quais
os processos de inovao so criados e transferidos para outras localidades ou
regies.
Duas questes importantes emergem da reflexo anterior. Em primeiro lugar,
as especificidades do processo de inovao fazem com que qualquer perspectiva
de crescimento regional e de reduo das desigualdades inter-regionais fique
extremamente condicionada s caractersticas dos diversos locais. Esta
uma questo terica importante, pois possui implicaes para a formulao de
polticas, uma vez que estas teriam que levar em conta especificidades locais
bastante distintas, principalmente quando se comparam pases desenvolvidos
com pases em desenvolvimento. Com isso, consideraes de ordem estrutural
passam a ter um peso muito maior na conformao destas polticas, ressaltando
no s a importncia da herana do espao construdo como tambm dos atributos
naturais e do capital social. Em segundo lugar, e relacionado primeira questo,
as polticas para APL, Parques Tecnolgicos e outros arranjos locais precisam
ser pensadas luz dos condicionantes estruturais de cada pas e/ou regio. Isto
implica a existncia de polticas diferenciadas para cada uma das diferentes
configuraes produtivas.
Com o processo de integrao de mercados e de globalizao no mais
possvel pensar em estruturas produtivas regionais completas e integradas. Cada
regio se especializa naquilo para o qual apresenta potencial produtivo. Sem
negar a importncia da base de recursos naturais, que determina as chamadas
vantagens comparativas naturais ou ricardianas, o potencial produtivo de uma
regio deve ser analisado a partir da sua capacidade de criar vantagens comparativas
construdas e dinmicas, pelo desenvolvimento das foras produtivas locais ou
regionais. Este o exemplo tpico de pases como o Japo e a Coria do Sul,
que com pouca dotao de recursos naturais foram capazes de desenvolver uma
avanada produo industrial e de servios.
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O conceito de capital social bsico aqui utilizado refere-se infra-estrutura econmica e social (transportes,
energia, saneamento, habitao etc.), nos termos propostos por Hirschman (1958) e no ao conceito de
capital social como atributos histricos, culturais e institucionais da sociedade civil, no sentido proposto
por Putnam (1982).
Uma sntese interpretativa da Nova Geografia Econmica encontra-se em Polticas regionais da Nova
Geografia Econmica, de Ruiz, neste volume.
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A anlise das relaes do processo de globalizao e seus impactos sobre as naes, regies e metrpoles
encontra-se em As contradies do o: globalizao, nao, regio, metropolizao, de Oliveira, neste
volume.
Para uma ampla viso da evoluo histrica do urbanismo e das concepes de planejamento urbano e da
crise das cidades nas dcadas de 1960 e 1970, ver As teorias urbanas e o planejamento urbano no Brasil,
de Monte-Mr, neste volume.
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Para uma viso dos problemas relativos relao entre desenvolvimento econmico e regionalizao, ver
Desenvolvimento econmico e a regionalizao do territrio, de Lemos, neste volume.
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Uma anlise crtica da excessiva nfase ao localismo e busca de uma viso multiescalar encontra-se em
Construir o espao supralocal de articulao socioprodutiva e das estratgias de desenvolvimento: os novos
arranjos institucionais, de Brando, Costa e Alves, neste volume.
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Uma anlise detalhada das mesorregies como escala privilegiada para polticas regionais encontra-se em
Mesorregies como escala para polticas regionais: articulao de atores e gesto territorial, de Bandeira,
neste volume.
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9. Guisa de Concluso
A teoria do desenvolvimento regional e urbano permite-nos identificar um
conjunto de caminhos para a promoo do desenvolvimento das regies menos
desenvolvidas e para uma melhor estruturao e reordenao do territrio
brasileiro. Nesse sentido, as polticas deveriam partir da concepo de que
o urbano estrutura o espao. Dessa forma, e, portanto, a intencionalidade da
estrutura urbana que se quer construir deveria guiar as demais polticas. Entre
as polticas e caminhos para uma nova poltica de desenvolvimento regional
do Brasil a literatura terica nos permite identificar como bsicas: reforo da
capacidade de investimento; criao de sistemas locais de pesquisa e inovao;
melhoria do sistema educacional; melhoria da infra-estrutura de transportes e
telecomunicaes; reorientao do sistema de subsdios e incentivos. Torna-se,
assim, fundamental a institucionalizao das instncias de coordenao e
governana de forma multiescalar, com destaque para a gesto metropolitana e
para as mesorregies.
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Uma sntese dos avanos das tcnicas e dos instrumentos de anlise regional encontra-se em Mtodos de
anlise regional: diagnstico para o planejamento regional, de Simes, neste volume.
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As contradies do o
Globalizao, nao, regio, metropolizao
Francisco de Oliveira
CHESNAIS, 1996.
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exportaes indianas de servios. O que no quer dizer que suas prprias formas
de capital-dinheiro, no futuro, no possam libertar-se da forma dlar, mas quer
dizer que tambm, nesta hiptese, funcionaro como moedas globais; comrcio
apenas no transforma uma moeda nacional em mundial: requer-se que ela
funcione como reserva de valor mundial, ou nos velhos termos leninistas, seja
uma moeda imperialista.
No se inclui entre os mastodontes a Rssia, embora seu tamanho pudesse ser
um critrio que a juntasse China e ndia. Mas a economia russa no encontrou,
ainda, seu nicho na expanso capitalista do novo ciclo mundializado. Fora a
exportao de comodities como o petrleo, e sua fora em uns poucos setores,
como a produo aeronutica e o que lhe resta de fora militar, a Rssia permanece
imersa num turbilho de acumulao primitiva a converso de uma economia
que Kurz chamou de socialismo de caserna em economia capitalista por
vias gangstersticas, um problema poltico irresoluto, que brevemente se estabilizar no patamar da dissoluo do antigo imprio tzarista-sovitico. Mesmo
sua notvel faanha espacial no lhe d um lugar especial na mundializao,
tendo em vista que bens espaciais no tm demanda mundial para convert-la
em exportador, salvo pela expanso militar; e como a Rssia deixou de ser uma
potncia militar, seu setor aeroespacial no se converte em mola propulsora da
economia. E a exportao de capitais da Rssia irrelevante.
neste sentido que existe uma acumulao comandada pelo capital-financeiro,
ou uma acumulao dominncia financeira, como quer Chesnais, mas nunca
no sentido estrito de que a valorizao do capital deixa de passar pelo sistema
produtivo. Ou dizendo de outra maneira: a forma financeira descolou-se da
forma capital-produtivo, e a diviso mundial do trabalho agora comandada
pela oferta de capital-dinheiro, que escolhe as localizaes espaciais do capitalprodutivo.
O que quer dizer capital-dinheiro hegemnico como pressuposto e resultado
dos produtos das economias submundiais? As dvidas externas das economias
submundiais respondem parcialmente questo: em antigas periferias como as
latino-americanas, e o Brasil um caso exemplar, a dvida externa uma espcie
de adiantamento sobre o produto futuro, que o caso de todo crdito, necessrio
porque a moeda nacional no tem mais a qualidade de reserva de valor. Sobretudo, porque o processo de acumulao do capital-produtivo foi lanado a uma
carreira como reproduo ampliada para a qual o capital-dinheiro nacional
no tem potncia, pois ele no compra nem suas foras produtivas criam o
progresso tcnico que imposto pela mundializao da diviso do trabalho.
No caso das economias como a da China e a da ndia, a dvida externa no
aparece como o cordo umbilical a lig-las mundializao, e parece no serem
KURZ, 1992.
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As contradies do o - 35
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As contradies do o - 37
A China o mais acabado exemplo, hoje, do que Robert Kurz chamou de socialismo de caserna. Ver
KURZ, 1992.
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As contradies do o - 39
Os clssicos a respeito da funo de Minas na economia da colnia continuam sendo Caio Prado Jr., Histria
econmica do Brasil e Celso Furtado, Formao econmica do Brasil.
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As contradies do o - 41
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GTDN. Uma Poltica de Desenvolvimento Econmico para o Nordeste, in: BACELAR, Tnia et al. (Org.).
O GTDN da proposta realidade. Ensaios sobre a Questo Regional.
15
Gileno de Carli era deputado federal pela Unio Democrtica Nacional, seco de Pernambuco, e havia sido
superintendente do Instituto do Acar e do lcool, a autarquia criada por Vargas para regular a indstria
aucareira. O IAA foi quase sempre dominado pela aucarocracia o termo de Evaldo Cabral de Melo
pernambucana, qual De Carli era profundamente ligado.
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As contradies do o - 43
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Este ponto est mais desenvolvido em Elegia para uma re(li)gio. SUDENE, Nordeste. Planejamento e
conflito de classe.
18
Praticamente todas as grandes regies espanholas so, hoje, autnomas na sui generis federao monrquica
espanhola. s tradicionalmente autnomas, e diferenciadas lingisticamente, acrescentaram-se a Andaluzia
e Valncia.
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As contradies do o - 45
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Existem ainda as montadoras de nibus, de tratores e mquinas agrcolas pesadas, alm de veculos pesados
para obras civis, escavadeiras, terraplanagem etc., que dispensvel descrever, mas que se inscrevem nas
novas e mesmas lgicas das montadoras de automveis.
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As contradies do o - 47
FOLHA DE S.PAULO, So Paulo, 8 dez. 2004. Caderno Dinheiro, p. B 12. Fonte original: IBGE.
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exemplo j dado, Costa Rica sedia a nica unidade da Microsoft fora dos USA.
Mesmo o Haiti, de antes da grave crise por que passa, estava prestando servios
banalizados de embalagem e de escritrio para multinacionais norte-americanas.
E pasme-se, antes da avassaladora quase epidmica expanso da Aids, o pobre
pas caribenho vendia o sangue de sua populao para extrair-se o plasma, para
o mercado farmacutico e hospitalar norte-americano. O padro da revoluo
molecular-digital ubquo, e sua localizao pode ser quase em qualquer parte
do mundo. No cria cadeias produtivas propriamente, mas ambientes onde
interagem pesquisa bsica e desenvolvimento tecnolgico, de que o Sillicon
Valley, na Califrnia, o emblema por excelncia, mas tambm as tcnopoles
da experincia francesa, locais da interao referida.
O paradoxo produzido pela combinao dos processos brevemente recapitulados anteriormente que a localizao e a conseqente diviso regional do
trabalho cada vez mais indeterminada, sendo seus elementos mais fortes a
financeirizao que escolhe os locais para o capital produtivo e, na contramo
do senso comum, a deciso poltica, a orientao poltica dos Estados. Isto serve
tanto para os exemplos positivos, quanto para os negativos no caso brasileiro,
onde assistiu-se desativao do planejamento regional, substitudo pelas aes
ad hoc, como o caso da Ford na Bahia deixou patente. No to paradoxal a
ao do Estado que passa a sobressair-se, mesmo porque seu aporte financeiro
fundamental, e por ele que as empresas competem. Isto recoloca o tema do
planejamento regional em pauta, se se quiser escapar aleatoriedade imposta
pelas novas combinaes de financeirizao e revoluo molecular-digital.
Mesmo com todas as restries e constrangimentos impostos pelo estatuto de
economia submundial, o Brasil inscreve-se ao lado dos poucos mastodontes,
com desvantagens evidentes frente China e ndia, mas podendo concorrer
com Indonsia, Mxico e frica do Sul. Sobretudo se o processo do Mercosul
avanar para o nvel de uma coordenao de polticas de crescimento, e no ficar
apenas no patamar de uma unio aduaneira, para a qual tende, ultrapassando
o estatuto de uma zona de livre-comrcio. Por enquanto, o Mercosul apenas
tem reforado as tendncias centrfugas da integrao nacional, em prejuzo das
regies mais pobres.
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As contradies do o - 49
A nova cidade-mundial por excelncia Barcelona, na Espanha, que autopromoveu uma formidvel renovao urbana quando se preparou para receber
as Olmpiadas e depois os festejos do Quinto Centenrio do Descobrimento
da Amrica. Para quem visita a bela cidade catal, realmente de encher os
olhos. Esquece-se freqentemente que a Catalunha, Navarra e o Pas Basco
sempre foram as regies mais industrializadas da Espanha, contidas apenas em
seu desenvolvimento pela longa era franquista, com seu protecionismo retr
e seus mastodontes corporativos estatais e regulamentaes das atividades
que mais lembravam as corporaes de ofcio medievais, ou o extensssimo
cdigo jesuta. Hoje, a Espanha exportadora de capitais, e as capitais latinoamericanas esto cheias de bancos espanhis e algumas das grandes empresas
recm-chegadas pelo processo de privatizao so espanholas. Cite-se no Brasil
o caso da Telefnica, que opera em So Paulo, o filet mignon do mercado de
telecomunicaes brasileiro, e empresas de energia eltrica, pantagrulicas
pelo seu apetite pelo fundo pblico, na avaliao de Carlos Lessa, demitido da
presidncia do BNDES pela sua resistncia e oposio a predao dos recursos
de investimento do banco estatal.
Uma onda de revitalizao urbana corre, ento, por muitas capitais e grandes
cidades. Renovao de centros velhos e decadentes, como as docklands em
Londres, Puerto Madero em Buenos Aires, e em So Paulo a revitalizao do
centro22 por ironia, num dilogo entre duas conhecidas urbanistas de So
Paulo, falando-se sobre revitalizao, a segunda perguntou primeira se o que
ela estava vendo do alto do mais velho edifcio moderno de So Paulo eram
formigas, para que se pudesse falar em revitalizao, quer dizer, colocar vida de
novo na cidade, ou se no se tratava das multides que pululam o centro velho
da cidade em frenticas atividades de comrcio de rua. No houve resposta.
A industrializao produziu no Brasil uma acelerao da urbanizao com
poucos paralelos na histria mundial; apenas o Japo mesmo a ex-Unio
Sovitica manteve largos contingentes rurais experimentou to radical
mudana de localizao da populao nos ltimos setenta anos. Tem-se hoje um
pas nitidamente urbano, com todas as capitais com mais de 500 mil habitantes,
e muitas das principais cidades de So Paulo so maiores que a maior parte das
capitais de estados. As recentes eleies municipais outra vez deram relevo a esse
extraordinrio movimento de urbanizao. Construiu-se no Brasil um padro de
urbanizao que est mais para o dos USA e afasta-se decididamente do padro
europeu ocidental, com sua estabilidade demogrfica mais que secular.
A explicao para essa acelerada urbanizao est, em primeiro lugar, na
industrializao, como j se referiu; em segundo lugar na des-ruralizao da
produo com a expulso dos trabalhadores do interior dos estabelecimentos
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O trabalho de Maria da Conceio DIncao (1975) tornou-se um clssico desse processo. Ver tambm
BRANT, 1977.
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Jos Nun teorizou sobre uma masa marginal, que j seria suprflua e antifuncional do ponto de vista
da acumulao de capital, pois j no funcionaria como exrcito de reserva. Ver seu conhecido
artigo, que suscitou viva polmica com Fernando Henrique Cardoso que, ento, negava a tese da masa
marginal. Superpoblacin relativa, ejrcito industrial de reserva y masa marginal, publicado na Revista
Latinoamericana de Sociologia, 1969. Nun voltou mais recentemente ao tema com O futuro do emprego
e a tese da massa marginal, em Novos Estudos Cebrap, n. 56, 2000, em que, luz dos novos dados do
emprego nas economias desenvolvidas, rev sua prpria tese da massa marginal e introduz variveis e
contextos polticos nacionais para safar-se do crculo de ferro da externalidade da poltica em relao
economia. Curiosamente, seu antigo opositor, quando presidente da Repblica, afirmou haver mais de 50
milhes de inempregveis no Brasil. Mas os processos de digitalizao do trabalho tornaram tais massas
marginais outra vez funcionais para a acumulao de capital, no mnimo como um estranho exrcito de
reserva ocupado: os inempregveis de Fernando Henrique Cardoso compem essa frao da reserva.
25
Esta uma tese defendida h mais de cinqenta anos por Mrio Magalhes da Silveira, mdico sanitarista
do antigo Ministrio da Educao e Sade. Mrio foi um ativo articulista nos anos 50 nos meios
desenvolvimentistas do Rio de Janeiro. Ver a ainda indita coletnea de textos organizados de autoria de
Mrio M. da Silveira por Rebeca de Souza e Silva e Maria Graciela Gonzlez de Morel, Poltica nacional
de sade pblica (2005), no prelo. Mrio distinguia o estado sanitrio da populao, para o qual os
avanos mdico-farmacolgicos-hospitalares contribuem enormemente para evitar-se mortes precoces ou
ainda evitveis, da sade propriamente dita que uma plenitude de bem-estar, que s o desenvolvimento
econmico proporciona. A longevidade das populaes, ou ampliao da expectativa de vida, devido
ao desenvolvimento da economia, como o sabem as seguradoras. Ver tambm um resumo biogrfico de
Mrio, Valrio Konder e Ado Pereira Nunes em ESCOREL (2000).
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Medido pela pesquisa SEADE/DIEESE para o ms de outubro de 2004. A taxa mdia apurada para o pas
de 9%, vinda de uns 2% no ano 1994, em que FHC ganha a eleio para a presidncia da Repblica. A
enorme diferena entre a taxa apurada pela SEADE/DIEESE e o IBGE deve-se s diferenas de metodologia,
em que o desemprego oculto , redundantemente, encoberto pelo IBGE.
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Dados de Marcio Pochman, em A dcada dos mitos. O novo modelo econmico e a crise do trabalho no
Brasil.
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de criminalidade por 100 mil habitantes foi de 19 para 26, entre 1991 e 2001.
Tal taxa inclui assassinatos, assaltos de todos os tipos, roubos e furtos. Isto vai
revelando, pelos extremos, uma espcie de decantao social, um darwinismo
social, onde a sobrevivncia uma lei do azar, pois nem so exatamente os
mais aptos que sobrevivem e tiram proveito da selva urbana brasileira quem
est na trajetria de uma bala perdida o mais inepto?
Ento a metrpole brasileira transformou-se num Estado de Exceo. Inclusive
as mdias e pequenas cidades, mas no dramatizemos demais.
Algumas tendncias mundiais adquirem, na cidade perifrica, dimenses
trgicas. O informal a no-mercadoria do trabalho como exceo do emprego;
o mutiro a no-mercadoria da moradia como exceo dela mesma e do
desemprego; a bolsa-famlia o no-salrio como exceo da informalizao; as
polticas focadas so a exceo da universalizao. Soberano aquele que decide
sobre a exceo: o narcotrfico manda cessar todas as atividades em locais que
controla, quando se v contrariado, quando algum dos chefes assassinado
em confronto com a polcia ou em ajuste de contas, quando gangues invadem o
territrio de outras. Como uma trgica ironia, o morro desceu para Copacabana,
fechando todas as atividades do bairro-smbolo das iluses perdidas do Brasil
moderno, no mesmo dia em que se finava, no Copacabana Palace, cercado da
pompa e circunstncia em que viveu, o playboy smbolo do capitalismo predatrio, Jorge Guinle, cuja (in)atividade contribuiu para a destruio da cidade dos
sonhos de todos os brasileiros; o Crepsculo dos deuses de Billy Wilder sequer
aproximou-se desse hiper-realismo carioca.
Esse desastre urbano, em que falta cho para a universalidade, empurra o
Estado para as polticas de exceo, as quais reforam a prpria exceo. De
fato, olhando realisticamente, como fazer para dar conta do imenso dficit
habitacional, com as favelas e bairros pobres que desafiam sua urbanizao, e
a colocao econmica de gua e esgoto. O mutiro de arremedo da carncia
converte-se em poltica oficial, a ser financiado at pela Caixa Econmica Federal:
e como pagar depois, se a maior parte dos mutirantes desempregada e continuar sendo na roda do azar e da sorte que em francs a mesma coisa.
Funcionalizam a pobreza, tornando-a palatvel, menos que um desafio como
o encaravam os socialistas, e mais como um estorvo, com o perdo de Chico
Buarque. A exceo se caracteriza pelo rebaixamento do nvel das contradies,
uma espcie de dialtica negativa: enquanto na histria do Estado do Bem-Estar
dos pases ocidentais, que hoje formam o pequeno peloto dos desenvolvidos,
o trabalho foi transformado em custo para o capital, para cujo ultrapassamento
fez-se necessrio um enorme aumento da produtividade, movida esta ltima
pelo prprio bem-estar os pases mais igualitrios, os nrdicos, so tambm
os mais produtivos , na periferia submundial o trabalho objeto de polticas
assistencialistas, que no so custo para o capital. Ficam a cargo do Estado, o que
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A FIBGE revisou os dados das Contas Nacionais que acusavam para o ano em questo uma queda do PIB
de -0,3% e da renda per capita de -1,8%.
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toda a regio, gastando seus olhos e suas vidas para enfeitar os outros, e a srie
irnica poderia seguir, sem outro resultado que no seja um cnico e sarcstico
rosrio de especializaes regionais, que no o objeto deste documento.
Faz-se necessrio a combinao de uma poltica nacional baseada em
investimentos em cincia bsica e alta tecnologia; a renovao e radical modernizao das universidades pblicas com a criao de institutos especializados;
instrumentos financeiros altamente diferenciadores; o uso discriminatrio dos
incentivos governamentais, nos quais se incluem os recursos do BNDES e do
BNB; a atrao de empresas de nova gerao, que sejam os novos ncleos de
irradiao. Hoje recorrem-se aos chamados arranjos produtivos locais, que,
parece, esto na moda. um nome novo para velhas prticas, de pequeno porte,
no-inovadoras, dentro das polticas de funcionalizao da pobreza. E parece
que contam com apoio dos bancos oficiais, sobretudo do BNB. Isto botar gua
em cesto. Os novos setores, definidos como prioritrios na poltica industrial do
Governo, frmacos, semicondutores, indstrias de software, so muito adequados
para localizarem-se no Nordeste, no apenas porque no tm concorrentes no
Brasil, como porque so de localizao ubqua. E com uma vantagem, que hoje
altamente atrativa: a possibilidade de desfrutarem de um alto padro de vida
com condies ecolgicas privilegiadas. O Nordeste, que para geraes inteiras
teve uma natureza madrasta, agora pode utilizar em seu favor o clima, suas
belezas naturais, uma vida menos agitada que nas grandes metrpoles, enfim
uma qualidade de vida superior. A partir da, possvel estabelecer as redes de
pequenos negcios, que so capazes de criar os empregos necessrios, operando
a re-distribuio da renda gerada pelos empreendimentos mais sofisticados. O
procedimento contrrio, esperando que dos pequenos negcios se faam as
reformas no emprego e renda de que o Nordeste urgentemente necessita, no
se dar. Porque isso o pobre mercado autorizado pelo baixo nvel de renda e
sua pssima distribuio j faz: podemos deliciar-nos com as delicadas rendas
das rendeiras desde o Maranho at Sergipe, mas essa herdada e cultivada
habilidade, que vem da nossa herana portuguesa, no far mais do que encher
os olhos, mas no enche a pana.
A ao e os incentivos do Estado, em todos os nveis, no pode ser um cheque
em branco. Devem ser feitos contratos de ida-e-volta, com a privatizao do
pblico o uso de incentivos estatais e a publicizao do privado, em que as
empresas se comprometero com metas sociais, de emprego, de prioridade para
os grupos menos favorecidos, de respeito e estmulo s condies ambientais,
de salrios indiretos, e de crescente participao dos trabalhadores na gesto do
empreendimento. Tudo isto, evidentemente, vai na contramo das tendncias
neoliberais de descentralidade do trabalho e permissividade ambiental, mas o
programa brasileiro no deve perseguir a miragem da China e da ndia, de salrios
aviltados: neste captulo, os mastodontes asiticos so imbatveis. Ao contrrio,
nosso programa deve ter como ncleo de seu processo o esforo de elevar a
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A emergncia terica e a relevncia da questo urbana no mundo contemporneo podem ser tomadas como quase consenso, expressam a inevitabilidade da
centralidade do fato urbano, quando as redes de informao e de articulao da
economia capitalista ganham dimenso global e tm nas cidades seu principal
espao de comando. Ao mesmo tempo, expressam a escala local, da cidade e
das referncias socioespaciais, presentes e fortalecidas em qualquer escala de
vida ampliada e sempre localizada.
A rede urbana que articula a economia, a sociedade e o espao-tempo globalizado organiza tambm territrios de amplitudes vrias, do microrregional
ao continental. As relaes metrpole-satlites, que inspiraram interpretaes
sobre o subdesenvolvimento e as relaes internacionais, ganham hoje imensa
complexidade diante da dimenso multiescalar, fragmentada e mutvel (caleidoscpica, portanto) sob o comando do capital financeiro, particularmente na
periferia do capitalismo, no mundo subdesenvolvido.
As teorias que tentaram explicar a transformao, o crescimento, o sentido e
a funo da cidade, para informar seus melhoramentos e/ou seu planejamento,
tiveram grande importncia nas intervenes feitas, tanto pelo Estado quanto
pela sociedade, em vrias manifestaes. Essas teorias, pensadas nos pases do
centro capitalista e apropriadas na periferia, muitas vezes representam idias
fora do lugar aplicadas em reas seletivas e deixando grande parte das cidades
como lugares fora das idias (Maricato, 2000).
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Entretanto, foi nas cidades (e no campo, com articulao nas cidades) que
se construram as foras socioculturais, econmicas e polticas que formaram o
Brasil, produziram (e ainda o fazem) seu espao urbano-regional. Das cidades
coloniais s metrpoles atuais, os referenciais tericos foram sendo redefinidos,
adaptados e recriados para explicar processos socioespaciais e informar projetos
polticos de classes e grupos de interesse, dentro e fora do Estado. Os lugares fora
das idias, nas suas diversas escalas das cidades ao espao (incompletamente)
urbanizado dos nossos dias, realimentam tambm os modos de ver a produo
do espao urbano e regional no Brasil, forjando, assim, nosso planejamento
urbano e regional, na relao dialtica entre as teorias advindas do capitalismo
avanado e sua releitura entre ns.
Franoise Choay (2000) organizou a mais conhecida coletnea abrangendo desde os pr-urbanistas do sculo
XIX at os urbanistas cientficos que os sucederam enquanto Leonardo Benevolo (1980; 1981) discorreu
criticamente sobre as propostas urbansticas, e Paul Rabinow (1989), por sua vez, discutiu de uma tica
foucaultiana o urbanismo disciplinrio e alguns de seus desdobramentos no mundo colonial francs.
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O plano de Pierre Charles LEnfant para Washington D. C., em 1791, resgatava o sentido barroco das cidades
absolutistas, que foi retomado na Paris haussmanniana do sculo XIX e em Belo Horizonte, trs dcadas
mais tarde. O plano de Nova York, em 1811, nega toda a tradio urbanstica anterior adotando um traado
rgido e simplificado, em ruas e avenidas ortogonais sem qualquer perspectiva barroca e que responde s
necessidades ultra-liberais e pragmticas do esprito empreendedor capitalista norte-americano.
A experincia haussmanniana tem sido objeto de inmeras anlises e crticas por sua centralidade na questo
urbanstica do perodo herico moderno. Em especial, ver o estudo de David Harvey (1985b).
H inmeros livros sobre essas experincias, podendo-se citar, entre os recentes, uma sntese histrica por
Carlos Lessa (2000) e uma anlise das aes higienistas no Rio de Janeiro, por Sidney Chalhoub (1996),
alm do trabalho de Hugo Segawa (2000) sobre So Paulo.
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Choay (2000) apresenta e discute as diversas correntes do urbanismo que se formam ao longo do sculo
XIX e se fortalecem no mundo no incio do sculo XX.
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Saunders (1986:52-66) identifica como influncias de Park, autores diversos como George Simmel, Auguste
Comte, Herbert Spencer, e W. I. Thomas, alm de mile Durkheim e Charles Darwin como suas bases
metodolgica e terica, respectivamente.
O conflito entre a dimenso natural (nesse caso, vista como biolgica) e a dimenso artificial (ou social)
da vida humana marca diversas abordagens que informaram as teorias sociais da cidade, estando tambm
presente na dimenso da cultura urbana, parcialmente herdeira de Park e Simmel, mas tambm influenciada
por autores como Ferdinand Tnnies, com seus conceitos de Gemeinschaft, referido vontade ou pulso
natural, e Gesellschaft, referido vontade racional ou intelectual (Tnnies e Loomis, 2002).
Vrios autores criticaram o vcio espacialista no planejamento regional e urbano, entre eles, Gore (1984).
O problema terico-metodolgico implcito na observao fenomnica, e sua generalizao para processos
sociais, continua em debate, opondo os mtodos positivista e dialtico. Markusen (1987) tratou esta questo
ao argumentar que o conceito espacialista de regio no corresponde aos processos sociais em que se busca
analisar os diversos interesses organizados em torno do territrio.
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10
Esse tema foi explorado em maior profundidade em outros trabalhos (Costa, 1979; Costa e Monte-Mr,
1995; Monte-Mr, 1981).
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Peter Hall (1989) apresenta viso geral com vis anglo-saxo e Hohenberg e Lees (1985) abordam o caso
europeu. Foglesong (1986) faz excelente leitura crtica marxista da experincia norte-americana at 1920 e
Boyer (1983) se apia em Foucault para questionar o mito do planejamento urbano nos Estados Unidos.
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13
Sobre Chicago e seu desenvolvimento paradigmtico, ver o excelente livro de William Cronon (1991).
14
Cabe ressaltar o fato de que as propostas utpicas europias se deram em outras topias, fora da Europa,
sendo a Amrica do Norte um dos espaos privilegiados para a u-topia europia.
15
Raymond Unwin e Barry Parker, arquitetos ingleses da Associao das Garden-Cities, construram a primeira
cidade-jardim em Letchworth e tambm o Hampstead Garden Suburb (Choay, 2000: 219-232).
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16
O termo fordismo aqui usado no sentido da corrente regulacionista, implicando no apenas uma forma
de organizao do trabalho do interior do processo de produo, mas tambm um regime de acumulao
e um modo de regulao particulares do estgio do capitalismo apoiado nas grandes empresas, nas grandes
organizaes sindicais e na presena, maior ou menor, do Estado do Bem-Estar. O termo fordismo, apropriado
pelos regulacionistas franceses, foi cunhado por Antonio Gramsci (Gramsci, Hoare e Nowell-Smith, 1971)
e implicava diversos aspectos da cultura norte-americana articulados produo capitaneada pelas formas
de organizao do trabalho nas empresas de Henri Ford.
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17
Karl Mannheim (1972) foi o principal responsvel pela defesa do planejamento no contexto democrtico.
18
Desenvolvimento tomado aqui com base em Celso Furtado (1978), que o definiu como a expresso
internacional da ideologia do progresso que marcou os pactos sociais nacionais no sculo XIX.
19
Depois do Plano Salte, em 1949, misses americanas proliferaram no incio dos anos 50 criando bases para
o planejamento como prtica governamental consolidada no Plano de Metas da campanha Kubitschek. Ver
Daland (1967), para uma sntese do planejamento no Brasil at o governo militar e Monte-Mr (1980), para
sua relao com o planejamento urbano e regional.
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Esta discusso, j abordada por vrios autores, foi tratada com maior cuidado em Monte-Mr (1980).
21
A retomada do conceito marxista de condies gerais de produo pelos tericos franceses neomarxistas
(Lojkine, 1981; Topalov, 1979) inseriu-se no debate das contradies da urbanizao capitalista no contexto
do capitalismo monopolista de Estado. Sua extenso para incluir regulao e legislao do trabalho,
encargos trabalhistas e previdencirios e servios pblicos e privados requeridos pela produo implica sua
ampliao, sendo aqui referida tambm como condies urbano-industriais.
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Muito se tem escrito nos ltimos anos sobre a obra de Henri Lefebvre relacionada com a questo urbana.
Entre os muitos autores, ver (Lefebvre, Kofman e Lebas, 1996) e (Soja, 1989, 1996). No Brasil, desde 2001
os ENAs Encontros Anuais da Anpur dedicam uma sesso discusso dos trabalhos de Lefebvre.
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A dialtica da trade contribuio terica de Henri Lefebvre (1991a); ver (Martins, 1996; Soja, 1996).
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Discursos Contemporneos
As transformaes que as reas urbanas e os espaos regionais vm sofrendo
com o processo contemporneo conhecido como globalizao, em que a compresso temporal e espacial dos processos sociais e a articulao quase sincrnica
de fragmentos seletivos se impe, integrando-os em escalas diversas, tm gerado
uma multiplicidade de discursos sobre as cidades e os espaos regionais a elas
articulados. Novamente, a grande maioria dos discursos tem surgido nos pases
capitalistas centrais, com destaque para os Estados Unidos, que constituem o
referencial maior para as transformaes e manifestaes atuais. Sua pertinncia,
aplicao e/ou eventual adaptao aos problemas que o capitalismo contemporneo provoca no Brasil (e em outros pases perifricos) depender tambm da
forma como forem compreendidos pelos vrios agentes da produo do espao,
tratados e elaborados nos discursos acadmicos e eventualmente incorporados
s polticas pblicas.
Os discursos aqui brevemente apresentados e discutidos podem ser desdobrados em vrios outros subdiscursos correlatos, tal como vm sendo tratados
por vrios autores, com nuances e variaes que dizem respeito a especificidades
de enfoques observados nos pases centrais.24 Entretanto, interessa-nos acima de
24
Os discursos aqui apresentados tm como referncia primeira a sistematizao feita por Edward Soja nos
seus seis discursos sobre a ps-metrpole. interessante ressaltar que Soja afirma que os estudos da
ps-metrpole so baseados em Los Angeles mas se aplicam, em graus e medidas diferentes, s cidades
contemporneas mundo afora, literalmente in Peoria, Scunthorpe, Belo Horizonte, and Kaohsiung, with
varying intensities to be sure and never in exactly the same way. (Soja, 2000: xvii)
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Uma questo de importncia crescente nas discusses polticas mundiais diz respeito cidadania global, no
contexto da Cosmopolis. No ser abordada aqui, no por ser pouco importante ou pertinente, mas por uma
preocupao em privilegiar a cidadania nacional, ainda que manifestaes da cidadania global estejam cada
vez mais presentes em nosso espao urbano-regional, permeado por aes polticas integradas ao cenrio
global, via sociedade civil organizada e/ou o prprio Estado. Sobre o tema, ver Isin (2000, 2002).
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26
interessante notar que a discusso entre ordem prxima e ordem distante cara aos estudiosos do espao
que tm em Lefebvre uma referncia terica principal; ver Limonad (2003).
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descrita por Lefebvre (Lefebvre, 1991b) ao final dos anos 1960, tendo como
horizonte a sociedade terrorista, ganha forma acabada na ps-metrpole do
incio do novo sculo.
Entre ns, ricos e pobres fecham seus espaos de vida, aumentam sua segregao socioespacial e aprofundam as lutas de classes travestidas de vrios
matizes na cidade, no campo, nas florestas, nos espaos de fluxos das drogas, das
armas, do dinheiro lavado. A cidade do espetculo, a cidade-empresa neoliberal,
a cidade que busca se inserir nos circuitos do capital financeiro e do capital do
entretenimento, do turismo e no circuito dos grandes espetculos esportivos,
das grandes exposies e dos parques temticos, enfim, na construo de novos
imaginrios da cidade e da vida futura, se perde tambm em clulas fechadas
onde as heterotopias so impossveis e apenas a vida entre iguais segura. A
cidade do simulacro, das simulaes, das articulaes distantes no espao e
no tempo cada dia mais virtual, no apenas no sentido da representao do
espao social nas imagens fotoshopadas das telinhas da televiso e/ou do
computador, mas virtual no sentido lefebvriano, isto , do futuro que j est
contido no presente, que o informa e que lhe d a forma atual. A modificao
desse virtual, tanto no sentido do resgate da utopia quanto no do processo das
lutas polticas que herdamos da repolitizao do espao urbano e da vida quotidiana, implica o avano nas reivindicaes do direito cidade e cidadania,
extensiva no pas e, eventualmente, no espao globalizado. A compreenso do
processo de produo do espao urbano no qual virtualmente todos vivemos
um dos primeiros passos mais importantes para a emancipao do homemcidado contemporneo.
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Alm disso, ocorre certa diviso setorial ou regional no processo de aprendizado, com algumas regies ou setores no comando do processo de inovao,
constituindo-se em regies ou setores inovadores. Em contrapartida, outras
regies ou setores simplesmente adaptam e adotam os novos conhecimentos
(Malecki e Oinas, 1999; Pavitt, 1984).
Resumindo, pode-se dizer que o desenvolvimento est enraizado nas
condies locais e que, em uma sociedade do conhecimento e do aprendizado,
a capacidade de gerar novo conhecimento constitui o elemento central no
processo de produo, competio e crescimento. A deciso locacional da
empresa passa a ser um elemento decisivo na sua capacidade de competio, a
qual depende da combinao de suas competncias individuais (Penrose, 1959)
e dos atributos ou ativos locais. Dessa forma, o foco do planejamento regional
passa a ser a localidade, superando as experincias histricas de planejamento
e de implementao de polticas regionais com vistas promoo homognea
do crescimento econmico e melhoria social de grandes regies.
Como ficou claro ao longo desta seo, o processo de inovao tem forte
vinculao regional ou local. No caso do Brasil, o conjunto de estudos e levantamentos sobre os arranjos e sistemas produtivos locais confirma que o pas possui
base produtiva e experincias acumuladas localmente, que as transformam em
importante base para a articulao das polticas pblicas e privadas. Estas deveriam
partir da busca de mecanismos que permitissem fortalecer a articulao e a
sinergia das empresas de cada localidade, coerentemente com as experincias
de distritos industriais, clusters, incubadoras, parques tecnolgicos e outras
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Mesmo o conhecimento codificado, que tem sido tratado como unconstrained spatially, tambm
influenciado pelo territrio localizado, em termos de seu uso e difuso. Tal como destacado por HOWELLS
(2002), a interpretao e assimilao do conhecimento codificado depende do conhecimento tcito
acumulado e do contexto econmico e social. Como se sabe, todos estes aspectos so influenciados pelo
territrio localizado e, por extenso, o conhecimento codificado.
HOWELLS (2002) usa o termo proximidade relacional para se referir proximidade cognitiva, associada
formao de rotinas organizacionais e prticas sociais.
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Marshall foi o primeiro autor a reconhecer, na Inglaterra do final do sculo XIX, a importncia das economias
externas para o desempenho econmico das firmas.
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Outras potenciais desvantagens na formao de arranjos produtivos especializados so apontadas por Martin e Sunley (2003). Dentre elas destacam-se:
1 - elevao dos custos locais e inflao localizada, principalmente dos custos
do trabalho, da terra e da habitao; 2 - ampliao das disparidades de renda;
e 3 - fuses e aquisies lideradas por capitais externos. Como se ver a seguir,
em maior detalhe na seo 4, todas essas desvantagens, inclusive efeito de trancamento institucional e sobreespecializao, colocam importantes desafios para
os formuladores de polticas pblicas regionais.
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Por capacitaes inovativas entende-se, tal como definido por LASTRES et al. (1998), a capacidade endgena
de gerao de progresso tecnolgico.
Ver a este respeito os vrios trabalhos da REDESIST, coordenada por Cassiolato e Lastres (CASSIOLATO,
LASTRES e SZAPIRO, 2000).
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estruturas de mercado mundiais, mas tambm fechado, tendo em vista que sua
rea de mercado no ultrapassa o espao regional.
Alm da natureza peculiar do sistema de governana de arranjos produtivos
locais na periferia, deve-se considerar a influncia que o ambiente econmico e
institucional, em condies perifricas, exerce sobre o ambiente local. Em particular, a instabilidade macroeconmica, caracterstica da insero internacional
perifrica do pas, vem acompanhada de mudanas freqentes e, na maioria das
vezes, arbritrias, nas regras que governam o ambiente de negcios e o mercado
de fatores (no que se refere taxao, regulao dos mercados de cmbio e
financeiros, aos ajustes de preos, ao nvel das taxas de juros reais e dos salrios
nominais/reais etc.). Neste tipo de ambiente, os fundamentos necessrios criao
de confiana e em relacionamentos interfirmas de longo prazo abalado,
nutrindo uma atitude de negcios essencialmente no-cooperativa no somente
entre os diversos atores, mas entre estes e as instituies governamentais e nogovernamentais. Como resultado, torna-se difcil o desenvolvimento de relaes
cooperativas sistmicas e elevam-se significativamente os custos de transao
locais. Por isso, este tipo de ambiente no-cooperativo estimula a integrao
vertical, que surge como forma de isolar as atividades da firma da influncia
das constantes mudanas no ambiente externo e reduzir os custos de transao.
Como resultado, observa-se uma pequena especializao produtiva das empresas
e uma perda dos ganhos de produtividade associados com uma menor diviso
do trabalho. Nesse caso, a prpria sobrevivncia, no longo prazo, do arranjo
produtivo local ameaada, uma vez que no se efetiva o crescimento constante
da produtividade, vinculado especializao.
Alm disso, a insero de arranjos produtivos em ambientes desta natureza
dificulta o desenvolvimento dos elementos necessrios realizao da eficincia
e do aprendizado coletivos, notadamente daqueles que dependem da ao
conjunta dos diversos atores e da interao face a face (como, por exemplo, a
gerao e transferncia de conhecimento tcito).
Um outro elemento a ser considerado seria aquele relacionado constituio,
na periferia, de espao urbano dotado de rede de servios complexos, necessrios reproduo e alimentao da indstria moderna. Este um elemento
fundamental para o processo de terceirizao das atividades produtivas dentro
de um APL, principalmente nas indstrias modernas. O desenvolvimento de
uma srie de atividades complementares, notadamente de servios, atividade
produtiva central de uma aglomerao est diretamente relacionado existncia
de densidade urbana mnima, necessria realizao de economias externas de
urbanizao. Esta necessidade de concentrao da atividade terciria est relacionada ao fato de que os servios no podem ser transferidos no espao. Ou se
transfere a prpria produo de servios e isto requer condies econmicas
mnimas ou se torna invivel a penetrao de certas atividades econmicas
em determinados pontos no espao (Lemos, 1989). Dessa forma, a aglomerao
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O processo de concentrao pode ser entendido como a concentrao absoluta e relativa das atividades
econmicas das cidades em atividades urbanas, devido necessidade do setor servios estar agrupado
em um determinado ponto do espao, de forma a permitir a realizao de escalas mnimas necessrias
sua reproduo. J o processo de centralizao consiste no desenvolvimento desigual de centros urbanos,
implicando na concentrao relativa das atividades econmicas em grandes metrpoles.
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melhorias. Isto implica que toda poltica deve conter elementos que gerem
capacidade de contnuo melhoramento da competitividade do APL. Alm disso,
a construo das capacitaes locais deve tambm ter como objetivo tornar
irrelevante, para o funcionamento do APL, possveis ajudas pblicas, necessrias
em momentos iniciais do seu desenvolvimento. Ou seja, necessrio gerar um
processo de capacitao cumulativa visando a autonomia do cluster.
Embora tais aes possam ter benefcios para a economia local, alguns
questionamentos so feitos. Martin e Sunley (2003) questionam se para tais
aes produzirem os resultados esperados, a sua implementao deveria ser
feita, necessariamente, dentro do arcabouo de APLs. De acordo com os autores,
a maioria das aes sugeridas poderia ser implementada sem tal referncia. A
promoo descentralizada de desenvolvimento local endgeno certamente no
depende da abordagem de APLs.
Alm disso, uma questo posta anteriormente volta tona: como definir o
limite dos APLs? Quais firmas devem ser deixadas de fora na cadeia produtiva?
Como argumentam Martin e Sunley (2003: p. 12),
existe uma tenso fundamental entre o desejo da poltica pblica de incluir
tantas firmas quanto possvel e a noo de que intervenes de poltica pblica
podem ser mais custo-efetivas e apresentar uma melhor relao custo-benefcio
se elas forem focalizadas em alguma medida. Mas se as polticas pblicas forem
muito focalizadas, ento elas vo comear a se parecer com os antigos estilos
de poltica industrial e com a noo desacreditada de picking winners.
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locais, sem que este processo tenha uma interferncia da prpria vontade poltica
do administrador?
O ponto central aqui que muitas das recomendaes de desenvolvimento
de APLs como marketing, programas de capacitao empresarial, incentivos
cooperao, ampliao do fluxo de informaes e coordenao de polticas
entre diversos agentes no precisam, necessariamente, estarem confinadas a
uma poltica de desenvolvimento de APLs (Martin e Sunley, 2003).
Mais importante ainda a problemtica da relao entre polticas de desenvolvimento local e sua relao com o desenvolvimento regional mais amplo.
Mais especificamente, pouco se tem discutido sobre o espao no qual o APL
est inserido. Nas palavras de Keep e Mayhew (1999: p. 7-8),
enquanto relativamente bvio [que a poltica pblica deve] objetivar um
bom desempenho quando aplicada a algum setor da economia, torna-se um
desafio ainda maior quando o [seu] foco muda para a economia como um todo.
Planejadores devem se precaver da perigosa tendncia de explorar prticas
avanadas localizadas dentro de um setor em particular ou ambiente competitivo
e, portanto, assumir que isto pode ser, como de fato o , generalizado por todos
os segmentos da atividade produtiva.
Dentro desta linha de anlise, Crocco e Simes (2003) argumentam que polticas
de desenvolvimento de APLs, se por um lado apresentam vantagens ao privilegiar
uma orientao para um crescimento sustentvel economicamente sem
necessidade de aportes perenes por parte do setor pblico , por outro, geram
problemas graves do ponto de vista da integrao produtiva nacional (Simes,
2003). Posta a variedade de especializaes setoriais/regionais e a necessidade
de adaptao das polticas s especificidades de cada arranjo local, as aes podem
deixar de demonstrar uma unidade, naquilo que Cano, referindo-se ao caso
brasileiro, chama de fragmentao da poltica regional, podendo levar (...) quebra
de elos importantes de cadeias produtivas, muitas de mbito inter-regional
(Cano, 2002: p. 283). Mais que isto, relembra o autor, as escalas subnacionais,
em pases perifricos, no possuem a fiscalidade necessria a uma atuao que
vise a mitigar desequilbrios regionais da magnitude dos brasileiros.
Martin e Tyler (1999) destacam, ainda, que a nfase nesta nova poltica
regional deve ser entendida a partir da situao especfica dos pases centrais,
nos quais os desequilbrios inter e intra-regionais se do marginalmente, ou
seja, acontecem preponderantemente nas diferenas entre taxas de crescimento
e de desemprego. Pases como o Brasil, nos quais os desequilbrios regionais
manifestam-se fortemente no valor das magnitudes iniciais dos agregados (PIB, VTI,
dotao de infra-estrutura etc.), necessitam de mediao entre o abandono puro
e simples das tradicionais polticas de reas assistidas e a adoo de estratgias
de picking winners, tais como as preconizadas pelas clustering policies. Como
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1. Introduo
Objetiva-se neste trabalho buscar diretrizes para a poltica econmica no
sentido de reduzir as disparidades regionais no Brasil. Investigaremos de que
forma as novas teorias do crescimento econmico podem contribuir para minorar
as desigualdades inter-regionais.
Na seo 2, ser feita uma breve exposio do modelo de Solow; na seo 3,
a literatura emprica ser revisada buscando-se entender a determinao dos
diferenciais de renda per capita e das taxas de crescimento dela, observando-se
se h evidncias sobre o crescimento mais rpido das reas mais pobres e
discutindo-se a determinao do investimento; na seo 4, discutem-se as
implicaes para a poltica regional. A seo 5 faz uma breve exposio dos
chamados modelos endgenos de crescimento e das evidncias empricas sobre
os mesmos, repensando-se as concluses de poltica discutidas anteriormente.
Segue-se uma concluso.
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2. A Contribuio de Solow
Do debate sobre crescimento do ps-guerra, o modelo de Solow (1956) foi
o nico a permanecer como uma das principais referncias ao desenho de polticas econmicas, tanto em nvel nacional quanto regional. A importncia do
modelo certamente est associada ao elevado suporte que obtm das pesquisas
empricas.
Dado que o produto per capita depende do capital per capita, o modelo
busca entender a trajetria do investimento per capita variao do capital per
capita. A variao do capital per capita o resultado do investimento lquido,
descontado da acumulao de capital que serve para repor o equipamento desgastado e para manter o estoque de capital per capita (se houver crescimento
populacional).
O investimento lquido depende da poupana, que consiste em uma proporo
constante da renda (ou produto). O produto, por sua vez, funo do nvel
da tecnologia, do estoque de capital e da quantidade de trabalho. Assume-se
que, multiplicando-se os fatores capital e trabalho por uma constante positiva,
o produto tambm seria multiplicado por esta constante (hiptese de retornos
constantes de escala). Por sua vez, mantido o estoque de trabalho constante, o
aumento do capital gera aumento do produto, mas a taxas cada vez menores
(hiptese da produtividade marginal decrescente). Como conseqncia, a variao
do capital per capita tem um impacto cada vez menor sobre a acumulao do
produto per capita.
Em uma economia em crescimento, portanto, a renda e, logo, a poupana
desta renda cresce a taxas decrescentes. Lembrando que a acumulao do
capital per capita a resultante de duas foras opostas poupana e depreciao
, o capital per capita encontra um valor no qual a poupana dele derivada
exatamente suficiente para cobrir a depreciao do capital (e manter a relao
capital per capita). Este valor corresponde ao valor do capital de longo prazo,
ao qual se associa um valor para a produo per capita de longo prazo.
No longo prazo, o nvel do produto per capita da economia , ento, influenciado pela taxa de poupana, pelo nvel da tecnologia e, negativamente, pela
taxa de crescimento populacional e pela taxa de depreciao fsica do estoque
de capital.
A recomendao para a poltica econmica direta: para que a riqueza de um
pas aumente, necessrio aumentar a taxa de poupana (e a de investimento)
da economia. Pases com menor crescimento demogrfico tambm sero mais
ricos.
A exposio dos modelos tericos de crescimento est baseada em Barro e Sala-i-Martin (1995).
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Helms (1985), numa anlise especfica para os estados americanos no perodo 1965-1979, afirma que dficits
e elevadas taxaes sobre a propriedade so prejudiciais renda per capita dos estados, enquanto os gastos
em educao (inclusive superior), rodovias e em sade seriam favorveis ao crescimento econmico.
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5. Modelos Endgenos
Por no explicar a taxa de crescimento do progresso tecnolgico, o modelo
de Solow faz parte dos chamados modelos exgenos de crescimento. A partir
do final da dcada de 1980, pesquisas foram feitas para explicar a taxa de
crescimento de longo prazo do produto per capita. Esta literatura ficou conhecida
como a dos modelos endgenos de crescimento.
A tentativa de explicar diretamente o progresso tecnolgico uma das diretrizes desta linha de pesquisa. Explica-se o crescimento sustentvel das taxas de
crescimento pelos gastos em pesquisa e desenvolvimento. Resultados positivos
Sachs e Warner (2001) vm alertando sobre os impactos negativos dos recursos naturais, mas as evidncias
sobre esta questo no so conclusivas.
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destes gastos geram maior nmero de produtos, ou maior qualidade deles, seja
para consumo final, seja para consumo intermedirio. Uma diversidade de bens
intermedirios maior e crescente geraria, por sua vez, aumentos sustentveis na
produtividade da economia, por meio do aumento da produtividade dos setores
de produo final.
Outra vertente da literatura ressalta o papel das economias de escala que, ao
contrabalanarem o declnio da produtividade marginal, garantiriam a existncia
de uma taxa constante de crescimento econmico da renda per capita.
No modelo de Romer (1986), por exemplo, a produo continua a ser feita
com capital, trabalho e tecnologia. A firma considera que o fator capital apresenta
retornos positivos, porm decrescentes.
Segundo esse modelo, a tecnologia uma funo da quantidade de capital,
visto que o avano tecnolgico decorre do aprender-fazendo. Quando a firma
individual aumenta seu estoque de capital, ela est aumentando o estoque de
capital de toda a economia, e assume-se ainda que este conhecimento adquirido
no ato de produzir transborda por toda a economia. O capital apresenta retornos
decrescentes, mas estes so totalmente compensados pela maior produtividade
oriunda do avano tecnolgico da economia.
Outro modelo que tem caractersticas semelhantes ao modelo anterior o
modelo de Lucas (1998). Novamente, o capital tem retornos decrescentes, mas
se ele aumentar na mesma proporo em que o capital humano aumenta, sua
produtividade ficar inalterada, sendo o crescimento da economia oriundo da
existncia concomitante de acumulao de capital humano. Isto ocorre porque
o trabalho qualificado tem o efeito de aumentar a produtividade de todas as
firmas da economia, ou seja, ele tem externalidades.
Outro modelo destacado em Barro e Sala-i-Martin (1995) o modelo de Barro,
de 1990, que destaca o papel do governo. A produo realizada por meio de
capital, trabalho e insumos providos pelo governo. Novamente, assumem-se
retornos positivos e decrescentes para o fator capital. No entanto, se o capital
for utilizado mais intensamente na mesma proporo que os insumos pblicos,
sua produtividade permanecer constante.
Neste caso, porm, h que se considerar o problema do financiamento dos
gastos governamentais, que feito por uma taxao constante e proporcional
da renda. A taxao da rentabilidade do capital , obviamente, desestimulante
para os investimentos. H, portanto, trs fatores afetando o retorno do capital:
sua produtividade tcnica, o efeito dos insumos governamentais sobre esta produtividade e o efeito negativo da taxao.
A participao do governo no processo de crescimento tambm discutida, se sujeita a congestes e se a participao se der atravs da proteo
propriedade.
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6. Concluso
A busca da reduo das disparidades regionais passa pelo aumento da taxa de
investimento em capital fsico e a qualificao da fora de trabalho das regies
mais pobres. As regies mais pobres do Brasil so caracterizadas por maiores
ndices de mortalidade infantil, pior atendimento mdico, maior incidncia de
doenas tropicais e pior infra-estrutura de saneamento. Corrigir estas desigualdades
j urgente, do ponto de vista da cidadania, mas tambm poder ter efeitos
sensveis sobre a renda per capita dessas regies.
Abre-se uma agenda de pesquisa sobre a diversidade das caractersticas institucionais e culturais no pas e de suas relaes com o crescimento econmico.
A integrao das reas mais pobres economia internacional e nacional
deve ser estudada com cautela, especialmente se no houver economias de
escala suficientes ou vantagens comparativas, pois o efeito da integrao pode
ser perverso para estas regies.
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Na economia urbana, os textos referncia para essa crtica so: Von THNEN (1966), ALONSO (1964),
e HENDERSON (1974, 1988). Na economia regional, os mais importantes so a teoria do lugar-central
(CHRISTALLER, 1933, e LSCH, 1940), a teoria da base exportadora de PRED (1966), e o mercado potencial
de HARRIS (1954).
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No livro The spatial economy (1999) os autores acreditam ter contemplado todos os modelos da economia
regional e urbana da literatura. O objetivo central desse livro, certamente a mais ousada, detalhada e completa
sntese dos argumentos propostos pela NGE, apresentar essa teoria geral.
Este modelo est detalhadamente descrito em The spatial economy, de FUJITA, KRUGMAN e VENABLES
(1999). O modelo centro-periferia uma extenso dos modelos de concorrncia imperfeita aplicados ao
comrcio internacional (KRUGMAN, 1979 e 1980) e depois aplicados a economia regional (KRUGMAN,
1991).
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Em ANAS (2001), NEARY (2001) e RUIZ (2001) encontram-se anlises mais detalhadas e crticas ao modelo
centro-periferia. Destaque deve ser dado anlise das normalizaes e seus impactos na definio das
estruturas tecnolgicas e industriais. Ver tambm o anexo deste texto.
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Outras estimativas e opinies sobre a relevncia da Lei de Zipf para a economia regional podem ser
encontradas em ALPEROVICHI (1984), CARROL (1982), GARBAIX (1999), RICHARDSON (1973), STORPER
e WALKER (1989).
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a suposta linearidade da relao proposta pela Lei de Zipf no parece ser uma
boa descrio dos caso norte-americano. Isto no significa que os EUA sejam uma
exceo regra. De fato Rosen e Resnick (1980) e Soo (2005) encontram vrios
sinais de no-linearidade, mas ainda terminam por concluir que a rank size rule
uma tima descrio das estruturas urbanas.
No obstante as polmicas em torno do exato valor dos coeficientes de Pareto, no h muitas dvidas na literatura de que qualquer modelo de economia
regional e urbana deva produzir algo parecido com a rank size rule. Garbaix
(1999: 742) chega a afirmar que modelos como os de Henderson (1974 e 1988)
so, no mnimo, incompletos, pois no so capazes de produzir essa regularidade emprica to comum s estruturas urbanas. Acrescentam ainda que a Lei de
Zipf deveria ser vista como um critrio mnimo de admissibilidade de qualquer
modelo de economia regional.
Figura 1 - Rank Size Rule para os EUA, 90% da populao urbana (1998)
Fonte - Elaborao prpria a partir de REIS Regional Economic Information System 196998. US Department of Commerce Bureau of Economic Analysis / Regional Economic
Measurement Division, jun. 2000.
Para uma apreciao mais detalhada sobre a Lei de Zipf, ver RUIZ (2005).
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Figura 2 - Rank Size Rule para o Brasil, 90% da populao urbana (2000)
Fonte - Elaborao prpria a partir de IBGE (2002). Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica. (www.ibge.gov.br).
O trabalho de BRAKMAN et al (1999) um bom exemplo das dificuldades encontradas por aqueles que
usam a NGE na simulao de estruturas urbanas que tenham distribuies de Pareto.
Alguns autores que tm analisado criticamente a NGE so: ANAS (2001), DYMSKY (1996), DAVID (1999),
FUJITA e THISSE (1996), ISARD (1999), ISSERMAN (1996), MARTIN e SUNLEY (1996), NEARY (2001), e
OTTAVIANO e PUGA (1997).
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ANAS (2001: 611) mais enftico: In effect, the FKV [FUJITA, KRUGMAN e VENABLES] apparatus is a
monopolistic competition model, with strategic behavior squeezed out of it and thus made to work much
like a model of perfect competition would! [De fato, o modelo FKV [FUJITA, KRUGMAN e VENABLES]
um modelo de concorrncia monopolstica com o comportamento estratgico extirpado, o que torna o
modelo muito parecido com o que seria um modelo de concorrncia perfeita]. Deste modo, o modelo opta
por substituir um ambiente econmico mais rico e complexo por um modelo simples e bem comportado.
11
A falta de assimetrias entre as empresas produz um resultado curioso: existem economias de escala e
concentrao espacial, mas no existe qualquer concentrao econmica e todas as firmas possuem o
mesmo tamanho e parcela de mercado. Resta perguntar qual a relevncia das economias de escala da
firma quando, por definio, todas elas tm o mesmo tamanho.
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Caso os mercados perifricos sejam somente setor agrcola, como tambm observa PINES (2001), a teoria
proposta por FUJITA, KRUGMAN e VENABLES, (1999) no seria uma teoria geral. Esta seria uma teoria
que explica a emergncia de estruturas urbanas durante um perodo histrico especfico: aquela dos pases
desenvolvidos durante os sculos XVIII e XIX!
13
A diversidade demandada por esses autores evidente nas discusses sobre distritos industriais e crescimento
das regies metropolitanas. Por exemplo, ver MARKUSEN, 1995 e 1996; e POLLARD e STOPER, 1996.
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Washington consensus policies of reduced government intervention and trade opening may tend to reduce
the size of primate cities or at least slow their relative growth. (KRUGMAN, 1996: 5)
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DINIZ (1994), e DINIZ e CROCCO (1996) descrevem as regies perifricas e centrais do Brasil. Hanson
(1998) apresenta e analisa as imensas mudanas regionais da economia mexicana nos anos 80 e 90.
16
Ver AZZONI e FERREIRA (1999), DINIZ (2000) e PACHECO (1999) para uma anlise das mudanas
regionais do Brasil nas dcadas de 80 e 90. A descrio do caso brasileiro apresentado por esses autores
difere profundamente do caso mexicano, como apresentado por KRUGMAN (1996).
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Uma opo pela industrializao progressiva teria nas indstrias leves o seu
foco inicial, pois demandaria limitados recursos fiscais e ampliaria o mercado
local; um fator de atrao de outras indstrias. Em uma segunda fase, indstrias
intermedirias seriam incorporadas e estariam na base de servios e insumos
demandados por industrias pesadas. Nesse estgio do desenvolvimento, a escala
financeira da regio poderia permitir um salto na industrializao: a incorporao
de indstrias intensivas em tecnologias e escalas.
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Anexo
O Modelo Centro-Periferia
Neste anexo, est sumarizado um modelo referncia da NGE: o modelo
centro-periferia. Este texto se baseia nos captulos 4 e 5 do livro The spatial
economy, de Fujita, Krugman e Venables (1999). Seu objetivo registrar as
principais equaes e relaes brevemente comentadas no texto. Para maiores
detalhes sobre as simulaes e outras variaes do modelo, valeria uma leitura
acurada do livro citado, em particular os captulos 8 a 11, onde as redes de
cidade so simuladas.
1. Comportamento do Consumidor
(1)
(2)
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(3)
(4)
(5)
(6)
Definindo = ( 1) / ou = 1 /(1- ), temos que representa a elasticidade de substituio entre duas variedades quaisquer. Assim a equao 6 pode
ser apresentada como:
G = [ Pf(1-)] 1/(1-), para economias no-espaciais
(7)
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Qf = iY (Pf- G-1)
(8)
(9)
2. Comportamento da Firma
(10)
f = PfQf WrLf
(11)
(12)
Lf* = Ff + Cf Qf* = Ff
(13)
Nr*= Lr / Lf* = Lr / Ff
(14)
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(15)
(16)
(17)
(18)
(19)
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(20)
(21)
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(22)
Essa relao afirma que, quanto maior o gasto com manufaturas, menor
deve ser a preferncia por variedade, o que significa um menor markup e um
setor mais competitivo. Quando = 0.8 (80% da renda gasta com produtos
manufaturados), o que parece ser o caso das economias modernas, a indstria
tem que ofertar produtos com > 5 e a margem de lucro deve ser menor que
/ (-1) = 1.25. Logo, quanto menores os mercados perifricos, mais competitivas
devem ser as atividades manufatureiras para que no ocorra a concentrao
total da indstria. Essa , certamente, uma relao para a qual existem limitados
argumentos tericos e empricos.
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Desenvolvimento econmico e a
regionalizao do territrio
Mauro Borges Lemos
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identificar tais pontos aos nveis micro, meso e macroespacial. Exemplos tpicos
do nvel micro seriam as intersees de polticas de desenvolvimento local (voltadas para a infra-estrutura urbana e a estrutura produtiva, como os APLs) e as
polticas setoriais universais (como sade, educao e segurana alimentar). Ao
nvel meso seriam as polticas cujo foco de interveno o espao regio, que
integra espaos locais contguos nas esferas da produo, distribuio e consumo.
As intersees clssicas ao nvel meso so entre as polticas industrial (cadeias e
complexos produtivos espaciais), regional (complementaridade produtiva intraregional e rede urbana regional) e de infra-estrutura intermediria (subsistema
regional de transportes, saneamento de sub-bacias hidrogrficas etc.). Por fim,
as intersees ao nvel macroespacial, que integram regies contguas em escala
subnacional acima de uma Unidade Federativa, so atinentes s polticas de
integrao do territrio nacional visando integrao do mercado interno e a
sua vinculao ao mercado subcontinental e global, como as polticas nacionais
de transporte de carga, de energia e telecomunicaes.
A regionalizao deve contemplar este conjunto de escalas territoriais subnacionais, visando a dar consistncia multiplicidade de polticas pblicas de
interveno sobre o territrio. O ponto de partida o referencial terico-conceitual da regionalizao. Trataremos aqui da contribuio da teoria do desenvolvimento para a construo deste referencial.
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Ver, por exemplo, o volume 39, n. 5/6, de maio de 2002, Introduction: the knowledge-based city.
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delimitao geogrfica inicial deveria ser revista. Estes critrios foram divididos
em trs dimenses: 1 - econmica; 2 - de planejamento; e 3 - ambiental.
importante ressaltar as limitaes desta concepo enquanto delimitao
geogrfica de uma regio de planejamento. Um elo espacial que parece efetivamente
perdido no recorte dos eixos o dos fluxos intra-regionais, que contemple a
complementaridade produtiva dos plos urbanos e seus entornos como ponto
de partida da anlise e no como ponto de chegada, resultante dos eixos de
transportes. Esta concepo privilegiou em excesso a uma orientao exportadora
de produtos primrios e deu menos nfase na integrao do mercado interno.
Entendemos que estes plos so centros urbanos estruturantes do espao
regional, a partir de funo centralizadora que cumprem na oferta de servios
especializados, intensivos em escala urbana, que so consumidos pelas atividades
produtivas internas regio e pela sua base exportadora, que podem abrigar de
forma parcial ou integral elos de cadeias produtivas setoriais. A complementaridade
produtiva dos plos urbanos e seu entorno conformam os fluxos intra-regionais,
cuja base so os fluxos entre a base produtiva exportadora regional e as chamadas
atividades residenciais, lideradas pelas atividades de servios. A hierarquia urbana
intra-regional reflete, portanto, a prpria hierarquia da oferta de servios e sua
interao de trocas com as atividades exportadoras e a rede de transportes a ela
vinculada. Esta viso poderia ser combinada com a implantao de infra-estruturas
intermedirias e facilitar a integrao da estrutura urbana e de polarizao com a
rede de transportes. Permitiria, tambm, maior nfase na integrao inter-regional do espao brasileiro, caminho decisivo e fundamental para a concepo de
um projeto nacional que proporcionasse uma verdadeira integrao nacional,
consideradas as dimenses fsico-territorial, econmica e social.
A substituio do conceito de polarizao pelo de eixo privilegia, entretanto, a
logstica de transportes e seus fluxos principais como o critrio bsico de recorte
espacial, em detrimento da hierarquia urbana entre o plo urbano e seu entorno,
pois a rea de influncia das cidades entra apenas como varivel dependente e
subordinada para a delimitao geogrfica dos eixos. No que se queira negar o
papel dos transportes, mas sim reconhecer que o urbano estrutura e comanda o
espao e que, de forma crescente, nele se localiza a maior parcela da populao,
da produo, gerao de renda e consumo. E neste sentido, os pontos de partida
para a delimitao geogrfica so diferentes. No caso da logstica de transportes,
os fluxos computados so os fluxos da base exportadora regional de origem e
destino de cargas pesadas, uma vez que os produtos computados so os considerados relevantes para o transporte multimodal, ou seja, granis leves (como
gros), granis lquidos (como derivados de petrleo), granis pesados (como
mangans, calcrio e carvo), minrio de ferro, produtos ensacados pesados
(como cimento e fertilizantes) e produtos e insumos metalrgicos (como ao
plano e no-plano). Os fluxos assim captados so os de matrias-primas agrcolas,
minerais e industriais tpicos de bases exportadoras fortemente localizadas, do
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8. Consideraes Finais
Buscamos neste trabalho resgatar a contribuio da teoria do desenvolvimento
econmico para o esforo de regionalizao do territrio. Subjacente teoria do
desenvolvimento est o papel do Estado nas economias em desenvolvimento,
consideradas retardatrias em sua industrializao e pouco integradas em seus
mercados internos. Resgatamos como ilustrao o caso mais recente de planejamento pblico no Brasil, os Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento,
cujo Portflio de Investimentos tem servido como base para os Planos Plurianuais
(PPAs) elaborados desde o incio da dcada atual, o que na prtica significa que
a regionalizao dos Eixos tem direcionado os investimentos dos PPAs.
Apesar de privilegiarmos o critrio econmico na anlise da regionalizao
para objetivos do desenvolvimento econmico, sabemos que a dimenso
multifacetada do conceito de desenvolvimento exige a ampliao dos critrios da
regionalizao em direo questo da sustentabilidade ambiental e social. Neste
sentido, o Zoneamento Ecolgico-Econmico do Ministrio de Meio Ambiente
(MMA) um instrumento inovador que concretiza um novo arranjo institucional
do sistema de planejamento, ao funcionar como um sistema de informaes e
avaliao de alternativas, servindo como base de articulao s aes pblicas e
privadas que participam da reestruturao do territrio, segundo as necessidades
de proteo, recuperao e desenvolvimento com conservao.
O objetivo desta reflexo no , portanto, propor uma nova regionalizao
para o Brasil. A regionalizao depende de decises a priori sobre sua abrangncia
e delimitao geogrfica, que refletem em ltima instncia seus fins.
Neste sentido, a regionalizao proposta pela Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) do Ministrio da Integrao Nacional (MI) representa
um significativo avano enquanto recorte territorial para a implantao de uma
poltica nacional de reduo das desigualdades regionais. Seu principal avano
a delimitao das regies chamadas excludas, combinando dois critrios de
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regionalizao para fins de planejamento. Por fim, o terceiro aspecto polticoinstitucional a questo metropolitana que constitui uma caracterstica marcante
do desenvolvimento regional brasileiro contemporneo. O mecanismo dos consrcios municipais insuficiente para contemplar a problemtica metropolitana,
j que a aglomerao urbana metropolitana incorpora desafios que incluem um
conjunto heterogneo de municpios, muitas vezes com interesses conflitantes.
A formulao de sadas poltico-institucionais para a integrao do tecido urbano
metropolitano um desafio latente do esforo de regionalizao nacional.
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Introduo
Foi se consolidando, sobretudo nas duas ltimas dcadas, intensa reemergncia
das temticas atinentes dimenso territorial do desenvolvimento. Essa reemergncia
no ficou circunscrita apenas aos ambientes acadmicos. Seus princpios tericos
passaram a informar prticas, intervenes e estratgias de ao pblica, alm
de elaboraes discursivas dos vrios atores sociais.
Ao longo dos anos 1990, talvez como nunca tenha ocorrido nas cincias
sociais, no debate pblico e na interveno poltica, a questo territorial ganha
evidncia, ao mesmo tempo que ocorre certa banalizao e vulgarizao da
problemtica do desenvolvimento de cidades, regies e pases. No obstante a
natureza estrutural, histrica e dinmica destas questes espaciais, elas foram
deslocadas, muitas vezes, para o lugar-comum do voluntarismo, cristalizando um
grande consenso, que por vezes exagera no endogenismo e na capacidade de
autopropulso das regies e localidades. A literatura e as muitas polticas pblicas,
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visto como uma espcie de plat que busca atrair bons capitais e cria barreiras
atrao de habitantes ruins (pobres, com baixa qualificao profissional,
consumidores no solventes etc). No territrio, mera superfcie recipiente,
de embarque e desembarque de capitais/coisas/pessoas, se construir, graas
proximidade de atores cooperativos, um poderoso consenso, baseado nas
relaes de confiana mtua comunitria, que sustentaria, ao fim e ao cabo, o
processo de avano e progresso para todos. Prepondera a, portanto, uma viso
de ambiente no construdo socialmente, mas de territrio como um pressuposto,
dado naturalmente.
Decisiva se torna a noo de proximidade. A articulao dos atores sociais mais
imediatos e vizinhos em determinado territrio cumpriria papel fundamental. Em
certo sentido, esse terreno para a concertao de comportamentos e gerao de
consensos seria um substituto da ao estatal e da prtica poltica e cidad.
fundamental entender que estas diversas vertentes vm sendo amalgamadas
e, por vezes, vulgarizadas e pasteurizadas em uma concepo unificada
de desenvolvimento endgeno, integrado, sustentvel etc. que conforma um
verdadeiro pacote ideolgico, terico e metodolgico coerente e fechado,
avesso ao dilogo e crtica.
Apresentado muitas vezes como projeto ttico (porm que vai se tornando
permanente), o diagnstico de que, em um ambiente crtico, mutante e de
fragmentao (imposto pela globalizao), s resta tecer novas redes de colaborao
e melhoria do ambiente. Seria preciso promover parcerias para criar novo
contexto, no qual os atores atuariam de forma cooperativa com coincidncia
de objetivos , confluindo, com base no entendimento, sem contestaes, para
um projeto de cidade e regio. Aes assistencialistas, compensatrias e focalizadas
seriam definidas para os que jazem ao largo deste jogo cvico.
Segundo tal viso seria preciso constituir jogos preliminares de sensibilizao
e animao territorial para integrar os stakeholders, os participativos, legitimados
e interessados pelas coisas locais. Vrias estratgias e metodologia so
difundidas, com destaque para a SWOT, tcnica de identificao de strengths,
weaknesses, opportunities, threats, que possibilitam ou bloqueiam o processo
local de desenvolvimento. As tcnicas de construo de cenrios prospectivos
so cada vez mais utilizadas nestes processos de excitao territorial. Essas
projees numricas vm substituir o verdadeiro processo de planejamento.
Elaboram cenrios da regio e da cidade que queremos no futuro desejado,
buscando, por meio da antecipao compartilhada, construir e transmitir uma
imagem empreendedora.
Utilizando, sem maiores mediaes, as anlises empresariais, geralmente
baseadas em cases, prope-se uma gesto estratgica para o territrio, o qual
deve buscar delinear seus cursos apropriados de ao; melhorar sua postura
estratgica; galgar um posicionamento sustentvel, cultivando competncia
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O Governo Federal est organizando o tema Arranjos Produtivos Locais (APLs) por meio das seguintes
medidas: (1) incorporao do tema no mbito do PPA 2004-2007, pelo Programa 1015 Arranjos Produtivos
Locais; e (2) instituio do Grupo de Trabalho Permanente para Arranjos Produtivos Locais (GTP APLs)
pela Portaria Interministerial n 200 de 03/08/04, composto por 23 instituies, sendo onze ministrios e
instituies vinculadas, alm de organizaes no-governamentais, de abrangncia nacional.
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Estratgia solidria/redistributiva
Eficincia
Eqidade
Aglomerao territorial
Disperso/Desconcentrao territorial
Especializao produtiva
Diversificao produtiva
Crescimento
Redistribuio
Riqueza
Qualidade de vida
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A partir dos anos 1980, com essa nova abordagem da poltica regional,
observa-se o surgimento de estruturas institucionais mais descentralizadas em
vrios pases. Este processo de regionalizao tem tomado configuraes diferentes, que dependem dos contextos poltico e institucional de cada pas. Em
alguns casos, por exemplo, a transferncia de competncias se processa pela
via constitucional, enquanto em outros parte de um processo mais limitado,
resultado de uma reforma administrativa que tem como objetivo melhorar a
eficincia e a eficcia na prestao de servios pblicos. Diferentes arranjos
institucionais emergem em vrios pases, como os contratos regionais e locais
na Frana (contrat de pays) e Itlia (contratti darea e patti territoriali), os acordos
regionais e locais na Sucia (regional/local growth agreements) e as agncias de
desenvolvimento na ustria.
No Brasil, a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) parece
orientada por princpios semelhantes, ao buscar ressaltar o carter federativo/unitrio
e ao entender que a escala nacional a nica compatvel com a perspectiva
de regulao do fenmeno das desigualdades inter-regionais e a que possibilita
a definio dos critrios gerais de ao sobre o territrio. No entanto, as
iniciativas locais e sub-regionais tambm ganham destaque na nova proposta,
pois seriam o locus das aes operacionais. Nessa perspectiva, os programas
mesorregionais se constituiriam na
unidade de articulao das aes federais nas sub-regies selecionadas pelos
critrios definidos para todo o territrio nacional, acoplando-se a eles espaos
institucionais de concertao a essa escala, como fruns e agncias de
desenvolvimento, conforme arranjos estabelecidos pelos atores sub-regionais.
(Brasil, 2003: 34)
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Obviamente, a definio de nvel nacional, intermedirio e local depende da diviso poltica e administrativa
de cada pas. Nos pases anglo-saxnicos, por exemplo, esta diferena entre trs nveis feita considerando
5 divises administrativas, alm do Governo Central (respectivamente o termo em Portugus, Ingls e
Francs):
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Definio
Arranho horizontal
Articulao envolvida
Arranjo vertical
Arranjo misto
Local-local-intermedirio,
Relao que se estabelece entre os arranjos vertilocal-local-nacional, intermecais e os governos supralocais.
dirio-intermedirio-nacional
Arranjos verticais/mistos
Como j observamos, o surgimento de estruturas descentralizadas uma
caracterstica marcante das polticas de desenvolvimento regional atuais. Este
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Na prtica, portanto, estas novas categorias territoriais potencializam o surgimento de associaes municipais, permitindo a viabilizao de projetos nas mais
diversas reas. Os nmeros comprovam essa tendncia, na medida em que,
atualmente, dois teros das 36 mil cidades francesas participam de consrcios
intermunicipais, contando com milhares de instituies intermunicipais, cujos
representantes so eleitos pelos cidados e apoiados financeiramente pelo
governo central. Como muitas dessas cidades so muito pequenas, estas associaes representam alternativa importante para o enfrentamento de problemas
variados, como disposio de lixo e abastecimento de gua. Ou seja, tais formas
cooperativadas em associaes intermunicipais impuseram-se pela necessidade
e por problemas concretos.
Na Sucia, os chamados Local Development Agreements, embora tenham
seu foco nas relaes entre as regies metropolitanas e o governo central, tambm
podem ser citados como exemplo interessante de articulao entre esferas diversas
do setor pblico, e exprimem, assim como a contratualizao francesa, alto grau
de comprometimento entre estas esferas de atuao. Estes acordos fazem parte
da Poltica Metropolitana Nacional, adotada pelo parlamento sueco em 1998.
Como a Sucia um pas que tem recebido grande contigente de imigrantes e
refugiados desde o fim da Segunda Guerra Mundial, um dos principais objetivos
desses acordos seria por fim segregao discriminatria social, tnica e de
gnero nas reas metropolitanas e envidar esforos para propiciar condies
comparveis de vida entre as pessoas (Commission on Metropolitan Areas in
Sweden, 2003: 3). O Swedish Integration Board seria o rgo encarregado de
coordenar e avaliar o desempenho desses acordos, que estabelecem as obrigaes
do municpio e do governo central para alcanar os objetivos pretendidos. A
durao desses acordos de trs a seis anos, durante os quais o governo central
se compromete a fornecer recursos para o desenvolvimento de projetos compatveis
com os objetivos estabelecidos.
Arranjos horizontais
Como j observamos, teoricamente, podemos encontrar arranjos horizontais
tanto entre as instncias intermedirias como entre as locais. Na Europa, as vrias
formas de coordenao intermunicipal tm variado enormemente, indo ao extremo
da criao de uma cidade principal, por meio da juno de municpios perifricos,
estabelecendo uma nica autoridade municipal (amalgamation), at a criao de
estruturas informais de coordenao para oferta de servios pblicos comuns.
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Nos casos em que a legislao no prev estruturas especficas para lidar com
problemas comuns entre cidades, os consrcios ou associaes de autoridades
locais so geralmente utilizados. Sob esse sistema, as municipalidades participantes agregam-se voluntariamente e, em geral, por pouco tempo. Os municpios
delegam certos poderes para a autoridade comum que, ento, os exerce em seu
prprio nome. O corpo administrativo dessa autoridade comum normalmente
formado por uma assemblia composta por representantes dos municpios
participantes. Na maioria dos pases, a legislao que rege tais consrcios
relativamente flexvel, tanto em relao ao nmero de funes, que devem ser
confiadas administrao comum, quanto ao nmero limite de municpios que
devem fazer parte da associao, embora possa haver certas excees a esse
padro, com o estabelecimento de certas condies especficas para a formao
de consrcios em alguns pases, como podemos verificar no quadro a seguir, em
que apresentamos alguns exemplos de diferentes solues institucionais para a
realizao de consrcios em alguns pases europeus.
Principais caractersticas
A legislao de 1985 (Joint Regulations Act of 1985) estabelece que as provncias dividam
Holanda
Dinamarca
conselhos especiais, com poderes para agir em seu nome, devem ser aprovados previamente por autoridade supervisora, para assegurar que dem aos conselhos locais algum
controle sobre a atividade.
Blgica
Alemanha e
ustria
Os municpios podem estabelecer associaes municipais para a distribuio de eletricidade, gs, televiso ou gua, desenvolvimento econmico, uso e ocupao do solo e
habitao, remoo e tratamento de lixo, crematrios, esporte, cultura, sade e gerncia
administrativa e processamento de dados. A lei tambm prev o estabelecimento de
comisses intermunicipais para a cooperao entre municpios contguos, e o governo
provincial. No que diz respeito aos servios de corpo de bombeiros e, na regio de Flemish, ao tratamento do lixo, so estabelecidas cooperaes compulsrias por meio das
quais o governo provincial decide unilateralmente a composio dos consrcios a que as
municipalidades so obrigadas a pertencer.
Nestes dois pases feita uma distino entre tipos de cooperao administrativa entre
autoridades locais reguladas pelo direito privado e pelo direito pblico.
Na Alemanha, as autoridades locais podem contrair acordos sob a lei pblica com base
em que um dos partidos pode propor determinadas tarefas da responsabilidade das outras
autoridades locais concernidas ou realizar tais tarefas em nome dos outros partidos.
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Sua
Este pas recorre a trs tipos de cooperao intermunicipal: 1) acordos para a explorao
conjunta de instalaes (por exemplo, plantas de tratamento de esgoto) sem a criao de
um novo corpo legal; 2) companhias limitadas, nas quais cada municpio acionista (por
exemplo, para o transporte pblico); e 3) mais raramente, associaes dos municpios que
implicam a criao de uma entidade legal nova, com base em um estatuto aprovado pelos
conselhos locais e ratificado pelo governo cantonal. A cidade de Zurique pertence inter
alia a associaes intermunicipais para o planejamento regional, o transporte pblico e a
proviso de gua, gs e eletricidade. Uma diversidade similar de formas da cooperao
intermunicipal existe em Berna. Alm dos acordos bilaterais para o fornecimento de gs,
gua, esgoto, coleta de lixo,transporte pblico e escolas, incluem uma associao de direito
privado para coordenao do planejamento regional, na regio de Berna, uma associao (de
direito pblico) na rea de sade e um water board na forma de uma empresa privada.
Noruega
Irlanda
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Some-se a isso os riscos do ciclo poltico, ou seja, o fim de um mandato partidrio pode dificultar a continuao de aes preestabelecidas.
Diante desse quadro, portanto, quais seriam as alternativas para estimular as
associaes horizontais?
O Brasil j tem uma boa experincia em cooperao intermunicipal e,
provavelmente, muito de seu desenvolvimento depende de aperfeioamento
das iniciativas j existentes, que ganha novo alento com as normas reguladoras
do art. 241 da Constituio, que criam instrumentos para que os consrcios
pblicos efetivem a devida cooperao entre os entes federados.
No entanto, com base nas discusses feitas acima e dos exemplos citados,
podemos indicar alguns pontos que podem ser levados em considerao com
vistas a estimular associaes horizontais e avanar na problemtica da coordenao legitimada e estratgica.
A contratualizao intermunicipal pode ser uma sada para diminuir os
riscos polticos dos acordos, tornando-os mais estveis. Esta pactao pode ser
incentivada pelos governos federal e estadual, por meio de mecanismos de
incentivo criao de associaes municipais. Pode-se priorizar o repasse de
verbas a projetos dos municpios com aes compartilhadas, desde que estes
se enquadrem nos objetivos gerais da Poltica Nacional de Desenvolvimento e
que essa liberao de recursos seja condicionada apresentao de resultados
e de contrapartidas (co-responsabilizao).
Se a formalizao, levada a seu extremo pela contratualizao, uma sada
para diminuir os riscos polticos e partidrios do sistema federativo brasileiro,
parece paradoxal que indiquemos tambm a formao de arranjos informais, que,
embora possam ser extremamente frgeis, podem congregar interesses legtimos
e permitir o dilogo para o surgimento de propostas de polticas, e at mesmo
evoluir para estruturas mais formais de cooperao.
Deve-se ressaltar tambm que a formao dessas associaes tem que acontecer
de forma voluntria e no compulsria, de maneira a permitir que os interesses
legtimos sejam perseguidos. Algumas autoridades e autores tm sugerido que
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Muitas vezes, contrariando o prprio discurso localista, autoridades de nveis superiores de governo impem
polticas pblicas, verticalmente, contrrias diametralmente s demandas que foram exaustiva e legitimamente
reivindicadas e eleitas pelos atores mais representativos dos anseios sociais e polticos na escala local.
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Referncias Bibliogrficas
AFFONSO, R. O federalismo e as teorias hegemnicas da economia do setor pblico na segunda metade
do sculo XX: um balano crtico. Tese (Doutorado) - Instituto de Economia, Universidade Estadual de
Campinas, Campinas, 2003.
ALVES, M. A. S. Guerra fiscal e finanas Federativas no Brasil: o caso do Setor Automotivo. Dissertao
(Mestrado) - Instituto de Economia, Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 2001.
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1. Introduo
Em dezembro de 2003 o Ministrio da Integrao Nacional divulgou um
documento, produzido por duas de suas Secretarias, intitulado Poltica nacional
de desenvolvimento regional proposta para discusso. Nele delineada uma
nova abordagem para as aes da administrao federal relacionadas com o
desenvolvimento regional e com o enfrentamento das desigualdades regionais.
Em uma seo desse texto, denominada Os critrios bsicos da poltica / escalas
e instncias de referncia, afirmado que as mesorregies devero ser privilegiadas como escala preferencial de interveno para aes relacionadas com
a abordagem que est sendo proposta:
As aes sero (...) desenvolvidas preferencialmente escala mesorregional. (...)
A idia consolidar os Programas Mesorregionais dentro de uma agenda
preestabelecida de aes, que inclui, prioritariamente: infra-estrutura clssica
de mdia e pequena escala, apoio inovao e suas prticas em arranjos
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Esse documento pode ser considerado um dos marcos iniciais do processo que
resultou na criao, pelo Ministrio da Integrao Nacional, de vrios Programas
de Desenvolvimento Integrado e Sustentvel de Mesorregies Diferenciadas,
que continuam a ser implementados.
Tais Programas, embora ainda sejam bastante incipientes, constituem uma
inovao importante, quanto ao estilo e quanto ao contedo, no contexto das
polticas regionais desenvolvidas pelo governo federal. Ao tomarem como
referncia essa nova escala territorial menos abrangente e ao privilegiarem
aes voltadas para a articulao e para o empowerment dos atores locais, que
criam condies para a mobilizao do potencial endgeno dessas regies se
Essa heterogeneidade foi apontada por Tnia Bacelar de Arajo, para o caso do Nordeste, no artigo intitulado
Nordeste, Nordestes: que Nordeste?, publicado originalmente em 1995 e includo em ARAJO (2000).
Leonardo Guimares Neto, em um texto publicado em 1997, foi um dos autores que apontou essa
inadequao, ao propor a adoo de uma escala territorial mais adequada como referncia para as polticas
regionais, para permitir que seja realizada ...uma espcie de sintonia fina que considere, simultaneamente
com a mobilizao local, as formas de interferncia do poder pblico que possam consolidar ou despertar
as potencialidades de cada sub-regio. (GUIMARES NETO, 1997, p. 82.)
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Um exemplo foi a criao dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento, no Rio Grande do Sul, implantados
a partir de 1991 e institucionalizados por uma Lei Estadual em 1994. Outro, foi a tentativa de implantar uma
regionalizao administrativa em Minas Gerais, na administrao Azeredo, que no chegou a consolidar-se.
Em Santa Catarina, uma diviso regional, baseada nas Associaes de Municpios, j era utilizada h algum
tempo como referncia para o planejamento estadual.
AMIN (1998). Os pargrafos a seguir resumem o argumento apresentado na parte inicial deste artigo.
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Publicado inicialmente em ingls, em 1993, e posteriormente em portugus, pela Fundao Getlio Vargas,
em 1996, com o ttulo de Comunidade e democracia: a experincia da Itlia moderna.
Ver PUTNAM, 1996, p. 177.
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11
Em 27/07/2005, o endereo da seo dedicada ao capital social no site da Poverty Net era
www1.worldbank.org/prem/poverty/scapital/home.htm.
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Alm disso, havia se tornado cada vez mais evidente o fato de que, quando
no era engajada nos processos de concepo, implementao e avaliao, a
comunidade tendia a no se identificar com os projetos e programas, reduzindo sua
sustentao poltica e aumentando a probabilidade de que se tornassem efmeros.
Como conseqncia dessa falta de envolvimento dos segmentos direta ou
indiretamente interessados, muitas aes governamentais concebidas e geridas
de cima para baixo no sobreviviam s administraes responsveis pelo seu
lanamento. Acabavam por ser substitudas por outras que, conduzidas da mesma
maneira, mostravam-se igualmente efmeras, causando grande desperdcio de
recursos e aumentando o descrdito em relao s aes empreendidas pelo
setor pblico.
Da a preocupao com questes como participao e ownership (apropriao
das iniciativas por parte da populao), presente em muitos dos documentos
relacionados com o novo paradigma. Exemplo disso o texto de uma palestra
proferida por Joseph Stiglitz em Genebra, em 1998, intitulada Towards a New
Paradigm for Development: Strategies, Policies, and Processes:
(...) key ingredients in a successful development strategy are ownership and
participation. We have seen again and again that ownership is essential for
successful transformation: policies that are imposed from outside may be
grudgingly accepted on a superficial basis, but will rarely be implemented as
intended. But to achieve the desired ownership and transformation, the process
that leads to that strategy must be participatory. Development cannot be just
a matter of negotiations between a donor and the government. Development
must reach deeper. It must involve and support groups in civil society; these
groups are part of the social capital that needs to be strengthened, and they give
voice to often-excluded members of society, facilitating their participation and
increasing ownership of the development process. By involving these groups,
the process of strategy formulation may be able to elicit the commitment and
long-term involvement that is necessary for development to be sustainable.
Ownership and participation are also necessary if the development strategy
is to be adapted to the circumstances of the country; our research shows that
projects with higher levels of participation are in fact more successful, probably
in part because those projects make fewer erroneous assumptions about the
needs and capabilities of beneficiaries.13
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WORLD BANK, 2000, p. 128. Bridge significa ponte, to bond significa colar e link significa elo
ou ligao.
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1.1 Objetivos
Tendo em vista essas consideraes, a opo do Ministrio da Integrao
Nacional, em sua Nova Poltica de Desenvolvimento Regional, no sentido de
fortalecer a atuao no nvel das mesorregies que constituem uma escala
territorial menos abrangente e mais propcia articulao de atores sociais deve
ser vista como um passo importante no sentido de possibilitar a atualizao da
forma como opera a administrao federal. A adequada articulao dos atores
sociais deve ser vista como um requisito para a mobilizao do potencial endgeno
das regies e para o fortalecimento dos diferentes tipos de capital social local. A
opo por essa escala menos abrangente tambm torna possvel que as prticas
envolvidas na formulao de polticas e aes relacionadas com o desenvolvimento
regional se aproximem dos padres ideais estabelecidos pela teorizao em torno
do conceito de democracia deliberativa.
No entanto, preciso registrar que a opo, sem dvida correta, no sentido
de atuar preferencialmente na escala mesorregional, tambm problemtica.
Correta porque, alm de criar condies para a atualizao das polticas
regionais brasileiras, tambm responde ao consenso que progressivamente se
formou em torno da insuficincia da escala macrorregional como nica referncia
para essas polticas. No entanto, por outro lado, suscita vrias questes sobre
como devem ser estabelecidas bases institucionais e organizacionais adequadas
para que sejam implementadas aes nesse novo nvel territorial.
A concepo, implantao e consolidao dessas bases no constituem tarefa
simples. Embora o Ministrio da Integrao j esteja implementando alguns
Programas de Mesorregies, ainda prematuro afirmar que a sua atuao nessa
nova escala j est consolidada. Em primeiro lugar, esses Programas ainda so
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Alguns dos principais autores associados a essas correntes so, na Inglaterra, Judith Healey e, nos Estados
Unidos, John Forester e Judith Innes.
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As sees seguintes deste texto abordam essas questes. A seo final discute
dois outros aspectos relacionados com o tema. O primeiro diz respeito s estratgias
alternativas que podem ser adotadas pelo Ministrio da Integrao para promover
a ampliao dos programas em escala mesorregional. O segundo refere-se
potencialidade que o tipo de aparato organizacional e institucional aqui discutido
no contexto dos Programas de Mesorregies apresenta para servir de base para
um modelo mais abrangente de gesto territorial, baseado na interao entre a
administrao federal e a comunidade, que alcance todo o territrio nacional.
19
Talvez seja adequado, no contexto da nova poltica, estabelecer uma distino entre escala de articulao
de atores e escala de elegibilidade. Assim, uma mesorregio (escala de articulao de atores) poderia conter
tanto sub-regies elegveis quanto no elegveis, para obterem benefcios de instrumentos da poltica,
conforme indicadores de grau de desenvolvimento e dinamismo econmico. Nesse caso, as sub-regies
constituiriam a escala de elegibilidade.
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A planificao do desenvolvimento regional , antes de mais nada, uma atividade societria, no sentido
de ser uma responsabilidade compartilhada por vrios atores sociais: o Estado, evidentemente, por razes
vrias e conhecidas, e a prpria regio, enquanto comunidade regional, polifactica, contraditria e difusa,
por vezes, mas comunidade, enfim, locacionalmente especfica e diferenciada. Sem a participao da regio,
como um verdadeiro ente social, o planejamento regional consiste apenas como mostra a experincia
histrica em um procedimento de cima para baixo para distribuir recursos, financeiros ou no, entre
espaos erroneamente chamados de regies. BOISIER, 1995, p. 47-48.
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Seu artigo The institutionalisation of regions: a theoretical framework for understanding the emergence
of regions and the constitution of regional identity, publicado em 1986, constitui referncia obrigatria na
literatura sobre o tema.
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TABELA 1
Limites de Populao para as regies NUTS, da Unio Europia
Nvel
Mnimo
Mximo
Regies NUTS 1
3.000.000
7.000.000
Regies NUTS 2
800.000
3.000.000
Regies NUTS 3
150.000
800.000
Fonte: REGULATION (EC) No. 1059/2003 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL, of
26 May 2003, on the Establishment of a Common Classification of Territorial Units for Statistics (NUTS).
Documentos mais recentes do Ministrio da Integrao Nacional no mais mencionam esta mesorregio.
Com isso, a maior em termos geogrficos passaria a ser a Grande Fronteira do Mercosul, com 4.044.800
habitantes, que preencheria o critrio demogrfico exigido para uma regio NUTS de Nvel 1.
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Caso isso venha a ocorrer, a escala utilizada para articulao de atores no precisar, necessariamente,
coincidir com a adotada para definir elegibilidade para acesso aos instrumentos da poltica regional. Assim,
uma mesorregio (escala de articulao) poder incluir, simultaneamente, reas elegveis e no elegveis.
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Uma exceo constituda pelas Associaes de Municpios de Santa Catarina que, na dcada de 90, criaram
Fruns Regionais de Desenvolvimento Integrado, dos quais participavam representantes de segmentos da
sociedade civil.
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compor uma identidade para a rea. Tais elementos constituem o substrato para a
identificao dos habitantes com a regio, que contribui para aumentar a coeso
entre os atores locais, favorecendo os processos de articulao necessrios
institucionalizao da mesorregio.
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GODDARD (1998).
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A Constituio Espanhola e o Estatuto de Autonomia para a Cantbria recebem o mandato, dirigido aos
poderes pblicos, de promover e facilitar a participao dos cidados, diretamente ou atravs de organizaes
ou associaes, na vida econmica e social, assim como fomentar o desenvolvimento econmico da
Comunidade Autnoma dentro dos objetivos definidos pela poltica econmica nacional.
O rgo que se est criando, denominado Conselho Econmico e Social, refora a participao dos agentes
econmicos e sociais na vida econmica e social, reafirmando seu papel no desenvolvimento do estado
social e democrtico de direito.
Ao mesmo tempo em que cumpre com esta funo constitucional, o Conselho Econmico e Social serve
como plataforma institucional de dilogo e deliberao permanente, na medida em que constitui o rgo
onde est representado um amplo conjunto de organizaes socioprofissionais.
Por outro lado, o Conselho Econmico e Social responde a uma legtima aspirao dos agentes econmicos
e sociais de que suas opinies e demandas sejam ouvidos, no momento em que so tomadas decises
pelo Conselho de Governo da Deputao Regional da Cantbria, sobre temas que podem afetar seus
interesses.
Nesse sentido, a funo consultiva que instituda atravs do Conselho Econmico e Social ser exercida
em relao com a atividade normativa do Conselho de Governo da Deputao Regional da Cantbria, em
matria socioeconmica e trabalhista.
O Conselho Econmico e Social constitui, alm disso, um instrumento de comunicao permanente, entre
os agentes econmicos e sociais e o Conselho de Governo da Deputao Regional da Cantbria, fazendo
com que se torne mais fluida a relao entre esses agentes e o Conselho de Governo.
As linhas bsicas que informam a Lei e que configuram a instituio nela criada so as seguintes:
O Conselho poder, por iniciativa prpria, elaborar informaes ou estudos sobre diferentes
matrias, que expressem a opinio desse rgo em relao a esses temas.
O Conselho Econmico e Social conta com a presena de sindicatos e organizaes empresariais que
tenham representatividade, bem como de outras organizaes ou foras sociais representativas de diferentes
interesses.
No prevista a participao de representantes do Conselho de Governo da Deputao Regional da Cantbria,
tendo em vista o carter consultivo do mesmo, bem como a necessidade de assegurar a sua independncia
na formao e emisso de seus critrios. Devido a esta necessria autonomia funcional, o Conselho dotado
de amplos poderes de auto-organizao.
prevista a presena de especialistas que contribuam para assegurar a imprescindvel qualidade tcnica de
seus trabalhos. Este grupo ser integrado por pessoas com especial qualificao e reconhecida experincia
em temas socioeconmicos e trabalhistas, que desenvolvero sua atividade com independncia.
O Conselho conta com amplos poderes de autonomia e organizao que garantem a sua independncia.
Ley de Cantabria 6/1992, de 26 de junio de 1992 (www.cescan.es/m1/ley.htm).
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Assessorar o Intendente e contribuir para tornar efetiva a participao da comunidade no progresso social,
econmico e cultural da respectiva Regio.
32
QUBEC. Ministre des Rgions (2000). Sobre os Contrats de Plan, ver o site da DATAR, agncia governamental
francesa encarregada do planejamento territorial, www.datar.gouv.fr. Sobre os Territorial Employment Pacts, ver o
Guide to Territorial Employment Pacts, disponvel no site www.pakte.at/pdf/e-guidelinesteps2000-2006.pdf.
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(...) so necessrios conselhos econmicos regionais que possam dar publicidade a temas especficos e gerar
consensos, recursos e motivao da parte de uma ampla variedade de atores. Esses devem dar prioridade ao
desenvolvimento de longo prazo e concentrar-se em educar e informar seus membros sobre as razes para
a adoo de novas polticas, sugerindo formas pelas quais possam ser alcanados objetivos que contribuam
para o benefcio geral. ORGANIZATION FOR ECONOMIC COOPERATION AND DEVELOPMENT. Local
Economies and Globalization, p. 16.
34
Esse tipo de instncia tambm existe em pases de outros continentes. A pgina do Conselho Econmico e
Social da Frana na Internet (http://www.ces.fr/default.htm) indica os endereos de Conselhos similares de
47 pases do mundo inteiro, 34 dos quais no so membros da Unio Europia.
35
A Revista de Trabajo, publicada pelo Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, da Argentina, dedicou um
nmero especial anlise desses Conselhos (Revista de Trabajo, Los Consejos Econmicos y Sociales,
ao 2, n. 6, mar./abr. 1995.).
6/2/2007 11:33:25
O CES um rgo de participao e consulta dos interlocutores sociais (sempre incluindo sindicatos e
associaes empresariais, mais um terceiro grupo cuja composio costuma ser heterognea, na medida
em que inclui representantes de associaes, especialistas etc.), no qual esses interlocutores emitem opinio
no vinculante, mas que tem um peso moral importante nas decises dos poderes pblicos, sobre as grandes
questes socioeconmicas que lhes so concernentes. Constituem normalmente foros de debate tcnico,
normalmente muito mais amveis e menos conflitivos que os de confrontao pura e dura de interesses,
costumando contar com uma infra-estrutura (bibliotecas, bases de dados, assessoramento de especialistas
qualificados, locais de reunio etc.) que apia e facilita em grande medida a tarefa das associaes
representativas. Pronunciam-se sobre as decises concretas dos poderes pblicos (projetos de leis e normas
regulamentadoras, planos, anlises e decises sobre o futuro), mas o poder de adotar a iniciativa para incluir
temas na sua pauta de discusses lhes d a possibilidade, de grande interesse, de expor seus critrios mais
gerais sobre aspectos que no esto necessariamente includos na agenda dos governos. ARGENTINA.
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, p. 7.
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Embora seja fcil perceber alguma semelhana entre os Fruns das Mesorregies j existentes e algumas dessas experincias, importante ter presente
que tambm existem diferenas que tm implicaes importantes para a atuao
das organizaes brasileiras. A principal delas consiste no fato de que, na maior
parte dos pases antes referidos, os Fruns ou Conselhos Regionais seja qual
for a sua denominao integram a estrutura de uma instncia territorial
descentralizada de governo.
Na Frana, por exemplo, os Conseils conomiques et Sociaux Rgionaux
surgiram como parte de uma reforma ampla da administrao pblica, que
teve continuidade por mais de uma dcada e se consolidou atravs da criao
de um novo nvel territorial da administrao pblica. Como foi visto, os CESR
desempenham o papel de rgos consultivos na estrutura organizacional dessa
instncia territorial de governo, que tambm conta com rgos executivos e
deliberativos diretamente eleitos pela populao. No Brasil, ao contrrio, a
rea de atuao dos Fruns das Mesorregies no corresponde de um nvel j
existente da administrao pblica, nem seu surgimento est associado criao
de uma nova instncia territorial que, como no caso francs, conte com outros
rgos de representao.
37
Em contraste com essas mesmas caractersticas surgem as que podem ser excludas em funo de sua
essncia e de sua configurao no marco do estado democrtico. O CES no deve ser:
- nem mais uma cmara legislativa, ou terceira cmara, porque, por definio, o rgo legislativo emana
da vontade do conjunto dos cidados, o que se contrape aos membros do CES, que so escolhidos por
cooptao.
- nem um estado maior da concertao, porque os mecanismos de dilogo social os quais os interlocutores
no so sempre exatamente os que esto representados no CES devem manter-se nos canais habituais.
Tem sido assinalado tambm que a dificuldade em atribuir competncias prprias da negociao coletiva a
um rgo que normalmente concebido como um ente de Direito Pblico. Existem, alm disso, razes de
carter prtico: o eventual fracasso de uma negociao pode fragilizar o prprio papel da instituio.
- nem, por ltimo, um mbito de debate poltico, ainda que, naturalmente, as partes conservem sempre
suas posies ideolgicas. Isto implica em considerar inconveniente que os governos participem de maneira
direta neste tipo de conselhos (na Europa, em geral, eles no participam), embora possam contribuir com
especialistas imparciais. ARGENTINA. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, p. 7-8.
6/2/2007 11:33:25
BROWN, 1992, p. 3.
39
BROWN, 1992, p. 3.
40
A CARE (Cooperative for Assistance and Relief Everywhere) Internacional uma organizao nogovernanental constituda por onze organizaes nacionais cuja atuao concentra-se no combate pobreza
nos pases do Terceiro Mundo. O manual de onde foram extradas essas citaes, cujo ttulo Advocacy
Tools and Guidelines: Promoting Policy Change, foi produzido com o objetivo de servir como recurso para
orientao de gerentes de programas promovidos pela organizao.
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(...) a advocacy uma estratgia utilizada em todo o mundo por organizaes no-governamentais (ONGs),
por ativistas e at mesmos pelos prprios formuladores de polticas, com o objetivo de influenciar polticas. A
advocacy trata da criao e reforma de polticas, bem como de sua efetiva implantao e implementao. Uma
poltica um plano, um curso de ao ou um conjunto de regulamentaes, adotada por um governo, uma
empresa ou uma instituio, concebida com o objetivo de influenciar e determinar decises ou procedimentos.
A advocacy um meio, utilizado com um objetivo, uma outra forma de enfrentar os problemas que ns
buscamos resolver atravs de outras estratgias de programao. SPRECHMANN; PELTON, 2001, p. 2.
42
43
Um exemplo deste enfoque pode ser encontrado em um documento intitulado Advocacy and Negotiation:
A Process for Changing Institutional and Governmental Policies, produzido para servir como material de
treinamento de executivos e colaboradores de Organizaes No-Governamentais. (RUTHRAUFF; PALENCIA;
EVERTS, 1997.) Esse texto foi produzido por uma organizao denominada Global Partnership, da qual
parceira a School for International Training, localizada no Estado de Vermont, nos Estados Unidos, que
mantm programas voltados para funcionrios e colaboradores de ONGs do Terceiro Mundo. A CARE
International, responsvel pelo texto referido anteriormente, e a Global Partnership so apenas duas de
um grande nmero de entidades que produzem documentos desse tipo. Muitas dessas organizaes
disponibilizam o acesso, atravs da Internet, ao texto completo de manuais, materiais de treinamento e
guias de orientao prtica sobre aes de advocacy.
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So necessrios conselhos econmicos regionais que possam dar publicidade a temas especficos,
gerar consensos, obter recursos e promover a mobilizao de diferentes atores. ORGANIZATION FOR
ECONOMIC COOPERATION AND DEVELOPMENT. Local Economies and Globalization, p. 16.
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Podem ser includos nesta categoria tambm centros de pesquisa ligados a entidades pblicas, como, por
exemplo, a EMBRAPA, ou entidades similares.
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Programa? Ou deve-se comear por reas que, atendendo aos critrios bsicos
da nova poltica, sejam menos carentes, mas cujas condies especialmente
no que se refere densidade institucional e dotao de capital social sejam
mais favorveis para que se promova a articulao dos atores regionais?
Na verdade, os Programas de Mesorregies que esto sendo implementados
na atualidade no abrangem apenas reas caracterizadas por nveis extremos
de carncia. Como se pode constatar observando o Mapa abaixo,47 muitas das
mesorregies j existentes incluem predominantemente reas que apresentam
nveis de renda e de dinamismo econmico superiores aos de pores do territrio nacional onde ainda no foram implantados Programas desse tipo. Na
verdade, so poucas as reas caracterizadas nesse mapa como de baixa renda e
de variao do PIB mdia e baixa que esto includas em Programas de Mesorregies j existentes. Os Programas atuais abrangem principalmente reas que
so caracterizadas como de renda mdia e de variao do PIB mdia e baixa
ou mdia e alta.
47
Esse mapa consta da pgina 55 do documento do Ministrio da Integrao Nacional no qual apresentada
a proposta da nova Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional.
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nas mesorregies. Os Fruns devem ser vistos apenas como instrumentos para
enfrentar os problemas de regies pobres ou pouco dinmicas? Ou podem servir
de base para um modelo mais amplo de gesto territorial, inspirado pela teorizao
em torno do conceito de democracia deliberativa e baseado na interao entre
a administrao pblica e a comunidade, representada nessas instncias de
articulao regional?
A opo pela primeira alternativa restringir a atuao dessas instncias
interlocuo com o Ministrio da Integrao, no contexto de aes voltadas para
o desenvolvimento de regies que apresentam problemas de desenvolvimento
exige que se decida como proceder quando as reas contidas em uma determinada mesorregio deixarem de atender aos critrios de elegibilidade da poltica
de desenvolvimento regional. Quando isso ocorrer, deve pura e simplesmente
cessar a interao entre o Ministrio da Integrao e o Frum da Mesorregio?
Podero esses Fruns sobreviver e criar novas agendas, ao perderem sua funo
como interlocutores da administrao federal? Ou tendero ao esvaziamento e
ao desaparecimento?
Tendo em vista no ser desejvel que essas instncias simplesmente desapaream, parece necessrio encontrar outras formas de articulao entre essas
organizaes e a administrao federal, que possam simultaneamente favorecer a atuao da administrao pblica nas regies e sustentar a continuidade
da atuao dos Fruns como organizaes voltadas para o desenvolvimento
regional. Uma alternativa nesse sentido seria estimular a aproximao entre os
Fruns e o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social da Presidncia
da Repblica, promovendo eventos e aes conjuntas. Assim, quando as mesorregies deixassem de atender aos critrios de elegibilidade da nova poltica, os
Fruns passariam a atuar como rgos auxiliares desse Conselho, continuando
sua interlocuo com a rea federal.
A opo por integrar os Fruns a um modelo mais amplo de gesto territorial
faria com que o significado das mesorregies transcendesse s aes do Ministrio
da Integrao. Esses Fruns poderiam proporcionar a base institucional e
organizacional necessria para um experimento mais abrangente de democratizao da gesto pblica, apoiado na interao entre a administrao pblica
federal e os segmentos organizados da sociedade das regies. Essa base poderia
ser utilizada para ampliar a discusso sobre os grandes instrumentos do planejamento governamental, como o Plano Plurianual e os Oramentos Anuais. A
escolha desta alternativa exigiria a criao de mesorregies e a implantao de
Fruns de forma a cobrir todo o territrio nacional, e no apenas as reas que
atendem aos critrios da nova poltica regional proposta pelo Ministrio da
Integrao Nacional.
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Introduo
Entre a publicao de Methods of Regional Analysis (Isard, 1960) e Methods
of Interregional and Regional Analysis (ISARD et al., 1998) a dimenso dos
mtodos e tcnicas de anlise regional e urbana cresceu, tal qual a maioria dos
ramos da economia, de forma exponencial.
Se o livro-texto de 1960 se propunha, e de certa forma conseguia, cobrir
aprofundadamente o estado da arte dos mtodos e tcnicas de anlise da ento
autodenominada cincia-regional, a recente publicao organizada pelo mesmo
autor no apenas no intenciona cobrir os diversos mtodos desenvolvidos nos
ltimos anos, como muito menos aprofundar os desenvolvimentos recentes em
anlise regional e inter-regional.
O texto de 1960 possua uma viso, podemos afirmar, exegtica, formadora.
Apresentava e desenvolvia tcnicas e mtodos de anlise regional a partir de
bases de informaes j difundidas em pases desenvolvidos marcadamente os
USA , tais como Sistemas de Contas Nacionais, Censos Populacionais, Censos
Econmicos, Matrizes de Insumo-Produto etc; mas preocupava-se explicitamente
com indicaes e instrues para a construo de tais bases. Cada um dos 10
captulos temticos possui pelos menos uma seo que trata especificamente das
dificuldades e possveis solues para a construo de sistemas de informaes
em bases regionais e por vezes inter-regionais.
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Por fim, outra diferenciao a revoluo pela qual passou a econometria dos
anos 50 at hoje, chegando aos modelos recentes de econometria regional.
Esta pequena introduo objetiva precisarmos o avano que os mtodos e
tcnicas de anlise regional experimentam nos ltimos 50 anos, isto , os anos
de sua consolidao. Assim no pretendemos fazer uma reviso, ou mesmo uma
apresentao formal, extensiva de cada mtodo ou tcnica, seno uma anlise
A anlise da questo das estatsticas regionais requereria um estudo prprio. No vamos nos aprofundar
neste assunto. Contudo, cabe ressaltar que as estatsticas de base inter-regional so ainda virtualmente
inexistentes no Brasil.
(...) the relative importance assigned to the several methods has changed. Analysis of population () has
been de-emphasized and migration analysis has come to be explored by several methods of analysis
econometrics, gravity and spatial interaction models, microsimulation [etc.] thus finding a split home
among them. (ISARD, 1998: xxii)
(...) while the 1960 book fully recognized the need for interregional analysis, it tended to concentrate on single
region problems and effective attacks on them; [1998] book places greater weight on interregional analysis
() and on greater understanding of the questioning of a system of regions, whether within a nation, or a
global or a continental community at one extreme or a small region comprising a set of urban communities
at the other. [And] general equilibrium analysis (in 1960 a formally conceptual framework) have come to
the fore as a result of the computer revolution (...). (ISARD, 1998: xxii)
Pela sua prpria natureza e difuso, os mtodos economtricos sejam de carter espacial puro ou passveis
de aplicao regional no sero aqui explicitados.
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As tcnicas de regionalizao talvez sejam os mais tradicionais dentre os mtodos de anlise regional. No
sero tratados aqui por serem objeto de um tpico prprio.
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Os pesos so uma combinao linear dos indicadores insumo padronizados dos autovetores da matriz de
correlao de uma ACP, a partir dos ndices anteriores. O trabalho continua com uma aplicao de Anlise
de Associao Espacial. Voltaremos a isso. Ver CROCCO et al. (2003).
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maior (ou menor) nesta regio do que na mdia nacional. O efeito diferencial
indica, desta forma, as (des)vantagens locacionais da regio em termos globais,
qualificando os mltiplos fatores especficos da regio, salientando o ritmo de
crescimento regional no espao econmico global. (Lodder, 1972)
Sumariamente, a diferena entre o crescimento efetivo em cada regio j e
seu crescimento hipottico (estimado utilizando a taxa global de crescimento)
decorrente de 2 fatores que do nome ao mtodo. Um estrutural, que nos
mostra os efeitos de variaes de produtividade, padres de consumo, progresso
tecnolgico, mudanas na prpria diviso inter-regional do trabalho etc. Regies
que se especializam em setores mais dinmicos tendem a crescer mais que a
mdia e apresentam variao estrutural positiva.
Por outro lado, o efeito diferencial nos mostra os diferentes dinamismos
intersetoriais, ligados a foras de natureza locacional clssicas, como dinmicas
regionais diferenciadas debitadas a fatores locacionais como recursos naturais,
custos diferenciados de transporte, estmulos fiscais etc.
Este mtodo original gera a chamada tipologia de seis variaes, a saber:
VLT
+
VLT
-
E
+
+
+
-
D
+
+
+
-
A1
A2
A3
B1
B2
B3
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10
Segundo HERZOG e OLSEN (1977), o efeito competitivo (D) no possui nenhum significado econmico
substantivo, sendo necessrio formalmente apenas para o fechamento contbil do modelo. No nos cabe
aqui adentrar nesta discusso.
Na ausncia de um balano de pagamentos inter-regional no pas.
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Modelos de Insumo-Produto
Os modelos de INSUMO-PRODUTO proporcionam as bases conceituais para
a anlise das conexes entre relaes intersetoriais e desenvolvimento regional.
O modelo original de Leontief pode ser considerado a mais acabada forma pela
qual se consegue captar as relaes entre os setores econmicos.
No iremos aqui reproduzir mais uma vez o modelo de insumo-produto.11
Vamos nos restringir a apresentar, genericamente, procedimentos operacionais
das principais metodologias de multiplicadores regionais, inter-regionais e
multirregionais; setores-chave; complexos industriais e modelos inter-regionais;
e principalmente suas aplicaes em questes relacionadas ao desenvolvimento
regional.
No tocante aos multiplicadores de renda, os modelos apresentados so
eminentemente anlogos aos modelos keynesianos da sntese neoclssica, no
cabendo aqui maiores desdobramentos ou consideraes.
Quando passamos ao modelo inter-regional de ISARD (1960), a aplicao
mais direta apesar da relativa dificuldade de construo diz respeito estimao de transbordamentos inter-regionais, sendo til na estimao de variaes
11
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Os modelos de Equilbrio Geral Computvel (EGC), a serem tratados posteriormente, avanam neste
sentido.
13
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H uma extensa literatura que trata de complexos industriais e no passa pela questo espacial, preocupandose, primordialmente, com a verificao emprica a nvel nacional e com aspectos tericos e propriedades
analticas. Ver POSSAS (1984); PRADO (1981); HAGUENAUER, ARAJO e PROCHINIK (1984) etc.
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Anlise Multivariada
A anlise multivariada uma anlise estatstica que trabalha com medidas
atributos mltiplas de uma ou mais amostras de indivduos, tomados genericamente como um sistema nico de medidas, isto , consideram a interligao
geral de variveis aleatrias simultaneamente.
O termo indivduo designa a entidade bsica da anlise sobre a qual realizase um certo nmero de medies e atribui-se um certo nmero de qualificativos.
Desta forma, na anlise multivariada tm-se sempre indivduos com seus
atributos, por exemplo, regies e suas variveis.15
Dentro da literatura clssica de economia regional e urbana no Brasil os
mtodos multivariados sempre foram muito utilizados, particularmente em economia urbana. Faissol (1978) utilizou anlise fatorial para caracterizar grupos
de cidades em relao a seu potencial de crescimento; Costa (1975) avaliou as
condies de saneamento urbano; Tolosa (1977) realizou pioneira avaliao das
condies de pobreza urbana no Brasil; Andrade e Lodder (1978) analisaram
sistemas urbanos e cidades mdias num livro j clssico; e mesmo em economia
regional, como identificao de setores-chave (Haddad, 1995); planejamento
regional no Centro-Oeste (Ordoez, 1981); regionalizao (HADDAD et al.,
1989), dentre outros.
Recentemente, novos trabalhos vm recuperando o uso de estatstica multivariada na caracterizao de espao regional e urbano brasileiro. Kageyama
e Leone (1999), utilizando tcnicas multivariadas de classificao e reduo,
procuram caracterizar os domiclios paulistas com base em seus indicadores
sociodemogrficos; Kageyama (1998), ao utilizar a mesma tcnica, caracteriza
os domiclios agrcolas de todo o Brasil; Lemos et al. (2001) utilizando a Anlise
de Componentes Principais (ACP) compara a competitividade das regies
metropolitanas brasileiras para os anos de 1990; Goldner e Simes (2003)
comparam a dinmica competitiva das regies metropolitanas de segunda ordem
para as dcadas de 1980 e 1990, utilizando ACP e anlise de agrupamento;
15
Importante ressaltar que, em anlise multivariada, a estrutura aproxima-se mais da estatstica descritiva
do que de estatstica inferencial, preocupando-se com a estrutura dos dados observados sem intenes
indutivistas.
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H vrios outros mtodos multivariados, tais como anlise discriminante, anlise de correspondncias
simples, anlise de correspondncias mltiplas, anlise cannica, anlise de estrutura latente, dentre outros.
Optamos por apresentar estes trs por julgarmos serem os mais utilizados em anlise regional e os que
maiores subsdios podem proporcionar na formulao de polticas regionais. Para uma viso panormica
sobre estatstica multivariada ver MANLY (1986). A chamada Anlise Fatorial outro mtodo multivariado
clssico, anlogo de componentes principais, mas um instrumento mais genrico que permite (...) a
rotao dos eixos (fatores) que sintetizam as informaes contidas na matriz de dados, cuja finalidade a
de facilitar a interpretao analtica dos mesmos, como tambm o estabelecimento de eixos no-ortogonais
que representam o mtuo relacionamento entre fatores que so interdependentes (HADDAD et al., 1989:
482). A Anlise Fatorial utilizada para descobrir padres relativos a um conjunto de dados, sendo a rotao
de cada vetor (varivel) sobre os fatores as cargas fatoriais. Sua utilizao mais usual na hierarquizao de
variveis em dada base espacial, particularmente em anlise urbana. Para uma viso extensiva de anlise
fatorial ver KIM (1975) e RUMMEL (1970).
17
A grande vantagem das tcnicas multivariadas em relao a econometria tradicional d-se quando as variaes
explicativas (independentes) da equao a ser ajustada apresentam significativo grau de autocorrelao (o
que gera multicolinearidade e previsvel rejeio da significncia dos parmetros estimados). Por construo
as variveis obtidas pelo mtodo de ACP so ortogonais, possuindo correlao igual a zero. Mais que
isso, no necessrio supor distribuio normal e projetar o centro de gravidade da nuvem de pontos
observados na coordenada de origem (0,0); ao contrrio, a projeo ortogonal da origem centrar-se- no
centro gravitacional da nuvem de pontos, sem necessidade de supor normalidade e assintocidade. Ver
BAROUCHE e SAPORTA (1982).
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Desenvolvimentos Recentes
Nos anos recentes, alguns modelos, mtodos e tcnicas avanadas de anlise
regional, de extrema sofisticao formal e intenso uso computacional, tornaram-se
usuais tanto na academia, quanto no embasamento de formulao de polticas
econmicas de corte regional.
Aqui, iremos nos ater apresentao introdutria de 2 modelos j difundidos
pela literatura a saber: Modelos Regionais de Equilbrio Geral Computvel e
Econometria e Associao Espacial e uma variao de uma tcnica multivariada,
19
As separaes do-se a partir da definio de uma mtrica de (dis)similaridade. No vamos aqui entrar nestes
detalhes. Ver MANLY (1986), S-PLUS (2000), SIMES (2003).
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isto , Fuzzy Logic Analysis.20 Tal como realizado para os itens anteriores, no
vamos nos preocupar com a descrio formal dos modelos,21 mas somente com
a lgica intuitiva e principalmente com a aplicabilidade em termos de poltica
econmica de recorte regional.
De forma geral podemos dizer que os modelos de EGC so uma modernizao dos modelos tradicionais de contabilidade social e insumo-produto por
possibilitar variaes em preos relativos e substituies de fatores e produtos.
De um ponto de vista funcional, a construo de um modelo de EGC percorre
5 etapas principais:
1 - definio da estrutura terica;
2 - definio das equaes comportamentais e identidades contbeis;
3 - fechamento do modelo;
4 - calibragem dos parmetros;
5 - simulao e resultados.
20
Podemos tambm destacar os chamados Microsimulation Models (ISARD et al., 1998). De corrente utilizao
em demografia para anlises de projees populacionais e epidemiologia, vm sendo utilizados em anlises
intra-urbanas de forma pouco regular, e timidamente iniciam-se nas anlises regionais. No sero tratadas
aqui, mas um campo a ser explorado nos prximos anos, pois possibilita diagnsticos em escalas territoriais
muito desagregadas inicialmente, e possibilidades de dilogo com outras bases de informaes face
possibilidade de agregao posterior.
21
Mesmo porque a sofisticao formal dos modelos tornaria a boutade se no auto-evidente, no adianta
explicar, a mais pura verdade.
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23
Para maiores detalhes sobre modelos de EGC ver HADDAD (1999), DIXON et al. (1992), DIXON e
PARMENTER (1996), GUILHOTO (1995).
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A definio da noo de vizinhana por contigidade, por tempo de viagem, por distncia econmica
etc. fundamental e merece toda a ateno na formatao dos modelos. Ver CLIFF e ORD (1973).
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25
Os autores constroem, ainda, matrizes de transio de Markov, com filtros de Kernel, para investigar se a
aglomerao regional influencia a dinmica da renda, na chamada anlise de dinmica transicional. Ver
QUAH (1993).
26
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Fuzzy Clusters
Por fim cabe destacar rapidamente as tcnicas multivariadas com fuzzy
logic.27 Se a classificao de indivduos em grupos homogneos nos permite
criar tipologias, reduzindo a quantidade de dimenses a serem analisadas, tal
como destacado anteriormente, certos tipos de conjuntos de informaes no
so bem representados, quando classificados por aglomerados ao estilo hard
clusters. Como afirmam Harris et al. (1993: 157):
Anlises de Hard Clusters apresentam o problema que um indivduo qualquer,
por exemplo x, deve pertencer a um e somente um cluster, enquanto, na
verdade, este mesmo x possui atributos de pertencimento parcial em diversos
agrupamentos.28
O termo fuzzy de ampla utilizao na literatura, mesmo em textos de lngua que no a inglesa, sendo
preferencial traduo para o portugus, isto , nebuloso, ou mesmo difuso.
28
Hard cluster analysis suffers from the problem that a given observation, say x, must belong to one and only
one cluster, whereas x may in fact posses attributes that partial membership in several classes.
29
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Posto desta forma, fica claro observar que a idia presente na utilizao da
lgica fuzzy diz respeito classificao e tipologizao de informaes que
possuem vinculao a mais de uma categoria simultaneamente. Do ponto de
vista dos trabalhos que utilizam tal tcnica na rea de economia regional e
urbana, podemos mencionar Grove e Roberts (1980), que construram tipologias
urbanas para o Reino Unido nos anos 80; Albrecht (1995), que estuda tendncias
populacionais em provncias dependentes de recursos naturais; Harris et al.
(1993) e German et al. (1999) identificam tipologias de crescimento regional
nos EUA; Harp e Fosdeck (2000) identificam regies com insero econmica
dependente, a partir de tipologias fuzzy; Simes (2003) utiliza o mtodo de
fuzzy cluster para identificar complexos industriais espaciais para Minas Gerais.
Como embasamento de diagnstico para polticas de desenvolvimento regional,
mtodos classificatrios com lgica fuzzy podem vir a ser utilizados em reas
limtrofes, em regies de fronteira de padres de desenvolvimento. Pode tambm
embasar regionalizaes, atendendo a uma antiga aspirao dos gegrafos, ou
seja, regies com limites fluidos e dinmicos.
Por fim, este trabalho pode ser de extrema utilidade na definio de novos
limites entre Urbano e Rural, contribuindo no recente debate que vem acontecendo
no mbito de algumas associaes acadmicas (ABEP e ANPUR, destacadamente).
Vale dizer, a definio formal do IBGE dos limites entre zona rural e zona urbana
vem sofrendo crticas de toda ordem. A proposta que se desenha que, a partir
de definies de cunho terico, eminentemente lefebvrianos, e utilizando microdados ao nvel de setores censitrios, a aplicao de fuzzy clusters pode vir a
determinar graus de pertencimento (pertinncia) de determinado setor censitrio
a um ambiente31 rural ou urbano, sem necessidade de definir fronteiras rgidas.
Isto pode vir a ser de extrema utilidade na formulao de polticas de cunho
espacial se interpretados corretamente.
Enfim, todos estes modelos, mtodos e tcnicas, s fazem sentido acompanhados, e precedidos, de profundo conhecimento da formao histrica da
realidade regional do pas, de fundamentos tericos consistentes que balizariam
30
Therefore, the number uik = ui(xk) specifies the membership that datum xk has with the ith fuzzy cluster (ui). In
this context, a value such a uik=0.65 can be interpreted as follow: the numerical features of vector xk possesses
(roughly) 65 percent of the attributes required to be a perfect or prototypical representative of cluster i. Note
that uik=0.65 does not infer that here exists a 65 percent chance that xk belongs to the ith cluster. The degree
of membership of a given datum with a given cluster is unknown using hard clustering algorithms.
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Sobre os autores
Carlos Antonio Brando
Professor livre-docente do I Departamento de Poltica e Histria Econmica,
Instituto de Economia UNICAMP e doutor em Economia pela Universidade
Estadual de Campinas. Suas linhas de pesquisa so Desenvolvimento Econmico
e Economia Regional e Urbana.
Fabiana Santos
Doutoranda da Universidade de Cambridge, Inglaterra, e pesquisadora do
CEDEPLAR/FACE/UFMG. Atua na linha de pesquisa em desenvolvimento econmico e organizao industrial, na qual se concentra sua produo acadmica.
Francisco de Oliveira
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