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PROVISIÓN DEL SERVICIO DE AGUA EN MUNICIPIOS MENORES Y ZONAS RURALES DE COLOMBIA - MARINO TADEO HENAO, 2006

PROVISIÓN DEL SERVICIO DE AGUA EN MUNICIPIOS MENORES Y ZONAS RURALES DE COLOMBIA - MARINO TADEO HENAO, 2006

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PROVISIÓN DEL SERVICIO DE AGUA EN MUNICIPIOS MENORES Y ZONAS RURALES

MARINO TADEO HENAO
marinotadeo.henao@gmail.com
Informe de consultoría Contrato GTZ-/2006

PRIMERA PARTE

A LA BUSQUEDA DE ECONOMIAS DE ESCALA: CENTRALISMO, ESTATIZACION Y PRIVATIZACION

• La búsqueda de “economías de escala”: Centralismo y estatización
• Centralización
• Reformas de los 80s: Descentralización
• Reformas de los 90s: Las bases
• La búsqueda de “economías de escala”: Grandes Operadores y privatización

1. LA BÚSQUEDA DE “ECONOMÍAS DE ESCALA”: CENTRALISMO Y ESTATIZACIÓN

2. CENTRALIZACIÓN

3. REFORMAS DE LOS 80s: DESCENTRALIZACIÓN

4. REFORMAS DE LOS 90s: LAS BASES

5. LA BÚSQUEDA DE “ECONOMÍAS DE ESCALA”: GRANDES OPERADORES Y PRIVATIZACIÓN

SEGUNDA PARTE

COBERTURAS, INVERSION Y DESVIACION DE RECURSOS
• Coberturas
• Inversiones
• Desviación y dispersión de los recursos para inversión
6. COBERTURAS
7. INVERSIONES
8. DESVIACIÓN Y DISPERSIÓN DE LOS RECURSOS PARA INVERSIÓN

TERCERA PARTE

OBSERVACIONES Y RECOMENDACIONES
• Regionalización de la inversión en infraestructura de agua potable y saneamiento (AP & S)
• Zonas rurales : Un enfoque equivocado
• Enfrentar la desviación de los recursos de inversión en agua potable y saneamiento (AP & S)
• Centralización de la Información
• Descentralización de La Información y El Conocimiento
• Gestión Integrada de La Información & El Conocimiento (GIIC)

9. REGIONALIZACIÓN DE LA INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO (AP & S)

10. ZONAS RURALES : UN ENFOQUE EQUIVOCADO

11. ENFRENTAR LA DESVIACIÓN DE LOS RECURSOS DE INVERSIÓN EN AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO (AP & S)

En cuanto a la corrupción:

En cuanto a la regionalización de la inversión:

12. CENTRALIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN

13. DESCENTRALIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN Y EL CONOCIMIENTO

14. GESTIÓN INTEGRADA DE LA INFORMACIÓN Y EL CONOCIMIENTO (GIIC)


PROLOGO


En este informe se revisa la evolución institucional del sector de agua potable y su situación actual, con el propósito de hacer recomendaciones de política para aumentar la presencia del Estado colombiano, mediante la provisión del servicio de agua en municipios menores y zonas rurales.

Considerando (a) su relevancia como factor de conflicto y (b) para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), la GTZ a través del programa PRODESPAZ (y su antecedente PMGD) ha prestado asesoria en este campo en los departamentos de Magdalena, Risaralda y Norte de Santander, con líneas de trabajo en:

1. Modelos de gestión para municipios pequeños;
2. Transparencia y control social en la prestación del servicio; y
3. Posibles formas de asociación para optimizar la prestación del servicio.

Este informe no constituye una evaluación de esos proyectos ni la documentación de las correspondientes experiencias, pero estas fueron cuidadosamente estudiadas y se toman como referencia para las conclusiones y recomendaciones de este documento.

Se concluye en este informe que al trasladar a las zonas rurales y a los pequeños municipios, conceptos, modelos y alternativas de gestión aplicables a grandes ciudades y ciudades intermedias:

1. Se desconocen las especificidades de las zonas rurales y los municipios menores,

2. Se trata equivocadamente como un problema de ilegalidad la situación informal y las limitaciones propias de 12.000 pequeños proveedores del servicio,

3. Se desperdicia el inmenso potencial que estos 12.000 proveedores, organizados en red, tendrían en el cambio cultural y de prácticas de gestión para el manejo de microcuencas, reforestación, disposición de residuos sólidos, identificación de factores contaminantes y prevención de enfermedades relacionadas con el agua.
PROVISIÓN DEL SERVICIO DE AGUA EN MUNICIPIOS MENORES Y ZONAS RURALES

MARINO TADEO HENAO
marinotadeo.henao@gmail.com
Informe de consultoría Contrato GTZ-/2006

PRIMERA PARTE

A LA BUSQUEDA DE ECONOMIAS DE ESCALA: CENTRALISMO, ESTATIZACION Y PRIVATIZACION

• La búsqueda de “economías de escala”: Centralismo y estatización
• Centralización
• Reformas de los 80s: Descentralización
• Reformas de los 90s: Las bases
• La búsqueda de “economías de escala”: Grandes Operadores y privatización

1. LA BÚSQUEDA DE “ECONOMÍAS DE ESCALA”: CENTRALISMO Y ESTATIZACIÓN

2. CENTRALIZACIÓN

3. REFORMAS DE LOS 80s: DESCENTRALIZACIÓN

4. REFORMAS DE LOS 90s: LAS BASES

5. LA BÚSQUEDA DE “ECONOMÍAS DE ESCALA”: GRANDES OPERADORES Y PRIVATIZACIÓN

SEGUNDA PARTE

COBERTURAS, INVERSION Y DESVIACION DE RECURSOS
• Coberturas
• Inversiones
• Desviación y dispersión de los recursos para inversión
6. COBERTURAS
7. INVERSIONES
8. DESVIACIÓN Y DISPERSIÓN DE LOS RECURSOS PARA INVERSIÓN

TERCERA PARTE

OBSERVACIONES Y RECOMENDACIONES
• Regionalización de la inversión en infraestructura de agua potable y saneamiento (AP & S)
• Zonas rurales : Un enfoque equivocado
• Enfrentar la desviación de los recursos de inversión en agua potable y saneamiento (AP & S)
• Centralización de la Información
• Descentralización de La Información y El Conocimiento
• Gestión Integrada de La Información & El Conocimiento (GIIC)

9. REGIONALIZACIÓN DE LA INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO (AP & S)

10. ZONAS RURALES : UN ENFOQUE EQUIVOCADO

11. ENFRENTAR LA DESVIACIÓN DE LOS RECURSOS DE INVERSIÓN EN AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO (AP & S)

En cuanto a la corrupción:

En cuanto a la regionalización de la inversión:

12. CENTRALIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN

13. DESCENTRALIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN Y EL CONOCIMIENTO

14. GESTIÓN INTEGRADA DE LA INFORMACIÓN Y EL CONOCIMIENTO (GIIC)


PROLOGO


En este informe se revisa la evolución institucional del sector de agua potable y su situación actual, con el propósito de hacer recomendaciones de política para aumentar la presencia del Estado colombiano, mediante la provisión del servicio de agua en municipios menores y zonas rurales.

Considerando (a) su relevancia como factor de conflicto y (b) para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), la GTZ a través del programa PRODESPAZ (y su antecedente PMGD) ha prestado asesoria en este campo en los departamentos de Magdalena, Risaralda y Norte de Santander, con líneas de trabajo en:

1. Modelos de gestión para municipios pequeños;
2. Transparencia y control social en la prestación del servicio; y
3. Posibles formas de asociación para optimizar la prestación del servicio.

Este informe no constituye una evaluación de esos proyectos ni la documentación de las correspondientes experiencias, pero estas fueron cuidadosamente estudiadas y se toman como referencia para las conclusiones y recomendaciones de este documento.

Se concluye en este informe que al trasladar a las zonas rurales y a los pequeños municipios, conceptos, modelos y alternativas de gestión aplicables a grandes ciudades y ciudades intermedias:

1. Se desconocen las especificidades de las zonas rurales y los municipios menores,

2. Se trata equivocadamente como un problema de ilegalidad la situación informal y las limitaciones propias de 12.000 pequeños proveedores del servicio,

3. Se desperdicia el inmenso potencial que estos 12.000 proveedores, organizados en red, tendrían en el cambio cultural y de prácticas de gestión para el manejo de microcuencas, reforestación, disposición de residuos sólidos, identificación de factores contaminantes y prevención de enfermedades relacionadas con el agua.

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09/22/2014

Provisión del servicio de agua en municipios menores y zonas rurales

PROVISIÓN DEL SERVICIO DE AGUA EN MUNICIPIOS MENORES Y ZONAS RURALES

MARINO TADEO HENAO
marinotadeo.henao@gmail.com Informe de consultoría Contrato GTZ-/2006

Agosto de 2006 Actualizado:

Provisión del servicio de agua en municipios menores y zonas rurales en Colombia

Febrero de 2007 con referencia al PND – 2006-2010 ABREVIATURAS Y SIGLAS
ACUAVALLE AOM AP & S BID CCI CMA CMI CMO CONPES CORPOTAYRONA CRA CVC DANE DNP EMPOCALDAS FUNDEBAN IANC INSFOPAL ODM OSN PAAR PME PND SGP SUI SSPD Sociedad de Acueductos y Alcantarillados del Valle del Cauca S.A Administración, Operación y Mantenimiento Agua Potable & Saneamiento Banco Interamericano de Desarrollo Cámara Colombiana de Infraestructura Costo Medio de Administración Costo Medio de Inversión Costo Medio de Operación Consejo Nacional de la Política Económica y Social
Corporación para la Promoción Turística Tayrona Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico

Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca Departamento Administrativo Nacional de Estadística Departamento Nacional de Planeación Empresa de Obras Sanitarias de Caldas Fundación para el Desarrollo de la zona Bananera de Santa Marta Índice de agua no contabilizada Instituto Nacional de Fomento Municipal Objetivos del Milenio Obras Sanitarias de la Nación Programa de Abastecimiento Agua Rural (Valle del Cauca) Programa de Modernización Empresarial Plan Nacional de Desarrollo Sistema General de Participaciones Sistema Único de Información administrado por la SSPD Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios

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Provisión del servicio de agua en municipios menores y zonas rurales en Colombia

PROLOGO
En este informe se revisa la evolución institucional del sector de agua potable y su situación actual, con el propósito de hacer recomendaciones de política para aumentar la presencia del Estado colombiano, mediante la provisión del servicio de agua en municipios menores y zonas rurales. Considerando (a) su relevancia como factor de conflicto y (b) para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), la GTZ a través del programa PRODESPAZ (y su antecedente PMGD) ha prestado asesoria en este campo en los departamentos de Magdalena, Risaralda y Norte de Santander, con líneas de trabajo en: 1. Modelos de gestión para municipios pequeños; 2. Transparencia y control social en la prestación del servicio; y 3. Posibles formas de asociación para optimizar la prestación del servicio. Este informe no constituye una evaluación de esos proyectos ni la documentación de las correspondientes experiencias, pero estas fueron cuidadosamente estudiadas y se toman como referencia para las conclusiones y recomendaciones de este documento. Se concluye en este informe que al trasladar a las zonas rurales y a los pequeños municipios, conceptos, modelos y alternativas de gestión aplicables a grandes ciudades y ciudades intermedias: 1. Se desconocen las especificidades de las zonas rurales y los municipios menores, 2. Se trata equivocadamente como un problema de ilegalidad la situación informal y las limitaciones propias de 12.000 pequeños proveedores del servicio, 3. Se desperdicia el inmenso potencial que estos 12.000 proveedores, organizados en red, tendrían en el cambio cultural y de prácticas de gestión para el manejo de microcuencas, reforestación, disposición de residuos sólidos, identificación de factores contaminantes y prevención de enfermedades relacionadas con el agua.

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Provisión del servicio de agua en municipios menores y zonas rurales en Colombia

PRIMERA PARTE A LA BUSQUEDA DE ECONOMIAS DE ESCALA: CENTRALISMO, ESTATIZACION Y PRIVATIZACION
• • • • • La búsqueda de “economías de escala”: Centralismo y estatización Centralización Reformas de los 80s: Descentralización Reformas de los 90s: Las bases La búsqueda de “economías de escala”: Grandes Operadores y privatización

1. LA BÚSQUEDA DE “ECONOMÍAS DE ESCALA”: CENTRALISMO Y ESTATIZACIÓN
Hasta mediados del siglo pasado, los servicios de agua y saneamiento en Latinoamérica estuvieron a cargo de Municipios y de pequeños proveedores privados. Sin embargo, desde la creación en Argentina (1912) de Obras Sanitarias de la Nación (OSN)1 esta se constituyó en un modelo de entidad nacional y estatal de prestación del servicio. Gradualmente, varios países adoptaron ese esquema de una empresa holding con su propia personería jurídica, autonomía administrativa, autonomía financiera, patrimonio propio y sujeta al control de tutela del gobierno, ejercido a través de un Ministerio, que frecuentemente fue el Ministerio de Obras y en algunos casos el Ministerio de Salud. Este modelo dominante de una entidad central, desconcentrada2 funcionalmente (por servicios), que en Argentina tomó el nombre de ente autárquico, y que se adoptó también en casi todos los países de la región, tuvo un claro impulso después de la segunda guerra mundial con el surgimiento y desarrollo de la Banca Multilateral.
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Ley 8889 del 18 de julio de 1912 Impropiamente llamada “descentralizada”

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Provisión del servicio de agua en municipios menores y zonas rurales en Colombia

El Banco Mundial y el BID encontraron en estas entidades una excelente contraparte para la colocación de recursos destinados a financiar obras para la infraestructura de agua y el saneamiento básico. En varios países, el modelo institucional incluyó una entidad especializada en la construcción, mantenimiento y administración de acueductos y alcantarillados de grandes ciudades y municipios intermedios y, por otra parte, una entidad (o dependencia nacional) especializada en construir y mantener acueductos y alcantarillados de comunidades rurales y pequeños municipios. Por un largo tiempo estas últimas entidades fueron pioneras experimentando con formas de participación comunitaria en la gestión y mantenimiento de estos servicios mediante la forma de Juntas de Aguas, Juntas de Vecinos y otras organizaciones comunitarias rurales y de pequeños poblados. Debe reconocerse que en esta época "fundacional" en materia de acueductos y alcantarillados, era difícil considerar otras fórmulas institucionales para un sector que para entonces estaba más marcado por la preocupación de realizar obras, de indudable envergadura e intensivas en capital, que propiamente por los problemas inherentes a la prestación de los servicios. El profundo cambio en la percepción ciudadana de estas fórmulas institucionales, pudo verse en sus extremos en el caso mencionado de Obras Sanitarias de la Nación (OSN) en Argentina. En el apogeo del Estado intervencionista (hasta la década de los 60s), fue para los ciudadanos argentinos el paradigma de la entidad autárquica eficiente rodeada del máximo reconocimiento social y cuyo desempeño era aprobado por todos. Dos décadas más tarde, en los años 80s fue uno de los focos de la discusión sobre la incompetencia del Estado como proveedor de servicios.

2. CENTRALIZACIÓN
En Colombia, como en otros países de la región, en la primera mitad del Siglo XX el servicio de agua estuvo a cargo de municipios y de pequeños proveedores independientes. Con el decreto 94 de 1957, que convirtió al Fondo de Fomento Municipal (creado en 1938), en el Instituto Nacional de Fomento Municipal (INSFOPAL), se inició un proceso de centralización y estatización del servicio. El cuarto de siglo que va de 1961 a 1986 puede caracterizarse por la intención de

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Provisión del servicio de agua en municipios menores y zonas rurales en Colombia

centralizar en el INSFOPAL la provisión del servicio en los centros urbanos 3 poblaciones y ciudades con más de 2500 habitantes. Esta intención fue en parte neutralizada por el modelo de las Empresas Públicas de Medellín (que se organizaron mediante Acuerdo 58 de 19554) seguido por algunas otras ciudades grandes e intermedias que se resistieron a la intención de convertir al INSFOFAL en el proveedor monopólico del servicio. Sin embargo, puede decirse que (en general) durante los 105 de la Constitución “centralista” de 1886 el centralismo solo se marcó durante los 25 años que van de 1961 – 1986. El centralismo por su parte permitió que el clientelismo se constituyera en la base de sustentación del sistema político. Así entidades como el INSFOPAL fueron un blanco más o menos claro para las más pesadas cargas y condiciones como: o Excesos de personal; o Sobre-costos de contratación; o Alta rotación de directivos; o Dificultad o imposibilidad para promover, retener o incentivar a los empleados por su desempeño o por sus logros. La gestión de personal se convirtió en un simple instrumento de los partidos o movimientos políticos, y o Escasa asignación de recursos para mantenimiento; 3. REFORMAS DE LOS 80s: DESCENTRALIZACIÓN La ineficiencia y los sobre-costos derivados de la estatización y el centralismo, paradójicamente pudieron ser ocultados detrás de tarifas subsidiadas. Al centenario de la Constitución de 1886 podía sentirse un profundo centralismo que, en rigor no era el resultado del modelo político de la Constitución de 1886 sino más bien el resultado de intervenciones de la banca multilateral en la misma línea en que lo
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En la Reforma Administrativa de 1968 se precisó que al INSFOPAL correspondía proveer el servicio a asentamientos, poblaciones y ciudades con más de 2.500 habitantes 4 Con base en el Acto Legislativo 5 de 1954 (Agosto 31) de la Asamblea Nal Constituyente que autorizó la creación de establecimientos públicos para “la prestación de uno o más servicios especialmente determinados”

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Provisión del servicio de agua en municipios menores y zonas rurales en Colombia

estaba haciendo en otros países de la región. Así, los préstamos que otorgó la Banca Multilateral ayudaron a consolidar un ambiente de: 1. 2. 3. 4. Baja sensibilidad a los costos Escasa atención a la demanda; Baja sensibilidad a los riesgos; Escasa participación de las comunidades y usuarios en la localización y recuperación de inversiones; 5. Baja atención al mantenimiento y la calidad del servicio. En este contexto, en las protestas ciudadanas (paros y otras movilizaciones populares) apareció como reclamo recurrente el déficit en la cobertura, gestión y calidad de los servicios públicos, que se atribuyó al centralismo, el clientelismo y la corrupción. El INSFOPAL y las empresas locales de este holding (EMPOS y ACUAS) estuvieron en el foco de los cuestionamientos. Por ello, la eliminación del INSFOPAL y la devolución de funciones, activos y recursos a los municipios constituyó un aspecto principal (objetivo) del proceso de descentralización que se inició en 1986. Así, al expedirse el estatuto de descentralización (Decreto ley 77 de 1987) y con base en las facultades extraordinarias conferidas al Presidente por la Ley 12 de 1986, se dispuso:
”Artículo 1º.- Corresponde a los municipios y al Distrito Especial de Bogotá, la prestación de los servicios de agua potable, saneamiento básico, matadero público, aseo público y plazas de mercado. Los departamentos, intendencias y comisarías podrán concurrir a la prestación de estos servicios. “Artículo 2º.- Suprímese el Instituto Nacional de Fomento Municipal (Insfopal), establecimiento público creado y reorganizado por los Decretos 94 de 1957 y 2804 de 1975, respectivamente.

4. REFORMAS DE LOS 90s: LAS BASES Las reformas institucionales y financieras del sector de agua y saneamiento emprendidas en la última década del siglo pasado, buscaron: • • Actualización de tarifas para reflejar no sólo los costos de operación y mantenimiento sino la recuperación de inversiones, Focalización de subsidios para evitar que por su complejidad o escasa transparencia tuvieran un efecto regresivo, de beneficio a estratos socioeconómicos con capacidad de pago y de exclusión del servicio domiciliario a los más pobres. 7

Provisión del servicio de agua en municipios menores y zonas rurales en Colombia

Desde el punto de vista institucional, separación entre niveles de a) autoridad de formulación de políticas y planificación sectorial; b) autoridades de regulación económica, de salud y ambientales; c) prestación o provisión de servicios.

En el caso colombiano, las bases conceptuales y recomendaciones fundamentales que orientaron estas reformas, pueden encontrarse en el Informe Final de la Comisión Presidencial para la Reforma de la Administración Publica5. A nivel internacional, durante los últimos 10 años se realizaron varios estudios sectoriales relevantes entre los cuales es necesario destacar: (a) Análisis comparativo del desempeño de entidades públicas y privadas en la prestación de servicios de agua (Estache y Rossi, 1997)6; (b) Ventajas de la libertad de entrada para la prestación de estos servicios (Ehrhardt y Burdon, 1999)7; (c) Modalidades de participación privada8; (d) Experiencias en sistemas tarifarios y de subsidios en infraestructura9; y, (e) Metodologías para estudio de la demanda en proyectos de infraestructura a favor de los más pobres10

5. LA BÚSQUEDA DE “ECONOMÍAS DE ESCALA”: GRANDES OPERADORES Y PRIVATIZACIÓN

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Henao Ospina, Marino Tadeo - Informe Final de la Comisión Presidencial para la Reforma de la Administración Pública. ESAP, 1990. 6 Estache, Antonio and Martin A. Rossi. Comparing The Performance of Public and Private Water Companies in Asia and Pacific Region What a Stochastic Cost Frontier Shows ,Asian Development Bank, 1997. 7 Ehrhardt, David, and Rebeca Burdon. Free Entry in Infrastructure. World Bank Report, Marzo 1999. 8 Klein, Michael. Bidding for Concession. World Bank, August 1998. 9 Estache, Antonio and Martin A. Rossi. Comparing The Performance of Public and Private Water Companies in Asia and Pacific Region - What a Stochastic Cost Frontier Shows ,Asian Development Bank, 1997. 10 Whittington, Dale The Challenge of Demand Assesment in Pro-Poor Infrastructure Projects, PPIAF/ADB, 2002

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Provisión del servicio de agua en municipios menores y zonas rurales en Colombia

“Atomización” y “corrupción” se destacan reiteradamente en los estudios de la última década como los dos problemas más relevantes del sector. Los pequeños proveedores harían parte de un fenómeno caracterizado en los documentos sectoriales de los últimos años como “atomización”, especialmente acentuado en las áreas rurales, que no permite aprovechar las economías de escala, de alcance, de aglomeración. Así, en estudio realizado para el Banco Mundial (Fernández, 2004) :
“Se estima que existen más de 1500 prestadores de los servicios de agua y alcantarillado en las zonas urbanas y más de 12000 (organizaciones comunitarias), en las áreas rurales. A pesar de lo anterior, el 70% de la población urbana y el 55% de la población total del país es atendida por 40 empresas, las cuales sirven un total 90 municipios. Existen algunas pocas empresas con cobertura regional (es decir, que sirven mas de un municipio), casi todas públicas, que en conjunto sirven aproximadamente 70 municipios. A abril de 2004 un poco más 90 administraciones municipales han encargado la prestación del servicio en sus áreas urbanas al sector privado por medio de contratos de concesión o similares”. (…) El grado extremo de descentralización en que actualmente opera el sector ha significado una atomización que en la práctica no permite a las empresas de los municipios menores aprovechar las economías de escala y contar con las plantas de tamaño mínimo –tanto de personal capacitado como de infraestructura física- propias de este sector11.

En el mismo sentido, en las notas sectoriales (BID, Enero de 2006) al referirse a la “estructura de la industria” se destaca:
“El sector presenta una atomización muy grande de prestadores de los servicios, no lográndose en muchos casos capturar las economías de escala que caracterizan este tipo de servicios, tanto en su gestión como su financiamiento, lo cual limita el interés del sector privado en sistemas pequeños. Adicionalmente, la estructura atomizada aunada a la baja capacidad financiera de los entes territoriales de menor tamaño en los que persiste la prestación directa dificulta el adecuado balance entre contribuciones y subsidios, y el cumplimiento de las funciones de regulación, supervisión y control. Actualmente la SSPD, en coordinación con la Procuraduría General de la Nación12,
11
12

Fernández Diego, “Desarrollo Económico Reciente del Sector de Agua en Colombia”, Mayo, 1994 Directiva de la Procuraduría General de la Nación, 015 del 22 de Diciembre de 2005; Ejercicio de Control Preventivo en relación con la eficiente prestación de los servicios públicos domiciliarios y el derecho a gozar de un ambiente sano. Circular 009 de 22 de Diciembre de 2005; Sistema Único de Información. Diligenciamiento de la Directiva 015 de la Procuraduría General de la Nación.

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Provisión del servicio de agua en municipios menores y zonas rurales en Colombia

adelanta una estrategia para llevar a los municipios prestadores a ajustarse a la ley 142 de 1994, acción que genera una oportunidad para promover esquemas regionales. (…) los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico enfrentan en la actualidad una serie de problemas estructurales y de coyuntura afectando principalmente las zonas marginales y las rurales. Entre los coyunturales, el de mayor impacto corresponde a la limitada capacidad de pago de los usuarios debida a la reciente crisis económica y los elevados índices de pobreza del país, los cuales ponen en riesgo la estabilidad de las reformas y la sostenibilidad del esquema en el largo plazo. (…) Los problemas estructurales se originan en la atomización de la estructura empresarial, la cual limita la capacidad de los mercados menores de cubrir los costos que su operación individual genera, con graves efectos sobre la viabilidad y sostenibilidad del sector. Así mismo, esta atomización complica las funciones de regulación y control a cargo de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD), respectivamente, y dificulta las posibilidades de vincular al sector privado en esta industria de manera más agresiva (…) Aunque el proceso económico natural sería la toma de las empresas menores por las grandes empresas, en los municipios existe fuerte resistencia política a perder el control de sus ineficientes empresas locales y del manejo coyuntural que le dan a los recursos de transferencia que reciben del Gobierno Nacional.

Por ello, para “revertir la atomización empresarial” en la última década: (a) Se establecieron descuentos tributarios13 como incentivos a las grandes empresas a tomar las pequeñas; (b) Se bloqueó el acceso al crédito para los pequeños proveedores; y, (c) Se consideró, incluso, el condicionamiento de las transferencias “para lograr la consolidación requerida”14 .

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“Descuento tributario establecido en la ley 788 de 2002 (reforma tributaria) con el propósito de incentivar a las empresas mayores en invertir en empresas pequeñas y a estas a entregar el control a las empresas mayores a cambio de inversión (…) “Sin embargo el incentivo resultó poco atractivo para las empresas mayores por los altos riesgos de regulación tarifaria existente, lo que les podría impedir recuperar los recursos invertidos” Fernández Diego, “Desarrollo Económico Reciente del Sector de Agua en Colombia”, Mayo, 2004 14 “Para lograr la consolidación requerida seria necesario (aunque parece poco viable políticamente) condicionar las altas transferencias del Gobierno Nacional a los municipios menores a garantizar la sostenibilidad de largo plazo de los servicios prestados, lo que en muchos casos, solo se lograría con prestadores de carácter regional”, Fernández Diego, “Desarrollo Económico Reciente del Sector de Agua en Colombia”, Mayo, 2000

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Provisión del servicio de agua en municipios menores y zonas rurales en Colombia

La lucha contra “la atomización” se ha incorporado en las políticas nacionales y en los planes sectoriales por casi una década. Todavía en el Plan Nacional de Desarrollo –PND 2006-2010, divulgado recientemente, se destaca el objetivo de “aglomerar mercados y lograr una estructura de la industria más compacta, en la que haya un mayor aprovechamiento de economías de escala y una menor atomización de los recursos invertidos”. Y se repite:
“La estructura de la industria es altamente dispersa con un alto número de prestadores de los servicios, se desaprovechan economías de escala y se atomizan los recursos aportados por el Estado. Se estima que existen en el país más de 12 mil prestadores, de los cuales 2.244 se encuentran registrados ante la SSPD, ubicados en 887 municipios, para un promedio de 2,5 operadores por municipio. La baja concentración se presenta no sólo por la existencia de más de un prestador en un municipio determinado, sino también por la presencia de prestadores diferentes en municipios que podrían compartir uno solo”.

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Provisión del servicio de agua en municipios menores y zonas rurales en Colombia

SEGUNDA PARTE COBERTURAS, INVERSION Y DESVIACION DE RECURSOS
• • • Coberturas Inversiones Desviación y dispersión de los recursos para inversión

6. COBERTURAS
Para el análisis de estadísticas y avances de cobertura, conviene considerar las diferencias entre proyecciones de población y la información censal de 2005 15, así como la reducción de los niveles de consumo por usuario16. Según el DANE, en el periodo intercensal 1993-2005 la cobertura nominal de acueducto se incrementó de 71.0% (1993) a 83.0% (2005). En los cascos urbanos la cobertura pasó del 88% al 94.2% y en las zonas rurales pasó del 71% al 83%.

15

Así: para el Inventario Sanitario Rural (2000-2002) la población colombiana en el 2001 se estimaba en 43.009.580 habitantes. Según el censo (2005) Colombia tiene 41.242.948 habitantes 16 Para 24 ciudades se estima (Fernández, 2004) que el desfase entre demanda proyectada y demanda real es de 26.41%. Por otra parte, funcionarios de ACUAVALLE, en entrevista de Marino Tadeo Henao y Henry Quijano (Septiembre, 2006), indicaron que el consumo mensual “ha bajado en 10 metros cúbicos por usuario en los últimos 10 años”

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Provisión del servicio de agua en municipios menores y zonas rurales en Colombia

Censo 1993 Censo 2005 – DANE Acueducto Urbano 88.0% 94.2% Acueducto Rural 34.0% 46.0% COBERTURA TOTAL 71.0% 83.0% Sin embargo, según el inventario sanitario realizado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en el año 2002, en la zona rural solamente el 56% disponía de acceso a una forma de abastecimiento de agua, y solo el 12% disponía de agua tratada, así: Población rural según nivel de servicio de abastecimiento de agua
TIPO DE SERVICIO CARACTERÍSTICAS DEL SERVICIO
SISTEMA COLECTIVO 0 1 2 3 4 5 Sin servicio* Abasto 1** Abasto 2 Abasto 3 Acueducto 1 Acueducto 2 No No Si Si Si Si TRATAMIENTO No No No No Si, desinfección Si, Planta de Tratamiento de Agua potable SISTEMA DE DISTRIBUCIÓN No Acarreo Pila pública o con pila pública y acarreo Redes y conexión domiciliaria Redes y conexión domiciliaria Redes y conexión domiciliaria

POBLACIÓN ATENDIDA TOTAL
5.414.449 369.167 123.056 4.922.226 369.167 1.107.501

%
44% 3% 1% 40% 3% 9%

Total
*Los habitantes se desplazan hasta las fuentes para obtener el agua **Obtienen el agua de alguien que la trae desde la fuente Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

12.305.566

100

Por otra parte, en el documento CONPES 091 (Marzo 2005) “METAS Y OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO - 2015” se establecieron indicadores de cobertura en el año base (1993), para el 2003 y para la meta del 2015, así: ODM – CONPES 091 – MARZO 2005 INDICADORES DE COBERTURA: LINEA DE BASE, ACTUALY META
Sector URBANO Acueducto Alcantarillado 1993 94.6% 81.8% 2003 97.4% 90.2% Meta 2015 99.4% 97.6% Nueva Población a Atender 2004-2015* 7.7 9.2

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Provisión del servicio de agua en municipios menores y zonas rurales en Colombia

RURAL Acueducto Saneamiento Basico***

41.1% 51.0%

66.0% 57.9%

81.6% 70.9%

2.3 1.9

*Millones de personas *** Incluye soluciones no convencionales como aljibes, agua sin tratamiento, entre otros

7. INVERSIONES
Se considera17 que los recursos anualmente destinados al sector de A & S pasaron de $384.890 millones en 1993 a $2.027.992 en el año 2005. Estos incluyen transferencias del SGP, tarifas, regalías directas, aportes del Presupuesto General de la Nación y Fondo Nacional de Regalías. Según el DNP, la ejecución reportada por el sector entre 1996 y 2003 alcanzó un monto de $ 11,7 billones de los cuales “40% ($4,7 billones) correspondió a los recursos del SGP y 60% a otras fuentes como tarifas, otros recursos propios y regalías”18. En cumplimiento de la ley 60 de 1993 y posteriormente la 715 de 2001, “el Gobierno Nacional asignó a las entidades territoriales, más de $7.2 billones por concepto de transferencias específicas del sector de Agua Potable y Saneamiento Básico. Sólo en la vigencia de 2004 los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) asignados al sector, ascendieron a $745.000 millones que representan aproximadamente el 50% del PIB sectorial”19. Conforme al mismo estudio:
“De los recursos invertidos entre 1996 y 2001 para el sector, el 54% de los recursos son asignados a zonas urbanas y el 46% a zonas rurales20

Para lograr las metas del milenio (ODM) se requeriría (CONPES 91) una inversión de US$3.228 en acueducto (US$ 2.554 urbano y US$ 675 rural) y de US$ 3.381 para alcantarillado (US$3.024 urbano y US$357 rural).

17 18

PND 2006-2010 DNP – TRANSFERENCIAS (2004). Documento CONPES 3305,. Lineamientos para optimizar la política de Desarrollo Urbano. 23 de Agosto de 2004. 19 “El Sistema General de Participaciones en el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico”, DNP, 2004 20 Ib.

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Provisión del servicio de agua en municipios menores y zonas rurales en Colombia

En el Plan de Desarrollo 2006-2010 “Estado Comunitario: Desarrollo para Todos”, se prevé que durante este periodo la nación hará un aporte de $1 billón, recursos que se asignarán por medio de audiencias públicas. Estos se orientarán a cofinanciar los Planes de Desarrollo Departamentales y serán distribuidos teniendo en cuenta las necesidades insatisfechas; déficit de coberturas; balance regional con otras fuentes de recursos como el SGP y las regalías; procesos adelantados dentro del Programa de Modernización empresarial; compromiso con la implementación del Plan Departamental; y la vinculación de áreas rurales. Por otra parte, en el mismo Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 se considera que los recursos que administra actualmente la SSPD, provenientes de los excedentes aportados por la CRA, deben ser destinados en forma exclusiva a financiar procesos de modernización en el sector.

8. DESVIACIÓN Y DISPERSIÓN DE LOS RECURSOS PARA INVERSIÓN
Utilizando estándares de costos unitarios del Banco Mundial21, el DNP22 sostiene, en referencia a $11,7 billones ejecutados en AP & S entre 1996 y 2003, que si “se hubieran destinado de forma eficiente a infraestructura con impacto directo sobre coberturas, se habrían conectado a los servicios de acueducto y alcantarillado cerca de 16,4 millones de personas”. Y destaca:
Considerando el crecimiento de la población durante el período, la cobertura nacional de acueducto sería hoy de 100%, mientras que la de alcantarillado sería de 95%, cifras que contrastan con las coberturas actuales de 88% y 74%, respectivamente.

El estudio reconoce que “estos cálculos de coberturas potenciales para los recursos asignados, no consideran algunos factores que pudieron limitar, en los años anteriores, la efectividad de su utilización en términos de incrementos de coberturas” 23 pero precisa, citando otras fuentes24, que las mejoras de los últimos años “se han
21

Costo per-capita de inversión: Acueducto urbano = USD133,5. Alcantarillado urbano = USD150. Acueducto rural no disperso = USD150. Alcantarillado rural no disperso = USD100. El informe dice haber utilizado una tasa de cambio de $2.700 por dólar. 22 El Sistema General de Participaciones en el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico”, DNP, 2004 23 Como las inversiones en reposición y rehabilitación de sistemas, las que mejoraron la continuidad del servicio, el funcionamiento de plantas de tratamiento de agua potable o que permitieron reducir las pérdidas técnicas y comerciales, con programas de micro medición y de reducción del índice de agua no contabilizada (IANC). 24 Supercifras, Revista No.6, SSPD, 2002

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Provisión del servicio de agua en municipios menores y zonas rurales en Colombia

presentado principalmente en continuidad, mientras que la vulnerabilidad por calidad del agua puede continuar siendo alta en una parte importante del territorio nacional” En general el estudio destaca:
“claras ineficiencias en la utilización de los recursos, que deben ser corregidas con intervenciones de diferente índole por parte de entidades del Gobierno Nacional, del legislativo y organismos de control, de acuerdo con sus competencias”.

No se dispone de estimativos sobre las pérdidas atribuibles a cada uno de los tres factores reiteradamente mencionados en los estudios: 1. Desviación de recursos por corrupción y/o destinación diferente a la priorización de proyectos definida en el Reglamento Técnico del sector de A & S25; 2. Ineficiencias derivadas de inversiones dispersas; y/o 3. Ineficiencias derivadas de la “atomización” de la Administración, Operación, Mantenimiento (AOM) Sin embargo: (a) Según el estudio “la ejecución de los recursos de SGP es más baja (mayor desviación de recursos) en las ciudades de mayor tamaño y en los municipios en los que la prestación del servicio es pública”; (b) Los recursos del SGP26 no podían destinarse a AOM, (c) En relación con la obligación legal de crear los “fondos de solidaridad y redistribución de ingresos”, el Procurador General27 sostiene que con frecuencia:

25

La Resolución 1096 de 2000 del MAVDT, adopta el Reglamento Técnico del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, RAS. El Plan de Desarrollo -2003-2006 (Ley 812 de 2003) dispone: “Artículo 91. Recursos de transferencias. Los recursos de transferencias del Sistema General de Participaciones asignados al sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, sólo podrán ser invertidos de acuerdo con la priorización de proyectos contenida en el Reglamento Técnico del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, siempre y cuando hagan parte de los programas de inversión de las entidades prestadoras de los servicios legal mente constituidas, estén previstas en los respectivos planes de desarrollo municipales o distritales y se encuentren registradas y vigiladas por la Superintendencia de Servicios Públicos, sin perjuicio de la porción que los municipios asignen para los subsidios a la tarifa de los estratos de menores recursos, a las inversiones en saneamiento básico rural con soluciones individuales y a la conservación de microcuencas que abastecen el sistema de acueducto”. 26 Artículos 76 y 78, Ley 715 de 2001. 21 de diciembre de 2001. 27 Directiva No.0015 de diciembre 22 de 2005

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Provisión del servicio de agua en municipios menores y zonas rurales en Colombia

“simplemente existe el acto administrativo que los creó, pero no están operando de manera efectiva”

TERCERA PARTE OBSERVACIONES Y RECOMENDACIONES
• • • • • • Regionalización de la inversión en infraestructura de agua potable y saneamiento (AP & S) Zonas rurales : Un enfoque equivocado Enfrentar la desviación de los recursos de inversión en agua potable y saneamiento (AP & S) Centralización de la Información Descentralización de La Información y El Conocimiento Gestión Integrada de La Información & El Conocimiento (GIIC)

9. REGIONALIZACIÓN DE LA INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO (AP & S)
Con el acompañamiento de GTZ, a través del programa PRODESPAZ, en el Departamento del Magdalena se generó un modelo de manejo regional de inversiones en A & S. Diez elementos claves pueden caracterizar esta experiencia:

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Provisión del servicio de agua en municipios menores y zonas rurales en Colombia

1. Diagnóstico técnico de los sistemas y estimativo de requerimientos de inversión28, 2. Plan Integral de Inversiones para un periodo de 10 años (2005-2015) 3. Autorización de Concejos Municipales (27 municipios) para comprometer vigencias presupuestales futuras (10 años, hasta 2015) y la pignoración de recursos (50%) que les corresponden del SGP con destinación al sector de A & S 4. Autorización de Asamblea Departamental para la pignoración de rentas (100%) correspondientes a recursos de reasignación de regalías y compensaciones (escalonamiento), provenientes de la explotación del carbón 5. Autorización de Consejos Directivos (CORPAMAG y CORMAGDALENA) para realizar aportes al Programa y para participar como accionistas en empresa regional. 6. Creación de una empresa regional (Aguas del Magdalena S.A., E.S.P29) para la política sectorial, desarrollar capacidad institucional e independizar el programa de la situación fiscal de Departamento 7. Contratación a través de procesos competitivos de una Gerencia Técnica de Proyecto30, responsable de la elaboración de estudios y diseños de obras, realización de obras, estructurar esquemas regionales o municipales y vinculación de operadores especializados; 8. Contratación de encargo fiduciario para el manejo de los recursos31. 9. Asesoría a los municipios para la implementación del esquema de regionalización que resulte de los estudios adelantados por la Gerencia Técnica, para lo cual podrá promover la creación de Empresas de Servicios Públicos Regionales y/o la contratación de operadores especializados 10. Acceso al crédito subsidiado32 y garantías del gobierno nacional
28

Realizado en el primer semestre de 2005 por ACODAL Entidad mixta del orden departamental, con la participación del Departamento del Magdalena en un 75%, la Corporación para la Promoción Turística Tayrona –CORPOTAYRONA- en un 6.25%, la Fundación para el Desarrollo de la Zona Bananera de Santa Marta – FUNDEBAN en un 6.25%, el Centro de Educación en Salud del Magdalena -Gabriel Angulo Cesmag – CESMAG en un 6.25%, y la Cámara de Comercio de Santa Marta en un 6.25%. 30 A cargo de la elaboración de pliegos y/o términos de referencia para la ejecución e interventoria de obras 31 Recursos del SGP, regalías departamentales de carbón, Nación, CARs y crédito, así como pagos en ejecución de obras y repago de créditos 32 El artículo 93 de la Ley 812 de 2003 (Plan de Desarrollo 2003-2006) establece la “Ventanilla única” en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y centraliza en este (como “único responsable”) la recepción de todos los proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico que soliciten apoyo financiero de la Nación. El Ministerio evaluará la viabilidad técnica, financiera, legal, socioeconómica y ambiental de los proyectos, elegirá aquellos que cumplan los requisitos y estructurará el esquema de financiamiento de los mismos, coordinando los aportes de recursos con las distintas entidades que los administran. El decreto 280 de 2006 (enero 31) regula la “tasa compensada” como una operación de redescuento de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. –FINDETER para programas y proyectos de
29

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Provisión del servicio de agua en municipios menores y zonas rurales en Colombia

En el Tercer Consejo Comunitario de A & S (Barichara, Agosto 26, 2006), el Presidente Uribe destacó las experiencias que se estaban desarrollando en esta misma dirección:
“Ahora, hay experiencias formidables. ¿Por qué están aquí los gobernadores de La Guajira y del Cesar y la “gerente de la nueva empresa de acueducto del Magdalena?: porque ya se ha dado un paso muy bueno en regalías. Estos tres departamentos son afortunados en regalías de carbón, ¿qué aceptaron?: aceptaron pignorar esas regalías a futuro, hacerse a un crédito internacional gestionado y avalado por el Gobierno Nacional e invertir la totalidad de esos recursos en agua potable. -Quiero que más adelante escuchemos a cada uno de los Gobernadores sobre esas experiencias-. Eso empieza a corregir el problema de las regalías, empieza a sembrarlas en las inversiones que requiere el país. Aquí está el Gobernador del Atlántico, nos va contar un caso magnifico. Él no tiene regalías, pero un gran esfuerzo del presupuesto departamental, de municipios y unos aportes del presupuesto nacional y está dotando de agua potable a los municipios costaneros del Atlántico. Allí entra a jugar otro aspecto muy importante: el crédito subsidiado del Gobierno, porque el crédito subsidiado del Gobierno se convierte en un gran camino para avanzar en agua potable. Es un crédito que le cuesta a los Alcaldes y a los Gobernadores, a la DTF –que creo que está en las condiciones históricas más bajas- y tiene 15 años de plazo. El diferencial de tasa de interés lo paga el Gobierno Nacional”.

En consistencia con estas experiencias y con la política anunciada en el mencionado Consejo Comunitario Temático por el Presidente Uribe, el PND 2006-2010 define que en la estrategia para maximizar el acceso a los servicios de AP & S, uno de los pilares fundamentales es el impulso de esquemas regionales a través de Planes Departamentales de Agua y Saneamiento Básico. 10. ZONAS RURALES : UN ENFOQUE EQUIVOCADO En las zonas rurales tiene su mayor expresión, la denominada “atomización”. A ese respecto, como ya se destacó, no faltan repetidas señales de alerta en los estudios sectoriales y en los documentos de política de la última década. Difícilmente la corrupción aparece con tanto énfasis y en la misma categoría de amenazas. Se estima
la Red Hospitalaria Pública, Agua Potable y Saneamiento Básico.

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Provisión del servicio de agua en municipios menores y zonas rurales en Colombia

que “existen más de 1500 prestadores de los servicios de agua y alcantarillado en las zonas urbanas y más de 12000 (organizaciones comunitarias), en las áreas rurales”33. Aunque “el proceso económico natural sería la toma de las empresas menores por las grandes empresas”34, numerosos estudios, medidas adoptadas y recomendaciones de política se han hecho para enfrentar (o “revertir”) esta amenaza. Se ha sostenido incluso que:
“No tiene sentido impulsar el programa de cultura empresarial o el fortalecimiento de organizaciones comunitarias que prestan los servicios con bajos niveles de calidad, que pueden ser objeto de fusiones para la operación de un operador especializado de mayor tamaño, bajo el concepto del PME”35.

Ese enfoque es equivocado y contraproducente porque: 1. Desconoce los aspectos culturales, ambientales y sociales de la provisión de servicios de agua en las zonas rurales; 2. Convierte en ilegal lo que (teóricamente) es antieconómico por no aprovechar economías de escala, alcance y/o aglomeración; 3. Excluye a las organizaciones comunitarias del acceso al crédito y de la asistencia financiera del Estado en todos sus niveles; 4. Desaprovecha el inmenso potencial de una red de 12.000 organizaciones comunitarias para la generación y aplicación de conocimientos en un enfoque integral de la gestión del recurso hídrico que incluye aspectos financieros y de cultura empresarial, pero que se extiende a la protección de las cuencas, la prevención y solución de conflictos, el tratamiento de aguas, la identificación de agentes contaminantes y de enfermedades asociadas con el agua, y la disposición de aguas servidas y residuos sólidos; y 5. Finalmente, desconoce incluso las realidades económicas, empresariales y financieras de la operación, mantenimiento y administración de los pequeños sistemas.
33 34

Banco Mundial (Fernandez, 2004)

35

“Preparación de Lineamientos para un Plan de Desarrollo Sectorial y para una Estrategia de la estructura de la Industria del Sector de Agua Potable y Saneamiento”, Económica Consultores, 2004, citado en “El Sistema General de Participaciones en el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico”, DNP - Dirección de Desarrollo Urbano y Política Ambiental, Noviembre de 2004

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Provisión del servicio de agua en municipios menores y zonas rurales en Colombia

Ciertamente los pequeños proveedores no se benefician de las economías de escala, aglomeración y alcance, pero los clientes valoran las ventajas derivadas de la inmediación: la atención local y/o personalizada; la facturación y cobro por los servicios en relación directa con los clientes, ajustándose a sus flujos de fondos; la minimización de perdidas de agua por mejor control y reducción de tiempo de respuesta en caso de fugas; y la oportuna información a los clientes sobre horas de servicio, suspensiones o fallas en los sistemas. La calificación de los usuarios a los operadores regionales o nacionales de servicios públicos en zonas rurales (o áreas urbanas de municipios apartados) no suele ser muy buena en estos aspectos. En reunión del autor de este documento con las vocales de control de los corregimientos del municipio de Zona Bananera36, explicaron que la empresa regional “Energía Social” solo provee el servicio dos horas por día, no hace descuentos por los cortes y las interrupciones del servicio, factura en bloque (la deuda a esa fecha era de 245 millones); restablece el servicio solo después de tres o mas horas de que se reporte el daño; y “no hay recaudadora en el pueblo, solo tiene un recaudador que va a cobrar pero no tiene nada que ver con el servicio”. Esas observaciones son consistentes con experiencias y casos documentados en otros países. Hay evidencia de que las organizaciones comunitarias que autogestionan el servicio y, aun proveedores comerciales (que han podido superar las barreras del marco institucional y legal para la gestión independiente de servicios de agua mediante conexiones domiciliarias) pueden concurrir con grandes proveedores del servicio. Así: (a) En los Estados Unidos el 82% de los sistemas públicos de servicios de agua que funcionan en el país (51.000 de 60.000) sirve a poblaciones de menos de 3,300 personas37 (b) Los pequeños proveedores comerciales de agua de Paraguay, quienes, en cuanto pueden usar las ventajas económicas de la distribución de agua entubada/en red, ofrecen servicios en condiciones ampliamente competitivas (tarifa promedio de US$0.30 por m3) con la empresa nacional; y, c) En el Salvador donde un estudio realizado para el Banco Mundial documentó las ventajas de los pequeños proveedores respecto a la empresa nacional (ANDA) en cuanto a costos operacionales; relación de costos con ingresos por servicios; reducción de tiempo de respuesta en caso de fugas y, sobre todo atención al cliente, local y personalizada, para reclamos comerciales o por
36 37

Santa Marta, Junio 2006 Jordan Jeffrey, Evaluating Water System Financial Performance and Financial Options, University of Georgia, Department of Agricultural and Applied Economics, Faculty Series, 98-15

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Provisión del servicio de agua en municipios menores y zonas rurales en Colombia

problemas técnicos, de continuidad del servicio o de calidad del agua. Incluso, su habilidad para minimizar costos y su capacidad para cobrar por los servicios, permite a las Asociaciones Proveedoras de Agua en el sector rural38 y a las pequeñas empresas proveedoras de agua en áreas urbanas39 (experiencias del plan Piloto de Descentralización) “working ratio”40 mejores que las de la Empresa Nacional de Agua .Los resultados de este indicador de desempeño de las pequeñas empresas de áreas urbanas y de las organizaciones comunitarias de las zonas rurales son mas relevantes si se considera que la mayoría opera sistemas de bombeo, que incluyen altos costos de energía.
Tabla : WORKING RATIO/ ASOCIACIONES RURALES - EXPERIENCIAS DEL “PLAN PILOTO DE DESCENTRALIZACION (AREAS URBANAS) – EMPRESA NACIONAL (ANDA)

Proveedor
Asociaciones Proveedoras de Agua (Organizaciones Comunitarias Rurales – Adescos y Comités de Agua) Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados –ANDA Experiencias del “Plan Piloto de Descentralización”

Working Ratio
<1.0 >1.2 0.74

38 39

Asociaciones Desarrollo Comunal (ADESCOS), Juntas y Comités de Agua Doce empresas que cubren 20 municipios y que han adoptado variadas formas de organización para la gestión de los servicios de agua y saneamiento, incluyendo siete empresas descentralizadas locales; una Asociación de Usuarios; una Oficina Microregional; una Asociación de Municipios; y dos Sociedades de Economía Mixta. 40 Relación costos operacionales/ingresos por venta de servicios. En la “Working Ratio”: a) Un valor superior a 1 significa que la empresa no recupera con sus tarifas los costos operacionales; b) Un valor inferior a 1 significa que tiene algún nivel de recuperación de sus inversiones; c) Un benchmarking internacional en este indicador es 0.7 y se considera bueno o muy bueno cualquier valor inferior a este

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Provisión del servicio de agua en municipios menores y zonas rurales en Colombia

11. ENFRENTAR LA DESVIACIÓN DE LOS RECURSOS DE INVERSIÓN EN AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO (AP & S)
Las ventajas económicas (reales o supuestas) derivadas de la escala, la aglomeración o el alcance son un tema valido para análisis financieros y comerciales y para decisiones de inversión, pero no puede constituir la base para crear barreras legales e institucionales, o incluso una política nacional de eliminación de los pequeños proveedores, incluyendo las 12.000 organizaciones comunitarias que ofrecen el servicio en las zonas rurales. Tampoco los argumentos en contrario pueden justificar la exclusión de los operadores privados. No tiene sentido que la ley o los funcionarios nacionales o los consultores nacionales o internacionales, sustituyan a los ciudadanos y a las comunidades locales en las decisiones que les corresponden sobre las alternativas de gestión de su servicio de agua. En cuanto el modelo contempla que los usuarios (mediante tarifas) deben pagar por la AOM, a ellos corresponde decidir quien y como se hará la operación, mantenimiento y administración del servicio. Por otra parte, en cuanto se destinan recursos públicos (impuestos locales, SGP, regalías o aportes nacionales) para el componente de inversión, es responsabilidad del Estado, en su nivel correspondiente (nación, departamento o municipio) intervenir en la decisión sobre las alternativas de manejo de la inversión respectiva. Y, el estudio sobre transferencias del DNP41 sostiene que se ha producido una importante desviación de tales recursos. Esa desviación puede explicarse por corrupción y/o por la dispersión de las inversiones.

41

DNP – TRANSFERENCIAS (2004). Documento CONPES 3305. Lineamientos para optimizar la política de Desarrollo Urbano. 23 de Agosto de 2004.

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Provisión del servicio de agua en municipios menores y zonas rurales en Colombia

Así, como se detalló anteriormente, la regionalización de la inversión en AP & S en la forma planteada en el Departamento del Magdalena, con el acompañamiento de GTZ (a través del programa PRODESPAZ), esencialmente apunta a resolver los problemas asociados con la dispersión de la inversión42. Sin embargo: 1. Ese modelo no resuelve (ni podría hacerlo) sino que traslada a otros niveles e instancias los eventuales problemas asociados con corrupción, y, 2. Ese modelo no debe adoptarse como el único aceptable en cuanto a la regionalización de la inversión. En cuanto a la corrupción: Los organismos de cooperación y el gobierno en todos sus niveles deben identificar los factores de riesgo de corrupción y las malas prácticas del proceso de planeación, precontractual, de contratación, de ejecución y de liquidación de los contratos de estudios, diseños, compras, construcción e interventoría de obras de infraestructura de agua y saneamiento, como son: (1) Prácticas asociadas con fallas / omisiones en la legislación; (2) Practicas relativas a la influencia indebida de la política en la administración; (3) Prácticas relacionadas con las fallas / omisiones en los Pliegos de Condiciones; (4) Prácticas relacionadas con Métodos de Adjudicación de Contratos; (5) Prácticas relacionadas con la presentación de propuestas con precios artificialmente bajos, “DUMPING CONTRACTUAL”; (6) Acuerdos colusorios y Abuso de posición dominante; (7) Crimen e impunidad. Para esta estrategia se deben considerar los riesgos específicos derivados de: (a) la captura del Estado por grupos de poder, armados o desarmados, legales o ilegales, regionales o nacionales; (b) la proximidad de los procesos electorales y la financiación de las campañas políticas;

42

Documento CONPES 3305. Lineamientos para optimizar la política de Desarrollo Urbano.

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Provisión del servicio de agua en municipios menores y zonas rurales en Colombia

(c) El lavado de activos y otras transacciones que involucran organizaciones criminales en la contratación publica. La estrategia debe involucrar a las entidades de financiamiento; el sector privado regional y organismos gremiales que actualmente promueven esfuerzos de autorregulación en la contratación de infraestructura como los proveedores de tubería y la Cámara Colombiana de Infraestructura (CCI). En abril de 2005, con el respaldo gremial de ACODAL, se firmó un pacto de autorregulación de la industria del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico entre las firmas que representan el 95% de la industria de tubos del país y el 100% de las que participan en licitaciones públicas con el Estado43. El objetivo del gremio es “desarrollar y fortalecer la cultura de no pague, no ofrezca, no reciba, no pida dádivas o cualquier otra ventaja con la intención de inducir y/o realizar una acción deshonesta, ilegal o que pudiera ocasionar pérdida de confianza en la conducción de las actividades comerciales de las empresas”44. Al cumplirse el primer año de ejecución del pacto (abril, 2006), las empresas reportaron a la Vicepresidencia de la Republica una reducción cercana al 30% en los precios de sus productos, atribuida a ese pacto anticorrupción.

En cuanto a la regionalización de la inversión: Como ya se destacó, los elementos estructurales del modelo de inversión regional en el Magdalena, lo hacen promisorio para aislar de riesgos y neutralizar desventajas asociadas con la dispersión de la inversión. Sin embargo, esta no es todavía una experiencia probada y está especialmente dirigido a las áreas urbanas y no a las zonas rurales45. El gobierno nacional no debe excluir otras alternativas o modelos de inversión regional en infraestructura de AP & S. Así, en cuanto a la regionalización de la inversión en acueductos rurales, el gobierno nacional no se puede desconocer la avanzada experiencia del PAAR46 ejecutado en el Departamento del Valle del Cauca. Este programa se basa en una alianza estratégica regional entre los 42 municipios del departamento, la gobernación, la Corporación
43

American Pipe And Construction S.A., Colombiana de Extrusión – Extrucol S.A., Flowtite Andercol S.A., Pam Colombia S.A., PVC Gerfor S.A., Pavco S.A., Celta S.A., Titan Manufacturas de Cemento S.A., Tubotec S.A.y Tuvinil S.A. hoy Durman Esquivel Colombia S.A. 44 Jorge Enrique Ángel Gómez, presidente de Acodal 45 Solo se incluyen, entre las áreas rurales, corregimientos de Zona Bananera y Sitio Nuevo 46 Programa de Abastecimiento de Agua Rural

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Provisión del servicio de agua en municipios menores y zonas rurales en Colombia

Autónoma Regional del Valle del Cauca –CVC-, la Sociedad de Acueductos y Alcantarillados del Valle del Cauca –ACUAVALLE- , el Comité Departamental de Cafeteros y las comunidades beneficiadas, con el apoyo técnico de la Universidad del Valle – CINARA. Al iniciarse el programa (2003) solo el 35% de los 700 habitantes de las zonas rurales del departamento tenía acceso a sistemas confiables de abastecimiento de agua. Teniendo esta línea de base, el programa en su primera etapa que termina este año (2007), con inversiones de 50 mil millones de pesos 47, habrá cumplido las metas que corresponden a los ODM (disminuir en un 50% la población no atendida) y, en la segunda etapa 2008-2015 se propone alcanzar una cobertura de 100%. La ejecución se realiza a través del Comité de Cafeteros que realiza los contratos de adquisición de materiales, contrata profesionales para el diseño, asesoría y control de las obras y vincula a la comunidad para conseguir su aporte en mano de obra no calificada. Todas las instituciones participantes han cumplido con los aportes pactados, así:
ENTIDAD GOBERNACION MUNICIPIOS COMITE DE CAFETEROS CVC ACUAVALLE OTROS TOTAL 2003 2.000 1.500 1.000 2.500 250 200 7.450 2004 1.000 2.500 250 6.500 250 200 10.700 2005 1.000 2.500 250 6.500 250 200 10.700 2006 1.000 2.500 250 6.500 250 200 10.700 2007 1.000 2.500 250 6.500 250 200 10.700 TOTAL 6.000 11.500 2.000 28.500 1.250 1.000 10.700

12. CENTRALIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN
Mientras desaparecen, eliminadas o aglomeradas48, bajo la estrategia de “consolidación de la industria”, las 12.000 organizaciones comunitarias que proveen servicios de agua en zonas rurales, están obligadas a registrarse49 y proveer información a la SSPD para que esta, a través de sus Direcciones Territoriales, haga la evaluación permanente de su gestión y resultados50. Según la Circular SSPD – CRA (Conjunta) 0005 de 2004 que se refiere a la información que deben proveer al SUI, “las variables definidas para los prestadores menores (…) se encuentran distribuidas por tópicos”. La información correspondiente se refiere a 102 aspectos:
47

Aproximadamente 17 millones de euros Pues, según el PND 2006-2010 ““podrían estar generando una estructura industrial suboptima” 49 Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos – RUPS. Resolución No. 867 (marzo 10/2004) de la SSPD 50 Ley 689 de 2001 y Decreto 990 de 2002
48

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Provisión del servicio de agua en municipios menores y zonas rurales en Colombia

    

17 aspectos administrativos51; 27 aspectos comerciales52; 11 aspectos financieros, 32 aspectos técnico-operativos, 15 aspectos institucionales y legales

Adicionalmente se debe enviar la información contable, Plan de Cuentas53; Estados Financieros certificados54; y notas a los Estados Financieros. De todos modos:
51

“Se ha creado la planta de personal según las necesidades de la entidad prestadora? ; se ha determinado la estructura orgánica de la empresa? se ha elaborado y publicado el reglamento interno de trabajo? se ha elaborado e implementado el manual de funciones? se ha elaborado e implementado el manual de procedimientos de la entidad? se han definido e implementado procedimientos de selección de personal? se ha definido e implementado un registro de actualización de las hojas de vida del personal? se han suscrito contratos de trabajo con los empleados a que hubiere lugar? se ha diseñado e implementado un curso de inducción para el personal nuevo? están debidamente afiliados los empleados al régimen de seguridad social? se ha implementado algún sistema de promoción, estabilidad y ascenso del personal? se ha implementado algún sistema de evaluación periódica de desempeño del personal? se ha previsto atender las necesidades de capacitación en el presupuesto anual ? se tiene establecido algún sistema para la administración de materiales (kardex, manual o sistematizado)? esta prevista en el presupuesto la ejecución del plan anual de compras? se tiene establecido algún sistema para el registro actualizado de precios y proveedores? se tiene establecido algún procedimiento para cuantificar y tener actualizado el patrimonio por cada servicio? 52 “Se ha cumplido con la obligación de implementar el contrato de condiciones uniformes ? se tiene establecido algún procedimiento para atender solicitudes nuevas de servicio? se tiene establecido algún procedimiento para la incorporación de usuarios? se ha establecido e implementado algún procedimiento permanente para detección de usuarios clandestinos? se ha elaborado e implementado un catastro de suscriptores? se ha elaborado e implementado un catastro de medidores? se tienen instalados medidores nuevos a los usuarios existentes? cuantos? ___se tiene formulado e implementado un programa de revisión y calibración de medidores? se esta ejecutando algún programa de reposición de medidores que hayan cumplido su vida útil? se ha implementado un procedimiento para lectura de medidores? todos los conceptos de la factura cumplen con los requerimientos de la ley 142/94? se ha definido e implementado un procedimiento de facturación? se tiene implementado un formato para la actualización mensual de los niveles tarifarios? se ha implementado un procedimiento para critica de lecturas y revisión previa? se han implementado mecanismos para llevar un control de la facturación (ej. : listados, cuadros, etc.)? se ha implementado algún procedimiento individualizado de recaudo ? se ha implementado un programa de recaudo a domicilio? se ha implementado un programa de recaudo a través de bancos y/o establecimientos comerciales? se tienen definidos mecanismos eficientes para el control de no pago por parte de los suscriptores? se tienen implementados formatos de control periódico del índice de eficiencia del recaudo? se han definido e implementado procedimientos para cobro a morosos, suspensión, corte y reconexión? se ha realizado e implementado un sistema de registro actualizado de cartera morosa? se han implementado formatos o listados para llevar el registro de consumos por estratos y usos? existen procedimientos para obtener registros actualizados de agua producida y agua facturada? se adelantan campañas de capacitación a la comunidad sobre control social de la gestión de los servicios? se ha

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Provisión del servicio de agua en municipios menores y zonas rurales en Colombia

“la SSPD y CRA se reservan el derecho de solicitar información adicional y/o en períodos diferentes a los estipulados, cuando por circunstancias especiales así lo requiera. El incumplimiento en el envío de la información dentro de los plazos señalados, dará lugar a las sanciones contempladas en la ley”55.

Así, no es sorprendente que de las 12.000 organizaciones comunitarias proveedoras de agua, solo se hayan registrado 1.22756, entre las cuales probablemente no se incluyen las beneficiarias del PAAR, que como se describió antes, es la más relevante (quizás única) experiencia regional de inversión en acueductos rurales ejecutada por el país en la última década. Posiblemente los costos de proveer información a estos sofisticados sistemas centrales sean para las organizaciones comunitarias rurales, mayores que los de adquirir insumos para proveer agua con algún de nivel de tratamiento a los usuarios. La omisión en el registro y en la entrega de información no debe ser considerada como una ilegalidad sino como el comportamiento explicable de comunidades a las cuales se quiere imponer regulaciones hechas a la medida de los requerimientos de supervisión aplicables a grandes operadores o a la medida de las capacidades de estos. Precisamente, en el Informe de la Comisión Presidencial para la Reforma de la Administración Publica del Estado Colombiano57 (1990) se advierte sobre los excesos en las regulaciones y el error de convertir la informalidad en ilegalidad:
“En ambientes de inflación regulativa resulta inevitable que la sociedad y la economía informal construyan su propio sistema de reglas y operen con sujeción a ellas. Algunos segmentos de la sociedad no pueden responder al sistema estatal de regulaciones sin arriesgar su supervivencia”

13.DESCENTRALIZACIÓN CONOCIMIENTO

DE

LA

INFORMACIÓN

Y

EL

formulado e implementado un programa permanente de capacitación en uso eficiente y ahorro del agua? se ha formulado e implementado un programa de capacitación en saneamiento básico y educación en higiene? 53 Siguiendo los formatos y lineamientos establecidos en la Circular 009 del 14 de agosto de 2003. 54 Por el Representante Legal, Contador Público y dictaminados por el Revisor Fiscal o quien haga sus veces, si aplica, y aprobados por Juntas Directivas, Asamblea General o Asamblea de Socios 55 Circular SSPD – CRA (Conjunta) 0005 de 2004 56 PND 2006 - 2010 57 Henao Ospina, Marino Tadeo “Informe de la Comisión Presidencial para la Reforma de la Administración Publica del Estado Colombiano”, ESAP, 1990

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En estudio ya citado se sostiene:
“No tiene sentido impulsar el programa de cultura empresarial o el fortalecimiento de organizaciones comunitarias que prestan los servicios con bajos niveles de calidad, que pueden ser objeto de fusiones para la operación de un operador especializado de mayor tamaño, bajo el concepto del PME”58.

En sentido contrario, en este documento se considera que: 1. Los procesos de descentralización no se fundamentan las capacidades vigentes de municipios y comunidades en sus potencialidades. Se acepta que tienen una baja capacidad de planificación y una débil capacidad de gestión; 2. En el mismo sentido, los derechos políticos no pueden condicionarse a la adquisición de determinadas capacidades supuestamente requeridas o exigibles para su ejercicio. Los ciudadanos tienen el derecho y el deber moral de intervenir en los asuntos que les afectan; 3. Los programas de desarrollo institucional deben dirigirse a enfrentar las asimetrías de información, de poder y de capacidad de análisis que limitan el ejercicio de derechos y el alcance o la efectividad de la intervención ciudadana en el proceso de decisiones publicas. Por ello, más allá de los alcances políticos, administrativos o fiscales, el aspecto más profundo (y el mayor desafío) de la descentralización, es la descentralización de la información y el conocimiento. Las asimetrías de información, poder y capacidad de análisis, afectan directamente: 1. La calidad de las escogencias públicas, (en el proceso político), y, 2. La calidad de las escogencias individuales, (en la economía de mercado), La sola existencia de mecanismos y oportunidades de participación política o de libertades económicas, no asegura el adecuado funcionamiento de la democracia y los mercados. Las asimetrías de información, poder y capacidad de análisis pueden hacer perder el potencial o anular el sentido de esos mecanismos y oportunidades. La cultura y el conocimiento permiten a los ciudadanos y comunidades (en el proceso político), y a
58

“Preparación de Lineamientos para un Plan de Desarrollo Sectorial y para una Estrategia de la estructura de la Industria del Sector de Agua Potable y Saneamiento”, Económica Consultores, 2004, citado en “El Sistema General de Participaciones en el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico”, DNP - Dirección de Desarrollo Urbano y Política Ambiental, Noviembre de 2004

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los consumidores y usuarios (en escogencias económicas) tomar decisiones informadas, más racionales y/o que corresponden más adecuadamente a sus intereses, expectativas y valores. La centralización de la información y el conocimiento juegan un papel determinante en la pobreza, la degradación del medio ambiente y la falta de transparencia. Para que la información y el conocimiento sean aplicables al desarrollo sostenible de amplia base, no es suficiente su pertinencia y calidad. La cultura y la forma en que se genera y recibe un conocimiento marca la diferencia en su potencial de utilización y aplicación. Estas asimetrías de información y/o conocimiento (que constituyen una barrera adicional al desarrollo sostenible de amplia base y que están directamente relacionadas con la concentración del poder) se acentúan cuando: 1. Las comunidades son solo proveedoras de información a sistemas centrales para alimentar evaluaciones, discusiones o análisis entre iniciados, funcionarios o grupos de poder ; y/o, 2. Existen prohibiciones de acceso o limitaciones significativas (por precios, o por procedimientos legales, o por prácticas administrativas o dilaciones burocráticas) para el acceso, distribución o uso de información o conocimiento, Las garantías constitucionales o legales y las herramientas desarrolladas para hacer valer principios generales y universales sobre la propiedad, acceso y uso de la información pública responden a ese problema, pero no son suficientes. Ni siquiera es suficiente el reconocimiento concreto de las demandas y derechos de información de los diferentes grupos de usuarios. Para que las políticas, programas y proyectos públicos (o de la cooperación internacional) desarrollen todo su potencial, se requieren enfoques adecuados y estrategia dirigidas a la divulgación, transmisión, validación, crítica, retroalimentación y sobre todo, apropiación (no solo en sentido legal) del conocimiento y la información por el público. Hay que crear la demanda de información y/o conocimiento por quienes deberían tenerlo y frecuentemente (a) no lo tienen; (b) no saben que existe; (c) ni siquiera saben que lo necesitan o cuanto valor puede tener para su propio destino y para el futuro de sus comunidades. Lo expuesto es crítico para la Gestión Integral del Agua. La información sobre aspectos administrativos; comerciales; aspectos financieros, técnico-operativos, institucionales y legales que debe enviarse al SUI y que se evalúa 59 por funcionarios regionales o centrales es necesaria y relevante. Pero ese enfoque unidireccional de levantamiento y organización de información, a alto costo para las comunidades, que se envía al sistema
59

Usando el INTEGRIN

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central y que es evaluado por funcionarios centrales tiene que dar paso al desarrollo de un circuito de información y conocimiento. Adicionalmente, mucho mas allá de la sostenibilidad financiera, en las zonas rurales se requiere información y conocimiento para: 1. Prevención y/o solución de conflictos relacionados con el agua; 2. Proteger cuencas (y microcuencas) hidrográficas; y, 3. Minimizar riesgos y vulnerabilidad.

14. GESTIÓN INTEGRADA CONOCIMIENTO (GIIC)

DE

LA

INFORMACIÓN

Y

EL

Las 12.000 organizaciones comunitarias que proveen servicios de agua en zonas rurales deben recibir apoyo para participar de: 1. Un circuito de información; 2. Una Red de intercambio de experiencias y, 3. Un sistema de Gestión de conocimiento Este sistema de Gestión Integrada de Información y Conocimiento (GIIC) debe incluir aspectos empresariales, financieros, técnicos, operativos, institucionales y legales de la provisión del servicio, pero también debe cubrir mecanismos y conocimientos para la prevención y/o solución de conflictos relacionados con el agua; la protección de cuencas y microcuencas hidrográficas; y, las herramientas para minimizar riesgos y reducir la vulnerabilidad. Un programa de GIIC debe permitir que las autoridades locales y las comunidades rurales hagan propio el conocimiento necesario para decisiones (o intervenciones) sobre ordenamiento territorial, asignación de usos, protección de las zonas de recarga, reducción de riesgos y vulnerabilidad, explotación racional de los acuíferos y prevención y/o solución de conflictos. En el departamento de Norte de Santander, con base en las iniciativas que ya se encuentran en curso, podría desarrollarse la experiencia piloto. Entre los elementos estructurantes del programa se debe considerar: 1. Aprovechamiento de : (a) Experiencias concretas de las organizaciones comunitarias a través de un mecanismo de transferencia horizontal de experiencias;

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(b) Experiencias de GTZ en solución de conflictos por usos de agua60; agricultura de conservación y protección de cuencas61; y empresas comunitarias para administrar y operar acueductos y alcantarillados62 (c) Una excelente base de materiales de capacitación desarrollados y/o publicados por el MAVDT – Programa de Cultura Empresarial, con el apoyo de agencias internacionales de cooperación63.

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El Programa de Mejor Gestión de Departamentos – GTZ sirvió como facilitador del Acuerdo de Cooperación (enero-febrero de 2002) y del proceso de implementación en Mesa Técnico – jurídica constituida entre la Gobernación de Risaralda, el Municipio de Desquebradas y la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira (EAAP) S.A. – E.S.P, para la solución del conflicto por el uso de agua entre los municipios de Pereira y Desquebradas. Estos acuerdos permitieron la creación de la Empresa PLANTA DE TRATAMIENTO VILLASANTANA S.A. ESP “AGUAS DE DOSQUEBRADAS”, el diagnóstico y análisis de viabilidad administrativa, financiera, económica y legal para la estructuración de la empresa calcular los costos de referencia y alternativas sobre la estructuración tarifaria; estructuración administrativa y financiera, asi como el marco jurídico, incluyendo definición de la naturaleza jurídica de la nueva empresa (tipo de sociedad, orden, clase, acto por el cual se deberá constituir, duración, composición accionaria, domicilio y estatutos). Por otra parte, el Programa - GTZ apoyó en la solución de conflictos por uso de agua entre pobladores de la parte alta, media y baja de la cuenca del Río Pamplonita.
61

Como se explica en … “El manejo técnico de las cuencas hídricas requiere desarrollar capacidades en la comunidad para: revertir procesos de degradación (erosión, pérdida de suelos, deforestación, contaminación), atenuación de riesgos (deslaves, inundaciones), preservación (recarga de acuíferos, calidad, almacenamiento, manejo de procesos de revegetalización y arborización)”.
62

Como explica Henry Quijano (ib): “Se debe además realizar el proceso de organización del nivel local para la administración, operación y mantenimiento -que algunas veces puede iniciarse en la fase de planeación (…) Un desarrollo institucional más integral y permanente se logra si se potencia la capacidad de gestión de la comunidad. Es necesario que el programa vaya más allá de la enseñanza. Debe ser un proceso formativo amplio, que incluya el cambio de actitudes, la relación con los usuarios, con las autoridades municipales y departamentales, entre otros aspectos. Un proyecto participativo de agua y saneamiento tiene todo el potencial para generar verdadero desarrollo en la comunidad puesto que incide no sólo en las necesidades básicas tradicionalmente reconocidas sino también porque influye en otras necesidades humanas expresadas por Max-Neef et al (1986) como creatividad, participación, identidad, afecto, entendimiento, entre otras. Este tipo de proyectos pueden generar satisfactores sinérgicos que conducen a nuevos proyectos (WASH, 1993), incluso en otros sectores sociales”. 63 La lista de documentos incluye: o Lineamientos de política de agua potable y saneamiento básico para la zona rural de Colombia. Bogotá, Octubre de 2005.

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Provisión del servicio de agua en municipios menores y zonas rurales en Colombia

Tecnología de información y comunicaciones para la preparación y uso de materiales de capacitación y de metodologías que aseguren que (más allá de una serie de eventos aislados) quede instalada a nivel local, una capacidad de aplicación del conocimiento. Esto incluye la adecuada combinación de capacitación “a distancia”, (con materiales específicamente diseñados, en las áreas que se pueden aprender sin la presencia continua del instructor), y capacitación personalizada en el puesto de trabajo, en áreas que requieren acompañamiento como la realización de tareas y el cambio en habilidades o prácticas. cuerdos con universidades regionales para investigación y/o formación en el acceso a/uso de herramientas, métodos y técnicas de investigación, programas de manejo de datos y mapeo (SIG, Mapas Hidrogeológicos, Bases de Datos), para el conocimiento, gestión eficiente, control, monitoreo y evaluación de los recursos hídricos, para proveer insumos a un marco legal y de regulaciones basadas en el conocimiento especifico de la situación y necesidades de las regiones y comunidades; incrementar el acceso a agua potable en zonas rurales y promover un uso adecuado del recurso.

o o o o o o o o o o o o o

Resultados Inventario Sanitario Rural. Una herramienta para mejorar el acceso a agua potable y saneamiento básico. Caquetá y Putumayo. Guía del Facilitador. Serie Jornadas educativas, la cultura del agua. Bogotá, año 2003. Agua, salud y vida. Serie Jornadas educativas, la cultura del agua, No. 1. Bogotá, año 2003. Agua potable para todos. Serie Jornadas educativas, la cultura del agua, No. 2. Bogotá, año 2003. Saneamiento Básico e higiene. Serie Jornadas educativas, la cultura del agua, No. 3. Bogotá, año 2003. Nuestra empresa al servicio de la comunidad. Serie Jornadas educativas, la cultura del agua, No. 4. Bogotá, año 2003. Uso eficiente y ahorro del agua. Serie Jornadas educativas, la cultura del agua, No. 5. Bogotá, año 2003. Gestión empresarial, municipios menores y zonas rurales. Serie Cultura empresarial, Acueducto – Alcantarillado – Aseo, No. 1. Año 2005. Costos y tarifas, municipios menores y zonas rurales. Serie Cultura empresarial, Acueducto – Alcantarillado – Aseo, No. 2. Año 2005. Agua no contabilizada, municipios menores y zonas rurales. Serie Cultura empresarial, Acueducto – Alcantarillado – Aseo, No. 3. Año 2005. Catastro de Redes, municipios menores y zonas rurales. Serie Cultura empresarial, Acueducto – Alcantarillado – Aseo, No. 4. Año 2005. Catastro de Usuarios, municipios menores y zonas rurales. Serie Cultura empresarial, Acueducto – Alcantarillado – Aseo, No. 5. Año 2005. Manual de Funciones, municipios menores y zonas rurales. Serie Cultura empresarial, Acueducto – Alcantarillado – Aseo, No. 6. Año 2005.

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2. Mediante acuerdos con organizaciones que agrupan científicos y profesionales retirados (pensionados) en Europa y Estados Unidos, o mediante un sistema de contacto demanda – oferta en Internet, podría conseguirse su cooperación, especialmente para la capacitación sobre la parte técnica de diseño o implementación de proyectos, ejecución de obras y para la lectura, interpretación o utilización de conocimiento científico y/o técnico en la materia. 3. Un servicio de “Consultorio” de Gestión Integrada del Recurso Hídrico, instalado en el MAVDT o en una de las ONGs apoyadas por la cooperación internacional, que permita un sistema sencillo de consultas – respuestas, sobre avances científicos, instrumentos y experiencias para la preservación y uso adecuado del Agua.

DOCUMENTOS CONSULTADOS

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Provisión del servicio de agua en municipios menores y zonas rurales en Colombia

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ACODAL. Asociación Colombiana de Ingeniería Sanitaria y Ambiental. Diagnóstico de los sistemas de agua potable y saneamiento básico de 16 municipios del Departamento del Magdalena. AGUAS DE DOSQUEBRADAS. Plan de Gestión empresarial. Plan Estratégico y planes operativos. Periodo 2006-2023. BID. Colombia. Nota sectorial. Enero de 2006. CONGRESO DE COLOMBIA. o Ley 09 de 1979, o Ley 99 de 1993. Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la Gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones. o Ley 142 del 11 de julio de 1994. Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones. o Ley 286 de 1996. Por la cual Se modifican parcialmente las Leyes 142 y 143 de 1994. o Ley 489 de 1998. por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades y organismos del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas ... o Ley 632 de 2000. por la cual Se modifican parcialmente las Leyes 142, 143 de 1994, 223 de 1995 y 286 de 1996 o Ley 689 de 2001. o Ley 715 de 2001. Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. 21 de diciembre de 2001.

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CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL. República de Colombia. Departamento Nacional de Planeación. o Documento CONPES 91. Metas y Estrategias de Colombia para el logro de los objetivos de desarrollo del milenio. 10 de octubre de 2005. o Documento CONPES 2767- PLAN DE AGUA 1995-1998. o Documento CONPES 3383. Plan de Desarrollo del sector de acueducto y alcantarillado (Octubre 10/2005). 35

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o Documento CONPES 3431. Garantía de la nación a la empresa de servicios públicos mixta Aguas del Magdalena S.A. - E.P.P.S, para la contratación de una operación de crédito público externo con la banca multilateral hasta por la suma de US$58.1 millones, o su equivalente en otras monedas, destinado a la financiación parcial del programa de agua potable y alcantarillado, 2005-2010, en el Departamento del Magdalena. (junio 28/2006). COOPERATIVA DE SERVICIOS PUBLICOS DE SAN SEBASTIAN LTDA. COOSERPUSANS LTDA-.Portafolio Institucional. GOBIERNO NACIONAL DE COLOMBIA, o Decreto 3075 de 1997, por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 09 de 1979 y otras disposiciones. 23 de diciembre de 1997. o Decreto 421 de 2000. Por el cual se reglamenta el numeral 4 del artículo 15 de la Ley 142 de 1994, en relación con las organizaciones autorizadas para prestar los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico en municipios menores, zonas rurales y áreas urbanas específicas. 8 de marzo de 2000. o Decreto 990 de 2002. Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. 21 de mayo de 2002. o Decreto 456 de 2004. Por medio del cual se reglamenta parcialmente el artículo 81 de la Ley 715 de 2001. 17 de febrero de 2004. o Decreto 280 de 2006. Por el cual se regula una operación de redescuento de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. -FINDETER, para programas y proyectos de la Red Hospitalaria Pública, Agua Potable y Saneamiento Básico y se otorga una tasa compensada a los beneficiarios. 31 de enero de 2006. DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. República de Colombia. o Información Básica Departamental. Norte de Santander. Agosto 17 de 2002.

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Provisión del servicio de agua en municipios menores y zonas rurales en Colombia

o Boletín Audiencias Públicas. Norte de Santander. o Dirección de Desarrollo Urbano y Política Ambiental. El sistema general de participaciones en el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico.10 de Noviembre de 2004. o Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, y otros. Los municipios Colombianos hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Salud, educación y reducción de la pobreza. Bogotá, Colombia. o Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible. Desempeño Fiscal de los Departamentos y Municipios 2004. Artículo 79 Ley 617 de 2000. o Estado de Proyectos de Audiencias Públicas. FINDETER. o Dictamen del Revisor Fiscal sobre el fideicomiso de administración del fondo comisión nacional de regalías. Bogotá D.C., 14 de febrero de 2005. o Dictamen del revisor fiscal sobre el fideicomiso de administración del fondo de cofinanciación de proyectos en el sector de agua potable y saneamiento básico. 14 de febrero de 2005. o Dictamen del revisor fiscal sobre el fideicomiso de administración insfopal. 14 de febrero de 2005. o Dictamen del revisor fiscal sobre el fideicomiso de administración del fondo de saneamiento fiscal para el fortalecimiento Institucional de entidades territoriales. 14 de febrero de 2005. o Fideicomiso de administración del fondo de cofinanciacion de proyectos en el sector de agua potable y saneamiento básico. Notas a los estados financieros por los años terminados. El 31 de diciembre de 2004 y 2003. HENAO, MARINO T Y RODRÍGUEZ, MARCOS. Revisión externa del programa aguasan el salvador. Fase III, 01/2002 – 12/2005. San Salvador, Junio 2005 HENAO, Marino. RTI INTERNATIONAL. Base conceptual y recomendaciones generales sobre la institucionalidad para los servicios de agua potable y saneamiento básico en El Salvador. Diciembre 2004. IADF. INTERNATIONAL ASSOCIATION OF DEVELOPMENT FOUNDS. Interview: Thomas van Gilst. Water and Sanitation for the Urban Poor. Conducted By: Kristyn Oldendorf.

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IADF bulletin. Financing September/October 2005

Local

Government.

Volume

2,

Issue

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Información de créditos banca multilateral sector de A & S en Colombia (KFW); Información de créditos Banca Multilateral Sector de Acueducto y Saneamiento Básico en Colombia. Instructivo Informe Final GOPA – Giraldo; MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL. Dirección de Agua Potable y Saneamiento Básico ambiental. República de Colombia. o Propuesta de Decreto modificatorio del Decreto 475 de 1998 sobre calidad de agua para consumo humano. o Esquema general de la ventanilla única de proyectos de agua potable y saneamiento básico. o FINANCIERA DE DESARROLLO TERRITORIAL S.A. - FINDETER -.Línea de crédito con tasa compensada. Guía de Presentación de Proyectos. Sector de Agua Potable y Saneamiento Ambiental.

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MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. República de Colombia. Decreto No. 280 de 2006. Por el cual se regula una operación de redescuento de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. -FINDETER, para programas y proyectos de la Red Hospitalaria Pública, Agua Potable y Saneamiento Básico y se otorga una tasa compensada a los beneficiarios.31 de enero de 2006. MODELO DE COSTOS DE REFERENCIA Y MODELO TARIFARIO DE AGUA EN BLOQUE CRUDA Y AGUA EN BLOQUE TRATADA OCHOA F., FRANCISCO J. Evaluación de la participación del sector privado en acueducto y alcantarillado -EnseñanzasORGANIZACION PANAMERICANA DE LA SALUD. Informe final del proyecto CTP 2004-05 No. 33. Intercambio de experiencias en agua y saneamiento en situaciones de emergencia.31 de enero de 2006.

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Plan Departamental de Acueducto y Alcantarillado. 2005-2015. "Un desafío de todos por el Departamento del Magdalena". Plan de Desarrollo : Ley 812 de 2003 PLANTA DE TRATAMIENTO VILLASANTANA S.A. ESP. Código de Ética y Buen gobierno. Presupuesto Participativo. Risaralda. Experiencia metodológica y resultados parciales. 2002-2003. PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION. Directiva 0015 del 22 de Diciembre de 2005. Ejercicio de control preventivo en relación con la eficiente prestación de los servicios públicos domiciliarios, y el derecho a gozar un medio ambiente sano. PROGRAMA MEJOR GESTION DE LOS DEPARTAMENTOS, PMGD. Visión. Programa microempresas comunitarias. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, Ministerio de Ambiente, vivienda y desarrollo territorial y otros. La infancia, el agua y el saneamiento básico en los planes de desarrollo departamentales y municipales. La planeación local, una oportunidad para que los niños, las niñas y los adolescentes del país tengan un medio ambiente adecuado para su desarrollo. Bogotá, Colombia. QUIJANO SANCHEZ, Henry. o Programa de agua y saneamiento. Banco Mundial. Sistemas de abastecimiento de agua multiveredales en Colombia. Documentación de casos. Santafé de Bogotá, marzo de 2000. o Gestión alternativa para la prestación de los servicios públicos domiciliarios en municipios menores a 2.500 usuarios – el caso de San Sebastián de Buenavista (Magdalena).

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Resolución 242 de Mayo 2004 Resolución SSPD 000321de 2003

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Resolución DANE 106 de febrero 7 de 2005 RTI Internacional - Henao, Marino. o Base Conceptual Y Recomendaciones Generales Sobre La Institucionalidad Para Los Servicios De Agua Potable Y Saneamiento Básico En El Salvador. Diciembre de 2004. o Consultoria para analizar las ventajas comparativas y el potencial de los pequeños proveedores independientes para la prestación de servicios públicos. Contrato WB-7120052. Proyecto PPIAF-Banco Mundial. Octubre de 2004.

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SUPERINTENDENTE DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS Y DIRECTOR EJECUTIVO COMISION DE REGULACION DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BASICO. Circular SSPD - CRA 005 DE 2004. Comisión de Regulación de agua potable y saneamiento básico. Reporte oficial de información administrativa, financiera, comercial y técnica operativa.23 de agosto de 2004. The World Bank. Designing and Implementing an Option for Private Sector Participation. 1997. UNION TEMPORAL AGUAS DE VILLASANTANA. Estudio de viabilidad administrativa y financiera, estructuración de una empresa y definición jurídica para la terminación, puesta en marcha, operación, mantenimiento y administración del primer módulo de la planta de tratamiento de Villa Santana. U.S. AGENCY FOR INTERNATIONAL DEVELOPMENT. Global development alliance secretariat. Annual program statement. Aps no: m/oaa/gro/egas - 06- 07. Public private alliances. USAID, UN-HABITAT, PNUD, GTZ. Qué es y como se hace el presupuesto participativo? Colombia, Diciembre de 2005. USAID. o Lineamientos de política de agua potable y saneamiento básico para la zona rural de Colombia. Bogotá, Octubre de 2005. o Resultados Inventario Sanitario Rural. Una herramienta para mejorar el acceso a agua potable y saneamiento básico. Caquetá y Putumayo.

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o Guía del Facilitador. Serie Jornadas educativas, la cultura del agua. Bogotá, año 2003. o Agua, salud y vida. Serie Jornadas educativas, la cultura del agua, No. 1. Bogotá, año 2003. o Agua potable para todos. Serie Jornadas educativas, la cultura del agua, No. 2. Bogotá, año 2003. o Saneamiento Básico e higiene. Serie Jornadas educativas, la cultura del agua, No. 3. Bogotá, año 2003. o Nuestra empresa al servicio de la comunidad. Serie Jornadas educativas, la cultura del agua, No. 4. Bogotá, año 2003. o Uso eficiente y ahorro del agua. Serie Jornadas educativas, la cultura del agua, No. 5. Bogotá, año 2003. o Gestión empresarial, municipios menores y zonas rurales. Serie Cultura empresarial, Acueducto – Alcantarillado – Aseo, No. 1. Año 2005. o Costos y tarifas, municipios menores y zonas rurales. Serie Cultura empresarial, Acueducto – Alcantarillado – Aseo, No. 2. Año 2005. o Agua no contabilizada, municipios menores y zonas rurales. Serie Cultura empresarial, Acueducto – Alcantarillado – Aseo, No. 3. Año 2005. o Catastro de Redes, municipios menores y zonas rurales. Serie Cultura empresarial, Acueducto – Alcantarillado – Aseo, No. 4. Año 2005. o Catastro de Usuarios, municipios menores y zonas rurales. Serie Cultura empresarial, Acueducto – Alcantarillado – Aseo, No. 5. Año 2005. o Manual de Funciones, municipios menores y zonas rurales. Serie Cultura empresarial, Acueducto – Alcantarillado – Aseo, No. 6. Año 2005. WORLD BANK. Implementation completion report (FSLT-70780) on a learning and innovation loanin the amount of US$ 5 million to Colombia for The second Magdalena Medio Regional Development Proyect. November 11, 2004. WORLD BANK. Project Appraisal document on a proposed loan in the amount of US$30 million to the Republic of Colombia for a peace and development project in support of the first phase of the peace and development program. May 18,2004

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