ADORNO - Insegurança Versus Direitos Humanos - 2000

ADORNO,
Srgio.
Insegurana
direitos
humanos:
entre11(2):
a lei e a129-153,
ordem. Tempo
USP, S. Paulo,FHC
11(2):
Tempo
Social;
Rev.versus
Sociol.
USP,
S. Paulo,
out. Social;
1999 Rev. Sociol.DOSSI
129-153, out. 1999 (editado em fev.(editado
2000). em fev. 2000).
1o GOVERNO
Insegurana versus direitos

humanos
entre a lei e a ordem
SRGIO ADORNO
RESUMO: O propsito deste artigo analisar a poltica de segurana pblica

formulada e implementada pelo Governo do presidente Fernando Henrique
Cardoso em sua primeira gesto governamental (1995-1998). A anlise procura inventariar alguns dos constrangimentos polticos que limitam o alcance e
escopo das diretrizes formuladas e implementadas. Apresenta inicialmente o
cenrio social e poltico mais amplo que contribuiu para que problemas de
segurana pblica e de justia penal viessem a ocupar certa centralidade nas
polticas governamentais. Em seguida, detm-se na anlise das iniciativas
implementadas pelo governo FHC, particularmente no campo dos direitos humanos, avaliando alguns de seus impactos e resultados bem como identificando-lhes ambivalncias e impasses.
UNITERMOS:
crime,
violncia,
medo,
insegurana,
criminalidade,
crescimento,
polticas pblicas,
segurana,
direitos humanos,
governo FHC,
1995-1998.
O governo FHC e sua proposta de segurana
propsito deste artigo analisar a poltica de segurana pblica formulada e implementada pelo Governo do presidente Fernando Henrique
Cardoso em sua primeira gesto governamental (1995-1998). Sua
proposta de governo, intitulada Mos obra (cf. Cardoso, 1994),
props redefinir os rumos do desenvolvimento no Brasil para a prxima gerao, abrindo-se perspectivas de melhor qualidade de vida para o conjunto
da populao. Partindo de um diagnstico a respeito do impacto do processo de
globalizao em curso1, em particular sobre a produo e comercializao de
Professor do Departamento de Sociologia

da FFLCH - USP
129
ADORNO, Srgio. Insegurana versus direitos humanos: entre a lei e a ordem. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo, 11(2):
129-153, out. 1999 (editado em fev. 2000).
Entende-se por globalizao a espetacular

intensificao das interaes transnacionais ocorrida nas ltimas trs dcadas e
que se estende da
globalizao dos sistemas produtivos e
das transferncias financeiras at difuso mundial da informao e da imagem,
da cultura de massas
e dos estilos de consumo e aos deslocamentos macios de
pessoas como turistas,
emigrantes e refugiados. Seus efeitos tm
sido muito profundos
e desestruturadores
das sociedades nacionais, minando a eficcia dos mecanismos
de regulao nacional.
Esse impacto resultado de uma negociao complexa entre
os fatores exgenos,
internacionais e transnacionais, e os fatores
endgenos, nacionais,
regionais e locais. Em
sua amplitude, esse
processo desigual,
heterogneo e mesmo
contraditrio nos impactos que produz nas
diferentes sociedades
(Sousa Santos, 1999).
130
mercadorias, sobre o fluxo de capitais e sobre a difuso de cincia e tecnologia,

acenou para o desenho de um novo modelo de desenvolvimento que fosse econmica e ambientalmente sustentvel, que estimulasse participao ativa na vida
internacional e que promovesse justia social atravs da qual o direito vida fosse
assegurado. Em termos de polticas sociais, estabeleceu cinco metas de governo:
emprego, educao, sade, agricultura e segurana.
No domnio da segurana, o programa de governo pretendeu ser
abrangente e atacar mltiplas questes. Partiu de um diagnstico conciso porm
preciso do cenrio de insegurana no Brasil contemporneo. Abordou o descrdito nas instituies pblicas, a influncia crescente do trfico e uso de drogas em
outros crimes (como homicdios, roubos e seqestros), o ciclo igualmente crescente de impunidade, a sistemtica violao de direitos humanos, a ao de grupos de
extermnio privados e de grupos paraestatais. Referiu-se ao peso relativo da pobreza e das injustias sociais como causa da violncia: Dizer que a criminalidade
filha da misria e das injustias sociais uma meia-verdade. A outra metade do
problema que os braos do poder pblico para a aplicao da lei esto quebrados, como quase toda a mquina do Estado brasileiro (Cardoso, 1994, p. 160).
Conseqentemente, nomeou vrios problemas: insuficincia do policiamento ostensivo, quadros humanos mal preparados, mtodos de investigao policial ultrapassados, inquritos atrasados, registros de ocorrncias
engavetados. Particularmente no caso da Polcia Federal, apontou problemas
tais como escassez de efetivos e equipamentos, distores salariais e at mesmo
um sindicalismo radical comprometendo a disciplina e hierarquia nessa organizao policial. Mas, no se deteve nesta esfera. Na esfera judicial, identificou
dficits nos quadros de promotores e juzes, ressaltou o envelhecimento do Cdigo Penal, o congestionamento dos tribunais e a morosidade da justia. Alm
do mais, destacou a superpopulao dos presdios escolas de ps-graduao
para os pobres (Cardoso, 1994, p. 161) , a existncia de presos irregularmente cumprindo penas em cadeias pblicas igualmente superlotadas, cenrio agravado ainda mais pela estimativa de trezentos mil mandados de priso que deixavam de ser cumpridos em virtude da falta de vagas.
A partir deste diagnstico, o programa de governo teve por objetivo principal a retomada do controle da criminalidade mediante rigoroso cumprimento da lei. Em outras palavras, um programa que insistia em lei e ordem.
A retomada sustentada do crescimento econmico e a distribuio de renda
nossos objetivos maiores so condies necessrias, mas no suficientes
para reverter a escalada da violncia. E no se trata de escolher entre o Estado-polcia e o Estado de bem-estar social. Primeiro, porque no h democracia sem obedincia lei que, em ltima anlise, depende do poder coercitivo
do Estado. Segundo, porque a capacidade do Estado de prover bem-estar depende, em larga medida, do seu poder coercitivo:... (Cardoso, 1994, p. 161162). Reafirmando o respeito aos princpios constitucionais, o programa pretendeu portanto o fortalecimento das agncias prprias do sistema de segurana e justia, dispensando o recurso s Foras Armadas somente em caso
extremo. Como o prprio texto enfatizava, um trabalho a ser desenvolvido

sem concesses truculncia, mas com firmeza... (Cardoso, 1994, p. 163).
Em decorrncia dos argumentos contidos no diagnstico e do objetivo
a ser alcanado, o programa de governo fixou quatro linhas de ao: a) estreitar a
cooperao com os estados e municpios na defesa da segurana pblica; b) justia mais rpida e acessvel para todos; c) implementao e aperfeioamento do
sistema penitencirio previsto na legislao vigente; d) fortalecer os rgos federais de segurana e fiscalizao. Cada uma destas linhas de orientao vinha acompanhada de metas, tais como articular as aes dos rgos de segurana federais,
estaduais e municipais mediante criao da Secretaria Nacional de Segurana Pblica, vinculada ao Ministrio da Justia; reforma do Cdigo do Processo Penal;
criao do Juizado de Pequenas Causas Criminais, para julgamento com rito sumrio de contravenes e crimes menos graves; criao do Conselho Nacional de
Justia, composto por membros dos Tribunais Superiores e dos Tribunais de Justia dos estados bem como representantes da sociedade civil; apoio aos governos
estaduais para construo, reforma, ampliao e reequipamento de penitencirias
e estabelecimentos prisionais; implementao de dispositivos do Cdigo de Execues Penais referentes ao cumprimento de pena em regime aberto e semi-aberto
ao mesmo tempo proposio de legislao mais rigorosa nos casos de livramento
condicional e de transferncia de regime fechado para semi-aberto. Quanto ltima linha de ao, as metas pretenderam no apenas a recomposio dos quadros
tanto da Polcia Federal como da Polcia Rodoviria Federal como uma atuao
mais incisiva contra a sonegao fiscal.
A despeito do propsito ambicioso de seu programa e do conjunto de
medidas que foram sendo adotadas, os quatro anos do governo FHC no conheceram dias de tranqilidade no domnio da segurana pblica. As tendncias de
crescimento dos crimes e da violncia mantiveram-se elevadas. O clima de medo
e insegurana generalizado no parece ter sido estancado. Vez ou outra, ocorrncias mais graves como um roubo espetacular, um seqestro bombstico ou
um homicdio hediondo ao lado de outras ocorrncias como as dezenove mortes
de Eldorado dos Carajs ou a greve de policiais federais e de policiais militares
nos estados acabaram mobilizando a opinio pblica, atraindo a ateno da
mdia e colocando em questo as iniciativas formuladas e que estavam sendo
implementadas. Ao mesmo tempo, o conjunto de iniciativas no foram poucas,
sequer irrelevantes. Seu alcance no pode ser sob qualquer hiptese menosprezado. Seu xito parece ter sido eclipsado por circunstncias polticas, algumas
das quais associadas ao pacto federativo, outras s alianas de sustentao poltica do governo, outras ainda prpria dinmica da sociedade brasileira.
A anlise que se segue procura inventariar algumas dessas circunstncias. Apresenta inicialmente o cenrio social e poltico mais amplo que contribuiu
para que problemas de segurana pblica e de justia penal viessem a ocupar certa
centralidade nas polticas governamentais. Em seguida, detm-se na anlise das
iniciativas implementadas pelo governo FHC, avaliando alguns de seus impactos
e resultados bem como identificando-lhes ambivalncias e impasses.
131
O contexto social e seus constrangimentos polticos
Se a estabilidade da moeda foi um importante trunfo que impulsionou a candidatura FHC em direo presidncia, o certo que o novo presidente tomou posse em meio a um turbilho de problemas e desafios, alguns
dos quais ainda velhas heranas do passado autoritrio, outros decorrentes da
incapacidade dos governos civis que sucederam abertura do regime em
enfrent-los. No domnio da segurana pblica, os problemas no eram de
pequena envergadura, sequer irrelevantes.
Desde o incio da dcada passada, parece ter se acentuado o sentimento de medo e insegurana diante da violncia e do crime. Qualquer cidado,
independentemente de suas origens ou de suas caractersticas tnicas, de gnero, gerao, riqueza ou poder sentiu-se ameaado e inseguro diante do futuro de
seu patrimnio pessoal, em especial quanto proteo de seu bem mais precioso sua vida. certo que no se trata de um fenmeno exclusivamente brasileiro. Sondagens de opinio tanto nos Estados Unidos, quanto na Inglaterra ou na
Frana, j vinham anotando idnticas expresses de comportamento coletivo,
conquanto as nfases ou o objeto da insegurana variassem de pas para pas.
Na Frana, por exemplo, estudos indicam que os sentimentos de medo e insegurana estavam menos associados ao crescimento da delinqncia, porm degradao de alguns bairros na periferia das grandes cidades, chegada de levas
de migrantes rabes e africanos, ao acirramento da competio por postos no
mercado de trabalho, tudo isso percebido como crise das instituies republicanas (cf. Lagrange, 1995). No Brasil, esse cenrio de medo e insegurana parece
ter se agravado durante a transio do regime autoritrio para a democracia.
Suas razes ainda so pouco claras e esto a merecer estudos mais aprofundados.
Embora as anlises disponveis no sejam consensuais, no se pode
desprezar o peso do autoritarismo social e das heranas deixadas pelos regimes
autoritrios nas agncias encarregadas do controle repressivo da ordem pblica.
Conforme j tive oportunidade de analisar em outros estudos (cf. Adorno, 1996
e 1998a), no terreno da criminalidade comum, os efeitos do amplo processo de
reordenao das relaes sociais e polticas em torno do regime autoritrio foram bem demarcados. Desde meados da dcada de 1960, cada vez mais acentuada a participao dos rgos federais na conduo das polticas de segurana
e justia estaduais. O policiamento preventivo e ostensivo militarizado (cf.
Pinheiro, 1982), tornando-se freqentes as inspees policiais arbitrrias nas
ruas e sobretudo nas habitaes populares atravs de operaes do tipo tira da
cama, sem prvia autorizao judicial (cf. Adorno e Fischer, 1987). Nas delegacias e distritos policiais, torturas e maus tratos contra presos, suspeitos da
prtica de crimes, constituam rotina nas investigaes policiais. Alm do mais,
o perodo caracterizado pelo acirramento da guerra entre policiais e delinqentes, na origem da qual surgiram esquadres da morte, organizaes paramilitares, envolvendo policiais e civis, cujos objetivos eram eliminar bandidos
comprometidos com trfico de drogas, contrabando e assalto a bancos como
tambm liquidar testemunhas que pudessem denunci-los justia pblica.
132
Por sua vez, os tribunais de justia penal mantiveram-se aparentemente

alheios a esse processo. No esboaram resistncias imposio das regras arbitrrias ao controle repressivo da ordem pblica. Suspeita-se que, no perodo, tenham sido mais rigorosos na distribuio de sanes penais, sobretudo nos crimes
contra o patrimnio, uma das modalidades de ao delituosa mais freqentes nas
estatsticas policiais e, via de regra, cometida por cidados das classes populares.
Quanto s prises, assiste-se a crescente interveno de rgos normativos federais, como o Conselho Nacional de Poltica Penitenciria e o Departamento Penitencirio Federal, preocupados com a gesto administrativa de amplas massas
carcerrias que se acumulavam, notadamente nas grandes capitais brasileiras.
Ao longo de pelo menos duas dcadas, esse processo de centralizao de controles e de militarizao da segurana pblica acabou por produzir ao
menos trs conseqncias institucionais: primeiramente, transformou o controle da criminalidade comum em problema de segurana interna, estimulando
intencionalmente ou no uma sorte de confuso entre o controle civil da ordem
pblica e o controle da segurana nacional; em segundo lugar, os problemas
relacionados com a represso do crime comum transfiguraram-se cada vez mais
em problemas afetos rbita das agncias policiais, em especial das polcias
militares. Conseqentemente, cada vez maior a militarizao da segurana e
cada vez mais os problemas do setor passam a ser vistos como pertinentes s
estratgias e tticas de guerra contra um inimigo comum o bandido, esse personagem freqentemente mal definido e mal identificado. No sem motivos, ao
longo do regime autoritrio e mesmo no curso do processo de redemocratizao,
as polcias militares conquistaram autonomia e poder a ponto de se sentirem
legitimadas junto a expressivos segmentos da populao quando abatiam cidados, suspeitos de haver cometido crimes, sob alegao de resistncia ordem
de priso. Em terceiro lugar, alm da flagrante distoro segundo a qual toda a
poltica de segurana passa a gravitar em torno do desempenho policial, abstraindo-se dos demais segmentos do sistema de justia penal Ministrio Pblico,
Poder Judicirio e sistema prisional , os governos estaduais recm-eleitos aps
a abertura do regime tiveram de enfrentar delicadssimo problema poltico, at
hoje mal equacionado: o de reenquadrar suas polcias militares e reconquistar o
controle civil sobre a segurana pblica. Eis aqui, desde j, um dos principais
constrangimentos ao xito da poltica de segurana do governo FHC.
A poltica de segurana herdada do regime autoritrio tambm produziu efeitos inesperados, entre os quais forte resistncia de grupos organizados
da sociedade civil. J abordei anteriormente esse mesmo tema (cf. Adorno, 1996
e 1998a). Em fins da dcada de 1970, o processo de transio democrtica estava em seus passos iniciais. No domnio dos direitos humanos, a agenda de reivindicaes no era nada desprezvel: inclua a inviolabilidade do domiclio, a
proibio de prises ilegais, o instituto do habeas-corpus, a garantia de ampla
defesa aos acusados, a extino de foros privilegiados ou tribunais especiais
para julgamento de crimes de abuso de poder praticados por policiais e autoridades pblicas. Com a promulgao da Constituio de 1988 que restituiu normalidade democrtica sociedade brasileira, criaram-se instrumentos legais de
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defesa dos civis contra o arbtrio do Estado. Tinha-se em vista, entre outros
objetivos, conter a ao das agncias encarregadas de controle repressivo da
ordem pblica dentro dos limites da legalidade, inclusive aquelas responsveis
pela implementao de polticas de segurana e justia.
Os confrontos entre foras conservadoras e foras progressistas
logo se tornaram manifestos. E, com progresso quase explosiva. Por um lado,
assiste-se constituio de movimentos de defesa de direitos humanos, em diferentes partes do pas, mas especialmente em cidades como So Paulo, Rio de
Janeiro e Recife, preocupados em conquistar/resgatar a cidadania para segmentos da populao, como as diferentes categorias de trabalhadores empobrecidos,
bem como proteg-los contra as arbitrariedades e violncias perpetradas seja
pelo Estado, seja por grupos da sociedade civil. A constituio desses movimentos foi, como se sabe, seguida de uma torrente infindvel de denncias de
toda sorte, sobretudo contra a violncia policial e contra a violncia nas prises,
a par de outras prticas tais como visitas peridicas s instituies de conteno
e represso ao crime, intervenes constantes na imprensa e na mdia eletrnica,
organizao de inmeros fruns de debates dos mais distintos tipos tcnicos,
profissionais, acadmicos , reunindo especialistas, pesquisadores, profissionais, formadores de opinio e pblico leigo em geral. Foram esses movimentos
responsveis por descobertas surpreendentes, entre as quais a extrema intimidade e solidariedade entre as estratgias e tticas de represso ao crime comum e
de represso dissidncia poltica.
Do lado daqueles que se encontravam sob crtica dos movimentos de
defesa dos direitos humanos, as reaes tambm no se fizeram por esperar.
Desconfiados dos rumos que tomava a redemocratizao da sociedade brasileira, temerosos de eventuais represlias ou apurao de abusos cometidos durante
a vigncia do regime autoritrio, inseguros quanto a possveis deslocamentos
dos tradicionais postos de poder aos quais haviam se apegado com afinco, logo
armaram estratgias de defesa e ataque. Desfrutando de posio privilegiada no
interior dos aparelhos de Estado e gozando de certo prestgio junto a alguns
segmentos da imprensa escrita sobretudo da reportagem policial e mesmo da
mdia eletrnica, representantes das foras conservadoras conseguiram, em curto espao de tempo, reascender o autoritarismo social que, no raro, caracteriza
certos traos da cultura poltica brasileira. No somente mobilizaram sentimentos coletivos de insegurana que j se anteviam no incio dos anos 80, atraindo a
seu favor opinies favorveis a uma interveno autoritria no controle da ordem pblica; isto , reforando percepes coletivas populares segundo as quais
a nica forma legtima e imperativa de conter a violncia do delinqente o
recurso violncia policial sem interditos legais ou morais. Mais do que isto,
lograram enfraquecer argumentos caros aos movimentos de defesa de direitos
humanos. Iniciaram com xito campanha contra os direitos humanos do preso, qualificados como privilgios conferidos a bandidos em uma sociedade
onde o homem de bem, trabalhador honesto, no tem a proteo das leis, das
polticas sociais e do poder pblico (cf. Caldeira, 1991 e 1992; Cardia, 1994).
Neste domnio nunca demais ressaltar que os sentimentos de medo
134
e de insegurana no se distribuem uniformemente entre cidados procedentes

das distintas classes sociais. Cidados mais vulnerveis violncia fatal tendem
a habitar regies ou bairros onde predominam precrias condies de existncia, conforme apontaram os mapas da violncia confeccionados para vrias cidades brasileiras (cf. CEDEC, 1995). De modo geral, estes cidados so os
protagonistas principais, seja na condio de vtima ou agressor, dos acontecimentos violentos que habitam cotidianamente a mdia eletrnica e impressa. Ao
contrrio, cidados procedentes das classes mdias e altas, menos vulnerveis
violncia fatal porm mais vulnerveis aos ataques a seu patrimnio pessoal,
so justamente aqueles que dispem de maior capacidade de presso sobre as
autoridades pblicas ao mesmo tempo em que parecem ocupar mais espao na
mdia enquanto agentes formadores de opinio pblica. Disto resulta um cenrio distorcido: os protagonistas da violncia fatal no so necessariamente aqueles
capazes de influenciar a formulao e implementao de polticas de segurana
pblica em qualquer direo que seja.
Em concluso, o cenrio social no qual as questes de segurana pblica e justia penal so colocadas mesa torna-se ainda mais complexo. Por
um lado, evidente a polarizao de opinies pr e contra os direitos humanos.
Para alguns, somente com uma poltica de respeito aos direitos fundamentais da
pessoa humana ser possvel resgatar o Estado de direito e conquistar o controle
civil da ordem pblica bem como o monoplio estatal da violncia fsica legtima (cf. Weber, 1970). Para outros, contudo, a poltica de direitos humanos apenas serve de pretexto para proteger um segmento da populao, justamente os
bandidos, aumentando a impunidade e contribuindo para aumento incontrolvel
dos crimes. Por outro lado, essa polarizao em torno dos direitos humanos
esconde outras sutis nuanas que passam por recortes de classe, de gnero, de
gerao. No raro encontrar aqueles que temem a polcia e a consideram muito
violenta, porm ao mesmo tempo defendem que bandido bom bandido morto. Estudando movimentos de defesa por moradia, Ana Amlia da Silva (1996)
identificou moradora de habitao popular, militante de movimentos de direitos
sociais, altamente politizada que todavia manifestava dio quase mortal contra
o bandido, quase mortal diga-se de passagem porque ela se declarava contra a
pena de morte! Em outras palavras, esse universo de representaes sobre o
medo, a insegurana, o crime, a violncia, os direitos revela uma mirade complexa e multifacetada de valores que torna praticamente impossvel identificar
consenso em meio a um profundo dissenso.
Dito de outro modo, resulta aqui outro grande constrangimento ao xito de polticas de segurana e justia penal: a ausncia de um consenso, mnimo
que seja, a respeito de como deve ser implementada lei e ordem. O cenrio social
brasileiro neste domnio dos mais inquietantes. Em algumas cidades brasileiras,
h raras manifestaes de solidariedade entre classes sociais, entre ricos e pobres,
entre cidados protegidos pelas leis e os excludos. Quando isto acontece, a segregao e o isolamento tendem a agravar os conflitos; e a luta pelo espao vital e as
presses em torno das autoridades acabam por implementar proteo e segurana
para determinados segmentos sociais em detrimento de outros. Nestes casos,
135
As estatsticas oficiais
de criminalidade comportam no poucos problemas, entre os quais
a suspeio de elevadas cifras negras, a
interveno de critrios burocrticos de avaliao de desempenho
administrativo, as negociaes paralelas
entre vtimas, agressores e autoridades, a
implementao de polticas determinadas de
segurana pblica que
conjunturalmente privilegiam a conteno
de uma ou outra modalidade delituosa e ainda a desistncia da vtima em denunciar ocorrncia motivada por
desinteresse pessoal ou
descrena na eficcia
das instituies. A
respeito, cf. Paixo
(1983), Coelho (1988),
Fundao Joo Pinheiro (1984), Robert et alii
(1994), Wright (1987).
Os dados aqui apresentados sobre a criminalidade na Europa,
nos Estados Unidos da
Amrica e no Brasil
foram extrados de
Adorno (1996) e publicados em Adorno
(1998a; 1998b).
136
comum que segmentos de classe mdia organizem seus prprios movimentos contra
a violncia e o crime, no raro levantando bandeiras de ordem contra a poltica de
direitos humanos ou mais recentemente contra as iniciativas governamentais e
no-governamentais em torno do desarmamento da populao. Este certamente
no um quadro geral, pois h outras experincias em sentido completamente
contrrio que tendem a encarar o problema do crime e da violncia como um
problema da cidade, que envolve por conseguinte o concurso de mltiplos segmentos da sociedade na busca de um espao comum a partir do qual seja possvel
gerenciar programas e planos voltados para a pacificao da sociedade.
Este cenrio estaria incompleto se a ele no se agregassem outros
componentes igualmente comprometedores ao xito das polticas de segurana propostas. Um desses elementos sem dvida o crescimento da violncia e
dos crimes. No vou insistir muito nesta questo na medida em que ela j vem
sendo analisada com maior freqncia e h inmeros estudos que j permitem
alcanar uma viso algo mais nacional, para alm do que j se sabia a respeito
de cidades como Rio de Janeiro e So Paulo. De qualquer modo, a oportunidade mpar para acentuar algumas caractersticas desse cenrio.
Inicialmente, sempre bom lembrar que o crescimento da violncia e
do crime no um fenmeno exclusivamente brasileiro. Michel Wieviorka (1997)
identificou na contemporaneidade um novo paradigma da violncia, manifesto
por mudanas que se podem entrever em trs domnios: fatos, percepes e
explicao cientfica. A fenomenologia da violncia mudou comparativamente
tradio predominante no sculo passado e na primeira metade deste sculo.
No momento atual, assiste-se a emergncia de novas ondas de violncia cujas
referncias gravitam em torno de lutas pela afirmao de identidades tnicas e/
ou religiosas. Mudaram, portanto, os fatos. Mas, no apenas os fatos, como
tambm as percepes coletivas a respeito da violncia. Nos anos recentes,
flagrante a perda de legitimidade da violncia no campo poltico. Por um lado,
ela condenada pelos seus excessos associados diabolizao do estrangeiro,
racializao dos perigosos, alteridade dos diferentes. Por outro, ela criticada
por seus efeitos mediticos que se expressam em sempre mais e mais
dramatizao intensificando o crculo cerrado: maior medo, maior insegurana;
maior insegurana, maior medo. Paradoxalmente, a violncia vem adquirindo o
estatuto de uma categoria explicativa do mundo contemporneo que atravessa e
articula as relaes sociais, desde o mbito das relaes internacionais at o
mbito privado das relaes domsticas.
Embora o crescimento da criminalidade urbana seja matria controvertida, as estatsticas oficiais de criminalidade2, base sobre a qual se realizam diagnsticos, avaliaes, anlises e estudos cientficos, esto apontando no sentido de
uma tendncia mundial de crescimento dos crimes, em especial aqueles que envolvem grave ameaa integridade fsica dos indivduos. Na Europa3, em especial
nos pases de tradio anglo-sax, essa tendncia vem sendo acompanhada e observada desde meados da dcada de 1950. Na Gr-Bretanha, entre o final da II
Guerra Mundial e o incio da dcada de 1960, as estatsticas oficiais indicavam
menos de 750 mil ofensas criminais. A partir desse perodo, segue-se uma escala-
da da violncia. Em 1964, registraram-se 1 milho de ocorrncias; em 1975, dois

milhes; em 1985, trs milhes (cf. Morris, 1989). Na Frana, os estudos realizados por Robert e colaboradores (1994) indicam no ter havido, no perodo de
1950 a 1974, crescimento significativo de infraes graves como os homicdios e
os estupros, nos ltimos vinte e cinco anos. No entanto, no mesmo perodo, observaram uma notvel exploso das infraes contra o patrimnio, em particular
roubos e arrombamentos4. Nos Estados Unidos, os Uniform Crime Reports indicaram que, entre 1958 e 1968, as taxas nacionais de homicdio saltaram de 4,6
para 6,8/cem mil habitantes; as de seqestro, de 9,3 para 15,5/cem mil hab.; as de
roubo, de 54,9 para 131/cem mil hab.; as de roubo com agravante de 78,8 para
141,3/cem mil habitantes. A combinao de crimes violentos saltou de 147,6 para
294,6/cem mil habitantes (cf. Weiner & Wolfgang, 1985). Desde o ano de 1985,
observa-se novo influxo ascendente. A mesma fonte FBI aponta para o crescimento, no perodo de 1985-1990, de agresses (26%), roubos (18%), estupro
(2%) e homicdios (14%). Em 1990, a cidade de Washington onde se registram
as mais elevadas taxas dessa modalidade delituosa em todos os Estados Unidos
acusou uma taxa de 77,8 homicdios/cem mil habitantes. Nesse pas, a par das
altas taxas de crimes contra o patrimnio, as taxas de homicdios voluntrios so
quase oito vezes maiores do que aquelas do Japo (Apud Soares et alii, 1996).
No era de esperar que a sociedade brasileira estivesse imune a esse
movimento de tendncias crescentes, sobretudo porque o pas se encontra no
circuito das rotas do trfico internacional de drogas e de outras modalidades de
crime organizado em bases transnacionais como o contrabando de armas, atividades que parecem se constituir na bomba de combusto do crescimento da
criminalidade violenta. Mais surpreendente, contudo, verificar que as taxas de
criminalidade violenta no Brasil, em cidades como Rio de Janeiro e So Paulo,
so superiores inclusive s taxas de algumas metrpoles norte-americanas.
Os estudos de Edmundo Campos Coelho (1978 e 1988) apontam o
crescimento da criminalidade violenta no perodo de 1978-1988. No municpio
do Rio de Janeiro os registros oficiais acusaram respectivamente nos anos de
1977 e 1986, as taxas de 15 e 34 ocorrncias/cem mil habitantes. O estudo de
Soares et alii (1996) sugere o agravamento dessas tendncias. Ele observou que,
no municpio do Rio de Janeiro, cresceram os homicdios dolosos, entre 1985
(33,35 registros/cem mil habitantes) e 1989 (59,16 registros/cem mil habitantes).
O crescimento das mortes violentas nos grupos etrios de 15-24 anos e 25-29
anos, entre 1980 e 1991, na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, tambm foi
atestado em recente estudo (cf. Dellasoppa, Bercovich & Arriaga, 1999).
No municpio de So Paulo, entre 1984 e 1993, a participao dos
crimes violentos no total da massa de crimes registrados cresceu 10,1%, conforme conclui recente anlise (cf. Feiguin & Lima, 1995). Esse mesmo estudo aponta
que o crescimento foi mais acelerado a partir de 1988, quando essa modalidade
de delinqncia passou a representar, em mdia, 28,8% do total das ocorrncias
registradas. Essas informaes, todavia, necessitam ser comparadas com os dados que expressam o crescimento demogrfico urbano. Essa relao acusa resultados surpreendentes. Estudo anteriormente realizado por Caldeira (1989)
A propsito Robert e
colaboradores apontam
em seus estudos as
principais dificuldades
em se lidar com as estatsticas oficiais de
criminalidade. No caso da Frana, o total de
ocorrncias policiais
passou de 574000 para
3800000. No entanto,
h inmeras precaues a serem consideradas, pois os nmeros
apresentam srias limitaes: no fazem distino entre tentativas
e fatos consumados;
no diferenciam as
ocorrncias registradas pela polcia daquelas registradas pela
gendarmerie; no alcanam os contenciosos do trfego nem
aqueles de impostos,
dos servios alfandegrios, da inspeo do
trabalho ou dos servios veterinrios. Robert et alii (1994), especialmente p. 25-41.
137
Taxas de crimes violentos,

segundo os tipos
Municpio de So Paulo
1988-1993
Fonte:
Secretaria da Segurana
Pblica SSP
Delegacia Geral de
Polcia DGP
Departamento de
Planejamento e Controle
da Polcia Civil Deplan
Centro de Anlise de
Dados CAD Fundao
Sistema Estadual de
Anlise de Dados Seade.
In: Feiguin & Lima (1994).
(*) Excluem-se ocorrncias registradas no
Departamento Estadual de
Investigaes sobre
Narcticos Denarc.
As fontes que servem

de subsdios para mensurar os bitos por causas externas, nisto
compreendidos os homicdios voluntrios,
comportam igualmente
uma srie de problemas. Embora a implantao do Sistema de Informaes sobre Mortalidade/SIM tenha representado uma grande
avano no sentido da
melhoria substantiva
dos dados estatsticos e
indicadores disponveis de mortalidade,
estima-se que os registros abranjam cerca de
75% dos casos de bitos nessas circunstncias. Nas regies Norte,
Nordeste e Centro Oeste acredita-se que parte dos bitos no submetida a registro civil,
em cartrio ou o pr-
138
observou que, nos intervalos de 1982-83 e 1983-1984, as taxas de criminalidade

violenta, por cem mil habitantes, acusaram crescimento. Nos perodos subseqentes, essas taxas tenderam a declinar sistematicamente. Mesmo assim, para
o ano de 1987, essa taxa foi da ordem de 747 ocorrncias de crimes violentos/
cem mil habitantes, superior ao ndice de 1981 (685,6). Para o perodo posterior
a 1988, Feiguin & Lima (1995) atestaram a retomada do crescimento dessas
taxas: ... nota-se que os crimes violentos saltaram de uma taxa de 945,1 por
100.000 habitantes, em 1988, para 1.119,2 por cem mil habitantes, em 1993.
Trata-se de um crescimento da ordem de 18,4% num perodo de seis anos, o que
justificaria dizer que os sentimentos de medo e de insegurana da populao no
parecem infundados (Feiguin & Lima, 1995, p. 76).
A tabela 1, a seguir transcrita, ilustra essa evoluo dos crimes violentos.
Crimes
Homicdio/tentativa
Roubo/Tentativa
Leses Corporais
Latrocnio
Estupro/Tentativa
Trfico de drogas*
Taxas
1988
41,6
567,0
308,9
2,0
16,5
8,6
de crimes
1989
48,9
554,4
337,4
2,8
16,5
62
violentos
1990
48,8
662,8
305,3
3,4
16,3
6,6
(por 100.000 habitantes)

1991
1992
1993
50,2
50,6
44,0
701,5
750,3
700,6
289,8
279,2
273,2
2,5
3,7
3,1
16,5
15,1
13,9
11,0
12,0
10,1
Esse cenrio torna-se ainda mais agudo quando se observa o comportamento dos homicdios voluntrios. Nesse domnio, a distncia que separa o
medo coletivo dos fatos objetivos parece cada vez mais estreita. A vida imita a
arte e vice-versa. De fato, como sugerem alguns estudos brasileiros (cf. Adorno,
1994; Caldeira, 1989 e 1992; Mello Jorge, 1981, 1982 e 1986; Soares e outros,
1996; Yazabi & Ortiz Flores, 1988; Zaluar, 1994) desde a ltima dcada vem
crescendo de modo acentuado a mortalidade por causas externas, motivada pela
violncia5. Camargo et alii (1995) observam que, ao longo da dcada de 1980,
enquanto o nmero total de bitos cresceu 20%, os bitos motivados por causas
violentas cresceram 60%. No municpio de So Paulo, no perodo de 35 anos
(1960-1995), o coeficiente de homicdios para adolescentes, do sexo masculino,
na faixa de 15-19 anos, passou de 9,6 para 186,7 por 100 mil habitantes, vale
dizer um crescimento da ordem de 1800% (cf. Mello Jorge, 1998). Segundo
informaes do Datasus, no ano de 1994, ano da eleio de Fernando Henrique
Cardoso, a taxa de homicdio no municpio de So Paulo era de 46,09 homicdios por 100 mil habitantes, enquanto que a taxa nacional era, no mesmo perodo,
21,21 homicdios por 100 mil habitantes6.
muito provvel que, tambm em So Paulo, parte significativa
dessas mortes se deva aos conflitos entre quadrilhas, associados ou no ao
trfico de drogas7. A esse quadro, conviria agregar as mortes praticadas por
justiceiros e grupos de extermnio, cujos alvos so cidados procedentes das
classes populares, inclusive crianas e adolescentes. Pesquisa realizada no
incio desta dcada estimou em 2,7/dia o nmero de jovens assassinados no

Estado de So Paulo, no ano de 1990. Esse mesmo estudo revelou que a grande maioria das vtimas havia sido morta mediante emprego de arma de fogo,
circunstncia indicativa da intencionalidade na consumao da morte (cf. Castro
et alii, 1992; Castro 1993)8. Trata-se de uma tendncia que vem sendo observada nos estudos sobre mortalidade violenta. Souza (1994) assinala, no perodo de 1980 a 1988, que mais da metade dos homicdios verificados nas
capitais brasileiras observadas (Belo Horizonte, Fortaleza, Recife, Belm,
Salvador, Rio de Janeiro, So Paulo, Curitiba e Porto Alegre) foi praticada
atravs desse meio. No Rio de Janeiro, 46,8% das ocorrncias de homicdio
envolveram pessoas alvejadas por tiros de arma de fogo9. O emprego de armas de fogo tambm constitui um trao distintivo no funcionamento de grupos de extermnio, espraiam-se por todo o pas, sediados sobretudo na regio
do ABC paulista e nas capitais dos estados de Pernambuco e Rio de Janeiro
(Amricas Watch, 1994). Ademais, ao longo das dcadas de 1980 e 1990
observou-se intensificao de casos de linchamentos em todo o Brasil, particularmente nas regies metropolitanas de So Paulo e em Salvador (cf. Pinheiro et alii, 1997-1998; Martins, 1996).
Persistiram tambm as mortes causadas por policiais militares em
confronto com civis. Pesquisa coordenada por Paulo Srgio Pinheiro (cf. Pinheiro et alii, 1991) no Ncleo de Estudos da Violncia, relativa ao perodo de
1983 a 1987, concluiu que mais de 3.900 pessoas (foram) mortas, entre policiais e no policiais, e mais de 5.500 feridos, dados apenas da Polcia Militar. O
nmero de mortos chega mdia de 1,2 morte por dia no perodo, com a mxima de 1,6 em 1985. [... ] Os totais de mortes em confronto com a polcia no
Estado de So Paulo so extremamente altos, tambm tendo em vista outros
pases. Como comparao, na Austrlia, que possui uma populao de cerca de
17 milhes de habitantes, pouco menos que a da regio da Grande So Paulo, de
1974 a 1988 foram mortas 49 pessoas e 21 policiais, ou seja, 46 vezes menos10. Alis, a escalada da violncia policial vem se acentuando desde fins da
dcada de 1970, neste estado da federao. No ano de 1992, a Polcia Militar
atingiu seu pice, abatendo 1.359 pessoas (cf. Amaral, 1993)11. Embora no se
possa fazer generalizaes12, essa escalada da violncia policial pode ser observada em outros estados, sobretudo do Nordeste, e em especial no Rio de Janeiro,
como o demonstraram os acontecimentos da Candelria e de Vigrio Geral.
Finalmente, haveria que se computar as mortes violentas provocadas
por tenses nas relaes intersubjetivas e que nada parecem ter em comum com a
criminalidade cotidiana. Trata-se de um infindvel nmero de situaes, em geral
envolvendo conflitos entre pessoas conhecidas, cujo desfecho acaba, muitas vezes
at acidental e inesperadamente, na morte de um dos contendores. Compreendem
conflitos entre companheiros e suas companheiras, entre parentes, entre vizinhos,
entre amigos, entre colegas de trabalho, entre conhecidos que freqentam os mesmos espaos de lazer, entre pessoas que se cruzam diariamente nas vias pblicas,
entre patres e empregados, entre comerciantes e seus clientes. Resultam, em no
poucas circunstncias, de desentendimentos variados acerca da posse ou proprie-
prio cartrio deixa de

comunicar o fato ao
Ministrio da Sade.
Ademais, elevada a
proporo de causas
maldefinidas, o que
acaba por inflacionar
a categoria demais
causas externas, agrupamento indicativo de
indefinio quanto
natureza da violncia.
Cf. Camargo, Ortiz &
Fonseca (1995). Ademais, h srios problemas de compatibilizao de informaes
entre fontes diversas,
como os dados fornecidos pelo Ministrio da
Sade, aqueles contabilizados pelo Proaim,
da Prefeitura Municipal de So Paulo, e os
registros policiais. Cf.
Feiguin & Lima (1995).
Para Minas Gerais,
vide os estudos de
Claudio Beato (1998).
Para o Rio Grande do
Sul, os estudos vm
sendo conduzidos por
grupo coordenado por
Jos Vicente Tavares
dos Santos.
A ausncia de estudos,
similares ao realizado
por Zaluar para o Rio
de Janeiro, impossibilita extrair concluses
fidedignas.
A pesquisa, realizada
mediante apoio do
Centro Brasileiro para
a Infncia e Adolescncia (FCBIA), escritrio
de So Paulo, contou
com a coordenao de
Myriam Mesquita Pugliese de Castro e a
participao dos pesquisadores Cristina
Eiko Sakai, Amarylis
139
Nbrega Ferreira, Nelson Casagrande e Marcelo Gomes Justo. O

relatrio ensejou posteriormente a publicao
de um artigo em revista especializada. Cf.
Castro et alii (1992). O
mesmo fenmeno vem
sendo detectado por
todo o pas, em especial nas cidades do Rio
de Janeiro, Vitria,
Salvador, Recife e Aracaju. Sobre o assunto,
cf. Castro (1993).
Referindo-se a estudo
de Mercy et alii (1993),
Souza destaca que: (1)
nos Estados Unidos
cerca de 65% dos homicdios registrados no
ano de 1990 envolveram o emprego de armas de fogo; (2) este
instrumento influencia
decisivamente o crescimento das taxas de
mortes violentas; (3) a
presena de uma arma
de fogo contribui para
aumentar a probabilidade de um dos participantes de um conflito ser morto; (4) a posse de uma arma de fogo
fornece risco significante ao proprietrio
e sua famlia. Observam os autores que,
para cada vez que um
revlver utilizado
para matar algum em
legtima defesa, ele
utilizado 43 vezes em
suicdios, acidentes e
assassinatos que no
tm por objetivo a preservao da vida de
quem quer que seja.
140
dade de algum bem, acerca de paixes no correspondidas, acerca de compromissos no saldados, acerca de reciprocidades rompidas, acerca de expectativas no
preenchidas quanto ao desempenho convencional de papis como os de pai, me,
mulher, filho, estudante, trabalhador, provedor do lar etc. No mais das vezes, revelam o quanto o tecido social encontra-se sensvel a tenses e confrontos que, no
passado, raramente convergiam para um desfecho fatal.
Em sntese, o governo FHC herdou um cenrio bastante desfavorvel
no domnio da segurana pblica. Alm do legado autoritrio nas agncias de
conteno da violncia e a par da polarizao da opinio pblica em torno de
posturas pr ou contra os direitos humanos, verificou-se um acentuado crescimento da violncia em mltiplas direes crescimento do crime comum, do
crime organizado, do crime violento, dos linchamentos, dos assassinatos sob encomenda, dos crimes contra os direitos humanos, da conflituosidade no mbito
das relaes intersubjetivas e domsticas. Mas, esse cenrio ainda estaria incompleto se a ele no se agregasse uma violenta crise no sistema de justia criminal,
assunto que abordei tambm em outros estudos (cf. Adorno, 1994, 1996 e 1998a).
O processo de democratizao coincide com forte crise econmica e com fortes
restries ao Estado para fomentar a infra-estrutura indispensvel ao crescimento
econmico. Por um lado, o Estado manifesta-se incapaz de reduzir a violncia
atravs do estmulo ao desenvolvimento econmico, expanso do mercado de
trabalho e garantia de um mnimo de qualidade de vida para o conjunto da populao. Se, a crise econmica afeta a qualidade de vida de imensas populaes
urbanas, sobretudo de seus segmentos pauperizados e de baixa renda, a crise afeta
tambm a capacidade do Estado em aplicar as leis e garantir a segurana da populao (cf. ODonnell, 1993). Os cortes no oramento impedem o atendimento da
demanda de todo o sistema de justia criminal13 (Adorno, 1998a, p. 235).
Os resultados do impacto do crescimento da criminalidade violenta
urbana sobre o sistema de justia criminal podem ser avaliados. Os crimes crescem em velocidade acelerada muito alm da capacidade de resposta por parte
das agncias encarregadas do controle repressivo da ordem pblica. Em decorrncia, acentua-se o gap entre o registro de ocorrncias policiais e o processo
final sob a forma de condenao dos autores juridicamente caracterizados como
rus. A conseqncia mais evidente o sentimento coletivo de impunidade: os
crimes crescem, se tornam mais violentos e no chegam a ser punidos. Da as
demandas por ordem, mais policiamento repressivo, maior violncia contra
os bandidos, apoio pena de morte e outras medidas do gnero. Na seqncia
deste processo, arrastam-se tantas outras conseqncias: aumento da seletividade
dos casos a serem investigados com o conseqente aumento do arbtrio e da
corrupo; excesso de formalismos contribuindo para acentuar a morosidade
judicial e processual; elevado nmero de casos arquivados por impossibilidade
de investig-los. Ao mesmo tempo, aumento do nmero de prises, sobretudo
nos postos e delegacias policiais, tornando a situao carcerria do pas cada
vez mais explosiva, pelo menos em algumas regies, mais particularmente nas
prises de So Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais.
Por fim, ainda caberiam breves consideraes a respeito dos cons-
trangimentos relacionados ao pacto federativo. Como se sabe, embora o governo federal desempenhe uma posio estratgica na formulao e
implementao de polticas de segurana e justia, a execuo dessas polticas est sob encargo dos governos estaduais que, por sua vez, enfrentam seus
problemas locais, entre os quais o de ter de lidar com caractersticas peculiares e histricas de suas agncias de conteno do crime, particularmente as
ligaes entre polcias, Ministrio Pblico, Poder Judicirio e autoridades
penitencirias com o governo civil e com as elites polticas locais. Trata-se de
uma questo de vital importncia porque depende antes de tudo das alianas
polticas entre governos estaduais e governo federal, mediadas pelas ligaes
entre bancadas estaduais e bancadas federais que no raro controlam lobbies
muito poderosos como os das corporaes policiais e judiciais.
Restaria agora saber como o governo FHC, em seu primeiro mandato, logrou enfrentar esse quadro de adversidades e constrangimentos, alterandoo no sentido de sua proposta, qual seja de resgatar o imprio da lei e da ordem.
Direitos humanos e segurana no governo FHC
Em meio a este quadro politicamente adverso, o governo FHC procurou executar seu programa de governo para rea de segurana. Agiu em trs
direes, nem sempre conectadas entre si. Por um lado, amplas iniciativas e
aes no campo dos direitos humanos; por outro, iniciativas no campo das
polticas de controle do uso abusivo e do comrcio ilegal de drogas. Em meio
a esses dois plos, gerenciou problemas administrativos e polticos sobretudo
na esfera da Polcia Federal, interveio em algumas situaes crticas nos estados, particularmente no caso de greves nas Polcias Militares e suplementou
recursos para expanso e reforma do sistema penitencirio. No conjunto, essas iniciativas produziram efeitos dspares at porque buscaram atender demandas diferenciadas procedentes de grupos sociais distintos, portadores de
concepes conflitantes a respeito das causas e remdios para os problemas
da segurana pblica e da justia penal no Brasil.
Neste ensaio, a anlise ficar concentrada no campo das relaes
entre direitos humanos e segurana. Embora este recorte no alcance todo o
universo de iniciativas no campo da segurana pblica, o conjunto de iniciativas adotado suficiente para dar conta de alguns impasses e dilemas enfrentados pelo governo FHC na implementao de lei e ordem, o objetivo principal
de seu plano de ao. Conseqentemente, as anlises das diretrizes formuladas e implementadas nos demais campos da segurana sero portanto objeto
de estudo complementar.
Foi no campo dos direitos humanos, onde as iniciativas governamentais ganharam maior notoriedade, inclusive internacional, maior visibilidade por parte da mdia e maior aceitabilidade por parte da classe poltica.
Alm do mais, ainda que seja prematuro avaliar o impacto das medidas adotadas
neste campo junto opinio pblica, de qualquer modo muito provvel que
tenham contribudo para amortecer tradicionais resistncias e tornar a palavra
10
Instigante estudo comparativo entre Jamaica,

Argentina e Brasil a
respeito das mortes cometidas pelas foras
policiais encontra-se
em Chevigny (1990).
11
Sobre o mesmo assunto, cf. tambm Barcellos (1993).
12
No se pode faz-las
porque o maior ou
menor envolvimento
de policiais militares
nesses episdios depende no apenas das
caractersticas locais
da organizao bem
como da maior ou
menor ascendncia do
Executivo estadual
sobre suas organizaes policiais.
141
14
Alis, nunca demais

lembrar, desde os primrdios da ditadura,
esquadres da morte,
na maior parte constitudos de policiais civis ou ex-policiais,
quase sempre envolvidos em organizaes
criminosas, matavam
impunemente sob pretextos os mais variados, desde a corriqueira queima de arquivo
s desavenas no controle de alguma atividade, como o trfico de
drogas. A esse respeito, a atuao do Promotor Pblico e ex-deputado federal pelo PT
Hlio Bicudo memorvel (Bicudo, 1978).
142
direitos humanos menos estranha junto ao cidado comum.

Como sugerido anteriormente, a mobilizao da sociedade civil em
torno dos direitos humanos esteve inicialmente atada s graves violaes de
direitos cometidas contra dissidentes polticos do regime autoritrio. No curso
da transio poltica e da reconstruo do Estado de direito, medida em que
retraam essas modalidades de violaes descortinou-se toda uma prtica rotineira, tradicional, de longa data, vigente no cotidiano das delegacias e agncias
de controle repressivo dos crimes e da ordem pblica que apelava para a tortura
e para maus tratos contra cidados suspeitos de haver cometido infrao penal
ou mesmo contra indiciados na esfera policial e/ou rus na esfera penal. Tratava-se de uma prtica rotineira, pouco denunciada pela opinio crtica informada
e tolerada na maioria dos casos como uma forma imperativa de conter a violncia (cf. Lima, 1994; Bretas, 1995; Mingardi, 1992)14. Descobriu-se mais.
Em quase todos os estados da federao, eram comuns e freqentes assassinatos cometidos por policiais militares contra suspeitos ou mesmo criminosos sob
a rubrica de resistncia priso seguida de morte. Logo, tais ocorrncias se
revelaram abusos de poder praticados ao mais completo arrepio das leis, embora tolerados pelos comandos das polcias militares (no raro, incentivados mesmo) como circunstncias inevitveis do trabalho preventivo realizado nas ruas
e nos locais onde se suspeitavam estarem os delinqentes concentrados ou escondidos mais propriamente, as habitaes populares como favelas.
No curso do processo de redemocratizao, acumularam-se denncias de incontveis ocorrncias, atravs das quais personalidades pblicas,
movimentos sociais, organizaes no-governamentais sobretudo de defesa
dos direitos humanos, organizaes de classe como Ordem dos Advogados do
Brasil (OAB) e a Associao Brasileira de Imprensa (ABI) exigiam imediatas
providncias por parte dos poderes constitudos, entre as quais rigorosa apurao de casos com a responsabilizao penal dos rus e instalao de Comisses Parlamentares de Inqurito contra a violncia institucional, inclusive
policial e os abusos cometidos nas prises e delegacias de polcia. Pouco a
pouco, portanto, esses grupos organizados da sociedade civil alcanaram nova
fase em suas prticas e aes: abandonaram progressivamente uma postura
exclusivamente sustentada na denncia de casos e na articulao com ONGs
internacionais para adentrar uma fase propositiva, pressionando os poderes
Legislativo, Executivo e mesmo o Judicirio. Em meados da dcada de 1980,
esses grupos bom que se diga, na maior parte constitudos de cidados
identificados com a esquerda poltica em seus mais variados matizes, de cidados vinculados s igrejas (catlica, protestante e judaica) em suas vertentes
progressistas, de cidados comprometidos com uma identidade cvica e profissional fundadas no liberalismo jurdico-poltico, formando um largo espectro composto por estudantes, operrios, profissionais liberais, professores,
empresrios, polticos profissionais, donas de casa etc. se tornam mais aguerridos poltica dos direitos humanos. Mais do que isso, lograram articular os
direitos humanos como requisito da democracia plena, como fundamento da
consolidao do Estado democrtico de direito (ainda que tenham pago o nus
de serem vistos como defensores de bandidos, como explicitado anteriormente). Mesmo assim, obtiveram algum xito, conseguindo sensibilizar parte da
sociedade civil e mesmo da sociedade poltica, a despeito das fortes resistncias que o tema suscitava e ainda suscita.
Ainda que em sua composio de foras e alianas polticas, o recm
eleito governo FHC no refletisse inteiramente o espectro de foras que sustentava os movimentos de direitos humanos, havia fortes esperanas de que o tema
no seria ignorado, at porque em seu programa de governo o novo presidente
acenara largamente para a questo. A indicao de Jos Gregori para a Chefia
de Gabinete do Ministrio da Justia sinalizava nessa direo. De fato, no domnio dos direitos humanos, o primeiro ano de governo foi dedicado a um extenso
e intenso entendimento entre lideranas polticas e lideranas da sociedade civil
que resultaram no Programa Nacional de Direitos Humanos.
A idia de Programas Nacionais de Direitos Humanos foi uma decorrncia da Conferncia Mundial dos Direitos Humanos verificada em Viena
(ustria), em 1993. Nessa Conferncia, decidiu-se recomendar aos pases presentes que elaborassem programas nacionais com o propsito de integrar a
promoo e proteo dos direitos humanos como programa de governo. Em 7
de setembro de 1995, o governo FHC anunciou sua inteno de propor um
plano de ao para os direitos humanos, concretizado no ano seguinte.
A preparao do Programa Nacional de Direitos Humanos, o primeiro na Amrica Latina e terceiro no mundo, sucedendo Austrlia e Filipinas,
demandou mobilizao e consultas amplas em So Paulo, Rio de Janeiro,
Porto Alegre, Recife, Natal e Belm, entre outubro de 1995 a maio de 1996 a
ONGs, movimentos sociais, entidades representativas de organizaes profissionais, centros de pesquisa. As consultas foram realizadas mediante seminrios
e acolhimento de propostas, processo coordenado pelo Ncleo de Estudos da
Violncia da USP NEV/USP. O relatrio contendo todas as propostas foi
endereado ao Ministrio da Justia que lhe conferiu formato definitivo, encaminhando em seguida Presidncia da Repblica. Finalmente, o Programa Nacional de Direitos Humanos PNDH, contendo 226 propostas, foi lanado em
13 de maio de 1996, em uma conjuntura bastante conturbada: a do trauma nacional motivado pelo massacre de Eldorado dos Carajs, no Par.
O Programa encontra-se amplamente divulgado atravs da publicao sob a forma de livro cerca de 300.000 mil exemplares, atravs da revista
PNDH em Movimento, inclusive em edio eletrnica via Internet, alm de j
ter sido alvo de quatro conferncias nacionais. Em duas oportunidades, Pinheiro e Mesquita Neto (1997 e 1998), analisaram os caminhos que conduziram ao
Programa Nacional de Direitos Humanos, avaliaram o primeiro ano de sua
implementao, identificaram desafios e perspectivas futuras. Em sua anlise,
eles sublinham as seguintes caractersticas do plano de ao governamental: a)
primeiramente, sua natureza supra-partidria. A questo dos direitos humanos
tornou-se uma problemtica essencial consolidao da sociedade democrtica
no Brasil que ultrapassa as divergncias de ordem poltico-ideolgica; b) tratase de um Programa que envolve parceria entre sociedade civil organizada e Es143
tado, no qual a autonomia da sociedade civil assegurada. Sob esta perspectiva,

algo alm de um mero contrato de confiana entre Estado e ONGs; c) O Programa compreende uma nova concepo de direitos humanos. Seguindo a orientao da Conferncia Mundial de 1993, reconhece-se a indivisibilidade dos
direitos humanos: direitos humanos no so apenas direitos civis e polticos,
mas tambm direitos econmicos, sociais, culturais, coletivos, o que uma grande
novidade na histria social e poltica republicana no Brasil; d) O Programa reconhece tambm que direitos humanos no se limitam aos direitos definidos em
constituies e leis nacionais, abrangendo ainda direitos consagrados em convenes internacionais. Ademais, admite-se que indivduos, coletividades e ONGs
possam requisitar apoio de outros estados e/ou organizaes internacionais para
proteo de direitos humanos violados.
A lista de realizaes no pequena. Compreende mltiplas aes
que vo muito alm do que se poderia convencionar como esfera de segurana
pblica. Contempla em verdade medidas de curto, mdio e longo prazos voltados para a proteo do direito vida e liberdade. Diante deste escopo to
largo e abrangente, ocupou-se dos direitos das mulheres, dos negros, das crianas, dos idosos, dos ndios e dos portadores de deficincia; da defesa do consumidor; do trabalho infantil; criao do servio civil atravs do qual jovens
dispensados do servio militar pudessem desempenhar, por perodo de tempo
determinado, funes junto a comunidades pobres ou carentes; criao de um
sistema de informaes sobre criana e adolescncia com o objetivo de orientar as polticas de atendimento a esses segmentos da populao brasileira bem
como auxiliar no monitoramento da aplicao do Estatuto da Criana e do
Adolescente ECA; aes visando implementao de Conveno da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) bem como outras medidas visando
coibir a discriminao no recrutamento e no ambiente de trabalho; manteve
ainda iniciativas conjuntas, relacionadas aos direitos humanos, com os Ministrios da Reforma Agrria, da Sade, da Educao e Desporto, da Previdncia
e Assistncia Social e com o Conselho do Comunidade Solidria.
No campo da segurana pblica, as iniciativas no foram de menor
envergadura. A lista extensa:
sano da lei no 9.299/96, transferindo a competncia para julgamento de policiais militares acusados de crimes dolosos contra a vida da Justia Militar para a Comum (agosto 1996);
sano da lei no 9.455/97, que tipificou o crime de tortura e estabeleceu penas severas;
sano da lei no 9.437/97, que tornou crime o porte ilegal de armas e criou o Sistema Nacional de Armas (Sinarm);
sano da lei no 9.474/97, que estabelece o Estatuto dos Refugiados;
sano da lei no 9.454/97, que cria o Registro de Identidade Civil
e o Cadastro Nacional de Registro de Identidade Civil;
aprovao de projeto, na Comisso de Constituio e Justia da
Cmara, proposto pelo governo federal conferindo Justia federal competncia para julgamento de crimes contra os direitos humanos (abril de 1997);
144
sano da lei no 9.534/97, que estabelece a universalizao da

gratuidade da certido de nascimento e bito;
criao da Secretaria Nacional de Direitos Humanos (abril de
1997), tendo por titular Jos Gregori, o qual permaneceu no cargo no segundo
mandato presidencial;
sano da Lei Complementar no 88/96, que estabelece o rito sumrio nos processos de desapropriao para fins de reforma agrria;
sano da lei no 9.415/96, que estabelece a presena obrigatria
do Ministrio Pblico em todas as fases processuais que envolvem litgios
pela posse da terra urbana e rural;
sano da lei no 9.296/96, que regulamenta o inciso XII, parte
final do artigo 5 da Constituio Federal, sobre escuta telefnica;
sano da lei no 9.303/96, que altera o art. 8 da lei no. 9.034/96,
que dispe sobre a utilizao de meios operacionais para a preveno e a
represso de aes praticadas por organizaes criminosas.
A par dessas iniciativas, inmeras outras medidas foram adotadas selando a parceria entre sociedade civil e o Estado, atravs de contratos e convnios
firmados com o Ministrio da Justia e a Secretaria Nacional de Direitos Humanos. Entre as principais, mencionam-se: Relatrio sobre a Eliminao de Todas as
Formas de Discriminao Racial; Mapas de Risco (So Paulo, Curitiba, Rio de
Janeiro, Salvador, projeto coordenado pelo Centro de Estudos de Cultura Contempornea CEDEC); criao dos Balces de Direito (prestao de servios gratuitos de assessoria jurdica em vrias cidades brasileiras); Rede de proteo de testemunhas e vtimas no NE (Recife, projeto coordenado pelo Gabinete de Assessoria
aos Movimentos Populares GAJOP), que acabou norteando a criao de um
Programa Nacional chamado PROVITA; programa de atendimento s vtimas
(Paran e Santa Catarina); cursos de reciclagem para policiais civis e militares
(programa patrocinado pela Cruz Vermelha Internacional e executado pela
FLACSO); Planos de preveno da violncia (firmado com o Centro de Articulao de Populaes Marginalizadas CEAP/RJ e com o Instituto Brasileiro de
Estudos e Apoio Comunitrio IBEAC); Programa Nacional de Informaes
Criminais (INFOSEG) e Conselhos Regionais de Segurana; Projeto de lei para
ampliar a aplicao das Penas Alternativas Priso; apoio, em todo o pas, dos
servios disque-denncia; elaborao do Manual de Direitos Humanos com o objetivo de orientar ONGs que pretendam trabalhar com direitos humanos.
Alm dessas iniciativas, foram criados, em nvel de Ministrio da
Justia, vrios Conselhos e Comisses para tratar de assuntos diversos. Entre os
colegiados mais importantes, figuram as Comisses nomeadas para a Reforma
do Cdigo Penal e do Cdigo do Processo Penal, o Grupo de acompanhamento
do ECA, o Grupo constitudo para abordar a segurana pblica sob a tica dos
direitos humanos, o qual elaborou trinta propostas para uma Poltica Nacional
de Segurana Pblica, com grande nfase na reforma das polcias militar e civil.
Sem dvida, o mais importante desse colegiado o Grupo encarregado do
monitoramento da aplicao do Programa Nacional dos Direitos Humanos.
Como se pode constatar, trata-se de um programa ambicioso em
145
vrios sentidos. Em primeiro lugar, porque pretende cumprir as orientaes

gerais contidas no programa geral do governo FHC, particularmente no que
concerne rea de segurana. Em segundo lugar, porque elabora um Programa Nacional abrangente, procurando contemplar demandas procedentes dos
mais variados segmentos, grupos e classes sociais, no se restringindo quilo
que tout court se poderia convencionar de segurana pblica. Em terceiro
lugar, porque procura entendimentos com a classe poltica de sorte a aprovar,
na esfera do legislativo, com relativa rapidez projetos que, em governos anteriores, teriam permanecido engavetados ou teriam sido recusados, como, por
exemplo, a transferncia de competncia da Justia Militar para a Justia
Comum dos crimes cometidos por policiais militares. Em quarto lugar, porque buscou articular distintos segmentos do Estado nos trs nveis federal,
estadual e municipal , evitando tanto quanto possvel a tradicional fragmentao que caracteriza as polticas pblicas no Brasil, em especial as polticas
sociais. Por fim, porque articulou, com relativo sucesso ao que tudo indica,
distintos segmentos da sociedade civil organizada, mantendo compromissos
conjuntos de trabalho com resultados de curta, mdia e longa durao.
No sem motivos, essa foi uma das reas que menor problemas parece
ter oferecido ao governo FHC. Suas equipes de trabalhos via de regra mostraramse mais homogneas e mais afinadas entre si. No houve embates desgastantes
entre a Secretaria Nacional de Direitos Humanos e o Ministrio da Justia. Salvo
no episdio da expulso dos estrangeiros que haviam participado do seqestro
do empresrio Ablio Diniz, em que o cenrio poltico pareceu mais tenso e mais
denso, exigindo habilidade poltica para alm do convencional, os demais problemas existentes tiveram origem na sociedade civil, at porque as graves violaes
de direitos humanos continuaram a ocorrer, entre as quais o caso da Favela Naval
(SP), torturas praticadas por policiais militares em Cidade de Deus (RJ), assassinato de dois trabalhadores em Paraopeba (PA), envolvimento de policiais militares em chacinas verificadas em So Paulo (apud Pinheiro & Mesquita, 1998).
Pelo sim e pelo no, a temtica dos direitos humanos tambm permaneceu, durante quase todo o governo, em evidncia internacional.
A despeito de sua abrangncia, do conjunto e alcance de suas iniciativas e do relativo xito alcanado, o Programa Nacional de Direitos Humanos
no logrou reduzir ou mitigar os sentimentos coletivos de medo e insegurana
da populao e no parece ter tido algum efeito na conteno do crime urbano.
Nas palavras de Paulo Srgio Pinheiro e Paulo Mesquita Neto, a questo
saber como esta nova concepo de direitos humanos, refletida e fortalecida
pelo Programa Nacional de Direitos Humanos, PNDH, lanado pelo Presidente
Fernando Henrique Cardoso, em 13 de maio de 1996, afeta o sistema poltico no
Brasil. O desafio avaliar se essa nova concepo pode contribuir efetivamente
para diminuir a violncia e a criminalidade e para aumentar o grau de respeito
aos direitos humanos no pas (Pinheiro & Mesquita Neto, 1998, p. 44).
De fato, aqui parece residir o n da questo. Se o Programa Nacional
logrou colocar os direitos humanos na agenda poltica brasileira o que foi, sem
qualquer dvida, um xito irrefutvel numa sociedade que tradicionalmente des146
confia desses direitos , no logrou em contrapartida convencer o cidado comum que a promoo e proteo dos direitos humanos constitui requisito de
segurana pblica. Em outras palavras, no foi possvel fazer o link entre direitos humanos e segurana pblica. Ainda que o cidado comum, aps quatro
anos de governo FHC, possa at ter comeado a aceitar a linguagem dos direitos
humanos, diminuindo suas resistncias e crticas, de qualquer forma, ao que
tudo indica, esse mesmo cidado no conseguiu estabelecer uma sorte de conexo entre esses direitos e o medo do crime, do criminoso e da violncia em geral.
Explicar as razes para este impasse no fcil e requereria exame
mais pormenorizado e completo da poltica de segurana pblica proposta
pelo governo FHC, contemplando inclusive as polticas relativas ao funcionamento das agncias de conteno da violncia, as polticas relativas ao controle e represso do uso abusivo e do trfico ilcito de drogas, alis uma rea
que conheceu grandes desenvolvimentos, polticas no entanto que no foram
examinadas neste texto, em virtude das razes apresentadas anteriormente.
Mesmo considerando essas limitaes, possvel aventar hipteses.
Nas trs Conferncias Nacionais de Direitos Humanos realizadas durante o primeiro mandato FHC, uma crtica recorrente. Embora o Programa
Nacional de Direitos Humanos se fundamente na concepo de indivisibilidade
dos direitos humanos, ele jamais aborda a questo dos direitos econmicos e sociais. Em particular, os movimentos de direitos humanos questionam a possibilidade de alcanar avanos reais e concretos caso problemas relacionados ao desemprego, fome, seca, reforma agrria, entre outros, no sejam equacionados.
Muitos duvidam que o Programa possa se sustentar a longo prazo medida em
que persistem e mesmo se aprofundam as desigualdades sociais entre ricos e pobres, entre as regies do pas, entre brancos e negros, entre homens e mulheres,
entre adultos e crianas. Quanto a estas crticas, tem havido duas respostas governamentais. Por um lado, um certo silncio, tudo indicando que a questo dos direitos econmicos e sociais envolve poltica econmica, estabilidade monetria, controle da infrao, regras de ouro do governo FHC que no podem ser alteradas.
Sob esta perspectiva, a poltica econmica vigente apareceria como uma espcie
de obstculo consolidao dos direitos humanos15. Por outro lado, h quem reconhea esses limites porm argumente que, em uma sociedade como a brasileira,
impe-se primeiramente assegurar os direitos civis fundamentais, entre os quais o
mais importante deles o direito vida, como pr-requisito para a defesa dos direitos econmicos e sociais. Esse argumento apoia-se sobretudo na experincia histrica do Ocidente, cujas democracias foram erguidas em torno de um modelo
contratual que inicialmente privilegiava os direitos individuais e polticos, os quais,
uma vez conquistados, serviram de alavanca para a conquista dos direitos econmicos e sociais e, mais recentemente, para a conquista dos direitos coletivos, completando-se assim o ciclo contemporneo dos direitos humanos. Certo ou no,
trata-se de uma questo em aberto cujo peso no desprezvel, porm cujo alcance, desconhecido, certamente no suficiente para explicitar os dilemas e impasses
suscitados pelas relaes entre direitos humanos e segurana16.
Ao que tudo indica, os principais obstculos so de outra ordem e natu-
15
No segundo mandato
presidencial, a Secretaria Nacional dos Direitos Humanos, atravs da Portaria no 7 de
01/06/99, instituiu
grupo de trabalho especial incumbido de
propor a atualizao
do Programa Nacional
dos Direitos Humanos. A reviso prev
inclusive a incorporao dos direitos econmicos e sociais.
16
As Conferncias Nacionais de Direitos
Humanos tm sido
oportunidade para inmeras outras crticas.
Por exemplo, a no
incluso dos direitos
dos homossexuais no
Programa original.
Tambm tratam de
questes como funcionamento da polcia e
funcionamento do Judicirio. Por razes de
espao, no tratarei
destas crticas.
147
reza. Primeiramente, preciso reconhecer que o Programa Nacional dos Direitos

Humanos buscou, no campo da segurana pblica, priorizar um tema caro e vital
para os direitos humanos. Os abusos de poder cometidos por autoridades pblicas
no exerccio de suas atribuies legais de conteno do crime e da violncia. Nessa
medida, a maior parte das iniciativas procurou proteger o cidado comum contra
eventuais arbitrariedades cometidas pelo poder pblico. Trata-se evidentemente
de uma pea importante no tabuleiro da segurana pblica. Porm, no completamente suficiente. certo que desejvel coibir as graves violaes de direitos
humanos cometidas por agentes policiais como requisito de pacificao social. No
entanto, como fica o outro lado da questo? Como enfrentar o crescimento da
criminalidade? Como enfrentar o envolvimento crescente de jovens do trfico de
drogas, constituindo precoces carreiras no mundo da delinqncia? Enfim como
deter a onda crescente de violncia urbana, em especial as taxas assustadoras de
homicdios cujas vtimas preferenciais so jovens?
Bem, esses so problemas que melhor devem ser respondidos pelas
agncias encarregadas de represso do crime e de conteno da ordem pblica.
Neste domnio, a tradio outra, o legado autoritrio ainda forte e presente,
tudo se resume a estratgias, tticas, equipamentos e know-how modernos. Neste domnio, os lobbies constitudos em torno de representantes com mandato
legislativo so atuantes e evitam, o quando podem, mudanas radicais que promovam um deslocamento acentuado do eixo da segurana pblica em direo
ao governo civil. neste domnio que o pacto federativo e as alianas polticas
de sustentao governamental funcionam como uma espcie de entrave.
Para que o problema da segurana comeasse a ser enfrentado impese profunda mudana no sistema de justia criminal (reforma da polcia, reforma
do Judicirio e reforma do sistema de distribuio e cumprimento de penas). No
se trata aqui apenas de uma reforma no sentido da racionalizao dos procedimentos legais, formais, tcnicos; trata-se, antes de tudo de reforma estrutural que avance
no sentido de promover susbstantivas mudanas nas relaes de poder entre aqueles incumbidos de aplicar as leis e de distribuir justia e aqueles que se encontram
na condio de tutelados ou justiados. Mais do que reforma administrativa, falase aqui em reforma poltica, em transformao do eixo de poder que mediatiza as
relaes entre oferta e demanda por servios judiciais. Contempla entre outras
coisas: ampla e profunda reforma das agncias policiais (reforma de prticas e de
mentalidade), criao de instrumentos de controle externo (tanto da Polcia quanto
da Justia), desobstruo dos obstculos e barreiras entre o cidado comum e a
Justia (problemtica da ampliao do acesso Justia).
Sob esta perspectiva, trata-se de conceber a Justia como instrumento efetivo de mediao pblica nos conflitos entre particulares e entre
estes e o Estado e no apenas como instrumento de controle social e de conformidade s regras pactadas. A reforma da Justia requer, para alm de uma
nova normatividade institucional (racional-legal, burocrtico-administrativa),
uma nova regulao das relaes de poder de forma a que os cidados sejam
levados a acreditar que a Justia se encontra a servio da resoluo pacificada
de seus conflitos e no como instrumento de imposio de regras que no
148
raramente lhes parecem arbitrrias e destitudas de qualquer sentido. Em outras palavras, trata-se justamente de aumentar a confiabilidade dos cidados
em suas instituies de justia no porque eles passem misteriosamente a conceder-lhes crdito, todavia porque essas agncias se tornaram confiveis diante dos olhos dos cidados.
A reforma do sistema de justia um processo poltico complexo e
que requer muita habilidade poltica e sobretudo doses elevadas de negociaes j que envolvem interesses corporativos que necessitam ser trincados e
bloqueados. Dada a natureza do sistema de justia e a distribuio de competncias entre estados e federao, estabelecida constitucionalmente, qualquer
projeto de reforma dever passar necessariamente pelos governos estaduais e
pelas lideranas polticas locais. Salvo excees, predominam nessas reas os
interesses mais conservadores no tocante ao controle da ordem social, conteno repressiva dos crimes e ao trato nas questes de segurana pblica.
Mesmo quando toleram falar em direitos humanos, desconfiam com freqncia das solues liberais e da aposta em polticas distributivas. Ao contrrio,
enfatizam as polticas retributivas, que sustem maior rigor punitivo, se possvel concentrado em penas restritivas de liberdade, alm da maior liberdade de
ao para as agncias policiais no combate ao crime. Dado que essas foras
sociais sustentam suas representaes polticas nas esferas federais, em especial na Cmara e no Senado, pouco provvel que uma reforma radical do
sistema de justia criminal compatvel com uma poltica de direitos humanos
adquira lastro poltico entre distintos segmentos sociais a ponto de romper
com os atuais constrangimentos institucionais, corporativos e polticos.
Recebido para publicao em setembro/1999
ADORNO, Srgio. Insecurity versus human rights: between law and order. Tempo Social; Rev.
Sociol. USP, S. Paulo, 11(2): 129-153, Oct. 1999 (edited Feb. 2000).
ABSTRACT: The purpose of this article is to analyses the public security policy
formulated and implemented by the government of Fernando Henrique Cardoso in his first governoship (1995-1998). This analysis tries to inventory some
political constraints, which limit the target of the line of directions formulated
and implemented. Initially it presents a social and political scenery wider than
the previous ones, which has contributed that public security and penal justice
problems occupy a central position in the governmental policies. Then, we
analyses the government of FHC's initiatives mainly in human rights, evaluating
some impacts and results, identifying ambivalence and impasses as well.
UNITERMS:
crime,
violence,
scare,
insecurity,
criminality growth,
public security politics,
human rights,
FHC government.
149
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Insegurana versus direitos

RESUMO: O propsito deste artigo analisar a poltica de segurana pblica

O governo FHC e sua proposta de segurana

Professor do Departamento de Sociologia

Entende-se por globalizao a espetacular

mercadorias, sobre o fluxo de capitais e sobre a difuso de cincia e tecnologia,

extremo. Como o prprio texto enfatizava, um trabalho a ser desenvolvido

O contexto social e seus constrangimentos polticos

Por sua vez, os tribunais de justia penal mantiveram-se aparentemente

e de insegurana no se distribuem uniformemente entre cidados procedentes

da da violncia. Em 1964, registraram-se 1 milho de ocorrncias; em 1975, dois

Taxas de crimes violentos,

As fontes que servem

observou que, nos intervalos de 1982-83 e 1983-1984, as taxas de criminalidade

(por 100.000 habitantes)

incio desta dcada estimou em 2,7/dia o nmero de jovens assassinados no

prio cartrio deixa de

Nbrega Ferreira, Nelson Casagrande e Marcelo Gomes Justo. O

Instigante estudo comparativo entre Jamaica,

Alis, nunca demais

direitos humanos menos estranha junto ao cidado comum.

tado, no qual a autonomia da sociedade civil assegurada. Sob esta perspectiva,

sano da lei no 9.534/97, que estabelece a universalizao da

vrios sentidos. Em primeiro lugar, porque pretende cumprir as orientaes

reza. Primeiramente, preciso reconhecer que o Programa Nacional dos Direitos

Recebido para publicao em setembro/1999

sade no Brasil. A evoluo do pas e suas doenas. So Paulo,

_______. (1982) Mortalidade por causas violentas no municpio de So Paulo. A

SOARES, L. E. et alii. (1996) Violncia e poltica no Rio de Janeiro. Rio de

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