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PLAN DU COURS
PARTIE I.
LE PRINCIPE DE LEGALITE...........................................................................................
TITRE 1.01 LE CONTENU DU PRINCIPE DE LEGALITE
10
TITRE 1.02 DES NORMES MULTIPLES
10
SECTION 1 LES NORMES TEXTUELLES..............................................................................
PARAGRAPHE 1 Les normes supra administratives.....................................................................
A La constitution..................................................................................................................
B Les conventions internationales.......................................................................................
C La loi................................................................................................................................
PARAGRAPHE 2 Les normes administratives...............................................................................
A Le contrat administratif....................................................................................................
B Le rglement....................................................................................................................
SECTION 2 LES SOURCES EXTRA TEXTUELLES..............................................................
PARAGRAPHE 1 Les principes gnraux du droit........................................................................
PARAGRAPHE 2 La jurisprudence...............................................................................................
CHAPITRE2
LA MISE EN PRATIQUE DE LA LEGALITE...............................................
SECTION 1 LE CONTROLE DE LA LEGALITE ET LA SANCTION DE
LILLEGALITE...............................................................................................................................
PARAGRAPHE 1 Le rapport de lgalit........................................................................................
A Lobligation de compatibilit...........................................................................................
B Lobligation de conformit...............................................................................................
C Lobligation dagir...........................................................................................................
PARAGRAPHE 2 Sanction de lillgalit......................................................................................
A La nullit..........................................................................................................................
B Linexistence....................................................................................................................
SECTION 2 ETENDUE DE LA CONTRAINTE ET DU CONTROLE DE LA
LEGALITE 14
PARAGRAPHE 1 La notion de pouvoir discrtionnaire................................................................
A Pouvoir discrtionnaire et comptence lie.....................................................................
B La ncessaire combinaison entre pouvoir discrtionnaire et comptence lie
14
Dabord lauteur de lacte doit tre comptent et............................................................
Lacte doit viser un but dintrt gnral.........................................................................
PARAGRAPHE 2 Porte du pouvoir discrtionnaire.....................................................................
TITRE 1.03 LES ATTENUATIONS AU PRINCIPE DE LA LEGALITE
15
CHAPITRE1
LES ACTES ATTENUANT LA LEGALITE : LA THEORIE DES
ACTES DE GOUVERNEMENT........................................................................................................
SECTION 1 DUNE VISION LARGE A UNE CONCEPTION RESTRICTIVE DE
LACTE DE GOUVERNEMENT...................................................................................................
PARAGRAPHE 1 Une vision large................................................................................................
PARAGRAPHE 2 Une vision restrictive........................................................................................
SECTION 2 UNE LISTE LIMITATIVE.....................................................................................
PARAGRAPHE 1 Les actes de lexcutif pris dans ses relations avec le parlement.....................
PARAGRAPHE 2 Les actes de lexcutif en matire de relations internationales.........................
CHAPITRE2
LES CIRCONSTANCES ATTENUANT LA LEGALITE...............................
SECTION 1 LA THEORIE JURISPRUDENTIELLE DES CIRCONSTANCES
EXCEPTIONNELLES....................................................................................................................
CHAPITRE2
LES ORGANES DE LA DECENTRALISATION...........................................
SECTION 1 LES MOYENS MATERIELS.................................................................................
PARAGRAPHE 1 Les moyens financiers......................................................................................
PARAGRAPHE 2
Les biens des collectivits locales
25
SECTION 2 LE REGROUPEMENT DE COLLECTIVITES LOCALES.................................
PARAGRAPHE 1 La coopration locale........................................................................................
A Le groupement dintrt communautaire.........................................................................
B Lentente communale.......................................................................................................
C La communaut urbaine...................................................................................................
D Le groupement mixte.......................................................................................................
PARAGRAPHE 2
La coopration dcentralise
26
PARTIE III. LES FORMES ET LES MOYENS DE LACTION ADMINISTRATIVE.........................
TITRE 3.01 LES FORMES DE LACTION ADMINISTRATIVE
27
CHAPITRE1
LE SERVICE PUBLIC.....................................................................................
SECTION 1 LA NOTION DE SERVICE PUBLIC....................................................................
PARAGRAPHE 1 Le contenu de la notion de service public.........................................................
A La conception classique...................................................................................................
Lactivit dintrt gnral...............................................................................................
Le service public doit dpendre dune collectivit publique...........................................
Le critre de rgime exorbitant de droit commun............................................................
B Lvolution de la notion...................................................................................................
PARAGRAPHE 2
Porte de la notion de service public
29
SECTION 2 LE REGIME DU SERVICE PUBLIC....................................................................
PARAGRAPHE 1 Les modes de gestion du service public............................................................
A La gestion des services publics par les organismes publics.............................................
La rgie............................................................................................................................
Ltablissement public (EP).............................................................................................
B La gestion des services publics par des personnes prives..............................................
PARAGRAPHE 2
Les lois du service public
30
A Le principe de continuit..................................................................................................
B Le principe dadaptation ou de mutabilit.......................................................................
C Le principe de lgalit....................................................................................................
CHAPITRE2
LA POLICE ADMINISTRATIVE....................................................................
SECTION 1
LA PROTECTION DE LORDRE PUBLIC....................................................
PARAGRAPHE 1 Distinction entre police administrative et police judiciaire..............................
A Critres de distinction......................................................................................................
B Intrts et difficults de la distinction..............................................................................
PARAGRAPHE 2 La notion dordre public...................................................................................
A Conception traditionnelle de lordre public.....................................................................
B La conception extensive de lordre public.......................................................................
SECTION 2
AMENAGEMENT ET CONTROLE DES POUVOIRS DE
POLICE
33
PARAGRAPHE 1 Les autorits de police......................................................................................
A Le Prsident de la Rpublique.........................................................................................
B Le Premier Ministre.........................................................................................................
Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB
C Les ministres....................................................................................................................
D Le Prfet...........................................................................................................................
E le Gouverneur, le Sous Prfet, le Prsident du Conseil Rgional, le Prsident
du Conseil Rural.......................................................................................................................
F Le Maire...........................................................................................................................
Plusieurs situations sont distinguer...................................................................................................
B
Le pouvoir de sanction......................................................................................
PARAGRAPHE 2 Le principe de lquilibre financier et linfluence des faits
nouveaux sur le contrat........................................................................................................................
A
Le fait du prince................................................................................................
B
Les sujtions imprvues....................................................................................
C
Limprvision....................................................................................................
SECTION 4
FIN ET CONTENTIEUX DU CONTRAT ADMINISTRATIF.......................
PARAGRAPHE 1 La fin du contrat administratif..........................................................................
PARAGRAPHE 2 Le contentieux du contrat administratif............................................................
A
Le contentieux de pleine juridiction.................................................................
B
Le contentieux de lannulation.........................................................................
i)
1ere exception : lhypothse de lacte dtachable..............................................
ii)
2eme exception....................................................................................................
iii)
3eme exception....................................................................................................
iv)
4eme exception....................................................................................................
PARTIE IV.
LE CONTROLE JURIDICTIONNEL DE LADMINISTRATION
46
TITRE 4.01
LE SCHEMA SENEGALAIS..........................................................................
CHAPITRE1
UNITE DE JURIDICTION ET SPECIFICITE DU
CONTENTIEUX ADMINISTRATIF..................................................................................................
SECTION 1
LES VERTUS DU MODELE SENEGALAIS.................................................
PARAGRAPHE 1 Des vertus simplificatrices................................................................................
PARAGRAPHE 2 Une opportunit pour le juge............................................................................
SECTION 2
LES LIMITES DU MODELE SENEGALAIS................................................
PARAGRAPHE 1 Lexigence dune demande pralable en matire administrative......................
PARAGRAPHE 2 La privatisation du contentieux administratif...................................................
CHAPITRE2
LES JURIDICTIONS COMPETENTES.........................................................
SECTION 1
LA COMPETENCE DE DROIT COMMUN DU TRIBUNAL
REGIONAL
49
PARAGRAPHE 1 Composition et organisation du tribunal rgional.............................................
PARAGRAPHE 2 Les attributions du tribunal rgional.................................................................
SECTION 2
LES EXCEPTIONS A LA COMPETENCE DE DROIT
COMMUN DU TRIBUNAL REGIONAL..........................................................................................
PARAGRAPHE 1 Le Conseil dEtat..............................................................................................
A
Organisation du Conseil dEtat.........................................................................
i)
Un prsident nomm par dcret .......................................................................
ii)
Les prsidents de sections.................................................................................
iii)
Le secrtaire gnral.........................................................................................
iv)
Les conseillers dEtat........................................................................................
B
Les structures du Conseil dEtat.......................................................................
PARAGRAPHE 2 Les autres exceptions la comptence de droit commun du tribunal
rgional
50
A
Le Tribunal Dpartemental...............................................................................
B
La Cour dAppel...............................................................................................
C
La Cour des Comptes........................................................................................
D
Les organes caractre juridictionnel..............................................................
TITRE 1.02
RECOURS CONTENTIEUX ET DISCIPLINE BUDGETAIRE
CONTENTIEUSE 51
CHAPITRE1
LE RECOURS CONTENTIEUX.....................................................................
SECTION 1
CLASSIFICATION DES RECOURS CONTENTIEUX.................................
Lobjet de lacte................................................................................................
Le but de lacte.................................................................................................
ii)
La dcision a t rendue en mconnaissance de pices dcisives
dtenues par la partie adverse ;............................................................................................................
iii)
La dcision a t rendue en violation des rgles essentielles de la
procdure.
57
D
Le recours en rectification derreur..................................................................
E
Le recours en rabat darrt................................................................................
i)
Que la dcision attaque est entache dune erreur de procdure ;
57
ii)
Cette erreur ne doit pas tre le fait de la partie intresse ;..............................
iii)
Lerreur doit affecter la solution du litige.........................................................
PARAGRAPHE 2 Les voies de rformation...................................................................................
A
Lappel..............................................................................................................
B
La cassation.......................................................................................................
LE CONTENU DU COURS.
Le module de droit administratif comprend cinq (5) parties :
Le principe de la lgalit administrative ;
Le droit de lorganisation administrative ;
Les moyens et finalits de laction administrative ;
Le contrle juridictionnel de laction administrative (suprieur hirarchique, conseil
dEtat, rparation) ;
Droit de la responsabilit publique
INTRODUCTION GENERALE
Le droit administratif est une branche du droit Public. On distingue traditionnellement trois
(3) branches au sein du droit Public :
Le droit constitutionnel ;
Les finances publiques et
Le droit administratif.
Le droit constitutionnel est compos de lensemble des rgles relatives la sparation
des pouvoirs. Ces rgles sont consignes dans un document juridique appel la Constitution.
Le terme droit Financier dsigne le corps complexe de rgles qui gouvernent les
activits financires de lEtat et des autres collectivits publiques.
Le droit administratif dans son acception la plus immdiatement perceptible est le
droit applicable ladministration. Il est constitu par lensemble des dispositions qui
rglementent les rapports entre ladministration organe du pouvoir politique et les
administrs.
Cest un droit jeune, qui, en lespace dun sicle, a russi assujettir ladministration au
respect des rgles mme sil faut, lvidence, admettre que la conqute de ladministration
par le droit nest pas universellement acheve.
La raison dEtat crit Paul WEIL ne capitule jamais du jour au lendemain . Que
recouvre le droit administratif ? La notion dAdministration doit tre prcise, les rapports
que ladministration entretient avec les administrs clairs. Le terme administrer est
polysmique. On parle de ladministration dun patrimoine, dun domaine industriel, des
douanes. Ladministration peut avoir plusieurs sens.
En matire civile, lusage du terme renvoie lacte de gestion quon oppose lacte de
disposition. Dans le langage courant, administrer renvoie surtout aux activits de lEtat. On
peut sous cet angle distinguer deux conceptions matrielle et organique.
Au sens organique, ladministration dsigne lensemble des autorits et services de lEtat, ce
qui est vis ici, ce sont les organes.
Sous langle matriel, laccent est mis sur la finalit. Ladministration est donc cette activit
qui vise lintrt gnral en utilisant des Prrogatives de Puissance Publique (PPP), ces
dernires constituent ses moyens.
La fonction dadministrer doit tre distingue de lactivit des particuliers mais aussi de
lactivit de certains organes. Les personnes prives, dans leurs agissements visent un intrt
particulier alors que ladministration vise un intrt gnral.
La fonction dadministration doit tre distingue de la fonction de gouvernement.
Gouverner, cest dfinir les grandes orientations et options ( plusieurs niveaux) alors que
ladministration constitue linstrument de ralisation de ces choix/options (difficult de
10
PARTIE I.LE
PRINCIPE DE LEGALITE
I.
La soumission de ladministration des rgles pr tablies constitue un principe essentiel de
lEtat libral assimil tort ou raison lEtat de droit par opposition lEtat de police ou
lEtat arbitraire.
Lactivit tatique est encadre par un ensemble de normes contrairement ce quune lecture
rapide laisse croire. Le principe de la lgalit ne signifie pas que ladministration nest
soumise quau seul respect de la loi. Par lgalit il faut entendre un ensemble de normes
qui vont de la constitution au plus modeste des arrts.
TITRE I.2
11
Le bloc de lgalit runit en une vritable pyramide un ensemble de normes. On peut les
classer de diffrentes manires. Nous distinguerons les normes textuelles des normes extra
textuelles.
SECTION 1
Leur particularit, cest quelles reposent sur un texte. Nous distinguerons les normes
administratives des normes extra administratives.
PARAGRAPHE 1
La constitution
La premire source du droit public est la constitution place au sommet de la hirarchie des
normes. Elle dfinit lorganisation des pouvoirs publics et dtermine les liberts et droits
fondamentaux quils doivent respecter. Les dispositions de la constitution lient lautorit
administrative tant du point de vue de son organisation que de son fonctionnement. Le juge
administratif a, dans une srie de dcisions, rappel, lobligation pour ladministration du
respect des rgles constitutionnelles. Lautorit administrative est aussi tenue au respect du
prambule de la constitution ; plac en tte, il exprime la philosophie politique et sociale de
lEtat.
B
La place des traits dans lordonnancement juridique est dtermine par larticle 98 de la
constitution qui nonce les traits ou accords rgulirement ratifis ou approuvs ont, ds
leur publication, une autorit suprieure celle des lois sous rserve pour chaque accord ou
trait de son application par lautre partie
Pour quune convention puisse tre considre comme une norme de la lgalit
administrative, il lui faut remplir les conditions pr cites (confre Cour suprme 29 janvier
1975 SEGA SECK FALL dissolution du syndicat des enseignants en violation dune
convention de lOIT mais non publie)
C
La loi
La loi est le texte vot par le parlement (dans les conditions fixes par la constitution) et
promulgu par le Prsident de la Rpublique.
La loi est une source importante de la lgalit administrative en ce quelle rgit plusieurs
domaines du droit administratif.
Au SENEGAL les catgories du contrat et de la responsabilit sont rgies par la loi 65_51 du
19 juillet 1965.
1965
En France ou la part de lcrit est rsiduelle, la loi reste une source importante de la lgalit
administrative.
Si ladministration est tenue au respect des rgles pr cites, elle reste aussi soumise aux
rgles quelle-mme a dictes.
PARAGRAPHE 2
12
Le contrat administratif
Du fait de son exclusion de la hirarchie des normes, on peut tre tent de lexclure des
sources de la lgalit administrative ; le contrat reste nanmoins une source de la lgalit
parce que tout simplement une convention dment signe tient lieu de loi entre les parties .
Quels que soient les pouvoirs dont elle dispose dans la formation ou lexcution dun contrat,
elle est tenue au respect de la convention (mme si ladministration dispose de certains
privilges par exemple le pouvoir de rsiliation unilatral).
B
Le rglement
Par rglement, il faut entendre toute une srie de mesures (dcret, arrt, circulaire, etc).
Toutes ces mesures constituent une source de la lgalit administrative.
SECTION 2
Plus quon interprte de la rgle, le juge administratif peut tre regard comme un jurislateur
car en labsence de normes crites, il a su les crer. Mais cest pour combler la brivet des
textes quil a labor les principes gnraux du droit qui se dfinissent comme des principes
non crits. Ils ne naissent pas ex-nihilo. Ils sont lexpression dune certaine philosophie et
traduisent le conscience juridique de lpoque qui les a vu natre. Les principes gnraux
posent deux (2) questions. La premire est celle de leur diversit, la seconde, est relative
leur place dans la hirarchie des normes.
PARAGRAPHE 2
La jurisprudence
Ce serait peut tre un paradoxe de considrer la jurisprudence comme une source de la lgalit
administrative, mais en ce qui concerne le droit administratif, il est indiscutable que le juge
possde un pouvoir normatif. Au fur et mesure des litiges ports sa connaissance, il a pu
dfinir des normes de conduite pour ladministration.
A ct des sources extra textuelles, on peut citer la coutume et la doctrine. Si pour la
coutume, il est gnralement admis quelle est insignifiante dans llaboration du droit
administratif, on reconnat une certaine autorit la doctrine.
CHAPITRE2
DE
LA
LEGALITE
ET
LA
13
PARAGRAPHE 1
Le rapport de lgalit
La norme impose ladministration une contrainte dont le contenu est variable. Dans
certains cas, la norme interdit, dans dautres, elle permet, assez frquemment, elle oblige.
Selon les cas, le rapport de lgalit na pas le mme sens, la mme porte.
A
Lobligation de compatibilit
Elle signifie simplement que lacte administratif est tenu au respect du droit existant. M
BOCKEL le dfinit comme une obligation minimum qui pse sur tout acte administratif. Cette
obligation est aussi appele obligation de non contrarit. On la rencontre souvent dans les
domaines de comptences dits de comptences concurrentes. Par exemple, un Maire ne
saurait valablement assouplir une rglementation gnrale, il peut, par contre, si lordre public
lexige, prendre des mesures coercitives.
B
Lobligation de conformit
Lobligation dagir
Elle est plus contraignante car elle interdit ladministration de sabstenir. Cest le cas des
mesures de police que ladministration est tenue de prendre pour faire cesser un pril.
PARAGRAPHE 2
Sanction de lillgalit
Tout acte administratif bnficie dune prsomption de lgalit. Cela signifie que lacte, ds
son entre en vigueur est suppos conforme au droit. La ncessit de scuriser les relations
juridiques et de continuit de la vie administrative justifie cette prsupposition. Si la lgalit
est mise en chec, lillgalit peut tre constate. Dans certains cas, le juge prononce
linexistence.
A
La nullit
Linexistence
Pris dans son sens littral, lacte inexistant renvoie un nant absolu. Un acte inexistant est
suppos navoir jamais t pris. Au sens driv, linexistant apparat comme une nullit
dordre public qui frappe un acte dont lirrgularit est tellement manifeste et grave que son
insertion et son maintien dans lordonnancement juridique apparaissent difficilement
acceptables.
Linexistence juridique doit tre distingue de linexistence matrielle. Linexistence
matrielle ne pose quun simple problme de preuve, alors que linexistence juridique est de
14
constatation complexe et le juge administratif nen a pas donn une dfinition prcise, il
utilise cette notion de faon pragmatique car elle lui permet dassouplir les rgles de dlais et
de procdures.
SECTION 2
ETENDUE
CONTROLE DE LA LEGALITE
DE
LA
CONTRAINTE
ET
DU
On oppose le pouvoir discrtionnaire la comptence lie. Ces deux (2) notions en ralit se
combinent pour raliser un quilibre de lacte administratif.
A
On dit que lacte administratif a une comptence lie quand la loi, le rglement, bref, la
rgle de droit, lui dictent une conduite, un comportement. Par exemple lautorit
administrative est tenue de dlivrer un permis de construire si toutes les conditions sont
runies.
Il y a pouvoir discrtionnaire lorsque la rgle de droit laisse linitiative ladministration
dagir ou de ne pas agir. Au sens des domaines o se dploie laction administrative crit
J.F.LACHAUM, il en existe certains dans lesquels les autorits administratives disposent
dune libert daction importante o le poids de la lgalit est moins lourd que dans ceux o
les autorits administratives ne disposent que dune comptence lie . quand ladministration
a la comptence lie, son acte est jug au regard du droit, mais quand elle dispose dun
pouvoir discrtionnaire, lacte ne peut tre jug quau regard de lopportunit.
B
lie
Laction administrative ne saurait tre entirement discrtionnaire, mais elle ne saurait
aussi saccommoder dune gnralisation de la comptence lie. Le droit administratif se
dfinissant comme la recherche permanente de lquilibre entre lintrt gnral et le droit des
particuliers, il sensuit quil ne saurait exister de pure comptence lie ou de pure comptence
discrtionnaire. En pratique, si lautorit administrative dispose du pouvoir discrtionnaire, les
actes quelle prend, pour tre rguliers, doivent respecter deux conditions :
Dabord lauteur de lacte doit tre comptent et
Lacte doit viser un but dintrt gnral.
Par ailleurs, il ne saurait exister de comptence purement lie car, mme lie,
ladministration dispose du choix du moment pour reprendre lexpression du doyen
HAURIOU.
Laction administrative tant changeante, pour viter un certain immobilisme, il faut lui
amnager un espace discrtionnaire, mais ce dernier doit tre rglement.
15
PARAGRAPHE 2
Lexercice du pouvoir discrtionnaire doit-il tre regard comme une mise en cong de la
lgalit ? On a lhabitude de dire que le pouvoir discrtionnaire sarrte o commence la
lgalit, ce qui signifie que le contrle du juge, qui normalement est un contrle de
lgalit,doit sarrter l o commence le pouvoir discrtionnaire. Sous lapparence dun
contrle de lgalit, le juge a, en ralit, exerc un contrle de lopportunit. Il a fini par
considrer lopportunit comme une condition de la lgalit. En effet, quelle que soit
ltendue des pouvoirs de ladministration dans un domaine prcis, le juge sanctionnera
lerreur dapprciation.
Elle se justifiait, du temps de la justice retenue, car le Conseil dEtat ne bnficiait pas dune
plnitude de juridiction. Lacte de gouvernement tait ses dbuts une notion floue et
incertaine. Lexplication rsidait dans la conscration du mobile politique comme critre de
lacte gouvernement. Au XIXe sicle, en effet, le Conseil dEtat considrait comme actes de
gouvernement, les actes de lexcutif que le gouvernement dclarait inspirs par un modle
politique. Aussi, le Conseil dEtat refusait de connatre des recours tant en annulation quen
indemnits relatifs ces actes. Cette conception classique quivalait la reconnaissance de la
raison dEtat, mais elle sera abandonne en 1875.
PARAGRAPHE 2
16
Avec lvolution, lacte de gouvernement sest rtrci comme une peau de chagrin. Un certain
nombre dactes considrs comme tels sont rests dans le droit commun. De mme, la
technique de lacte dtachable a permis au juge de limiter limmunit juridictionnelle dont
bnficiait lacte de gouvernement. Au terme dune longue volution, lacte de gouvernement
apparat plus labor, plus structur.
PARAGRAPHE 1
parlement
Lacte de dissolution du parlement, linitiative des lois, la dcision de recourir larticle 52 de
la constitution (pouvoir de crise), la dcision de recourir larticle 103 (rvision de la
constitution), la dcision de recourir au rfrendum, etc.
Lensemble de ces actes, bien qumanant du pouvoir excutif, mais du fait de leur connexit
avec le parlement sont considrs comme trangers la comptence du juge administratif.
PARAGRAPHE 2
internationales
Les actes relatifs la ngociation, la conclusion, lapplication des traits internationaux
chappant la comptence du juge administratif lexception de lacte dtachable.
La doctrine, pour lessentiel, saccorde penser que cette immunit procde des principes
gnraux de rpartition des comptences entre les juges. Dans cette perspective, il apparat
que limmunit des actes pris par le gouvernement dans ses rapports avec le parlement
prolonge lincomptence du juge administratif lgard du parlement lui-mme, lgard de
son activit. En ce qui concerne les actes intressant les relations internationales, limmunit
sexplique par le fait que le gouvernement nagit pas en tant quautorit administrative. Tel est
ltat du droit ou plutt, telles sont les interprtations les plus acceptes. Ces dernires
prsentent lavantage de respecter lautonomie du gouvernement dans des domaines ou ses
interventions sont diffrentes de son activit administrative. Pour le Professeur RIVERO
elles permettent (interprtations) dliminer de notre droit, une catgorie qui offre aux
tentations de larbitraire un abri propre les encourager .
CHAPITRE2
A cot des actes qui attnuent la lgalit, il existe des circonstances qui peuvent linflchir
considrablement. On distinguera la thorie jurisprudentielle des circonstances
17
exceptionnelles, des atteintes lgales que constituent ltat durgence et ltat de sige
(transfert des pouvoirs de lautorit civile vers lautorit militaire).
SECTION 1
LA
THEORIE
CIRCONSTANCES EXCEPTIONNELLES
JURISPRUDENTIELLE
DES
Certaines circonstances peuvent entraner des dsordres dans ka vie dune nation, dun Etat,
lautorit administrative, pour assurer la continuit de sa mission, doit prendre les mesures
ncessaires, lesquelles mesures apparatraient irrgulires en temps de paix. La thorie des
circonstances exceptionnelles est une cration du juge. Elle a beaucoup prospr pendant les
priodes de crise et de guerre. La notion de circonstances exceptionnelles doit tre prcise,
ses effets analyss.
PARAGRAPHE 1
Le contexte de guerre, les bouleversements politiques ont amen le juge administratif Franais
laborer une vritable doctrine des pouvoirs de crise. Pour quil y ait circonstances
exceptionnelles, deux conditions doivent tre runies. La premire est relative aux
circonstances, la seconde concerne les mesures prises pendant ces circonstances.
En ce qui concerne les conditions lies aux circonstances proprement dites, il faut la
survenance dun vnement grave et imprvu. Elle ne doit pas permettre ladministration
dagir lgalement. Par application du droit fait ou du droit expressment pos, par rapport au
droit qui se fait, ladministration ne saurait trouver une solution la continuit du service
public.
En ce qui se rapporte aux conditions relatives aux mesures prises, ladministration ne peut
pas, parce que les circonstances sont exceptionnelles, sautoriser toute sorte de mesures. En
effet, les mesures ne sauraient tre rgulires qu la condition dtre ncessaires.
PARAGRAPHE 2
Deux rgimes dexception sont distinguer. Il sagit de ltat durgence et de ltat de sige. Il
est organis par la loi Sngalaise du 29/04/1969. ils prsentent un certain nombre de
similitudes, mais sur certains points, ils sont diffrents.
PARAGRAPHE 1
18
Au terme de larticle 2 de la loi prcite, ltat durgence ne peut tre dcrt quen cas de
pril imminent rsultant datteintes graves lordre public, de menaces subversives
compromettant la scurit intrieure ou dvnements graves prsentant un caractre de
calamit publique.
Ltat de sige, quant lui couvre un champ dapplication plus tendu, au terme de larticle 15
de la loi de 1969, ltat de sige peut tre dclar en cas de pril imminent pour la scurit
intrieure, mais aussi, pour la scurit extrieure de lEtat.
Du point de vue des effets, les deux rgimes se distinguent. Si ltat durgence entrane une
extension des comptences de lautorit administrative (gouverneur, prfet, etc) ltat de sige
entrane un transfert du pouvoir de maintien de lautorit civile lautorit militaire.
PARAGRAPHE 2
Ils sont similaires dabord parce quils sappliquent dans un contexte de perturbation de
lordre public.
Ils prsentent aussi des similitudes quant la procdure de mise en uvre. Ltat de sige et
ltat durgence sont dcrts par le Prsident de la Rpublique, lAssemble Nationale se
runit de plein droit. Le dcret prononant ltat durgence ou ltat de sige cesse dtre en
vigueur aprs douze (12) jours, mais lassemble nationale saisie peut dcider la prolongation.
PARTIE II.
LE DROIT DE LORGANISATION
ADMINISTRATIVE
Ladministration centrale nest pas, elle seule, en mesure dassurer lintgralit des tches
administratives sur lensemble du territoire national. Une organisation administrative
cohrente doit rconcilier plusieurs exigences.
Aux exigences dunit de lEtat correspond la centralisation ;
aux exigences de respect des aspirations dmocratiques plurielles correspond la
dcentralisation.
Dans un systme dit centralis, pour toutes les activits dintrt gnral, le pouvoir de
dcision et de commandement est exerc par les autorits centrales, lexcution est assure
par leurs agents. Une centralisation totale est une pure illusion car toute centralisation est
assortie de dconcentration.
La dconcentration est une technique qui consiste confier des pouvoirs de dcision
dtermins et limits des relais locaux (gouverneurs, prfets, services extrieurs). Ces relais
ou agents locaux sont placs sous lautorit du pouvoir central au moyen du contrle
hirarchique.
Le contrle hirarchique se dfinit comme le contrle exerc par une autorit suprieure sur
des agents subordonns dans le cadre dune structure centralise. Ce pouvoir sexerce sur des
personnes et de des actes.
La dcentralisation consiste dans le transfert de certaines attributions du pouvoir central
certaines personnes morales de droit public (la personnalit morale est une fiction juridique).
Cest une technique qui fait participer les citoyens aux affaires en dotant certaines
collectivits gographiques ou certains services spcialiss (exemple hpitaux) de la
personnalit morale. La dcentralisation technique est ralise par le biais des tablissements
publics qui sont spcialiss dans lexercice dune activit.
19
La dcentralisation est dite territoriale quand le transfert est circonscrit une portion du
territoire. Elle traduit lide quune collectivit, mme englobe dans un ensemble plus vaste,
a des intrts spcifiques. Ds lors, elle doit pouvoir les grer avec des ressources et des
institutions qui lui sont propres. Ce transfert ne signifie nullement affaiblissement ou
dsistement de lEtat, car un systme de contrle est amnag. Cest le contrle de tutelle,
expression aujourdhui abandonne en droit positif Franais et Sngalais. Le lgislateur
Franais de 1956 lui prfre le contrle de lgalit. Il permet au pouvoir dEtat davoir un
droit de regard sur les collectivits locales. Il permet de sauvegarder lunit de lEtat.
Ltude de lorganisation administrative nous mnera dans deux directions essentielles. Aussi,
dans un titre premier traiterons nous de lorganisation de ladministration dEtat, et, dans un
second temps, nous tudierons lorganisation de ladministration dcentralise.
LADMINISTRATION CENTRALE
La Prsidence de la Rpublique
Le texte constitutionnel de 2001 leur reconnat un certain nombre de pouvoirs quil exerce en
sappuyant sur plusieurs services. Ce sont les articles 42, 43, 44 etc qui traitent des
comptences du Prsident de la Rpublique. Ses pouvoirs sont distinguer selon quils
sexercent en priode normale ou en priode de crise. Le Prsident de la Rpublique est une
autorit politique et, en mme temps, une autorit administrative.
Il prside le Conseil des Ministres
Signe les ordonnances et les dcrets ;
Il dispose dun pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires.
A lgard des personnes soumises sa nomination, il dispose dun pouvoir disciplinaire, en
vertu de ladage selon lequel le pouvoir disciplinaire appartient lautorit investie du
pouvoir de nomination. Larticle 52 amnage des pouvoirs au profit du Prsident de la
Rpublique en temps de crise, cette disposition est hrite de larticle 16 de la constitution
Franaise du 04/10/1958.
Les services de la Prsidence la Rpublique sont nombreux, on peut les classer en deux
groupes dimportances ingales. Il sagit du cabinet du Prsident de la Rpublique et du
Secrtariat Gnral de la Prsidence la Rpublique.
20
Au terme de la constitution :
il dispose dun pouvoir rglementaire ;
il nomme aux emplois civils dtermins par la loi ;
Il assure lexcution des lois
Dans lexcution de sa mission, il est assist par un certain nombre de services, son cabinet, le
Secrtariat Gnral du gouvernement, des commissaires gnraux.
Le Secrtariat Gnral est lorgane de coordination de laction gouvernementale.
Parmi les Commissaires Gnraux, on peut citer le Commissariat Gnral au secteur para
public, linsertion la rinsertion et lemploi, confre journal officiel, mme anne, page
124.
PARAGRAPHE 3
Le dpartement ministriel
Dirig par un ministre, le dpartement ministriel est constitu dun ensemble de services
hirarchiss dont la mission est la gestion dun secteur dtermin. Il a donc un pouvoir de
dcision, ce qui signifie quil peut prendre des actes unilatraux pour signer des contrats.
Depuis une dcision du conseil dEtat de 1936 (arrt JAMART
JAMART), il lui est reconnu un pouvoir
rglementaire dorganisation de ses services. Cest ce qui ressort de la dcision prcite que
mme dans les cas o les ministres ne tiennent daucune disposition lgislative ou
rglementaire, il leur appartient comme tout chef de service, de prendre les mesures
ncessaires au bon fonctionnement de ladministration place sous son autorit . Pour mener
bien sa mission, il est assist de son cabinet et dun ensemble de services administratifs. Son
cabinet que lui-mme a le pouvoir de former, est compos de 5 personnes normalement. Le
directeur et les conseillers techniques doivent tre diplms de lenseignement suprieur. Ils
doivent appartenir la hirarchie A (normalement).
SECTION 2
COORDINATION
LES
ORGANES
DE
CONSULTATION
ET
DE
21
Certaines ont une existence permanente et dautres existent de manire pisodique. Parmi les
organes consultatifs permanents, on peut citer le conseil suprieur de la fonction publique. Il
est consult pour tout projet de texte intressant la fonction publique. Il y a aussi le comit
permanent du travail et de la scurit sociale.
Lassemble du conseil dEtat existe aussi. Elle est saisie pour tout projet de texte lgislatif ou
rglementaire. Elle a hrit des comptences traditionnelles dvolues lancienne cours
suprme. Lassemble du conseil dEtat effectue un contrle des textes sur le plan de la forme,
mais galement sur le plan du fonds et de lopportunit.
CHAPITRE2
LADMINISTRATION DECONCENTREE
Le gouverneur
Il reprsente le chef dEtat, chacun des ministres dans sa circonscription. Il est responsable du
maintien de lordre public, de lexcution des lois et rglements. Il est le suprieur
hirarchique de lensemble des agents de lEtat en service dans la rgion.
PARAGRAPHE 2
Le Prfet
Plac la tte des services administratifs extrieurs dans le ressort de son dpartement, il
relve la fois de lautorit du gouverneur et du ministre de lintrieur. Il exerce
dimportantes responsabilits dans le domaine du maintien de lordre public. Le prfet est par
excellence, le sige des pouvoirs de police.
PARAGRAPHE 3
Le Sous Prfet
Il joue le mme rle que les autres reprsentants de lEtat, mais dans ressort territorial plus
rduit. Pour lessentiel, les reprsentants de lEtat dispose dun pouvoir de police, dun
pouvoir de contrle des actes des collectivits locales. Cest ce qui ressort de la loi 96-06 du
22 Mars 1996, portant Code des Collectivits Locales. Dans lexercice de leurs activits, les
autorits dconcentres sont assistes par des organismes consultatifs.
22
SECTION 2
Le conseil dpartemental
Il est compos de deux reprsentants lus des communes et de deux reprsentants des conseils
darrondissement choisis parmi les dlgus de Conseils Ruraux reprsentants des
groupements caractre conomique et social dsigns par arrt du Gouverneur. Le conseil
dpartemental tient deux sessions annuelles, mais la dure de la session ne peut excder trois
jours. Il peut se runir sur convocation de son prsident o la demande du tiers au moins des
membres du conseil. La dure du mandat des conseillers dpartementaux est de cinq ans. Le
mandat est gratuit. Le conseil dpartemental est consult pour llaboration des programmes
rgionaux et dpartementaux de dveloppement. Son avis est demand pour tous les
programmes dinvestissement, bref, sur toutes les questions dintrt dpartemental.
PARAGRAPHE 2
Le conseil darrondissement
Compos des lus des Communauts Rurales et des reprsentants des groupements
coopratifs dsigns par arrt du Prfet, sur proposition des groupements en question. Il
dispose des mmes pouvoirs que le conseil dpartemental, une chelle plus rduite. Ses
rgles de fonctionnement, ses comptences, bref son schma dorganisation et de
fonctionnement est calqu sur celui du conseil dpartemental.
23
Larticle 1, alina 2 du CCL pose que la rgion, la Commune et la Communaut Rurale sont
dots de la personnalit morale et de lautonomie financire. Elles sadministrent librement
par les conseils lus au suffrage universel . Cette disposition est reprise, avec une symtrie
presque parfaite par la Constitution du 22 janvier 2001, article 102, qui dispose que les CL
constituent le cadre institutionnel de la participation des citoyens la gestion des affaires
publiques, elles sadministrent librement par des assembles lues.
lues
SECTION 1
Les textes prcits accordent une clause gnrale de comptences aux CL en ce qui se
rapporte ladministration daffaires locales.
PARAGRAPHE 1
La gestion des affaires locales par les conseils lus caractrise la dcentralisation territoriale.
Elle en est un principe fondamental. La notion daffaires locales signifie qu cts des
besoins considrs comme tant ceux de lensemble de la communaut, il en existe dautres
qui sont spcifiques des entits prises isolment. Cette spcification des besoins explique
pourquoi les populations qui les partagent dveloppent une sorte de solidarit naturelle. La
proximit gographique, les considrations culturelles peuvent justifier cette particularit des
besoins. Un besoin est dit collectif quand il concerne lensemble des membres de la
communaut nationale. Par contre le ravitaillement en eau courante dune ville, lorganisation
dun service de transport peuvent se poser en particulier une ville, une localit. En effet,
chaque fois que la loi caractrise un intrt local, elle autorise en mme temps la possibilit
dune prise en charge de ce besoin au plan local et cela ne peut tre le fait que dune
administration locale. Cest pourquoi on distingue les services publics locaux des services
publics nationaux. La libre administration ne signifie pas libert totale daction car au-del du
contrle dont les CL peuvent faire lobjet, il appartient lEtat de dterminer ceux des besoins
nationaux et ceux qui sont propres un territoire dtermin.
PARAGRAPHE 2
Elles sont organises par la loi 96-07 du 22 mars 1996 portant transfert de comptences aux
rgions, aux communes et aux Communauts Rurales. Il stait agi pour lgislateur de 1996
de responsabiliser trs largement les CL. En ce qui concerne les comptences on peut citer : la
gestion de lenvironnement et des ressources naturelles, la sant et laction sociale etc. Pour
exercer ces comptences, chaque CL possde des organes propres cest--dire une assemble
dlibrante et un organe excutif. Ces deux organes sont lus.
SECTION 2
Le Conseil Municipal
Le conseil municipal est lu au suffrage universel direct pour une dure de 05 ans. Le nombre
de conseillers municipaux est fonction de la taille des communes. Il est lorgane dlibrant de
24
la commune. Il rgle par ses dlibrations les affaires de la commune ; Cest ce qui ressort des
articles 88 97 du CCL.
B
Le Conseil dArrondissement
Il est lu au suffrage universel direct. Cest la loi 96-09 fixant organisation administrative et
financire de la commune darrondissement qui nonce ses comptences allant de la
gestion des marchs de quartiers, des petits travaux dassainissement, des quipements
scolaires, sanitaires sociaux et sportifs.
C
Le Conseil Rural
Cest lorgane dlibrant de la CR. Il est aussi lu au suffrage universel direct. Il est
comptent dans le domaine de lhabitat, de loccupation des sols, bref il dlibre sur toutes les
affaires emportant lintrt de la CR.
D
Le Conseil Rgional
Le Maire
Il est lu parmi les conseillers sachant lire et crire. Il est second par des adjoints lus qui
fondent avec lui le bureau municipal. Sa rmunration est fixe par dcret. Il remplit une
double fonction en vertu du principe de ddoublement fonctionnel. Il est agent de lEtat quil
reprsente dans sa commune, il lui revient les tches de publication et dexcution des lois. En
sa qualit dagent de la commune, il est responsable de la police municipale. Il lui appartient
dassurer lordre public. Il est le chef des services municipaux. Ordonnateur du budget
municipal, il doit veiller lexcution des programmes de dveloppement.
B
Il est assist par deux vices Prsidents. Il est charg dexcuter les dlibrations du Conseil
Rural. Il joue pratiquement le mme rle que le Maire, dans son ressort territorial de
comptence. Il obit aussi au principe du ddoublement fonctionnel de comptence.
C
Elu au sein du Conseil Rgional, pour une dure de cinq ans, il prpare et excute les
dlibrations. Il gre les domaines de la rgion et exerce des pouvoirs de police importants. Il
est lordonnateur des dpenses et prescrit lexcution des recettes.
25
CHAPITRE2
Pas de dcentralisation sans moyens daction suffisants. Il ne suffit pas de transfrer les
comptences pour que la dcentralisation connaisse un succs. Pour russir, la
dcentralisation doit saccompagner de la mise disposition des collectivits locales des
moyens daction. Ces moyens peuvent tre juridiques (actes unilatraux, conventions, etc), ils
peuvent aussi tre matriels. Ils sont indispensables, mais rarement suffisants (section 1). Ces
moyens consistent aussi dans les possibilits donnes aux collectivits locales de cooprer
entre elles (section 2).
SECTION 1
Nous distinguerons les moyens financiers des biens dont disposent les collectivits locales.
PARAGRAPHE 1
Au terme de larticle 248 du CCL, les recettes ordinaires des collectivits locales proviennent
des produits des recettes fiscales, de lexploitation du domaine et des services locaux, des
ristournes accordes par lEtat sur le montant des impts et taxes recouvres leur profit et de
la rpartition annuelle du fonds de dotation.
De cette disposition deux types de recettes sont distinguer. Les premires peuvent tre
qualifies dautonomes, les autres de recettes extrieures. Les collectivits locales bnficient
dapports extrieurs reprsents par les subventions et les emprunts. La subvention peut tre
dfinie comme une participation financire fonds perdus accorde une collectivit locale,
dans un but dintrt gnral. Les subventions sont, pour lessentiel, accordes par lEtat, mais
cela nexclut pas quelles soient le fait dautres collectivits publiques. Les collectivits
locales, aux fins de financement de leurs programmes peuvent recourir lemprunt. A la
diffrence de la subvention, lemprunt nest pas gratuit.
PARAGRAPHE 2
26
SECTION 2
LOCALES
PARAGRAPHE 1
LE
REGROUPEMENT
DE
COLLECTIVITES
La coopration locale
Larticle 239 du CCL nonce que plusieurs communaut rurales peuvent constituer, entre
elles, ou avec une ou plusieurs communes, un groupement dintrt communautaire . le
groupement dintrt communautaire a pour objet, entre autres, la gestion ou lexploitation
des terres du domaine national, de biens dquipement, dinfrastructures ou de ressources
intressant plusieurs communauts rurales et une ou plusieurs communes. Le Sngal a connu
une exprience de groupement dintrt communautaire (Commune de Joal / Communaut
Rurale de Ngunine).
B
Lentente communale
Elle est rglemente aux articles 179 et 180 du CCL. Lentente communale est cre par deux
ou plusieurs conseils municipaux linitiative de leurs Maires. Elle porte sur les objets
dintrt communal commun.
C
La communaut urbaine
Le groupement mixte
Il ressort de larticle 74 du CCL qui peuvent tre constitues par accord, entre les rgions et
lEtat, ou avec les Etablissements Publics Caractre Administratif ou avec des communauts
rurales en vue dune uvre ou dun service prsentant une utilit pour chacune des parties. Le
groupement mixte, comme la communaut urbaine est une personne morale de droit public.
Les collectivits locales peuvent aussi dvelopper des rapports avec des entits locales
trangres.
PARAGRAPHE 2
La coopration dcentralise
Elle est rglemente au terme des articles 131 134 dune loi franaise de 1992 et par les
articles 17, 26 et 136 du code des collectivits locales. Cette coopration a vue le jour avec la
pratique des villes jumeles. Timide ses dbuts, elle a connue un grand dynamisme avec la
dcentralisation. Lautonomie faut il le rappel, consiste en une manire dtre dune
collectivit dcentralise. Elle ne peut saccommoder de condescendance. Dabord
circonscrite dans le domaine de lhumanitaire et du culturel, elle investira sous la pousse du
progrs technologique dautres secteurs. Elle trouvera un terrain dclosion dans les pays du
sud frapps par la scheresse, le chmage, et soumis des plans dajustement. Entreprise
modeste aux objectifs limits, la coopration dcentralise a connu une extension fulgurante,
27
ses modalits de mise en uvre se sont multiplis, elle pose aujourdhui un problme de
visibilit.
PARTIE III.
LES FORMES ET LES MOYENS DE LACTION
ADMINISTRATIVE
TITRE III.1 LES FORMES DE LACTION ADMINISTRATIVE
Ladministration a une mission de service public, c'est--dire quelle vise la satisfaction de
lintrt gnral en fournissant des prestations aux usagers et administrs (chapitre I). Lautre
forme que prend laction administrative est celle de la police. Il appartient donc lautorit
administrative ddicter les mesures ncessaires aux fins de prvenir les troubles lordre
public.
CHAPITRE1
LE SERVICE PUBLIC
Avec le service public, nous aborderons ltude dune des notions les plus controverses du
droit administratif. Envisag dans le sens organique, le service public est constitu des
administrations charges de fournir des prestations aux administrs (dfense,
tlcommunication). Au plan matriel, le service public est regard comme lactivit qui tend
procurer la collectivit des biens et des services considrs comme ncessaires la
satisfaction de lintrt gnral. Cest envisag dans cette perspective que le service public
pose problme car il a un contenu variable. Il nexiste pas en dehors du cas du SENEGAL (cf.
article 11 du code des obligations de ladministration), de dfinition lgale du service public.
Ni la jurisprudence, ni la doctrine ne sont parvenus se mettre daccord sur une dfinition
unique. Depuis son clatante apparition sous larrt BLANCO rendu le 08 fvrier 1873 sa
renaissance avec les arrts CAISSE PRIMAIRE : AIDE ET PROTECTION et EFFIMIEF la
notion de service public a connu toute une srie de mutations et donn lieu plusieurs
controverses sur son rang, sa valeur en tant que notion explicative du droit administratif. Que
recouvre la notion de service public, son contenu doit tre prcis, sa porte dgage (section
1). Il nous faudra traiter du rgime du service public (section 2). Autrement nous nous
intressons ses modes de gestion et aux lois qui le gouvernent (principe de continuit,
adaptation, lgalit).
SECTION 1
PARAGRAPHE 1
La conception classique
28
Lvolution de la notion
Elle est alle dans le sens de la dsagrgation de la notion qui sest manifeste par une srie
de ruptures.
Dabord, rupture entre activits dintrt gnral et activits de service public. Certaines
activits prives peuvent tre dintrt gnral, sans revtir le caractre e service public.
Ensuite, une activit de service public peut tre poursuivie par un organisme autre quune
collectivit publique. Cest le sens des dcisions ou des arrts du CE (tablissements VEZIA
VEZIA,
CAISSE PRIMAIRE AIDES ET PROTECTION
PROTECTION, etc).
Enfin, le dernier signe de la rupture est relatif au rgime juridique du service public. En clair,
une activit de service public mene par un organisme public ne conduit pas forcment un
rgime drogatoire au droit priv.
29
PARAGRAPHE 2
Quelle place occupe le service public pour lapplication du droit administratif ? il joue un rle
dterminant, mais pas exclusif. Le caractre dterminant du service public justifie le recours
aux prrogatives e puissance publique. Lide de service public implique le respect des
principes fondamentaux (continuit, adaptation, galit). Dans les Etats dualit
juridictionnelle, lide de service public justifie la comptence des tribunaux de lordre
administratif et lapplication de rgles diffrentes de celles en cours dans le droit priv. Pour
M BRAIVANT, ancien prsident de la section du rapport du CE si lon ne peut construire
tout le droit administratif autour de la notion de service public, il reste que lon ne peut
construire le droit administratif sans le recours au service public . Le service public joue un
rle de prsomption dapplication du droit administratif, prsomption susceptible de
renversement.
SECTION 2
PARAGRAPHE 1
Il existe plusieurs modes du service public, on peut les regroupes en deux grandes catgories :
la gestion des services publics par les organismes publics et la gestion des services publics par
les personnes prives.
A
30
De tels tablissements sont, pour lessentiel soumis aux rgles du droit public. Leurs agents
sont fonctionnaires et ils utilisent les deniers publics.
Les EPIC sont soumis, pour lessentiel, aux rgles du droit civil et commercial (Code des
Obligations Civiles et Commerciales). Ils emploient un personnel non fonctionnaire, sauf
exception, et ne sont pas soumis aux rgles de la comptabilit publique.
Comment distinguer les deux catgories dEP ? La qualification de lEP est du ressort de
lautorit de cration. Mais il arrive que la qualification donne ne recoupe pas toute la ralit
de ltablissement. Un EP peut tre baptis EPIC alors quil poursuit une mission
essentiellement administrative, on parle alors dEP visage renvers. Il arrive que le texte
institutif qualifie de service public administratif alors que lactivit poursuivie par lEP
prsente des aspects commerciaux, on parle alors dEP visage double.
En labsence de texte institutif, tout service public est prsum tre de nature administrative.
Il appartient au juge de recourir la mthode dite pluraliste ou faisceau dindices , de
donner une qualification au service public.
B
Ce procd nest pas nouveau. La collectivit publique peut confier la gestion de certains
services publics des particuliers. Elle peut utiliser deux procds : le procd unilatral et le
procd de la concession.
Dans la concession, la gestion des services publics est confie, par la personne publique,
appele concdant, un particulier appel concessionnaire. La concession offre un certain
nombre de privilges :la possibilit de se rmunrer sur les redevances perues de usagers, la
possibilit de bnficier de subventions, la possibilit dutiliser des prrogatives de puissance
publique, le droit lquilibre financier.
Le concessionnaire est soumis un certain nombre dobligations : le respect des cahiers des
charges, le respect des principes fondamentaux du service public (continuit, galit,
adaptation).
Le non respect de ces obligations peut amener le concdant prononcer des sanctions. Cellesci varient en fonction de la gravit du manquement. Quel droit applique- t- on au contrat de
concession ? Lacte de concession est un acte mixte. Il combine les dispositions
rglementaires (cahier des charges) et des lments contractuels (financiers). La concession
est un contrat administratif, il sensuit que les rapports entre concdant et concessionnaire
sont des rapports de droit public (fixation des tarifs, pouvoir de modification unilatral,
contrle). Les litiges qui naissent de cette concession sont des litiges de droit public. Les
rapports entre le concessionnaire et ses employs relvent du droit priv.
Le service public, quil soit gr directement par une personne publique ou par un particulier,
obit un certain nombre de principes.
PARAGRAPHE 2
Ces principes appels aussi lois de ROLLAND, du nom de lauteur qui les a systmatiss
entre les deux guerres sont au nombre de trois.
A
Le principe de continuit
Il signifie que le service public ne doit pas connatre dinterruption. Le service public doit
fonctionner de manire ponctuelle et rgulire.
31
Il signifie que le service public ne saurait tre en dcalage avec les exigences du moment. La
performance est une condition de lefficacit. Ce principe signifie que le service public doit
tre adapt lvolution des besoins collectifs et aux exigences de lintrt gnral.
C
Le principe de lgalit
Il a reu une conscration constitutionnelle, il signifie que le service public ne saurait prendre
en charge les considrations dordre religieux, les convictions politiques, philosophiques, pour
traiter diffremment les usagers et les agents. Ce principe est rapprocher de celui de la
lacit. Il peut connatre des distorsions, c'est--dire lexistence dun certain nombre de
discriminations. Mais ces dernires se justifient au regard des diffrences de situation.
Lautre forme que peu revtir laction administrative, cest la police.
CHAPITRE2
LA POLICE ADMINISTRATIVE
La police est un terme ambigu. Il peut tre employ dans plusieurs sens. Dans un sens
organique la police est assimile lensemble des forces de lordre, c'est--dire ce corps de
fonctionnaires relevant des ministres de lintrieur et des forces armes. Au sens matriel la
police peut tre comme lensemble des interventions de ladministration qui tentent imposer
la libert des particuliers la discipline exige par la vie en socit. La police administrative
vise la prvention des troubles lordre public (section 1). Lactivit de police est du ressort
de plusieurs autorits administratives et fait lobjet dun contrle (section 2).
SECTION 1
La police administrative vise la protection de lordre public. Cest cette particularit qui fait
quelle doit tre distingue de la police judiciaire (paragraphe 1). Lordre public vis est
normalement matriel et extrieur mais lvolution est alle vers une extension des
comptences de la police administrative (paragraphe 2).
PARAGRAPHE 1
Cette distinction repose sur un critre dit finaliste, elle rvle quelques difficults mais
prsente un certain nombre dintrts.
A
Critres de distinction
Au terme du code de procdure pnale, la police judiciaire consiste constater dabord les
infractions, en rassembler les preuves et en rechercher les auteurs. La police administrative
a quant elle une mission de lordre public.
B
Le premier intrt est que les deux polices ne relvent pas du mme contentieux. La police
judiciaire est un service auxiliaire de la justice, son contentieux relve normalement des
tribunaux judiciaires alors que les litiges soulevs par des activits de police administrative
relve normalement du juge administratif. le deuxime intrt est que lexercice de la police
32
administrative appartient donc plusieurs collectivits publiques alors que lactivit de police
judiciaire est du ressort exclusif de lEtat.
La distinction entre police administrative et police judiciaire nest pas toujours aise faire.
La premire difficult concerne le personnel de police c'est--dire les agents assumant les
missions de police. En effet lauteur dun acte mis en cause ou le responsable de lopration
litigieuse peut possder la double casquette dagent de police judiciaire et dagent de police
administrative. La deuxime est quau cours dune mme opration de police, il peut coexister
des lments de police administrative et de police judiciaire.
Dans tous les cas, il appartient au juge saisi de se prononcer sur la nature de la mission. Si
lopration est inscrite dans le cadre dune mission gnral de contrle et de surveillance
ayant pour finalit le maintien de lordre public, il ya application des rgles de droit
administratif ; sil sagit de rpression, il y a application des rgles du droit priv.
Si la mission de prvention des troubles lordre public aide distinguer lactivit de police
administrative de lactivit de police judiciaire, il reste que la notion dordre public est
ambigu.
PARAGRAPHE 2
Elle a connu une volution dune conception traditionnelle restrictive dans le sens dune
majoration des pouvoirs de ladministration.
A
Lordre public ne saurait tre fig limit aux troubles matrielles et extrieures. Il peut
slargir des dimensions immatrielles et intimes. Ainsi la question se pose si lautorit
administrative peut valablement justifier une interdiction en se fondant sur des rgles dordre
moral. Le juge du conseil dEtat a admis la rgularit dune mesure dinterdiction se fondant
sur des considrations dordre moral, mais cela dans des cas limits (arrt LES FILMS
LUTETIA le juge a estim dans cette dcision quune autorit administrative peut interdire la
projection dun film si sa reprsentation en raison du caractre immorale du film et des
circonstances locales prjudiciable lordre public). Le juge na pas systmatiquement
accept de faire de limmoralit ou de la moralit une composante de lordre public (cf.
dcision lance des nains interdiction pour atteinte la dignit humaine). Lordre public vise
ici est lobjet globalement de la police administrative gnral quil faut distinguer de la police
administrative spcial qui elle rpond un besoin de rglementation dans un secteur
spcifique. Lobjet de la police administrative gnral est de maintenir lordre public par des
33
moyens appropris lgard des citoyens et de toutes les activits dans un territoire donn.
Cest lordre public dans ces composantes traditionnelles (tranquillit, scurit, salubrit).
La police administrative spciale a un objet plus prcis, elle peut concerner une catgorie
particulire de la population (police des trangers), une profession spcifique (police des
murs) ou une activits dtermine. La police administrative spciale fait lobjet dun texte.
Pour mener bien son activit de police, lautorit administrative dicte des mesures
unilatrales ou recourt certaines oprations. Mais, quels que soient les moyens utiliss,
lactivit de police est encadre.
SECTION 2
DE POLICE
Les comptences de police sont rparties entre diffrentes autorits. (Paragraphe 1), elles
font lobjet dun contrle (paragraphe 2)
PARAGRAPHE 1
A
Le Prsident de la Rpublique
Le Premier Ministre
Il dispose dun pouvoir de police gnral, cest ce qui ressort de la dcision SARL
RESTAURANT NICOLAS du CE du 13/05/1960. Au terme de celle-ci, il ressort quil
appartient au Premier Ministre, en vertu de ses pouvoirs propres, en dehors de toute
disposition lgislative lui habilitant spcialement ddicter les mesures de police ncessaires
la protection de la salubrit publique sur lensemble du territoire national.
C
Les ministres
Le Prfet
Il est le sige par excellence des pouvoirs de police. Il les exerce dans les limites de son
dpartement.
E
le Gouverneur, le Sous Prfet, le Prsident du Conseil Rgional, le
Prsident du Conseil Rural
34
Le Maire
35
public ne doit pas conduire lautorit administrative dicter des mesures dinterdiction
gnrales ou abusives. La mesure dinterdiction ou de restriction dune libert ne saurait tre
lgale qu la condition dtre adapte aux circonstances de temps et de lieu. Le juge exige
que la mesure soit proportionnelle, soit ncessaire pour viter le risque de troubles lordre
public. Le juge exerce un contrle variable, il refuse pourtant, dans certains domaines dits de
haute police, de vrifier la proportionnalit de la mesure par rapport la gravit de la menace
des troubles lordre public. Mme sil faut reconnatre que depuis quelques annes, la marge
de manuvre de lautorit administrative est de plus en plus restreinte.
Parmi les pouvoirs dont dispose ladministration, le plus important est celui de la dcision
unilatrale. Par ce moyen, appel aussi dcision excutoire ou acte dcisoire,
ladministration peut modifier lordonnancement juridique, c'est--dire, le droit pos, existant,
par les obligations quelle impose ou par les droits quelle confre. La notion dacte
administratif unilatral doit tre analyse (section 1) son rgime juridique clair (section 2).
SECTION 1
UNILATERAL
LA
NOTION
DACTE
ADMINISTRATIF
A priori, lacte administratif unilatral peut tre dfini comme un acte juridique manant
dune personne publique et susceptible de recours en annulation devant le juge. Cette
approche ne donne pas toutes les garanties de clart parce que :
Dabord tous les actes administratifs unilatraux ne sont pas susceptibles de recours
pour excs de pouvoir ;
Ensuite, tous les actes administratifs unilatraux susceptibles de recours pour excs de
pouvoir nmanent pas toujours de ladministration.
Les actes unilatraux manant de ladministration
insusceptibles de recours pour excs de pouvoir
PARAGRAPHE 1
Tous les actes de ladministration ne sont pas qualifis de dcisions excutoires, on peut
envisager trois cas de figure.
A
36
Tous les actes accomplis pour la gestion du domaine priv de ladministration ne peuvent tre
regards comme des actes dcisoires car pris dans les conditions du droit priv.
C
Lacte vis ici ne modifie pas lordonnancement juridique. Il sagit des actes qui nont quune
valeur indicative et prparatoire. Cest le cas des mesures annonciatrices de projets
(commission qui va tudier la rforme de la fonction publique) des recommandations dun
conseil municipal, rgional ou rural, des actes prparatoires (rapports, avis, propositions), les
circulaires, directives, etc. il sagit, le plus clair du temps, de mesures par lesquelles une
autorit administrative fait connatre ses subordonns ses rsolutions sur un point relatif
lexcution dun service ou linterprtation du droit.
Lacte administratif unilatral peut tre la fait dune structure ne relevant pas organiquement
de ladministration.
PARAGRAPHE 2
Les actes susceptibles de recours pour excs de pouvoir
nmanant pas de ladministration
Sous cet aspect, la qualit de lorgane importe peu, les personnes prives prennent
normalement des actes privs. Mais il arrive quelles prennent des dcisions excutoires. Elles
peuvent disposer des prrogatives de puissance publique, cest--dire, un pouvoir de dcision
parce quelles on t en charge une mission de service public. Ce pouvoir accord aux personnes
prives de prendre des actes dautorit a t reconnu dans plusieurs dcisions (MONPEURT
MONPEURT,
BOUGUEN
BOUGUEN, AIR FRANCE CONTRE POUX BARBIER
BARBIER, etc).
SECTION 2
LE
ADMINISTRATIF UNILATERAL
PARAGRAPHE 1
A
REGIME
JURIDIQUE
DE
LACTE
Il nexiste pas de formalit applicable ou valable pour lensemble des actes administratifs,
mais il arrive parfois que ladministration consulte, enqute ou communique. Les textes
peuvent rendre obligatoire la consultation. Les organismes de consultation aident
ladministration prparer ses dcisions.
Lavis donn par les organes de consultation peut lier les administrations, on parle alors davis
conforme. Dans dautres cas, ils sont seulement consultatifs. Dans lhypothse o la
consultation est obligatoire, le non respect, par lautorit administrative, de cette formalit
peut entraner la nullit de lacte (cour suprme, 23 juin 1975, SOULEYMANE SIDIBE
SIDIBE).
Lenqute a pour but de permettre ladministration de faire connatre ses intentions, de
recueillir des observations, mais aussi davoir une ide des droits des particuliers (voir ce
propos loi Sngalaise du 02/07/1976 relative lexpropriation pour cause dutilit publique).
La communication est obligatoire avant la prise de certaines dcisions, cest le cas, en matire
disciplinaire. Avant de prononcer une sanction, lautorit administrative est tenue de
37
communiquer le dossier lagent intress. Cest le principe dit du contradictoire, qui est le
prolongement du principe constitutionnel du respect du droit de la dfense.
B
Le privilge du pralable
Le trait caractristique de la dcision administrative, cest quelle est excutoire, par ellemme. Ladministration na pas besoin dun acte dlivr par le juge pour faire constater le
bien fond de sa dcision. Elle na pas non plus besoin du consentement des particuliers ou
des administrs pour imposer une mesure. Le doyen G VEDEL exprimera bien ce rgime
38
Lacte administratif unilatral connat une certaine dure. Il faut envisager sa sortie de
lordonnancement juridique.
Lacte administratif entre dans la vie juridique ds que son auteur le signe. Il ne peut tre
opposable aux administrs qu la condition dtre port leur connaissance. Cest le
principe de la publicit qui peut revtir deux formes (publication et notification). Le
rglement ne lie les administrs quaprs sa publication alors que la notification est le mode
de publicit des actes individuels.
La dcision excutoire na deffet que pour lavenir, cest le principe de non rtro activit
des actes administratifs (voir ce propos CE, juin 1948, SOCIETE DU JOURNAL
LAURORE
LAURORE)
Une dcision peut fixer sa dure, cest le cas en matire de permission de voirie. En dehors de
cette hypothse (acte fixant sa dure) il existe deux autres modalits de sortie de lacte
administratif unilatral : labrogation et le retrait. Il sont encadrs par des rgles qui tentent de
concilier des exigences contradictoires ; celles de respect de la lgalit et celles de scurit
juridique.
A
Labrogation
39
Elle traduit la volont de ladministration de faire disparatre lacte pour lavenir. Elle peut
revtir deux formes, une forme tacite et une forme expresse ;
Labrogation des textes rglementaires est possible tout moment. Dabord, le principe dit
nul na droit acquis au maintien des rglements (CONSEIL DETAT 1930, DESPUJOL
DESPUJOL,
1989 ALITALIA
ALITALIA).
En ce qui concerne les dcisions non rglementaires, on distingue entre celles qui sont
cratrices de droits et celles qui ne le sont pas. Ainsi, pour les actes individuels non crateurs
de droits, labrogation est possible tout moment alors que labrogation des actes non
rglementaires crateurs de droits nest pas possible.
B
Le retrait
LE PROCEDE CONTRACTUEL
40
SECTION 1
Le contrat administratif est celui qui est conclu par une personne publique. Mais ce principe
admet des exceptions.
A
Le principe
Il tient la qualit des parties. Pour quun contrat soit administratif, il faut que lune des
parties soit une personne publique. Ainsi au terme de larticle 8 du Code des Obligations de
lAdministration, il est expressment pos seules les conventions auxquelles une personne
morale de droit public fait partie peuvent constituer des contrats administratifs par nature .
Le critre de prsence dune personne publique au contrat administratif a reu certaines
exceptions.
B
La rgle pose larticle 8 connat une exception larticle 9, de la loi prcite, qui nonce
que les contrats conclus entre personnes prives peuvent tre administratifs si lun des
cocontractants a en ralit trait pour le compte dune personne morale de droit public . le
droit sngalais consacre sur ce point la dcision du tribunal des conflits du 08 juillet 1963,
SOCIT ENTREPRISE PEYROT
PEYROT, le juge des conflits a estim dans cette affaire que les
marchs conclus par un concessionnaire de travaux autoroutiers avec dautres entreprises
prives taient des contrats administratifs.
Par ailleurs un contrat sign entre deux personnes publiques est prsum administratif (cf.
conseil dEtat, union des assurances de Paris). Mais cette prsomption est rfragable (simple)
et un contrat pass entre deux personnes publiques peut tre u contrat priv (cf. conseil dEtat
11 mai 1990, BUREAU DAIDE SOCIAL DE BLENOD LES PONTS A MOUSSON
MOUSSON). Le
juge a dans cette affaire considr quun contrat conclu entre deux personnes publiques est un
contrat de droit priv parce queu gard son objet, il na fait natre que des rapports de droit
priv.
41
Si le critre organique est ncessaire, il nest pas suffisant. Pour qualifier un contrat
administratif, au-del de la prsence dune personne publique, il lui faut adjoindre un critre
matriel.
PARAGRAPHE 2
Le critre de la participation
LA
FORMATION
DES
CONTRATS
42
Le contrat priv rsulte dun accord entre volont librement exprime. Le contrat administratif
met en uvre des procds autoritaires par le fait tout simplement du que les clauses sont
dtermines de manire unilatrale. Il appartient aux co-contractants daccepter ou de refuser
les conditions de ladministration. Ces dernires sont contenues dans le cahier des charges qui
est un document annex lacte contractuel. Il est compos de documents gnraux et de
documents particuliers.
PARAGRAPHE 2
43
admis le pouvoir de modification unilatral dans une srie de mesures (conseil dEtat 1902,
compagnie nouvelle du gage Deville les Rouen ; Conseil dEtat 21 mars 1910 compagnie
gnrale franaise des tramways). Le juge a admis quune ville peut exiger du
concessionnaire de transport de sadapter aux exigences dune agglomration en pleine
expansion. Cette jurisprudence sera codifie au terme de larticle 109 du Code des
Obligations de lAdministration o il est pos en raison des ncessits du service public la
ralisation duquel le corps contractant participe, lAdministration peut exceptionnellement
modifier certaines stipulations du contrat . Ce pouvoir existe en dehors de toute disposition
lgale. Ce pouvoir pour tre rgulier doit tre ncessaire cest ce qui ressort des articles 110,
111 et 112 du Code des Obligations de lAdministration. Autrement, ce pouvoir de
modification doit tre justifi par les exigences du service public et de lintrt gnral.
B
Le pouvoir de sanction
Le fait du prince
44
Prvues larticle 118 du Code des Obligations de lAdministration, elles sont dfinies
comme les faits matriels extrieurs aux co-contractant et qui ne pouvaient tre
raisonnablement engags au moment de la conclusion du contrant et qui entranent une
difficult anormale dexcution.
Les sujtions imprvues ne dispensent pas le co-contractant de lexcution de ses obligations,
mme si le retard est tolr. Cest ce qui ressort de larticle 119 et larticle 120 du Code des
Obligations de lAdministration prcise que les sujtions imprvues ouvrent droit une
rparation intgrale.
C
Limprvision
Le droit sngalais consacre cette notion larticle 121 qui indique que lorsque les
circonstances extrieures la volont des parties et imprvisible au moment de la signature
des contrats bouleversent lconomie du contrat en entranant un dficit pour le cocontractant. Ce dernier peut obtenir que ladministration supporte une partie de la perte quil a
subi pour assurer la perte du service public.
Le Code des Obligations de lAdministration ne dfinit pas les notions dextriorit et
dimprvisibilit, alors que le Conseil dEtat franais a labor une vritable thorie de
limprvision, en faisant une interprtation trs stricte des notions prcites (voir ce propos
Conseil dEtat 30 mars 1916 ; COMPAGNIE GNRALE DCLAIRAGE DE
BORDEAUX
BORDEAUX).
La compagnie avait actionn la ville de Bordeaux devant le conseil de prfecture afin de faire
juger que le prix du gaz fix par le contrat de concession doit tre relev.
En clair, la compagnie demandait ladministration, lobtention dune indemnit couvrant le
prjudice n de la hausse du prix du charbon.
Le Conseil dEtat a estim que la compagnie tait fonde soutenir quelle ne peut tre tenue
dassurer lexcution du contrat aux conditions prvues lorigine, par suite de
circonstances ; lconomie du contrat se trouve bouleverse.
Si limprvision est constitue ou tablie, ladministration ne supporte quune partie des
charges. Cette participation est fonde de la situation extra contractuelle cre, mais elle est
aussi limite dans le temps si le dficit persiste malgr la participation de lautorit publique
compromettant dfinitivement le retour lquilibre, le droit sngalais recommande la
rsiliation.
De ce point de vue, il sinspire de la dcision Conseil dEtat, 8 Dcembre 1932,
COMPAGNIE DES TRAMWAYS DE CHERBOURG
CHERBOURG. Cette situation peut sapparenter un
cas de force majeure que le droit sngalais rglemente au terme des articles 89 92.
Au terme de ces dispositions, deux cas de force majeure sont distinguer. Dan le premier cas,
elle naffecte quune partie du contrat. Dans le deuxime cas, elle rend le contrat
dfinitivement irralisable. On se trouve dans une situation illgitime de rsiliation.
SECTION 4
ADMINISTRATIF
PARAGRAPHE 1
FIN
ET
CONTENTIEUX
DU
CONTRAT
45
Il nobit pas au principe dunit. Les litiges ns des contrats relvent normalement du juge du
plein contentieux, appel aussi contentieux de pleine juridiction. Mais il est aussi possible que
le juge de lexcs de pouvoir soit saisi.
A
Comme le nom lindique, ce contentieux donne au juge de large pouvoir. Il peut en effet,
apprcier les lments de droit ou de fait soulevs dans le litige. Il prononce au besoin, des
sanctions pcuniaires.
B
Le contentieux de lannulation
Il ne donne au juge que des pouvoirs limits. Autrement, il ne lui donne que le pouvoir de
vrifier la lgalit de la mesure. Il est appel contentieux objectif parce que la question pose
au juge est de vrifier la conformit dun acte la rgle de droit.
Dans le cas du contrat administratif, le recours pour excs de pouvoir nest recevable
quexceptionnellement.
i)
Lacte dtachable est dfini comme lacte dont la lgalit peut tre apprcie indpendamment
du contrat. Le droit sngalais de 1965 ne dfinit pas lacte dtachable et au terme de larticle
140 du Code des Obligations de lAdministration, sont considrs comme acte dtachable,
lautorisation de contracter, la dcision de contracter ou de ne pas contracter, lopration
dadjudication, lapprobation du contrat, lacte de conclusion du contrat ou le refus de
conclure.
ii)
2eme exception
Il est possible au terme du Code des Collectivits Locales (articles 334, 335, 336), de recourir
en excs de pouvoir contre les conventions de ladministration.
46
iii)
3eme exception
Il est possible dexercer un recours pour excs de pouvoir contre les dispositions
rglementaires dun contrat. Cest ce qui rsulte dune dcision du Conseil dEtat franais
arrt CAYZEELE (1996).
iv)
4eme exception
Cest que le juge a admis quil est possible de recourir en excs de pouvoir contre un contrat
portant recrutement dun agent non titulaire. Cest a le sens de la dcision de 1998, Ville de
Lisieux.
PARTIE IV.
47
Cette amorce de spcialisation du juge na pas forcment entran une disparition du juge bon
tout faire, tant il est vrai, pour reprendre le professeur KANTE, que le tribunal rgional
reste la cl de vote du systme sngalais .
Au total, lorganisation du contrle juridictionnel constitue un ensemble relativement
homogne. Il nous faut dans un premier temps rflchir sur le modle sngalais (Titre 1)
pour ensuite aborder dans un second temps ltude des recours contentieux et de la procdure
contentieuse (Titre 2).
TITRE IV.1 LE SCHEMA SENEGALAIS
Il repose sur une unit de juridiction et une spcificit du contentieux administratif (chapitre
1). Il fait du tribunal rgional, juge de droit commun en toute matire mais il amnage des
exceptions au profit dautres juridictions et dorganisme administratifs caractre
juridictionnel (chapitre 2).
CHAPITRE1
UNITE DE JURIDICTION ET SPECIFICITE DU CONTENTIEUX
ADMINISTRATIF.
Loption dun schma unitaire avec dualit de contentieux prsente certaines vertus (section
1). Ces dernires ne sauraient dissimuler certaines lacunes (section 2).
SECTION 1
La doctrine sngalaise est unanime admettre que le modle choisi prsente des vertus
simplificatrices (paragraphe 1) qui offrent au juge sngalais la possibilit de dfinir ou de
dterminer le champs dapplication du droit administratif (paragraphe 2).
PARAGRAPHE 1
48
Elles ne dcoulent pas forcment de lunit de juridiction. Elles tiennent en partie une
certaine conception de la matire administrative et au faible capacit du juge produire le
droit tant au moins durant les premires dcennies aprs indpendance.
PARAGRAPHE 1
Lexigence
dune
demande
pralable
en
matire
administrative
Le principe est que tous les litiges sont soumis aux rgles de procdure civile. Il existe
quelque fois des exceptions ds linstant o le juge est saisi dun litige portant sur une matire
administrative. Cest ce qui ressort des articles 729 733 du code de procdure civile. Toute
action en justice doit tre prcd (en matire administrative) dune demande adresse
lautorit administrative dsigne pour recevoir lassignation. Le doyen BOCKEL trouve
cette rgle inopportune en ce quelle rintroduit une scission se manifestant par une
particularit de procdure sanctionne par une irrecevabilit . Cette rgle est contraire
lesprit du systme dunit juridictionnelle. Autrement pour se prononcer sur la recevabilit
dune requte, le juge doit dfinir dabord le droit applicable. Si cest le droit administratif qui
sapplique, il exigera le respect de la demande administrative pralable (cf. Cour dappel de
Dakar. Arrt ABDOURAHMANE NDOYE
NDOYE). A ce facteur bloquant il faut ajouter linaptitude
du juge ordinaire appliquer les rgles de droit administratifs.
PARAGRAPHE 2
49
Il peut tre compos dun ou de plusieurs juges. Auprs de chaque tribunal rgional, le
procureur de la rpublique est charg dexercer les fonctions du ministre public. Dans
lhypothse dempchement, il est remplac par le plus ancien des substituts. Dans chaque
tribunal rgional un juge dsign par arrt du ministre de la justice remplit les fonctions de
juge dinstruction. Dans lhypothse o dans un tribunal rgional il ny a quun seul juge,
alors celui-ci remplit les fonctions de juge dinstruction. Laudience du tribunal rgional est
prside par le prsident du tribunal rgional mais il peut dlguer ce pouvoir. Le tribunal
rgional est une juridiction de premier ressort. Ses dcisions sont susceptibles dappel. Elle est
une juridiction comptence territoriale installe au chef lieu de rgion.
PARAGRAPHE 2
Le Conseil dEtat
50
Organe charg de contrler ladministration, le Conseil dEtat est n avec les rformes de
1992, notamment avec la loi du 30 mai 1992 qui a fait lobjet de modifications au lendemain
de la cration de la cour des comptes.
A
i)
ii)
iii)
iv)
Le conseil dEtat est structur en deux grandes formations une dite administrative et une autre
dite contentieuse.
Sagissant de la formation administrative, on distingue lassemble gnrale consultative, le
bureau et lassemble gnrale intrieure.
Sagissant de la formation contentieuse, elle est compose de la premire et de la deuxime
section et enfin des sections runies. La premire et la deuxime section constituent les
principales formations de jugement. Les sections runies, elles, constituent la formation
solennelle du Conseil dEtat.
PARAGRAPHE 2
du tribunal rgional
A
Le Tribunal Dpartemental
Larticle 20 du Code Electoral confie le contentieux des inscriptions aux listes lectorales au
juge du tribunal dpartemental. Il sagit de dcisions des commissions administratives
dtablissement des listes lectorales.
B
La Cour dAppel
Elle peut connatre du contentieux n des lections rurales, municipales et rgionales. Elle
peut aussi connatre de certains litiges ns de dcisions des organes administratifs caractre
juridictionnel.
C
Organise par une loi du 17 fvrier 1999, la cour des comptes a hrit des comptences
dvolues lancienne Cour de Discipline Budgtaire et de celles de la deuxime section du
Conseil dEtat en matire financire.
51
Certains des organes ont une comptence en matire disciplinaire. Il sagit par exemple des
ordres dont la mission essentiellement est dorganiser et dencadrer la profession. Ils peuvent
prononcer des sanctions disciplinaires pour des infractions lies au manquement de la
discipline professionnelle.
TITRE I.2 RECOURS
CONTENTIEUSE
CHAPITRE1
CONTENTIEUX
ET
DISCIPLINE
BUDGETAIRE
LE RECOURS CONTENTIEUX
SECTION 1
Il est possible de classer le recours contentieux de plusieurs faons. On peut distinguer les
recours contentieux en prenant en compte ltendue des pouvoirs du juge. On distinguera
donc le plein contentieux, du contentieux lexcs de pouvoir (ou contentieux de
lannulation). Dans le premier cas, les pouvoirs du juge sont plus tendus, car il peut se
prononcer sur la lgalit dune mesure, mais aussi, prononcer des dommages et intrts. Alors
que dans le second cas, il sagit tout simplement de vrifier la conformit dun acte par
rapport au droit. Cette classification rejoint celle qui se propose de distinguer les diffrents
recours contentieux en partant cette fois ci de la nature du litige. Autrement dit le litige
soulve-t-il des questions de droit objectif ou met il en jeu des questions de droit subjectif.
Une autre classification a t propose, elle distingue le contentieux des actes du contentieux
des personnes.
PARAGRAPHE 1
Ces contentieux mettent en cause les droits et les obligations des particuliers. Cest dans cette
catgorie de contentieux quil faut ranger les contentieux subjectifs. On va distinguer le
contentieux de la responsabilit du contentieux de la rpression.
A
Le contentieux de la responsabilit
52
Il est aussi ranger dans le contentieux des personnes, quil sagisse dune action en
responsabilit pour faute ou pour une action en responsabilit sans faute, ds lors que le
prjudice est caus, ladministration a lobligation de rparation ;
Le contentieux de la rpression
Il arrive que le juge administratif prononce une sanction comme le ferait le juge pnal, cest le
cas, quand le juge sanctionne un contrevenant de grande voirie. Cest le cas galement des
sanctions contre les atteintes lintgrit du domaine public. On peut ranger dans ce cadre
aussi le contentieux disciplinaire.
PARAGRAPHE 2
Lobjet du recours pour excs de pouvoir est lannulation de lacte attaqu, c'est--dire sa
disparition rtro active. Lacte annul est sens navoir jamais exist.
Le contentieux de la rformation
Dans certaines hypothses, le juge peut aller au-del de la simple annulation, il arrive en effet
quil se substitue ladministration active dans sa mission de dire le droit. Relve de ce
contentieux, le contentieux fiscal, le contentieux lctoral.
Le contentieux de linterprtation et de lapprciation des actes
administratifs
Dans le contentieux de linterprtation, la question qui est pose au juge est celle du sens
donner un acte administratif. il y a contentieux de lapprciation de la lgalit des actes
administratifs lorsque la question pose au juge est celle de la valeur accorder un acte
administratif.
SECTION 2
Il est une voie de droit qui permet aux administrs de saisir le juge aux fins dannulation, pour
illgalit, dun acte administratif. Pour M. Gaston JEZE, il est une merveilleuse cration des
juristes, larme la plus efficace, la plus pratique, la plus conomique qui existe au monde pour
dfendre les liberts . Le recours pour excs de pouvoir est une technique mise au point par
le juge et qui permet tout individu ayant un intrt, mme moral, de demander lannulation
dun acte. Il est un dispositif essentiel de lEtat de droit.
Le recours pour excs de pouvoir est souvent formaliste, autrement, pour quune requte en
annulation soit recevable, elle doit remplir diffrentes conditions (paragraphe 1). En outre, la
requte doit contenir un expos des moyens (arguments), c'est--dire des griefs quon
reproche ladministration. Ces moyens sont dsigns par lexpression cas douverture du
recours pour excs de pouvoir ; ils se subdivisent en moyens de lgalit interne et externe
(paragraphe 2).
53
PARAGRAPHE 1
pouvoir
Pour quune requte soit dclare recevable, un certain nombre de conditions doivent tre
remplies. Ces conditions concernent soit lacte attaqu, soit le requrant, soit la requte ellemme.
A
La requte doit viser lannulation dun acte administratif unilatral normateur. Voir ce
propos COUR SUPREME DU SENEGAL 21 fvrier 1978_Parti Dmocratique Sngalais.
Voir aussi ce propos CONSEIL DETAT, 04 janvier 2001 PARTI SOCIALISTE & UNION
POUR LE RENOUVEAU DEMOCRATIQUE CONTRE ETAT DU SENEGAL
SENEGAL. Voir ce
propos galement Conseil dEtat 29 octobre 1997 SUD COMMUNICATION
COMMUNICATION.
B
Les cas douverture du recours pour excs de pouvoir renvoient aux moyens, c'est--dire, les
arguments juridiques de nature faire tablir lillgalit de la dcision dont lannulation est
demande. Ces moyens se subdivisent en moyens de lgalit internes et moyens de lgalit
externes.
A
54
Il y a incomptence quand une autorit administrative prend une dcision sans quelle en
ait reu lhabilitation. Il y a vice de forme quand lacte nest pas motiv alors quil aurait
d ltre. Voir ce propos, Conseil dEtat, 1997, LDMPT CONTRE ETAT DU
SENEGAL
SENEGAL. Il y a vice de procdure quand le principe dit contradictoire na pas t
respect ou le principe de la consultation a t viol. Voir ce propos, Cour Suprme
1975, SOULEYMANE SIDIBE
SIDIBE. Toute modification dun statut particulier doit passer par
une consultation du Conseil Suprieur de la Fonction Publique
B
Les illgalits internes
Le contrle du juge sur la validit de lacte sopre au triple point de vue de lacte, de son
objet et de ses motifs.
Lobjet de lacte
Cest le contenu qui est vis (ce sur quoi porte lacte). Le juge recherche si lacte ne viole pas
directement la loi, autrement, lautorit administrative doit sassurer Que son acte ne viole pas
des dispositions suprieures. Voir ce propos Cour Suprme Sngalaise, mai 1965,
IBRAHIMA SEYDOU NDAO
NDAO.
Le but de lacte
Lacte administratif ne saurait tre rgulier qu la condition de viser lintrt gnral. Lacte
pris pour des raisons autres que lintrt gnral est illgal car entach de dtournement de
pouvoir. Lexamen de cette condition amne le juge sonder les intentions subjectives de
lauteur de lacte. Cet examen peut prendre deux directions.
Lautorit administrative agit pour protger un intrt personnel, celui dun
tiers ou pour des raisons politiques ;
Lacte a t pris en considration dun intrt public, mais qui est inadapt.
Voir ce propos Conseil dEtat, 26 novembre 1875, PARISET A propos de la
fermeture dune fabrique dallumettes sous prtexte quelle ne satisfaisait pas
la rglementation des tablissements dangereux, incommodes et insalubres
alors quen ralit, seules des proccupations financires avaient justifi la
dcision de fermeture.
Le dtournement de pouvoirs est trs peu utilis en jurisprudence parce quil est
techniquement difficile prouver.
Les motifs de lacte
Les motifs de lacte sont des lments de droit ou de fait qui servent de base une dcision.
Pour quune dcision puisse tre lgale, les lments de droit ou de fait qui la sou tendent
doivent tre rguliers. On distinguera les motifs de droit des motifs de fait.
Les motifs de droit
Tout acte administratif doit avoir une base lgale, c'est--dire reposer sur un texte. Il y a vice
de motif de droit lorsque lautorit administrative fonde sa dcision sur un texte qui nexiste
pas ou sur une interprtation errone dun texte. Voir ce propos, Cour Suprme 1974
ABDOURAHMANE CISSE
CISSE.
55
La procdure administrative contentieuse est dfinie comme lensemble des rgles qui
gouvernent lintroduction et le jugement devant les juridictions administratives. Elle est
souvent dcrie, mais pourtant, cest sur le terrain de la procdure que se gagnent ou se
perdent beaucoup de procs. Certains auteurs estiment quune bonne administration de la
justice passe par le rejet du maquis de la procdure parsem de chausse trappe, de
traquenards et des fins de non recevoir qui apparaissent comme des piges imagins par les
technocrates du formalisme pour traiter les plaideurs de bonne foi . Pourtant, la procdure
administrative contentieuse prsente une grande utilit pratique. Entre autres, elle permet de
clarifier lobjet du litige, mais de protger aussi, les situations juridiques. la forme crit
IHERING ennemie jure de larbitraire est la seule jumelle de la libert . La rgle de
procdure est une cration prtorienne (du juge) mais en France, depuis lentre en vigueur du
Code de justice Administrative, les donnes ont chang. Les rgles sont contenues dans un
document unique. Au Sngal, on ne peut, en ralit, parler de codification des rgles car cest
au dtour de certains textes isols quon retrouve les rgles de procdure. Par exemple, la loi
du 30 mai 1992 portant loi organique sur le Conseil dEtat ; on rencontre aussi les rgles de
procdure en revisitant les articles 729 733 do Code de Procdure Civile.
56
PARAGRAPHE 2
contentieuse
1re caractristique : la procdure administrative contentieuse est crite
Cela signifie que toute conclusion ou tout moyen invoqu laudience doit faire lobjet dun
acte crit. A dfaut, ce moyen ne saurait tre retenu par le juge. Autrement, il ne peut exister,
selon la formule consacre de surprise daudience .
2me caractristique : la procdure administrative contentieuse est inquisitoriale
Cela signifie quil appartient au juge de rgler le droulement du procs en fixant par exemple
les dlais, en ordonnant toute mesure ncessaire ltablissement de la vrit. Voir ce
propos, Conseil dEtat Franais 1954, ARRET BAREL et, au Sngal, Cour Suprme 1963
AMADOU ALPHA KANE.
3me caractristique : la procdure administrative contentieuse est contradictoire tout en
restant secrte.
Chaque partie est tenue informe des documents et des lments produits par lautre partie.
Les parties doivent assister aux mesures dinstruction et dexpertise, mais nul autre que les
parties en cause ne peut avoir accs laffaire.
4me caractristique : la procdure administrative contentieuse est non suspensive
Cela signifie que lorsquun recours est introduit contre une dcision, celui qui lintroduit doit
excuter cette dcision. Il appartient au juge le pouvoir de prononcer le sursis excution.
SECTION 2
PARAGRAPHE 1
LINSTRUCTION ET LE JUGEMENT
Linstruction
Elle est dirige par le juge. Elle est contradictoire. Il appartient au juge la conduite de
linstruction, en fixant les dlais pour le dpt des moyens, des documents, conclusions, etc.
Le juge est trs regardant sur le respect du principe dit contradictoire, cest pourquoi il veille
ce que le dialogue entre les parties ne soit jamais rompu par la communication de toute pice,
de tout mmoire. Sil estime que laffaire est en tat dtre juge, le Prsident de la juridiction
rend une ordonnance de clture de linstruction et laffaire est appele en audience.
PARAGRAPHE 2
Le jugement
Le rle dune audience, cest la liste des affaires appeles cette audience. Sauf exception
aucun dlai nest prvu pour linscription dune affaire un rle daudience. Le dbat peut
tre ouvert au public, mais les dlibrations se font ors la prsence des parties. Les dcisions
doivent contenir les motifs c'est--dire lexpos des fondements juridiques de la dcision qui
commence par le mot considrant et qui finit par le dispositif qui est la sentence
juridictionnelle.
57
La dcision est rendue par lecture en sance publique. Elle est notifie par voie
administrative, par un agent asserment de ladministration, le jour ou au domicile rel des
parties. La minute de la dcision est conserve au greffe.
SECTION 3
Parmi les voies de recours mises la disposition des justiciables insatisfaits dune dcision, on
distingue celles qui permettent au requrant de saisir la mme juridiction (celle qui a rendu la
dcision), de celles qui permettent au requrant de saisir une juridiction suprieure.
PARAGRAPHE 1
A
Lopposition
Cest un recours contre les dcisions rendues par dfaut, le requrant nayant pas pu prsenter
son argumentation, sa dfense, bien qutant mis en cause.
B
La tierce opposition
Elle est la voie ouverte, devant une juridiction, une personne qui na pas t prsente ou
reprsente une audience dont la dcision porte prjudice.
C
Lappel
Cest une voie de recours contre les jugements rendus en premier ressort. Lappel pose un
second examen du litige. A la diffrence de la cassation, le juge dappel se saisit de lensemble
des conclusions et moyens de premire instance, cest ce quon appelle leffet dvolutif de
lappel.
58
La cassation
59