Capacidades estatales, gobernabilidad democrtica y crisis global

Osvaldo Iazzetta
1. El nuevo escenario creado por la crisis global
La crisis financiera desatada en Estados Unidos en el 2008 se propag rpidamente por todo el
globo teniendo amplios efectos en los niveles de actividad econmica y el desempleo de los
pases centrales1 y provocando una contraccin del comercio que ha golpeado duramente a las
economas de nuestra regin. La desaceleracin del consumo en las economas ms pujantes
ocasion un descenso en la demanda de commodities (petrleo, energa, alimentos y
minerales) que afecta a las economas de la regin y sacude su clima social y poltico. 2
El alcance global de esta crisis tambin plantea nuevos y muy serios desafos para las
democracias de la regin que exhiben una estabilidad que debe ser resguardada, pese a sus
lmites y mltiples asignaturas pendientes. En que medida stas pueden verse sacudidas por
este contexto crtico y cules son las capacidades efectivas de sus estados para procesar este
escenario sin comprometer su perdurabilidad y posibilidades de perfeccionamiento, son
cuestiones que no pueden estar ausentes en la agenda pblica de nuestros pases.
Este documento se propone evaluar las capacidades de los gobiernos democrticos para
movilizar recursos que permitan procesar las turbulencias desatadas por este escenario
internacional y controlar los riesgos que stas puedan representar para el desempeo de sus
democracias.
Qu consecuencias acarrear esta crisis para nuestros pases?
Qu tareas son necesarias para amortiguar esos efectos y filtrar las implicancias adversas de
este crtico contexto?
Aunque se ha hablado insistentemente sobre las restricciones que el proceso de globalizacin
impone a la soberana de los estados nacionales, hoy debemos interrogarnos sobre el impacto
de una crisis global, an en curso, sobre las democracias latinoamericanas.
Si bien el escenario global es el mismo para toda la regin, no afecta a todos los pases por
igual. Las situaciones difieren de un pas a otro y esa disparidad se manifiesta en el
desempeo econmico y cuentas pblicas, en el afianzamiento de sus instituciones y prcticas
democrticas como tambin en la capacidad de sus estados para amortiguar los efectos de la
crisis sobre el orden domstico.
Del conjunto de variables posibles, escogemos aquellas capacidades estatales que permitan
afrontar este contexto y preservar cierta autonoma decisoria en un marco de severas
restricciones. Se trata de un aspecto crucial pues, si bien no es posible aislar a nuestros pases
de ese clima internacional, los mrgenes de accin que muestren nuestros estados definirn
sus posibilidades de respuesta frente a aqul.
A. Marco conceptual y analtico
A. 1. Gobernabilidad democrtica y capacidades estatales

En Espaa la tasa de desempleo ha trepado al 18.5 %.

En un informe del 25/08/09, la CEPAL proyecta una cada del 13% en el volumen de las
exportaciones e importaciones para los pases de Amrica Latina y el Caribe en el ao 2009. El
sector ms afectado por el embate de la crisis econmica global en la regin fue el comercio,
que padece una contraccin sin antecedentes. El volumen de las exportaciones de la regin
descender el 11%, su peor resultado en 72 aos (desde 1937). El desplome comercial se
origina en la fuerte declinacin de la demanda internacional, el descenso de los precios de
algunas materias primas bsicas, las dificultades para el financiamiento del comercio, entre
otras (Vase CEPAL proyecta que comercio regional caer 13% en 2009).
2

La idea de gobernabilidad fue empleada originalmente en el perodo de entreguerras para

designar problemas de inestabilidad econmica.3 En los aos 70, el concepto se asoci a la
reaccin que encarn el neo-conservadorismo frente a los excesos de participacin y la
sobrecarga de demandas sociales que esta corriente presentaba como una amenaza
potencial para la democracia.4
Pese a sus marcas de origen, la expresin fue recuperada al promediar los aos 80 para
sealar los desafos que enfrentaban las nuevas democracias instaladas en la regin. Desde
luego las connotaciones y los usos del concepto variaron segn las caractersticas propias de
los procesos de transicin a la democracia y los legados histricos de cada caso. En los pases
en los que la subordinacin del poder militar a las nuevas autoridades civiles result ms
compleja y traumtica, los desafos de gobernabilidad se mantuvieron ligados a esos temas (es
el caso de Chile).
En otros pases, acosados por la aceleracin de procesos inflacionarios Argentina y Brasil- la
idea de gobernabilidad democrtica se confundi con gobernabilidad econmica, esto es, con
la capacidad de controlar variables macroeconmicas que regulan el pulso cotidiano de la
sociedad y que se tornaron decisivas para asegurar la estabilidad de la democracia cuando su
continuidad an permaneca amenazada y necesitaba probar su superioridad de cara al pasado
autoritario.
El ingreso de la gobernabilidad como un aspecto central de la agenda democrtica de esos
aos tuvo algunas implicancias decisivas: por un lado instal la preocupacin por la
disponibilidad de recursos que permitan conducir la economa y asegurar un umbral mnimo de
certidumbre, pero al mismo tiempo puso en evidencia el enorme desafo que significa encarar
esa tarea sin comprometer la calidad de la democracia que se proclama defender.
Algunos casos nacionales mostraron que la recuperacin de la gobernabilidad a cualquier
costo, provoc un vaciamiento institucional de la democracia. En esos casos prim un enfoque
restringido de gobernabilidad que privilegi la gobernabilidad econmica desentendindose
del deterioro ocasionado a las instituciones democrticas, aun cuando se aseguraba su
continuidad. Estas experiencias permitieron advertir la necesidad de un enfoque ampliado que
considere tanto la efectividad de las polticas destinadas a restablecer certidumbre como su
impacto sobre las instituciones democrticas. En otras palabras, las polticas que invocan como
meta reponer la gobernabilidad no pueden ser juzgadas en sus propios trminos, tambin
deben ser evaluadas por sus efectos sobre la calidad de la democracia. 5
De todas maneras, la idea de gobernabilidad democrtica alude a las condiciones de
posibilidad de gobernar en el marco de las instituciones y procedimientos democrticos,
asumiendo que la democracia no slo expresa un principio de legitimidad sino que tambin
debe asegurar una conduccin eficaz de los procesos sociales.6
Desde esta perspectiva, la gobernabilidad democrtica consiste en gobernar no slo en forma
democrtica, sino tambin eficaz. De modo que la gobernabilidad democrtica depende tanto
del funcionamiento de los gobiernos democrticos como del desempeo de sus estados. 7

Vase al respecto Mario Dos Santos (1991).

Esta idea form parte de las preocupaciones condensadas en los informes de la Comisin
Trilateral a comienzos de esa dcada. Una rigurosa lectura crtica sobre sus fundamentos
puede hallarse en Helmut Dubiel (1993).
5
Sobre este tema puede consultarse a Mario dos Santos (1994) y Luciano Tomassini (1998).
6
Vase Norbert Lechner (2007: 353-354). Para Malloy (1993:102-103), gobernar una
sociedad es bsicamente resolver problemas por medio de polticas pblicas. A su entender, la
cuestin central de la gobernabilidad es cmo pueden y cmo hacen los gobiernos para
convertir el potencial poltico de un conjunto dado de instituciones y prcticas polticas en
capacidad de definir, implementar y sustentar polticas.
7
Vase Mainwaring y Scully (2009:129). Para ambos autores los estados eficaces son
importantes para una gobernabilidad democrtica exitosa" (2009:134).
4

El estado constituye una de las dimensiones cruciales de la gobernabilidad democrtica

aunque no la agota.8 A nadie escapa que ese desafo exige tanto de recursos polticos apoyo
poltico-social, mayoras parlamentarias, legitimidad social, liderazgos democrticos,
predisposicin al dilogo, etc.- como de recursos estatales que deben estar al alcance de todo
gobierno, independientemente de las capacidades adicionales que ste pueda aadir.
Tal vez convenga distinguir entre capacidades de gobierno y capacidades estatales a los fines
de diferenciar las capacidades que puede aportar temporariamente un gobierno, de aquellas
provenientes de una construccin institucional del aparato estatal, sostenida en el tiempo. 9
La disponibilidad de capacidades estatales no resulta indistinta para juzgar las posibilidades de
los gobiernos de ejecutar sus programas y cumplir sus metas. El enfoque neo-institucional en
sus diferentes versiones, contribuy a prestar mayor atencin sobre ciertos aspectos internos
del aparato estatal que permiten implementar sus polticas resguardando ciertos mrgenes de
autonoma frente a las tentativas de colonizacin privada. 10
Sin embargo, algunas polticas pro-mercado impulsadas para recuperar gobernabilidad
vinieron acompaadas de un desmantelamiento alarmante de capacidades estatales bsicas
que comprometieron la posibilidad de ejecutar polticas efectivas, cualquiera fuese el signo de
stas. Las motivaciones de orden fiscal que guiaron a muchas de esas iniciativas en un
contexto de fuerte endeudamiento- no permitieron distinguir entre la venta de activos estatales
y el desmonte indiscriminado de su aparato institucional.
Contra lo que sugieren ciertas experiencias exitosas en las que la reduccin del sector
empresario tuvo como correlato un fortalecimiento de las capacidades estatales, en algunos
pases de nuestra regin la retirada del estado como actor econmico tambin signific el
debilitamiento de capacidades regulatorias y de coordinacin que resultaban ms necesarias
para el estado luego de transferir tareas estratgicas al sector privado.
Estados ms dbiles no slo significa estados desprovistos de capacidades tcnicas y
administrativas indispensables para ejecutar polticas sino tambin, estados que quedan a
merced de las capacidades analticas provisorias aportadas por instituciones privadas
(fundaciones) o por los organismos multilaterales de crdito. 11
El nfasis en estas cualidades internas del aparato estatal no debe impulsarnos a ignorar otras
funciones bsicas del estado que convendra repasar apelando tanto a algunas referencias
clsicas como a prestigiosas lecturas actuales.
A. 2. Estado y capacidades estatales
La definicin clsica de estado proveniente de la tradicin weberiana destaca la centralizacin y
territorialidad como dos componentes inseparables. 12 Desde esta perspectiva el estado es
entendido como una institucin monoplica que controla los medios legtimos de coercin
fsica, ejerciendo sobre esa base, un dominio sobre un territorio delimitado. 13
8

La inclusin del estado dentro de la idea de gobernabilidad no es compartida por quienes

entienden que sta tiene como foco cognoscitivo y prctico al gobierno. Tal es lo que sugiere
Aguilar Villanueva (2007:4-5).
9
Bresser Pereira (1998:518 y 541) reduce la idea de gobernabilidad a la capacidad poltica de
gobierno para intermediar intereses, garantizar la legitimidad y gobernar. El problema ms
grave desde su perspectiva- es que los gobiernos no pierdan el apoyo de la sociedad civil,
dado que en trminos prcticos, la gobernabilidad se confunde con la legitimidad del
gobierno.
10
Vase Skocpol (1989) y Sikkink (1993).
11
Con la revalorizacin de las capacidades administrativas, la idea de un estado fuerte
comenz a asociarse con las capacidades internas generadas por los estados antes que con
su capacidad de imponerse sobre la sociedad civil. Vase al respecto el estudio comparado
sobre Brasil y Argentina efectuado por Sikkink (1993).
12
Estos son dos aspectos resaltados por Michael Mann (2007:55) en su relectura de Weber.
13
En su sociologa del estado Weber resalta siguiendo la tradicin inaugurada por Hobbesla importancia del monopolio legtimo de la violencia fsica convirtindolo en el medio especfico

Sin embargo, el listado de mecanismos monoplicos fue amplindose con nuevos aportes
tericos que sumaron el monopolio fiscal (Elias, 1993), y el monopolio de la violencia simblica
(Bourdieu, 1996), tan indispensables para estos autores, como lo fue para Weber el de la
violencia fsica.
Pese a esta ampliacin, ese listado de mecanismos monoplicos no se confunde con -ni agotael amplio abanico de funciones bsicas que un estado moderno cubre habitualmente. Con el
advenimiento de la sociedad de masas el estado asume nuevas responsabilidades que
sobrepasan su papel de simple garante de la seguridad pblica y la justicia pues existe una
mayor presencia de masas y sus necesidades son tomadas en cuenta por dicho estado
(polticas de salud, educacin y seguridad social). 14
El desplazamiento de sus tareas no es ajeno a la naturaleza cambiante de las inseguridades
que el estado ha debido contener. Sucede que el estado es siguiendo la interpretacin que
Rosanvallon (2008:16) nos ofrece de Hobbes-, un reductor de incertidumbre. Ello es as porque
teniendo el monopolio de la violencia legtima, reduce la incertidumbre fsica, organiza la
defensa y limita la violencia interior. Pero el propio Hobbes agrega Rosanvallon- tambin
reconoca que el problema no era slo la muerte causada por la inseguridad, sino la
inseguridad social y econmica.
A la seguridad pblica que el terico ingls reclamaba en tiempos de guerras civiles, luego se
sum la seguridad social destinada a los ciudadanos carentes de propiedad privada. Ello no
slo indica crecientes obligaciones para el estado sino tambin maneras cambiantes de
entender la inseguridad y el riesgo a los que estn expuestos los individuos. En ambos casos,
el estado es entendido como un productor de certidumbre, variando el carcter de la
incertidumbre que motiva su intervencin.
Por consiguiente, reflexionar sobre el estado y las condiciones que debe reunir para asegurar
una gobernabilidad democrtica implica pensar principalmente, en su capacidad para reducir
las formas de incertidumbre que enfrenta una sociedad.
Una vez aceptado que el estado resuelve ciertos problemas de accin colectiva generados por
una sociedad de individuosprimero- y de mercado despus-, es justo reconocer que
tambin instala nuevos riesgos originados en el gran poder que debe reunir para que tales
soluciones sean posibles. Eso explica que la concentracin de recursos y tareas encaradas por
el estado haya convivido con una constante y tenaz bsqueda por parte de la sociedad civil
para hallar modalidades de control y supervisin destinadas a institucionalizar la desconfianza
que despierta el abrumador poder que rene.15
Por consiguiente, la construccin de capacidades estatales no puede desligarse de la
aspiracin a un estado democrtico, entendiendo a ste como un horizonte normativo que debe
guiar nuestras acciones. Aunque no es posible reconocer ese estado en el que hoy existe en
nuestros pases, delinear sus rasgos puede ayudarnos a orientar nuestros esfuerzos en una
direccin que promueva su democratizacin.
A continuacin, ofreceremos un listado tentativo de condiciones o capacidades, distinguiendo
dos niveles: uno que consideramos propio de un estado a secas y otro con el que intentaremos
bosquejar aquellas que imaginamos como parte de un estado democrtico.

del estado sin cuyo control ste perdera su condicin de tal. En consecuencia, el estado puede
resignar otros medios econmicos, ideolgicos, etc.- pero nunca a aqul.
14
El mismo Weber (1997:664) reconoce que junto a las clsicas funciones de ...proteccin de
la seguridad personal y de orden pblico (polica)... y a ...la enrgica proteccin organizada
dirigida hacia fuera (rgimen militar)... asociadas al monopolio legtimo de la violencia fsica,
tambin existe ...el establecimiento del derecho (funcin legislativa)..., ...la defensa de los
derechos adquiridos (justicia), el cuidado de los intereses higinicos, pedaggicos, polticossociales (las diferentes ramas de la administracin)....
15
Vase O'Donnell (2001).

Desde luego este ejercicio no constituye una tentativa original. Guillermo ODonnell (2008:52)
en sus trabajos recientes ha aportado una rigurosa base terica y operativa para pensar estos
niveles que permiten mapear empricamente diversas situaciones estatales. Esa grilla
permitira reconocer la anatoma de cada estado concreto e identificar tanto situaciones
satisfactorias -cuyo sostenimiento cabe alentar-, como situaciones preocupantes y
merecedoras de especial atencin.16
Con ese mismo espritu y recuperando buena parte de este aporte, intentaremos ofrecer un
listado tentativo de capacidades estatales reconociendo dos niveles que detallamos a
continuacin.
A. 3. Listando capacidades estatales
Recuperando una tipologa que Weber formul para las instituciones econmicas, 17 sugerimos
distinguir instituciones estatales en sentido estricto (en s mismas relevantes) que resultan
cruciales para establecer si existe o no estado -esto es, atributos que resultan indispensables
para crear un orden en una sociedad, independientemente de la forma poltica que sta adopte
para organizarse-, e instituciones estatales democrticamente relevantes para aludir a aquellas
que favorecen la democratizacin y no necesariamente estn presentes en todo tipo de estado.
Esta distincin tambin permite identificar requisitos o condiciones de primer orden y de
segundo orden.18 Dentro de las primeras ubicamos aquellas capacidades bsicas que definen a
un estado a secas (esto es con independencia del rgimen poltico que lo acompae). A los
fines de ofrecer un ejemplo ilustrativo, podemos acordar que no existe un estado efectivo si
ste no logra erradicar la violencia privada y si no dispone de recursos fiscales bsicos para
afrontar sus responsabilidades pblicas.
Ambas representan condiciones de primer orden pues definen un umbral mnimo que es
preciso considerar mucho antes de juzgar si ese estado es o no democrtico. Un rgimen
democrtico que realiza elecciones peridicas, competitivas, etc., pero convive con un estado
incapaz de suprimir y controlar la violencia privada o impotente para recaudar impuestos que
sostengan sus responsabilidades, nos revela a un rgimen poltico desprovisto de estado en su
sentido ms elemental. Estas condiciones establecen una frontera entre la existencia o
ausencia de un estado efectivo y nos indica su fortaleza o debilidad, mucho antes de evaluar su
democraticidad.
No resulta indistinto para la suerte de una democracia disponer o no de un estado capaz de
cubrir estas funciones. Un mapeo de la realidad latinoamericana nos exige aceptar que en
algunos casos estamos en presencia de estados incapaces de imponerse en ciertos aspectos
centrales de la soberana (monopolio de la recaudacin impositiva y de la fuerza) frente a
grupos privados que le disputan este derecho. 19 Aunque un estado dbil sigue siendo de todos
modos un estado20, una estatidad incompleta como la que padecen algunos estados
16

ODonnell (2008:48-52) presenta cuatro niveles. El primero ofrece una caracterizacin

minimalista del estado para designar tareas o desempeos bsicos de todo estado; el segundo
alude a un estado funcionante, en el sentido que desempea un conjunto de actividades
normalmente presupuestas por la existencia de tal entidad; el tercero un estado adecuado, es
decir un estado que se desempea de maneras que satisfacen ms plenamente sus
responsabilidades y, por ltimo, un estado democrtico, esto es, un estado que ha avanzado en
la direccin de satisfacer todas o buena parte de estas caractersticas en un estado de y para
la democracia.
17
En sus ensayos metodolgicos, Max Weber (1973:53) formul una distincin entre
instituciones econmicas en sentido estricto e instituciones econmicamente relevantes que
retomamos y recreamos con cierta licencia-, para pensar el vnculo entre estado y
democracia.
18
Un abordaje de este tipo efectu Medina Echavarra al analizar la problemtica del desarrollo
distinguiendo entre requisitos de primer orden y requisitos de segundo orden. Vase Faletto
(1996:193).
19
Vase al respecto Waldmann (2003:15).
20
Tal es lo que sugiere Waldmann (2003:15).

latinoamericanos, no puede dejar de tener consecuencias serias para la edificacin de un orden

democrtico.
Las condiciones de segundo orden son aquellas que el estado fue sumando a medida que se
ampliaba la arena democrtica y las demandas ciudadanas crecan en complejidad, cubriendo
tareas que exceden a las que son propias de un simple estado.
Condiciones o capacidades de primer orden
a. Capacidad de suprimir el riesgo potencial de la violencia privada
Este es un rasgo decisivo de todo estado pues supone disponer de capacidad para proteger a
los ciudadanos de otros ciudadanos y en especial de grupos privados armados ligados al
narcotrfico, mafias, etc.21 Las tasas de delitos y homicidios en la regin son un indicador
ilustrativo de esta competencia del estado.22
Es preciso resaltar que en regiones en las que el estado est muy erosionado y ha perdido el
control de la violencia organizada, los peores crmenes los cometen milicias irregulares,
organizaciones polticas o crteles criminales. En estos casos entre los que se cuentan varios
pases de nuestra regin- la peor amenaza contra la libertad ya no proviene de un estado
superpoderoso sino de la anarqua.23 Este escenario plantea preguntas que el pensamiento
liberal no est preparado para contestar y explica la reciente e inesperada revalorizacin del
estado encarada por algunos exponentes de esta corriente, alarmados por la fuente potencial
de riesgo que representa su erosin en diversos puntos del planeta. 24
b. Capacidad para ejercer el monopolio fiscal
Esta dimensin ha sido resaltada por varios textos clsicos que sealaron la existencia de un
vnculo indisoluble entre estado e impuestos.25 Disponer de un estado eficaz supone entre otras
cosas, asegurar ciertas capacidades extractivas como el cobro de tributos. En tanto poder
centralizado, el estado concentra cuantiosos recursos que la sociedad contribuye a formar con
sus impuestos, asegurando emprendimientos de magnitud que no podramos concretar en
forma aislada. La prestacin de funciones y servicios bsicos del estado (seguridad pblica,
justicia, salud, educacin, funciones de regulacin, entre otras) exige recursos que no se
corresponden con la recaudacin tributaria que muchos estados latinoamericanos registran
actualmente.26
A nadie escapa que en pases con fuerte desigualdad social las posibilidades de ejercer estas
capacidades extractivas se ven seriamente desafiadas por los grupos privados ms
concentrados, reproduciendo un crculo vicioso en el que el estado carece de capacidad fiscal
para compensar y revertir esas desigualdades.27
21

Frente a la extendida imagen de un estado fuerte, el estado latinoamericano an mantiene

zonas y huecos controlados por grupos privados que se sustraen ampliamente a su alcance
(vase Waldmann, 2003:29). ODonnell (2004:53) sugiere que un punto ciego en la teora
democrtica predominante radica en que stas asumen la existencia de un estado poshobbesiano que ejerce un alto grado de control sobre su territorio. Sin embargo, tal estado
raramente existe en muchas de las nuevas democracias latinoamericanas en las cuales, el
poder estatal coexiste con poderes locales que logran imponer su propio orden. El estado
agrega- es relevante en estos casos, pero por su ausencia.
22
Mainwaring y Scully (2009:132) sealan que un ejemplo de la dramtica variedad de la
gobernabilidad democrtica puede verse reflejada en esta competencia del estado.
23
Vase al respecto Gray (2001:150-152).
24
Un claro testimonio de ello es el libro de Francis Fukuyama (2005) titulado La construccin
del Estado. Hacia un nuevo orden mundial en el siglo XXI.
25
Nos remitimos especialmente a Elias (1993) y Schumpeter (2000).
26
Como sugieren Mainwaring y Scully (2009:134-136) la recaudacin tributaria de los estados
latinoamericanos es deficiente e inadecuada para sostener sus obligaciones. En nueve pases
de la regin la recaudacin tributaria equivale a menos del 15% del PBI cuando el promedio de
los 15 pases de la Unin Europea en el 2003 fue del 40%.

Esta debilidad tambin resulta reforzada por la ausencia de polticas persistentes en el largo
plazo tanto como por la falta de recursos tecnolgicos adecuados y equipos tcnicos
competentes y comprometidos con lo pblico.
c. Capacidad de asegurar una moneda
Esto implica no slo garantizar una moneda nica y estable, sino tambin capacidades
regulatorias que permitan filtrar los efectos nocivos de un mercado financiero voltil,
extremadamente sensible a las variaciones de las polticas domsticas. El ndice de inflacin, el
nivel de reservas de los Bancos Centrales y la capacidad de supervisar los movimientos de
capitales especulativos de corto plazo son indicadores decisivos para juzgar las posibilidades
de respuesta estatal en este aspecto.
Los procesos hiperinflacionarios desatados en los aos 80 en algunos pases de la regin
pusieron a prueba la capacidad de sus estados para garantizar una moneda que resultara
previsible para las transacciones cotidianas y no se deteriorase como unidad de reserva. En el
caso argentino, la hiperinflacin galopante de aquellos aos no slo expresaba la erosin de la
moneda nacional sino tambin traduca la dramtica evaporacin del estado como agente
productor de certidumbre.28
Si bien la moneda es un indicador decisivo de la capacidad del estado para aportar
previsibilidad econmica y social, tambin es preciso reparar en los casos en que esa
bsqueda de certidumbre se ha encarado renunciando a un signo monetario propio (los
modelos de dolarizacin adoptados en Ecuador, Panam y El Salvador), o bien atando la
suerte de la moneda nacional a otra extranjera (la convertibilidad argentina que equiparaba un
peso a un dlar). Estas variantes representan formas de obtener alguna estabilidad
momentnea resignando el control de instrumentos macroeconmicos autnomos y expresan
situaciones lmite en las que los estados no tienen condiciones de garantizar su propia
moneda.29
d. Capacidad de gestionar polticas pblicas.
Formular e implementar polticas pblicas es la esencia de la actividad del estado. 30 Para ello
debe contar con un cuerpo de funcionarios pblicos permanentes claramente separados del
mbito privado- indispensables para sostener sus funciones e instrumentar las decisiones
pblicas. En efecto, la formacin del estado moderno no slo se apoy en la adquisicin de
ciertos mecanismos monoplicos cruciales sino tambin en el desarrollo de capacidades
administrativas que le permitieron procesar crecientes y cambiantes demandas de la sociedad
civil. Por otra parte, la creacin de un cuerpo profesionalizado y estable es condicin para que
el estado aspire a una mayor autonoma frente a las tentativas de colonizacin privada que
constantemente lo acosan.
En este aspecto, la fortaleza de un estado no se mide por su tamao sino por su capacidad
para llevar adelante sus funciones.31 La construccin de estas capacidades exige la adopcin
de criterios rigurosos para la seleccin del personal empleado, garantas de estabilidad que
coloquen al personal al margen de las fluctuaciones polticas, recursos tecnolgicos
27

Przeworski (1998) ha sugerido que a mayor desigualdad social menor capacidad de

recaudacin estatal. La capacidad de chantaje del sector privado les permite obtener ventajas
impositivas a cambio de inversiones que aseguran la generacin de empleos. Sin embargo,
una vez obtenido ese beneficio agitan el fantasma del desempleo ante cualquier tentativa de
ajuste tributario.
28
La crisis desatada a fines del 2001 asumi otras caractersticas (default mediante) y vino
acompaada de un catico escenario en el que la moneda nacional conviva con cuasimonedas emitidas por las jurisdicciones provinciales, retrotrayendo al pas a una situacin preestatal comparable a la que existi antes de la imposicin de una moneda comn.
29
Vase sobre este tema Weffort (1991:177).
30
Vase Oszlak (1984:15).
31
Sikkink (1993) asocia esta condicin con factores organizativos, operativos (procedimientos)
e intelectuales que configuran la infraestructura institucional del estado y definen sus chances
de disponer de autonoma.

actualizados y disponibilidad de masa crtica en condiciones de generar una base informativa

autnoma y confiable.
El principal desafo reside en cmo sostener la implementacin de una idea inicial sin
desnaturalizar su esencia.32 Ello exige evaluar previamente las brechas de capacidad, esto
es, la distancia que media entre las capacidades efectivamente disponibles y aquellas
necesarias para cumplir los resultados esperados.33
Capacidades analticas. No existe estado si ste no cuenta con un aparato capaz de reunir y
procesar informacin compleja. Un mundo cambiante y dinmico exige equipos competentes y
estables provistos de saberes sofisticados y sensibilidad analtica para actualizar diagnsticos y
anticipar escenarios. La poltica es derrotada cuando marcha detrs de los acontecimientos,
recortando el margen de opciones disponibles para adoptar decisiones. El estado es, tomando
la metfora de Durkheim, un cerebro social capaz de pensar y fijar su atencin sobre un
tema comn, en un mismo lugar y un mismo instante, algo que una multitud dispersa no podra
asegurar. Esta dimensin del estado -que Bourdieu (1996) designa como el capital
informacional que debe reunir todo estado para tomar decisiones fundadas en un conocimiento
objetivo- se expresa en el paciente y sostenido proceso de construccin de sistemas
generadores de informacin, y especialmente, de sistemas estadsticos confiables.
e. Capacidad de asegurar un orden jurdico efectivo.
El estado tambin contiene una dimensin jurdica pues emite decisiones en el lenguaje de
la ley, que pretende tener efectividad sobre todo el territorio que delimita (ODonnell, 2008:49).
En la clsica definicin weberiana el estado es entendido como una relacin jurdica que
garantiza al individuo derechos que le otorgan la probabilidad de pedir la ayuda de un
mecanismo coactivo cuando alguna infraccin motive su queja. 34 Weber (1997:253-255)
identifica este orden jurdico estatal con el derecho que el estado garantiza en una comunidad
poltica mediante el empleo de medios coercitivos, pero no ignora que ese dominio puede verse
desafiado por un derecho extraestatal sostenido por otros poderes coactivos, diferentes de los
que controla la autoridad poltica legtima. La condicin para que ese orden jurdico estatal
resulte efectivo es que los poderes coactivos de esta ltima sean de hecho los ms fuertes
frente a los dems poderes.
Condiciones o capacidades de segundo orden
Dentro de estas condiciones incluimos el plus de responsabilidades y tareas que un estado
democrtico debe sumar a un simple estado. En este caso, el estado no slo debe garantizar
una moneda comn y estable, suprimir la violencia privada, cobrar impuestos y reunir
capacidades administrativas, sino tambin, nuevos atributos que adquieren relevancia para una
democracia.
En algunos casos se trata de aumentar las exigencias y cualidades de algunas condiciones de
primer orden, en otros en cambio, representan nuevos atributos estatales no contemplados en
aquel listado.
a. Auto-limitacin y racionalizacin del uso de la fuerza fsica.
El estado a secas es aquel capaz de suprimir el riesgo potencial que representa la violencia
privada. Sin embargo, este aspecto tiene dos caras inseparables pues el drama de la regin no
slo se manifiesta en la debilidad del estado frente a otros poderes privados armados que lo
desafan sino tambin en los abusos de autoridad en los que incurren los agentes estatales que
son depositarios de ese monopolio. Los casos de atropello policial revelan que el estado sigue
representando una fuente de incertidumbre para los ciudadanos a los que por definicin
32

Vase Oszlak y ODonnell (1976:26).

Como sugiere Palermo (1998:38), el demonio est en los detalles, de modo que una cosa
es el compromiso con una idea amplia y otra cosa es sostenerla en los detalles de su
implementacin.
34
Vase Weber (1997:258).
33

debiera proteger. El problema en este caso no radica en la ausencia o debilidad del estado,
sino en el uso ilegtimo de la fuerza que la sociedad le ha confiado. Las denuncias de
organizaciones de la sociedad civil sobre dichos abusos deben ser respaldadas y garantizadas
por los estados para esclarecer y sancionar una prctica extendida en muchos pases de la
regin. Es preciso que el estado se auto-limite y someta a la ley evitando situaciones en las que
el monopolio legtimo de la violencia se confunde y convive con su uso ilegtimo.
b. Capacidad de extraer y redistribuir los ingresos obtenidos por va fiscal para garantizar
derechos ciudadanos
El monopolio fiscal permite al estado sostener funciones bsicas que en sus comienzos,
estaban primordialmente orientadas al sostenimiento de las guerras y gastos militares. Sin
embargo, esta dimensin fiscal del estado tambin es un soporte fundamental de la democracia
en la medida en que actuando como un mecanismo extractivo y redistributivo, garantiza
derechos que permiten atenuar la desigualacin generada por los mecanismos de asignacin
propios del mercado. La redistribucin de ingresos que promueve el estado en sociedades en
las que el mercado desiguala, resulta decisiva para generar capacidades colectivas. 35 De modo
que la dimensin fiscal no slo es la base de cualquier estado sino tambin de la democracia
en la medida que slo un estado dotado de recursos es capaz de asegurar los derechos
ciudadanos prometidos por aquella. La democracia no es gratuita, requiere de un estado que
disponga de recursos y esa tarea exige extraer y transferir ingresos desde un sector social a
otro. La asignacin de estos bienes pblicos bajo la forma de derechos ciudadanos, es parte de
la responsabilidad de un estado democrtico de contribuir a la distribucin del poder.
c. El estado no slo debe reunir capacidades administrativas para cumplir sus objetivos, sus
agencias tambin deben brindar un trato digno a los ciudadanos
Una de las dimensiones que resume la democraticidad de un estado es precisamente, la
calidad de la relacin que ste mantiene con sus ciudadanos. 36 Esto es, cmo tratan los
jueces, las escuelas pblicas, los hospitales y las fuerzas de seguridad a los distintos sectores
de la sociedad?37
No se alude en este caso a la situacin extrema planteada por los abusos de autoridad en los
que incurren las fuerzas de seguridad sino a las moleculares manifestaciones de maltrato que
el ciudadano comn recibe del estado en su contacto cotidiano con las diferentes agencias
estatales y sus funcionarios.
d. Capacidad de garantizar la realizacin de elecciones peridicas y competitivas 38
Si bien desde el punto de vista analtico es legtimo y necesario diferenciar rgimen poltico y
estado, en los hechos resulta difcil imaginar la constitucin de un espacio electoral,
convenientemente delimitado, pacificado y regulado, sin la existencia previa de una estructura
estatal. La libre competencia que distingue a ese rgimen as como la garanta de universalidad
de los derechos que la sustentan, no seran posibles sin el arbitraje del estado. Esto es, el
estado atraviesa al rgimen poltico democrtico y es una precondicin para su desarrollo. 39
35

En el marco de sociedades capitalistas es posible reconocer dos formas alternativas de

distribucin de los recursos y los ingresos: una basada en los criterios de asignacin propios
del mercado y la otra mediante la intervencin coactiva del estado cobrando impuestos y
transfiriendo ingresos. El problema radica en descifrar cul es la combinacin de eleccin
voluntaria y de asignacin coactiva que genera los resultados ms deseados, en trminos tanto
de consideraciones de eficiencia como morales (Wright, 2008:16).
36
Nos apoyamos en las reflexiones de ODonnell (2003) y en el ensayo de Auditora Ciudadana
implementado en Costa Rica. Sobre esta innovadora experiencia vase tambin Vargas Cullell
(2003).
37
Vase Mazzuca (2002:19).
38
Nos apoyamos sobre este punto en O'Donnell (2008:50).
39
Al respecto, Lamounier (2005:264) se pregunta cmo imaginar el enfrentamiento peridico
entre partidos cada uno de ellos movilizando millones de electores y dispuestos a aceptar el
resultado de las urnas- sin un poder arbitral (un estado) capaz de fijar los lmites, principios y
procedimientos reguladores de la competicin?

e. Capacidad de extender y garantizar de manera efectiva los derechos los ciudadanos dentro
de un territorio delimitado.
El estado no slo debe asegurar los derechos polticos garantizados en todo acto electoral sino
tambin el alcance de otros derechos que se han incorporado gradualmente acompaando la
expansin de la arena democrtica. La idea de ciudadana es dinmica y el catlogo de
derechos reconocidos se ha diversificado (civiles, polticos, sociales y culturales). Las luchas
democrticas son en buena medida expresin de una pugna por incorporar y asegurar nuevos
derechos a sectores hasta entonces privados de ellos. La expectativa de que el estado acte
como garante de los mismos no implica desconocer que se trata de una tarea que no hay que
dar por descontada en todos los estados concretos. Esta advertencia cabe especialmente para
los pases de Amrica Latina en los que amplias franjas de sus sociedades an no tienen
garantizados sus derechos bsicos y cualquier ley formalmente sancionada es aplicada en
forma intermitente y selectiva, revelando una severa incompletud del estado en su dimensin
legal.40
f. Creacin de normas jurdicas a partir de procedimientos que expresan la voluntad popular
Si bien el estado es un orden jurdico la democracia le agrega la particularidad de que sus leyes
son generadas a partir de principios y procedimientos que expresan la voluntad popular. En un
estado democrtico el poder estatal no slo procede del pueblo sino tambin presupone
procedimientos que permiten la formacin democrtica de la voluntad colectiva en mbitos
pblicos de deliberacin e interaccin institucionalizados. Por consiguiente, las normas legales
consagradas por ese estado, son sancionadas de acuerdo a reglas de autoridad y
representacin fundadas en el principio de la soberana popular, esto es, se trata de un orden
en el que los destinatarios del derecho pueden entenderse a la vez como sus autores.41
g. Publicidad y rendicin de cuentas
El estado debe estar abierto al pblico y ofrecer la ms amplia informacin sobre sus recursos,
actos y decisiones de sus funcionarios de manera que ellos resulten cognoscibles para el
conjunto de los ciudadanos. Dicha informacin es un bien pblico y es un derecho de los
ciudadanos acceder a ella para posibilitar una mayor transparencia que contribuya a erradicar
la cultura del secreto de estado. En una democracia, la exigencia de visibilidad y publicidad
tiene en el parlamento uno de sus espacios emblemticos, en tanto constituye un mbito de
deliberacin pblico institucionalizado que acta como caja de resonancia de la sociedad. Sin
embargo, existen otros rganos de control que integran el propio aparato estatal como as
tambin mecanismos de control ciudadano que complementan a los anteriores. El carcter y
las modalidades de ese control han mudado con el transcurso del tiempo, desde las primeras
ideas relativas a la divisin de poderes hasta las nuevas formas que expresan la dinmica
actual de la sociedad civil. En efecto, a las formas clsicas de control contenidas en la idea de
accountability horizontal y vertical42, se han sumado nuevos ensayos que promueven la
participacin ciudadana en el proceso de toma de decisiones (audiencias pblicas, presupuesto
participativo, auditoras ciudadanas43), ampliando sensiblemente sus posibilidades de
fiscalizacin y acotando los mrgenes de opacidad del estado.
h. Capacidad de auspiciar y promover una ciudadana ms autnoma y participativa.
Una de las tareas del estado democrtico es fortalecer a la sociedad civil. Como bien sugiere
John Ackerman (2008:19), las conquistas democrticas que hoy tenemos son el resultado de
innumerables luchas sociales y acciones cvicas de gran envergadura y, por consiguiente, las
que tendremos en el futuro tambin provendrn del crisol de una ciudadana movilizada, crtica
y autnoma.

40

Sobre este dficit en la regin vase ODonnell (2002).

Sobre este aspecto nos remitimos principalmente a Habermas (1998 y 1999).
42
Vase ODonnell (1998b).
43
Vase Vargas Cullell (2003).
41

10

Frente a la falsa creencia de que una sociedad civil fuerte requiere como contrapartida un
estado dbil, la experiencia indica que ah donde existe una sociedad civil fuerte y activa el
estado no es dbil, no existiendo por lo tanto una ecuacin de suma cero entre ambos
trminos. En el tratamiento de este vnculo es preciso renunciar a una concepcin distributiva
del poder que lleva a suponer que hay una cantidad finita y limitada de poder a distribuir y
cualquier aumento de poder de una parte siempre se logra a expensas de la otra. Es preciso
concebir a la democracia como el mbito ms apropiado para favorecer una relacin de doble
mano entre estado y sociedad civil, aspirando a una visin de poder colectivo que admita que el
aumento de poder de una parte puede resultar perfectamente compatible con un aumento de
poder de la otra.44
Sin embargo, todo lo que el estado haga en favor de una mayor participacin y fortalecimiento
de las organizaciones de la sociedad civil no debe menoscabar la autonoma de tales
organizaciones. Aunque asistimos a ricas y variadas experiencias de participacin alentadas
desde arriba, no siempre estn basadas en la clase de autonoma que la democracia
requiere.45
B. Contexto intelectual y situacin en que Amrica Latina enfrenta la crisis global
B. 1. Crisis global y estado nacin
Uno de los principales desafos originados en el actual contexto de globalizacin reside en
domesticar mercados que se despliegan a escala global y conciben a la economa como el
rea de lo no poltico, esto es, una zona liberada de la incmoda interferencia gubernamental
y en el que toda pretensin de regulacin es colocada bajo sospecha. 46
En este juego sin reglas y de incertidumbre endmica 47, las instituciones democrticas son
las primeras vctimas pues todo lo que signifique libre deliberacin por parte de los ciudadanos
choca con la lgica y tiempos que rigen a este contexto econmico.
En consecuencia, este escenario global golpea doblemente a los estados democrticos: por un
lado sustrae de su control aspectos sustantivos de la vida poltica y econmica que afectarn
de todas maneras su gobernabilidad domstica y por otro, erosiona los espacios de
deliberacin y las arenas de formacin de opinin y de voluntad democrtica, provocando una
prdida de poder adquisitivo de las urnas y un dficit de legitimacin democrtica. 48
Existe una tensin inocultable entre la globalizacin econmica y la organizacin poltica de los
estados nacionales. Mientras stos siguen constituyendo los principales destinatarios de las
demandas polticas de su poblacin, la dinmica global reduce cada vez ms la capacidad de
los estados nacionales para solucionar sus problemas. 49 En otros trminos, la incertidumbre y
las demandas de gobernabilidad democrtica crecen al tiempo que se erosionan los recursos
de coordinacin y conduccin poltica que podran contenerlas. 50
Asimismo, la irrupcin de problemas globales y la ausencia de una nueva institucionalidad
acorde con la escala de aquellos, instala desafos de gobernabilidad global en temas de
carcter ambiental, epidemiolgico o de seguridad, que exceden largamente la capacidad de
respuesta aislada de los estados y reclaman mayores esfuerzos de cooperacin entre las
naciones.51
44

Tomamos esta distincin de Mann (1997:17) inspirada en la clasificacin propuesta por

Parsons entre poder distributivo y poder cooperativo.
45
Vase Kirk Hawkins y David Hansen, Dependent Civil Society: The Crculos Bolivarianos in
Venezuela, Latin American Research Review, 41, 1 (2006:127), cit. por Carlos de la Torre
(2009:27).
46
Vase Bauman (1999:90). En suma, como propone Bauman (2001:182) este nuevo orden
supone un conjunto de reglas para acabar con las reglas.
47
Tomamos estas expresiones de Bauman (2001:183).
48
Vase al respecto el severo diagnstico que ofrece Habermas (2000:124) sobre este tema.
49
Vase al respecto Hein (1994:94).
50
Vase Norbert Lechner (2007:357).
51
Vase Rogalski (1994).

11

La crisis econmica actual echa por tierra muchos supuestos que sostuvieron la arquitectura
financiera global vigente, llevando a algunos analistas a anunciar una inminente
desglobalizacin. Sin embargo -como antes sucedi con el estado nacin- no parece atinado
apresurarse y dar por concluida la globalizacin. Es posible que nuevas instancias de
coordinacin y nuevas formas de institucionalidad global surjan en aquellos mbitos que
presentan mayor "desorden", primordialmente asociados a la desregulacin del mercado
financiero global. De todas maneras, la globalizacin no se reduce a su faz econmica, tambin
representa una colosal redefinicin de tiempo y espacio originada en la irrupcin de nuevas
tecnologas informacionales y comunicacionales que se reflejan en la globalizacin de los
estilos de vida, en la rpida circulacin de los climas culturales e intensos flujos migratorios 52
que, lejos de revertirse, se acentuarn.

B.2. La crisis actual y el clima ideolgico en la regin

Como sucedi en la crisis de 1930, las iniciativas adoptadas por los pases ms desarrollados
ofrecen un paraguas para aceptar que el estado es un instrumento indispensable para
subsanar las fallas y lmites del mercado, clausurando un ciclo en el que fue presentado como
objeto de sospecha.
La despolitizacin de los mercados alentada por el neoliberalismo en las ltimas dcadas
apart al estado del medio convirtiendo a la economa en sinnimo de un espacio liberado de
su interferencia. El desafo es reponer a la poltica en un lugar de coordinacin y regulacin,
aceptando que bajo estas nuevas condiciones su eficacia posiblemente no sea similar a la del
pasado.
Aunque el escenario global es el mismo para todos los pases de la regin no afecta a todos
por igual, su impacto difiere segn su posicin relativa en el momento de expandirse la crisis y,
primordialmente, segn la capacidad que retengan sus estados para procesar y amortiguar sus
efectos sobre el orden domstico.
Si bien no es posible aislar a nuestros pases de ese contexto, los mrgenes de accin que
muestren nuestros estados definirn sus posibilidades de respuesta frente a aqul.
La magnitud y onda expansiva de esta crisis nos sorprende en un clima intelectual y poltico en
el que el estado comenz a ser revalorizado por nuestros pases y en un marco en el que
afortunadamente han sido descartadas posturas que minimizaban sus posibilidades de
respuesta y daban anticipadamente por muerto al estado frente a una globalizacin
incontenible ante la que muy poco poda hacerse.
Aquella globalizacin pasiva que invocaba no siempre de manera desinteresada- su poder
arrollador, no slo represent una respuesta ideolgica poco apropiada para resguardar los
intereses nacionales sino tambin, una postura que amparndose en la resignacin-, posterg
toda creacin y fortalecimiento de las capacidades estatales cuando stas se tornaban ms
necesarias.
Desde luego, esa postura est en retirada en la mayora de nuestros pases y ha sido objeto de
severas crticas junto con muchas otras medidas que formaron parte del paquete de
recomendaciones adoptadas durante los aos 80 y 90.
Que esa posicin haya sido revisada no significa que la actual crisis encuentre a nuestros
pases con estados dotados de suficiente fortaleza y capacidad para afrontarla. Por el
momento, slo nos indica que han sido abandonados los mapas conceptuales 53 que justificaron
52

Vase sobre este aspecto Lechner (2007:351).

La idea de mapas est inspirada en Norbert Lechner (2007:349). Para este autor, tal como
sucede con los mapas cartogrficos, los mapas cognitivos e ideolgicos nos ofrecen una
representacin simblica de la realidad que tiene como finalidad prctica servirnos de gua y de
53

12

el desmantelamiento del estado en aquellos aos pero no implica necesariamente que la

recuperacin de capacidades estatales encarada resulte suficiente ni que se despliegue de
manera homognea en la regin.
Aquel desmantelamiento del estado no avanz con la misma profundidad en todos los pases,
no produjo las mismas consecuencias y tampoco los encuentra en igualdad de condiciones
frente a los desafos globales.
La revalorizacin del estado y sus capacidades supone reconocer su papel de filtro para
regular los intercambios entre el adentro y el afuera54, y aceptar que an es mucho lo que
puede aportar para amortiguar los efectos de una crisis global.
Cabe aclarar que no se trata de recuperar o fortalecer cualquier tipo de estado sino un subtipo
de ste que resulte consistente con un rgimen democrtico (O'Donnell, 2008). Ello implica por
lo tanto un doble esfuerzo destinado a combinar capacidades que permitan al estado afrontar
sus tareas bsicas sin olvidar que est sometido a demandas y controles propios de un
contexto democrtico.
La democracia necesita de un estado fuerte y competente para evitar que ese contexto crtico
interfiera negativamente sobre su dinmica propia, pero tambin le impone mayores exigencias
que las que caben a un estado a secas. En otras palabras, no se trata de una mera
recuperacin de capacidades estatales sino de entender ese fortalecimiento como parte
inseparable de la construccin democrtica en curso. Una democracia dbil -en sus
posibilidades de control y rendicin de cuentas- no puede ser el precio a pagar por un estado
ms fuerte.
B.3. El estado necesario
Pese a los avances que el retorno de la democracia signific en materia de derechos polticos,
subsisten severos dficit en otras dimensiones de la ciudadana. La recuperacin de la
ciudadana poltica arrasada durante los regmenes autoritarios- hoy convive con inocultables
desmejoras y retrocesos en materia de derechos sociales, al tiempo que permanecen en
cuestin ciertos derechos civiles bsicos.55
Por consiguiente, disponemos de ciudadanas parciales e incompletas, y ello nos sita ante un
escenario contradictorio y desafiante, pues si bien la ciudadana slo puede existir dentro del
marco de la democracia, su vigencia no ha bastado para tornarla efectiva. 56
Las instituciones y libertades contextuales que contiene un rgimen democrtico constituyen un
umbral necesario pero ellas no bastan para asegurar una ciudadana efectiva. sta requiere
adems, un estado que la asegure. Sin embargo, los patrones de construccin que asumieron
nuestros estados en su etapa formativa revelan que stos no lograron construir capacidades
infraestructurales suficientes para garantizar los derechos ciudadanos de manera efectiva y
homognea en todo el territorio. Esa persistente debilidad de origen result agravada como
consecuencia de las polticas pro-mercado aplicadas en el pasado reciente, que ocasionaron
un severo desmantelamiento de las capacidades estatales disponibles.
La recuperacin de la democracia, cuya continuidad celebramos en la regin, fue
inmediatamente sucedida por una demonizacin del estado que abon el terreno para imponer
un diagnstico basado en su reduccin (cuanto menos estado, mejor, era la premisa dominante
orientacin. Asimismo, los cambios en las coordenadas de tiempo y espacio pueden tornar
inadecuados los cdigos interpretativos que los mapas contienen para orientarnos en un nuevo
contexto.
54
Guillermo ODonnell se ha referido a este papel de "filtro" del estado, convirtiendo este
aspecto una de las dimensiones que reconoce el estado (1998a; 2008).
55
En efecto, los derechos que integran el trptico clsico (civiles, polticos y sociales) presentan
un carcter discontinuo de modo tal que la recuperacin de ciertos derechos ha coexistido con
la prdida o deterioro de otros. Ello significa como sugiere Botana (2004:33)-, que en nuestra
experiencia histrica los derechos no han cobrado forma por acumulacin sino por exclusin.
56
Vase ODonnell (1993; 2007).

13

en esos aos). Muchas voces proveniente del campo poltico e intelectual se alzaron para
advertir que los estados mnimos alentados por el discurso neoliberal promoveran democracias
mnimas, esto es, democracias disminuidas y con estados impotentes para asegurar los
derechos ciudadanos prometidos por aquella. Las ciudadanas de baja intensidad retratadas
por ODonnell (1993) no harn ms que confirmar esa sospecha cuando ese desmonte del
estado ya mostraba sus efectos sobre nuestra vida pblica y la calidad de nuestras
democracias.
El dficit de ciudadana que comenz a acentuarse en esos aos tena como contracara
inseparable, un dficit de estatidad que recientemente ha pasado a formar parte del debate
democrtico.57
Los mapas conceptuales disponibles no ayudaron a reconocer este estado faltante como parte
de una tarea democrtica pendiente. En efecto, desde la recuperacin de la democracia hemos
asistido a un doble reduccionismo conceptual que, por un lado nos condujo a identificar a sta
con el rgimen poltico -ignorando otros mbitos que tambin deberan ser atravesados por la
democratizacin como la sociedad y el estado-, pero por otro lado, este ltimo tambin estuvo
sometido a una reduccin no menos ilegtima al concebirse como un simple aparato econmico
(desde el discurso neoliberal) o como un aparato burocrtico (desde el neo-institucional). La
democracia sin embargo, es mucho ms que un rgimen poltico y el estado no slo
comprende una dimensin econmica y administrativa sino tambin, como sugiere O'Donnell
(1993), una dimensin jurdica que lo convierte en un sostn decisivo de los derechos
ciudadanos prometidos en democracia.
Tras las reformas neoliberales se ha gestado un nuevo consenso respecto a la necesidad de
reconstruir nuestros estados, devolvindole roles y responsabilidades arrebatados en aquellos
aos. Sin embargo, no basta reclamar simplemente su retorno o reconstruccin por muy
necesario que ello resulte- es preciso adems, subordinar esa recuperacin a una estrategia de
perfeccionamiento democrtico que nos imponga pensar el cumplimiento de esas tareas sin
desentendernos de la calidad de las instituciones que las provean.
En efecto, postular la necesaria intervencin del estado no implica renunciar a su fiscalizacin.
Es tan necesario un estado provisto de capacidad para extraer y redistribuir recursos, como un
riguroso control democrtico sobre dichas tareas. En suma, el estado es tan necesario para
proveer bienes ciudadanos como necesitado de control democrtico.
La democracia precisa por consiguiente, de un estado tan fuerte como democrtico. Tras el
vendaval neoliberal resulta imperioso recrear capacidades estatales mnimas pero tal
recuperacin debe lograrse sin menoscabar los mecanismos que permiten controlar la
formacin y destino de sus recursos.
Reconstruir y perfeccionar nuestros estados es parte de una tarea democrtica, sin embargo,
un estado fuerte y provisto de capacidades adecuadas no nos asegura su democraticidad. Esta
cualidad depender de otras iniciativas, acciones y dispositivos que permitan tornarlo
compatible con la naturaleza de una democracia.
Las polticas impulsadas en la regin en los aos recientes expresan una legtima voluntad de
recuperar herramientas y capacidades estatales que se traducen en una mayor presencia e
intervencin en mbitos antes cedidos al mercado. Resta saber si este reposicionamiento del
estado vendr acompaado de un mayor compromiso por asegurar una ciudadana efectiva a
amplios sectores de la sociedad que hoy ven menoscabadas su dignidad y autonoma.
Ensanchar la democracia y expandir la vida y deliberacin pblicas, exige antes que nada,
incluir a estos sectores hoy desprovistos de un umbral mnimo de ciudadana.
C. Los efectos de la crisis sobre las democracias y sus estados
Es posible que la crisis desatada en el mundo altere las condiciones sobre las que se apoyan
nuestras democracias, pero ese impacto diferir segn sus capacidades para conducir la
economa y procesar las tensiones generadas por este crtico contexto.
57

Vase ODonnell (2007; 2008) y PNUD (2004; 2008).

14

El escenario regional es heterogneo pues difiere segn el grado de maduracin y

afianzamiento alcanzado por los procesos de democratizacin como tambin, segn las
capacidades estatales disponibles al recuperar la democracia o creadas bajo su vigencia.
Hay dos niveles de anlisis posibles: uno referido a las condiciones democrticas y estatales
existentes al desatarse la crisis, el otro alude a los posibles impactos que sta pueda tener
sobre ambas dimensiones.
C.1. La democratizacin y sus alcances
Si bien la teora democrtica predominante ha tendido a identificar democratizacin con
democracia electoral hoy se acepta que aunque sta representa una condicin necesaria no
agota la tarea de construccin democrtica. La democratizacin, entendida en un sentido
amplio, va ms all del momento electoral y no se limita al conjunto de derechos e instituciones
que intervienen en ese instante crucial de la vida democrtica. Superar positivamente esa
reduccin no slo exige ampliar nuestra mirada temporal, interesndonos por lo que pasa
despus de las elecciones, sino tambin considerar otras dimensiones (la sociedad civil y el
estado) desatendidas por las teoras democrticas que reducen la democracia al rgimen
poltico.58
Intentando una distincin similar a la ensayada antes sobre el estado, la democratizacin del
rgimen poltico es para la democracia una condicin de primer orden pero que no agota en
modo alguno el proceso de democratizacin. Esto es, sin un rgimen poltico que garantice
elecciones libres, peridicas y competitivas no hay democracia, pero al mismo tiempo, la
democracia presupone mucho ms que eso. La democratizacin tiene un carcter expansivo 59
y dinmico (nunca terminal) que nos impone extender los criterios democrticos a otros
mbitos, tales como la sociedad civil y el estado.
Las elecciones consecutivas realizadas en Amrica Latina para elegir representantes en todos
los niveles de gobierno y la fuerte implantacin del voto como recurso democrtico bsico y
como sustento del poder legtimo, sugieren que la democracia se ha afianzado en la regin
como rgimen poltico.60 Con sus matices, este es un logro que comparten todos los pases de
la regin. Los contrastes se acentan en cambio al considerar el grado de autonoma y
diversidad de sus sociedades civiles, y las tareas democrticas del estado, ya sea asegurando
derechos ciudadanos efectivos o promoviendo instancias de control que lo tornen ms abierto
al escrutinio pblico.
Al considerar de manera desagregada estos niveles es posible advertir claroscuros en los que
algunos logros conviven con asignaturas pendientes que an aguardan atencin.
a. A nivel de rgimen poltico:
La realizacin de elecciones competitivas y peridicas a nivel nacional han venido
acompaadas, en algunos pases, por avances de su rgimen electoral ya sea creando
tribunales electorales independientes, introduciendo regulaciones en materia de financiamiento
y duracin de las campaas electorales, etc. Sin embargo, esos mismos logros coexisten con
situaciones subnacionales en las que poderes locales disponen de un predominio que
ensombrece el carcter competitivo de las elecciones, no cubriendo los requisitos bsicos que
presupone una democracia electoral.
b. A nivel de sociedad civil:
La participacin y movilizacin de la sociedad civil representa un potencial que contribuye a
expandir la arena poltica democrtica pero que se mantiene en tensin con una
institucionalidad democrtica que no siempre logra traducir sus logros y conquistas en nuevas
instituciones que aseguren su perdurabilidad. Asimismo, las experiencias nacionales pueden
58

Sobre esta postura puede consultarse ODonnell (2003) y Vargas Cullell (2006).
Vase John Ackerman (2006).
60
Vase Cheresky (2006)
59

15

diferir segn el grado de autonoma y auto-organizacin que las organizaciones sociales

mantienen frente al estado y segn sus posibilidades efectivas de configurar una vigorosa
esfera pblica societal que exprese su pluralidad y diversidad.
c. A nivel de estado:
La democratizacin del estado no slo se manifiesta en su compromiso de garantizar el
ejercicio efectivo de los derechos ciudadanos de manera homognea en todo el territorio y
todos los grupos sociales, sino tambin en sus acciones orientadas a institucionalizar nuevas
formas de control ciudadano y de rendicin de cuentas.
Esos niveles de democraticidad admiten diferentes combinaciones que explican la actual
disparidad de los escenarios democrticos en la regin, 61 y que podramos condensar en tres
escenarios alternativos:
* Un primer escenario posible es aquel en el que los avances a nivel de rgimen poltico
nacional y subnacional conviven con una presencia relativamente homognea del estado de
derecho y un respeto por la diversidad y expresiones plurales de la sociedad civil (Uruguay,
Chile y Costa Rica pueden ilustrar a este primer tipo).
* Un escenario opuesto es aquel que revela debilidades tanto en trminos de rgimen poltico
(nacional y subnacional), como en el respeto por la diversidad del contexto social y que cuenta
con un estado dbil en su presencia territorial como en la experiencia social cotidiana (Hait).
* Por ltimo, existen situaciones intermedias en las que las condiciones relativas al rgimen
poltico son cubiertas satisfactoriamente (registrando alternancias en el gobierno, impulsando
iniciativas innovadoras en materia electoral -tribunales electorales independientes, voto
electrnico, etc.-) pero que revelan dficit de estatidad y enfrentan dificultades para erradicar la
violencia privada (Mxico, Brasil). Otra variante intermedia proviene de aquellos casos en que
elecciones regulares y peridicas conviven con escenarios que plantean interrogantes respecto
a la autonoma de las organizaciones de la sociedad civil frente al estado (Venezuela).
Como podr apreciarse, esos escenarios presentan combinaciones dispares en sus procesos
de democratizacin al desatarse la crisis actual. Sin embargo, sus posibilidades de sobrellevar
esta crisis no se cifran slo en la dinmica de la vida democrtica sino tambin en la
disponibilidad de capacidades estatales que permitan ofrecer respuestas adecuadas a ese
contexto internacional.
La crisis puede impactar sobre las dimensiones de estatidad y de ese modo incidir sobre los
procesos democrticos de diferentes maneras, segn qu aspectos del estado manifiesten
debilidades que puedan resultar potenciadas bajo ese contexto crtico.
* La crisis econmica puede ocasionar menores ingresos fiscales, erosionando el cumplimiento
de funciones bsicas (seguridad pblica, garantizar una moneda y un orden jurdico, etc.) que
definen un umbral mnimo de estatidad. El deterioro de estas capacidades no slo compromete
la responsabilidad del estado de garantizar un orden sino que permite prever severas
consecuencias para sus democracias. En este marco, las democracias continuarn realizando
elecciones peridicas y competitivas pero enfrentarn severas limitaciones para garantizar
derechos bsicos en la vida cotidiana (seguridad pblica, acceso a la salud y a la educacin) y
para conducir la economa. Asimismo, ello tambin puede diferir o abortar tareas de
construccin estatal en aspectos democrticamente relevantes que hubiesen contribuido a
expandir las fronteras de la democratizacin en curso, ya sea institucionalizando nuevos
derechos o nuevas formas de control democrtico. En otros trminos, el deterioro de las
capacidades estatales de primer orden, les impone concentrarse en la recomposicin de
capacidades mnimas, relegando a un segundo plano la generacin de capacidades estatales
democrticamente relevantes.

61

Nos inspiramos y seguimos con algunas variantes, una tipologa del mismo tenor sugerida
por ODonnell (2003:88-89).

16

* Al mismo tiempo, el dficit de ciudadana puede verse agravado si los problemas fiscales
ocasionados por la crisis acenta la brecha de desigualdad ya existente. De ese modo se
reforzara un crculo vicioso entre sociedades desiguales y estados pobres que compromete la
provisin de bienes pblicos y aleja la posibilidad de avanzar hacia una democracia de
ciudadana.
Estos posibles efectos de la crisis en curso sorprenden a los pases de la regin bajo
condiciones dismiles y ello hace que difiera la naturaleza de los desafos que tienen por
delante.
* Algunos pases que ya acusaban dficit de estatidad notorios antes del estallido de la crisis
debern redoblar sus esfuerzos para asegurar capacidades estatales de primer orden en un
contexto ms adverso en el que no estarn ausentes tensiones que pondrn a prueba la
capacidad de procesar los conflictos democrticamente.
* Otros pases que contaban con capacidades estatales bsicas, relativamente aseguradas,
enfrentarn turbulencias que demandarn concentrar sus esfuerzos en mantener esas
condiciones hoy amenazadas. La energa puesta en preservar esas capacidades de primer
orden puede postergar el desarrollo de otras tareas estatales democrticamente relevantes. En
otros trminos, el empeo de los gobiernos en asegurar capacidades estatales mnimas puede
entrar en conflicto con el impulso democrtico a ejercer mayor control sobre los recursos del
estado y los criterios para definir su destino en contexto de crisis.
* Por ltimo, algunos pases disponen de mayores capacidades para filtrar los efectos de la
crisis, contando con mayores chances para procesar la conflictividad que sta pueda desatar,
garantizando mbitos institucionalizados para encauzar sus efectos negativos.
La diversidad de situaciones que reconoce la regin latinoamericana nos revela que los
escenarios posibles ante la crisis pueden variar segn el itinerario recorrido por cada pas,
segn los logros alcanzados tanto en su proceso de democratizacin como de construccin
estatal.
Eso nos recuerda que los caminos a transitar para concretar las tareas pendientes no
reconocen una va nica y tampoco responden a un trayecto lineal, con secuencias y etapas
inevitables o ineludibles.
Las vas y secuencias que adopt la democratizacin en nuestros pases expresan nuestra
singularidad histrica y no repiten necesariamente el patrn que distingui a los pases
noratlnticos que habitualmente sirven de referentes empricos de los modelos consagrados
como clsicos.
Es inocultable que nuestras democracias no han sido antecedidas por muchas de las
condiciones de estatidad que respaldaron a las experiencias democrticas de aquellos pases.
Sin embargo, ello slo confirma que el camino y las secuencias a seguir sern distintos y nada
indica que estos ensayos democrticos estn condenados inexorablemente al fracaso. Asumir
que el estado es un soporte necesario para nuestras democracias debe servirnos para
reconocer que su fortalecimiento no resulta ajeno a nuestros esfuerzos por perfeccionar la
democracia y que ambas tareas son complementarias.
Desde luego la ausencia o debilidad de capacidades estatales condiciona las posibilidades de
concretar muchas de las promesas democrticas y ello puede convertirse en una fuente
potencial de desencanto para nuestros pueblos. Sin embargo, que esas capacidades hoy no
estn disponibles no significa que no puedan crearse mientras persista la democracia. Para ello
es preciso valorar los logros democrticos alcanzados y convertirlos en una base de apoyo que
nos permita afirmarnos y avanzar hacia otros mbitos, an postergados, dentro del proceso de
democratizacin.
Sin descuidar lo mucho que nos falta alcanzar tambin puede resultar alentador valorar lo ya
asegurado. Por tal razn conviene no subestimar la conexin y compromiso que nuestras
sociedades manifiestan con la dimensin electoral de la democracia refrendada en las

17

mltiples y peridicas elecciones realizadas desde su recuperacin- que acta como un potente
mbito de expresin y demanda capaz de expandir sus efectos sobre otras dimensiones de la
vida democrtica.
D. CONCLUSIONES
Reflexionar sobre el estado y las capacidades que debe reunir para asegurar una
gobernabilidad democrtica exige identificar capacidades disponibles o faltantes- que
permitan controlar los mrgenes de incertidumbre que esta crisis global representa para la
democracia en nuestra regin.
No resulta indistinto para la suerte de una democracia disponer o no de un estado capaz de
cubrir estas funciones. Un mapeo de la realidad latinoamericana tal vez nos exija aceptar que
en algunos casos estamos en presencia de estados incapaces de imponerse en ciertos
aspectos centrales de la soberana y que una estatidad incompleta como la que padecen
algunos estados latinoamericanos, no puede dejar de tener consecuencias serias para la
edificacin de un orden democrtico.
Afortunadamente, el nuevo clima intelectual predominante en el mundo y la regin concede un
lugar decisivo al estado como mbito de coordinacin y regulacin dejando atrs ideas y
polticas pblicas que en los aos 80 y 90 alentaban su demolicin. Sin embargo, que esa
postura haya sido revisada no significa que la actual crisis encuentre a nuestros pases con
estados dotados de suficiente fortaleza y capacidad para afrontarla. Por el momento, slo nos
indica que han sido abandonados los mapas conceptuales que justificaron su
desmantelamiento en aquellos aos pero no implica necesariamente que la recuperacin de
capacidades estatales encarada recientemente resulte suficiente ni que se despliegue de
manera homognea en la regin.
Asimismo, debemos aceptar que reconstruir y perfeccionar nuestros estados es parte de una
tarea democrtica y que un estado fuerte y provisto de capacidades adecuadas no nos asegura
su democraticidad. Esta cualidad depender de otras iniciativas, acciones y dispositivos que
permitan tornarlo compatible con la naturaleza de una democracia.
En otras palabras, no se trata de una mera recuperacin de capacidades estatales como un
acto reflejo frente al desmantelamiento previo- sino de entender ese fortalecimiento como parte
inseparable de la construccin democrtica en curso. Una democracia dbil -en sus
posibilidades de control y rendicin de cuentas- no puede ser el precio a pagar por obtener un
estado ms fuerte.
Por consiguiente, los nuevos desafos globales debern enfrentarse capitalizando la
experiencia acumulada durante este ciclo democrtico. Algunos casos nacionales ensean que
el restablecimiento de la gobernabilidad en otros contextos no menos desafiantes- se obtuvo
en desmedro de la calidad de nuestras democracias -aunque hayan permitido su continuidad-,
de modo que conectar gobernabilidad, estado fuerte y democracia no es slo un desafo terico
y conceptual sino lo que es ms serio an, una asignatura pendiente de orden prctico y
operativo.
La calidad de una democracia se apoya tanto en la vitalidad y potencial proveniente de lo
pblico-social como de lo pblico-estatal. En otros trminos, se nutre tanto de la energa
originada en la capacidad de asociacin, participacin, deliberacin y auto-organizacin de los
ciudadanos para intervenir en la formulacin de los asuntos de inters general, como de las
capacidades colectivas que el estado debe garantizar para conformar un espacio comn y
compartido.
Dichos espacios no son excluyentes, por el contrario, se necesitan y refuerzan mutuamente
pues una democracia requiere tanto de una sociedad civil activa y vigilante como de un estado
vigoroso. Sin embargo, ese estado debe ser capaz de generar bienes pblicos como de
someterse al control y escrutinio pblico para contrarrestar su opacidad y arbitrariedad. Ambas,
son dos caras inseparables y complementarias de lo pblico-estatal: una orientada a garantizar

18

los derechos ciudadanos, la otra a controlar y transparentar ese enorme poder del estado, tan
necesario como temible.
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22

ANEXO ESTRATGICO
El alcance global de la crisis financiera desatada en el ao 2008 plantea
novedosos y muy serios desafos para las democracias de la regin. En que
medida stas podrn verse sacudidas por este contexto crtico y cules son las
capacidades efectivas de sus estados para procesar este escenario sin
comprometer su perdurabilidad y posibilidades de perfeccionamiento, son
cuestiones que no pueden estar ausentes en la agenda pblica de estos
pases.
Aunque en los ltimos aos se ha hablado insistentemente sobre las
restricciones que el proceso de globalizacin impone a la soberana de los
estados nacionales, hoy debemos interrogarnos sobre el impacto de una crisis
global, an en curso, sobre las democracias de la regin.
Qu consecuencias acarrear esta crisis para nuestros pases y sus
democracias?
Qu tareas sern necesarias para filtrar las implicancias adversas de este
crtico contexto sobre su desempeo democrtico?
Estos interrogantes exigen evaluar entre otras cosas- las capacidades que
renen los gobiernos democrticos para movilizar recursos que permitan
procesar las turbulencias desatadas por este escenario internacional y controlar
los riesgos que puedan representar para su gobernabilidad.
Es preciso aceptar que si bien el escenario global es el mismo para toda la
regin, no afecta a todos los pases por igual. Las situaciones varan de un pas
a otro y sus posibilidades de respuesta difieren segn el desempeo
econmico y cuentas pblicas, el afianzamiento de sus instituciones y prcticas
democrticas como tambin, de acuerdo a la capacidad de sus estados para
amortiguar los efectos de la crisis sobre el orden domstico.
Esta ltima dimensin resulta crucial pues si bien no es posible aislar a
nuestros pases de ese clima internacional, sus capacidades estatales sern
decisivas para afrontar este contexto y resguardar ciertos mrgenes de
respuesta y accin frente a aqul.
Hacer foco sobre el estado y las fortalezas que debe reunir para asegurar una
gobernabilidad democrtica exige identificar capacidades disponibles y
faltantes que permitan controlar los mrgenes de incertidumbre que esta crisis
global representa para las democracias de la regin.
No resulta indistinto para una democracia la existencia de un estado capaz de
cubrir estas funciones. Sin embargo, un repaso del mapa regional nos indica
que no pocos estados an se revelan incapaces de imponerse en ciertos
aspectos centrales de la soberana y la presencia de una estatidad incompleta,
no resulta indiferente para la edificacin y profundizacin de un orden
democrtico.

23

Afortunadamente, el nuevo clima intelectual predominante en el mundo y la

regin concede un lugar decisivo al estado como mbito de coordinacin y
regulacin dejando atrs, ideas y polticas pblicas que en los aos 80 y 90
alentaban su demolicin. Sin embargo, que esa postura haya sido revisada no
significa que la actual crisis encuentre a nuestros pases con estados dotados
de suficiente fortaleza y capacidad para afrontarla. Por el momento, slo nos
indica que han sido abandonados los mapas conceptuales que justificaron su
desmantelamiento, pero no ello no significa que la recuperacin de
capacidades estatales encarada recientemente resulte suficiente ni que se
despliegue de manera homognea en la regin.
Asimismo, debemos aceptar que reconstruir y perfeccionar nuestros estados es
parte de una tarea democrtica y que un estado fuerte y provisto de
capacidades adecuadas no nos asegura su democraticidad. Esta cualidad
depender de otras iniciativas, acciones y dispositivos que permitan tornarlo
compatible con la naturaleza de una democracia.
En otras palabras, no basta la recuperacin de capacidades estatales como
mero acto reflejo frente al desmantelamiento previo- sino que se trata de
asumir ese fortalecimiento como parte inseparable de la construccin
democrtica en curso. Una democracia dbil en sus posibilidades de control y
rendicin de cuentas no puede ser el precio a pagar por un estado ms fuerte.
Por consiguiente, los nuevos desafos globales debern enfrentarse
capitalizando la experiencia acumulada durante este ciclo democrtico. Algunos
casos nacionales ensean que el restablecimiento de la gobernabilidad en
otros contextos no menos desafiantes- se obtuvo en desmedro de la calidad de
nuestras democracias -aunque hayan permitido su continuidad-, de modo que
conectar gobernabilidad, estado fuerte y democracia no es slo un desafo
terico y conceptual sino una asignatura pendiente de orden prctico y
operativo.
La calidad de una democracia se apoya tanto en la vitalidad y potencial
proveniente de lo pblico-social como de lo pblico-estatal. En otros trminos,
se nutre tanto de la energa originada en la capacidad de asociacin,
participacin, deliberacin y auto-organizacin de los ciudadanos para
intervenir en la formulacin de los asuntos de inters general, como de las
capacidades colectivas que el estado debe garantizar para conformar un
espacio comn y compartido.
Dichos espacios no son excluyentes, por el contrario, se necesitan y refuerzan
mutuamente pues una democracia requiere tanto de una sociedad civil activa y
vigilante como de un estado vigoroso. Sin embargo, ese estado debe ser tan
capaz de generar bienes pblicos como de someterse al control y escrutinio
pblico para contrarrestar su opacidad y arbitrariedad. Ambas, son dos caras
inseparables y complementarias de lo pblico-estatal: una orientada a
garantizar los derechos ciudadanos, la otra a controlar y transparentar ese
enorme poder del estado.

24

Recomendaciones para una agenda de investigacin

Reflexionar sobre el estado y la gobernabilidad democrtica implica pensar
primordialmente, en su capacidad para reducir las formas cambiantes de
incertidumbre que enfrenta una sociedad.
Sin embargo, la experiencia democrtica acumulada en estas ltimas dos
dcadas sugiere evitar dos acepciones restringidas de gobernabilidad
democrtica que resultan insuficientes para entender los desafos que sta
supone. En primer lugar, la gobernabilidad democrtica no se reduce a
gobernabilidad econmica ni a reponer certidumbre controlando ciertas
variables macroeconmicas cruciales, aun cuando ello resulte decisivo para la
continuidad democrtica. En otros trminos, las polticas que aseguran
gobernabilidad no slo pueden ser juzgadas por su efectividad para conducir
esas variables, sino tambin considerando sus efectos sobre la calidad de las
instituciones. En suma, la bsqueda de gobernabilidad no puede entenderse
como una tarea independiente de la calidad de la democracia que se pretende
sostener.
En segundo trmino, la gobernabilidad democrtica no se reduce al gobierno
sino que comprende tanto el funcionamiento de stos como el desempeo de
sus estados. Un estado eficaz resulta decisivo para la gobernabilidad
democrtica, de modo que sta exige amalgamar tanto recursos polticos
aportados por los gobiernos de turno como recursos estatales provenientes de
una construccin institucional sostenida y de mayor aliento.
En lo concerniente al estado, resulta imperioso identificar las capacidades
disponibles y faltantes que permitan procesar la incertidumbre que esta crisis
global y otras situaciones no previstas- puedan representar para la
democracia.
Ello significa aceptar que contrariamente a lo sostenido por la retrica antiestatal de los aos pasados- an es mucho lo que el estado puede hacer para
amortiguar los efectos adversos provenientes del contexto internacional,
abandonando los enfoques que daban prematuramente por muerto al estadonacin y nos convocaban a una globalizacin pasiva que llev a resignar
capacidades y herramientas estatales cuando se tornaban ms indispensables.
La actual revalorizacin del estado tambin debe tener correlato conceptual
para pensar sus vnculos con la democracia. Vale recordar que los mapas
conceptuales disponibles no ayudaron a reconocer este estado faltante como
parte de una tarea democrtica pendiente. En efecto, ni la teora democrtica
predominante repar en la importancia del estado concentrndose en el
rgimen poltico- ni el estado fue pensado ms all de su dimensin econmica
o administrativa, subestimando su relevancia para sostener los derechos
ciudadanos prometidos por la democracia. Es preciso elaborar por
consiguiente, una nueva agenda de investigacin que permita superar este
doble reduccionismo conceptual que nos condujo a pensar la democracia
olvidando al estado, como a ignorar que la construccin de este ltimo tambin
representa una tarea democrtica.

25

Orientaciones y recomendaciones de polticas pblicas

Cmo conectar gobernabilidad, estado y democracia no slo representa un reto
terico y conceptual sino, lo que es ms desafiante an, una asignatura
pendiente de orden prctico y operativo para los pases de la regin.
La construccin de capacidades estatales no puede desligarse de la aspiracin
de avanzar hacia un estado democrtico, entendiendo a ste como un
horizonte normativo que debe guiar nuestras acciones. Para ello es preciso
reconocer con qu estado cuentan sus democracias y hacia que estado deben
tender.
A tal efecto, sugerimos distinguir entre capacidades estatales en sentido
estricto que resultan decisivas para crear un orden en una sociedad,
independientemente de la forma poltica que sta adopte para organizarse; y
capacidades estatales democrticamente relevantes que favorecen la
democratizacin y no estn necesariamente presentes en todo tipo de estado.
Dentro de las primeras ubicamos ciertas capacidades bsicas que definen un
umbral mnimo de estatidad mucho antes de considerar si ese estado es o no
democrtico. Las segundas incluyen nuevas responsabilidades y tareas que un
estado democrtico debe sumar a un simple estado. En este caso, no slo se
trata de garantizar una moneda comn y estable, suprimir la violencia privada,
cobrar impuestos y reunir capacidades administrativas, sino tambin sumar
otras condiciones que resultan relevantes para una democracia.
Dichas capacidades se presentan combinadas de manera dispar en los pases
de la regin al desatarse la crisis actual y reconocer esa variedad de
situaciones resulta indispensable para definir estrategias de accin que
contribuyan a resguardar a la democracia frente a las turbulencias que este
contexto desata.
Los escenarios varan segn que aspectos del estado manifiesten debilidades
que puedan resultar potenciados por la crisis, creando condiciones dismiles
para cada experiencia democrtica y marcando de manera diferente, la
naturaleza de los desafos que tienen por delante.
* Algunos pases que acusaban dficit de estatidad notorios antes del estallido
de la crisis debern redoblar sus esfuerzos para asegurar capacidades
estatales bsicas en un contexto ms adverso en el que no estarn ausentes
tensiones que pondrn a prueba la capacidad de procesar los conflictos
democrticamente.
* Los pases que cuentan con capacidades estatales bsicas relativamente
aseguradas, enfrentarn turbulencias que demandarn concentrar sus
esfuerzos en mantener esas condiciones hoy amenazadas, lo que tal vez les
signifique postergar el desarrollo de otras tareas estatales democrticamente
relevantes.

26

* Otros pases disponen de mayores capacidades para filtrar los efectos de la

crisis, contando con mayores chances para procesar la conflictividad que sta
pueda desatar, garantizando mbitos institucionalizados para encauzar sus
efectos negativos.

27