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MODELO DE EGOVERNMENT PARA LA

ADMINISTRACIN LOCAL BASADO EN LA


INTEROPERABILIDAD
Francisco Tous Llull, Antoni Reus Darder, Felip Salas Suau
Fundaci Illes Balears per la Innovaci Tecnolgica (IBIT)
Parc BIT, edifici 17, planta 3, porta D-2, Palma de Mallorca
{xisco,areus,fsalas}@ibit.org

Miquel Ramis Amengual

Ayuntamiento de Calvi
C/ Juli Bujosa Sans, batle. n 1, Calvi
mramis@calvia.com

RESUMEN
Este artculo presenta un caso real de implantacin de un sistema de eGovernment en una administracin local de las Islas
Baleares. En el se abordan aspectos tecnolgicos, funcionales y metodolgicos. Al final se exponen las conclusiones a las
que se ha llegado.
PALABRAS CLAVES

Integracin sistemas, eGovernment, servicios web, servidor de integracin, trmites administrativos


electrnicos.

1. INTRODUCCIN
La administracin pblica en las Islas Baleares est estructurada en tres niveles: el autonmico, el insular y el
local. Cada uno de estos niveles dispone de sus propios sistemas de informacin que en general se han
desarrollado sin tener en cuenta las interacciones con los dems niveles.
Por otra parte, cada una de las administraciones estn fraccionadas en unidades administrativas. Muchas
veces, los sistemas de informacin son especficos de determinadas unidades administrativas y no
contemplan la interaccin con los sistemas de informacin de las otras.
No obstante, la implantacin de sistemas de eGovernment hacen que esta interaccin sea cada da ms
necesaria, ya sea entre aplicaciones de una misma administracin o entre aplicaciones de diferentes
administraciones.
Las diferentes aplicaciones que ya estn implantadas en las administraciones estn fuertemente acopladas
a la organizacin, por lo que resulta muy difcil su substitucin por otras que sean ms adecuadas para un
proyecto de eGovernment. Este fuerte acoplamiento es debido a que estas aplicaciones mantienen gran
cantidad de datos a veces difciles de migrar, y que adems, estn fuertemente arraigadas entre el personal de
la administracin que se resiste al cambio.
Adems estas aplicaciones, al estar fabricadas por proveedores externos, no ofrecen muchas posibilidades
de modificacin. Ya sea por cuestin de costes, falta de disposicin por parte del fabricante, plazos o temas
de competencia entre proveedores.
Por tanto, a la hora de abordar un proyecto de implantacin de una plataforma de eGovernment para una
determinada administracin, nos encontramos con:
Unos sistemas de informacin muy dependientes de las estructuras organizativas.
Que necesitan de grandes modificaciones funcionales para cumplir con los requisitos de
interoperabilidad exigidos.

Que no admiten substitucin y muchas veces, tampoco modificacin.


Con este escenario, la solucin que se impone pasa por un modelo de integracin de aplicaciones poco
intervencionista con las aplicaciones existentes, muy flexible y con muchas facilidades de interconectividad.
En este artculo hemos desarrollado un modelo de este estilo, basado en la utilizacin de un servidor de
integracin, que provee la interconexin entre las diferentes aplicaciones mediante la utilizacin de diferentes
tipos de mecanismos.

2. METODOLOGA
La implantacin de un sistema de eGovernment en una administracin es un problema complejo y difcil de
abordar. El gran nmero de aplicaciones a integrar que implica la construccin de un sistema de este tipo nos
ha aconsejado abordar el problema por fases.
En la primera fase se ha desarrollado un modelo terico del sistema que nos ha permitido definir los
requisitos, los mdulos que formarn el sistema y la tecnologa a utilizar para su implantacin.
En una segunda fase se ha construido un prototipo que se ha utilizado para implementar un nmero
reducido de trmites, cada uno de ellos centrado en una funcionalidad concreta del sistema. Este prototipo
nos ha permitido validar los requisitos y la viabilidad tcnica de la implantacin. Adems nos ha permito
definir nuevas funcionalidades a implementar en la siguiente fase.
En una ltima fase se completa el sistema con la implementacin de las funcionalidades detectadas en la
fase anterior.

3. SISTEMA DE INFORMACIN DEL AYUNTAMIENTO DE CALVI


El Ayuntamiento de Calvi es la administracin local en la cual se va ha implantar la plataforma de
eGovernment. Este es un ayuntamiento atpico por lo que respecta sus sistemas de informacin. El ndice de
penetracin de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones en este ayuntamiento es muy elevado
si lo comparamos con el resto de ayuntamientos de las Islas Baleares. Adems dispone de un departamento
de informtica que ha desarrollado gran parte de las aplicaciones que se utilizan.
Antes de comenzar el proyecto y atenindonos a las aplicaciones que son objeto de nuestro estudio, el
sistema de informacin del Ayuntamiento de Calvi est formado por:
Sistema de tramitacin. Se trata de un software de gestin de procesos de negocio muy orientado a la
gestin de procedimientos administrativos. Este software es un desarrollo propio realizado en Java.
Por lo tanto, admite modificaciones siempre y cuando sean transparentes para los usuarios. Las
modificaciones que se plantean en este software van encaminadas a proveerle de mecanismos de
conectividad con las dems aplicaciones a travs de webservices.
Gestor de contenidos. El gestor de contenidos es un portal web con un backoffice accesible por los
usuarios del ayuntamiento donde se publica informacin de diferente ndole: informacin
corporativa, agenda, etc Este aplicativo, aunque de desarrollo propio realizado tambin en Java,
adolece desde su diseo de una gestin amplia y exhaustiva para la publicacin de los
procedimientos administrativos, conformndose con un tratamiento sencillo muy cercano a la
informacin de propsito general.
Registro general. Esta aplicacin gestiona el proceso de registro de entradas y salidas de documentos
convencionales del ayuntamiento. En el nuevo contexto, esta aplicacin tambin deber gestionar las
entradas y salidas de documentos electrnicos. Esta es una aplicacin de desarrollo propio que
admite todas las modificaciones que sean necesarias para poder gestionar las entradas y salidas de
documentos electrnicos.
Base de datos de informacin corporativa. Actualmente la base de datos corporativa contiene
informacin de los ciudadanos que, en algunas ocasiones, se encuentra fragmentada entre los
diferentes aplicativos que la gestionan. En el proyecto se pretende disponer de un servicio nico de
acceso a los datos independientemente de cual sea la aplicacin que los mantiene.

4. MODIFICACIONES FUNCIONALES
Adems de los mdulos que ya dispona el sistema de informacin del Ayuntamiento de Calvi se han tenido
que aadir un conjunto de mdulos. Mediante estos nuevos mdulos se ha conseguido aumentar los servicios
del sistema permitiendo completar el ciclo de eGovernment con los ciudadanos.
Al sistema se le han aadido dos tipologas de mdulos. En primer lugar se encuentran los que tienen por
objetivo dar informacin a los ciudadanos, as como ofrecer una interfaz para que el ciudadano pueda
contactar con la administracin:
Sistema de informacin al ciudadano. La funcionalidad bsica de este sistema cumple con el objetivo
de informar a los ciudadanos acerca de la informacin que se posee de ellos y del estado de los
trmites que tienen en curso. Es decir, en primer lugar, permite que el ciudadano consulte los datos
que el Ayuntamiento tiene de l y en caso de que no fueran correctos permite modificarlos. En
segundo lugar el ciudadano puede consultar en este sistema el estado en que se encuentran los
trmites que tiene iniciados con el Ayuntamiento.
Sistema de formularios. Cuando los ciudadanos se dirigen a la administracin para realizar algn
trmite generalmente lo hacen mediante formularios estndares. Por tanto, un bloque bsico en un
sistema de administracin electrnica ser el que permita crear, rellenar y enviar los formularios
informticamente. Algunos de los requisitos que debe cumplir este sistema son: facilidad de creacin
y gestin de los formularios por parte de los administradores del sistema; ofrecer ayuda a los
ciudadanos para rellenar los formularios, indicando el contenido y el formato de los campos;
posibilidad de imprimir el formulario rellenado con el formato estndar o enviar los datos
electrnicamente; soporte para la firma electrnica.
Gestor de contenidos orientado a procesos administrativos. Este sistema cumple la funcin bsica de
ofrecer informacin a los ciudadanos acerca de los procedimientos administrativos que tiene el
Ayuntamiento. En concreto debe permitir exponer informacin acerca de los procedimientos
administrativos as como los trmites, normativa,..., asociados a ellos. Este sistema se complementa
con el gestor de contenidos con el objetivo de ofrecer informacin no slo de los procedimientos sino
de carcter ms general.
Sistema de notificaciones. Cuando un ciudadano ha iniciado un procedimiento administrativo o un
trmite, la administracin resuelve el expediente e informa al ciudadano del resultado. Para ello se
va a necesitar un sistema de notificacin al ciudadano. El flujo de informacin en este caso es de la
administracin al ciudadano. Este sistema tambin se puede utilizar por parte de la administracin
para iniciar una notificacin sin necesidad de que el ciudadano haya iniciado un trmite
anteriormente.
En segundo lugar se encuentran un conjunto de mdulos cuyo objetivo es dar servicios transversales a los
otros mdulos. Se detallan a continuacin:
Sistema de validacin de firma electrnica. Este mdulo permite comprobar la validez de las firmas
electrnicas. Es deseable que permita validar firmas de diferentes autoridades de certificacin. Para
ello el sistema se ha construido con la arquitectura indicada en la figura 1, consistente en una interfaz
genrica capaz de validar firmas realizadas con certificados digitales pertenecientes a distintas
autoridades de certificacin. Inicialmente validar certificados digitales de la FNMT (Fbrica
Nacional de Moneda y Timbre) puesto que el Ayuntamiento de Calvi tiene un convenio con esta
entidad. Posteriormente est previsto aceptar certificados de otras autoridades de certificacin.

Figura. 1. Arquitectura del validador de firma.

Sistema de sellado de tiempo. Este sistema permitir a la plataforma de gobierno electrnico dar los
servicios de sellado de tiempo a los sistemas que lo requieran. Entre los sistemas que lo necesitan
estn el registro general y el sistema de notificaciones.

5. ARQUITECTURA
Como ya se ha sealado, una plataforma de administracin digital est compuesta por una gran variedad de
sistemas y repositorios de informacin, desarrollados con diferentes tecnologas y con diferentes capacidades
de adaptacin e interaccin. Por ello se ha optado por una arquitectura basada en el intercambio de mensajes
mediante un servidor de integracin. La funcin del servidor de integracin ser la de recoger los mensajes
de las diferentes aplicaciones, normalizarlos y entregarlos a la aplicacin destino. Para ello el servidor de
integracin debe disponer de diferentes conectores que permitan la integracin con las diferentes
aplicaciones, los cuales permitan recoger un mensaje enviado mediante un protocolo y un formato
determinado y transformarlo en un formato estndar (normalizacin), as como el paso contrari, de
transformar un mensaje en un formato estndar al formato especfico de la aplicacin (desnormalizacin) y
enviarlo a la aplicacin destino mediante un protocolo determinado. El servidor de integracin tambin debe
ser capaz de enrutar los mensajes, es decir, decidir un mensaje determinado a que aplicacin va dirigida,
segn la informacin proporcionada por el emisor.
En la figura 2 se ilustra la arquitectura general de la aplicacin.

Figura 2. Arquitectura del sistema.

Las aplicaciones se han agrupado en tres bloques:


Frontoffice: Aplicaciones que interactan con los ciudadanos, proporcionando o recogiendo
informacin.
Sistemas internos: Sistemas que forman el ncleo interno para el funcionamiento de la
administracin, que no interactan directamente con los ciudadanos si no con el personal de la
administracin.
Servicios transversales: Aplicaciones que proporcionan servicios necesarios para el funcionamiento
de las dems aplicaciones.
A partir de este esquema el siguiente paso consiste en definir las interacciones, pero para ello se necesita
llevar a cabo los siguientes pasos.
Definir un modelo de referencia de datos que nos permita representar los datos que manejan las
aplicaciones de una forma neutra y manejable. Por ejemplo definir la estructura de una direccin, los
datos de una persona, de un edificio,

Definir los servicios que proporcionan cada una de las aplicaciones, su interfaz, usando para ello el
modelo de referencia de datos. Pongamos por ejemplo una interfaz que dado el CIF de una empresa
devuelva una direccin.
Definir los mecanismos mediante los cuales se establecer la comunicacin entre cada aplicacin y el
servidor de integracin (los conectores). Depender de las posibilidades de cada aplicacin.
Una vez, se han definido estos extremos, se puede empezar a implementar servicios como la composicin
de interacciones entre los diferentes componentes.

6. PROPUESTA TECNOLGICA
Para implementar la arquitectura propuesta se han estudiado varios tecnologas y servidores de integracin
para llegar finalmente a esta propuesta que se est implementando:

6.1 Modelo de referencia de datos


Para la representacin del modelo de referencia de datos se ha optado por el uso de XML Schema [3] que nos
permitir definir una estructura XML para los mensajes que circularan en el sistema.
XML Schema presenta diferentes ventajas frente al uso de otros sistemas como DTD.
El documento XML Schema es un formato XML en si mismo por lo que existen multitud de
herramientas para procesar este tipo de documentos.
Permite utilizar una lista muy completa de tipos de datos y restricciones sobre los posibles valores.
Son extensibles, mediante el uso de namespaces.
Son muy utilizados dentro de los servicios web.
De este manera el modelo de referencia de datos esta formado por un conjunto de XML Schema pblico
para ser usado en los diferentes desarrollos e integraciones.

6.2 Descripcin de los servicios


Por lo que respecta a la definicin de los servicios se ha optado por usar el lenguaje de descripcin de
servicios web (WSDL) 1.1.
WSDL [2] es un formato XML que permite definir servicios, con dos partes diferenciadas: la parte
abstracta define interfaces, con sus operaciones y mensajes, y la parte concreta que define los servicios que
implementan las interfaces asignndoles unos determinados protocolos de red y puntos de entrada.
Debido al auge de los servicios web, WSDL es un formato ampliamente usado para la definicin de
servicios, y permite el uso de XML Schema para definir la estructura de los mensajes y es tambin un
formato extensible.

6.3 Servidor de integracin


Para la eleccin del servidor de integracin se ha tenido en cuenta la importancia del uso de estndares y
tambin el hecho de que el objetivo es desarrollar una plataforma idnea para cualquier administracin local,
eso supone que se debe evitar el uso de productos con costes de licencias por lo que su implantacin sea
difcil en administraciones con pocos recursos.
Por ello se ha optado por el uso de un servidor de integracin basado en Java Business Integration (JBI)
[1], una nueva especificacin promovida por el Java Comunity Process. JBI pretende crear una arquitectura
estndar para soluciones de integracin. Esta infraestructura permite el desarrollo de componentes de
integracin por parte de terceros, para su uso en cualquier plataforma basada en este estndar. Adems JBI
permite el uso de WSDL 2.0 y WSDL 1.1 para la definicin de las interfaces de los componentes.
Para el desarrollo de la plataforma se han iniciado pruebas con el servidor de integracin ServiceMix, un
servidor de cdigo libre basado en JBI que ha sido adoptado por Apache.
Servicemix, como otros servidores de integracin, proporciona mecanismos de integracin para
interactuar con sistemas externos: sistema de mensajes JMS, integracin con POP3/SMTP, servicios web

mediante HTTP/SOAP, acceso a FTP, a feeds RSS, sistema de ficheros, etc, adems de permitir el uso de
otros componentes o interaccin con sistemas que soporten JBI.
Para la integracin de las diferentes aplicaciones se ha previsto el uso de servicios web mediante SOAP.
Cada aplicacin contar con la descripcin de sus servicios mediante WSDL, que usar mensajes cuya
estructura estar representada en el modelo de referencia de datos.
Adems el sistema tambin cuenta con un motor de transformacin XSLT y un motor de BPEL.
El primero permite la transformacin de mensajes XML, permitiendo la conversin entre el modelo de
referencia de datos y otros formatos usados por aplicaciones externas.
El segundo permite la definicin de nuevos servicios como la composicin de invocaciones a otros
servicios y motores, sean estos internos o externos.

7. CONCLUSIONES
El alto grado de heterogeneidad de las aplicaciones que conviven en las diferentes administraciones pblicas
y la falta de orientacin de estas a la interoperabilidad, hace que el uso de un servidor de integracin sea una
de las mejores opciones para abordar el reto de la integracin. Mediante el uso de este tipo de aplicaciones se
minimiza la intervencin sobre las diferentes aplicaciones facilitando en gran medida el proceso de
integracin.
Ante la gran envergadura, complejidad y variabilidad de este tipo de proyectos, nuestra experiencia nos
demuestra que la mejor forma de abordarlos es a travs de una metodologa que contemple un desarrollo
basado en prototipos, que permitan validar los requerimientos y funcionalidades a medida que avanza el
proyecto.
La utilidad de un modelo de referencia de datos comn ha sido contrastada, sobre todo en lo hace
referencia al dilogo con los distintos proveedores de las aplicaciones a integrar, de cara a definir las
interfaces comunes.

AGRADECIMIENTOS
Este trabajo se ha desarrollado en el marco del proyecto Ciudades Digitales para las Islas Baleares.

REFERENCIAS
[1]

Chappell, D., 2004. Enterprise Service Bus. OReilly, Sebastopol, USA

[2]

Newcomer, E., 2002. Understanding Web Services: XML, Wsdl, Soap, and UDDI. Addison-Wesley Professional,
Boston, USA

[3]

Vlist, E. V. D., 2002. XML Schema. OReilly, Sebastopol, USA