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En el sector de agua potable y saneamiento del Per, se han logrado importantes avances
en las ltimas dos dcadas del siglo XX y primera del siglo XXI, como el aumento del
acceso de agua potable del 30% al 62% ocurrido entre los aos 1980 al 2004 y el
incremento del acceso de saneamiento del 9% al 30% entre los aos 1985 al 2004 en las
reas rurales.3 Asimismo, se han logrado avances en la desinfeccin del agua potable y el
tratamiento de aguas negras. Sin embargo, quedan muchos retos en el sector, tal como:
Contenido
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1 Acceso
2 Calidad de servicio
o 2.1 Continuidad del Servicio de Agua
o 2.2 Desinfeccin
o 2.3 Tratamiento de aguas negras
3 Recursos hdricos
4 Uso de agua
5 Devenir histrico institucional
6 Eventos recientes
7 Ministros de Vivienda y Vice-Ministros de Saneamiento
8 Responsabilidad para agua y saneamiento
o 8.1 Poltica y regulacin
o 8.2 Provisin de servicios
8.2.1 Prestadores formales
8.2.2 Pequeos prestadores comunitarios y privados
o 8.3 Apoyo a organizaciones comunitarias
o 8.4 Otras funciones
9 Eficiencia
10 Aspectos econmicos
o 10.1 reas urbanas
o 10.2 reas rurales
o 10.3 Capacidad de pago
o 10.4 Pago por servicios ambientales
o 10.5 Nivel de inversiones
11 Planificacin y ejecucin de inversiones
o 11.1 Programas de inversiones
o 11.2 Financiamiento
12 Cooperacin externa
13 Referencias
14 Fuentes
15 Vase tambin
16 Enlaces externos
1. Acceso
Definicin amplia
Conexiones
domiciliares
Definicin amplia
Saneamiento
Alcantarillado
Agua
potable
Urbano (74% de la
poblacin)
89%
Rural (26% de la
poblacin)
65%
82%
39%
71%
74%
67%
32%
7%
63%
52%
Total
83%
2. Calidad de servicio
2.1 Continuidad del Servicio de Agua
En las reas urbanas el promedio de servicio continuo de agua potable fue de 18 horas al
da en 2007. Solamente dos empresas prestadoras de servicios en el Per tuvieron un
servicio continuo en 2007, EMSAPA YAULI y EMAQ S.R.LTDA.2 Eso significa una
mejora comparado al ao 1997 cuando el promedio servicio continuo fue de 13 horas. En
reas rurales el promedio fue de 18 horas y en reas urbanas de 12 horas. En las Regiones
de la costa fue de 8 horas, de la selva y sierra de 18 horas y de Lima Metropolitana de 10
horas.4 En 2007 en Lima Metropolitana el servicio era de 21 horas el da.2
2.2 Desinfeccin
En reas urbanas las 43 empresas que prestaron informacin cumplieron con los niveles de
cloro residual en las redes. Son muy raros los casos de ausencia de cloro en las redes de
distribucin de agua.
Sin embargo, el problema principal se presenta en el mbito rural; de una muestra de 1.630
sistemas analizados, el 59% no desinfecta al agua por carecer de sistemas o insumos
necesarios. Considerando que en localidades con menos de 2.000 habitantes se tiene
alrededor de 11.800 sistemas, se puede concluir que cerca de 7.000 en el mbito rural no
contara con sistemas de desinfeccin.1
En el ao 2000 el porcentaje de sistemas de abastecimiento de agua potable que usaron la
desinfeccin fue del 80% en reas urbanas.5 Otra fuente estima que solamente la mitad del
agua distribuida en pequeas redes privadas en reas urbanas recibe algn tipo de
desinfeccin.
3. Recursos hdricos
El agua superficial disponible en el Per es abundante, constituyendo un gran potencial. No
obstante, los factores que afectan el clima del pas originan una gran variedad y
discontinuidad del recurso del agua a travs del tiempo. La prdida de la calidad del agua es
crtica en algunas regiones del pas y se debe fundamentalmente a la contaminacin por
afluentes provenientes de las actividades productivas de la industria, sobre todo la industria
minero-metalrgica, y por los desechos domsticos y agroqumicos, que afectan fuentes de
abastecimiento de agua y ponen en riesgo la salud de la poblacin.10
Desde los aos 80 del siglo XX se discuten varios anteproyectos de una Ley General de
Aguas para el manejo de recursos hdricos, Finalmente en el 2010 se aprob la ley de
recurso hdricos.
4. Uso de agua
En el ao 2005, se estim una produccin promedio de 259 litros/habitante/da en reas
urbanas, lo cual represent una disminucin del 26% desde el ao 1997, cuando la
produccin estaba estimada en 352 litros/habitante/da. Probablemente esta disminucin se
debi al aumento del 24% al 47% en la micro medicin durante el perodo (1997-2005) y al
aumento en las tarifas (vase seccin tarifas). Sin embargo, la dotacin actual es bastante
alta para el nivel de desarrollo econmico de las ciudades en el Per. Por lo tanto, no es
admisible que con los niveles altos de produccin, en la mayora de localidades, se
presenten problemas de intermitencia en el servicio.1 El uso de agua es mucho menos de
este nivel a causa de prdidas de distribucin: Se estim a 165 litros/cpita/da en 2007.2 En
reas rurales el uso de agua es mucho menos alto.
Cusco.
Los aos 80: La centralizacin y el SENAPA. En el ao 1981 el gobierno de Fernando
Belande Terry fusion las tres Empresas de Saneamiento de Lima, Arequipa y Trujillo y
la DGOS en una sola empresa estatal matriz: el Servicio Nacional de Abastecimiento de
Agua y Alcantarillado (SENAPA). El SENAPA estaba conformado por 15 empresas filiales
y 10 unidades operativas distribuidas a lo largo del pas. SEDAPAL en Lima era la ms
grande de estas empresas filiales estatales. Sin embargo, 200 ciudades (20%) quedaron
afuera del SENAPA y administraron sus propios servicios.13 El Ministerio de Salud
continuaba apoyar el servicio en el mbito rural.
El gobierno de Alan Garca (1985-1990) inici la "Ley de Organizacin y Funciones del
Ministerio de Salud" de 1990 (Decreto Legislativo N 584)14 que elimin la DISABAR,
transfiriendo a los Gobiernos Regionales las funciones de equipamiento, rehabilitacin y
conservacin de equipos, construccin de infraestructura fsica y saneamiento bsico rural.
Con el cambio del gobierno en 1990 estos cambios no se realizaron, como la
regionalizacin del pas no se hizo.
Vista de Puno.
Los aos 90: Descentralizacin y comercializacin. En los 90s el sector de agua y
saneamiento en el Per fue nuevamente descentralizado. En mayo de 1990 el gobierno
saliendo de Alan Garca dispone la transferencia de todas las empresas filiales y unidades
operativas del SENAPA a las Municipalidades Provinciales y Distritales. La SENAPA
hubiera sido convertida en una Empresa encargada slo de brindar asistencia tcnica a las
municipalidades, lo que nunca ocurri.12
El gobierno de Alberto Fujimori(1990-2000) inici un nuevo reordenamiento legal e
institucional del Sector con el objetivo de la comercializacin y de la privatizacin de los
prestadores de servicios.13 En 1991 se promulg la Ley de la Promocin de la Inversin
Privada en el Campo de Saneamiento. En 1992 se encarga al Programa Nacional de Agua
Potable y Alcantarillado (PRONAP) y se transfiere el SENAPA y SEDAPAL al Ministerio
de la Presidencia. En 1994 se promulga la Ley General de Servicios de Saneamiento
mediante la cual se designa al Ministerio de Presidencia como el Ente Rector del Sector
Saneamiento. Tambin se ratifica el papel de los municipios asignado por la Ley Orgnica
de Municipalidades, y se crea la figura jurdica de Empresa Prestadora de Servicios (EPS)
para designar a las empresas municipales encargadas de administrar los servicios de agua
potable y alcantarillado en el rea urbana. Asimismo en 1994 se promulga la Ley General
de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS).12 En paralelo se
hizo un reordenamiento tarifario con el objetivo de lograr la viabilidad financiera de las
EPS. El reordenamiento tarifario consisti en una disminucin de las categoras de
consumo y del consumo mnimo. Segn la campaa nacional por el derecho humano al
agua, tena el efecto contrario y la tarifa promedia disminuy de US$ 0.82/m en 1996 a
US$0.56/m en 1999.).13
De hecho, a pesar de las expectativas del gobierno, ninguna de las empresas prestadoras de
servicios se privatizaron durante el gobierno de Fujimori y todas quedaron pblicas.
La Ley General de Servicios de Saneamiento establece que el Ministerio de Salud
participar en polticas de saneamiento ambiental y calidad de agua, tarea que es
desempeada por la Direccin General de Salud Ambiental (DIGESA). Las actividades de
capacitacin y educacin sanitaria, formando Juntas Administradoras de Agua Potable y
supervisndolas del Ministerio de Salud se transfirieron, segn la ley, a las Empresas
Prestadoras de Servicios de Saneamiento (EPS), empresas dedicadas al servicio de agua
potable y alcantarillado en el medio urbano. Muy pocas EPS de hecho brindan este tipo de
servicio a las Juntas en reas rurales.12
En la actualidad, DIGESA, adems de la responsabilidad de formular polticas y dictar
normas de calidad sanitaria y proteccin ambiental, prestaba apoyo en la formulacin de
proyectos y construccin de sistemas de agua potable y sistemas de disposicin de excretas
en el medio rural, labor que ejerce de manera coordinada con la Direcciones de Salud
(DISA) existentes en cada departamento del pas.12
2001-2006: Nuevos modelos de gestin - Una reforma silenciosa? En el ao 2002,
durante la administracin de Alejandro Toledo (2001-2006), se cre El Ministerio de
Vivienda, Construccin y Saneamiento como ente rector del sector.
En el ao 2004 se inicia la ejecucin del PRONASAR (Proyecto Nacional de Agua y
Saneamiento Rural), ejecutado por el Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento
con el apoyo del Banco Mundial.15 Con este programa la modalidad de intervencin en los
mbitos rurales y de pequeas ciudades cambia con relacin al modo en que se vena
6. Eventos recientes
2006 y despus: La promesa de "Agua para todos" En septiembre de 2006 el nuevo
Presidente Alan Garca anunci un programa ambicioso de inversiones en agua y
alcantarillado llamado "Agua para todos", prometiendo el acceso al agua a todos los
peruanos - particularmente a los ms pobres - al final de su mandato. El programa cuenta
con 270 proyectos, empezando en el distrito de Carabayllo de Lima.20 A su inicio este
programa fue criticado, entre otros, porque se est concentrando en la distribucin del agua
en Lima sin dar suficientemente atencin a la escasez en la produccin de agua21 y porque
hace promesas que son difciles a cumplir: "El problema es que este programa se ha
lanzado con una meta elevada y sin una estrategia para alcanzarla, pero con abundancia de
presentaciones pblicas."22 El avance detallado del programa en cada departamento se
puede seguir en el sitio web del Ministerio de Vivienda.23
En enero de 2007, durante una visita a Colombia, el entonces Ministro de Vivienda Hernn
Garrido-Lecca24 anunci que las Empresas Pblicas de Medelln cooperarn con
SEDAPAL en inversiones y en la operacin de sistemas de agua y alcantarillado en la zona
norte de Lima. As mismo, explic que la empresa de agua colombiana Triple A ha
mostrado su inters en participar en el proceso de operadores privados en el Per.25
En 2009 la empresa britnica Biwater present una propuesta para la construccin de una
planta de desalinizacin de agua del mar al gobierno de Per, a travs de la agencia Pro
Inversin. La inversin es estimada a US$ 280 millones y es previsto que la planta
abastecer los distritos San Bartolo, Punta Negra, Punta Hermosa, Pucusana y Lurn en el
sur de Lima.26
En 2011 la empresa colombiana Aguas de Manizales compr la empresa Aguas de Tumbes
de la parte de la empresa argentina Latinaguas.27
7.
Ministros
Saneamiento
de
Vivienda
Vice-Ministros
Ministros de Vivienda
de
Arequipa.
La Constitucin de 1993 establece la responsabilidad de las municipalidades en la
prestacin de los servicios pblicos. La Ley Orgnica de Municipalidades (Ley N 27972)
seala que es funcin de las municipalidades provinciales administrar y reglamentar,
directamente o por concesin, el servicio de agua potable, alcantarillado y desage. El Per
tiene 194 municipalidades provinciales (provincias).29 De hecho el pas tiene prestadores de
servicios formales y informales.
8.2.1. Prestadores formales
Solamente una parte de la poblacin bajo la jurisdiccin de estos prestadores formales est
servido por los mismos. Otra parte est servido por prestadores informales o no tiene
servicio.
Los cambios de autoridades municipales generan modificaciones en los cuadros directivos
de las EPS o Administraciones Municipales, incluso en una misma gestin municipal. En
1999 se estimaba que en promedio las EPS cambian de Gerente General cada 17 meses. 31
Eso es a pesar del hecho que la mayora de las EPS son conformadas por varios municipios
provinciales, lo que en teora debera disminuir la influencia de cada alcalde y reducir la
injerencia poltica en la gestin de las empresas.
Casi todos los prestadores de servicios formales del pas quedan dbiles en aspectos
financieros, institucionales y de recursos humanos, a pesar de los esfuerzos por
fortalecerlos.
8.2.2. Pequeos prestadores comunitarios y privados
camiones cisterna
Juntas Administradoras
Pozos privados o
se autoabastecen.32
Segn un estudio del Programa de Agua y Saneamiento del Banco Mundial, los pequeos
prestadores han sabido responder exitosamente a una demanda no satisfecha de los estratos
ms pobres. Tambin han demostrado un nivel de desempeo y una eficiencia y
sostenibilidad a la par o mejor que los empresas prestadores de servicios. Segn una
encuesta en 14 localidades en 2007, las comunidades servidos por pequeos prestadores de
servicios consideran que estn recibiendo un buen servicio. El 90% dice estar contento con
la cantidad de agua, 80% con la calidad y ms de la mitad considera que el precio es justo.33
9. Eficiencia
Se estima que el 42% del agua producida no era contabilizada en 2007 por causa de
prdidas fsicas y comerciales, lo que es cerca del promedio en Amrica Latina (40%). Este
coeficiente no ha cambiado mucho durante los 10 ltimos aos (39% en 1995 y 46% en
2001).2 Los niveles los ms altos se encontraban en la Provincia de Maran y Yauli (ms
de 70%). Algunas empresas tenan niveles de agua no contabilizada de menos de 10%, pero
estos valores no parecen fiables dado el bajo nivel de medicin. SEDAPAL tena un nivel
de 38% en 2007.
En lo que el la productividad laboral, el nmero de empleados para cada 1000 conexiones
es bajo comparado a otros pases de la regin con solamente 3 empleados para 1000
conexiones en 2007, comparado a 3.8 en 1996. Este valor varia entre menos de 1 a ms de
6 segn la empresa. En total, las EPS tenan 8,000 empleados en 2007.2
Segn un estudio cientfico de comparacin (Benchmarking) de la eficiencia de empresas
prestadores de servicios de agua en el Per con datos de las 90s, factores que no son bajo el
control de las empresas (como la ubicacin geogrfica y el padrn de asentamiento) y
En reas rurales las Juntas aplican tarifas fijas mensuales independientes del uso, como el
uso de medidores no es comn en estas reas. La tarifa est estimada al equivalente de US$
0.50 por mes43 lo que no es suficiente para la operacin y el mantenimiento de las sistemas.
Shock de Inversiones
El Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural (PRONASAR)
El Programa de apoyo a la reforma del sector de saneamiento (PARSSA)
Shock de Inversiones Entre 2006 y octubre de 2008 este programa ha ejecutado 799
proyectos con una inversin de 680 millones Soles, beneficiando a 1,24 millones de
personas. Slo en 2007 se han invertido 367 millones Soles (US$122 milln), financiados
con recursos nacionales.52
PRONASAR Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural (PRONASAR) tiene como
objetivo mejorar las condiciones de vida de la poblacin rural del pas, disminuyendo la
incidencia de enfermedades diarreicas a travs de la implementacin y el mejoramiento de
la calidad de los servicios de agua y saneamiento, la adopcin de mejores prcticas de
higiene por parte de la poblacin, el fortalecimiento de las capacidades de la Municipalidad
y otras organizaciones responsables de la sostenibilidad. El programa es parcialmente
financiado con un prstamo del Banco Mundial. En 2007 se han invertido 37 millones
Soles (US$12 milln).53
El Programa de apoyo a la reforma del sector de saneamiento (PARSSA) El PARSSA
contribuye con los sectores de menores ingresos a contar con servicios de agua y
saneamiento bsico. El programa promueve la participacin del sector privado y la
eficiencia en la prestacin de los servicios y las inversiones del subsector saneamiento.54 Ha
financiado inversiones de 350 millones Soles entre 2001 y 2005, financiado por parte de
prstamos externos (130 millones), donaciones externas (29 millones) y recursos
nacionales. El financiamiento externo es principalmente del Gobierno de Japn.55 En 2007
se han invertido 56 millones Soles (US$19 milln).
11.2. Financiamiento
En el periodo 2000-2005 las inversiones se han ejecutado por las instituciones y los
programas siguientes:
Programa Porcentaje de inversiones
SEDAPAL 45%
EPS
10%
Municipios 7%
PARSSA
14%
FONCODES 7%
MESIAS
12%
Otros
5%
Total
100%
EPS
Empresas
Prestadores
de
Servicios
Municipales
PARSSA
un
programa
para
las
ciudades
de
las
provincias
FONCODES - Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social
MESIAS - Proyecto Mejoramiento del Sistema de Alcantarillado de la Zona Sur de Lima
Metropolitana1
Las empresas prestadoras de servicios dependen de recursos estatales para financiar sus
inversiones. En teora, el anlisis y aprobacin de esas asignaciones de fondos se hace a
travs del Sistema Nacional de Inversin Pblica. Sin embargo, los fondos y subsidios
asignados no estn enlazados en forma transparente con objetivos cuantificados, ni se
explicita quienes deben recibir los subsidios y en qu monto, lo que hace difcil monitorear,
medir y aumentar la eficiencia de los recursos pblicos en el sector.56
13.0 Referencias
38. FONCODES
39. ANEPPSA
40. Maria Luisa Corton:Benchmarking in the Latin American water sector: the case of
Peru, Utilities Policy 11, p. 133-142, 2003
41. SUNASS [18] Tasas de cambio de Oanda
42. IDB, p. 3 [19]
43. a b WSP Revista Agua No. 19 junio de 2005, p.4 [20]
44. OMS/OPS, Disigualidades..., 2001, p. 19-20 [21]
45. Fuentes: 1990-1997: Ministerio de Economa y Finanzas; las inversiones a nivel
municipal no estn incluidas.
46. OMS/OPS/CEPIS 2000 [22] y WSP Revista Agua No. 19 junio de 2005, p.4 [23]
47. Ministerio de Vivienda:Inversiones en Saneamiento 2006
48. El Sistema Nacional de Inversin Pblica
49. DE ECONOMA Y FINANZAS Ministerio de Economa y Finanzas:Sistema
Nacional de Inversin Pblica (SNIP), octubre de 2008
50. 1 Ing. Fernando Laca Barrera, Viceministro de Construccin y
Saneamiento:Criterios de elegibilidad y priorizacin para la asignacin de recursos
en el sector saneamiento, Lima, 25 de noviembre de 2008
51. 1 Ing. Jos Luis Becerra, Director Nacional de Saneamiento:Shock de
Capacidades - Sistema de Fortalecimiento de Capacidades para el Subsector
Saneamiento
52. Agua para todos:Shock de inversiones
53. PRONASAR
54. Acerca del PARSSA
55. PARSSA:Inversin Ejecutada 2001-2005
56. Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento/Water and Sanitacin
Programa: Evaluacin de los operadores locales de pequea escala e agua y
saneamiento en el Per, 2007, p. 7
57. WSP, p. 11 [24]
14. Fuentes