Gasto Social 2000 2005

EL GASTO
SOCIAL EN
EL PER
2000-2005
Contenido
Grficos y Cuadros
Grficos......................................................................................................................................5
Cuadros......................................................................................................................................6
Diagramas y Recuadros
Diagramas..................................................................................................................................7
Recuadros..................................................................................................................................7
Introduccin..............................................................................................................................8
Una mirada al gasto social en el Per....................................................................................9
Captulo 1: El gasto social peruano en el contexto de Amrica Latina.............................11
Captulo 2: El gasto social en el Per: particularidades y tendencias..............................17
2.1. Tendencias recientes del gasto pblico...........................................................................18
2.2. El proceso de descentralizacin de los recursos pblicos...............................................21
2.3. Evolucin histrica del gasto social.................................................................................22
Captulo 3: Qu hemos aprendido del gasto social en los ltimos aos?.....................27
3.1. Es el nivel de gasto social aceptable para un pas como el Per?................................28
3.2. A cunto debera incrementarse el gasto social?..........................................................30
3.3. El incremento del gasto social en los ltimos aos ha tenido un correlato

con la mejora en la provisin de servicios sociales?.......................................................31
3.4. El gasto social en el Per se asigna con criterios de equidad?.....................................34
3.5. En qu medida los recursos destinados al gasto social estn llegando

efectivamente a los beneficiarios?...................................................................................37
3.6. Qu tan aceptables son los niveles de inversin en los sectores sociales?..................37
3.7. La prioridad del gasto social ha sido la niez?..............................................................38
Captulo 4: Buscando recursos para el gasto social: El caso del canon.........................43
4.1. Relevancia del canon en la actualidad.............................................................................44
4.2. Marco en el que se manejan los recursos del canon.......................................................44
4.3. Caractersticas del uso del canon en los ltimos aos....................................................45
Captulo 5: Reflexiones finales y recomendaciones...........................................................49
Anexos
Anexo 1: Clasificacin y organizacin del gasto pblico..........................................................52
Anexo 2: Iniciativas para mejorar la calidad del gasto pblico.................................................55
UNICEF/PERA09449
Bibliografa................................................................................................................................56
Normas y Leyes........................................................................................................................57
Glosario...... 58
Grficos
UNICEF/PERA03145
Grfico 1.
Grfico 2.
Grfico 3.

Grfico 4.

Grfico 5.

Grfico 6.
Grfico 7.
Grfico 8.
Grfico 9.
Grfico 10.

Grfico 11.

Grfico 12.
Grfico 13.
Grfico 14.

Grfico 15.

Grfico 16.

Grfico 17.
Grfico 18.

Grfico 19.

Grfico 20.

Grfico 21.
Grfico 22.
Grfico 23.

Grfico 24.
Grfico 25.

Grfico 26.

Grfico 27.
Grfico 28.

Grfico 29.

Grfico 30.

Grfico 31.

Grfico 32.
Grfico 33.
Grfico 34.
Gasto social en Amrica Latina, 2002/03 (Porcentaje del PBI)............................12

Nivel de gasto social por habitante en Amrica Latina, 2002/03..........................12
Evolucin del gasto social por componentes en Amrica Latina,
1990/91, 1996/97 y 2002/03 (Porcentaje del PBI)................................................13
Evolucin del gasto social por componentes en el Per, 1990/91,
1996/97 y 2000/01 (Porcentaje del PBI)...............................................................13
Tasas de variacin del gasto social en Amrica Latina,
2000/01 - 2002/03 (Porcentaje del PBI)................................................................14
Evolucin del gasto pblico en el Per, 2000 - 2005............................................18
Evolucin del gasto pblico segn tipo de gasto, 2000 - 2005.............................18
Evolucin del gasto corriente en el Per, 2000 - 2005.........................................19
Evolucin del gasto pblico segn fuentes de financiamiento, 2000 - 2005........20
Evolucin de la estructura porcentual del gasto pblico segn niveles de
gobierno, 2002 -2005............................................................................................21
Estructura porcentual del gasto en educacin, salud y asistencia segn
niveles de gobierno, 2004 - 2005..........................................................................22
Evolucin del gasto social en el Per, 2000 - 2005 (Porcentaje del PBI).............23
Evolucin del gasto social por habitante, 2000 - 2005.........................................23
Evolucin de la estructura porcentual por tipo de gasto en la ejecucin del
gasto social, 2000 - 2005......................................................................................24
Evolucin de la estructura del gasto en educacin por tipo de gasto,
2000 - 2005...........................................................................................................24
Evolucin de la estructura del gasto en salud por tipo de gasto,
2000 - 2005...........................................................................................................25
Ingreso pblico total en Amrica Latina, 2004 (Porcentaje del PBI).....................29
Gasto en educacin en Per vs. promedio Amrica Latina
(Porcentaje del PBI)..............................................................................................30
Gasto en salud en Per vs. promedio Amrica Latina
(Porcentaje del PBI)..............................................................................................30
Gasto social per cpita, PBI per cpita e incidencia de la pobreza,
2000 - 2004...........................................................................................................31
Gasto en educacin per cpita y tasa de asistencia escolar, 2000 - 2004...........32
Gasto en salud per cpita y cobertura de partos institucionales, 2001 - 2004.....32
Gasto en salud per cpita y porcentaje de atendidos institucionalmente,
2001 - 2004...........................................................................................................33
Remuneraciones a docentes y capacitaciones, 2000 - 2005...............................33
Gasto por remuneraciones a profesionales de salud y capacitaciones,
2000 - 2005...........................................................................................................34
Gasto en educacin per cpita e incidencia de la pobreza departamental,
2004......................................................................................................................35
Gasto en salud per cpita e incidencia de la pobreza departamental, 2004........35
Gasto en programas alimentarios asociados a nios menores de 5 aos
per cpita y tasa de desnutricin crnica departamental, 2004............................36
Evolucin de la importancia relativa por grupos etreos en la ejecucin
del gasto en educacin, 2000 - 2005...................................................................39
Evolucin de la importancia relativa por grupos etreos en la ejecucin del
gasto en salud, 2000 - 2005.................................................................................39
Evaluacin Nacional de Rendimiento Escolar: desempeo alcanzado en
prueba lgico matemtica....................................................................................41
Prueba PISA: resultado de prueba de comprensin de lectura............................41
Evolucin histrica del canon y sobre canon y perspectiva 2006.........................44
Asignacin geogrfica del canon y sobre canon, presupuesto 2006....................46
Cuadros
UNICEF/PERA03532
Cuadro 1.

Cuadro 2.
Cuadro 3.

Cuadro 4.
Cuadro 5.

Cuadro 6.

Cuadro 7.
Cuadro 8.

Cuadro 9.
Cuadro 10.

Cuadro 11.

Cuadro 12.
Presupuesto pblico 2006 por usos

(en millones de nuevos soles)...................................................................19
Estructura del gasto pblico por funciones, 2001 - 2006..........................20
Presupuesto pblico 2006 por niveles de gobierno
(en millones de nuevos soles)...................................................................21
Indicadores relevantes, presupuesto 2006................................................25
Ranking de pases de Amrica Latina respecto a diversos
indicadores relativos al gasto social..........................................................28
Indicadores relevantes asociados al gasto social, pases
seleccionados............................................................................................29
Filtracin de programas sociales (porcentaje)...........................................37
Necesidades de inversin en infraestructura educativa
(en millones de US$).................................................................................38
Necesidades de inversin en salud (en milllones de US$).......................38
Simulacin financiera para alcanzar objetivos presupuestales
en educacin y salud.................................................................................40
Canon, sobre canon y regalas asignados por regiones,
presupuesto 2006......................................................................................45
Clasificaciones del gasto pblico...............................................................52
Diagramas
Diagrama 1. Funciones asociadas al gasto social...................................................................15
Diagrama 2. El circuito del canon minero................................................................................46
Diagrama 3. Gasto pblico por funciones................................................................................53
Diagrama 4. Gasto pblico por sectores..................................................................................54
Diagrama 5. Gasto pblico por categora y grupo de gasto.....................................................54
Recuadros
UNICEF/PERA05705
Recuadro 1. Qu se entiende por gasto social?....................................................................15

Recuadro 2. Perspectivas del gasto social en el presupuesto 2006........................................25
Recuadro 3. Es posible alcanzar las metas presupuestales en educacin y salud?.............40
Recuadro 4. Evaluaciones de rendimiento escolar en el Per................................................41
Recuadro 5. El circuito del canon minero................................................................................46
UNICEF/PERA09451
Introduccin
En los ltimos aos, el Per ha logrado avances importantes

en el aspecto macroeconmico, obteniendo un crecimiento
anual promedio del PBI de 3.9% durante el perodo de 2000
a 2005, con la tasa ms alta de 6.7% para el ao 2005. La
balanza de la cuenta corriente logr el nivel ms alto en su
historia por el aumento en las exportaciones, tanto en volmenes como en precios; con un desempeo creciente del sector de exportaciones no tradicionales, promoviendo el empleo
descentralizado. La inflacin se mantuvo baja a lo largo del
perodo, por un prudente manejo fiscal.
Sin embargo, estas condiciones macroeconmicas favorables
no significaron avances considerables en la reduccin de la
pobreza. Su tasa nacional sigue siendo mayor de 50%, con niveles significativamente ms altos en ciertas regiones: 67.7%
de la poblacin andina y 59.5% de la amazona viven en situacin de pobreza. En algunos de los departamentos ms
pobres del pas como Huancavelica, los indicadores muestran
una situacin an ms dramtica: 85.7% de la poblacin viva
en situacin de pobreza y 68.6% en pobreza extrema en el
ao 2003. All donde hay pobreza, los nios y las nias son
los ms afectados. En ese mismo ao, en Huancavelica, la
tasa de nios con edades entre los 0 y 11 aos en situacin de
pobreza super el 97%.
Considerando la importancia de la inversin en la niez para
contribuir a romper el ciclo de pobreza que va de generacin
en generacin, el Per logr algunos avances en los ltimos
aos al priorizar los temas de infancia en su agenda para el
desarrollo. En abril del 2004, se firm el Compromiso Poltico, Social, Econmico de Corto Plazo del Acuerdo Nacional,
el cual prioriza los siete temas ms importantes para el ple-
El crecimiento real fue de 20.6% en el mismo perodo.
no desarrollo de nias y nios peruanos. En abril del 2005,

el Plan Nacional de Accin por la Infancia y la Adolescencia
(PNAIA) 2002-2010, fue elevado a Ley de la Repblica, buscando asegurar su cumplimiento. La prioridad de la niez para
el adecuado desarrollo del pas, ha sido incluida tambin en
la agenda internacional, donde seis de los ocho Objetivos de
Desarrollo del Milenio se relacionan directamente al tema de
la niez.
Si bien los montos que el Per invierte en programas sociales
son todava muy escasos para la magnitud del problema, durante los ltimos aos se ha hecho un esfuerzo fiscal importante por destinar mayores recursos. En el perodo 2000-2005
se experiment un crecimiento del PBI corriente del orden del
35.4%1 y el gasto pblico creci en 58.1%. Sin embargo, este
mayor gasto se destin bsicamente al rubro remuneraciones, pues el gasto corriente aument en 90.4%. El gasto en
personal y obligaciones sociales prcticamente se duplic, de
6,300 millones de nuevos soles en el 2000 a 12,500 millones
de nuevos soles en el 2005. Por el contrario, no se avanz lo
suficiente en los procesos de reforma de la gestin pblica
para mejorar la calidad e impacto de los programas sociales.
La inversin en programas sociales es una herramienta poderosa para el cumplimiento de los compromisos asumidos si
se ejecuta de manera efectiva. Es con esta conviccin que el
Instituto Apoyo y UNICEF realizaron el presente estudio, que
a travs del diagnstico del gasto social realizado en el Per
en los ltimos 5 aos y el anlisis comparativo con los pases
de Amrica Latina, busca contribuir a identificar qu aspectos
necesitan ser trabajados de manera prioritaria para mejorar la
inversin social en materia de niez.
Una mirada al gasto social en el Per
En los ltimos aos la proporcin del PBI que se destina

al gasto social pblico ha crecido de 7.9% en el ao 2000
a 9.2% en el ao 2005. Actualmente, aproximadamente la
mitad del gasto pblico se destina, de una u otra manera, a
los sectores sociales.
Para reflejar el promedio regional en Amrica Latina y alcanzar las metas de asignacin presupuestal, como el
compromiso de aumentar el gasto en educacin hasta 6%
del PBI y en salud hasta 3% del PBI, se necesitara un monto adicional de 12,388 millones de nuevos soles.
El nivel del gasto social en el Per es significativamente

menor que el promedio regional de Amrica Latina, medido
tanto por el porcentaje del gasto social respecto al PBI (8%
versus 15%), como por el gasto social por habitante (170
dlares versus 610 dlares).
Aumentar el gasto en educacin y salud implicara realizar

una reforma tributaria que permita incrementar los ingresos
del Estado, revisando exoneraciones y ampliando la base
tributaria. De muy poco servira ello si no se hace una reforma de la ejecucin del gasto en paralelo. Ambas reformas
son fundamentales.
Entre el ao 2000 y 2005, el gasto pblico se increment en aproximadamente 17,100 millones de nuevos soles,
gracias al crecimiento econmico y la mayor presin tributaria.
Diversos estudios han demostrado la relativa efectividad
del gasto social en el Per, debido a problemas de filtracin, superposicin de actividades y descoordinacin entre
los organismos pblicos e insuficiente evaluacin y retroalimentacin, para permitir mejoras sostenidas de la gestin.
Mientras no se atienda esta problemtica de manera consistente, la mayor asignacin de recursos no garantiza ningn avance en los indicadores sociales, existiendo el riesgo
de que se generen gastos recurrentes que limiten la capacidad del Estado para mejorar la gestin de sus programas
sociales.
Los departamentos de Moquegua y Tacna reciben ms de
1,500 nuevos soles por alumno, mientras que departamentos con mayor ndice de pobreza, como Amazonas, Cajamarca y Hunuco, reciben menos de 900 nuevos soles por
alumno.
Aunque todava hay una brecha importante, en los ltimos

aos el monto absoluto del gasto en educacin se ha incrementado de manera constante, de S/. 862 nuevos soles
por alumno en el ao 2000 a S/.1,168 nuevos soles en el
2005. El mayor aumento ha sido en el rubro de remuneraciones mientras que el nivel de inversin se mantuvo sin
aumento.
Una oportunidad inmediata para destinar mayores recursos a programas e inversiones sociales es el canon. En el
2006 el presupuesto del canon minero casi se duplic: de
S/.1,156 a S/. 2,184 millones. Sin embargo, ello slo beneficia a algunos departamentos con ndices de pobreza altos,
como Cajamarca y Cusco, pero no a otros, como Amazonas y Hunuco, que tienen similares ndices de pobreza y
no reciben dicho recurso.
UNICEF/PERA05175
Captulo 1
El gasto social peruano en el
contexto de Amrica Latina
12
El gasto social peruano en el contexto de Amrica Latina
En Amrica Latina (AL) se observa una importante heterogeneidad entre pases. En general, los pases con ingresos ms
altos destinan mayores recursos a lo social y muestran mejores
indicadores de gasto. Para el perodo 2002/03, se aprecia que
pases como Uruguay y Argentina alcanzan niveles de 20.9% y
19.4% de gasto social como porcentaje del PBI respectivamente, mientras que pases como Guatemala y Ecuador alcanzan
6.5% y 5.7% respectivamente. La heterogeneidad del gasto

social hace que AL tenga un nivel promedio de gasto de 15.1%,
superado solamente por pases como Uruguay, Argentina, Brasil, Costa Rica y Panam. El Per alcanza un nivel de gasto
social ascendente al 8% del PBI, casi la mitad del promedio de
la regin (Grfico 1)2.
Grfico 1: Gasto social en Amrica Latina, 2002/03

(Porcentaje del PBI)
1/ Promedio ponderado. 2/ Promedio simple. Fuente: CEPAL. Elaboracin: Instituto APOYO.
Si se observa el nivel de gasto por habitante con respecto al

gasto total medido en trminos del PBI el panorama no cambia
mucho. El gasto social por habitante para el perodo 2002/03
alcanza niveles de US$1,071 y US$1,283 en Uruguay y Argentina respectivamente. Al otro extremo se encuentran pases
como Ecuador y Nicaragua con niveles de US$76 y US$68 de
gasto social por habitante, respectivamente. El promedio para

AL es alrededor de US$610 por habitante, siendo mayor en
Brasil, Panam, Chile, Costa Rica, Uruguay y Argentina (Grfico 2). En el caso del Per, se gasta alrededor de US$170, nivel
muy por debajo del promedio de la regin.
Grfico 2: Nivel de gasto social por habitante

en Amrica Latina, 2002/03
1/ Promedio ponderado. 2/ Promedio simple. Fuente: CEPAL. Elaboracin: Instituto APOYO.

Existe un elemento adicional que debera ser tomado en cuenta al realizar el anlisis del gasto: la inversin social que efecta el sector privado en el pas. Se estima
que slo el 24% del gasto total en salud en el Per lo realiza el gobierno a travs del gasto pblico. Cuentas Nacionales de Salud: 1995-2000. MINSA-OPS. 2003.
2
13
El Gasto Social en AL ha tenido un incremento sostenido en

los ltimos aos, pasando de 12.8% del PBI en 1990/91 a
15.1% del PBI en 2002/03. Esto representa un incremento de
2.3 puntos porcentuales, debido al aumento en gastos como
seguridad y asistencia social3 y educacin, en 1.9 y 0.8 puntos

porcentuales respectivamente, mientras los gastos en salud y
en vivienda y otros, han experimentado un leve decrecimiento,
de 0.2 y 0.3 puntos porcentuales respectivamente (Grfico 3).
Grfico 3: Evolucin del gasto social por componentes

en Amrica Latina, 1990/91, 1996/97 y 2002/03
Fuente: CEPAL. Elaboracin: Instituto APOYO.
En el Per el comportamiento del gasto social total en los ltimos aos es coherente con la tendencia de la regin. La diferencia radica en que todos los componentes del gasto social
peruano han aumentado, ninguno ha experimentado dismi-
nucin. El mayor incremento se da en seguridad y asistencia

social con 2.1 puntos porcentuales, seguido de educacin y
salud con 0.9 puntos porcentuales cada uno y, de vivienda y
otros con 0.2 puntos porcentuales (Grfico 4).
Grfico 4: Evolucin del gasto social por componentes

en el Per, 1990/91, 1996/97 y 2000/01
El concepto de seguridad y asistencia social alude a los gastos en programas alimentarios / nutricionales, programas de lucha contra la pobreza y pago de pensiones.
14
El gasto social peruano en el contexto de Amrica Latina
En trminos de tasas de variacin del gasto social como porcentaje del PBI, entre el perodo 2000/01 a 2002/03, 9 pases
de AL tuvieron una reduccin, 8 pases tuvieron un incremento
y un pas -el Per- mantuvo constante sus niveles de gasto
social (Grfico 5).
En el pasado reciente el gasto social en el Per ha seguido

la tendencia creciente del promedio de Amrica Latina. Sin
embargo, las brechas con respecto a los dems pases -en
especial los lderes- se mantienen a pesar de los esfuerzos
emprendidos.
Grfico 5: Tasas de variacin del gasto social

en Amrica Latina, 2000/01 2002/03
15
Recuadro 1: Qu se entiende por gasto social?

La nocin adoptada para el anlisis corresponde a la utilizada
por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas, que es de carcter amplio y que
involucra conceptos asociados a las siguientes funciones del
gasto pblico:
- Educacin y cultura
- Proteccin y previsin social
- Vivienda y desarrollo urbano
- Trabajo
- Salud y saneamiento.
Definir de esta forma el gasto social lleva algunas ventajas importantes: primero, brinda una visin general respecto a todos
los gastos que el sector pblico hace sobre alguna funcin o finalidad en particular; segundo, neutraliza los efectos de cambios
en la organizacin del Estado; y tercero, favorece las comparaciones internacionales.
El concepto de gasto social que se maneja en el documento no
involucra gastos como los programas de desarrollo agrario, los
programas de justicia bsica, la operatividad de ESSALUD, entre
otros.
Diagrama 1: Funciones asociadas al gasto social

Educacin y cultura
Proteccin y previsin social
Gasto
Social
Vivienda y desarrollo urbano
Trabajo
Salud y saneamiento
Fuente: Resolucin Directoral N 010-2005-EF/76.01. Elaboracin: Instituto APOYO.
UNICEF/PERA03363
Captulo 2
El gasto social en
el Per: particularidades
y tendencias
18
El gasto social en el Per: particularidades y tendencias
2.1. Tendencias recientes del gasto pblico

La evolucin del gasto pblico en los ltimos aos muestra
un crecimiento sostenido, el mismo que se explica fundamentalmente por el crecimiento de la economa peruana (3.9%
promedio anual en el perodo 2000-2005). De un gasto p-
blico de 28.2 miles de millones de nuevos soles en el ao

2000, se pas a un gasto de 45.3 miles de millones en el ao
2005, experimentando un crecimiento en el perodo de 58.1%
(Grfico 6).
Grfico 6: Evolucin del gasto pblico en el Per

2000 2005
Fuente: SIAF. Elaboracin: Instituto APOYO.
Si hay ms dinero, a dnde han ido a parar esos recursos

presupuestales adicionales? Segn la evolucin del gasto pblico por tipo de gasto, durante el ltimo quinquenio los recursos adicionales se han ido a gasto corriente (Grfico 7).
En la evolucin de la estructura del gasto corriente, se observa

que su crecimiento se debe principalmente al aumento en el
rubro Personal y obligaciones sociales (Grfico 8).
Grfico 7: Evolucin del gasto pblico segn tipo de gasto

2000 2005
19
Grfico 8: Evolucin del gasto corriente en el Per

2000 2005
En suma, en el perodo 2000-2005 se experiment un crecimiento del PBI corriente del orden del 35.4%4; mientras que
en el caso del gasto pblico el crecimiento ascendi a 58.1%.
Dentro del gasto pblico se resalta el crecimiento del gasto
corriente en 90.4% y dentro del gasto corriente sobresale el
gasto en personal y obligaciones sociales que, prcticamente, se duplic, de 6,300 millones de nuevos soles en el 2000
a 12,500 millones de nuevos soles en el 2005. Los recursos
adicionales presupuestales de los ltimos aos se han destinado fundamentalmente al incremento remunerativo de los
servidores pblicos.
Para el presupuesto del ao 2006 esta tendencia se acenta.

Lo asignado al rubro Personal y obligaciones sociales llega a 13,094 millones de nuevos soles, un 5% de crecimiento
respecto al gasto ejecutado en el 2005 y con un peso respecto al total del presupuesto del 2006 de 28.7%, un punto
porcentual ms de lo que representaba en la estructura del
2005 (Cuadro 1).
Cuadro 1: Presupuesto pblico 2006 por usos*

(en millones de nuevos soles)
Total
USOS
I.
Variacin
respecto
gasto 2005
Gasto no Financiero ni Previsional
26,756
58.7%
5.1%
a)
Gasto Corriente
22,082
48.4%
7.6%
Personal y Obligaciones Sociales
13,094
28.7%
5.0%
Bienes y Servicios
5,887
12.9%
8.3%
Otros Gastos Corrientes
3,101
6.8%
18.8%
Gasto de Capital
4,673
10.3%
-5.5%
II. Gasto Financiero
11,183
24.5%
5.0%
III. Gasto Previsional
7,611
16.7%
-1.7%
29
0.1%
nc
100.0%
3.9%
b)
Reserva de contingencia
TOTAL
*Presupuesto institucional de apertura (PIA).

Estructura
El crecimiento real fue de 20.6% en el mismo perodo.
45,579
20
Otra manera de clasificar el gasto pblico es por funciones, la

cual alude al gasto que el Estado hace en su conjunto en un
determinado rol, independientemente de quien sea el responsable (Ministerios, Gobiernos Regionales, OPDs y Municipios,
entre otros). En la evolucin de la estructura del gasto pblico
por las 16 funciones en que se basa el accionar del Estado,
se observan cambios producto de la reorientacin establecida
por el gobierno 2001 2005. La funcin Educacin y Cultura
ha adquirido a lo largo del tiempo una mayor prioridad, mientras que funciones como la Agraria y Defensa y Seguridad
Nacional han experimentado lo contrario. En general, para el

2006 la tendencia se mantiene (Cuadro 2).
De las cinco funciones ms importantes en trminos de gasto, tres estn ligadas directamente a un rol social. stas son
Asistencia y Previsin Social, Educacin y Cultura y Salud
y Saneamiento, que para el ao 2005 registraron gastos del
orden de 10,741 millones de nuevos soles, 8,020 millones de
nuevos soles y 4,006 millones de nuevos soles, respectivamente.
Cuadro 2: Estructura del gasto pblico por funciones, 2001 - 2006

Funciones
Administracin y Planeamiento
Agraria
Asistencia y Previsin Social
Comunicaciones
Defensa y Seguridad Nacional
Educacin y Cultura
Energa y Recursos Minerales
Industria, Comercio y Servicios
Justicia
Legislativa
Pesca
Relaciones Exteriores
Salud y Saneamiento
Trabajo
Transporte
Vivienda y Desarrollo Urbano
Total
2001
25.8%
3.4%
23.1%
0.1%
13.9%
15.6%
0.7%
0.3%
2.2%
0.7%
0.3%
1.1%
8.7%
0.1%
3.6%
0.3%
100.0%
2002
24.6%
2.9%
24.4%
0.1%
12.7%
17.0%
0.4%
0.3%
2.3%
0.7%
0.3%
1.0%
9.1%
0.4%
3.4%
0.3%
100.0%
2003
26.1%
2.2%
26.9%
0.2%
11.5%
15.9%
0.6%
0.3%
2.2%
0.6%
0.2%
1.0%
7.9%
0.7%
3.6%
0.3%
100.0%
2004
27.2%
2.2%
22.7%
0.2%
11.4%
17.7%
0.6%
0.4%
2.5%
0.5%
0.2%
0.9%
8.9%
0.6%
3.8%
0.3%
100.0%
2005
25.6%
1.9%
23.7%
0.1%
11.7%
17.7%
1.1%
0.5%
2.6%
0.5%
0.2%
1.0%
8.8%
0.6%
3.5%
0.3%
100.0%
2006*
27.1%
2.2%
22.9%
0.2%
11.2%
17.9%
0.9%
0.6%
2.5%
0.6%
0.2%
0.9%
8.7%
0.5%
3.1%
0.5%
100.0%
*Presupuesto institucional de apertura.

El incremento del gasto pblico experimentado en el perodo

2000-2005 se sustenta principalmente por la fuente Recursos
ordinarios, que pasa de S/.20.2 miles de millones en el 2000
a S/.31.7 miles de millones en el 2005. Otra fuente que crece son los recursos obtenidos por Operaciones oficiales de
crdito que en el 2000 ascenda a S/.4.12 miles de millones
y en el 2005 llega a S/.7.4 miles de millones. La existencia de
una mayor recaudacin debido al crecimiento econmico en
el producto bruto, as como un mayor nivel de endeudamiento
explicaran esta tendencia (Grfico 9). Sin embargo, la fuente

que ms crecimiento est teniendo en los ltimos aos es la
correspondiente al Canon, sobrecanon y regalas que, slo
en el ao 2006, ha crecido en 20.2%. Una caracterstica resaltante de este boom del canon es que los recursos estn
asignados principalmente al mbito local, producto de la normatividad vigente, y que no arrastran ningn compromiso de
gasto inercial, sino que constituyen recursos frescos.5
Grfico 9: Evolucin del gasto pblico segn fuentes de financiamiento

2000 - 2005
Miles de millones
35.0
31.7
30.0
27.8
26.1
25.9
27.5
25.0
20.2
20.0
15.0
10.0
5.0
8.1
8.4
2003
2004
7.4
4.9
4.1
2.5
0.0
2000
2001
OP. DE CREDITO
2002
RECURSOS DIRECTAMENTE
RECAUDADOS
RECURSOS ORDINARIOS
2005
Otros 1/
1/ Incluye canon y sobre canon, contribuciones a fondos, participacin de renta de aduanas y donaciones y transferencias.
Para mayor detalle respecto al tema del canon, vase el Captulo 4.
21
2.2. El proceso de descentralizacin de los recursos pblicos

De acuerdo a la Ley N 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin aprobada en el 2002, este proceso debe desarrollarse
por etapas, en forma progresiva y ordenada, conforme a criterios que permitan una adecuada asignacin de competencias
y transferencias de recursos del Gobierno Nacional hacia los
Gobiernos Regionales y Locales.
La evolucin del gasto pblico revela que las transferencias
de recursos hacia el mbito regional y local ha aumentado.
El presupuesto del Gobierno Nacional ha pasado de 83% en
el 2002 a un 77.4% en el 2005. Decrecimiento que ha tenido
correlato en una mayor proporcin de participacin del gasto

en los niveles regionales y locales. En el mismo perodo, la
participacin presupuestal del nivel regional se increment de
13% a 16%, mientras que a nivel local evolucion de 4% a
6.6% (Grfico 10).
La perspectiva para el 2006 es consecuente con esa tendencia. Se reduce la participacin presupuestal del Gobierno
Nacional en 2.9 puntos porcentuales y se incrementa en los
niveles regionales y locales, en 1.2 y 1.7 puntos porcentuales
cada uno, respecto al Presupuesto Institucional de Apertura
2005 (Cuadro 3).
Grfico 10: Evolucin de la estructura porcentual del gasto pblico

segn niveles de gobierno, 2002 2005
Fuente: Leyes de presupuesto del sector pblico aos 2002, 2003, 2004 y 2005.
Elaboracin: Instituto APOYO.
Cuadro 3: Presupuesto pblico 2006 por niveles de gobierno

(en millones de nuevos soles)
Fuente: DNPP. Elaboracin: Instituto APOYO.
22
El anlisis a travs de la ejecucin del gasto es un enfoque

incompleto, pero muestra cosas interesantes: primero, el grado
de descentralizacin de recursos es ms acentuado en las funciones asociadas al gasto social que en el resto de funciones
que componen el presupuesto pblico; y segundo, existen diferencias notorias en los grados de avance de cada componente
del gasto social. En educacin el avance parecera ser mayor

que en el caso de salud6 , y a su vez ste ltimo tiene un mayor
avance que el gasto asociado a asistencia social (Grfico 11).
Sin embargo, esto puede reflejar slo el peso del componente
remunerativo dentro del gasto.
Grfico 11: Estructura porcentual del gasto en educacin, salud

y asistencia segn niveles de gobierno, 2004 2005
A nivel de definicin de funciones entre los distintos entes de

gobierno, la normatividad todava tiene una gran cantidad de
vacos que pueden impactar en cuanto a la efectividad de los
programas sociales. El Per cuenta con 4 niveles de gobierno,
que se eligen independientemente unos de otros y, en el caso,
tanto de los 26 gobiernos regionales como de los casi 2000 gobiernos municipales provinciales y distritales, los presidentes
regionales y alcaldes elegidos cuentan automticamente con
la mayora en sus respectivos concejos, sin importar el nivel
de votacin que hayan obtenido. Este marco institucional de
leyes insuficientemente precisas y una diversidad de autorida-
2.3.
La evaluacin de la calidad del gasto social en las regiones

resulta un eje imprescindible de la reforma del Estado en los
prximos aos. El problema no debe ser planteado como de
conflicto poltico de autonomas a expensas del ciudadano que
financia ambos niveles de gobierno, sino de colaboracin entre
niveles de gobierno para mejorar los servicios del Estado hacia
la poblacin ms vulnerable.
Evolucin histrica del gasto social
En el Per, aproximadamente 1 de cada 2 nuevos soles del

gasto pblico se destina al gasto social. A lo largo del perodo
2000-2005 esta participacin se ha mantenido ms o menos
invariable.
En los ltimos aos la evolucin del gasto social respecto al
PBI en el Per muestra una direccin gradualmente creciente.
Mientras en el ao 2000 el gasto social respecto al PBI representaba el 7.9%, para el ao 2005 ascenda a 9.2%.
des independientes unas de otras, sumado a la fragmentacin

poltica existente, puede generar espacios de innovacin interesantes, pero tambin grandes desperdicios de recursos.
Al desagregar el gasto social en relacin al PBI por componentes, se observa que el gasto en previsin social (pago de
pensiones) es el que ms se ha incrementado con 0.9 puntos
porcentuales, seguido del aumento en educacin (0.3 puntos
porcentuales) y salud (0.2 puntos porcentuales). Slo en el
caso del gasto en asistencia social se evidencia un decrecimiento de 0.2 puntos porcentuales a lo largo del quinquenio
(Grfico 12).
Existen todava recursos humanos que trabajan en regiones que son presupuestados en el nivel central del MINSA.
23
Grfico 12: Evolucin del gasto social en el Per, 2000 2005

En el caso del gasto social total por persona se han tenido

incrementos sostenidos, pasando de S/.576 nuevos soles
por habitante en el ao 2000 a S/.829 nuevos soles en el ao
2005, experimentando un aumento de S/.253 nuevos soles
por habitante. No obstante, para el caso de educacin y salud
los incrementos han sido moderados (S/.75 y S/.45 respecti-
vamente) contribuyendo, en conjunto, con menos de la mitad

del aumento del gasto social. El mayor incremento se presenta
en previsin social (S/.134), contribuyendo en ms de la mitad
del aumento del gasto social. Slo en el caso de asistencia
social se observa un decrecimiento de S/.6.00 en el perodo de
anlisis (Grfico 13).
Grfico 13: Evolucin del gasto social por habitante, 2000 2005
24
El anlisis por tipo de gasto muestra un crecimiento sustantivo

del rubro Personal y obligaciones sociales. El pago por remuneraciones a los servidores pblicos en los sectores sociales
cada vez tiene ms importancia a expensas de los gastos de
capital. En el perodo 2000-2005 el gasto en remuneraciones
se increment de 32.3% a 34.7% respecto del gasto social total, en cambio, el gasto de capital paso de 13.6% a 9.2%. Otra
categora que ha sido afectada por el incremento del pago de
remuneraciones es la de Bienes y servicios, con una reduccin de 15.7% a 11.3% en el mismo perodo (Grfico 14).
Grfico 14: Evolucin de la estructura porcentual por tipo de gasto

en la ejecucin del gasto social, 2000 - 2005
Para el gasto en educacin, se encuentran algunas particularidades propias: primero, se evidencia la importancia relativa
que el gasto en remuneraciones tiene en el sector; alcanzando
el 75.4% del gasto total en educacin para el ao 2005; y se-
gundo, la evolucin del gasto a lo largo del perodo muestra un

leve aumento en remuneraciones, en detrimento de los otros
tipos de gasto (Grfico 15).
Grfico 15: Evolucin de la estructura del gasto en educacin

por tipo de gasto, 2000 - 2005
25
Grfico 16: Evolucin de la estructura del gasto en salud

por tipo de gasto, 2000 2005
En el caso de salud, se observa un incremento significativo del gasto en remuneraciones, en casi 20 puntos porcentuales,
de 31% a 50.1% en el perodo 20002005. Tambin es notorio el incremento
del rubro Otros gastos corrientes. Se
evidencia un decrecimiento en los rubros
Bienes y servicios y Gastos de capital
en 13 y 14 puntos porcentuales aproximadamente (Grfico 16).
Recuadro 2: Perspectivas del gasto social en el presupuesto 2006

Se estima que el total del gasto social asciende a 22,975 millones de nuevos soles, producto de la suma de las cinco funciones presupuestales involucradas. Este monto representa
el 50.4% del Presupuesto Total de la Repblica para el ao
2006.
Sin embargo, es necesario distinguir el gasto efectivo, que est
disponible para brindar prestaciones y/o servicios sociales dirigidos a generar bienestar a las personas. El gasto social total
incluye tambin el gasto financiero proveniente de operaciones
de deuda referidas a programas sociales y el gasto previsional, es decir; recursos dirigidos a pagar pasivos de carcter
pensionario a los jubilados del Estado. As, el gasto social que
efectivamente se puede gastar asciende a 15,039 millones de
nuevos soles, que corresponde al 33% del presupuesto pblico
2006.
Existen cambios respecto a las tendencias recientes del
gasto social en el presupuesto 2006?
Se observa una pequea reduccin en el presupuesto respecto
al gasto social ejecutado en el 2005, lo que representara un
cambio en la tendencia creciente del gasto social en los lti-
mos aos. El gasto social como porcentaje del PBI se reducira

en 0.7 puntos porcentuales, siendo el componente ms afectado el gasto relativo a la asistencia y previsin social (0.4 puntos
porcentuales), seguido de los gastos en educacin y salud (0.1
puntos porcentuales cada uno) (Cuadro 4). En trminos absolutos, tambin existe una reduccin del gasto social, de 23,192 millones de nuevos soles ejecutados en el 2005, a 22,975 millones
de nuevos soles presupuestados para el 2006. Sin embargo, ello
puede modificarse en funcin de la ejecucin del presupuesto
mediante la aprobacin de crditos suplementarios.
La tendencia observada en el perodo 2000-2005, respecto a la
estructura por tipo de gasto, se mantiene en el presupuesto asociado al gasto social en el 2006. El gasto corriente representa
en el total asignado al gasto social un 51.1% del presupuesto.
En educacin, el gasto corriente alcanza el 90.6% de su presupuesto y en salud el 84.8% de su presupuesto. La importancia
de las remuneraciones se mantiene en el caso de los sectores
sociales, donde aproximadamente el 76.4% y 50.1% del presupuesto en educacin y en salud respectivamente se destinan a
este concepto.
Cuadro 4: Indicadores relevantes, presupuesto 2006
UNICEF/PERA09189
Captulo 3
Qu hemos aprendido
del gasto social en los
ltimos aos?
28
Qu hemos aprendido del gasto social en los ltimos aos?
3.1. Es el nivel de gasto social aceptable para un pas como el Per?

Determinar si el nivel de gasto social en el Per es suficiente
es una pregunta que puede abordarse desde diversas perspectivas. Si se parte de las necesidades que tiene una sociedad, claramente la respuesta sera negativa, pues siempre
las necesidades de los pases como el Per excedern a sus
posibilidades. Si, por otro lado, se parte de las posibilidades
reales que tiene un pas, la respuesta siempre estar en funcin a los recursos de que dispone una sociedad respecto a
las dems y la garanta de que podr gastarlo de manera que
obtenga los resultados previstos.
El cuadro 5 muestra un ranking de 18 pases de Amrica
Latina segn diferentes indicadores asociados al gasto social.
A nivel de ingreso per cpita, el Per se ubica en noveno lugar;

mientras indicadores correspondientes al gasto pblico social
per cpita y el gasto pblico social como porcentaje del PBI
muestran al Per en el puesto 10 y 15, respectivamente, en el
ranking de pases.
Mientras en el Per el gasto social per cpita alcanza
US$187, pases con ingreso per cpita similar, como es el
caso de Colombia, alcanza US$337 para el mismo indicador.
Sin embargo, el peso que el gasto social tiene dentro del presupuesto pblico en el Per (46.8% en el perodo 2000/01), lo
ubica en el puesto 8 en la regin.
Cuadro 5: Ranking de pases de Amrica Latina respecto a

diversos indicadores relativos al gasto social
La determinacin del gasto pblico social per cpita de un pas

es producto de tres variables asociadas: El PBI per cpita, el
gasto pblico total como porcentaje del PBI y el gasto pblico

social como porcentaje del gasto pblico total.
La cantidad de dinero que el Estado gasta por habitante en

programas sociales resulta de multiplicar tres ratios fundamentales:
Estos indicadores se retroalimentan entre s. Si el gasto social

es bien ejecutado y logra mejorar los niveles de educacin y
salud de la poblacin, el PBI per cpita puede mejorar, generando un crculo virtuoso: mejor gasto permite aumentar la produccin per cpita, lo que trae ms recursos. En el otro extremo, si el Estado crece en tamao pero no mejora la efectividad
de su gasto, se vuelve un lastre que reduce las posibilidades
de crecimiento de la economa, sin generar mayor impacto en
las necesidades de los grupos vulnerables. El mayor tamao
del Estado consume recursos que se requieren para generar
(a) La proporcin del gasto pblico que se destina a programas sociales.

(b) La porcin de la produccin nacional que representa el
presupuesto del Estado.
(c) El producto bruto interno por habitante.
29
inversin y consumo privado, que son generadores de empleo

productivo, reduciendo el PBI per cpita potencial.
Los tres determinantes del gasto pblico social per cpita en
los pases andinos que tienen caractersticas similares al Per,
tales como Ecuador y Colombia, se resumen en el cuadro que
se muestra a continuacin.
El Per tiene un elevado gasto pblico social respecto al gasto
pblico total, el 46.8% del gasto pblico total se dedica a lo
social, mientras que en Colombia y Ecuador la proporcin es
mucho menor, con 33.5 y 29.8% respectivamente. Sin embar-
go, la poblacin peruana se beneficia con slo $187 por persona, monto significativamente menor del gasto social per cpita
en Colombia ($337 por persona); pas que presenta similares
caractersticas que el Per en cuanto a niveles de pobreza y
de ingreso per cpita.
El Per debe aumentar su gasto pblico social pr capita,
Cmo puede lograrse dicho incremento? El cuadro 6 muestra que en el Per la dimensin del presupuesto pblico es
muy limitada para cubrir de manera adecuada las necesidades de la poblacin; el gasto pblico total como porcentaje del
PBI es de slo 17.10%, mientras en Colombia es 40.60% y en
Cuadro 6: Indicadores relevantes asociados al gasto social, pases seleccionados
Fuente: CEPAL, Gasparini (2005).

el ingreso pblico total como porcentaje del PBI, Per se ubica

en el puesto 15, entre 18 de pases de Amrica Latina (Grfico
17). La clave es conseguir mayores niveles de ingresos pbli-
cos, a travs de una reforma tributaria y el fortalecimiento de la

capacidad del Estado en la recaudacin de impuestos.
Grfico 17: Ingreso pblico total en Amrica Latina, 2004

1/ Promedio ponderado. 2/ Promedio simple.

Fuente: SIAF, CEPAL. Elaboracin: Instituto APOYO.
30
3.2. A cunto debera incrementarse el gasto social?

Tomando como referencia el gasto social como porcentaje del
PBI promedio de Amrica Latina existe una significativa brecha financiera por cerrar.
al promedio de la regin, necesitara invertir aproximadamente

3,000 millones de nuevos soles adicionales a lo que actualmente tiene presupuestado para el ao 2006.
En educacin la brecha, entre lo que gasta el Per y el promedio de Amrica Latina, asciende a 1.1% del PBI (Grfico 18).
En salud la brecha asciende a 1.6% del PBI (Grfico 19), lo

que equivale aproximadamente a 4,260 millones de nuevos
soles de recursos adicionales que se necesitaran respecto a
lo actualmente presupuestado para el ao 2006.
Para que el Per llegue a tener un gasto en educacin similar
Grfico 18: Gasto en educacin en Per vs. promedio Amrica Latina

1/ Presupuesto Institucional de Apertura 2006. 2/ Ao 2002/03.

Grfico 19: Gasto en salud en Per vs. promedio Amrica Latina

1/ Presupuesto Institucional de Apertura 2006. 2/ Ao 2002/03.

31
Alcanzar el promedio del gasto pblico respecto al PBI de

Amrica Latina en educacin y salud, representara al Per un
gasto adicional anual de 7,260 millones de nuevos soles. Actualmente, esta cifra representa los presupuestos agregados
de las funciones Transporte, Justicia, Agraria, Energa y
Recursos Minerales, Industria, Comercio y Servicios, Vivienda y Desarrollo Urbano, Relaciones Exteriores, Legislativa, Trabajo, Comunicaciones y Pesca.
La brecha sera ms amplia si se toma en consideracin otros
estndares ad hoc, como el 6% del PBI para educacin. Se
necesitaran recursos adicionales anuales por 8,128 millones

de nuevos soles slo para el componente educativo.
Es claro que los esfuerzos por priorizar el gasto social dentro del gasto pblico son importantes, pero no son suficientes. Para llegar a niveles deseables de gasto en educacin y
salud, hay que hacer un esfuerzo fiscal importante y generar
mayores niveles de recaudacin tributaria. Naturalmente, ello
debe darse dentro de un enfoque que combata la evasin y
racionalice las exoneraciones, para evitar un alto grado de
concentracin de la base tributaria.
3.3. El incremento del gasto social en los ltimos aos ha tenido un correlato
con la mejora en la provisin de servicios sociales?
En los ltimos aos, importantes recursos han sido invertidos
en los sectores sociales. Dichos recursos debieran traducirse
en ms y mejores servicios sociales que, a su vez, lleven a
que los indicadores muestren una evolucin favorable. Una
revisin gruesa de algunos indicadores generales, evidencia
la no existencia de una relacin directamente proporcional entre el incremento del gasto social y la mejora en la provisin
de los servicios; lo cual refuerza las conclusiones de diversos
estudios, sobre la necesidad de una mejora en la gestin de

las intervenciones sociales.
En el perodo 2001 - 2004 el gasto social per cpita se increment en 28.5%, mientras la incidencia de la pobreza se redujo levemente, de 54.3% a 51.6% (3.2 puntos porcentuales). En
trminos generales y pese a lo invertido, no se ha avanzado
respecto a los niveles de pobreza en el Per (Grfico 20).
Grfico 20: Gasto social per cpita, PBI per cpita e incidencia
de la pobreza, 2000 - 2004
Fuente: INEI. SIAF. Elaboracin: Instituto APOYO.
32
Para el anlisis del gasto en educacin y salud, se han elegido

indicadores de resultado que estn relacionados a la ejecucin del gasto mismo; y no indicadores de impacto que, si bien
son ms relevantes para medir la efectividad del gasto, tienen
plazos mayores y revisten mayor complejidad en la relacin
causa-efecto.7
El nivel de los recursos asignados a educacin se ha incrementado en los ltimos aos. As, mientras en el ao 2000 el
Estado gastaba en la educacin de cada nio alrededor de
S/.862, en el 2004 gastaba alrededor de S/.1,122. Sin embargo, se puede afirmar lo mismo para la calidad del gasto?.
La evolucin positiva del gasto en educacin no ha significado
mejoras en trminos de tasas de asistencia bruta8 y neta9 en
el perodo analizado, las cuales se han mantenido prcticamente invariables (Grfico 22). Naturalmente, este indicador
no es suficiente por s slo para afirmar que el mayor gasto
no ha tenido un impacto positivo, pero deja en claro que es
fundamental tener indicadores que permitan responder este
tipo de preguntas.
Grfico 21: Gasto en educacin per cpita* y tasa de asistencia

escolar, 2000 2004
*Aplicado a poblacin objetivo: nios entre 6 - 16 aos.

Fuente: INEI, ENAHO 2000-IV, 2001- IV, 2002- IV, 2003- IV, 2004- IV, SIAF.
Grfico 22: Gasto en salud per cpita* y cobertura de partos

institucionales, 2001 2004
*Aplicado a poblacin objetivo: poblacin pobre.

Fuente: INEI, ENAHO 2001- IV, 2002- IV, 2003- IV, 2004- IV, SIAF.
7
En ese sentido, elegir indicadores de rendimiento escolar o indicadores como la Tasa de Mortalidad Infantil (TMI) o la Tasa de Mortalidad Materna (TMM)
no es lo ms adecuado.
8
La tasa bruta de asistencia corresponde al porcentaje de la poblacin de cierta edad o cohorte (6-6 aos) que asiste al sistema educativo independientemente del
grado a que asiste.
9
La tasa neta de asistencia corresponde al porcentaje de la poblacin de cierta edad o cohorte (6-16 aos) que asiste al sistema educativo en el nivel que le
corresponde por su edad.
33
En el caso de salud la situacin no es distinta. As, mientras el

gasto en salud per cpita ha aumentado consistentemente en
los ltimos aos, los indicadores como la cobertura de partos
institucionales y el porcentaje de poblacin atendida institucio-
nalmente muestran evoluciones totalmente diferentes (Grfico

22 y Grfico 23). En el caso de la cobertura de partos hay un
aumento y el porcentaje de atendidos se mantiene sin variacin.
Grfico 23: Gasto en salud per cpita* y porcentaje de atendidos

institucionalmente, 2001 2004
*Aplicado a poblacin objetivo: poblacin pobre.

Fuente: INEI, ENAHO 2001- IV, 2002- IV, 2003- IV, 2004- IV, SIAF.
Grfico 24: Remuneraciones a docentes y capacitaciones, 2000-2005
34
El anlisis realizado para educacin y salud no arroja resultados concretos y definidos, en trminos de mejora en la provisin de servicios sociales. Por el contrario, la evidencia muestra resultados difusos en cuanto a logros alcanzados.
Por qu el aumento del gasto social no llev a resultados
ms concretos y definidos en la realidad? En los ltimos aos,
el aumento del gasto en educacin y salud se ha destinado
fundamentalmente a incrementos remunerativos a docentes y
profesionales de la salud. Aumentos que si no vienen acom-
paados de una serie de medidas, no tienen porqu traducirse

en una mejora directa del impacto de los programas sociales.
Un anlisis interesante es evaluar que pas con los programas de capacitacin, dado que una apuesta por mejores sueldos posiblemente requerira un esfuerzo complementario de
capacitacin, para mejorar la calidad del gasto. Sin embargo,
mientras el gasto en remuneraciones aumenta en forma sostenida durante el perodo, el gasto en capacitaciones muestra
un comportamiento de ligero decrecimiento en ambos casos
(Grfico 24 y Grfico 25).
Grfico 25: Gasto por remuneraciones a profesionales de salud

y capacitaciones, 2000-2005
3.4. El gasto social en el Per se asigna con criterios de equidad?

Una adecuada distribucin del gasto pblico social debera
contribuir a disminuir las diferencias sociales existentes entre
segmentos poblacionales, sobretodo en aspectos cruciales
como la educacin, salud y nutricin.
Con el objetivo de evaluar el grado de equidad en los criterios utilizados en la asignacin de recursos en los sectores
sociales, se realiz un anlisis de distribucin del gasto a nivel
departamental para sus diferentes componentes.
En lo que respecta al gasto en educacin, no hay un patrn

progresivo del gasto hacia los departamentos que tienen un
mayor ndice de pobreza (Grfico 26). Departamentos como
Lima, Madre de Dios, Moquegua y Tacna, que presentan menor incidencia de pobreza, reciben por alumno alrededor de
S/.1,522 en promedio, mientras que los departamentos de
Junn, Amazonas, Piura, Hunuco y Cajamarca, que presentan mayores niveles de pobreza, reciben alrededor de S/.854
por alumno. Departamentos con mayores niveles de pobreza
reciben menos recursos por alumno que los departamentos
con menores niveles de pobreza.
35
Grfico 26: Gasto en educacin per cpita* e incidencia de

la pobreza departamental, 2004
*Aplicado a poblacin objetivo: nios entre 6 - 16 aos.

Fuente: INEI, SIAF. Elaboracin: Instituto APOYO.
Tambin en salud los criterios de equidad en la ejecucin del

gasto parecen no estar considerados adecuadamente (Grfico 28), incluso la tendencia regresiva del gasto es mucho ms
consistente. As, para los departamentos de Lima, Moquegua,
Tacna, Tumbes e Ica se asigna alrededor de S/.491 per cpita
mientras que para los departamentos que presentan mayor

incidencia de pobreza -y por tanto mayores necesidades en
salud- como Junn, Amazonas, Piura, Hunuco y Cajamarca,
se asigna alrededor de S/.128 per cpita.
Grfico 27: Gasto en salud per cpita* e incidencia de la

pobreza departamental, 2004
*Aplicado a poblacin objetivo: nios de 0 a 5 ao.

Fuente: SIAF, CENAN. Elaboracin: Instituto APOYO.
36
Ello ocurre tambin en los programas alimentarios asociados

a la niez, donde existe mucha dispersin en cuanto al gasto
per cpita ejecutado (Grfico 28). Los departamentos de Ica,
Lima, Madre de Dios y Tacna, que tienen menores niveles de
desnutricin son los que gastan alrededor de S/.70 por nio
menor de 5 aos, mientras que otros departamentos con mayores ndices gastan S/.32 por nio menor de 5 aos (Piura,
Pasco, Huancavelica, Hunuco, Loreto, Cajamarca, Ancash,
Junn, Cusco, Puno, La Libertad y Ayacucho).
Grfico 28: Gasto en programas alimentarios asociados a nios menores de 5

aos per cpita* y tasa de desnutricin crnica departamental, 2004
*Aplicado a poblacin objetivo: nios de 0 a 5 aos.

Fuente: SIAF, CENAN. Elaboracin: Instituto APOYO.
En este punto cabe hacer una precisin. Generalmente se argumenta que las conclusiones sobre la distribucin del gasto
no son vlidas en tanto que en Lima se ejecuta gasto que
luego, ya transformado en bienes (vacunas y textos escolares), se distribuye a los departamentos. Vale decir, no todo lo
ejecutado en Lima se queda en Lima. Esta caracterstica de la
ejecucin del gasto origina cierta distorsin en las conclusiones, toda vez que el gasto en Lima est sobredimensionado y
el gasto en los departamentos est subdimensionado. Anlisis
ms profundos realizados para corregir la distorsin sealada10, solamente llegan a clarificar la direccin progresiva del
gasto en el caso de los programas alimentarios nutricionales.
10
El gasto social en el Per no presenta criterios claros de bsqueda de equidad, mostrando incluso patrones regresivos importantes como es el caso del gasto en salud.
Lograr cambios sustantivos en los patrones de distribucin del
gasto social actual implica profundas reformas en la operatividad en que se mueve el gasto pblico. Por ejemplo, el modo
de construir los presupuestos, muchas veces siguiendo la lnea de lo histrico, replica los patrones de gasto de aos anteriores que no necesariamente son los ptimos. Por otro lado,
el grado de inflexibilidad que va adquiriendo el gasto social
tampoco colabora con los propsitos planteados. Finalmente,
la falta de mecanismos y criterios claros de asignacin de recursos de carcter progresivo a nivel regional, tambin atenta
contra el objetivo de que los recursos lleguen a las zonas donde se encuentran quienes ms lo necesitan.
A travs del anlisis de distribucin acumulada del gasto segn departamentos, incluyendo y excluyendo a Lima.
37
3.5. En qu medida los recursos destinados al gasto social estn llegando

efectivamente a los beneficiarios?
Existe una preocupacin latente por la posibilidad que una importante proporcin de los recursos que se destinan al gasto
social no llegue a los destinatarios finales transformados en
bienes, servicios o dinero en efectivo. Diversos estudios han
evidenciado estos problemas de eficiencia y eficacia en las
intervenciones sociales11.
Los estudios indican severos problemas de filtraciones12 y
subcoberturas13 en programas sociales. Estos problemas en
la gestin originan que importantes recursos sean desviados
hacia otros fines o segmentos poblacionales y no lleguen de
manera efectiva al beneficiario objetivo de la poltica social.
cin de algunos programas sociales, sino por el contrario, sta

ha empeorado, en especial en los casos de programas como
Comedores Populares, Desayunos Escolares y Planificacin
Familiar (Cuadro 7). La existencia de programas sociales con
grados de filtracin, nos da una idea de la magnitud de los
recursos que pueden ser reenfocados hacia los sectores que
verdaderamente lo necesitan.
Fundamentalmente es un problema de gestin el que origina
que no lleguen de manera adecuada los recursos a los beneficiarios potenciales de los servicios sociales. Enfrentar este
problema es crucial para mejorar la calidad del gasto en lo social y lograr efectos sustantivos en los indicadores sociales.
A pesar de los esfuerzos emprendidos en los ltimos aos,

no se ha logrado mejorar la situacin de los grados de filtra-
Cuadro 7: Filtracin de programas sociales

(porcentaje)
Fuente: ENAHO 2001 IV trimestre 2003 IV trimestre

3.6. Qu tan aceptables son los niveles de inversin en los sectores sociales14 ?
El diseo de una poltica de inversin sectorial exige conocer,
entre otras cosas, las necesidades de inversin y la composicin ptima entre gastos recurrentes y de capital. En un pas
como el Per, donde el principal prestador de servicios sociales de educacin y salud es el Estado, los criterios de inversin no necesariamente son establecidos de manera tcnica.
Los factores polticos, una programacin financiera histrica
o una limitada cantidad de recursos fiscales pueden originar
resultados poco efectivos en trminos de lo que el pas necesita.
Se evidencia un decrecimiento constante de la importancia del
gasto de capital dentro de la estructura del gasto social total,
pasando de un 13.6% en el ao 2000 a un 9.2% para el ao
2005 (Grfico 14). La disminucin de la inversin no ha sido
homognea en todos los componentes del gasto social. As,
mientras en el caso de la educacin el peso que representa

el gasto de capital se ha mantenido prcticamente constante,
alrededor del 10%, en el caso de la salud la reduccin del
gasto de capital ha sido dramtica, de 20.1% a 6.3% (Grfico
15 y Grfico 16).
Diversos estudios sealan la existencia de una brecha importante entre lo que actualmente se gasta en inversin en los
sectores sociales y lo que realmente se necesita, dimensionando la inversin requerida en dichos sectores para poder
dar una respuesta a las necesidades de la poblacin. Para el
caso de educacin, el Instituto Peruano de Economa (IPE) ha
estimado necesidades de inversin en infraestructura educativa bsica. Dichas estimaciones anualizadas exceden el monto
actual presupuestado para el mismo concepto en el ao 2006
que asciende a 100 millones de dlares (Cuadro 8).
Por ejemplo, para el caso especfico del vaso de leche se estim que por cada sol invertido en ese programa, slo 29 centavos llega efectivamente
a la poblacin objetivo. Mayor detalle en Las Prdidas en el Camino. Lorena Alczar. Instituto APOYO.2003.
12
Filtracin: Ocurre cuando se benefician a personas a las que no estaba dirigida la intervencin social.
13
Subcobertura: Ocurre cuando se deja de lado a personas que no han sido receptoras de la intervencin social, pero que debieron serlo.
14
El concepto de inversin utilizado en esta seccin es el estrictamente formal. Es decir, involucra lo correspondiente a gastos en infraestructura,
mantenimiento y equipos.
11
38
Cuadro 8: Necesidades de inversin en infraestructura educativa

(en millones de US$)
1/ Cifras preliminares.
Fuente: IPE. Elaboracin: Instituto APOYO.
Para el caso de salud, Madueo, Alarcn y Sanabria15 estimaron necesidades de inversin para distintos escenarios. Si se
toma en cuenta que para el ao 2006 el presupuesto pblico
correspondiente a salud tiene asignado aproximadamente 38
millones de dlares para gastos de inversin, se encuentra que

en todos los casos existira un dficit que va entre los 16 y los
133 millones de dlares (Cuadro 9).
Cuadro 9: Necesidades de inversin en salud

(en millones de US$)
1/ Se cubre la demanda efectiva. 2/ Se cubre la demanda potencial.

3/ Reduccin gradual de la brecha entre la demanda efectiva y la demanda potencial.
Fuente: Madueo, Alarcn y Sanabria (2003). Elaboracin: Instituto APOYO.
Los niveles de inversin en los sectores sociales no son suficientes, existiendo importantes brechas que faltan cubrir. Esta
situacin se torna todava ms crtica en un contexto de reduccin de los gastos de capital. Replantear una poltica de
inversin agresiva se vuelve una necesidad inmediata.
La evidencia tambin muestra que existe cada vez menor
margen de maniobra para realizar cambios en el gasto social,
debido al carcter recurrente de los gastos asociados a remuneraciones. Esto se torna preocupante, sobretodo teniendo
en cuenta los problemas actuales que experimenta el gasto
social y mirando sus posibles soluciones. Ampliar el espacio
flexible del gasto, a medida que se obtienen mayores ingresos, es una tarea a emprender a efectos de garantizar que
su manejo no sea una limitante para emprender polticas ms
eficientes en el campo social.
3.7. La prioridad del gasto social ha sido la niez?

El Estado peruano est comprometido con objetivos sociales
prioritarios asociados a la niez, los cuales deberan estar reflejados tanto en la elaboracin del presupuesto pblico como
en la ejecucin del gasto.
En esa lnea, y con el objeto de determinar el grado de importancia que tiene la niez en el gasto social, se desagreg el
gasto total de educacin y de salud asocindolos a cuatro (04)
grupos de edad: nios, adolescentes, adultos y adultos ma-
yores16. De esta manera, cada componente de la Estructura

Funcional Programtica (EFP) fue asociado con el grupo de
edad que le corresponde17. Luego se estim el gasto correspondiente a cada grupo de edad, en base al gasto ejecutado
en el perodo 2000 - 2005.
En el gasto en educacin hay una tendencia decreciente en la
importancia relativa del gasto asociado a nios, de un 48.9%
en el ao 2000 a un 46.4% en el ao 2005. En contraste, tanto
15
Anlisis de la brecha entre la oferta y la demanda de servicios de salud para la programacin de la inversin sectorial de mediano plazo. Partners for Health
Reform plus (PHRplus). 2003.
16
Las edades correspondientes a cada grupo son las siguientes: Nios: de 0-9 aos, adolescentes: de 10-19 aos, adultos: de 20-65 aos y adultos mayores:
mayor de 65 aos.
17
El componente funcional corresponde al nivel bsico de la clasificacin del gasto pblico por funciones.
39
el gasto asociado a adolescentes como el asociado a adultos muestran un leve crecimiento (Grfico 29). La tendencia
muestra una seal de alerta respecto a las decisiones de gasto, sobretodo tomando en cuenta que an falta cerrar algunas
brechas de cobertura de educacin primaria y queda pendien-
te el necesario fomento de la educacin inicial. Esto, asociado

a la evolucin de la estructura del gasto en educacin en el
perodo 2000 - 2005, evidencia la no priorizacin clara del gasto en educacin hacia la infancia.
Grfico 29: Evolucin de la importancia relativa por grupos etreos

en la ejecucin del gasto en educacin, 2000 2005
La evolucin de la estructura de gasto en salud segn estratos

de edades, revela un importante grado de variabilidad en el
perodo 20002005 (menos estable que educacin), lo cual
no permite establecer un patrn de comportamiento. Slo en
el caso de los 2 ltimos aos se observa una cierta regularidad

del gasto de salud en nios, con un nivel de 26.3% en promedio. Tampoco en salud es posible concluir de manera clara una
priorizacin por la niez (Grfico 30).
Grfico 30: Evolucin de la importancia relativa por grupos etreos

en la ejecucin del gasto en salud, 2000 2005
* No se considera el gasto realizado en programas alimentarios.

Segn estimaciones realizadas para el ao 2005, la inversin

dirigida a la niez en educacin fue de 3,330 millones de nuevos soles y en salud 825 millones de nuevos soles. Sin em-
bargo, las cifras alcanzadas no revelan de manera clara la

prioridad por la infancia en el gasto social.
40
Recuadro 3: Es posible alcanzar las metas presupuestales en educacin y salud?

La necesidad de mayores recursos para educacin y salud implica un esfuerzo fiscal importante. A efectos de dimensionar esa
posibilidad se plantea el siguiente ejercicio de simulacin para el
quinquenio 2006-2011:
Metas para educacin y salud
En concordancia con el Acuerdo Nacional (AN), existe el compromiso de aumentar el gasto en educacin en 0.25 puntos porcentuales del PBI cada ao hasta alcanzar el 6%. A ese ritmo de
crecimiento anual se llegara al 2011 con un gasto en educacin
de 4.53% del PBI (meta para el 2011).
En el caso de salud se analiza el escenario de aumentar los niveles de gasto a razn de 0.15 puntos porcentuales cada ao,
hasta llegar al 3% del PBI, nivel promedio de los pases de Am-
rica Latina. A este ritmo se llegara el 2011 con un gasto en salud

ascendente a 2.20% del PBI (meta para el 2011).
Esto implica la necesidad de financiamiento ascendente a 2 puntos
porcentuales del PBI adicional para el 2011, que son los que se necesitan para educacin y salud.
Supuestos
- La economa crece sostenidamente a una tasa del 5% anual.
- Se implementan los siguientes mecanismos:
a) Reduccin progresiva de la evasin en el Impuesto a la Renta.
b) Reduccin progresiva de la evasin del IGV.
c) Reduccin progresiva de las exoneraciones tributarias
Cuadro 10: Simulacin financiera para alcanzar objetivos presupuestales

en educacin y salud
1/ Cifras proyectadas. 2/ Se considera solo el gasto proveniente de recursos ordinarios.

Fuente: DNPP, SIAF, MMM 2006 - 2008, PEI 2004 - 2006, PIA 2006. Elaboracin: Instituto APOYO.
Resultados
El ejercicio de simulacin revela la necesidad de realizar esfuerzos en el orden de incrementar la presin tributaria en 2
puntos porcentuales hasta llegar al 16.3% del PBI, a fin de
solventar las metas financieras planteadas para educacin y
salud en el ao 2011. Para este propsito se plantea mejorar la
eficiencia en la recaudacin de IGV, de la Renta y la eliminacin

de algunas exoneraciones. Si esto es as, no habra necesidad
de crear un nuevo impuesto o implementar la modificacin de
alguna tasa.
41
Recuadro 4: Evaluaciones de rendimiento escolar en el Per

En los ltimos aos, el Per ha realizado tres evaluaciones nacionales de rendimiento escolar y ha participado en dos evaluaciones internacionales. En el mbito nacional se llevaron a cabo dos
pruebas CRECER (Crecer con calidad y equidad en el rendimiento), en los aos 1996 y 1998 y una Evaluacin Nacional de Rendimiento Escolar en el ao 2001. En el mbito internacional, el Per
ha participado en el Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin
de la Calidad de la Educacin (LLECE) de 1997 y en el Programa
Internacional de Evaluacin de Estudiantes (Program for Internacional Student Assessment, PISA) de la OECD en el ao 2001.
En las evaluaciones nacionales los resultados revelan que:

Los puntajes de estudiantes de centros educativos privados

fueron superiores a los de centros educativos pblicos.
Las zonas urbanas muestran un mejor desempeo que las
zonas rurales.
Los puntajes de matemtica y lenguaje estn altamente correlacionados.
Existe una correlacin entre el nivel de desarrollo socioeconmico del departamento y el puntaje de las pruebas.
A nivel internacional, el Per obtiene resultados deficientes en

la comparacin entre alumnos de grados similares de diversos
pases. En la escala combinada de lectura PISA el Per obtuvo
327, mientras que el resto de pases de Amrica Latina alcanz
en promedio 411. El Per tambin tuvo la mayor desigualdad en
el aprendizaje18 con 2.8, por encima de pases como Brasil (2.1),
Mxico (2.0) y la Repblica de Corea (1.6).
En pruebas de comprensin de lectura, el 54% de los estudiantes
peruanos de 15 aos tuvo un desempeo calificado por debajo
del nivel 1, en donde el nivel 1 ya es considerado como deficiente. As, 79.6% de los estudiantes, que se encuentran por debajo
del nivel 1 y en el nivel 1, difcilmente pueden realizar tareas bsicas de comprensin de lectura (Grfico 32).
Grfico 31: Evaluacin Nacional de Rendimiento Escolar:

Desempeo alcanzado en prueba lgico matemtica
1/ Aplicado a alumnos del sexto grado de primaria.

Fuente: Evaluacin Nacional del Rendimiento Estudiantil. Elaboracin: Instituto APOYO.
Grfico 32: Resultado de prueba de comprensin de lectura 1/

Prueba PISA
OECD
Tailandia
11.9
21.7
10.4
Mexico
26.6
16.1
Brasil
28.7
36.8
28.1
23.3
Indonesia
22.3
30.3
32.5
31.1
10%
20%
30%
Menor que el nivel 1
40%
12.9
25.5
En el nivel 1
18.8
24.8
54.1
0%
4.8
27.7
37.6
Per
20.8
50%
En el nivel 2
60%
En el nivel 3
6.1
14.5
70%
80%
En el nivel 4
3.1
90%
4.9 1
100%
En el nivel 5
1/ Aplicado a alumnos de 15 aos de cada pas siendo el nivel 5 el mejor.

Fuente: Evaluacin PISA. Elaboracin: Instituto APOYO.
18
La desigualdad en el aprendizaje es medida por la razn del desempeo de los estudiantes del 95 percentil con respecto a los estudiantes del 5 percentil.
UNICEF/PERA0571
Captulo 4
Buscando recursos para
el gasto social: El caso
del canon
44
Buscando recursos para el gasto social: El caso del canon
4.1. Relevancia del canon en la actualidad

S/. 2,184 millones, casi el doble que los recursos del ao 2005
(Grfico 33). Estos fondos se constituyen en recursos frescos a los cuales es necesario dar un uso eficiente y equitativo
en beneficio del desarrollo del pas.
El aumento de los recursos financieros provenientes del canon est adquiriendo enorme importancia dentro de los presupuestos pblicos a nivel local, regional y nacional. En el
ao 2006, los recursos del canon y sobre canon ascienden a
Grfico 33: Evolucin histrica del canon y sobre canon y perspectiva 2006
Millones de Nuevos soles (S/.)
2184
2000
1500
1156
1000
906.8
449.6
500
122.1
191.9
216.4
2001
2002
0
2000
2003
Aos
2004
2005
2006
*Incluye el canon petrolero, pesquero, hidroenergtico, forestal y gasfero.

Canon minero
Otros*
Fuente: SIAF, DNPP. Elaboracin: Instituto APOYO.
4.2. Marco en el que se manejan los recursos del canon

Segn la Ley del Canon No 27506, publicada en julio del 2001
y sus modificaciones, el canon es la participacin efectiva y
adecuada de la que gozan los gobiernos regionales y locales
del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado, debido a la explotacin econmica de los recursos naturales. Las
actividades que se consideran son: minera, hidrocarburos, recursos hidro-energticos, pesqueros, y forestales.
El canon implica una reparticin de los impuestos y dems
rentas que se consiguen por el aprovechamiento econmico
de los recursos naturales entre el Gobierno Central y los gobiernos del lugar donde se hallan los recursos.
Actualmente, los ndices de distribucin del canon (minero, hidroenergtico, gasfero y forestal) son los siguientes:
- 10% para los gobiernos locales de los distritos donde se
encuentra localizado el recurso natural.
- 25% para los gobiernos locales de los distritos y provincias
donde se explota el recurso natural.
- 40% para los gobiernos locales de los distritos y provincias
del departamento o departamentos de las zonas donde se
explota el recurso.
- 25% para los gobiernos regionales donde se explota el recurso natural. De dicho monto total, el 20% ser transferido a las universidades pblicas.
La asignacin especfica a cada gobierno local tiene en cuenta

tanto la densidad poblacional como las Necesidades Bsicas
Insatisfechas (NBI). Es decir, indicadores de vivienda, educacin y salud, entre otros, a nivel distrital.
El canon se transfiere mensualmente al ao siguiente de recaudado el impuesto. Por ejemplo, el canon 2004 se distribuye
de junio del 2005 hasta mayo del 2006.
De acuerdo con el artculo 6 de la Ley del Canon, referente a
la utilizacin del canon: los recursos que los Consejos Municipales y Gobiernos Regionales reciban por concepto de canon
se utilizarn de manera exclusiva en gastos de inversin19. En
el caso del canon minero los recursos deben emplearse en
proyectos de inversin y, a partir del 2005 con la promulgacin
de la Ley No 2856220, hasta en un 20% en mantenimiento de
las obras de infraestructura generadas por los proyectos de
impacto regional y local. En el caso petrolero puede ser utilizado tambin en rubros distintos a inversiones, como gastos
en personal y obligaciones sociales u otros gastos corrientes
hasta en un 20%.
Un proyecto de inversin pblica es toda inversin limitada en el tiempo que utiliza total o parcialmente recursos pblicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar, modernizar o recuperar la capacidad productora de bienes o servicios; cuyos beneficios se generan durante la vida til del proyecto y stos sean independientes de los otros proyectos. No es un proyecto de inversin pblica las intervenciones que constituyen gastos de operacin y mantenimiento.
20
Ley que autoriza el Crdito Suplementario en el Presupuesto del Sector Pblico para el ao fiscal 2005.
19
45
4.3. Caractersticas del uso del canon en los ltimos aos

En la ltima dcada se han desarrollado nuevos proyectos
de inversin en recursos naturales, en especial en el sector
minero, entrando en operacin grandes yacimientos mineros
como Yanacocha (Cajamarca), Antamina y Pierina (Ancash),
Cuajone (Moquegua) y Cerro Verde (Arequipa), entre otros.
Estos han favorecido el crecimiento vertiginoso de la actividad minera, cuyos productos se exportan casi en su totalidad,
propiciando que el canon proveniente de este sector alcance
importantes dimensiones. Cabe resaltar el aumento del canon
en el sector gasfero (Gas de Camisea) que empezar a redituar importantes montos de dinero en los aos venideros.
Para el ao 2006 se proyecta que el canon minero representara el 52% de las transferencias totales de canon y sobre
canon, superando al canon petrolero que se constitua como
el de mayor importancia. Asimismo, se estima que las transferencias de canon minero aumentaran en 1977% respecto al
ao 2000. Es decir, de 55.4 millones de nuevos soles a 1150.8
millones de nuevos soles.
Este aumento vertiginoso ha originado que varias localidades

cuenten con importantes recursos para inversin. Sin embargo, muchas de ellas se han visto excedidas, por limitaciones
tcnicas y gerenciales, llevando a una utilizacin no adecuada
de los recursos. Un ejemplo de esto lo constituye la construccin de un edificio municipal de 6 pisos en un distrito rural del
pas, con una poblacin de 27,626 habitantes (2003) y alta
incidencia de pobreza, la misma que demanda importantes
proyectos de inversin en reas prioritarias como educacin y
salud. Es importante considerar temas como stos en la agenda de trabajo de las autoridades, a fin de lograr un uso ms
eficiente de los recursos del canon.
Al observar la distribucin de recursos que por concepto de
canon recibira cada departamento para el ao 2006, producto
de la normatividad vigente, se evidencia el fuerte sesgo no
equitativo de la distribucin, donde algunos departamentos se
ven ampliamente beneficiados y otros no (Cuadro 11).
Cuadro 11: Canon, sobre canon y regalas

asignados por regiones, presupuesto 2006
No Departamento
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
Amazonas
Ancash
Apurimac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Cusco
Huancavelica
Hunuco
Ica
Junin
La Libertad
Lambayeque
Loreto
Madre de Dios
Moquegua
Pasco
Piura
Puno
San Martn
Tacna
Tumbes
Ucayali
Lima
Provincia Constitucional del Callao
Municipalidad Metropolitana de Lima
TOTAL GENERAL
Nuevos soles
% del total
47,429
79,623,414
8,612,496
85,645,828
20,733,421
318,741,098
298,183,752
66,271,817
1,079,438
28,857,424
23,354,958
27,048,784
4,941
193,546,696
344,844
257,629,841
39,450,109
144,264,065
150,302,663
711,759
248,655,770
35,188,932
73,247,818
77,371,022
1,761,069
3,208,876
2,183,888,264
0.00%
3.65%
0.39%
3.92%
0.95%
14.60%
13.65%
3.03%
0.05%
1.32%
1.07%
1.24%
0.00%
8.86%
0.02%
11.80%
1.81%
6.61%
6.88%
0.03%
11.39%
1.61%
3.35%
3.54%
0.08%
0.15%
100%
46
Buscando recursos para el gasto social: El caso del canon
Slo entre los departamentos de Cajamarca, Cusco, Moquegua y Tacna se llevaran el 51.4% de los
recursos del canon, ms de la mitad (Grfico 34).
Esta caracterstica de la distribucin, plantea la necesidad de dimensionar las consecuencias que se
tendran en el largo plazo.
Grfico 34: Asignacin geogrfica del canon

y sobre canon, presupuesto 2006
52%
0.10%
Cajamarca, Cusco, Moquegua y Tacna
Amazonas, Hunuco, Lambayeque, Madre de Dios y San Martn
Resto
Recuadro 5: El circuito del canon minero

Para que los recursos del canon se hagan efectivos en inversiones
concretas que beneficien a la poblacin se debe cumplir las siguientes etapas:
1. Se extraen los minerales de la mina.
2. Las empresas mineras registran utilidades de la comercializacin de minerales, por las que deben pagar impuestos.
3. La SUNAT recibe el Impuesto a la Renta.
4. Sobre lo recaudado, el MEF calcula los montos de canon minero
(50% del Impuesto a la Renta de tercera categora pagado por
las empresas mineras) e informa al Consejo Nacional de Descentralizacin (CND).
5. El CND transfiere a los gobiernos regionales y locales (provincial y distrital) para el desarrollo de proyectos de inversin en la zona.
El gobierno regional, provincial y distrital presenta los proyectos
de inversin que considera convenientes a efectos de utilizar
la transferencia recibida. Los proyectos aprobados pueden ser
ejecutados.
Diagrama 2: El circuito del canon minero

Mina
(1)
Empresa
Minera
(2)
SUNAT
(3)
MEF
(4)
CND
(5)
Canon
minero
Regin Provincia Distrito
47
UNICEF/PERA09260
Captulo 5
Reflexiones finales y
recomendaciones
50
Reflexiones finales y recomendaciones
Esta seccin tiene por objetivo establecer una serie de reflexiones y recomendaciones en torno al presupuesto pblico,
el gasto social y, en general, en torno a la poltica social del
pas. Dos grandes temas aparecen como los ms relevantes:
A. La necesidad de invertir ms en lo
social
Esto pasa por la asignacin de un mayor presupuesto a lo
social. Con este objetivo se puede trabajar en:
Dirigir esfuerzos en obtener mayores ingresos tributarios.
Continuar los esfuerzos por reducir los niveles de evasin
del IGV y el impuesto a la renta.
Eliminar las exoneraciones tributarias y destinar los recursos a programas sociales que sean adecuadamente focalizados y monitoreados.
Precisar en la normatividad del canon la necesidad que un
porcentaje de los recursos se oriente a la inversin social.
Incluir en la normatividad que toda ampliacin presupuestal implicar que un 50% como mnimo se destine al gasto
social, en las reas y programas prioritarios, y bajo estrictos esquemas de monitoreo y evaluacin de impacto.
Contemplar mecanismos de compensacin (pisos mnimos) para las zonas que no reciben canon.
B. La necesidad de mejorar la
calidad del gasto social
Mejorar la calidad del gasto social implica voluntad poltica y
esfuerzos de todos los involucrados en la conduccin de la poltica social del pas. En esa lnea entre otras cosas, se debe:
Mejorar el diseo y la gestin de las intervenciones y programas sociales. Definir estndares de servicio que permitan medir fcilmente la calidad de los mismos.
Someter todos los programas sociales a evaluaciones independientes por concurso de mritos, cuyos resultados
sean pblicos y utilizados por la Comisin de Presupuesto
del Congreso, para una adecuada asignacin de recursos
en el futuro.
Promover la conduccin objetiva de los programas sociales, sin tintes polticos ni favoritismos.
Relacionar aumentos remunerativos en los sectores sociales al logro de metas concretas en el desempeo.
Asegurar mecanismos de evaluacin, promocin y sancin
que permitan vincularse a resultados, en la carrera pblica.
Trabajar en el fortalecimiento de las capacidades de gestin a nivel regional y local, principalmente en:
o Gestin descentralizada de programas a transferir.
o Formulacin de perfiles de proyectos de inversin pblica de conformidad al SNIP.
o Acelerar la implementacin general del SIAF Municipal.
o Evaluacin centralizada de desempeo y difusin de
experiencias demostrativas.
En el mbito presupuestal se puede trabajar en las siguientes
lneas:
La orientacin presupuestal debe priorizar partidas ligadas
a conseguir:
o Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).
o Las polticas contenidas en el Acuerdo nacional (AN).
o Las metas contenidas en el Plan Nacional de Accin
por la Infancia y la Adolescencia (PNAIA).
Proteger partidas presupuestales para poblaciones vulnerables.
Orientar el presupuesto hacia una distribucin ms equitativa de los recursos, en los mbitos regional y local.
Cualquier ampliacin presupuestal en torno a los sectores sociales debe implicar un compromiso de mejora en el
desempeo y de proteccin de los programas especficos.
Anexos
52
Anexo 1
Anexo 1: Clasificacin y organizacin del gasto pblico

El gasto pblico se clasifica y organiza de diferentes maneras.
Principalmente, se clasifica de acuerdo a 4 enfoques bsicos:
Para qu se gasta? Alude a la identificacin del destino
del gasto, siendo una forma de clasificacin funcional del
mismo.
Quin gasta? Se refiere a la clasificacin por cadena institucional, identificando al agente que ejecuta el gasto.
En qu se gasta? Se traduce en una clasificacin por tipo
de gasto que se refiere, en general, a si ste fue destinado
a gasto corriente o a una inversin.
Con qu se financia el gasto? El presupuesto se clasifica

por fuentes de financiamiento, las que determinan la procedencia de los recursos utilizados.
El Cuadro 12 resume de manera esquemtica la clasificacin
del gasto pblico. Esta a su vez se puede sub clasificar por
niveles, permitiendo desglosarlo de mejor manera.
Cuadro 12: Clasificaciones del gasto pblico

Tipos de Clasificacin
Niveles
Por Cadena Funcional

(Para qu se gasta?)
Funcin / Programa / Sub-programa / Actividad-Proyecto /

Componente / Meta
Por Cadena Institucional

(Quin gasta?)
Sector / Pliego / Unidad Ejecutora
Por Tipo de Gasto

(En qu se gasta?)
Categora de gasto / Grupo genrico / Modalidad de aplicacin /

Especfica de gasto
Por Fuente de Financiamiento

(Con qu se financia el gasto?)
Fuente: Resolucin Directoral N 010-2005-EF/76.01.

Recursos ordinarios
Canon y sobre canon
Participacin en rentas de aduanas
Contribuciones a fondos
Fondo de compensacin municipal
Otros impuestos municipales
Recursos directamente recaudados
Endeudamiento interno
Endeudamiento externo
Donaciones y transferencias
53
En el diagrama 3 se aprecia la clasificacin por funciones del

gasto pblico en el Per, el cual se destina a 16 funciones
especficas en que el Estado basa su accionar. Cada una de
estas funciones, a su vez, se sub clasifican en: programas;

actividades y proyectos; programas y metas de gasto; lo que
permite tener un mayor detalle del gasto.
Diagrama 3: Gasto pblico por funciones
Funciones
Para qu
se gasta?
Legislativa
Justicia
Administracin y Planeamiento
Agraria
Proteccin y Previsin Social
Comunicaciones
Defensa y Seguridad Nacional
Educacin y Cultura
Energa y Recursos Minerales
Industria, Comercio y Servicios
Pesca
Salud y Saneamiento
Trabajo
Transporte
Vivienda y Desarrollo Urbano

La clasificacin por sectores, que se presenta en el diagrama

4, permite identificar a los que ejecutan los diversos proyectos
o programas con el fin de cumplir algn objetivo de poltica
especfico. Los sectores se sub clasifican en pliego y unidad
21
ejecutora, de esta manera es posible identificar una Unidad

Ejecutora (UE) especfica para evaluar el desempeo que
sta tiene respecto al gasto. La UE se constituye en la clula
bsica de ejecucin del gasto pblico21.
Ejemplo de Unidades Ejecutoras: el Seguro Integral de Salud (SIS) o el Programa Nacional de Asistencia y Alimentacin (PRONAA).
54
Anexo 1
Diagrama 4: Gasto pblico por sectores
Sectores
Presidencia del Consejo de Ministros

Poder Judicial
Justicia
Interior
Economa y Finanzas
Educacin
Salud
Trabajo y Promocin del Empleo
Agricultura
Energa y Minas
Contralora General
Defensora del Pueblo
Consejo Nacional de la Magistratura
Ministerio Pblico
Tribunal Constitucional
Defensa
Congreso de la Repblica
Jurado Nacional de Elecciones
Oficina Nacional de Procesos Electorales
Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil
Comercio Exterior y Turismo
Transportes y Comunicaciones
Vivienda, Construccin y Saneamiento
Produccin
Mujer y Desarrollo Social
Gobierno Regional
Quin gasta?

Tal y como se muestra en el diagrama 5 la clasificacin por

categora y grupo de gasto permite identificar los usos del
mismo. La clasificacin por categora desglosa el gasto en 3:
gastos corrientes, gastos de capital y servicios de deuda y la
clasificacin por grupo genrico permite, a su vez, separar las

categoras de gasto en una tipologa ms detallada, para un
mejor entendimiento de su destino.
Diagrama 5: Gasto pblico por categora y grupo de gasto
Categora
Gastos Corrientes
Gastos de Capital
Inversiones
Inversiones Financieras
Otros gastos de capital
Servicios de Deuda
Intereses y cargos de deuda

Amortizacin de la deuda
Quin gasta?

Grupo Genrico
Personal y obligaciones sociales

Obligaciones previsionales
Bienes y servicios
Otros gastos corrientes
55
Anexo 2: Iniciativas para mejorar la calidad del

gasto pblico
En el pasado reciente el sector pblico ha emprendido diversas iniciativas orientadas a mejorar la calidad del gasto pblico y, en especial, el gasto social. Las principales son las
siguientes:
los fondos asignados en el presupuesto estn garantizados y

a la vez no pueden ser reasignados a otros fines.
1. Establecimiento de una gestin por resultados
Se establecen indicadores que permitan hacer seguimiento a

las principales acciones pblicas a dos niveles:
Nivel sectorial o macro, seguimiento al cumplimiento de
objetivos nacionales, pero de competencia sectorial.
Nivel institucional, seguimiento y control a la gestin institucional.
Se reorienta la gestin pblica hacia la bsqueda de resultados e impactos, sin perder atencin en los insumos, procesos,
y productos asociados a ellos. As, se enfoca al ciudadano
como cliente y se definen claramente las responsabilidades.
Herramientas que permiten una gestin por resultados:

La Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF).

El Marco Macroeconmico Multianual (MMM).
El Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP).
El Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF).
El Plan Estratgico Nacional.
Los Planes Estratgicos Sectoriales Multianuales (PESEM).
Los Planes Estratgicos Institucionales (PEI).
Los Convenios de Administracin por Resultados entre la
Direccin Nacional de Presupuesto Pblico (DNPP) del
MEF y las entidades del Gobierno.
Los Convenios de Gestin entre las empresas estatales y
el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE).
2. Definicin de prioridades y estndares
Se estructura una metodologa para definir acciones prioritarias por cada sector y realizar el seguimiento de las actividades. Para el ao 2006, en el caso de los sectores educacin y
salud, se han definido actividades protegidas, en las cuales
3. Establecimiento de un sistema de indicadores de desempeo.
Este sistema se convertir en una herramienta de gestin pblica que contribuir a transformar la gestin del Estado y la
asignacin del presupuesto.
4. Implementacin de un sistema de evaluacin
Sustentado en dos componentes:
a) Sistema Nacional de Inversin Pblica - SNIP (Ley
26293)
Cobertura: Proyectos de Inversin
Instrumentos vigentes: Evaluacin Ex-Ante, en la etapa de
preinversin de los proyectos: otorga la viabilidad o inviabilidad de proyectos (no garantiza desembolso).
Seguimiento presupuestal a los proyectos en proceso de
ejecucin.
b) Sistema de Seguimiento y Evaluacin del Gasto Pblico
- SEP (Decreto Supremo 163-2004-EF, artculo 6)

Cobertura: Programas y Proyectos en ejecucin

Posibles Instrumentos de evaluacin: Evaluacin de Programas Pblicos y Evaluacin de Impacto.
56
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- Norma de autorizacin de Crdito Suplementario en el Presupuesto del Sector Pblico para el ao fiscal 2006, DS N 012-2006-EF.
58
Glosario
Glosario
AN
AL
GC
CEPAL
CLAS
DNPP
EFP
ENAHO
ESSALUD
FONAFE
FONCODES
FONCOMUN
FONCOR
INEI
MINEDU
MEF
MINSA
MMM
NBI
LRTF
ODM
OPD
PBI
PEI
PESEM
PHRplus
PIA
PISA
PNAIA
PRONAA
SIAF-SP
SNIP
SNP
SIS
TMM
UNICEF
Acuerdo Nacional
Amrica Latina
Gobierno Central
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
Comunidad Local de Administracin de Salud
Direccin Nacional del Presupuesto Pblico
Estructura Funcional Programtica
Encuesta Nacional de Hogares
Seguro Social de Salud
Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado
Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social
Fondo de Compensacin Municipal
Fondo de Compensacin Regional
Instituto Nacional de Estadstica e Informtica
Ministerio de Educacin
Ministerio de Economa y Finanzas
Ministerio de Salud
Marco Macroeconmico Multianual
Necesidades Bsicas Insatisfechas
Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal
Objetivos de Desarrollo del Milenio
Organismo Pblico Descentralizado
Producto Bruto Interno
Plan Estratgico Institucional - Ministerio de Economa
Planes Estratgicos Sectoriales Multianuales
Partners for Health Reform plus
Presupuesto Inicial de Apertura
Program for International Student Assessment
Plan Nacional de Accin por la Infancia y la Adolescencia
Programa Nacional de Asistencia Alimentaria
Sistema Integrado de Administracin Financiera del Sector Pblico
Sistema Nacional de Inversin Pblica
Servicios no Personales
Seguro Integral de Salud
Tasa de Mortalidad Materna
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

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EL GASTO

Gasto social en Amrica Latina, 2002/03 (Porcentaje del PBI)............................12

Presupuesto pblico 2006 por usos

Recuadro 1. Qu se entiende por gasto social?....................................................................15

En los ltimos aos, el Per ha logrado avances importantes

El crecimiento real fue de 20.6% en el mismo perodo.

no desarrollo de nias y nios peruanos. En abril del 2005,

Una mirada al gasto social en el Per

En los ltimos aos la proporcin del PBI que se destina

El nivel del gasto social en el Per es significativamente

Aumentar el gasto en educacin y salud implicara realizar

Aunque todava hay una brecha importante, en los ltimos

El gasto social peruano en el contexto de Amrica Latina

6.5% y 5.7% respectivamente. La heterogeneidad del gasto

Grfico 1: Gasto social en Amrica Latina, 2002/03

1/ Promedio ponderado. 2/ Promedio simple. Fuente: CEPAL. Elaboracin: Instituto APOYO.

Si se observa el nivel de gasto por habitante con respecto al

gasto social por habitante, respectivamente. El promedio para

Grfico 2: Nivel de gasto social por habitante

1/ Promedio ponderado. 2/ Promedio simple. Fuente: CEPAL. Elaboracin: Instituto APOYO.

El Gasto Social en AL ha tenido un incremento sostenido en

seguridad y asistencia social3 y educacin, en 1.9 y 0.8 puntos

Grfico 3: Evolucin del gasto social por componentes

Fuente: CEPAL. Elaboracin: Instituto APOYO.

nucin. El mayor incremento se da en seguridad y asistencia

Grfico 4: Evolucin del gasto social por componentes

Fuente: CEPAL. Elaboracin: Instituto APOYO.

El gasto social peruano en el contexto de Amrica Latina

En el pasado reciente el gasto social en el Per ha seguido

Grfico 5: Tasas de variacin del gasto social

Fuente: CEPAL. Elaboracin: Instituto APOYO.

Recuadro 1: Qu se entiende por gasto social?

Diagrama 1: Funciones asociadas al gasto social

Proteccin y previsin social

Vivienda y desarrollo urbano

Fuente: Resolucin Directoral N 010-2005-EF/76.01. Elaboracin: Instituto APOYO.

El gasto social en el Per: particularidades y tendencias

2.1. Tendencias recientes del gasto pblico

blico de 28.2 miles de millones de nuevos soles en el ao

Grfico 6: Evolucin del gasto pblico en el Per

Fuente: SIAF. Elaboracin: Instituto APOYO.

Si hay ms dinero, a dnde han ido a parar esos recursos

En la evolucin de la estructura del gasto corriente, se observa

Grfico 7: Evolucin del gasto pblico segn tipo de gasto

Fuente: SIAF. Elaboracin: Instituto APOYO.

Grfico 8: Evolucin del gasto corriente en el Per

Fuente: SIAF. Elaboracin: Instituto APOYO.

Para el presupuesto del ao 2006 esta tendencia se acenta.

Cuadro 1: Presupuesto pblico 2006 por usos*

Gasto no Financiero ni Previsional

Personal y Obligaciones Sociales

Otros Gastos Corrientes

II. Gasto Financiero

III. Gasto Previsional

*Presupuesto institucional de apertura (PIA).

El crecimiento real fue de 20.6% en el mismo perodo.

El gasto social en el Per: particularidades y tendencias

Otra manera de clasificar el gasto pblico es por funciones, la

Nacional han experimentado lo contrario. En general, para el

Cuadro 2: Estructura del gasto pblico por funciones, 2001 - 2006

*Presupuesto institucional de apertura.

El incremento del gasto pblico experimentado en el perodo

explicaran esta tendencia (Grfico 9). Sin embargo, la fuente