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Derecho Fiscal

Presentación

Índice

Página

1. El régimen financiero del Estado

 

1.1. La actividad financiera del Estado 1.1.1. La ciencia de las finanzas públicas 1.1.2. El derecho financiero

3

3

5

1.2. El presupuesto 1.2.1.El presupuesto tradicional 1.2.2.Presupuesto por programas 1.2.3.El presupuesto funcional

6

7

7

8

1.3. El presupuesto en México 1.3.1.Presupuesto de Ingresos 1.3.2.Ingresos tributarios 1.3.3.Ingresos no tributarios 1.3.4.Fases del presupuesto de ingresos

9

9

14

17

19

1.4. El presupuesto de Egresos

26

 

1.4.1.Principios

28

1.4.2.Fases

31

 

1.5. La contabilidad pública

37

2. Nociones generales del Derecho Fiscal

 
 

2.1. Concepto de Derecho Fiscal

41

2.2. Denominación

43

2.3. Autonomía del Derecho Fiscal

45

2.4. Relaciones con otras ramas del derecho

48

2.5. Terminología

50

3. Fuentes del Derecho Fiscal

 
 

3.1.

Introducción

53

Derecho Fiscal

 

3.2. Diversas clasificaciones

53

3.3. Fuentes del derecho fiscal en México

54

3.4. La ley

55

3.5. El decreto – ley y el decreto delegado

55

3.6. El reglamento

56

3.7. Las circulares

56

3.8. La jurisprudencia

57

3.9. La doctrina

58

3.10. La costumbre

58

3.11. Tratados Internacionales

59

3.12. Los principios generales del derecho

60

4.

Ordenamientos fiscales

 

4.1. Introducción

65

4.2. La ley fiscal

65

4.3. El reglamento

82

4.4. Las circulares

85

5 El Impuesto

 
 

5.1

Definición

91

5.2

Principios teóricos

91

5.3

Sujetos

93

5.4

Características legales

94

5.5

Clasificación

97

1.6.

Efectos de los impuestos

100

6 Los derechos

 
 

6.1 Denominación

105

6.2 Definición

105

6.3 Sujetos

107

6.4 Características legales

107

6.5 Servicios que deben sufragarse con los derechos

109

7 La contribución especial

 
 

7.1

Definición

113

Derecho Fiscal

 

7.2

Sujetos

115

7.3

Características legales

115

7.4

Clasificación

117

7.5

Servicios por los que se exige la contribución Especial

117

7.6

Analogías y diferencias entre las diversas contribuciones

118

8 La obligación fiscal

 
 

8.1 Introducción

121

8.2 Definición

122

8.3 La Relación tributaria

124

8.4 El objeto del tributo

124

8.5 La fuente del tributo

125

8.6 El hecho imponible

126

8.7 El nacimiento de la obligación fiscal

131

8.8 Determinación de la obligación fiscal

133

8.9 Tarifas

136

8.10 Epoca del pago de la obligación fiscal

137

8.11 Exigibilidad de la obligación fiscal

139

9 El sujeto activo de la obligación fiscal

 
 

9.1 El sujeto activo

143

9.2 El sujeto activo en la legislación mexicana

145

9.3 Competencia entre federación, estados y municipios

146

9.4 Facultades exclusivas de la federación

147

9.5 El fisco estatal

149

9.6 El fisco municipal

151

9.7 La coordinación fiscal

153

10 El sujeto pasivo de la obligación fiscal

 
 

10.1 El sujeto pasivo

159

10.2 Clasificación de los sujetos pasivos

161

10.3 La capacidad del sujeto pasivo

162

10.4 Criterios de vinculación del sujeto pasivo

163

10.5 Los extranjeros

167

10.6 El sujeto pasivo en la legislación mexicana

168

Derecho Fiscal

11 La prohibición de exención de impuestos

 

11.1 Antecedentes

171

11.2 Tasa y/o exención tributaria

182

11.3 Subsidio versus exención

182

12 Extinción de la obligación fiscal

 

12.1 Formas de extinción

185

12.2 El pago

185

12.3 La prescripción y la caducidad

189

12.4 La compensación

194

12.5 La condonación

195

12.6 La cancelación

197

13 Derecho penal fiscal

 
 

13.1 Derecho penal fiscal y derecho penal común

201

13.2 Las infracciones y su clasificación

202

13.3 Las sanciones y su clasificación

202

13.4 Legislación mexicana

205

14 El procedimiento fiscal

 
 

14.1 Aspectos generales

213

14.2 Fases del procedimiento fiscal

214

14.3 Autoridades administrativas y jurisdiccionales

216

14.4 El tiempo en el procedimiento fiscal

218

15 Fase oficiosa del procedimiento fiscal

 
 

15.1 Iniciación del procedimiento

227

15.2 Facultades de comprobación

230

15.3 Visitas domiciliarias

233

15.4 Inconformidad contra las actas de visita domiciliaria

243

15.5 Determinación de tributos omitidos

247

15.6 Notificaciones

250

Derecho Fiscal

16

Fase oficiosa del procedimiento fiscal II

16.1 El procedimiento económico coactivo

255

16.2 Constitucionalidad del procedimiento

256

16.3 Naturaleza jurídica

258

16.4 Desarrollo del procedimiento

259

16.5 Suspensión del procedimiento económico – coactivo

260

17

Fase contenciosa del procedimiento fiscal

17.1 El recurso administrativo

267

17.2 Importancia del recurso administrativo

267

17.3 Principios de firmeza de la resolución administrativa

268

17.4 Diferencia entre recurso y proceso

270

17.5 Naturaleza técnica y jurídica del recurso administrativo

271

17.6 Elementos del recurso administrativo

272

17.7 Formalidades en el recurso administrativo

274

17.8 Clasificación del recurso administrativo

278

17.9 Los recursos en el Código Fiscal de la Federación

278

18

Fase contenciosa del procedimiento fiscal II

18.1 Origen y competencia del Tribunal Fiscal de la Federación 283

18.2 Procedencia del juicio de nulidad

286

18.3 Partes en el juicio

287

18.4 Sustanciación del procedimiento y sentencia

288

18.5 Recursos procesales

302

18.6 Notificaciones

305

Unidad 1

El régimen financiero del Estado.

“La realización de las actividades del Estado necesita un gran numero de recursos económicos, los cuales, obtiene, administra y aplica de acuerdo con sus planes y programas elaborados previamente”.

DERECHO FISCAL

Unidad 1

El régimen financiero del Estado.

1.1 LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO

La realización de las actividades del Estado necesita un gran número de recursos económicos, los cuales obtiene, administra y aplica de acuerdo con planes y programas elaborados previamente. La satisfacción de las necesidades públicas pretende alcanzarla a través de la Administración Pública, que en ejercicio de la función administrativa ejecuta actos materiales y jurídicos, con base en las atribuciones que el ordenamiento jurídico le confiere.

Para cubrir los castos que exige su actividad, el Estado debe obtener los medios económicos necesarios, administrarlos y aplicarlos adecuadamente. Esta práctica de obtención, maneja y aplicación de los recursos del Estado recibe el nombre de actividad financiera, la cual no sólo constituye un medio para alcanzar un fin del Estado, sino que, como lo señala Guían, cumple una función instrumental toda vez que por si misma no tiende a la satisfacción de necesidades colectivas, sino que representa una condición indispensable para el desarrollo de todas las restantes actividades.

De acuerdo con la anterior, la actividad financiera del Estado está integrada por tres momentos o fases: la obtención, el manejo o gestión y la aplicación o gasto de recursos económicos.

La obtención de recursos la realiza el Estado a través de los diversos medios que tiene a su alcance: la explotación de sus propios bienes y por el manejo de sus empresas; el ejercicio de su poder de imperio, con base en el cual establece las contribuciones que los particulares deberán aportar para los gastos públicos, y,

finalmente. por otros medios financieros que en calidad de empréstitos, vía crédito interno o externo, obtendrá de otros sujetos.

El manejo o gestión de los recursos que obtiene el Estado se efectúa mediante los diferentes órganos que integran la Administración Pública, los cuales están sujetos a las disposiciones legales que regulan su actuación.

Por su parte, la aplicación de dichos recursos constituye las erogaciones que en concepto de gasto público tiene que efectuar en su gestión.

1.1.1. La ciencia de las Finanzas Públicas

El estudio de la actividad financiera del Estado es materia de la ciencia de las Finanzas Públicas, disciplina que logró su autonomía de la Economía Política a fines del siglo pasado. También se le denomina Hacienda Pública, principalmente en España

La palabra finanzas deriva cae la voz latina finer, que significa "terminar, pagar". Así, el concepto de finanzas comprende todo lo relativo a pagar, en donde además del acto de terminar con un adeudo, también queda incluida la forma de manejar aquello con que se paga, y la forma en que se obtuvieron los recursos necesarios para estar en posibilidad de realizar los pagos. (Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto. Principios de Derecho Tributario Pág. 21.)

Joaquín B. Ortega, citado por Sergio Francisco de la Garza (Derecho Financiero Mexicano, Pág. 11) define a la ciencia de las Finanzas Públicas como:

"La ciencia que estudia los principios abstractos, los objetos políticos, los medios económicos y las normas jurídicas. positivas que rigen la adquisición, la gestión y el medio de empleo de los recursos o elementos económicos requeridos por el Estado para la satisfacción de las necesidades públicas por medio de los gastos públicos".

Los diversos tratadistas de las Finanzas Públicas han pretendido explicar la naturaleza de san contenido con base en su enfoque personal. Por un lado, el mayor número de estudiosos, partiendo de su contenido eminentemente económico, la enfocan como una ciencia netamente económica y aplican los principios de esta disciplina para explicar su existencia.

Otros autores, por su parte, pretenden enfocarla desde el punto de vista político en virtud de cine los criterios de obtención, manen aplicación de los recursos del Estado se encuentran a cargo de un ente de esta naturaleza, además de que su objetivo debe obedecer a la satisfacción de los grupos sociales que integran la población. En este mismo sentido, pero dando mayor importancia a las necesidades de los habitantes, la escuela sociológica considera corno base primordial al aspecto social.

No faltan criterios que por considerar toda la actividad del Estado sujeta a un conjunto de normas legales que regulan su actuación, dan importancia al aspecto jurídico, base estructural del funcionamiento del ente público, adjudicando a las Finanzas Públicas un contenido preponderantemente jurídico.

La realidad es que tanto las disciplinas señaladas como otras no mencionadas coinciden en diversos aspectos que es necesario considerar perra, sobre todo, debemos tener presente que las Finanzas tienen un contenido eminentemente económico, por los medios empleados, además uno político, por la naturaleza del ente público que se encarga de la obtención, gestión y manejo de esos recursos para la satisfacción de las necesidades públicas. Ice igual manera, tiene un contenido jurídico, por los instrumentos, traducidos en normas jurídicas, que regulan los tres momentos a que hemos hecho referencia, y, por último, un contenido sociológico, por los elementos sociales a los que afecta o beneficia.

De acuerdo coro lo anterior, podernos concluir que existen disciplinas que si bien aún no logran are desarrollo pleno, si tienen principios que es posible identificar para su estudio. Estas disciplinas son la Economía Financiera, la Política Financiera, el Derecho Financiero y la Sociología Financiera.

1.1.2. El Derecho Financiero

A pesar de que la mayoría de los autores mencionan la existencia de un Derecho Financiera, no existe consenso acerca de su estructuración como una rama del Derecho, además de que difieren respecto de su contenido, lo que impide hablar de la unidad que necesita toda rama jurídica. No obstante estas diferencias, en los puntos coincidentes se puede identificar una diversidad de principios y de legislación.

Para efectos de estudio del Derecho Administrativo es suficiente mencionar que en nuestro país el maestro Sergio Francisco de la Garza acepta la existencia de este derecho, al cual identifica como el

de, normas jurídicas que regular, la actividad financiera del Estado en sus

tres momentos a saber: en el establecimiento de tributos y, obtención de diversas clases de recursos, en la gestión o anejo de sus bienes patrimoniales y en la erogación de recursos para los gastos públicos, así como las relaciones jurídicas que era el ejercicio de dicha actividad se establecen entre los diversos órganos del Estado o entre dichos óranos y los particulares. ya sean deudores ,o acreedores del Estado"

conjunto "

No obstante su definición., Más adelante acepta la faltan de principios propios en lasa ralas que lo integran, los cuales sólo encuentra en, el Derecho Tributario. En el mismo sentido se manifiesta Giuliani Fonrouge, quien sólo acepta esta disciplina para efectos didácticos.

Con relación al contenido de esta disciplina, los que aceptan su existencia parten de tres grandes divisiones que coinciden con los momentos en que se manifiesta la actividad financiera: la obtención de recursos económicos cayo estudio corresponde al Derecho Fiscal que a su vez comprende al Derecho Tributario y, al Crediticio el manejo de los recursos del Estado, que corresponde al Derecho patrimonial del Estado, y por último, la aplicación de esos recursos, que compete al Derecho presupuestario. Sin embargo, no hay consenso en dicha integración.

Planteada así la división del Derecho Financiero, tenemos que el Derecho Fiscal incorporaría los principios y normas según los cuales el Estado percibe los ingresos necesarios para satisfacer el gasto público, ya sea provenientes de su poder ole imperio, tributas o contribuciones, así como aquellos derivados de la contraprestación que pagan los particulares por algunos servicios públicos que reciben, los derivados de la explotación de los bienes de dominio público, enajenación de sus bienes de dominio privado. los procedentes de sus empresas, así como los percibidos por el uso del crédito público.

El Derecho Patrimonial del Estado comprendería los principios y normas jurídicos relativos a la administración o gestión del patrimonio del Estado a de sus empresas, y el Derecho Presupuestario los principios y normas correspondientes a la preparación, aprobación, ejecución y control de los presupuestos de egresos e ingresos del Estada.

1.2. EL PRESUPUESTO

'Existe unanimidad en el criterio ole los tratadistas de Administración Pública y de

Finanzas Estatales, de que un presupuesto constituye un programa de trabajo de la corporación política durante un lapso determinado, expresado su costo en cifras o términos monetarios, el cual es formulado, aplicado y controlado por el Poder Ejecutivo,

y autorizado por el Poder Legislativo. Atendiendo a un aspecto puramente objetivo,

podernos decir que el presupuesto es el documento -leal y contable- en que el gobierno prevé. en cantidades de dinero, los gastos que habrá. de hacer en cierto periodo y los ingresos que serán necesarios para cubrir aquellos".

El maestro Serra fojas afirma que:

"La palabra presupuesto, budget, es un término del argot del siglo XVIII, Boaugette o sac die papier, que originalmente era el portamonedas público, que servia para recibir los ingresos y obtener las sumas que gastaría el Estado' `.

"En Inglaterra se usó el término para describir la bolsa de cuero (cartera) en que el canciller de la tesorería llevaba consigo al parlamento una relación de las necesidades de gobierno y con sus fuentes de ingreso. Eventualmente vino a significar los documentos y propósitos contenidos en la bolsa, con los proyectos de las finanzas públicas propuestos a los legisladores".

La concepción del presupuesto ha variado en la medida que han hecho las actividades del Estado, pues en un Estado Policía, cuyas actividades se dirigían fundamentalmente

a la seguridad interior, al cuidado de sus fronteras y a la resolución de conflictos entre los particulares, el contenido de su presupuesto era insignificante en comparación con los volúmenes que contiene el relativo al Estado contemporáneo, en el que sus actividades han aumentado y se hará diversificado.

Esta variación en el contenido o concepción del presupuesto ha dado origen a diferentes sistemas presupuéstales: tradicional, por programas y funcional.

1.2.1. Presupuesto tradicional

La concepción antigua del presupuesto comprendía solamente los ingresos y los gastos públicos- de esta forma el presupuesto constituía el documento público en el que se establecía lo que el gobierno gastaría y la fuerte de donde emanarían los ingresos necesarios para dicha erogación, constituyendo, en consecuencia, un acto de relativa influencia en la vida económica y social de una nación.

Maurice Duverger afirma que:

"Según su concepción tradicional el presupuesto está limitado a los gastos e ingresos del listado, es decir, que es un documento meramente financiero. Se considera, por otra parte, que el presupuesto tiene que ser anual como los presupuestos de los particulares y de las empresas privadas. Finalmente, y sobre todo, el presupuesto debe estar en equilibrio, es decir, que ingresos y gastos deben compensarse exactamente. Carácter financiero, equilibrio, anualidad, tales son los elementos fundamentales que caracterizan el presupuesto clásico".

1.2.2. Presupuesto por programas

Para este sistema el presupuesto no es sólo el conjunto de previsiones de los gastos y los ingresos, sino que constituye un instrumento de trabajo de la Administración pública, pues en él se establecen las actividades que se desarrollarán, así como los medios para llevarlas a cabo.

En este tipo de presupuesto los elementos esenciales del tradicional financiero, equilibrio y anualidad dejan de tener relevancia, pues deja de ser un acto exclusivamente financiero que contiene gastos e ingresos, para convertirse en un instrumento que refleja toda la actividad económica nacional. Ya que a través e él la Administración Poca llevará a cabo la planeación económica y social.

"El presupuesto del Estado es: el programa de acción del gobierne, ya que los créditos previstos para los diferentes Servicios muestran de forma precisa la actividad de estos servicios y las posibles reformas que se quiere introducir. Aumentar los créditos para la educación nacional significa proveer un mejoramiento e la instrucción pública: disminuir los créditos militares significa prever una disminución de la tensión internacional; etcétera".

1.2.3 Presupuesto funcional

"Si bien el presupuesto por programas y actividades ofrece poderosos atractivo tiene ciertos inconvenientes que aun no han sido vencidos. Como por ejemplo, el de ser poco Útil para las dependencias administrativas que no están facultadas para emitir juicios sobre la procedencia de los programas que nacen en las altas esferas gubernamentales como resultado de análisis políticos, sociales Y económicos el de que el gobierno hace muchas cosas que no tienen la importancia necesaria para que sus resultados sean medidos dentro de un programa por lo que es indispensable que el programador debe

tener el suficiente criterio, para cuáles actividades deben ser consideradas para la evaluación de sus resultados y cuáles no; Y el de requerir de una bien organizada administración publica, cuyos métodos y sistemas le den plena eficiencia, Por otra parte, esta idea de presupuesto por Programas y actividades no ha sido precisamente de la simpatía de los legisladores en buen números de países, quienes exigen una presentación detallada de los gastos que habrá que hacer el Poder Ejecutivo, además de los resultados y costos de la actuación de la administración publica.

Frente a esta problemática, la doctrina ha introducido el presupuesto funcional.

que "

que

asignadas en grandes categorías o rubros a las dependencias, las que pueden discrecionalmente , emplearlas para el desarrollo del programa sin que sea necesaria la autorización previa de la oficina central del presupuesto pudiendo efectuar, incluso transferencias compensadas; Constituye este sistema, por lo mismo una fuente directa

de la información en cualquier nivel para los órganos legislativo y administrativo.

constituye ya un instrumento en relación con las actividades a desarrollar, pero Permite la delegación administrativa en el manejo de cantidades globales

1.3. EL PRESUPUESTO EN MÉXICO

El presupuesto en nuestro país está integrado por dos documentos: uno denominado presupuesto de Egresos de la Federación, y otro Ley de Ingresos de la Federación. Cuya naturaleza jurídica la identifica como un acto formal y materialmente legislativo.

En virtud de que a la Cámara de Diputados le corresponde discutir primeramente la aprobación de ingresos y después los egresos (articulo I, fracción IV, constitucional), estudiaremos en primer lugar el presupuesto de ingresos.

1 .3.1. Presupuesto Ingresos

El acto legislativo que determina los ingresos que el Gobierno Federal está autorizado para recaudar en un año determinado, se denomina Ley de Ingresos de la Federación, cuya naturaleza jurídica la identifica como un acto formal y materialmente legislativo.

En México la Constitución política otorga facultades al Congreso de la Unión para "imponer las contribuciones necesarias a cubrir el Presupuesto" (artículo 73 fracción VIII), las cuales se discutirán primeramente por la Cámara de Diputados y después por

la de Senadores (articulo 72 inciso h).

La Ley de Ingresos constituye un catálogo de conceptos que a manera de ingresos puede percibir el Gobierno Federal. Dicha lista, salvo casos excepcionales, no especifica los elementos de las contribuciones: sujeto, objeto, cuota, tasa o tarifa, ni las infracciones o sanciones, ira que sólo establece que en determinado ejercicio fiscal el Estado está autorizado a percibir los ingresos provenientes de los conceptos que en la misma se enumeran, los que causan y recaudan de acuerdo con las leyes especificas en vigor.

Al respecto Gabino Fraga señala que

materia de impuestos, existen dos ciases de disposiciones: las que fijan el monto

del impuesto, los sujetos del mismo y la forma de causarse y recaudarse., Y las que enumeran anualmente cuáles impuestos deben causarse; De modo que la ley general que anualmente se expide con el nombre de ley de ingresos, no contiene por regla general sino un catálogo de los impuestos que lean de cobrarse en un año fiscal. Al lado de ella existen leyes especiales que regulan los propios impuestos y que no se reexpiden cada año cuando la primera conserva el mismo concepto de impuesto---. (Derecho Administrativo, Pág. 318.)

en "

La Ley de Ingresos de la Federación para el año de 1989 establece que en ese ejercicio fiscal la Federación obtendrá ingresos por los siguientes conceptos:

1. Impuestos

-Impuesto sobre la renta.

-Impuesto al activo de las empresas. Impuesto al valor agregado.

-Impuesto especial sobre producción y servicios.

-Impuesto sobre las erogaciones por remuneración al trabajo personal prestado bajo la dirección y dependencia de un patrón.

-Impuesto sobre adquisición de inmuebles.

-Impuesto sobre tenencia o uso de vehículos. Impuesto sobre automóviles nuevos.

-Impuesto sobre servicios expresamente declarados de interés público por ley, en los que intervengan empresas concesionarias de bienes del dominio directo de la Nación.

-Impuesto sobre adquisición de azúcar, cacao y otros bienes. Impuestos al comercio exterior.

a) A la importación,

b) A la exportación.

II.Aportaciones de Seguridad Social

-Aportaciones y abonos retenidos a trabajadores por patrones para el Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores.

-Cuotas para el Seguro Social a cargo de patrones y trabajadores.

-Cuotas para el Instituto e Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado a cargo de los citados trabajadores

-Cuotas para el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas a cargo de los militares.

III.Contribución de Mejoras

-Contribución de mejoras para obras públicas de infraestructura hidráulica.

IV. Derechos

-Por recibir servicios que presta el Estado en funciones de derecho público. -Por la prestación de servicios exclusivos del Estado a Cargo de organismos descentralizados.

-Por el uso o aprovechamiento de bienes del dominio público. -Derecho extraordinario por extracción de hidrocarburos. -Derecho sobre el excedente del precio internacional del petróleo.

V. Contribuciones no Comprendidas en las fracciones precedentes causadas era Ejercicios Fiscales Anteriores Pendientes de Liquidación o de Pago

VI Accesorios

VII. Productos

-Por los servicios que no correspondan a funciones de derecho público.

-Derivados del uso, aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio privado:

a) Explotación de tierras y aguas.

b) Arrendamiento de tierras. Locales y construcciones.

c) Enajenación de bienes:

-Muebles

-Inmuebles

d) Intereses de valores, créditos y bonos.

e) Utilidades:

-De organismos descentralizados y empresas de participación estatal.

-De la Lotería Nacional para la Asistencia Pública.

- De Pronósticos para la Asistencia Pública.

-Otros.

f) Otros.

VIII. Aprovechamientos

-Multas.

-Indemnizaciones.

-Reintegros.

a) Sostenimiento de las Escuelas Artículo 123.

b) Servicios de Vigilancia Forestal

c)

Otros.

-Provenientes de obras públicas de infraestructura hidráulica. Participaciones en los ingresos derivados de la aplicación de leves locales sobre herencias v legados expedidas de acuerdo con la Federación.

-Participaciones en los ingresos derivados de la aplicación de leyes locales sobre donaciones expedidas de acuerdo con la Federación.

-Aportaciones de los Estados, y Municipios y particulares para. el servicio del Sistema Escolar Federalizado.

-Cooperación del Departamento del Distrito Federal por servicios públicos locales prestados por la Federación.

-Cooperación de los Gobiernos de los Estados, Municipios y de particulares para alcantarillado, electrificación, caminos y líneas telegráficas, telefónicas y para otras obras públicas.

-5% de días de cama a cargo de establecimientos particulares para internamiento de enfermos y otros destinados a la Secretaría de Salud.

-Participaciones a cargo de los concesionarios de vías generales de comunicación y de empresas de abastecimiento de energía eléctrica.

-Participaciones señaladas por la Ley Federal de Juegos y Sorteos.

-Regalías provenientes de fondos y explotaciones mineras.

-Aportaciones de contratistas de obras públicas.

-Destinados al Fondo para el Desarrollo Forestal.

a) Aportaciones que efectúen los Gobiernos del Distrito Federal, Estatales y Municipales, los organismos y entidades públicas, sociales y las particulares.

b

) De las reservas nacionales forestales.

c)

Aportaciones al Instituto Nacional de Investigaciones Forestales y Agropecuarias.

d

) Otros conceptos.

-Hospitales militares.

-Participaciones por la explotación de obras del dominio público señaladas por la Ley

Federal de Derechos de Autor.

-Remanentes de precios de rentas de azúcar. mieles incristalizables, alcohol y cabezas

y colas, realizadas por Azúcar, S.A. de C.V.

-Recuperaciones de Capital.

a )Fondos entregados en fideicomiso, en favor de entidades federativas y empresas públicas.

b

) Fondos entregados en fideicomiso, en favor de empresas privadas y a particulares.

c)

Inversiones en obras de agua potable y alcantarillado.

d)

Otros.

-Provenientes de decomiso y de bienes que pasan a propiedad del Fisco Federal.

-No comprendidos en los incisos anteriores, provenientes del cumplimiento de convenios celebrados en otros ejercicios.

-Otros.

IX Ingresos Derivados de Financiamientos

-Emisiones de valores.

a) Internas,

b) Externas.

-Otros financiamientos.

a)Para el Gobierno Federal.

b) Para organismos descentralizados y empresas de participación estatal.

c)Otros.

X. Otros Ingresos

-De organismos descentralizados.

-De empresas de participación estatal.

-Financiamiento de organismos descentralizados y empresas de participación estatal.

Del análisis de esta lista resulta una clasificación básica en la que se divide a los ingresos en dos grupos: ingresos provenientes del poder impositivo del Estado, que llamaremos ingresos tributarios, y los que tienen características diferentes y que, por lo mismo, denominaremos ingresos no tributarios.

De acuerdo con lo anterior se incluyen en los ingresos tributarios los siguientes conceptos:

I. Impuestos.

II. Aportaciones de Seguridad Social.

III. Contribuciones de Mejoras,

IV Derechos.

V. Contribuciones pendientes de ejercicios Anteriores.

VI. Accesorios de

Para la integración de los ingresos no tributarios es conveniente hacer una subclasificación en patrimoniales y crediticios.

En los patrimoniales se agruparía la mayoría de los renglones del concepto de Aprovechamientos y los renglones 1 y 2 del referente a Otros Ingresos; es decir, los provenientes de organismos descentralizados y de empresas de participación estatal, así como a los Productos.

Finalmente, era los crediticios se integran a los ingresos derivados de financiamientos, tanto internos como externos, del sector central de la Administración Pública Federal, así como de organismos y empresas de participación estatal de dicha administración.

1.3.2 Ingresos tributarios

Para determinar cuáles de los ingresos que obtiene el Estado tienen la característica de tributarios es necesario partir de un criterio uniforme. Este criterio de selección debe referirse, necesariamente, a la facultad o poder que el Estado, como órgano político- jurídico., Tiene para obtener de manera unilateral recursos de los particulares, conocido como potestad tributaria.

A través de este poder el Estado fija, las contribuciones que los particulares deben aportarle, en los términos de la fracción IV del artículo 31 constitucional, con el fin de cubrir los gastos públicos de la Federación, Estado o Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.

De esta disposición se deriva que las contribuciones:

a) Constituyen obligaciones de derecho público.

b) Deben ser establecidas por una ley.

c) Deben ser proporcionales y equitativas.

d) Su producto debe destinarse a cubrir gastos públicos.

a) Obligación de Derecho Público

Las contribuciones, al ser establecidas por el Estado en ejercicio de un poder público, no derivan de un acto contractual, sino de una cara impuesta por una declaración unilateral del Estado, sometida a las normas de derecho público, lo que le da el derecho de cobrarlo aun en contra de la voluntad del particular, a través de un procedimiento administrativo de ejecución,

b) Establecida por la ley,

El mandato constitucional dispone que las contribuciones solamente pueden ser establecidas a través de una ley. Conforme al principio de la División de Poderes, el acto legislativo es facultad del Congreso de la Unión por lo que él, y sólo él, podrá emitir leyes en sentido formal y material. Aún más, dentro del proceso legislativo, cuando se trata de leyes que establezcan contribuciones, se requiere que la cámara de origen sea precisamente la de Diputados, la cual, conforme a la teoría constitucional, es la representante de la población (articulo 72 de la Constitución Política).

Este criterio seria plenamente válido en una estructura estatal en que la división de

poderes fuera rígida, lo cual, como se ha demostrado, es improcedente. El sistema constitucional mexicano establece dos excepciones al principio general: cuando se trata de situaciones de emergencia que pongan en grave peligro la seguridad del país, y cuando el Ejecutivo sea autorizado por el Legislativo para legislar a fin de regular la economía del país y el comercio exterior (artículos 49. 29 y 131 constitucionales). En estos casos, y sólo en ellos, el Ejecutivo podrá ejercer las facultades legislativas, emitiendo los llamados decretos ley, por ser formalmente decretos del Ejecutivo y materialmente normas jurídicas, generales, impersonales y abstractas.

Así, solo en los dos casos mencionados las contribuciones pueden ser fiadas por el Ejecutivo, pero sin perder de vista que el principio general ordena que se establezcan por una ley, formal y materialmente considerada.

c) Deben ser proporcionales y equitativas

Quizá sean estos elementos de las contribuciones los que más controversias lean originado respecto de sus características. La proporcionalidad da ha idea de una parte de algo, de lo cual se deduce que el tributo debe establecerse en proporción a la riqueza de la persona sobre la que va a incidir.

La equidad, por su parte, deriva de aquella idea de la justicia del caso concreto. de la aplicación de la ley en igualdad de condiciones. a los que se encuentren en igualdad de circunstancias.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación interpretó estos conceptos al manifestar que:

"El tributo

invocado articulo 31, fracción IV de la Constitución política, ya que es equitativo. en

cuanto se aplica en forma general a todos los que se encuentren en la misma situación

tributaria

los causantes "

con los requisitos de proporcionalidad y equidad exigidos por el

cumple

es

proporcional. supuesto que se cobre según la capacidad económica de

En otras tesis de la Suprema Corte se ha pretendido aclarar los conceptos que nos ocupan. En el informe de labores correspondiente al año de 1985, la tesis de Jurisprudencia número 5 que aparece con el rubro de "Impuestos. Su proporcionalidad Y equidad" establece que:

"La proporcionalidad radica, medularmente, en que los sujetos pasivos deban contribuir

a los gastos públicos en función de su respectiva capacidad económica, debiendo

aportar una parte justa y adecuada de seas ingresos, utilidades o rendimientos

principio de equidad radica medularmente en la igualdad ante la misma ley tributaria de todos los sujetos pasivos de aun mismo tributo, los que en tales condiciones deben recibir un tratamiento idéntico en lo concerniente a hipótesis de causación, acumulación de ingresos graciables, deducciones permitidas, plazos de pago, etc., debiendo únicamente variar las tarifas tributarias aplicables de acuerdo con la capacidad económica de cada contribuyente para respetar el principio de proporcionalidad antes mencionada"

El

Con base en lo anterior, podemos concluir, con la explicación más simple. que habrá proporcionalidad Y equidad cuando la carga del impuesto esté de acuerdo con la capacidad contributiva de sujetos y se aplique a todos aquellos que se encuentren en el supuesto señalado por la ley.

d) Su producto debe ser destinado para cubrir el gasto público.

De este concepto se deriva que el producto de las contribuciones no puede destinarse pare otro fin, ya que el destino que se da a los impuestos es elemento esencial de los tributos.

La afirmación anterior pone de manifiesto generalidad del destino de estos ingresos lo que no excluye la posibilidad de asignarlos a fines específicos dentro del gasto público. Entonces tenemos que de la masa global de los ingresos tributarios se harán las aplicaciones a aspectos particulares del gasto público.

Además, es necesario señalar que existe posibilidad de destinar el producto de un tributo a un, fin particular, claro está siempre por una disposición legal.

específico

Partiendo de las cuatro características de referencia es posible traer de estructurar un concepto de tributo, haciendo aclaración de que también se le denomina gravamen, exacción y contribución. Así podemos decir que los tributos son aportaciones económicas que de acuerdo con la ley el Estado exige de manera proporcional y equitativa a los particulares sujetos a su potestad soberana, y que se destinan a cubrir

el gasto publico.

1.3.3 Ingresos no tributarios

Como se indico anteriormente, los ingresos no tributarios derivan de la explotación de los recursos con que cuenta el Estado, o de los financiamientos que por diferentes vías se procura con el fin de completar su presupuesto, De ello resulta la existencia de ingresos patrimoniales y de ingresos crediticios.

Dentro de los patrimoniales quedan comprendidos todos aquellos ingresos que percibe el Estado como contraprestación por los servicios que presta, que no corresponde a sus funciones de derecho publico, así como por el uso, aprovechamiento o enajenamiento de sus bienes del dominio privado, es decir, los ingresos que el Código Fiscal de la Federación denomina productos.

Finalmente, deben considerarse como ingresos patrimoniales del Estada los que no obstante que tienen su origen en la actividad realizada de acuerdo a sus funciones de derecho público, no derivan de su poder tributario como son las multas, indemnizaciones, reintegros, participaciones, cooperaciones, regalías, etc., enunciados en el Código Fiscal de la Federación y en la Ley de Ingresos como aprovechamientos.

De lo anterior se concluye que los ingresos patrimoniales pueden ser identificados como aquellos recursos que obtiene el Estado por la administración de su propio patrimonio.

El otro tipo de ingresos no tributarios lo constituyera los crediticios, que son aquellas cantidades que con el carácter de préstamos son obtenidas por diferentes vías:

financiamientos internos o externos, a través, de préstamos o por la emisión de bonos, cualquiera que sea su denominación, pero que presentan la característica de tener que ser reembolsados en su oportunidad, y que constituyen la deuda pública.

Nuestra Constitución en la fracción VIII del articulo 73, faculta al poder Legislativo para sentar las bases sobre las diales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos sobre el crédito de la nación., Para aprobar las operaciones que al efecto realice y para reconocer y disponer el pago de la deuda nacional. De acuerdo con esta facultad, el Congreso de la Unión expidió la Ley General de la Deuda Pública, que norma todas las actividades relativas a esta materia.

"La palabra empréstito viene del latín in praestitus, de pra estare, prestar. En su sentido amplio significa el préstamo de dinero que se tomó o sé recibe. En su sentido restringido, que es al mismo tiempo el usual, se refiere al préstamo que torna el Estado

y las demás instituciones públicas o privadas. Empréstito designa los préstamos

públicos que contratan los gobiernos con el Fin de atender las, necesidades del Estado". (Serra Rojas, Ob., cit.,Pág. 127.`

Así, "El empréstito es un contrato administrativo, o contrato público, que tiene por objeta obtener pan crédito a interés fijo, a largo plazo, que precisa la forma del servicio de intereses o del reembolso del capital destinado a cubrir un déficit, financiar gastos extraordinarios, atender urja situación critica o para apoyar el sistema monetario nacional.

Otra clasificación que podríamos derivar de la ley señalada es la relativa a los ingresos de derecho privado y los de derecho público, Los primeros corresponden a aquellos recursos que percibe el Estado en el ejercicio de sus funciones de derecho privado, y que no puede exigir por vía económico-coactiva, corno son los que nuestra legislación denomina productos.

En cambio, las de derecho público son aquellos ingresos que el Estado percibe y obtiene como autoridad, en ejercicio de funciones de derecho público, y que incluso, puede obtenerlos por vía forzosa.

1.3.4 Fases del presupuesto de ingresos

El presupuesto de ingresos se realiza en tres fases: iniciativa, discusión y aprobación, y

ejecución.

I.- Iniciativa

Conforme a lo dispuesto por el artículo 74, fracción IV segundo párrafo, constitucional, corresponde al Presidente de la República formular la iniciativa de la Ley de Ingresos de la Federación, misma que hará llegar a la Cámara de Diputados a más tardar el día 15 del mes de noviembre. Pero si el Presidente inicia su mandato el 1 ° de diciembre, el proyecto aludido lo presentará basta el día 15 de ese mes.

Gabino Fraga señala que

para "

la expedición de la Ley de Ingresos se requiere un estudió condiciones

particulares económicas riel país y de las posibilidades que haya de satisfacer la cara del impuesto, haciendo una estimación probable de su rendimiento, ya que dichos ingresos deben ser bastantes para cubrir el presupuesto de egresos".

Es por esto que el autor citado, considera que el Ejecutivo es el único que está dotado de "los medios y elementos para. Poder hacer los cálculos y estimaciones que forzosamente implica el proyecta de ley, ya que el Congreso de la Unión no tiene la preparación técnica ni cuenta con los para la realización del proyecto de la Ley de Ingresos.

II.- Discusión y aprobación

Como característica esencial de la Ley de Ingresos de la Federación se establece en la Constitución (artículo 7 inciso h y 74 fracción IV) que su discusión deberá iniciarse en la Cámara de Diputados y después en la de Senadores. Por su naturaleza jurídica, formal

y materialmente legislativa, debe ser discutida y aprobada por el Congreso de la Unión.

Dada la vigencia anual de la Ley de Ingresos de la Federación, tanto los administrativistas como los fiscalistas han considerado el planteamiento de las consecuencias que traerla para n ejercicio fiscal determinado. Sí al iniciarse éste no se hubiera todavía aprobado dice leer, o bien que aprobada no haya sido publicada por el Ejecutivo.

En nuestro país no existe precepto alguno que dé urca solución precisa tal problema, como sucede en las legislaciones extranjeras sino que a sido resuelto de diversas maneras. En Argentina el artículo 13 del Decreto Ley 23. 354/56 dispone que:

al iniciarse el ejercicio no se hubiere aprobado el presupuesto general, regirá el

que estuvo en vigencia en el anterior a los fines de la continuidad de los servicios, por lo que Fonrouge dice, con toda razón, que la demora no causa perturbación en cuanto a los recursos, además por el carácter permanente de las disposiciones relativas a ellos.

si "

A tal sistema se le llama de la 'reconducción del presupuesto'. En la Gran Bretaña y en

Bélgica se usa el sistema de concesión de créditos provisionales y en Francia se denominan dichos créditos 'deudecimos provisionales'.

La mayoría de los tratadistas mexicanos consideran que de no aprobarse, promulgarse

o publicarse da ley de referencia, el Estado no podría. exigir los ingresos que necesita

paría satisfacer el gasto publico, aun cuando las leyes especiales que los establecieran estuvieran en vigor, ya que automáticamente dejan de producir sus efectos al no instituirse en la ley general apuntada.

Por nuestra parte, considerarnos que la solución antes referida o puede aplicarse en forma general y absoluta, ya que, en primer lugar sí se tratara de los ingresos que percibe el Estado como contraprestaciones por los servicios que presta a los particulares en sus funciones de derecho privado, así corno por el uso, aprovechamiento o enajenación de lees de dominio privado, señalados en la Ley de ingresos y en el Código Fiscal de la Federación como productos, no sería necesario que se establecerán en el presupuesto de ingresos, toda vez que aquí los órganos el Estado, cualesquiera que. sean, no actúan como autoridad, sino en una relación de igualdad con los particulares, en el campo del Derecho Civil o Mercantil según corresponda.

Por ejemplo, en el supuesto de que la Ley de Ingresos no autorizara a percepción de productos, ¿no podría el Estado cobrar los ingresos a que tiene derecho por la prestación de servicios, o la enajenación de bienes de sus empresas mercantiles o civiles? ¿0 tales servicios o bienes los debería obrar gratuitamente o bien cerrar sus sociedades hasta que se autorizaran dichos ingresos? Estas no serían las soluciones puesto que estas percepciones las recibe el Estado como cualquier particular, en la explotación de actividades lícitas.

Otro argumento que apoya este punto e vista s el hecho e que para el obro de los créditos derivados de productos o se aplicará el procedimiento administrativo e. ejecución al deudor, según los términos del artículo 145 del Código Fiscal de la Federación, sino que el Estado deberá ejercer las acciones s civiles o mercantiles ante los tribunales previamente establecidos, como lo haría cualquier particular.

Por otra parte, estamos de acuerdo con Nava Negrete (''Cuestiones Constitucionales en la Ley de ingresos de la Federación” en Estudios de Derecho Público contemporáneo Págs. , 1 7 y 191) en que

ley de Ingresos de la Federación no es el Único instrumento que prescribe la

Constitución paria que el Congreso de la Unión establezca las Contribuciones que han de cubrir anualmente el presupuesto

"

la

"El Congreso de la Unión posee facultades para legislas en diversas materias, señaladas principalmente en el artículo 73 de la Constitución, y entre ollas figura la de

hacerlo en atería de contribuciones Para esto último no existe texto alguno que fije límites, salvo sí se quiere el de fondo de no crear contribuciones más que las necesarias a cubrir el presupuesto. Pero esta restricción no es sobre el número de actos legislativos o leyes que ha de emplear para ejercitar esa facultad. Por lo que no hay señalamiento expreso para que sea sólo una ley a través de lía cual deba ejercerse tal atribución;.

"No habiendo limitación expresa a la facultad legislativa, esta cede ejercerse y llevarse a cabo a través de una o más leyes sin. que la pluralidad vicie o irregularice el ejercicio constitucional e establecer las contribuciones. Letrísticamente la Constitución no habla de una ley, y si por el contrario usa el plural en la fracción I V del artículo 31 son obligaciones de los mexicanos: contribuir para los gastos públicos así de la Federación , como del Estado y Municipio en que resida de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes".

Si la Constitución obliga al Congreso de la Unión a establecer anualmente las contribuciones que se desharán a cubrir el gasto público, esto se puede llevar a cabo a través de tina simple revisión anual e las leves en vigor para abrogarlas o reformarlas.

"En suma, a lo que la Constitución obliga al Congreso e la Unión es a revisar anualmente el régimen jurídico fiscal vigente y a decidir su abrogación, reforma o adición. para cubrir el presupuesto. Su obligación constitucional precisa no es dictar una Ley de Ingresos che la Federación, darle vigencia en un año y, después sustituirla por otra bajo Idénticas similares condiciones''.

III.- Ejecución

En la ejecución del presupuesto de ingresos intervienen la Secretaria de Hacienda y Crédito Público y la Tesorería de la Federación.

Conforme a la Ley Orgánica de la Administración Pública, corresponde a la secretarla en cuestión la facultad de cobrar los impuestos derechos, productos y aprovechamientos . tanto de la Federación como del Distrito Federal (articulo 3 1, fracciones II y III) "Realizar autorizar toas las operaciones en que se haga uso del crédito público" (fracción y la de "Manejar la deuda pública de la Federación y del Departamento del Distrito Federal (fracción x).

La Tesorería de la Federación es una unidad administrativa de la Secretarla de

Hacienda y Crédito Público, que conforme a la Ley del Servicio e Tesorería de la

Federación debe llevar a cabo los servicios de tesorería. Conforme a la Ley de Ingresos

y al presupuesto de egresos.

Los servicios de tesorería que prevé esta ley son: recaudación, concentración, pagos, custodia de fondos y valieres cíe la propiedad o al cuidado del Gobierno Federal, contabilidad de fondas y valores, los cales se prestarán directamente por la tesorería y las distintas unidades administrativas que la integran, así como por conducto de los órganos auxiliares.

Los órganos auxiliares de la Tesorería de la Federación sota aquellos que por disposición de la ley o autorización expresa de aquélla ejerzan permanente o transitoriamente alguna de las funciones de tesorería, entre los que encontramos a:

a ) Las oficinas recaudadoras de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, excepto las que dependan directamente de la propia tesorería.

b) Las unidades administrativas de la Administración Pública Federal centralizada.

c ) El Banco de México, las sociedades nacionales de crédito y las demás entidades de la Administración Pública paraestatal.

d) Las tesorerías de los poderes Legislativo v Judicial.

e) Las dependencias del Departamento del Distrito Federal y de los gobiernos de los

estados adheridos al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, así como de los municipios de estos últimos

La ejecución del presupuesto de ingresos tiene cuatro fases:

a

) Determinación n de créditos.

b)

Recaudación de créditos.

c ) Cobro coactivo,

La determinación de créditos a favor del Gobierno Federal contempla situaciones diferentes, pues no todos revisten las mismas formalidades, ya que unos constituyen créditos fiscales y otros no. Créditos fiscales son aquellos que el Estado o sus organismos descentralizados tienen derecho percibirá que provenía de contribuciones y de aprovechamientos, así corro de sus respectivos accesorios (articulo 4° del Código Fiscal de la Federación), En consecuencia, reo son fiscales los créditos provenientes de productos, que son aquellos que percibe el Estado en contraprestación por servicios en funciones de derecho privado, así corno por el uso, aprovechamiento enajenación de bienes del dominio privado.

En el caso de créditos fiscales; también se prevén diversas situaciones, pues por lo que respecta a los derivados de contribuciones ( impuestos, aportaciones de seguridad social contribución de mejoras y derechos), conforme a lo dispuesto por él articulo 6° del Código Fiscal de la Federación, a los particulares, como sujetos pasivos, corresponde su determinación y liquidación, salvo disposición en contrario.

Para el caso de que corresponda a las autoridades fiscales hacer la determinación; los contribuyentes deberán proporcionar la información necesaria dentro de los quince días siguientes a la fecha de la causación de la contribución. Las contribuciones se causan conforme se realizan las situaciones jurídicas o de lecho, previstas en las leyes fiscales vigentes durante el lapso en que ocurran.

Por lo que respecta a los otros créditos fiscales, que no provienen de contribuciones sino de aprovechamientos la regla general es que corresponde a las autoridades su determinación y liquidación, salvo disposición expresa en contrario.

Por último, tratándose de los créditos no fiscales, la determinación y liquidación corresponde al órgano del Estado prestador de servicios o de bienes, al momento de efectuar dichas contraprestaciones.

La recaudación de los créditos a favor del Gobierno Federal sé. Efectuará en moneda nacional dentro del territorio de la República, con las excepciones que establezcan las disposiciones relativas, aceptándose como medio de pago los previstos en las disposiciones legales La recaudación en el extranjero Podrá, hacerse con la moneda del país en cuestión conforme a lo que disponga el Código Fiscal de la Federación.

Se aceptan como medios de pago los cheques certificados y los giros postales, telegráficos y bancarios: también se puede efectuar el pago a través de cheques no

certificados, cuando el deudor cumpla los siguientes requisitos: a ) que sea de las cuentas personales de los contribuyentes; b) que se expida a favor de la Tesorería de la Federación, a favor de la Tesorería Estatal u órgano equivalente tratándose de contribuciones que, administren las entidades federativas a favor del Instituto Mexicano del seguro Social en el caso de las cuotas obrero patronales que le corresponden a dicho instituto y c) que el cheque sea librado a cargo de una instituto de crédito que se encuentre dentro de la población donde esté establecida la autoridad recaudadora.

También puede efectuarse e l pago a través de la dación del producto de bienes, Siempre y cuando la Tesorería de la Federación o los órganos auxiliares de ésta legalmente facultados para ello, acepten esta forma.

El cobro coactivo de los créditos efectuado directamente por la administración no solo es procedente en aquellos que tienen el carácter de fiscales, no así de los que carecen de tal característica, ya que como estos son derivados de funciones de derecho privado cuando sea procedente su cobro el Estado deberá demandar a los deudores a través de juicios mercantiles o civiles ante los tribunales judiciales.

Los créditos fiscales no cubiertos dentro de los plazos señalados por la ley, hayan sido determinados por los contribuyentes o bien por autoridades fiscales dan derecho al Estado a través de las autoridades ejecutorias, a iniciar el cobro de los mismos por vida forzosa, ejerciendo su facultad económico-coactiva,

La existencia de esta facultad en favor de la autoridad administrativa ha sido atacada de inconstitucional en especial por considerarla violatorio de las garantías consagradas en los artículos 14 y 17 constitucionales toda vez que la autoridad administrativa prisa de bienes, propiedades posesiones o derechos a los contribuyentes, sin juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, por lo que el fisco se hace justicia por si mismo.

Estos argumentos no han sido suficientes para formar una corriente significativa, puesto que desde el, siglo pasado las Tesis de Vallarta les quitaron fuerza por lo contundente de su exposición. ya que respecto de la necesidad de juicio previo para que la autoridad pueda ejecutar la resolución nos dice que:

"Del mismo modo que no es de la competencia judicial apremiar al ciudadano a tomar las armas formando su resistencia una cuestión contenciosa. tampoco lo es hacer efectivo el pago del impuesto ni aún en el caso que el deudor se oponga a verificarlo

para convertirlo así en judicial negocio que por su esencia es administrativo"

En el mismo Sentido se pronunció la Suprema Corte al fijar jurisprudencia en la que estableció que:

"El uso de la facultad económico-coactiva por las autoridades está, no esta en pugna con el artículo 14 constitucional"

Respecto a la opinión de que al ejercer la facultad económico-coactiva la administración se hace Justicia, violando el mandato constitucional, el propio Vallarta expuso que:

ese Poder le estuviera prohibido obligar al particular aun por la fuerza que preste

los servicios públicos que le toca, él seria imposible, estaría de sobra aquél de los tres Poderes a quien la Constitución encarga que provea en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes puesto que para cada uno de sus actos necesitaría el auxilio de un Juez que legitimara estas violaciones".

si "

En particular, el criterio que se ha adoptado para Justificar, la facultad económico-coactiva de la administración, se apoya en la naturaleza del crédito fiscal, que responde a necesidades de carácter público que el Estado debe atender, ya que frente al interés público no pueden prevalecer el Interés particular.

La doctrina del Derecho Administrativo resulta la más adecuada para explicar el administrativo de ejecución a partir de la ejecutoriedad del acto administrativo En efecto, si partimos del hecho de que revés de este Procedimiento se va ejecutar un acto administrativo,que es la resolución en la que se determina un crédito fiscal, la explicación de Procedencia y legalidad de esta ejecución. Deriva en la naturaleza acto que al ser válido en razón de la presunción de legalidad que la ley le atribuye por haber completado su cielo e formación y satisfacer todos los elementos que lo integran, y ser eficaz como consecuencia de su notificación al particular, debe producir sus efectos, que en nuestro caso consisten en que el fisco obtenga el ingreso que le es debido. Si no se cumple voluntariamente con su contenido la administración puede ejecutarlo en los términos que la ley autorice es decir, hacer efectiva la característica e ejecutoriedad el acto.

Finalmente la concentración implica que todos los ingresos que queden dentro o fuera, del territorio nacional se recauden por los organismos auxiliares referidos, deberán concentrarse Invariablemente en la Tesorería de la Federación. Quedan exceptuados de esta obligación los fondos corres correspondientes entes a las aportaciones de seguridad social y otras a. favor de terceros, cuando así lo disponga la ley lo determine la propia tesorería.

Una vez concentrados ices fondos en la unidad administrativa aludida ésta los depositará en el Banco de México, are los abone la cuenta general de la tesorería, con excepción aquellos ingresos que por acuerdo de autoridad competente deban mantenerlos en disponibilidad la tesorería o sus auxiliares.

1.4. EL PRESUPUESTO DE EGRESOS

El presupuesto de egresos e la Federación constituye el documento a través del cual se asignan fondos públicos les órganos de los poderes legislativos Judicial y Ejecutivo, para que sean ejercidos durante un periodo o fiscal, de acuerdo con sus programas fiscales.

Por esta razón, el presupuesto de egresos actualmente constituye el instrumento idóneo para la programación de las actividades de la Administración Publica Federal, motivo por el cual tiene una relación directa con la planeación nacional, prevista en el articulo 26 constitucional.

Esta vinculación ha sido programas:

la base del cambio de presupuesto tradicional por el de

"En México, los criterios de la estructura del Presupuesto de Egresos de la federación habían sido hasta 1976 los tradicionalmente empleados por la Hacienda Clásica. La clasificación de los gastos en el Presupuesto de egresos hasta ese año, atendían casi exclusivamente a una adscripción orgánica de la Administración Centralizada y Paraestatal, que realizaban el gasto Público. Esta clasificación orgánica. Facilitaba en gran medida la elaboración del Presupuesto de Egresos. Elaboración que hacía cada dependencia y entidad, en forma de anteproyecto, para su aprobación, final a cargo de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público, hasta antes de entrar en vigor la Ley, Orgánica de la Administración Pública Federal, pues a, partir de esta ley la elaboración del presupuesto quedó a cargo de la Secretaría de Programación y presupuesto".

"EL criterio tradicional empleado en el Presupuesto de Egresos de la federación hasta 1976. nos indicaba quién gastaba y cuánto se gastaba, pero con la seria deficiencia de que no suministraba la suficiente información sobre los objetivos y metas del programa del gasto público el Ejecutivo Federal, y sobre el coste económico de los programas gubernamentales y de la repercusiones economía que se esperaban producir en la economía nacional.

Conforme al artículo 2° de la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, que es la ley reglamentaria del presupuesto de egresos de la Federación, el gasto público comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, inversión física inversión financiera y pago de pasivo o deuda pública.

Gasto corriente es el Importe de las erogaciones del sector público que se consumen en el desarrollo propio de las funciones administrativas Y en la prestación de servicios que realiza, demás de las transferencias de consumo que efectúa a otros sectores. Por este motivo, a este tipo de gasto; también se les conoce corno gastos de administración.

Inversión física son las erogaciones que se destinan a los siguientes capítulos: planta, equipo J construcciones (incluye la adquisición de materiales de construcción), maquinaria, muebles e inmuebles y otros bienes que se capitalizar. La inversión financiera se integra por las erogaciones destinadas a la realización de actividades financieras que el Gobierno Federal efectúa con fines de fomento y regulación crediticia y monetaria, como la compra de bonos o acciones del mercado de valores.

Finalmente la deuda pública la constituyen erogaciones que se destinan a cubrir los empréstitos o cualquier tipo de financiamientos, internos y externos, celebrados sobre el crédito de la nación. De acuerdo con el artículo 1° de la Ley General (le Deuda Pública este concepto se integra con las obligaciones de pasivo, directas o continentes, derivadas de financiamiento a cargo de los órganos que integran la. Administración Publica Federal. Por su parte, el articulo 2° de esta ley establece que se entiende por financiamientos, para efectos del capítulo que nos ocupa, los contratados dentro o fuera del país de créditos empréstitos o préstamos derivados de: a) la suscripción o emisión de títulos de crédito cualquier otro documento pagaderos a plazo; b) la adquisición de bienes, así como la contratación de obras y servicios cuyo pago se pacte a plazos ;c) los pasivos contingentes relacionados con los actos mencionados, y de la celebración de actos jurídicos análogos a los anteriores.

1.4.1. Principios

La doctrina a considerado que los principios que rigen el presupuesto de egresos son de dos tipos: sustanciales y formales. Entre los primeros se encuentran los de: a) equilibrio presupuestal y b) anualidad, y en los segundos las de a) unidad, b:) universalidad y c) especialidad.

El principio de equilibrio presupuestal consiste en que los egresos asignados al Gobierno Federal deben estar en concordancia con los ingresos que percibirá el Estado en un ejercicio determinado. Para ello es menester que se realicen estudios socio- económicos a efecto de poder determinar lo, más exactamente posible las cifras que comprenden tanto a los ingreses corno a los egresos. con el propósito e evitar un déficit o superávit presupuestal; es decir. que use vaya a gastar más e lo que se percibe, o bien que no se gaste menos de lo percibido.

El principio de anualidad considera que la autorización del ejercicio e los gastos públicos sólo tiene vigencia por el término de un año, o ejercicio fiscal, que en nuestro país coincide con el año del calendario: 1° de enero al 31 de diciembre. Este principio está previsto en el articulo 74, fracción IV, constitucional, el cual dispone que corresponde a la Cámara e Diputados aprobar el presupuesto anual de gastos,

De lo anterior se. deriva que las erogaciones en el presupuesto de egresos deben renovarse anualmente; por lo que el poder público no puede contraer de manera válida compromisos que rebasen el limite anual del presupuesto, ni cubrir compromisos contraídos era ejercicios anteriores.

En el supuesto de que los compromisos devengados no hayan sido pagados al 31 de diciembre de cada año, las entidades deberán cubrir los siguientes requisitos, para poder efectuar los pagos respectivos:

1. Que se encuentren debidamente contabilizados al 31 de diciembre del ejercicio correspondiente.

2. Que exista disponibilidad presupuestal para esos compromisos en el año en que se

devengaron.

3. Que se informe a la Secretaría de Programación y Presupuesto, antes del último día

de febrero de cada año. el monto y características de su deuda pública flotante o pasivo circulante.

4. Que se radiquen en la Tesorería de la Federación los documentos que permitan

efectuar los pagos respectivos, a más tardar el último día del mes e febrero del año siguiente al del ejercicio al que corresponda el gasto.

De no cumplirse con estos requisitos, los compromisos se cubrirán con cargo al presupuesto del año siguiente:

El principio de anualidad contiene algunas excepciones con el caso de las retribuciones

que correspondan a un empleo establecido por la ley, y otros compromisos que se prolonguen en el tiempo. La primera es que sí por cualquier circunstancia se omite fijar dicha remuneración se entenderá por ésta la que se hubiera fijado en el presupuesto anterior o en la ley que estableció el empleo en los términos del artículo 75 de la Constitución Política.

La segunda se refiere a compromisos que se extiendan más allá de la vigencia del presupuesto, los cuales; sólo podrán ser los relativos a con tratos de obras públicas, adquisiciones, o bien de otra índole, pero para que esto pueda darse es menester que sea de mera excepción y debida mente Justificado, y siempre y cuando la Secretaría de Programación Presupuesto dé su aprobación.

El principio de unidad consiste en que los egresos autorizados deber, estar consignados en un solo documento, es decir, que haya sólo un presupuesto de egresos.

El fundamento constitucional de la unidad está contenido en los artículos 73, fracción VII, y 74, fracción I, que aluden a la aprobación del presupuesto.

Este principio tiene una excepción que está contenida en el artículo 126 de la Constitución Federal, el. cual establece que: "No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinados por ley posterior".

El principio de universalidad expone que todos los gastos públicos deben estar autorizados en el presupuesto de egresos, y tiene su fundamento constitucional en el artículo 126 citado en el párrafo anterior.

El principio de especialidad también denominado de especificación de gastos, considera que la asignación de las partías presupuéstales se hagan en una forma detallada y concreta. Esto es que los gastos públicos no deben otorgarse en forma global. sino detallando hasta donde sea posible para cada caso el monto del crédito autorizado.

Ríos Elízondo señala que este principio se refiere u la ejecución del presupuesto y se divide en cualitativa y cuantitativa.

"La primera exige que sean invertidos todos los recursos precisamente en estos fines señalados en el presupuesto. La segunda requiere que los gastos no excedan, en

ningún caso. del importe asignado en e propio documento pudiendo, por el contrario, ser por menos cantidad. si no se requiere hacer la erogación, en mayo caso procede efectuar las transferencias de partidas que se estimen convenientes

El fundamento constitucional de este principio se encuentra en el articulo 74, fraccion IV, que prohibe la existencia de partidas secretas fuera de las necesarias.

A nivel legal, el artículo 275 de la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público señala que el gasto público deberá ajustarse al monto autorizado para los programas y partidas presupuéstales. Para la asignación de tales partidas, el precepto 19 de dicho ordenamiento señala que el proyecto de presupuesto de egresos se integrará con los documentos que se refieren a

1. Descripción de los programas que sean la base del proyecto, en los que se señalen

metas y unidades responsables de su ejecución así como su evaluación estimada por

programa,

2. Explicación y con comentarios de los principales programas y en especial de aquellos que abarquen dos o más ejercicios fiscales.

3. Estimación de ingresos y proposición de gastos del ejercicio fiscal por

propone, con la indicación de los empleados que incluye.

el

que

se

4. Ingresos y gastos reales del último ejercicio fiscal.

5. Estimación de los ingresos y gastos del ejercicio fiscal en curso.

6. Situación de la deuda pública al fin del último ejercicio fiscal y estimación de la que

se tendrá al término de los ejercicios fiscales en curso e Inmediato siguiente.

7. Situación de la tesorería

tendrá al término de los ejercicios fiscales en curso

al fin del último ejercicio fiscal y estimación de la que se

8. Comentarios acerca de ¡as condiciones económicas, financieras y hacendarlas y las

que se prevén para el futuro.

9. En general toda la información que se considere útil para mostrar la proposición en

forma clara y completa.

La finalidad de este principio consiste, como lo señala Fraga.

sólo establecer un orden en la administración de los fondos públicos, sino

también (dar base ara que el Poder Legislativo pueda controlar eficazmente las erogaciones", ya que de darse en forma Global las partidas, los órganos del Estado efectuarían las erogaciones a su libre albedrío y no con base en los programas autorizados y en la proporción establecida.

no "

Como excepción a este principio tenemos lo relativo a las partidas secretas, autorizadas por el articulo 774, fracción IV, constitucional las cuales serán empleadas por los secretarios de Estado por acuerdo escrito del C. Presidente de la República Asimismo, también se consideran las llamadas partidas e ampliación automática que oyeran para aquella, erogaciones cuyo monto no sea posible prever.

1.4.2 Fases

El presupuesto de egresos comprende cuatro fases. a) preparación o elaboración b) sanción o aprobación; c) ejecución, y d) control,

a) Preparación o elaboración

Conforme a lo establecido por la fracción V del artículo 74 Constitucional, corresponde al Presidente de la República presentar ante !a Cámara de Diputados el proyecto e presupuesto egresos e la Federación, o que deberá hacer a mas tardar el 15 de noviembre o hasta el, 1 5 d ú diciembre cuando inicie su encargo el 1 de diciembre,

El artículo 32, fracción `VI de la Ley Orgánica de la Administración Publica Federal, faculta a la Secretaria de Programación y Presupuesto para formular el proyecto del presupuesto de egresos el cual elaborara con base en los anteproyectos que elaboren las entidades públicas que queden comprendidas en el mismo Estos anteproyectos se elaborarán tomando en cuenta los programas respectivos de las entidades

Los órganos de la Administración Pública Federal remitirán directamente tales anteproyectos a la secretaría señalada; en cambio, los órganos nos competentes de los poderes Legislativo y Judicial las remitirán al Presidente de la República para que éste ordene su incorporación al proyecto del presupuesto de egresos de la Federación.

b) Sanción o aprobación

La Constitución Política mexicana establece en su artículo 72, fracción I, la facultad exclusiva de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión para aprobar o sancionar el presupuesto e egresos de la Federación y del Distrito lo Federal.

Jacinto Faya, al comentar esta fase se cuestiona si la Cámara de Diputados tienen facultades para modificar el presupuesto, y al respecto considera que:

"La fracción Y IV del artículo 74 constitucional sólo hace mención a las palabras:

examinar discutir y aprobar omitiendo la de modificar, reformar, negar, u otras similares. Por supuesto que las palabras examinar, discutir, aprobar no son sinónimos como tampoco son términos opuestos o complementarios. Se trata de tres vocablos que expresan significados distintos claramente inteligibles y expresamente diferenciados por sus raíces

por la connotación que de ellos dar la lengua de la Real Academia Española Estas tres voces no tienen nada que ver con modificar, reformar s negar, Sería arbitrario decir que estas tres últimas acepciones se derivan de las tres primeras mencionadas. La realidad es que esta fracción constitucional le da si la Cámara de Diputados, ninguna facultad para modificar el presupuesto como tampoco pira negar su aprobación."

Y mas adelante expresa:

diciendo. que la Cámara no puede negarse a aprobar el presupuesto. y

que tampoco puede hacerle modificaciones, y esto por el simple . razonamiento de que no está facultada para ello. Lo más que puede hacer es proponer modificaciones para que el propio Ejecutivo Federal si lo considera adecuado, las incorpore a su proyecto, de presupuesto. Pero hasta ahí, y no mas.

Concluimos, "

Presidente de la República no tiene más

que promulgar y publicar el decreto aprobatorio, pues no existe para él el derecho de voto que posee el Ejecutivo en otras republicas como en los Estados Unidos y en la Argentina. Tena Ramírez quien hace el estudio voto, llega a la conclusión final de que la Facultad de votar no e existe respecto a las resoluciones de cada una de las Cámaras '11 de las dos cuando, se reúnan en asamblea única, ni de la Comisión Permanente porque en ninguno de tales casos se trata de resoluciones del Congreso Y ya sabemos que los Poderes Federales no tienen otras facultades que las expresamente recibidas de la Constitución Era la realidad. tanto por razón de

"Aprobado el Presupuesto de Egresos

el

escasísimo plazo para que la Cámara discuta el proyecto, como por la influencia tan decisiva del ejecutivo sobre aquella. el papel de la Cámara de Diputados se reduce a aprobar el proyecto de presupuesto que le envía el Presidente dela República.

Aprobado el presupuesto de egresos es posible modificarlo Para aumentar otros egresos no contemplados inicialmente en el mismo, ya sea que el Presidente de la República lo solicite o bien por la participación de cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión, lo cual solo podrá ser posible a través de una ley en sentido formal y material.

Esta situación se desprende de lo dispuesto por sea articulo 126 constitucional el cual establece que. "No podrá hacerse pago alguno que El presupuesto de egresos No esté comprendido en el presupuesto o por la ley posterior"

Por tal motivo, de presentarse la situación aquí comentada, esta modificación o reforma al presupuesto no es exclusiva de la Cámara de Diputados sino del congreso de la Unión.

c) Ejecución

Aprobado el presupuesto de egresos por la Cámara de Diputados, procede la ejecución del mismo la cual consta de tres momentos que son: a) el compromiso, b) la ministración c) el pago,

El compromiso, dice Maurice Deverger,

la de una decisión por una autoridad administrativa de hacer un operación que

acarrea un gasto para el Estado: un pedido material, una subasta de obras publicas, el nombramiento de un funcionario, son ejemplos de que actos que comprometen gastos públicos".

es "

Así el compromiso significa el acto por medio del cual el Estado adquiere la calidad de deudor, relativo un gasto público.

Por lo general, el compromiso constituye una decisión netamente administrativa por lo que hasta cierto punto una libertad del órgano de comprometer no el gasto público. A este tipo de compromiso la doctrina lo denomina gubernamental y en contraposición a

éste y para casos excepcionales existe el denominado compromiso parlamentario el cual consiste en la, decisión tomada por el Poder para comprometer un gasto. el cual no tiene el carácter de una autorización sino una obligación por estar contenido en una ley; como muestro país sucede en el supuesto revisto en el artículo 126 constitucional, que da facultades al Congreso de la Unión para fijar a través de la ley un gasto.

"Tal es el caso (señala Duverger )de una ley que aumenta los sueldos los

funcionarios

los daños causados por una catástrofe nacional (inundaciones, terremotos, etc.").

mismo una ley que apruebe un crédito para la repara reparación de

Así

En nuestro sistema jurídico las entidades publicas al contraer compromisos deberán observar lo siguiente:

I . Que se realicen e acuerdo con los calendarios financieros y metas autorizadas,

2. Que no cosieren obligaciones anteriores a la fecha en que se suscriban

3. Que no consideren obligaciones con cargo a presupuestos de años anteriores, excepto cuando se necesite previa autorización de la Secretaria de programación y presupuesto, en materia de contratos de obras publicas, adquisiciones o de otra índole, que rebasen las asignaciones presupuéstales aprobadas para el año.

Ministrar significa: dar, suministrar algo a alguien. En consecuencia para efectos de la ejecución del presupuesto, la ministracion consiste en suministrar o dar a las entidades públicas los dineros públicos o recursos económicos para que hagan frente a sus compromisos es decir , para que paguen sus deudas.

La ministración de fondos será autorizada, en todos los casos, por la Secretaría de Programación Y Presupuesto. de conformidad con el presupuesto de egresos de la Federación, aprobado por la Cámara de Diputados.

Esta autorización se da en la forma de un documento escrito que recibe el nombre de orden de pago.

"Toda orden de pago se hace contra el presupuesto, disminuyendo las cantidades consignadas en el presupuesto a medida que se van librando los títulos de pago, Por supuesto que todas la órdenes de pago tendrán que autorizarse en liase a los montos autorizados para los programas y partidas presupuéstales consignadas en el presupuesto".

El pago constituye un acto jurídico que tiene como finalidad la extinción una obligación

crediticia a cargo del ente público.

Conforme a lo dispuesto por el artículo 26 de la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, corresponde a la Tesorería e la Federación a realizar los pagos a cargo de la Presidencia de la República, las secretarías de Estado, los departamentos administrativos y de la Procuraduría General de la República Los correspondientes a, los poderes Legislativo y Judicial se efectuarán por conducto de sus respectivas tesorerías, y por lo que respecta a la del Departamento del Distrito Federal, los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomisos públicos, tales pagos se llevarán a cabo a través de sus propios órganos que toman encomendada dicha atribución,

Los pagos que afecten al presupuesto de egresos de las entidades públicas sólo Podrán hacerse efectivos en tanto no prescriba la acción para exigirlos. El término de

prescripción es de un año, tratándose de las remuneraciones del personal civil y militar

y de la Federación del Departamento del Distrito Federal, el cual se comienza a

computar a partir de la fecha en que sean devengados o se tenga derecho a percibirlos En el caso de los demás compromisos, dicho término es de dos años, contados a partir

de la fecha en que el acreedor puede legalmente exigir su pago. En ambos casos, el término prescriptorio se interrumpe por cada gestión de cobro hecha por escrito.

El control presupuestal tiene como finalidad verificar, por parte de los órganos encargados del mismo, el exacto cumplimiento del ejercicio del gasto público, de los programas contenidos en el presupuesto y de reprimir, en su caso, las irregularidades en que incurran los servidores públicos, a los que se les fincarán las responsabilidades resarcitorias por daños o perjuicios causados a la Hacienda pública Federal, o del Distrito Federal, o al patrimonio de las entidades paraestatales.

El control de presupuesto en nuestro país reviste dos formas: un control administrativo,

efectuado por la propia Administración pública, y control legislativo, cine realiza la

Cámara de Diputados a través de la Contaduría Mayor de Hacienda.

El control administrativo del presupuesto de egresos es de tipo previo, interno y preventivo, en virtud de que se efectúa dentro del seno de la Administración Pública Federal y antes de que sea presentada a la Cámara de Diputados la cuenta pública anual.

La Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto público (articulo 7°) establece que cada entidad pública contará con una unidad encargada, entre otras funciones, de controlar sus actividades respecto al gasto público.

En el caso de las entidades de la Administración pública Federal paraestatal, además de sus órganos de control, la ley referida (articulo 6°) también concede tales facultades a lis dependencias coordinadoras de sector; respecto de aquellos que se encuentran adscritos bajo su sector.

Además de este control que cada una de las entidades públicas, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, así como la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto público otorgan a la Secretaria de Programación y presupuesto la facultad de controlar el ejercicio del gasto público y de los presupuestos e egresos.

Por último, la Ley Orgánica de la Administración pública Federal en el artículo 32 bis confiere a la Secretaria de la Contraloría General de la Federación, como dependencia globalizadora del control de toda la Administración pública Federal, la. facultad de inspeccionar el ejercicio del gasto público federal y su congruencia con el presupuesto de egresos. Para este fin, dicha secretaria tiene autoridad para normar el funcionamiento y los procedimientos de control, vigilar que se cumplan tales normas.,realiza- actos de fiscalización , en su caso, establecer las responsabilidades procedentes.

La determinación de responsabilidades tendrá lugar cuando la irregularidad en el ejercicio del gasto público cause daños o perjuicios a la Hacienda Pública Federal, a la del Distrito Federal o al patrimonio de las entidades paraestatales,

Dichas responsabilidades se aplicarán a los servidores públicos por los actos u omisiones que les sean imputables, o bien por incumplimiento e inobservancia de obligaciones derivadas de la loar e inherentes a su cargo o relacionaos con ;u función o actuación; y también cargo de particulares. e manera solidaria con los servidores -públicos, en los casos de que hayan participado y originen la responsabilidad el objeto de estas responsabilidades será indemnizar a la. Hacienda Pública Federal, a la del Distrito Federal o a las entidades paraestatales, por los daños y perjuicios que se les ocasionen.

El Control legislativo es de tipo posteriori, externo y represivo. Por disposición constitucional lo efectúa la Cámara de Diputados (artículo 74,fracción IV) a través de la

Contaduría Mayor de Hacienda, órgano técnico, de la misma al revisar la cuenta pública en ejercicio de las facultades previstas en su Ley Orgánica, publicada en el Diario Oficial de la Federación del día 29 de diciembre de 1978.

De acuerdo con esta ley la Contaduría Mayor o Hacienda revisará la cuenta pública del Gobierno Federal y la del Departamento del Distrito Federal, ejerciendo funciones de contraloría. Para tal efecto tiene facultades para, revisar toda clase de libros instrumentos, documentos y objetos, practicar visitas, inspecciones y auditorias, y en general, recabar los elementos de información necesarios para. cumplir con sus funciones (artículos 3 ° y 19).

La cuenta pública anual es el documento en el cual la Secretarla de Programación Presupuesto consolida los estados financieros Y demás información financiera, presupuestal y contable quo emana e las contabilidades de las entidades comprendidas en el presupuesto de egresos, y que refleja la gestión del gobierno durante un ejercicio determinado, relacionado con la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos, para someterla a consideración del Presidente de la República Este, a su vez, de presentarla sentarla a la Cámara de Diputados dentro de los diez primeros días del mes de junio, término que podrá ampliarse siempre y cuando medio solicitud del Ejecutivo, suficientemente Justificada, a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente debiendo comparecer el secretarlo de Programación y Presupuesto a informar las razones que lo motive.

La revisión de la cuenta pública tiene por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustada a los criterios señalados por el presupuesto y al cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas. En el caso de que existan discrepancias en el presupuesto, o no baya exactitud o justificación de los gastos hechos, se determinarán y fincarán las responsabilidades respectivas.

Para efectos de la ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda (articulo 27), incurre en responsabilidades toda persona física o moral que de manera intencional o por negligencia cause daño o perjuicio a la Hacienda Pública Federal o a la del Departamento del Distrito Federal; tales responsabilidades tendrán corno objeto cubrir los daños o perjuicios causados, y se determinarán independientemente de las otras que procedan.

Estas

responsabilidades

resarcitorias

serán

establecidas

por

la

Secretaría

de

la

Contraloría General de la

Federación,

a

propuesta

de

la

Contaduría

Mayor

de

Hacienda.

La revisión y aprobación de la cuenta pública anual tiene carácter político, n primer lugar, por ser un órgano cíe representación popular que, con base en la Constitución, participa de la revisión del gasto público y en la aprobación del ejercicio presupuestario, otorgando al mismo tiempo validez a la actividad financiera del Gobierno Federal. Asimismo, porque constituye un requisito indispensable del equilibrio del poder, toda vez que no sólo convalida la actuación del gaste del Ejecutivo Federal, sino también del Poder Judicial y del propio Poder Legislativo.

1.5. LA CONTABILIDAD PÚBLICA

El control presupuestal, administrativo y legislativo podrá nevarse a cabo a través de auditorias que se efectúen en las entidades públicas, las cuales se harán revisando la contabilidad y demás documentación comprobatoria de cada una de esas entidades.

La contabilidad es una técnica instrumental para el registro y comprobación de ciertos movimientos financieros, que en el campo publico reviste caracteres diferentes a los efectos que tiene en relación con los particulares.

En el campo privado, y siendo la finalidad de las actividades industriales, comerciales, agrícolas o ganaderas la obtención de lucro, la contabilidad se convierte en un, medio ideal para conocer la realidad financiera en un momento determinado; es decir, se utiliza para saber el estado de pérdidas y ganancias.

Por el contrario en la contabilidad pública, y dado que los órganos del Estado, incluyendo sus empresas, no tienen propósito de lucro, la finalidad de la contabilidad no estriba en conocer las pérdidas o ganancias, sino en comprobar el debido ejercicio presupuestario previamente aprobado, para determinar las obligaciones y en su caso las responsabilidades de los servidores públicos encargados del manejo de los ingresos y egresos públicos, así como permitir la elaboración de la cuenta pública.

La contabilidad pública se integra con las cuentas para registrar los activos, los pasivos, el capital o patrimonio, los ingresos, costos y gastos, así como las asignaciones, compromisos y ejercicios correspondientes a los programas Y partidas de su propio presupuesto.

En los términos del articulo 40 de la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público,

la contabilidad de las entidades se debe llevar con base acumulativa para determinar costos y facilitar la formulación, ejercicio y evaluación de los presupuestos y sus programas con objetivos, metas y unidades responsables de su ejercicio.

Se entiende por base acumulativa el registro de las operaciones devengadas, esto es que el registro de las transacciones en la contabilidad se haga a la fecha de su realización, independientemente de la de su pago.

Conforme a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (artículo 32 fracciones XII y XVI), corresponde a la Secretaría de Programación y Presupuesto emitir y autorizar los catálogos de cuentas para la contabilidad del gasto público, consolidar los estados financieros que emanan de la contabilidad de las entidades, vigilar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de las disposiciones en materia de contabilidad, las cuales se encuentran en los artículos 39 a 44 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, y 81 a 229 de su reglamento.

Unidad 2

Nociones generales de derecho fiscal.

“Se entiende por materia fiscal todo lo relativo a los ingresos del Estado provenientes de las contribuciones y a las relaciones entre el propio Estado y los particulares, considerados en su calidad de contribuyentes”.

Unidad 2

Nociones generales del Derecho Fiscal

2.1 CONCEPTO DEL DERECHO FISCAL

Al iniciar el estudio de Derecho Fiscal, el primer problema que se nos presenta y que debemos resolver es precisar cuál es el contenido de la materia en estudio, paso fundamental para estar en aptitud de determinar cuál es su ubicación dentro de la Ciencia del Derecho y si es una rama autónoma de la misma o sólo una parte de otra rama más amplia y general.

Entendemos por materia fiscal todo lo relativo a los ingresos del Estado provenientes de las contribuciones y a las relaciones entre el propio Estado y los particulares, considerados en su calidad de contribuyentes. Por ello, coincidimos con el criterio que sobre este punto ha sostenido de manera constante la Suprema Corte de Justicia de México, el cual puede observarse, entre otras, en las siguientes tesis:

FISCAL. Por fiscal debe entenderse lo perteneciente al Fisco; y Fisco significa, entre nosotros, la parte de la Hacienda Pública que se forma con las contribuciones, impuestos o derechos, siendo autoridades fiscales las que tienen intervención por mandato legal, en la cuestación, dándose el caso de que haya autoridades hacendarías que no son autoridades fiscales pues aún cuando tengan facultades de resolución en materia de hacienda, carecen de actividad en la cuestación, que es la característica de las fiscales, viniendo a ser el carácter de autoridad hacendaría, el género, y el de autoridad fiscal, la especie.

Amparo en revisión 1601/33. José Yves Limantour. 29 de mayo de 1934. 5 votos. Ponente: José López Lira.

MATERIA FISCAL. Por materia fiscal debe entenderse lo relativo a la determinación, la liquidación, el pago, la devolución, la exención, la prescripción o el control de los créditos fiscales o lo referente a las sanciones que se impongan por motivo de haberse infringido las leyes tributarias.

Amparo

directo

3683/73.

Petróleos

Mexicanos.

6

de

septiembre

de

1974.

Unanimidad de 4 votos. Ponente: Jorge Iñárritu. Secretario: Fernando Lanz Cárdenas. Precedentes:

Amparo en revisión 152/61. Anastasio Miguel Cerda Muñoz. 19 de abril de 1961. Unanimidad de 4 votos. Ponente: Felipe Tena Ramírez. Secretario: Jesús Toral Moreno. Amparo en revisión 852/60. Carl R. Guth.26 de octubre de 1960. 5 votos. Ponente:

Felipe Tena Ramírez. Secretario: Jesús Toral Moreno. Informe Suprema Corte de Justicia de la Nación. 1974. Segunda Parte. Segunda Sala.

En el mismo sentido:

Amparo en revisión 293/77. Ferretería Baños, S.A. 4 de mayo de 1977. Unanimidad de votos. Ponente: Gilberto Liévana Palma. Secretario: José Raymundo Ruiz Villalbazo. Informe. Suprema Corte de Justicia de la Nación. 1977. Tercera Parte. Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

De las dos tesis antes transcritas, en la segunda se incurre en el error de incluir el concepto definido en la definición, ya que se dice que por materia fiscal debe entenderse lo relativo a diversos aspectos de los créditos fiscales. Lo anterior resta claridad y precisión al concepto definido, pues a final de cuentas ¿qué es lo fiscal, según esta tesis? Sin embargo, el error mencionado se aclara con otro de los elementos de la tesis que comentamos, pues más adelante se refiere en forma clara y precisa a las leyes tributarias. Por lo tanto, creemos que válidamente podemos concluir que con la expresión "créditos fiscales" la tesis hace referencia únicamente

a los créditos relativos a los tributos, conclusión que además, armoniza perfectamente con la otra tesis transcrita.

No obstante que, como ha quedado visto, la materia fiscal, y por ende la rama de Derecho respectiva, está perfectamente precisada y se refiere únicamente a los ingresos del Estado que provienen de las contribuciones, en México las disposiciones fiscales se llegan a aplicar a otros ingresos del propio Estado y aun de organismos descentralizados, pero esto obedece solamente a fines prácticos de recaudación mas no a la naturaleza misma de tales ingresos, que definitivamente no son fiscales.

Ahora que hemos precisado cual es la materia fiscal, abordaremos el problema de la definición del Derecho Fiscal. Esta disciplina ha sido definida por De la Garza como el conjunto de normas jurídicas que se refieren al establecimiento de los tributos, esto es, a los impuestos, derechos, contribuciones especiales, a las relaciones jurídicas que se establecen entre la administración y los particulares con motivo de su nacimiento, cumplimiento o incumplimiento, a los procedimientos oficiosos o contenciosos que pueden surgir y a las sanciones establecidas por su violación.

A su vez, Manuel Andreozzi define al Derecho Tributario como a la rama de Derecho Público que estudia los principios, fija las normas que rigen la creación y percepción de los tributos y determina la naturaleza y los caracteres de las relaciones del Estado con el administrado que está obligado a pagarlos.

Por su parte, Rafael Bielsa nos dice que "el Derecho Fiscal es el conjunto de disposiciones legales y de principios de derecho público que regula la actividad jurídica del fisco".

Para nosotros el Derecho Fiscal es el sistema de normas jurídicas que, de acuerdo con determinados principios comunes a todas ellas, regula el establecimiento, recaudación y control de los ingresos de Derecho Público del Estado derivados del ejercicio de su potestad tributaria, así como las relaciones entre el propio Estado y los particulares considerados en su calidad de contribuyentes.

La definición anterior se basa en las siguientes consideraciones: la doctrina jurídica ha reconocido que uno de los atributos de la soberanía del Estado es su potestad tributaria, es decir, su facultad de establecer a cargo de los particulares las contribuciones que considere necesarias para contar con recursos económicos suficientes que le permitan cumplir adecuadamente con sus funciones. Sin embargo, también se ha reconocido que si el Estado desea un sano sistema de contribuciones, el ejercicio de su potestad tributaria no puede ni debe ser anárquico.

Por lo anterior, la propia doctrina se ha ocupado del estudio metódico de las diversas figuras tributarias, para llegar a su correcta y precisa caracterización jurídica y, a la vez, se ha ocupado de las instituciones jurídicas complementarias necesarias para la efectividad de dichas figuras tributarias. Esto es así por que de nada o de muy poco serviría dar, por ejemplo, la correcta caracterización del impuesto, si a la vez no se precisa cuándo, dónde, cómo y de quién es conveniente hacerlo efectivo, así como cuáles son los medios adecuados para verificar el debido y oportuno cumplimiento de las obligaciones respectivas.

De este estudio metódico han surgido los diversos principios que son los que dan cohesión y distinguen plenamente al sistema normativo que constituye el Derecho Fiscal.

2. DENOMINACIÓN

Sobre la denominación de esta rama del Derecho, en la doctrina italiana se habla de Derecho Tributario, en la alemana, de Derecho Impositivo y en la francesa de

Derecho Fiscal. Emilio Margáin indica que en México no pueden utilizarse las denominaciones antes citadas como sinónimas, como sucede en otras partes, en virtud de que las disposiciones fiscales en el país se aplican no sólo a los impuestos o a los tributos en general, sino también a otros ingresos del Estado, aquellos que tradicionalmente se han denominado productos y aprovechamientos, es decir, los ingresos patrimoniales y los ingresos no tributarios. Por lo tanto, dice el autor mencionado, "tenemos que concluir que debemos hablar de un Derecho Fiscal".

No compartimos el criterio de Margáin ya que, como ha quedado dicho con anterioridad, la materia fiscal está perfectamente precisada como todo lo relativo a las contribuciones, es decir, a los tributos, y si bien es cierto que las disposiciones fiscales se aplican a otros ingresos del Estado o de organismos descentralizados, ello obedece a razones prácticas de cobro y no a la naturaleza misma de tales ingresos.

Confirman nuestro punto de vista diversos criterios sustentados por el Poder Judicial Federal Mexicano que, entre otros ha establecido:

CRÉDITOS FISCALES. Tratándose de multas, no pueden constituir propiamente un crédito fiscal. La palabra "crédito", en términos generales, significa lo que se debe a una persona, y, desde que algo se adeuda a una Tesorería, existe un crédito a favor de la misma que tiene derecho a cobrar, pero el hecho de que todas las multas vayan a parar al erario no basta para dar el carácter de fiscal a toda multa. Por materia fiscal debe entenderse lo relativo a impuesto o sanciones aplicadas con motivó de infracciones a las leyes que determinan dichos impuestos y el Tribunal Fiscal debe conocer solamente de asuntos fiscales. Por tanto, aunque una multa pertenezca al fisco, esa circunstancia no le imprime naturaleza fiscal a la resolución que haya dado origen a esa sanción, por lo que el Tribunal Fiscal sólo puede conocer de inconformidades contra leyes tributarias.

Quinta Época. Tomo LXXII. p. 4567. Montepío Luz Saviñón.

SEGURO SOCIAL, CUOTAS DEL. NO TIENEN EL CARÁCTER DE' CRÉDITOS DEL GOBIERNO FEDERAL. La circunstancia de que el artículo 135 de la Ley del Seguro Social prevenga que el capital constitutivo, entre otras cuotas que deben pagarse al Instituto, tiene el carácter de crédito fiscal, no significa, porque no se expresa así en el régimen fiscal mexicano, que sea un impuesto, derecho, producto o aprovechamiento y la indicación de que el deber de pagar los aportes, los intereses moratorios y los capitales tengan ' `el carácter de fiscal", sólo quiera decir que se asimila a ese tipo de crédito para los efectos del cobro únicamente y no para darles en esencia naturaleza fiscal en los términos del artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal y artículos 2, 3, 4 y 5 del Código Fiscal de la Federación.

Amparo directo 561171. Hilaturas Salylazar, S.A. 6 de marzo de 1972. Unanimidad de votos. Ponente: Jesús Ortega Calderón.

Informe: Suprema Corte de Justicia de la Nación. 1972. Tercera Parte. Tribunales Colegiados. pp. 64 y 65.

En síntesis, de las ideas antes apuntadas y las expuestas en el apartado anterior, podemos decir que los ingresos a que se refiere la materia fiscal son aquellos cuyo fundamento constitucional se encuentra en los artículos 31, fracción IV y 73, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, o sea, aquellos que tradicional y doctrinariamente han sido llamados contribuciones o tributos, entre cuyas características se encuentran que el Estado los impone o ha impuesto unilateralmente y que constituyen exacciones.

En estas condiciones, si con la expresión Derecho Tributario se denomina al sistema jurídico relativo a los tributos, y con la expresión Derecho Impositivo se denomina al sistema jurídico relativo a las contribuciones impuestas por el Estado, resulta claro que en ambos casos se trata de la misma materia fiscal, por lo tanto, las expresiones Derecho Fiscal, Derecho Tributario y Derecho Impositivo pueden considerarse sinónimas, pudiendo, en consecuencia, denominar a esta disciplina con cualquiera de ellas, aunque en México, hay que señalarlo, tradicionalmente se le ha denominado como Derecho Fiscal.

3. AUTONOMÍA DEL DERECHO FISCAL

Señala Mario Pugliese que "en el dominio de las ciencias jurídicas como en todos los campos científicos, existe el fenómeno de la formación progresiva de nuevas disciplinas que se separan lentamente del tronco original formado por las que son de naturaleza general y fundamental, en la medida en que los instrumentos de estudio se van afinando y se va ampliando la materia sometida a la investigación jurídica". Por ello se ha visto que no obstante que el Derecho es uno solo, exigencias de orden práctico o necesidades sistemáticas, han determinado que se le divida y clasifique conforme a diversos puntos de vista, entre los que se encuentra el que atiende a su ámbito material de validez, que al clasificar al Derecho de acuerdo con la índole de la materia que regula, nos lo presenta dividido en diversas ramas.

Sin embargo, debemos tener presente que sólo si este fenómeno segregacional que nos lleva al estudio autónomo de una parte del Derecho se deriva de necesidades de orden teórico y no de requerimientos puramente didácticos podemos hablar de la existencia de una nueva disciplina en el sentido auténtico de la palabra, cuyo estudio debe llevarse a cabo mediante métodos propios y particulares, para formar un sistema de normas jurídicas regidas por principios comunes distintos de los que rigen a las de otros sistemas normativos.

Respecto al Derecho Tributario sustantivo sostiene Sergio F. De la Garza que no existe dificultad en reconocerle autonomía científica y, citando a Amorós Rica, nos dice que "hay que admitir la existencia de unos principios generales, de unas instituciones comunes, de unos problemas idénticos y la posibilidad de unas mismas soluciones al estudiar los diversos ordenamientos tributarios". A su vez, Emilio Margáin nos dice que los partidarios de la autonomía del Derecho Tributario apoyan su idea en la existencia de ciertos particularismos que conforman la materia y la independizan como una rama más del Derecho. Esos particularismos son los siguientes:

a) La naturaleza específica de la obligación tributaria.

b) Los caracteres de la responsabilidad.

c) El procedimiento económico coactivo.

d) La figura jurídica de la exención.

e) La sanción en el Derecho Fiscal, que concibe la reparación civil y delictual con sus

propias normas.

f) El hecho de que la Hacienda Pública nunca litiga sin garantías.

Como veremos en los capítulos correspondientes, efectivamente existen los anteriores particularismos como pasamos a ejemplificar en el mismo orden de incisos:

a) La obligación tributaria es semejante a la del Derecho Privado, pero se distingue

de ésta por varias razones, entre ellas que el sujeto activo siempre es el Estado y que el objeto siempre es un dar.

b) El Derecho Fiscal con frecuencia separa la titularidad de la deuda de la responsabilidad de efectuar el pago; o bien, en ocasiones responsabiliza a personas ajenas a la relación tributaria.

c) La posibilidad de que la autoridad administrativa haga efectiva por sí misma la

obligación a cargo del particular y sin necesidad de que éste haya consentido previa y expresamente someterse a este procedimiento sólo existe en el Derecho Fiscal,

d) La exención es la solución que el Derecho Fiscal ha dado al problema que se

presenta en virtud de la imposibilidad del Estado para remitir deudas cuando no

desea exigir el cumplimiento de la obligación a una determinada categoría de contribuyentes.

e) En la legislación fiscal están todas las normas necesarias para que cuando el contribuyente no cumpla voluntariamente, el Estado pueda lograr el cumplimiento forzado de la obligación y, en su casa, la indemnización por los daños y perjuicios causados por el incumplimiento, así como para sancionar al contribuyente por la infracción cometida y están en un solo ordenamiento, el Código Fiscal de la Federación, a diferencia de otras ramas del Derecho en donde para satisfacer los tres aspectos indicados se debe acudir a la aplicación de dos o más ordenamientos, como el Código Civil, el Código Penal, etcétera.

f) La idea a que se refiere este particularismo está mal expresada, pues no es cierto, al menos en México, que el fisco nunca litiga sin garantías, puesto que conforme a la legislación tributaria mexicana no es requisito indispensable para que proceda la impugnación de una resolución fiscal el otorgamiento previo de una garantía al Estado, por lo tanto, es jurídicamente posible impugnar la resolución tributaria y llegar a la resolución definitiva de la controversia sin haber otorgado garantía alguna. En realidad, la idea de este particularismo consiste en que durante la impugnación de las resoluciones en materia impositiva ante las autoridades jurisdiccionales administrativas la aplicación del procedimiento económico coactivo sólo se suspende si se otorga garantía al Estado.

Sobre el problema de la autonomía del Derecho Fiscal, resulta interesante señalar que desde hace tiempo el Tribunal Fiscal de la Federación de México ha sostenido que existe esa autonomía, como puede verse en su jurisprudencia de fecha 19 de Noviembre de 1940, que en su parte conducente dice que el Derecho Fiscal "Como rama del Derecho Administrativo y a su vez del Derecho Público, ha venido evolucionando en forma tal, que actualmente puede considerarse como una verdadera rama autónoma del Derecho con características especiales que si la distinguen en el campo del Derecho Administrativo y en el Derecho Público, con mayor razón la distinguen en el campo del Derecho Civil".

Coincidimos plenamente con las ideas anteriores sobre la autonomía del Derecho Fiscal, pues consideramos que en el campo de la Hacienda Pública, el acelerado desarrollo económico y la amplia diversificación de la actividad humana que se han experimentado en los últimos tiempos han provocado que antiguos conceptos o instituciones jurídicas que en su momento fueron oportunos resultan ya insuficientes para explicar y regular adecuadamente todos los aspectos de los ingresos del Estado que derivan de su potestad tributaria, así como de las relaciones entre el propio Estado y los contribuyentes. De ahí la existencia actual del Derecho Fiscal como una disciplina jurídica o rama del Derecho autónoma, cuyo objeto de estudio son precisamente los ingresos y relaciones antes mencionados y cuya finalidad es la de conformar un sistema de normas jurídicas de acuerdo con determinados principios que les son comunes y que somos de los que rigen a las de otros sistemas

normativos.

4. RELACIONES CON OTRAS RAMAS DEL DERECHO

El Derecho Fiscal sé encuentra ampliamente relacionado con otras ramas del Derecho, de las que ha tomado principios generales así como conceptos e instituciones jurídicas, elementos todos que el Derecho Fiscal ha adaptado a sus finalidades. Esta adaptación, en ocasiones, tiene por resultado ampliar, restringir o modificar el significado y alcance que los conceptos y las instituciones tienen en las otras ramas del Derecho donde han sido tomados.

Otro aspecto de las relaciones entre el Derecho Fiscal y las demás ramas del Derecho radica en que el tratamiento fiscal de una situación depende de la naturaleza y efectos jurídicos que la misma tenga conforme a la rama del Derecho que regula su configuración, circunstancias que deben ser adecuada y cabalmente conocidas y entendidas para la correcta aplicación de las normas tributarias. La importancia de este aspecto es puesta de relieve por Margáin al decir "La materia tributaria podemos conceptuarla como la rama más compleja del Derecho, ya que la solución de sus problemas corresponde, en ocasiones, al Derecho Constitucional, o al Penal, o al Civil, o al Mercantil, o al Procesal, etcétera, o sea, que dicha materia exige estudios constantes y criterio de juristas, para precisar si es al Derecho Tributario o al Común, aplicado supletoriamente, al que compete la solución de un problema específico".

De manera ejemplificativa y no exhaustiva mencionaremos algunos de los principios generales, conceptos o instituciones jurídicas que el Derecho Fiscal ha tomado de las otras ramas del Derecho:

a) Derecho Constitucional: De esta rama obtiene su fundamento jurídico dentro del sistema normativo general del Estado, a través de los preceptos constitucionales que prevén el ejercicio de la potestad tributaria del propio Estado, y además, dichos preceptos, artículos 31, fracción IV y 73, fracción VII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establecen los principios generales rectores de la regulación de que se ocupa el Derecho, como son el principio de justicia tributaria (proporcionalidad y equidad), el principio de destino de las contribuciones (gasto publico); el principio legalidad (no hay tributos sin ley) y conexo a éste, el principio de aplicación estricta de la ley, etcétera.

b) Derecho Civil: De esta rama ha tomado numerosos conceptos, entre ellos, obligación, sujetos de la obligación, responsabilidad, domicilio, residencia, pago, prescripción, compensación, etcétera.

c) Derecho Mercantil: De esta rama ha tomado conceptos como sociedad mercantil,

empresa, título de crédito, etcétera.

d) Derecho Procesal: De esta rama ha tomado los principios e instituciones relativos

tanto a los procedimientos para el control de legalidad de los actos del fisco (recursos administrativos o juicio ante los tribunales administrativos) como el

procedimiento administrativo de ejecución.

e) Derecho Penal: De esta rama ha tomado los principios básicos para tipificar las

infracciones a los ordenamientos fiscales y para aplicar las sanciones correspondientes. Además, y siempre dentro de los principios generales del Derecho Penal, el Derecho Fiscal tipifica los delitos en materia fiscal, tipificación que no se

encuentra en el Código Penal.

f) Derecho Internacional: De esta rama ha tomado los principios básicos y las

instituciones (tratados internacionales) conforme a los cuales pretende resolver los problemas relativos a la doble o múltiple tributación internacional.

g) Derecho Administrativo: De esta rama ha tomado los principios básicos y las instituciones necesarias para la administración fiscal. Desde otro punto de vista, no obstante que el Derecho Fiscal es autónomo, es innegable que los órganos públicos encargados de la aplicación de las leyes impositivas y de la vigilancia de su cumplimiento son de carácter administrativo, por lo tanto, la actividad de estos organismos está regulada a la vez por las leyes fiscales y las administrativas.

h) Derecho Financiero: Como hemos visto esta rama del Derecho se ocupa del estudio general del aspecto jurídico de la actividad financiera del Estado en sus tres momentos, el de la obtención, el de la administración o manejo y el del empleo de los recursos monetarios y al Derecho Fiscal corresponde el estudio detallado del aspecto jurídico de uno solo de esos tres momentos, el de la obtención de los recursos monetarios, únicamente en lo que se refiere a las contribuciones forzadas o exacciones. En esta virtud, el Derecho Fiscal desarrolla el estudio detallado de las exacciones y de las instituciones jurídicas complementarias necesarias para su efectividad a partir de los principios básicos, conceptos generales e instituciones relativas a los ingresos del Estado elaborados por el Derecho Financiero.

5. TERMINOLOGÍA

La historia nos muestra que el tributo es prácticamente tan antiguo como la

manifestación del poder político, sin embargo, el Derecho Fiscal es una disciplina joven cuyo contenido y terminología la doctrina procura conformar sólidamente. Respecto al contenido, ya hemos dicho que el Derecho Fiscal ha tomado de otras ramas del Derecho determinados principios generales o conceptos e instituciones jurídicas, pero hemos de agregar que en ocasiones, también de otras Ciencias ajenas, al Derecho toma conceptos que le son necesarios para la regulación de las contribuciones, todo lo cual da por resultado que la terminología del Derecho Fiscal no sea original de él, sino adoptada ya sea de alguna otra rama del Derecho, o de la Economía, o de la Contaduría, o de la Ingeniería (Civil, Mecánica, Química, etcétera) o, en general, de cualquier otro campo de la tecnología; pero siempre debe tenerse presente que el Derecho Tributario adaptará los conceptos a sus finalidades, por lo tanto, no siempre respetará el significado original del concepto y así, podrá ampliarlo, restringirlo o inclusive modificarlo.

Unidad 3

Fuentes del Derecho Fiscal

“Andreozzi clasifica a las fuentes formales del Derecho Tributario en preconstitucionales, constitucionales, doctrina y jurisprudencia.“

Unidad 3

Fuentes del Derecho Fiscal

1. INTRODUCCIÓN

Las fuentes del Derecho son, al decir de García Maynes, de tres tipos: formales, reales históricas. Son fuentes formales los procesos de creación de las normas; fuentes reales los factores y elementos que determinan el contenido de las normas; y fuentes históricas los documentos que encierran el texto de una ley o conjunto de leyes.

De las tres solo nos ocuparemos de las fuentes formales, ya que su estudio nos permite conocer como se establecen las contribuciones y quien lo hace, En lo general se consideran como fuentes formales del Derecho a la ley, la costumbre y los usos, la doctrina y la jurisprudencia.

2. DIVERSAS CLASIFICACIONES

En materia fiscal existen diversos criterios para clasificar a las fuentes del Derecho Impositivo. De ellas solo comentaremos dos, cuyo contenido comprende y explica la eficacia que tienen en esta rama del Derecho las diferentes fuentes formales reconocidas.

Andreozzi clasifica a las fuentes formales del Derecho Tributario en preconstitucionales, institucionales, doctrina y jurisprudencia, Son preconstitucionales aquellos principios que se aplican cuando la sociedad no esta constituida con base en un código político y es la costumbre la que dicta la conducta a seguir; son fuentes constitucionales las que se presentan desde el momento en que la sociedad se encuentra organizada de acuerdo con un código político y de este derivan todas las leyes consideradas como secundarias respecto del mismo. En cuanto a la doctrina, señala que ha sido ésta la que a trabes del tiempo ha venido aislando la figura del tributo hasta obtener su correcta caracterización jurídica. Finalmente, este autor sostiene que la jurisprudencia la ha quedado solamente la tarea de caracterizar los matices de la tarea encomendada a la doctrina.

Giannini considera como fuentes formales del Derecho Fiscal a la ley, el reglamento, la costumbre y los convenios internacionales. para este autor la ley es la fuente formal por excelencia y la define como la manifestación de voluntad del Estado, emitida por los órganos a los que mas especialmente confía la Constitución la tarea de desarrollar la actividad legislativa. Del reglamento nos dice que se distingue formalmente de la ley en que, aún conteniendo como este normas jurídicas, no emana de los órganos administrativos de Estado y señala que existen tres categorías de reglamentos, a saber:

para la ejecución de las leyes; para el ejercicio de las facultades que al Poder Ejecutivo corresponden, y para la organización y funcionamiento de las administraciones Estado, la ordenación del personal adscritos al mismo y la ordenación de los entes de las instituciones públicas dependientes de la administración activa.

En cuanto a la costumbre considera que su eficacia como fuente del Derecho Tributaria es muy discutida; y sobre los convenios internacionales señala que constituyen una fuente que a adquirido capital importancia la en la actualidad, ya que son los medios en virtud de los cuales dos más dos o mas naciones determinan su competencia para el establecimiento y percepción de los tributos.

3. FUENTES DEL DERECHO FISCAL EN MÉXICO

En México la única fuente formal del Derecho Fiscal es la ley, como desprende del contenido del artículo 31, fracción IV de la Constitución Política del país; que dispone la obligación de contribuir los gastos públicos de la Federación, Estados y Municipios, de la manera proporcional y equitativa que establezcan las leyes. Refuerza esta opinión la circunstancia de que el articulo 73, fracción VII de la propia Constitución señale como atribución del Congreso de la Unión discutir y aprobar las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto. O sea que si el primero de los dispositivos legales mencionados estatuye que las contribuciones deben estar establecidas ley, correlativamente el segundo dispositivo jurídico otorga la. facultad de establecer tales contribuciones al órgano en quien deposita la Constitución la tarea de realizar la actividad legislativas.

Dentro del concepto de ley debemos comprender al decreto-ley y al decreto delegado, ordenamientos e constituyen. excepción la división de poderes, en virtud de que, en los términos de la constitución General de la República, aun cuando emanan del Poder Ejecutivo Federal, tienen fuerza eficacia de ley.

No obstante lo que hemos dicho, es innegable que paralelamente la ley, algunas de las

demos fuentes formales del Derecho pueden tener relevancia en el proceso creativo de las normas jurídicas tributarias o al menos son útiles s para la interpretación y aplicación de las mismas, por lo que haremos algunos comentarios sobre cada una de esas otras fuentes formales del Derecho su influencia o la legislación impositiva

4. LA LEY

La ley es una regla de Derecho emanada del Poder Legislativo y promulgada por el Poder Ejecutivo, que crea situaciones generales y abstractas por tiempo indefinido y que solo puede ser modificada o suprimida por otra ley o por otra regla que tenga eficacia de ley.

La importancia de la ley como fuente del Derecho fiscal ha quedado de manifiesto en líneas anteriores cuando señalamos que en México es la única fuente formal, por disponerlo así la Constitución Política del país. Mas adelante, en el próximo capitulo, nos referiremos con detenimiento a las características del proceso creativo, interpretación, etcétera, de la ley.

5. EL DECRETO-LEY Y EL DECRETO-DELEGADO

Como excepción al principio de la división de poderes, conforme al cual el encargado de dictar las leyes aplicables a los gobernados es el Poder Legislativo, tenemos al decreto-ley y al decreto-delegado, En estos casos poder ejecutivo se encuentra facultado por la Constitución para emitir decretos con fuerza de ley que pueden modificar y aun suprimir las existentes, o bien, pueden crear nuevos ordenamientos, los que no pueden ser anulados sino en virtud de otro decreto de idéntica naturaleza o por una ley.

Se está en presencia de un decreto-ley cuando la Constitución autoriza al Poder Ejecutivo, ante situaciones consideradas como graves para la tranquilidad publica, para asumir la responsabilidad de dictar disposiciones transitorias para hacer frente a tal situación. Como ejemplo podemos citar a las disposiciones que puede emitir el Presidente de la Republica cuando, en los términos del articulo 29 de la Constitución, han quedado suspendidas las garantías individuales. Otro caso es el previsto por el articulo 73, fracción XVI de la misma Constitución, cuando se trata de hacer frente a epidemias de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país, etcétera.

Estaremos frente de un decreto-delegado cuando la Constitución autoriza al Poder Ejecutivo para emitir normas con fuerza de ley por un tiempo limitado y para objetos definidos. Tal es el caso en México de la delegación de facultades para legislar en materia tributaria a favor del Presidente de la Republica, como es el caso del articulo 131, segundo párrafo de la Ley Fundamental, por virtud del cual el Ejecutivo puede ser facultado por el Congreso para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación expedidas por el propio Congreso y para crear otras, así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el transito de productos, artículos y efectos cuando los estime urgentemente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional o de realizar cualquier otro propósito en beneficio del país.

6. EL REGLAMENTO

El reglamento, nos dice Fraga, es una norma o conjunto de normas jurídicas de carácter abstracto e impersonal que expide el Poder Ejecutivo en uso de una facultad propia cuya finalidad es facilitar la exacta observancia de las leyes expedidas por el Poder Legislativo. Por ello afirmamos que el reglamento es un instrumento de aplicación de la ley. Sin embargo, en México el reglamento se ha convertido en una fuente de Derecho Fiscal muy importante ya que en algunos casos no solo es un instrumento de aplicación de la ley. porque desarrolla y detalla los principios generales contenidos en ella para hacer posible y practica su aplicación, como también nos dice Fraga, sino que, ya sea porque el Poder Ejecutivo se arroga las facultades que competen al Poder Legislativo o porque este indebidamente las delegue en aquel, contiene normas sobre la naturaleza y efectos de los elementos esenciales del tributo; crea situaciones generales y abstractas por tiempo indefinido no previstas en la ley; o bien modifica o extingue las situaciones creadas por la ley. Por ejemplo, Margáin nos indica que ha sido costumbre de nuestro legislador el anunciar en las leyes tributarias que imponen determinadas obligaciones a los contribuyentes, que será el reglamento el que las precise en cuanto a su numero, alcance, extensión, etcétera. También podemos decir que han habido ocasiones en que cuando la ley es demasiado severa al regular alguna situación, la disposición reglamentaria ofrece una regulación diferente y mas benigna, o inclusive mas justa; por lo tanto, aunque el reglamento contrarié a la ley, no hay protesta alguna. Ante esto, Margáin opina que el reglamento ha dejado de ser, en nuestra legislación, el simple ordenamiento conforme al cual se aclaran o se precisan las disposiciones contenidas en la ley para convertirse en uno de igual jerarquía que esta.

7. LAS CIRCULARES

Una de las disposiciones del reglamento es la circular, disposición esta también de

carácter administrativo, solo que mientras el reglamento únicamente puede expedirlo el Presidente de la Republica. la circular entra en la esfera competencial de todos los funcionarios superiores de la administración publica, como son los Secretarios de Estados, Directores Generales, etc.

Las circulares contienen disposiciones administrativas, en algunas ocasiones de carácter puramente interno de la dependencia del Poder Ejecutivo y en otras también dirigidas a los particulares, que especifican la interpretación que da a la ley quien las emite, o bien, a través de ellas se comunican acuerdos, decisiones o procedimientos que deben seguirse.

Respecto a su eficacia como fuente del Derecho Fiscal, Fraga ha dicho de las circulares que en realidad no considera que sean una fuente especial, porque, o bien la circular contiene disposiciones de la misma naturaleza que el reglamento, y en este caso solo hay una simple distinción del acto, o bien la circular no contiene normas de carácter jurídico, sino simplemente explicaciones dirigidas a los funcionarios, principios técnicos o prácticos que aseguren el buen funcionamiento de la organización administrativa.

En México, la legislación fiscal federal desde hace algunos años, ha abandonado la denominación de circulares para este tipo de disposiciones administrativas, y las llama ahora instructivos o reglas generales y una vez publicados en el diario Oficial de la Federación constituyen fuente de Derecho para los particulares pues de tales disposiciones nacen para ellos derechos que la autoridad no puede desconocer. Al respecto, el articulo 35 de Código Fiscal de la Federación prevé que los funcionarios fiscales facultados debidamente podrán dar a conocer dar a conocer a las diversas dependencias el criterio que deben seguir en cuanto a la aplicación de las disposiciones fiscales, sin que por ello nazcan obligaciones para los particulares y únicamente derivaran derechos de los mismos cuando se publiquen en el Diario Oficial de la Federación.

8. LA JURISPRUDENCIA

En nuestro país, la jurisprudencia tiene gran importancia como fuente de Derecho, ya que la mayoría de las reformas e innovaciones que se introducen en nuestras leyes fiscales, ya sea porque se detecten errores o se precisen conceptos, obedecen a sentencias que los órganos jurisdiccionales han emitido en una serie de casos análogos; pero debemos tener presente, para comprender con exactitud la importancia de esta fuente de Derecho, que la jurisprudencia, por sí misma, no modifica, deroga o la con otras palabras, la jurisprudencia, en realidad, no viene a ser foral, sino fuente real, de las leyes fiscales. Por ello, el estudio de las sentencias que en materia fiscal expiden

nuestros tribunales, machas veces nos explica el por qué de las reformas introducidas a las leyes tributarias de ello deriva, que la jurisprudencia tema una enorme importancia, pues ha sido la que lea venido evolucionando caracterizando a la ley tributarla. De a Garza sostiene que la jurisprudencia no es fuente de derecho objetivo, sin que ello implique desconocer la importancia que tiene su obligatoriedad para los tribunales inferiores, los estatales y los administrativos, aunque no sea fuente de derecho, nos dice, orienta en muchos casos motiva la reforma de las lees censuradas ejecutorias que la crean.

9. LA DOCTRINA

La doctrina constituye también, a nuestro juicio, una fuente real no formal del Derecho Fiscal, pues a ella corresponde desarrollar y precisan los conceptos contenidos en la ley no obstante que ha venido desempeñando una labor verdaderamente constructiva en el Derecho Fiscal, haciéndolo avanzar rápidamente, en muestro dais puede considerarse como insignificante su aportación pues, a besar de que teneos elementos distinguidos, nuestra literatura sobre la materia es todavía muy obre; por lo tanta, podemos decir que la doctrina como fuente del Derecho Fiscal en México es de muy poca importancia.

10. LA COSTUMBRE

Se ha dicho que la costumbre es un uso implantado en una colectividad y considerado por ésta como jurídicamente obligatorio. Observamos, entonces, que en la costumbre concurren dos elementos, uno objetivo otro subjetivo; el primero consiste en el uso o práctica constante el segundo en la idea de que el uso o práctica en cuestión es jurídicamente te obligatorio. Ambos elementos se expresan en la fórmula latina "inveterata consuetudo et opinio juris seu necessitatís".

La doctrina. distingue tres clases de costumbre: la interpretativa, que es la que determina el. modo en cine una norma jurídica debe ser entendida y aplicada; la introductiva, que es la que establece una norma jurídica nueva para regir una situación regulada con anterioridad; y la derogatíva, que implica la derogación de una norma jurídica preexistente o la sustitución de ésta por una norma diversa.

De lo antes expuesto observamos, entonces, que la costumbre puede ser una fuente formal del Derecho, sin embargo, en un régimen jurídico como el de México, dude prevalece el principio de legalidad en forma rígida, tal vez el único campo propicio para que opere la costumbre, en materia de Derecho Fiscal, es en el procedimiento para la tramitación e los asuntos en la esfera administrativa, pues ante la falta de regulación

detallada en este campa se originan. las "practicas" que son seguidas puntualmente por el personal de la Administración, cuya continua repetición concepto de ser obligatorias pueden llegar a crear normas

Salvo el caso anterior, en México, como dice Fraga, la costumbre sólo podrá tener valor como elemento útil en la interpretación, perra no para crear derecho que supla o contraríe a la ley.

11. LOS TRATADOS INTERNACIONALES

Los tratados internacionales son considerados como convenios o-acuerdos entre Estados, acerca de cuestiones diplomáticas, políticas económicas, culturales u oras de interés para las partes y toda vez que con ellos los Estados signatarios crean normas jurídicas de observancia general en los respectivos países, constituyen una fuente formal del Derecho.

En México los tratados internacionales carece totalmente de importancia como fuente del Derecho Impositivo, a que el Estado mexicano no ha celebrado ninguno en. materia fiscal, específicamente. Sin embargo, si llegaran a celebrarse y fueran aprobados por la Cámara de Senadores se convertirían en una fuente muy importante, pues conforme a lo dispuesto por el articulo 133 de la Constitución Federal, los tratados internacionales celebrados por el Presidente, que estén de acuerdo con la misma y que hayan sido aprobados por el Senado de la República, son ley suprema.

12. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO

Sobre lo que debe entenderse por principios generales del Derecho, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha dicho que por principios generales del Derecho no debe entenderse la tradición de los tribunales, que en últimos análisis no es sino un conjunto de practicas o costumbres sin fuerza de ley, ni las doctrinas de los jurisconsultos que tampoco tienen fuerza legal, ni las opiniones personales del Juez, sino los principios consignados en algunas de nuestras leyes, teniendo por tales no solo las mexicanas que hayan expedido después de la Constitución Federal del país, sino también las anteriores. (Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo XCV Pág. 858)

También ha sostenido que los principios generales del Derecho son verdades jurídicas notorias, indubitables, de carácter general, como su mismo nombre lo indica, elaboradas o seleccionadas por la ciencia del Derecho, de tal manera que el Juez

pueda dar la solución que el mismo legislador hubiera pronunciado si hubiera estado presente, o habría establecido si hubiera previsto el caso; siendo condición de los aludidos principios que no desarmonicen o estén en contradicción con el conjunto de normas legales cuyas lagunas u omisiones han de llenarse. (Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo LXV Pág. 2641)

El último de los criterios apuntados no sólo nos señala qué son los principios generales del Derecho, sino que además -nos indica cuando operan como fuente, y fuente formal, del Derecho incluido desde luego, el Fiscal, situación que tiene su fundamento constitucional en el articulo 14, último párrafo de la Ley Fundamental mexicana que dispone que en los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley y a falta de ésta se fundará en los principios generales del Derecho.

Del texto constitucional antes referido observamos que en México, en cuyo régimen jurídico prevalece el principio de legalidad, las verdades jurídicas notorias indubitables y de carácter general elaboradas o seleccionadas por la ciencia del Derecho que denominamos principios generales del Derecho operan como fuente formal del propio Derecho sólo cuando se trata de dirimir jurisdiccionalmente una controversia y se advierte, después de aplicar todos los métodos de interpretación admisibles, que no hay en la ley disposición alguna aplicable, pues en este caso la norma en la que funde el juzgador su fallo deberá encontrarla en los principios generales del Derecho.

Las ideas anteriores tienen plena aplicación en el cam