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Descentralizacion Peru
Descentralizacion Peru
regionalizacin en el Per
Javier Azpur
I. Introduccin
Una caracterstica estructural de la sociedad peruana es la concentracin del
poder poltico y econmico, lo que ha generado un profundo desequilibrio entre
Lima y las regiones. Se pone as en evidencia que la exclusin social y econmica
tiene tambin una dimensin territorial.
Las regiones tienen el rol de periferia subordinada a un bloque dominante,
nacional y transnacional, que ha sido incapaz de construir un proyecto de
desarrollo inclusivo durante nuestra historia republicana. La forma centralizada y
autoritaria de ejercicio del poder ha facilitado la imposicin de una estructura
social con profundas inequidades y desequilibrios sociales.
La exigencia por transformar esta realidad est presente desde nuestra primera
Constitucin, en la cual se plante el debate entre centralismo y federalismo.
Desde entonces, los sectores dominantes han tenido la capacidad y, sobre todo,
la fuerza para bloquear y frustrar los diversos intentos descentralistas, en el marco
de la preservacin de una sociedad muy excluyente.
Los desequilibrios territoriales se profundizaron en los aos noventa, durante los
cuales el fujimorismo aplic el modelo neoliberal mediante un rgimen poltico
autoritario, que encontr las condiciones adecuadas para su desenvolvimiento
luego del fracaso del gobierno aprista y la crisis general del sistema de partidos.
Para imponerse, el rgimen impuls una estrategia orientada a debilitar el rol del
Estado, de las instituciones bsicas de la democracia, del sistema de partidos y
de las diversas formas de organizacin de la sociedad. La hiperconcentracin del
poder fue un aspecto sustancial del modelo autoritario.
El colapso del rgimen fujimorista abri una nueva posibilidad para
institucionalizar la democracia en el Estado y la sociedad peruana. En ese marco
favorable, la descentralizacin logr abrirse espacio y, junto con la participacin,
se constituyeron en componentes significativos del proceso poltico democrtico.
Los cuatro aos de transicin nos han mostrado los serios problemas que deben
enfrentar nuestras sociedades para avanzar en la consolidacin del rgimen
democrtico. La incapacidad, la debilidad y la falta de liderazgo del gobierno
toledista son sin duda algunos factores, pero son slo parte del problema.
Continan vigentes los ejes fundamentales del modelo econmico del
fujimorismo, con un crecimiento sostenido que es al mismo tiempo profundamente
excluyente y generador de mayor pobreza y desigualdad. Asimismo nos
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Artculo escrito para la revista del CAAP, Ecuador Debate, Junio 2005.
Coordinador Ejecutivo, Grupo Propuesta Ciudadana.
distribucin de los siempre limitados recursos del Estado y vincular el corto con el
mediano plazo a travs de los planes concertados. Con esta reforma est
planteada la posibilidad de modificar una estructura estatal vertical y excluyente
de la sociedad. Para ello es importante revertir varios problemas: falta de
flexibilidad en su diseo; procesos de concertacin alrededor de recursos muy
limitados; desvinculacin entre la dimensin regional y la local; resistencia del
sistema de partidos y debilidad de las organizaciones e instituciones de la
sociedad civil.
Ms all de las limitaciones sealadas que es necesario reconocer para
enfrentarlas y revertirlas se han dado pasos importantes en estos tres aos y la
situacin est muy lejos de los desastres que anunciaban muchos opositores,
abiertos y soterrados, de la descentralizacin. La mayor legitimidad que alcanzan
los gobiernos regionales en relacin con el gobierno central y el parlamento, as
como el surgimiento de figuras polticas nacionales desde las regiones son
indicadores de una aceptable receptividad en la poblacin.
En los plazos existentes slo eran viables las iniciativas que partieran de un
acuerdo de todos los presidentes regionales involucrados, lo cual dejaba de lado
a las autoridades municipales, a la sociedad civil y a los sectores empresariales.
Estos tres sectores no han sido consultados, por lo que se desconocen sus
posiciones en relacin con las propuestas presentadas. Esto puede ser
complicado, sobre todo si asumen que stas se han formulado con una actitud
excluyente hacia ellos. A esto debemos agregar que, dados los plazos y
mecanismos utilizados, es evidente la desinformacin de la poblacin de los
departamentos involucrados. Finalmente se constata entre las propias
autoridades regionales la ausencia de una visin clara frente al tema de la
integracin, lo cual ha generado decisiones de ltima hora sobre con quin y
cmo impulsar el proceso.
En este marco es sin duda meritorio que se hayan consolidado cinco propuestas
de integracin. Se trata de alternativas heterogneas en sus aciertos y en los
temas que debern resolver para consolidarse como nuevos referentes
territoriales. Las regiones que se constituyan sern un modelo bsico para
delinear la ruta por la cual llevar adelante la transformacin de la actual
demarcacin departamental.
Las iniciativas que generan mayor consenso son las que integran Tumbes, Piura y
Lambayeque en la costa norte a la cual debe integrarse en el corto plazo
Cajamarca, as como la formada por Arequipa, Puno y Tacna que incluye una
parte muy significativa de la costa y la sierra del sur, a la cual debe sumarse
inevitablemente el departamento de Moquegua. Se trata de espacios econmicos
significativos, con una gran potencialidad de integracin con los pases vecinos y
que pueden convertirse en efectivos factores de modificacin de los desiguales
trminos de la relacin entre ellos y el centro del poder poltico y econmico
nacional. En ambos casos existen ncleos empresariales y polticos interesantes
y de gran potencialidad.
En lo que se refiere a la regin formada por los departamentos de Ica,
Huancavelica y Ayacucho hay una fuerte resistencia de los sectores
empresariales iqueos, que no valoran la importancia de la transversalidad y no
parecen ser del todo conscientes del peso que tienen los vnculos sociales que
existen con Huancavelica y Ayacucho. Tampoco valoran su dependencia de
recursos como el agua y la energa, que son parte del patrimonio del cual
disponen sus potenciales socios en la nueva regin. Ms aun, teniendo en cuenta
que en este departamento de la costa peruana se ha producido un sustantivo y
sostenido crecimiento de la actividad agroexportadora.
El discurso de un sector significativo de Ica es preocupante. Rechazan la
integracin por el alto nivel de pobreza y las caractersticas tnicas predominantes
en los otros dos departamentos. La ausencia de criterios de solidaridad y
compensacin como elementos esenciales del diseo del Estado en sociedades
tan desiguales como las nuestras, as como el contenido racista del discurso de
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c. La descentralizacin fiscal
El incentivo ms directo contenido en la ley de promocin de las regiones es el
incremento de los recursos fiscales. En las nuevas regiones que se formen, el
50% del Impuesto General a las Ventas, del Impuesto Selectivo al Consumo y del
Impuesto a la Renta de las personas naturales recaudados en la regin pasarn
directamente a ser manejados por sus respectivos gobiernos. Al parecer, sta es
la principal razn que ha llevado a los presidentes regionales a dar el paso hacia
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relevante con miras a aumentar la eficiencia del Estado y mejorar su relacin con
la ciudadana. Sin embargo, ni la Ley Orgnica de Regiones ni la Ley de
Incentivos sealan los criterios para constituirlas; tampoco precisan los alcances y
caractersticas de sus funciones.
Por otro lado existe el riesgo de que se busque dar continuidad a la actual
demarcacin departamental utilizando este mecanismo. Por ello, en la
configuracin de las subregiones se debe partir de espacios efectivamente
articulados entre s en cada regin, tomando como referencia las provincias,
independientemente del departamento al que pertenecieron. Esta ruta facilitara la
promocin del asociacionismo municipal, as como una adecuada relacin entre la
instancia regional y local de gobierno. La desconcentracin de las gerencias
regionales, mediante la transferencia efectiva de la capacidad de ejecucin de las
polticas y los proyectos a las subregiones, es un segundo aspecto que debe
formar parte de esta necesaria modificacin al diseo del proceso que ha sido
puesto en la agenda por el inicio de la regionalizacin.
5. En relacin con la participacin ciudadana es un momento oportuno para
modificar los mecanismos y procesos de concertacin puestos en marcha por el
proceso de descentralizacin. Es necesario redefinir el carcter restrictivo de los
Consejos de Coordinacin Regional relegados por la legislacin a un rol
exclusivamente consultivo, al igual que la periodicidad de sus reuniones
limitadas a dos anuales. Hace falta dotarlos de flexibilidad para que puedan
adecuarse a la diversidad de las regiones y localidades, as como para armonizar
su funcionamiento con los procesos de planificacin concertada y formulacin
participativa de los presupuestos.
La conformacin de regiones es una excelente oportunidad para integrar los
diversos mecanismos existentes Consejos de Coordinacin Regional, Mesas de
Concertacin de Lucha Contra la Pobreza y presupuestos participativos en un
solo sistema regional de concertacin. Esto significara un importante avance en
el fortalecimiento de la participacin ciudadana.
6. Es importante que surjan nuevas regiones que sirvan de referencia para
delinear un mapa diferente del territorio nacional, que acabe con la agotada y
precaria demarcacin departamental. Sin embargo, no debemos perder de vista
que el ordenamiento territorial es un proceso que trasciende la demarcacin
poltica y que tiene un horizonte de largo plazo, que debe desarrollarse de manera
sostenida y gradual.
En el marco legislativo descentralista existe un instrumento, las Juntas de
Coordinacin Regional, que han sido concebidas como el primer paso para la
integracin de las regiones. stas pueden cumplir un rol ms amplio y convertirse
en un instrumento para la concertacin y la accin planificada de varios gobiernos
regionales que comparten un mismo espacio econmico.
Un ejemplo de referente territorial articulado en trminos econmico, comercial y
vial lo encontramos con claridad en el sur, formado por los departamentos de
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