FORTALECIENDO LA

DESCENTRALIZACIN Y AUTONOMIA
LOCAL: EN LA SENDA CORRECTA PARA
EL BUEN GOBIERNO.

FORTALECIENDO LA DESCENTRALIZACIN Y AUTONOMIA LOCAL:

EN LA SENDA CORRECTA PARA EL BUEN GOBIERNO.
La descentralizacin es un proceso mediante el cual se han venido
transfiriendo gradualmente poderes, funciones y recursos del nivel central del
Estado.
La descentralizacin, busca lograr una mayor autonoma y protagonismo de las
regiones y municipios dentro de la toma de decisiones y ejecucin de polticas
y una participacin ms directa del ciudadano en la gestin de los asuntos
pblicos locales.
Colombia, es considerada en estudios recientes como uno de los pases ms
descentralizados de Amrica Latina 1 ; haciendo especial nfasis en altos
niveles alcanzados en la descentralizacin del gasto.
Fortalecer la descentralizacin contribuye a preparar a los municipios a los
nuevos retos del milenio y promover la autonoma local y el buen gobierno es
parte de las prioridades de la agenda pblica internacional y nacional.
Considerando de la mayor importancia que los alcaldes y alcaldesas electos
conozcan cuales son esas directrices que pueden promover y aplicar en su
gestin; se ha preparado el siguiente documento cuyo contenido identifica
caractersticas, elementos y contenidos de los conceptos de descentralizacin,
autonoma local y buen gobierno y retoma las directrices del Programa de las
Naciones Unidas para los asentamientos humanos previstas en la resolucin
20/18 del Proyecto directrices sobre descentralizacin y el fortalecimiento de
las autoridades locales (Nairobi, Abril del 2007); que se complementan con las
reglas, sistemas e incentivos para un buen gobierno local.
Ser una tarea fundamental de los nuevos gobernantes impulsar estas
directrices desde lo local, pero al mismo tiempo asumir el liderazgo para llamar
la atencin del compromiso ineludible del gobierno central y organismos
internacionales de cooperacin para aportar a esta tarea de los alcaldes y
alcaldesas que asumen su mandato.
Algunas de las propuestas de las directrices ya estn recogidas formalmente
por las leyes y normas colombianas, otras deben implementarse y fortalecerse
con el liderazgo de los alcaldes pero se insiste con la voluntad poltica de los
administradores y gobernantes de poderes y entidades del nivel central.
Constitucionalmente el municipio est obligado:
9 A prestar los servicios pblicos que determine la ley,
9 Construir las obras que demande el progreso local,
9 Ordenar el desarrollo de su territorio.
1

Daughters, Robert y Harper, Leslie [2006]. Fiscal and Political Decentralization Reforms, en: Lora, Eduardo (editor).
El estado de las reformas del Estado. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington D.C.

9 Promover la participacin comunitaria.

9 El mejoramiento social y cultural de sus habitantes.
9 Cumplir las dems funciones que le asignen la Constitucin y las leyes.
Para llevar a cabo dichas tareas, los municipios tiene el derecho tambin
consagrado constitucionalmente a:
9 Gobernarse por autoridades propias.
9 Ejercer las competencias que les correspondan.
9 Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales.
La descentralizacin refuerza la posibilidad de profundizar
la democracia en el mbito municipal.
IMPORTANCIA DE LA DESCENTRALIZACION
o Es esencial en la prctica democrtica.
o Es la clave para un buen gobierno y la administracin municipal eficaz.
o Contribuye a que los ciudadanos estn en mejor posicin para integrarse
a los procesos de toma de decisiones de este nivel de gobierno local, en
lo que concierne a sus condiciones de vida y para hacer uso de sus
conocimientos y capacidades para la promocin de desarrollo.
o Permite que los gobiernos locales realicen contribuciones importantes
para conseguir los Objetivos del Milenio.
A pesar de los aspectos fundamentales consagrados en la Constitucin poltica
de 1991, hay que reconocer que la descentralizacin en Colombia, an est
en proceso de consolidacin. Son importantes los avances en
descentralizacin administrativa y fiscal, pero al mismo tiempo existen
grandes desafos, para superar deficiencias que van desde la implantacin de
la descentralizacin a nivel sectorial, faltas en los instrumentos que definen las
relaciones fiscales intergubernamentales, debilidades institucionales y bajos
niveles de participacin ciudadana entre otros problemas.
Igualmente, as como se reconocen los grandes aportes que la
descentralizacin hace a la democracia y al bienestar de los ciudadanos;
tambin puede producir unos riesgos que las autoridades locales deben alertar
conocer y evitar.
Desde el punto de vista fiscal:
NO GASTE MAS DE LO QUE DEBE Y PUEDE GASTAR. No piense alcalde o
alcaldesa, ni haga pensar a la ciudadana que otros pagarn por el aumento en
los gastos. No crea que porque que las responsabilidades fiscales han recado

tradicionalmente sobre el gobierno nacional, los gobiernos locales sern

rescatados por l en caso de necesidad, y en estas condiciones tendern a
gastar ms.
CONTROLE EL MONTO Y LA CALIDAD DEL GASTO: cuando se
descentraliza sin incentivos y mecanismos adecuados de control, aumenta el
peligro que algunos grupos con poder capturen las decisiones de gasto y
orienten los recursos hacia sus propios intereses.
AUMENTE LA CAPACIDAD INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA DE SU
GOBIERNO LOCAL. Los municipios no han tenido la oportunidad de
desarrollar sus habilidades de gestin. Los municipios ms pequeos y pobres
deberan ser en principio los mayores beneficiarios del proceso de
descentralizacin, pero la falta de capacidades locales para administrar opera
fuertemente en contra de esa posibilidad.
En consecuencia, tanto las autoridades locales y del orden nacional deben
realizar esfuerzos tendientes a promocionar y promulgar la naturaleza
esencial de la autonoma local democrtica y su papel crtico en asegurar la
justicia social, econmica y poltica para todos los ciudadanos del municipio.

QUE ES LA AUTONOMIA LOCAL?

La autonoma local, es una atribucin, un derecho y la capacidad efectiva que
tienen los gobiernos locales de regular, manejar, ordenar y gestionar una parte
de los asuntos pblicos, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus
habitantes.
La autonoma supone el derecho de participacin y representacin poltica
local, basada en elecciones, ya sea de representantes, cuerpos colegiados o
asambleas; elegidos por sufragio libre, secreto, igual, directo y universal. Pero
tambin, la posibilidad de abrir espacios de participacin de los ciudadanos en
la gestin de los asuntos pblicos.
La autonoma se fundamenta en los principios de legalidad, responsabilidad, y
delegacin.
- Legalidad: Las autoridades locales tienen el derecho de actuar bajo su propia
iniciativa, siempre y cuando no sea atribucin de otra autoridad o sea materia
excluida de su competencia.
- Responsabilidad: Las responsabilidades bsicas de los gobiernos locales
deben establecerse en la Constitucin o Ley General, de forma completa y
exclusiva.
- Delegacin: Cuando hay delegacin de poderes de la autoridad central a la
local; la autoridad local debe tener atribuciones necesarias para adaptar la
implementacin de la legislacin a las condiciones locales, adems deber
4

tomarse en cuenta la amplitud o naturaleza de la tarea, de las necesidades o

de la economa para adaptar su ejercicio a las condiciones locales.
Se requiere que los municipios sean consultados en la toma de decisiones con
otros niveles de gobierno, cuando stas tengan implicaciones locales, en los
procesos de planificacin y de decisin, y que les sean reconocidas tales
participaciones en igualdad de derechos y obligaciones, con criterios
equitativos, en el ejercicio de las competencias compartidas.
Las Directrices de la autonoma local se mueven en tres lneas:
-Accin legislativa: que reconoce a las Autoridades Locales la naturaleza de
sus poderes, responsabilidades, deberes y funciones, de manera que stas
puedan ejercerlos sin limitaciones ni impedimentos por parte de autoridad
alguna.
-Fortalecimiento de la autoridad local: Las autoridades locales deben ejercer
libremente sus poderes, incluso los que les han conferido las autoridades
nacionales o regionales, dentro de los lmites definidos por la legislacin. Estos
poderes deben ser plenos y exclusivos, y ninguna otra autoridad debe
menoscabarlos, limitarlos u obstaculizarlos, salvo en las circunstancias
previstas en la ley.
Las dems instancias de gobierno deben consultar a las autoridades locales y
a sus asociaciones al preparar o enmendar la legislacin que afecte a las
autoridades locales.
Las autoridades locales y sus instituciones deben contar con la asistencia de
las dems instancias de gobierno para determinar la poltica local y los marcos
estratgicos dentro de los parmetros establecidos por las polticas nacionales.
Las dems instancias de gobierno deben apoyar las iniciativas destinadas a
crear los instrumentos receptivos, transparentes y responsables necesarios
para una administracin eficiente y eficaz a nivel local.
-Supervisin y vigilancia: La supervisin de las autoridades locales debe
realizarse con base en lo establecido por la ley, y siempre a posteriori, para
respetar la autonoma de la autoridad local.
La legislacin debe especificar las condiciones si las hay- para la suspensin
de las autoridades locales. En caso de que sea indispensable suspender o
disolver un concejo local o suspender o destituir a directivos locales, esta
prctica se llevar a cabo con las debidas garantas procesales.
Tras la suspensin o disolucin de un concejo local o la suspensin o
destitucin de un ejecutivo local, las disposiciones jurdicas deben determinar la
reanudacin de esas funciones en el lapso ms breve posible.

Las instancias superiores de gobierno establecen rganos independientes,

como tribunales administrativos, que supervisen esas suspensiones,
disoluciones o destituciones, a los que se puedan presentar apelaciones.
COMO SE GARANTIZA LA DESCENTRALIZACION Y EL
BUEN GOBIERNO?
Para alcanzar una descentralizacin y un buen gobierno que logre entregar
servicios de calidad y en oportunidad a los ciudadanos es una tarea que exige
la aplicacin de acciones coordinadas en el terreno poltico, fiscal,
institucional y financiero.
El Buen Gobierno es la capacidad para autodirigirse sin que medie un mando
central inflexible, sino sobre la base de construir consensos articulando los
roles, tareas y recursos de muy diversos actores pblicos, privados y sociales.
Un buen gobierno local requiere un sistema de reglas e incentivos bien
diseados, que induzca a sus administradores a hacer un uso eficiente y
transparente de los recursos disponibles, de manera que se consigan satisfacer
las necesidades de la mayora de la poblacin.
Para mejorar la calidad del gobierno local es necesario progresar en el
perfeccionamiento de todas y cada una de las directrices que se sealan a
continuacin.
Aunque sabemos que esta es una tarea compleja y exige una visin a largo
plazo y de un gran coraje poltico por parte de los entes sociales involucrados.
Las autoridades locales deben seguir unas directrices o mbitos de la
autonoma local que contribuyen a definir mejor las responsabilidades de
sus competencias de las autoridades locales, los gobiernos nacionales y
la comunidad internacional para mejorar las condiciones de vida de sus
ciudadanos.

1. Democracia Representativa y ParticipativaSe debe combinar de manera adecuada la democracia representativa y

democracia participativa.
Si bien las autoridades locales fueron elegidas en procesos electorales
democrticos por los ciudadanos, se insiste en que la participacin de los
ciudadanos ha de ser uno de los principios en la toma de decisiones.
Es responsabilidad de las autoridades locales garantizar la participacin de sus
comunidades en todas las fases de su gestin.

Paralelamente, los responsables locales cuentan con el derecho a desarrollar

vnculos con los actores de la sociedad civil, as como a establecer las frmulas
de participacin ciudadana que consideren ms efectivas. En este sentido, la
legislacin colombiana seala instancias a travs de las cuales la ciudadana
puede participar de las decisiones de los gobiernos locales 2 e incluso establece
mecanismos de vigilancia y control como las veeduras ciudadanas.
Los actores locales deben continuar promoviendo e impulsando esos espacios
de relacin permanente Gobierno Ciudadana.
Se requiere una profunda democratizacin del gobierno local que puede ser
hecha a travs de:
9 Sistemas de eleccin de los mandatarios, que posibiliten que los
ciudadanos se pronuncien regularmente en cuanto a los problemas
locales que les ataen y que les permitan responsabilizar a aqullos
de su solucin.
9 Cuerpos colegiados capaces de representar a todos los grupos
interesados y dotados de potestad para supervisar las acciones del
poder ejecutivo.
9 Instituciones formales, que recojan las exigencias de la comunidad,
reciban y den informacin.
9 Rgimen regulativo que obligue a los gobiernos locales a informar de
forma regular y veraz sobre sus acciones, provisin de servicios o
financiacin.
Las reglas relacionadas con la eleccin y remocin de los mandatarios son
una parte importante del sistema de incentivos, destinado a promover
comportamientos eficientes y honrados por parte de los administradores, en
los asuntos de la comunidad.
Por ejemplo, la separacin de las elecciones locales de las nacionales, facilita
que las primeras se centren en los quehaceres de su propio mbito zonal sin
que se vean arrastradas a los asuntos nacionales.
Es necesario evitar que la duracin del mandato y la posibilidad de reeleccin
puedan dar lugar a comportamientos oportunistas (si el perodo es corto y no
hay reeleccin) o, por el contrario, a formas de proceder basadas en
previsiones a largo plazo, comprometidas con los intereses de la comunidad
(mandatos de duracin mayor, con posibilidad de reeleccin).
Del poder de los concejos electos surgen otros factores del sistema de
incentivos, tales como la determinacin del grado de supervisin que pueden
ejercer sobre el poder ejecutivo o su capacidad de representar efectivamente
la disparidad de intereses existentes en la comunidad.
2. Poderes y responsabilidades de las Autoridades Locales
2

Para tener informacin ms detallada revise el documento relacionado con la Transparencia en la Gestin Pblica.

Se orientan en dos lneas: la subsidiariedad, y la accin impulsora.

El principio de subsidiariedad, supone que las responsabilidades pblicas
deben ser ejercidas por autoridades elegidas y desde el mbito de gobierno
ms prximo a los ciudadanos. En consecuencia, se propone que las
responsabilidades de los diversos niveles de gobierno nacional, regional y
local- queden plenamente clarificadas en textos legales.
Se espera que las autoridades locales y sus equipos de trabajo en el ejercicio
de sus funciones, acten con responsabilidad, integridad y transparencia. Por
eso, se habla de la escogencia por mritos del equipo con el que trabajarn las
autoridades locales como garanta de seguridad y buen gobierno en el
ejercicio de sus funciones, adems garantizndoles buenas condiciones de
trabajo y remuneracin.
Igualmente es importante poner en marcha un Cdigo de Buena Conducta para
funcionarios pblicos, as como de mecanismos que permitan a los ciudadanos
el reforzamiento de este Cdigo.
3. Relaciones administrativas entre Autoridades Locales y otros
niveles de gobierno.
Es importante definir un sistema de relaciones intergubernamentales adecuado
que pueda responder a preguntas como las siguientes:
Quin hace qu? La respuesta adecuada a esta pregunta reside en la
claridad en cuanto a la asignacin de responsabilidades entre niveles de
gobiernos y en el respaldo de esta distribucin con la autoridad suficiente como
para movilizar los recursos necesarios.
Quin cobra qu impuestos y tasas? Su respuesta ms adecuada
consiste en lograr una estrecha coincidencia entre los ingresos y los
gastos del gobierno local, que ste sea responsable en cuanto a la
financiacin de los gastos derivados de la ejecucin de las funciones de las que
es polticamente responsable, y que los impuestos locales no distorsionen el
proceso de asignacin de recursos en la economa local.
Los gobiernos locales harn una administracin ms eficiente de los recursos
que los electores conciban como propios, y pondrn menos cuidado a la hora
de administrar aquellos que se perciban como ajenos. Por este motivo, las
fuentes preferibles de recursos deberan ser los cargos por servicios,
impuestos locales y contribuciones.
Como resolver la inevitable falta de equilibrio entre ingresos y gastos
en los gobiernos locales? Los problemas de desequilibrio vertical (entre
niveles de gobierno) pueden ser resueltos mediante un sistema de
transferencias bien diseado.

La clave para obtener un buen sistema de transferencias reside en el hecho de

hacer responsables de las decisiones de asignacin a los mandatarios locales,
al tiempo que se les impone una restriccin presupuestaria estricta. Estos
objetivos se pueden lograr mediante transferencias de libre disposicin,
programadas y basadas en frmulas.
Como igualar los niveles de servicio entre jurisdicciones territoriales?
Aqu se plantea el problema de los desequilibrios horizontales, que se resuelve,
asimismo, con transferencias entre niveles de gobierno, siempre que stas se
diseen y ejecuten conforme a los principios enunciados.
Se deben endeudar los gobiernos locales? Existen slidos argumentos
que buscan la eficiencia y equidad para permitir el endeudamiento en casos en
que se financien infraestructuras que generen una corriente de beneficios que
puedan servir a varias generaciones. Sin embargo, para que la potestad para
contraer deudas no redunde en un ablandamiento de las restricciones
presupuestarias que imponen las decisiones de los mandatarios locales en
cuanto a los gastos, los mercados financieros y las regulaciones del gobierno
central deben promover una estricta disciplina de crdito. Para lograrla, es
esencial el firme compromiso por parte del gobierno central de no rescatar a los
gobiernos locales insolventes.
4. Capacidades de las Autoridades Locales y Recursos financieros
La Administracin Local debe tener plena responsabilidad sobre sus
trabajadores, su capital humano y determinar su propia estructura
administrativa. Sin embargo, las Autoridades Locales han de estar apoyadas en
otras esferas de gobierno en el desarrollo de sus capacidades administrativas,
tcnicas y de gestin.
Para asegurar una adecuada implementacin del proceso descentralizador es
preciso que el aumento de funciones de las Autoridades Locales vaya
acompaado de un aumento de sus capacidades, as como de una mejora
de los mecanismos de participacin en los procesos de toma de decisiones en
otros mbitos de gobierno.
Los gobiernos locales necesitan suficiente capacidad institucional para
desarrollar sus complejas funciones. Dicha capacidad requiere un largo
perodo de gestacin.
Debe asimismo proveer bases legales y operativas slidas para:
i) la direccin de personal, ii) la gestin creativa del desarrollo local y iii) la
administracin financiera.
i) En relacin con la direccin de personal, se destaca la existencia de:

 Un sistema de carrera que, adems de evitar la proliferacin del favoritismo

en la designacin de funcionarios, fomente su especializacin y desarrollo
profesional.
Un sistema de administracin de personal que promueva el servicio de
carrera, al tiempo que otorga la flexibilidad que necesitan las autoridades
electas para ajustar la asignacin presupuestaria a la ejecucin de las tareas
para las que fueron elegidas.
ii) La gestin creativa del desarrollo local. Las capacidades operativas
otorgadas a los gobiernos locales son determinantes de la flexibilidad con que
stos puedan abordar su tarea.
9 La capacidad de cooperacin con otros niveles de gobierno,
9 La capacidad de asociacin con agentes privados para desarrollar
tareas o proyectos complejos.
9 La delegacin de funciones a terceros.
9 La capacidad de privatizacin de la provisin de servicios.
9 La capacidad de supervisin y regulacin de los proveedores privados.
Son aspectos de la estructura institucional de los gobiernos locales, que
determinan si sus administradores poseen o no incentivos para actuar de forma
creativa y audaz.
Todos estos factores mencionados, junto con la estructura de direccin de
personal y las finanzas, determinan si los dirigentes controlan y tienen acceso a
los recursos financieros y humanos necesarios para emprender acciones
innovadoras.
En materia estrictamente financiera, la Directrices sealan que una
descentralizacin efectiva implica una autonoma financiera adecuada; por
tanto, si las Administraciones Central o Regional delegasen en la Local algn
tipo de tarea o responsabilidad, han de delegar igualmente los recursos
financieros necesarios para su ejecucin.
Adems, las Autoridades Locales habrn de tener acceso a una variedad
amplia de recursos financieros para llevar a cabo sus tareas y
responsabilidades; y una parte de esos ingresos debera derivar de los
impuestos locales.
Para hacer una gestin efectiva de los ingresos y los gastos se necesita
contar:
-

con sistemas eficientes de cobro de impuestos y tarifas,

mecanismos eficientes de planificacin y presupuesto,
la existencia de medios efectivos de control y evaluacin de
resultados.

10

La estructura de la financiacin de los gobiernos locales es un factor

determinante de muchas facetas del sistema de incentivos bajo el que operan
los mandatarios y administradores.
Se considera que si la comunidad los percibe como propios sern ms
cuidadosos en el manejo de los recursos y, por consiguiente, si sta tiene un
especial inters en supervisar su correcto uso. Por esta razn, y tal y como
ocurre en las empresas privadas, los recursos propios se convierten en la
fuente de financiacin ms apropiada: para las empresas porque es la fuente
ms barata, y para el gobierno local porque incentiva su mejor uso.
Las fuentes propias ms claras son los impuestos, las tasas y los cobros
por servicios, as como las transferencias compensatorias de otros niveles de
gobierno, cuando stas ltimas sean estables, estn programadas y no atadas.
El endeudamiento es una fuente de financiacin adecuada para ciertos gastos
y bajo ciertas circunstancias. As, sera apropiada para financiar la creacin de
activos con larga vida til, cuando las regulaciones, los mercados financieros y
las relaciones intergubernamentales contribuyen a disciplinar el endeudamiento
local.
Un factor importante del sistema de incentivos es, por tanto, el desarrollo de la
disciplina de endeudamiento. En cuanto a este asunto, hay tres aspectos
cruciales:
Las relaciones intergubernamentales, que generan estrictas restricciones
presupuestarias y dan a los mercados financieros claras seales de la
imposibilidad de rescate de las obligaciones locales en caso de insolvencia.
Los mercados de financiacin, la banca comercial y de inversiones, y los
mercados de capitales, deben determinar el riesgo que conllevan los prstamos
a los gobiernos locales, forzndose a evaluarlos y a desajustar el precio de los
recursos de forma consecuente.
Los gobiernos locales deben facilitar, de forma regular, la informacin
financiera y presupuestaria necesaria para que se pueda realizar dicha
evaluacin.
La presencia de estos factores induce a los mandatarios a actuar con la debida
cautela a la hora de comprometer a los gobiernos locales en endeudamientos,
centrndose, as, en proyectos con clara rentabilidad social y slidos
beneficios.
La ausencia de cualquiera de los tres puntos anteriores, por su parte, incita a
los mandatarios a endeudar a los gobiernos, ya que ellos se benefician de los
logros, mientras que los costos sern asumidos por futuras administraciones.
Los relacionados con la capacidad institucional de los gobiernos locales para
desempear las funciones que les han sido asignadas.
11

 Los que se originan en los mecanismos de financiacin de las actividades e

inversiones de los gobiernos locales.

RASGOS PRINCIPALES DE UNA

BUENA GESTIN PBLICA LOCAL?
El Buen Gobierno Local se explica bsicamente por un buen uso del recurso
humano, mediante una gestin de tipo participativo, que libera energas,
moviliza recursos y potencia el funcionamiento municipal.
El buen gobierno local requiere unas condiciones internas de la administracin
como son:
9 Liderazgo democrtico
9 Desarrollo del Recurso Humano y Trabajo en equipo
Condiciones en el desarrollo local algunas de las cuales ya fueron
mencionadas:
9 Participacin Ciudadana
9 Coordinacin Pblica-Pblica
9 Alianzas Pblico-Privadas
El resultado final ser una:
9 Cultura de la Confianza

EL LIDERAZGO DEMOCRTICO. El origen democrtico del Alcalde y Concejo

Municipal les otorga una fuerte legitimidad que ampla su autonoma poltica y
fortalece su capacidad de accin. Contrasta con las limitaciones de las antiguas
autoridades locales designadas por el gobierno central.
Algunas caractersticas de las autoridades locales que ejercen liderazgo
democrtico son:
9 Relaciones armnicas entre autoridades locales. relaciones de respeto y
cooperacin existentes entre alcaldes y concejales pertenecientes a
diversos partidos.
9 Capacidad emprendedora y gerencial. El buen alcalde posee iniciativa,
asume riesgos y es capaz de tomar efectivas decisiones.
9 Visin global y objetivos de largo plazo. Las autoridades locales trabajan
con un enfoque estratgico, en que las decisiones de corto plazo estn
subordinadas a la bsqueda de grandes metas de largo aliento.

12

9 Disposicin a or, dialogar y negociar. El alcalde democrtico escucha

con atencin, busca aliados y negocia acuerdos de accin con los
actores locales e institucionales.
9 Habilidad para delegar y trabajar en equipo. Conocedor de sus lmites,
los lderes democrticos se rodean de las mejores personas --no
importando su ideologa-- y las "empoderan" (les otorgan poder) para
que puedan realizar su trabajo de modo efectivo.
9 Valores: probidad, vocacin de servicio, transparencia. Las autoridades
locales excelentes fundan su accin en valores de servicio pblico, son
honestos y probos. Saben que los recursos pblicos pertenecen a todos,
por tanto los usan con austeridad y rinden cuentas a la ciudadana.
9 Tenacidad, persistencia. La autoridad efectiva insiste en la bsqueda de
sus objetivos y no se arredra fcilmente ante dificultades o fracasos
parciales.
9 Resistencia al estrs. El lder eficaz soporta bien el estrs y se da
espacios para recuperar fuerzas y reflexionar.
Como todas las calidades anteriores raramente se encuentran reunidas en una
sola persona. De hecho, los lderes suelen ser bastante diversos entre ellos,
excepto la posesin de un cierto carisma, capacidad de encanto y motivacin.
Estas carencias de ciertos atributos o capacidades se suplen rodendose
de buena gente, delegando y trabajando en equipo.
DESARROLLO DEL RECURSO HUMANO Y TRABAJO EN EQUIPO. Luego,
el trabajo en equipo y el desarrollo del recurso humano son complementos
indispensables del liderazgo democrtico.
Las buenas autoridades locales realizan actividades como las siguientes:
9 Trabajar con los mejores y conformar equipos. Un gobierno local
efectivo sabe seleccionar personal --evitando la tentacin del
clientelismo y el pago de favores electorales-- y estimula las relaciones
internas de cooperacin.
9 Aplicar una poltica de recursos humanos. Se debe incentivar el
desarrollo permanente de los recursos humanos mediante la
capacitacin, la actualizacin, la reconversin y el aprendizaje
permanentes.
9 Informar, motivar, apoyar. El Buen Gobierno Local opera
coordinadamente y se desconcentra. La informacin circula fluidamente,
el personal es motivado en su labor y recibe apoyo activo de jefes y
autoridades superiores.

13

9 Reconocer, recompensar. El gobierno local efectivo reconoce la

capacidad, esfuerzos y logros del personal y busca recompensar a ste
mediante una adecuada poltica salarial, mejores condiciones de trabajo
y el estmulo permanente.
En el desarrollo local son importantes para alcanzar el buen gobierno:
PARTICIPACIN CIUDADANA. Sabedor de que nunca se cuenta con todos
los recursos que hacen falta y que, adems, es indispensable el apoyo
permanente de la comunidad para obtener logros estables.
Las directrices de descentralizacin y autonoma local apuntan al equilibrio
entre la democracia representativa y la participativa; el buen gobierno local
indica una gestin participativa.
El Buen Gobierno Local busca:
9 Organizacin de los ciudadanos. Una comunidad que desea participar
debe organizarse. Las gestiones locales efectivas apoyan la
organizacin.
9 Apoyo a las instituciones de voluntarios. La Cruz Roja, Bomberos o
Defensa Civil son escuelas de solidaridad y efectivos apoyos a la
gestin local.
9 Apoyo de movimientos sociales, ONGs, universidades. Los movimientos
sociales, organizaciones no gubernamentales y acadmicas pueden
aportar conocimientos, ideas y recursos capacitados para mejorar la
gestin local.
9 Planificacin y ejecucin participativas. Los gobiernos locales efectivos
cuentan con planes de desarrollo que han sido elaborados en consulta
con la comunidad y son ejecutados con activo y involucra permanente a
los ciudadanos.
La planificacin participativa conecta diagnstico, planificacin y ejecucin en
un proceso continuo.
9 Ciudadanos informados e involucrados. El proceso de participacin
exige de una ciudadana oportunamente informada y motivada para
participar. Ya se menciona en otro documento que la transparencia es la
llave maestra de la gestin pblica para la Nueva Colombia.
COORDINACIN PBLICA - PBLICA Y ALIANZAS PBLICO - PRIVADAS
La participacin ciudadana es complementada con una poltica abierta de
alianzas con diversas instituciones pblicas y privadas.

14

9 Coordinacin con otras entidades pblicas. El Buen Gobierno Local se

coordina y ana esfuerzos con otros niveles de gobierno de modo
pragmtico y ms all de los signos ideolgicos.
9 Gestin de servicios con la empresa privada. El Buen Gobierno Local se
asocia con el sector privado para asegurar la provisin de servicios o
bienes pblicos, realizando un monitoreo y control de las prestaciones
entregadas.
9 Asociaciones pblico -privadas. Adems de licitaciones, privatizaciones
o concesiones, es posible establecer activos acuerdos de cooperacin
entre los agentes pblicos y privados del desarrollo.
9 Asociativismo municipal. Los municipios potencian su capacidad para
negociar con el gobierno central, apoyarse mutuamente, administrar
servicios comunes o ejecutar proyectos de gran talla.
9 Hermanamientas internacionales (partenariados). Gobiernos locales de
diversos pases o regiones pueden acordar vnculos de cooperacin e
intercambio para aprender unos de otros y apoyarse tcnicamente.
Un resultado final observable del Buen Gobierno Local es que logra ampliar y
reforzar la conducta cvica del ciudadano, hacindolo un efectivo aliado y
multiplicador de las polticas pblicas.
Se crea y refuerza un entorno donde impera una cultura de la confianza. UNA
CULTURA CVICA DE LA CONFIANZA.
Se logra o puede lograrse:
9 Cuidado del aseo pblico y el medio ambiente. El ciudadano
responsable reduce su produccin de basura, ayuda a reciclar, cuida
parques y plazas y colabora en la preservacin del ambiente.
9 Respeto por las normas del trnsito. Las personas consciente s usan el
cinturn de seguridad, respetan al peatn y hacen cumplir la
sealizacin de calles y carreteras.
9 Prevencin de enfermedades. El vecino consciente cuida lo que come,
realiza actividad fsica, controla preventivamente su salud y se asocia
para ello. As se previene y reduce la morbilidad y mortalidad.
9 Pago de impuestos y tasas de servicio. El ciudadano responsable paga
sus impuestos, tasas por servicios y otros tributos oportunamente; ya
que entiende que el Buen Gobierno Local necesita recursos para prestar
un buen servicio.

15

9 Exigencia de transparencia y rendicin de cuentas. Del mismo modo

que paga sus tributos, el buen ciudadano exige conocer el uso de los
recursos.
9 Organizacin, opinin, propuestas. El vecino activo se organiza en
asociaciones barriales o cvicas, opina y hace proposiciones de accin
al gobierno local.
9 Desarrollo de una cultura cvica de la ciudadana. El Buen Gobierno
Local estimula la educacin cvica ciudadana, comenzando en edades
tempranas y predicando con el ejemplo (probidad de las autoridades
locales).
9 El ciudadano acta como agente de las polticas pblicas. En los buenos
municipios los ciudadanos comparten con las autoridades y funcionarios
la preocupacin e iniciativa por la correcta aplicacin de las polticas
pblicas.
La Cultura de la Confianza es condicin base de un desarrollo humano y
sustentable. Las relaciones de confianza son claves para lograr un desarrollo
econmico y social sostenido.
Sin ese ambiente de confianza entre personas e instituciones pblicas y
privadas es difcil lograr dinamismos econmicos estables de ahorro, inversin
e iniciativa y productiva. Sin un clima social positivo es tambin difcil que los
ciudadanos asuman conductas cvicas solidarias y preventivas que contribuyan
a la sustentabilidad del desarrollo, la seguridad pblica, la educacin cvica o la
salud preventiva.
Otra condicin esencial para el fortalecimiento de la descentralizacin y para el
logro de sus objetivos de prestacin eficiente de servicios a la comunidad es la
Gestin Territorial 3 .

NORMAS
RELACIONADAS
DESCENTRALIZACION.

CON

LA

La descentralizacin se inici en Colombia a partir de la dcada de los ochenta,

cuando se aumentaron los recursos transferidos a los municipios, se les
entregaron funciones desempeadas en su momento por entidades
descentralizadas del orden nacional, se dictaron normas para el fortalecimiento
de sus ingresos y se aprob la eleccin directa de alcaldes.
3

La gestin eficiente se dificulta por poca claridad normativa sobre las competencias asignadas a cada nivel de
gobierno y tampoco hay claridad en el alcance de las funciones asignadas. La Nacin toma decisiones sin concertar
con los entes territoriales. Incluso los municipios pequeos no son tomados en cuenta en la definicin de polticas y
normas y por esta razn se les asignan competencias en el mismo nivel de los municipios grandes sin tener en cuenta
su capacidad institucional.
Parecera que no existe una poltica clara de las entidades del nivel central para asumir la descentralizacin, los
esfuerzos han sido limitados, dispersos y desarticulados.

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Siendo un paso importante para este proceso la eleccin popular de alcaldes a

finales de 1988.
Encontramos:
a) Normas constitucionales
b) Normas que regulan la descentralizacin fiscal
c) Normas que reglamentan la descentralizacin poltica
a) Normas Constitucionales:
Constitucin de 1991
Se fortalece el proceso de descentralizacin territorial como poltica
fundamental establecindose formalmente un estatuto o norma rectora para la
distribucin de competencias entre los diferentes niveles del gobierno.
De esta manera, la asuncin de competencias por parte de las entidades
territoriales no estara determinada por la disponibilidad de recursos para ser
asignados entre un abanico de posibilidades, sino que vendra dada por una
norma que las asignara de manera organizada y articulada.
Los municipios asumieron, entonces, tareas en reas como educacin, salud,
agua potable, saneamiento bsico, vas, transporte urbano y asistencia tcnica
agropecuaria, entre otras, al tiempo que se liquidaban o modificaban
gradualmente las instituciones del orden nacional que venan prestando ese
tipo de servicios a las entidades territoriales. En los casos especficos de
educacin y salud no se asign la prestacin completa de los servicios sino la
construccin, dotacin y mantenimiento de su infraestructura.
b) Normas que regulan la Descentralizacin Fiscal:
o Ley 60 de 1993.
En desarrollo de esos preceptos, se ratificaron las funciones ya asignadas a los
municipios y se ampliaron en otros aspectos especficos.
As, en los sectores de salud y educacin, principalmente, los municipios
empezaron a asumir no slo la inversin en infraestructura, sino tambin los
gastos de personal, la administracin del servicio y el pago de subsidios.
El nivel nacional por su parte se especializ en las funciones de planeacin,
formulacin de polticas generales, regulacin, direccin y administracin del
rgimen de personal, al tiempo que el nivel departamental se consolid como
una instancia intermediaria entre la Nacin y los municipios, y asumi
competencias en salud y educacin.
o La Ley 715 de 2001.
17

Se realizaron ajustes tendientes a subsanar los problemas de eficiencia en los

sectores de salud y educacin, originados por la Ley 60 de 1993, en la cual las
competencias asignadas a departamentos y municipios se superponan, as
que se produjo una colisin de competencias y poca claridad en la
asignacin de recursos.
Ley 715 de 2001, que estableci las reglas para el actual sistema de
transferencias, conocido como Sistema General de Participaciones (SGP), el
cual reemplaz el antiguo Situado Fiscal y la Participacin en los Ingresos
Corrientes de la Nacin.
El objetivo fundamental del SGP es garantizar a las entidades territoriales un
traslado de recursos independiente del ciclo econmico, que les permita
atender la financiacin de los servicios a su cargo en forma estable, acorde con
las competencias asignadas, con observancia en los criterios de eficiencia y
equidad, y dando especial nfasis a los sectores salud y educacin.
Adems, sectorialmente se presentaban diferentes lgicas para la asignacin
de competencias, las cuales no correspondan con el objetivo principal de la
descentralizacin, como era el de otorgar mayor autonoma local para incidir en
la eficiente provisin de los servicios sociales a su cargo.
En el sector de educacin otorg un mayor nivel de autonoma administrativa a
los municipios, al asignarles la competencia integral de la atencin de la
cobertura. Mediante el mecanismo de la certificacin de municipios, se
materializ la idea de trasladarles totalmente las funciones de direccin,
planificacin y prestacin de los servicios de cobertura y calidad, los cuales
estaban a cargo de los departamentos; tambin se les transfiri la
administracin y distribucin de recursos entre los establecimientos educativos
de su jurisdiccin.
En el sector salud, se distribuyeron las competencias de tal manera que la
afiliacin al rgimen subsidiado qued exclusivamente a cargo de los distritos
y municipios, mientras que la transformacin y organizacin de la red pblica
prestadora de servicios se le asign a los departamentos, aunque se mantuvo
el carcter municipal en la atencin de primer nivel, acorde con lo establecido
por la Ley 60 de 1993. Entre tanto, la provisin de acciones de salud pblica
permaneci compartida entre municipios y departamentos, atendiendo
aspectos como las condiciones epidemiolgicas, las metas de salud pblica y
las competencias de cada nivel. Estas medidas permitieron una armonizacin
con los parmetros de organizacin y prestacin del servicio, previstos en la
Ley 100 de 1993, en lo referente a garantizar la atencin de toda la poblacin, y
en especial a la ms pobre.
En otros sectores como los de servicios pblicos domiciliarios, transporte,
vivienda, deporte, recreacin, cultura y promocin del desarrollo, se
consolidaron en una sola norma las competencias que diferentes disposiciones
legales haban asignado a los municipios. De esta forma se permiti bajo el
18

principio de la autonoma atender las necesidades de la poblacin, de acuerdo

con las prioridades de cada entidad territorial.
o La Ley 14 de 1984.
Aumentaba la autonoma tributaria de las entidades territoriales y ampliaba las
bases de sus gravmenes, sobre todo el de catastro para el caso del impuesto
predial.
Los Decretos 1222 de 1986 (Cdigo de Rgimen Departamental) y 1333 de
1986 (Cdigo de Rgimen Municipal), orientados a darle a las entidades
territoriales la posibilidad de administrar tributos propios para el financiamiento
de sus competencias
o Situado Fiscal, adoptado a travs del Acto Legislativo 01 de 1968 y
desarrollado por la Ley 46 de 1971. ste consista en una
transferencia a los departamentos, intendencias, comisaras y al distrito
capital, en funcin de los ingresos ordinarios de la Nacin, para la
financiacin de los gastos de funcionamiento de la educacin primaria y
la salud pblica. El porcentaje de los montos transferidos se inici en el
13% de los ingresos ordinarios de la Nacin en 1973, y aumentaba
gradualmente hasta alcanzar el 25% de ellos. Del total de recursos
asignados a cada entidad territorial, el 74% se destinaba a educacin y
el 26% a salud, y eran administrados por los Fondos Educativos
Regionales (FER) y los Servicios Seccionales de Salud,
respectivamente.
o La Ley 12 de 1986 estableci el monto de participacin de los
municipios en el impuesto al valor agregado (IVA), el cual se asign
mediante una frmula como una transferencia automtica, sin exigencia
de contrapartida alguna, pero condicionada a su uso en inversin en
sectores como salud, educacin, agua potable, entre otros.
o La Ley 550 de 1999.
Permiti suscribir acuerdos de reestructuracin de los pasivos corrientes,
mientras que la ley 617 de 2001 defini programas de ajuste fiscal. Estas
medidas han empezado a tener impactos positivos, en especial en lo referente
con la generacin de ahorro corriente en las entidades territoriales, lo cual ha
mejorado las expectativas de pagar los pasivos en los plazos negociados y de
acuerdo con las prioridades establecidas: primero, los pasivos laborales;
segundo, la seguridad social; y, en su orden, entidades pblicas, sistema
financiero y acreedores.
El nfasis en la responsabilidad que las entidades territoriales deben tener al
adoptar decisiones de gasto y endeudamiento ha contribuido no slo a evitar
una crisis financiera sino, tambin, a una mejora generalizada en las finanzas
territoriales.

19

c) Normas que regulan la Descentralizacin Poltica:

La accin ms importante adoptada durante la primera etapa del proceso de
descentralizacin poltica comprendida entre mediados de la dcada de los
ochenta y la expedicin de la Constitucin de 1991 fue la eleccin popular de
alcaldes. En principio sta se estableci por un perodo de dos aos y sin
posibilidad de reeleccin inmediata.
Como complemento, se expidieron cuatro medidas generales tendientes a
promover la participacin ciudadana:
9 La posibilidad de realizar consultas populares
9 La participacin de usuarios en las juntas directivas de las empresas de
servicios pblicos
9 La creacin de juntas administradoras locales de comunas y
corregimientos
9 La contratacin de obras con organizaciones comunitarias
Durante la segunda etapa de la descentralizacin poltica, iniciada en 1991, el
perodo de los alcaldes se ampli inicialmente a tres aos, y se mantuvo la
prohibicin de reeleccin inmediata, al tiempo que se estableci la eleccin
popular de los gobernadores, quienes previamente eran nombrados por el
Presidente de la Repblica.
Acto Legislativo 02 de 2002
se modific el periodo de alcaldes y
gobernadores, el cual fue ampliado a 4 aos, as qued equivalente al del
Presidente. Esta medida se hizo extensiva para el periodo de concejales y
diputados.
Adems de la eleccin de las mximas autoridades de las entidades
territoriales, la Constitucin Poltica tambin dispuso un conjunto de
mecanismos de participacin poltica, orientados a fortalecer la democracia
participativa acorde con el espritu del nuevo Estado social de derecho. Estos
fueron, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, la
iniciativa popular, el cabildo abierto y el plebiscito.
Igualmente, se crearon varios espacios de participacin en distintas reas de la
administracin pblica, como los consejos territoriales de planeacin y el
Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial.
En el mbito sectorial, se conformaron los comits de participacin comunitaria
en salud (COPACOS), los comits de desarrollo y control social a los servicios
pblicos y los consejos municipales de cultura, entre otros. Tambin se
fortaleci la figura de la veedura ciudadana, a travs de la promulgacin de la
Ley 850 de 2003, que establece las bases para su reglamentacin.
Finalmente, y como parte de la estrategia de fortalecimiento de la participacin
ciudadana, la actual administracin ha adelantado procesos como las
audiencias pblicas regionales, los consejos anticorrupcin, los consejos
20

comunales de gobierno, la capacitacin de veedores, la conformacin de redes

de control social y los comits de control social juvenil, entre otros, los cuales
han contribuido a que la comunidad se interese por los asuntos del Estado.
El reto de las administraciones pblicas municipales, es consolidar
municipios con estructuras administrativas y financieras giles y
modernas, con capacidad de planificacin estratgica y con orientacin
gerencial que, de manera eficiente, garanticen un desarrollo sostenible en
su jurisdiccin y materialicen los objetivos de la descentralizacin y de la
participacin ciudadana.
Por ello los esfuerzos de las que las autoridades locales deben concentrar en:
o La transparencia y rendicin de cuentas.
o La articulacin y coordinacin sectorial entre los diferentes niveles de
gobierno.
o El cumplimiento de los compromisos adquiridos por los mandatarios con
sus ciudadanos.
o Eficiencia en el uso de los recursos pblicos.
o Los procesos de planificacin y presupuestacin de recursos
o La capacidad gerencial y organizacional,
o La articulacin dentro de las dependencias y la alta rotacin de
funcionarios del orden directivo y asesor especialmente en momentos
de cambio de gobierno.
o El manejo de instrumentos de gestin, como manuales de funciones y
procedimientos, estudios de organizacin y mtodos, planes
estratgicos, procesos de control interno, sistemas de monitoreo y
evaluacin, etc.
Bibliografa.
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