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Tema 3.-
EL GASTO PBLI CO Y EL SI STEMA PRESUPUESTARI O



En cuanto al gasto pblico, este se define como el gasto que realizan los
gobiernos a travs de inversiones pblicas. Un aumento en el gasto pblico producir un
aumento en el nivel de renta nacional, y una reduccin tendr el efecto contrario.
Durante un periodo de inflacin es necesario reducir el gasto pblico para manejar la
curva de la demanda agregada hacia una estabilidad deseada. El manejo del gasto
pblico representa un papel clave para dar cumplimiento a los objetivos de la poltica
econmica.
Si se revisa la bibliografa disponible sobre el tema, se encuentran diferentes
significados para el gasto pblico. Citando a Villegas (1992: 31-36) puede definrsele
como ...las erogaciones dinerarias que realiza el Estado en virtud de ley para cumplir
sus fines consistentes en la satisfaccin de necesidades pblicas. Analiza el
mencionado autor esta definicin afirmando que el gasto pblico lo
conforman erogaciones dinerarias ya que, en la poca moderna, tanto su estimacin y
ejecucin estn valoradas en trminos monetarios, y estn representadas en dinero o en
bienes que pueden ser objeto de valoracin monetaria. Estas erogaciones son efectuadas
por el Estado ya que se incluyen todas las sumas de dinero que egresan del Tesoro
Pblico y deben ser financiadas por los ingresos recaudados por ste. Asimismo, el
gasto pblico se realiza en virtud de la ley en vista de que no hay gasto pblico
legtimo sin ley que lo autorice (principio de legalidad del gasto), es decir, los entes
pblicos solo pueden ejecutar el gasto cuando ste ha sido autorizado previamente por
algn tipo de instrumento legal1. Finalmente, es un gasto que se realiza para cumplir
los fines del Estado consistentes en la satisfaccin de las necesidades de
la colectividad, ya que esta es la finalidad principal que se le ha otorgado a la actividad
financiera pblica; con respecto a esta finalidad hay que sealar que no siempre todas
las erogaciones del tesoro pblico responden a la satisfaccin de necesidades, y por ello
no dejan de ser catalogado como gasto pblico. Se considera que en la medida en que el
gasto pblico contribuya a la satisfaccin de necesidades ser ms legtimo (principio de
legitimidad del gasto), pero an en aquellos casos en que no se aplique tal principio
sigue existiendo el gasto pblico si cumple con el resto de las condiciones arriba
mencionadas; por eso, la necesidad pblica es el presupuesto de legitimidad del gasto
pblico, pero no su presupuesto existencial (Villegas, 1992: 36).
En el mismo orden de ideas, y reafirmado lo planteado por Villegas, Giuliani
Fonrouge establece que el gasto pblico constituye toda erogacin que incide sobre las
finanzas del Estado, generalmente en dinero, destinada al cumplimiento, de fines
administrativos o econmico-sociales y autorizada mediata o inmediatamente por la
Ley (Farias, 1986: 36). Este autor le aade como finalidad al gasto pblico el
cumplimiento de los fines administrativos del Estado (adems de los fines sociales, ya
sealados en otras definiciones).
Si bien los autores coinciden en identificar ciertas condiciones elementales para
que una erogacin pueda considerarse como gasto pblico (por ejemplo, que sean
efectuadas por el Estado y autorizada mediante leyes), pueden sealarse adems un
grupo de funciones que pueden estar asociadas a esta variable financiera.
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El gasto pblico se ejecuta a travs de los Presupuestos o Programas
Econmicos establecidos por los distintos gobiernos, y se clasifica de distintos maneras
pero bsicamente se consideran el Gasto Neto que es la totalidad de las erogaciones
del sector pblico menos las amortizaciones de deuda externa; y el Gasto Primario, el
cual no toma en cuenta las erogaciones realizadas para pago de intereses y comisiones
de deuda pblica, este importante indicador econmico mide la fortaleza de las
finanzas pblicas para cubrir con la operacin e inversin gubernamental con los
ingresos tributarios, los no tributarios y el producto de la venta de bienes y servicios,
independientemente del saldo de la deuda y de su costo.
Gasto Programable: es el agregado que ms se relaciona con la estrategia para
conservar la poltica fiscal, requerida para contribuir al logro de los objetivos de la
poltica econmica. Por otro lado resume el uso de recursos pblicos que se destinan a
cumplir y atender funciones y responsabilidades gubernamentales, as como a producir
bienes y prestar servicios.
La clasificacin econmica permite conocer los captulos, conceptos y partidas
especficas que registran las adquisiciones de bienes y servicios del sector pblico. Con
base a esta clasificacin, el gasto programable se divide en gasto corriente y gasto
de capital. Estos componentes a su vez se desagregan en servicios personales, pensiones
y otros gastos corrientes dentro del primer rubro, y en inversin fsica y financiera
dentro del segundo.
Gasto corriente: Dada la naturaleza de las funciones gubernamentales, el gasto
corriente es el principal rubro del gasto programable. En l se incluyen todas las
erogaciones que los Poderes y rganos Autnomos, la Administracin Pblica, as
como las empresas del Estado, requieren para la operacin de sus programas. En el caso
de los primeros dos, estos recursos son para llevar a cabo las tareas de legislar,
impartir justicia, organizar y vigilar los procesos electorales, principalmente. Por lo que
respecta a las dependencias, los montos presupuestados son para cumplir con las
funciones de: administracin gubernamental; poltica y planeacin econmica y social;
fomento y regulacin; y desarrollo social.
Por su parte, en las empresas del Estado los egresos corrientes reflejan la adquisicin de
insumos necesarios para la produccin de bienes y servicios. La venta de stos es lo que
permite obtener los ingresos que contribuyen a su viabilidad financiera y a ampliar su
infraestructura.
Gasto de Capital: El gasto de capital comprende aquellas erogaciones que
contribuyen a ampliar la infraestructura social y productiva, as como a incrementar
el patrimonio del sector pblico. Como gastos; gastos de Defensa Nacional, tambin se
pueden mencionar la construccin de Hospitales, Escuelas, Universidades, Obras
Civiles como carreteras, puentes, represas, tendidos elctricos, oleoductos, plantas etc.;
que contribuyan al aumento de la productividad para promover el crecimiento que
requiere la economa.
Funciones del gasto pblico.

El conjunto de finalidades que pueden ser cubiertas con la estimacin y
ejecucin de gasto pblico pueden ser agrupadas en tres categoras principales: funcin
social (redistributiva), funcin econmica (reguladora) y funcin administrativa.
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En primer lugar, cumple una funcin redistributiva, al intentar la mejora de las
condiciones de vida de la poblacin de menores ingresos, financiando esta funcin con
los recursos que recauda de los sectores de la poblacin que percibe la mayor porcin de
la renta nacional. El producto de la actividad econmica se distribuye en forma desigual
entre los diferentes agentes econmicos que participan en ella (empresarios, empleados,
obreros, sus grupos familiares); algunos grupos obtienen ingresos ms que suficientes
para satisfacer sus necesidades diversas, mientras otros no logran cubrir sus necesidades
bsicas con el bajo nivel de ingresos disponibles.
La actividad financiera del Estado intenta recaudar recursos de los estratos de
mayor ingreso, para financiar la satisfaccin de necesidades de los sectores ms pobres
(salud, educacin, seguridad, etc.) a travs del gasto pblico, y de esta forma puede
contribuir a una redistribucin socialmente ms justa de los recursos. Esta premisa
terica no siempre se cumple en la realidad, y an en los casos en que se materializa en
la prctica no es posible lograr una igualdad total entre todos los integrantes de la
poblacin. Sin embargo, en la medida en que el gasto pblico cumpla con su funcin
redistributiva contribuye a mejorar los niveles de satisfaccin de necesidades en una
colectividad.
Esta misma funcin del gasto pblico le permite al Estado devolver a la
actividad econmica los recursos que ha sustrado de ella. Como lo afirma Farias
(1986: 38) Ms que un pozo sin fondo, la figura del Estado es la de un filtro desde el
punto de vista de su actividad financiera. Una parte de la renta nacional pasa a travs de
este filtro, como gastos del Estado, y el papel exacto del Estado consiste en orientar esos
gastos en tal o cual direccin, segn criterios polticos, sin destruir la riqueza que ello
significa, segn la conveniencia de la colectividad.
El Estado, pues, no consume sino que redistribuye o produce nuevos bienes o
servicios.
El conjunto de las sumas repartidas entre los sbditos por el Estado es
equivalente al conjunto de cantidades que ha recaudado de sus rentas y aunque es cierto
que, aun en la economa privada, puede considerarse que al efectuarse gastos existe una
redistribucin de la riqueza, el Estado por su naturaleza efecta esa redistribucin de
riqueza, en una forma mucho ms amplia, profunda, intensa y planificada que la
redistribucin que se efecta a nivel de la economa privada.
La redistribucin de los gastos del Estado tiene un carcter global centralizado y
coordinado. Todos los ciudadanos pagan los impuestos y contribuciones y el Estado
utiliza as las sumas obtenidas para pagar a los diversos funcionarios, para construir
represas, carreteras o subvencionar industrias y exportadores o subsidiar a las familias
de desempleados.
Las sumas del conjunto de la colectividad nacional son redistribuidas a travs de
los gastos pblicos a diversos grupos y miembros de esta colectividad.
Donde se pone ms de relieve la funcin del gasto pblico moderno es en las
llamadas transferencias propiamente dichas, no cuando un funcionario o un proveedor
es pagado por el Estado, sino que ste subsidia econmicamente a ciertas empresas,
otorga a ttulo de ayuda fondos a personas necesitadas, o incluso paga parte de los
gastos del Seguro Social o del INCE, en la medida que no son cubiertos por las
cotizaciones de los afiliados, trabajadores o patrones.
En cuanto a la funcin econmica del gasto pblico, es necesario sealar que
existen erogaciones que persiguen la finalidad de regular o incentivar la actividad
econmica de un sector o de todo un pas. Por ejemplo, la entrega de subsidios a ciertas
empresas que an no alcanzan un nivel aceptable de competitividad en los mercados
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nacionales e internacionales puede estimular la produccin de determinados bienes y
servicios, con los consiguientes efectos sobre los niveles de empleo (esto suele ocurrir
con frecuencia en el sector agrcola). Tambin es el caso de los incentivos crediticios
que se entregan a pequeos empresarios para estimular nuevamente la produccin y el
empleo.
Existen otros gastos que no cumplen una finalidad social o econmica, y que
pueden catalogarse como gastos con funcin administrativa. En ellos se incluyen
aquellas erogaciones que se realizan para mantener en funcionamiento el aparato estatal
(sueldos, materiales, mantenimiento de inmuebles, gastos electorales, etc). Como se
seal anteriormente, el principio de legitimidad del gasto establece que en la medida en
que el gasto cumpla una finalidad econmico-social ser ms legtimo, por lo que estos
gastos de tipo administrativo no deberan representar una cuanta importante en el total.

Principales clasificaciones del gasto pblico.

Son diferentes los criterios que pueden utilizarse para clasificar los gastos
pblicos. Se mencionan dos de los ms utilizados en la prctica: la clasificacin
financiera (gastos ordinarios y extraordinarios) y la clasificacin econmica (gastos
corrientes, de capital y servicio de la deuda pblica).
Clasificacin Financiera: gastos ordinarios y gastos extraordinarios
Es una de las clasificaciones ms tradicionales del gasto pblico, pero que sigue
utilizndose en la prctica. Agrupa los diferentes tipos de gasto de acuerdo a su
periodicidad y continuidad, o de acuerdo a la posibilidad de previsin de los mismos por
parte del Estado. As, los gastos ordinarios son aquellos que suelen repetirse perodo
tras perodo, y aparecen planificados y estimados en los presupuestos anuales: ... son
los que se repiten en cada ejercicio presupuestario o que forman parte de las actividades
normales del Estado administrador y promotor del desarrollo, tales como los gastos de
personal, alquileres de inmuebles o su mantenimiento y la prestacin de servicios
pblicos, as como los de obras pblicas que, aunque no se repitan todos los aos para
las mismas obras, constituyen la actividad de construccin a la cual est incorporado el
ente pblico en forma permanente (Farias, 1986: 39).
Los gastos extraordinarios surgen por situaciones irregulares, no previstas en la
planificacin normal de las actividades gubernamentales, como por ejemplo las
catstrofes. Un gasto pblico puede no repetirse todos los aos, pero si se ha previsto su
erogacin durante el ejercicio presupuestario se considera como un gasto ordinario (un
ejemplo que ilustra este caso son los gastos que se destinan a las elecciones de
autoridades, que no ocurren anualmente).
Clasificacin Econmica: gastos corrientes, gastos de capital, servicio de la
deuda pblica.
Este criterio considera el efecto del gasto sobre la infraestructura fsica del pas y
sobre la formacin de capital nacional.
Los gastos corrientes o gastos de funcionamiento: ... son los pagos que el ente
pblico debe realizar en forma indispensable para el correcto y normal
desenvolvimiento de los servicios pblicos y de la administracin en general. Pueden
ser gastos de consumo (p. ej., conservacin y reparacin de edificios, renovacin de
bienes muebles, etc.) o retributivos de servicios (p. ej., sueldos, salarios, dietas y
honorarios de funcionarios y empleados). Estos gastos no significan un
incremento directo del patrimonio nacional, pero contribuyen a la productividad general
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del sistema econmico y son tan necesarios como los gastos de inversin (Villegas,
1992: 42).
Por su parte los gastos de capital o gastos de inversin: ... son todas aquellas
erogaciones del Estado que significan un incremento directo del patrimonio pblico.
Pueden consistir en pagos emanados de la adquisicin de bienes de produccin
(maquinarias, equipos, etc.), en inversiones en obras pblicas infraestructurales (presas
hidroelctricas, viaductos, carreteras, puentes) o en inversiones destinadas a industrias
claves (siderurgia, petroqumica, fabricacin de equipo pesado, etc.), ya sea que stas
sean motivo de explotacin pblica o privada, en cuyo ltimo caso la inversin se hace
en forma de prstamo o aporte de capital (Villegas, 1992: 43).
De esta forma, los gastos de capital pueden representar creacin de patrimonio, o
el traspaso de propiedad privada al sector pblico.
El tercer rubro de esta clasificacin lo constituye el servicio de la deuda pblica,
que incluye fundamentalmente las erogaciones por concepto de pagos de intereses y
amortizacin del capital adeudado. En algunos pases (como en el caso venezolano) no
se utiliza este tercer rubro al clasificar el gasto pblico, por lo que se considera el pago
de intereses como un gasto corriente, y a la amortizacin de capital como un gasto de
capital.
Relacionando la clasificacin financiera y la econmica puede observarse que
generalmente los gastos corrientes, de capital y de servicio de deuda pblica constituyen
gastos ordinarios. Slo cuando surgen por circunstancias imprevistas pueden
considerarse como gastos extraordinarios.
Gastos productivos y de transferencia
Segn esta clasificacin son gastos productivos los que corresponden a la
adquisicin de bienes intermedios y factores para la produccin de los bienes y servicios
pblicos. Tales gastos producen un aumento de la renta nacional.
Son, en cambio, gastos de transferencia los que consisten en el gago de una
suma a determinadas personas, sin ninguna retribucin al Estado y no generan un
aumento de la renta nacional sino solo una diferente distribucin de la misma.
Otra Clasificacin:
Gastos corrientes de consumo: son gastos de consumo todos aquellos que sirven
para la produccin de los servicios del Estado. La calificacin de gastos de consumo se
debe a que dichos servicios son bienes finales, de utilidad directa para los destinatarios.
Por diversas consideraciones Jarach no cree vlida la clasificacin de los gastos
destinados a la clasificacin de los gastos destinados a la produccin de los servicios
corrientes como gastos de consumo. Ella implica poner en tela de juicio, por lo menos,
dos de los usos de ese concepto:
1. Al considerar algunos servicios estatales, como de consumo final cuando estn
prestados a empresas, se puede incurrir en un error de clculo en la determinacin de la
renta nacional
2. la importancia de ciertos gastos, errneamente clasificados como de consumo final,
por el mantenimiento de la paz social, de la seguridad interna y externa y por el
incremento de la productividad del trabajo para el desarrollo econmico de un pas,
puede quedar menospreciada o no suficientemente ponderada.
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Gastos de transferencia: son gastos de transferencia aquellas erogaciones del
Estado que no sirven para la produccin de servicios pblicos, sino que slo distribuyen
a determinados beneficiarios el dinero extrado de los otros sujetos.
Ejemplos:
a. Los servicios de la deuda pblica, para el pago de los intereses y de
la amortizacin de la deuda. Se trata de una transferencia tpica y muy importante por su
envergadura y sus efectos. El Estado obtiene dinero de la recaudacin de impuestos o
de operaciones de crdito, quitndolo a ciertos sujetos y lo paga, a su vez, a los
tenedores de ttulos de la deuda pblica en concepto de renta y de amortizacin.
b. Beneficios del sistema de seguridad social. La seguridad social consiste, en general,
en los beneficios o prestaciones que las leyes establecen a cargo del Estado para ciertos
supuestos y a favor de los habitantes y puede comprender, por ejemplo, la renta
peridica vitalicia a los sujetos que hayan alcanzado una cierta edad y que se hayan
retirado de sus actividades de trabajo (jubilaciones); o el pago de gastos
de atencin mdica y otros gastos para la salud de los trabajadores y de los familiares a
su cargo. Sin embargo, nos parece que en el caso de los beneficios del sistema de
seguridad social no se puede decir que no exista por parte del Estado la produccin de
un verdadero servicio.
c. Una tercera forma de gastos de transferencia est constituida por los subsidios o
subvenciones no incluidos en el sistema de seguridad social.
d. Otro caso de transferencia es el pago de los premios del juego explotado por el Estado
en sus formas ms variadas, como ser la lotera, quiniela, etc.
Crecimiento de los Gastos Pblicos (Wagner)


Crecimiento aparente
La causa ms importante del aumento aparente de los gastos pblicos es la
desvalorizacin de la moneda de papel en rgimen de curso forzoso. Como los gastos
pblicos representan, en gran medida, adquisiciones de bienes y servicios en
el mercado, la desvalorizacin del dinero implica el aumento de los gastos pblicos en
su valor nominal.
Para deslindar lo que es aumento aparente, atribuible al factor monetario, de un
posible aumento real, es necesario deflacionar el monto nominal de los gastos.

Crecimiento real
El aumento real de los gastos pblicos se debe, sustancialmente, a las siguientes causas:
1. Aumento del territorio: trae consigo el aumento de los gastos pblicos por la
necesidad de proveer a la organizacin poltica y administrativa de las nuevas regiones
y atender a los servicios pblicos (defensa, seguridad, salud, instruccin) como as
tambin efectuar inversiones bsicas para el desarrollo de aquellas.
2. Aumento de la poblacin: el crecimiento demogrfico es causa de aumento de los
gastos pblicos, ya que el volumen de los servicios est ligado a la magnitud de la
poblacin.
3. Aumento de la renta nacional: el crecimiento de la renta nacional permite al Estado
satisfacer, ms intensamente, las necesidades pblicas ya asumidas o asumir otras
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nuevas que antes quedaban postergadas por el nivel de renta anterior. Esto se da en
todos los niveles (nacional, provincial, municipal)
Aumento absoluto y aumento relativo
El aumento del territorio, de la poblacin y de la renta nacional producen,
obviamente, un aumento absoluto de los gastos pblicos. Pero es oportuno examinar si
tambin ha habido un aumento relativo de dichos gastos, comparando no slo los
guarismos de los gastos pblicos, sino los de los gastos pblicos por unidad de
superficie territorial, los de los gastos pblicos por habitante y los de los gastos pblicos
por unidad de renta nacional.
Incremento por motivaciones polticas, econmicas y sociales
En primer trmino, el aumento de los gastos pblicos, no motivado por las causas
ya examinadas, debe atribuirse al crecimiento de las tareas y funciones asumidas por el
Estado. Las tareas limitadas que la filosofa liberal asignaba al Gobierno, han sido
ampliadas masivamente por la filosofa intervencionista.
Ampliacin de las funciones del Estado y la planificacin
Como ya lo recordamos, la idea de la planificacin en los Estados con
economa no socialista es hija y heredera de la planificacin de la economa durante la
primera guerra mundial, precisamente para coordinar y fortalecer el esfuerzo productivo
para el xito en la lucha armada.
Terminado el conflicto perdur la idea de la planificacin por el Estado y de la
asuncin por ste de empresas propias en sustitucin o de rehabilitar la actividad
patrimonial del Estado en desmedro del predominio de las finanzas tributarias.
Nuevos cometidos del Estado y sus motivaciones
Influyen dos motivaciones fundamentales:
La motivacin econmico-social: consiste en la tendencia, en el desenvolvimiento de
las empresas, a sustituir gastos especficos por gastos generales. Como consecuencia de
la divisin del trabajo y la ampliacin de las dimensiones empresariales, tareas
efectuadas hasta ahora por todos los sectores de las actividades productivas, se unifican
en manos de una organizacin general que en adelante cumple la tarea para todos.
La motivacin sociolgico-poltica: consiste en la transformacin ideolgica
concomitante con la transformacin de la estructura de la sociedad y de la influencia de
nuevas clases. Mientras las decisiones polticas del Estado reflejan las ideas y los
intereses de la burguesa empresaria, predomin el objetivo de la libertad econmica y
las decisiones se inspiraron en el principio de "laissez faire-Laissez passer".
El ingreso al gobierno de clases menos pudientes gracias, entre otros factores,
al sufragio universal, llev a que predominara o, por lo menos, a que tuviera influencia
la idea del Estado protector y, en cierto modo, a reemplazar la libertad por la seguridad.
Armamentismo y guerra
Se trata de un aumento real y no solo absoluto sino tambin relativo, o sea de un
aumento per cpita y tambin con relacin al ingreso nacional. Los conflictos armados
provocan una brusca elevacin de los gastos y que, terminada la guerra, la reduccin de
ellos no significa el retorno al nivel ni al ritmo de crecimiento anterior a la guerra.

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Efectos de los Gastos Pblicos

1. Se trata, en el caso del enfoque clsico, de erogaciones destinadas a la adquisicin de
los factores e insumos para la produccin de bienes y servicios pblicos.
Los efectos de dichas erogaciones consisten en los efectos del suministro de los
bienes y servicios a sus destinatarios; en el enfoque de las finanzas redistributivas
consisten en las medidas destinadas a lograr modificaciones en la distribucin de
los ingresos entre los diferentes sectores; y en el enfoque de las finanzas estabilizadoras
y como instrumento de promocin del desarrollo, en el incremento del ingreso y de la
ocupacin hasta llegar al pleno empleo y, respectivamente, en la aceleracin del ritmo
de crecimiento econmico.
El anlisis de los efectos de los gastos debe efectuarse suponiendo un determinado
recurso. De ello resulta, una mejor formulacin del problema no slo como efecto de los
gastos pblico, sino globalmente como efectos de la economa presupuestaria sobre la
economa del mercado.
Participacin del estado en la economa nacional y su efecto redistributivo del
gasto
Se puede afirmar que uno de los aspectos ms trascendentales ocurridos en el presente
siglo, lo constituye la enorme expansin de las actividades del Estado y su creciente
intervencin en la vida econmica social. En los pases en desarrollo como Venezuela,
se ha radicado en el Estado la funcin de incrementar el proceso de desarrollo.
Estos pases, ante la necesidad de elevar y mejorar su nivel de vida, han
procurado, a travs de la accin estatal, obtener un uso ms dinmico y productivo de
los recursos disponibles.
En el caso de Venezuela, la expansin de las actividades del Estado durante los
ltimos cuatro o cinco decenios reviste caractersticas de mayor significacin que las de
cualquier otro pas. Antes del surgimiento petrolero, el gobierno era, desde el punto de
vista econmico, un ente pasivo, que limitaba sus actividades a mantener el orden
interno y a desarrollar muy pocos programas en el rea social.
El rol del Estado en la economa venezolana se vio grandemente fortalecido
como consecuencia del cambio de la base agropecuaria a la petrolera, ya que los
recursos captados por el pas, pasaron a ser administrados por el Estado, el cual tiene
como funcin transferirlos a las diferentes reas de la actividad econmica a travs del
gasto pblico.
A partir de la cuarta dcada del presente siglo, los ingresos provenientes de la
actividad petrolera han venido aumentando paulatinamente hasta el punto de convertirse
en el sustento bsico del crecimiento econmico del pas. Adicionalmente, el
incremento del valor de las exportaciones del hidrocarburo durante la dcada de los
setenta (principalmente a fines de los aos 1973 y 1979), se ha traducido en una mayor
afluencia de recursos fiscales, que ha determinado una creciente participacin del
Estado venezolano en la conduccin de la actividad econmica y cual se acenta
particularmente desde la primera mitad de la dcada de los setenta.
En otras palabras, en Venezuela, "adems del producto en cuya generacin han
intervenido el trabajo y el capital privado y que entre los mismos se distribuye, se da un
producto de cuanta harto significativa, que pertenece de suyo al Estado, que se genera
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peculiarmente por cuanto no guarda vinculacin alguna con las relaciones productivas
nacionales tpicas y que tambin es objeto de distribucin.
Lo anterior permite sealar que el Estado venezolano participa decisivamente en la
economa y tal, intervencin resulta "de la percepcin de una elevada renta internacional
con ocasin de la produccin de petrleo". De la misma forma que los ingresos
percibidos por el Estado han venido incrementndose, tal situacin tambin ha ocurrido
con los gastos que realiza el mismo, y que constituyo "uno de los pilares fundamentales
de la actividad econmica y social.
Es un hecho que el slo crecimiento del gasto pblico no es, en s alarmante,
porque es un fenmeno que ocurre en todos los pases del mundo. En cambio, lo que es
verdaderamente preocupante es el ritmo de ese crecimiento. Y ms an, la distribucin
del mismo. Este incremento relativo en el gasto pblico crea una situacin en la cual el
Estado es cada vez ms responsable acerca de las desigualdades entre la poblacin por
ser un instrumento poderoso de redistribucin.
Sin entrar en ms detalle, se puede afirmar que los diferentes tipos de gasto
realizados por el gobierno tienen una incidencia muy variada sobre la distribucin del
ingreso. Se estima como promedio general, que un 40% del gasto total tuvo un efecto
redistributivo en la sociedad venezolana durante el periodo 1970-1985.
En lo que sigue se analizarn los gastos realizados por el Gobierno General6,
cuya informacin es suministrada en los informes econmicos anuales del Banco
Central de Venezuela.
Existe sin embargo, cierta diferencia en presentacin de la informacin. As, los
gastos sufragados en actividades tales como la educacin, sanidad y asistencia social,
vivienda, transferencias corrientes, etc., se han denominado Gastos
de Redistribucin, es decir, que reflejan la preocupacin de parte del Estado por
atender los programas que eleven el nivel de educacional, la salud y la calidad de vida
del venezolano.
Adicionalmente, los gastos realizados en agricultura, minera, industria
manufacturera, construccin, otros transportes y comunicaciones y otros servicios
econmicos se denominan Actividades Productivas, que conjuntamente con los gastos
de las instituciones financieras (inversiones), la deuda pblica y gastos en otras
finalidades abarca los Gastos Neutrales a objeto de diferenciarlos de los gastos de
redistribucin.
Los objetivos de la gestin del gasto pblico
Un buen punto de partida para la evaluacin de la gestin del gasto pblico puede
realizarse, de acuerdo a la aceptacin general de especialistas en este tema (Atkinson y
Noord, 2001), a partir de los tres objetivos o dimensiones convencionales de las
finanzas pblicas (Musgrave, 1959), los cuales son los siguientes:
- Lograr la estabilidad econmica y la disciplina fiscal
- Alcanzar una adecuada distribucin social de los recursos
- Promover la eficiencia, mediante la correccin de fallas o limitaciones del
mercado a travs del gasto pblico.
Estos objetivos no son independientes los unos de los otros, sino que por el
contrario ellos se encuentran estrechamente interconectados. De hecho, es difcil pensar
en alcanzar alguno de los objetivos de manera independiente de los otros, aunque debe
reconocerse que ellos pueden entrar en conflicto en algunas oportunidades (Allen y
Tommasi, 2002), en la bsqueda por alcanzarlos.
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Por ejemplo, una situacin de conflicto entre esos objetivos de la gestin del
gasto pblico se puede presentar en aquellos casos en que se requiere incrementar el
gasto fiscal total para financiar programas de ndole social que son prioritarios desde el
punto de vista de la generacin de condiciones mnimas para los grupos sociales ms
necesitados, en condiciones en que el pas se encuentre en una situacin fiscal
deficitaria. En estos casos resulta complicado lograr la disciplina fiscal y a la vez
mejorar la distribucin social debido a restricciones en la disponibilidad de recursos en
perodos recesivos.
Es por ello que en pases como Venezuela, que presentan una elevada volatilidad
en sus ingresos fiscales, resulta conveniente contar con instituciones fiscales que
permitan disponer de ahorros para contrarrestar los efectos provocados por los
shocks negativos, como lo son los llamados mecanismos de estabilizacin
macroeconmica.
A continuacin se presenta una descripcin ms detallada de los objetivos de la
gestin del gasto pblico antes mencionados. Igualmente, se hace uso de la contribucin
terica que provee la economa institucional para examinar cmo los arreglos fiscales
afectan el adecuado desempeo de las polticas y de la gestin del gasto pblico
(Campos y Pradhan, 1997).
En este sentido, se revisarn los arreglos fiscales y administrativos que estn
relacionados con cada uno de los objetivos de la gestin del gasto pblico sealados con
anterioridad.

Lograr la disciplina fiscal

Este objetivo consiste en contribuir al logro de un crecimiento econmico
estable y macroeconmicamente sostenible, por ejemplo, mediante la fijacin de topes
razonables al gasto pblico tanto al nivel general como a nivel de los gobiernos
subnacionales.
La intencin con este tipo de medidas es tener un sistema presupuestario
disciplinado que respete las restricciones fijadas de gasto y evitar que se ajuste
meramente a las infinitas demandas de la poblacin y de los diversos grupos de inters;
es decir, de lo que se trata es de impedir un sistema presupuestario que sea acomodaticio
y que irrespete los lmites fijados.
Esto ltimo genera no slo importantes dficit fiscales e inestabilidad
macroeconmica, sino tambin la imposibilidad de lograr los otros dos objetivos de la
gestin del gasto pblico: adecuada distribucin social de la riqueza de la economa y
eficiencia en la asignacin de los recursos.
Asimismo, para lograr la disciplina fiscal se requiere, por un lado de
estimaciones de ingresos realistas que permitan fijar adecuadamente los topes de gastos
y, por otro lado de la capacidad efectiva de las autoridades econmicas para fijar metas
y hacerlas cumplir (credibilidad). Por ende, el rol de los ministerios de economa y
finanzas pasa a ser decisivo para el logro de la disciplina fiscal.
Cabe destacar que uno de los principales obstculos que se presenta para el logro
de este objetivo mencionado es lo se conoce en la literatura econmica como la
tragedia de los comunes. En este contexto, este fenmeno se produce cuando existen
muchos actores sociales demandantes de polticas, programas y servicios colectivos, los
cuales compiten por los escasos recursos presupuestarios de una sociedad, sin que
ninguno de ellos tenga que hacerse responsable (internalizar) por los costos de las
decisiones sobre su asignacin. Estos demandantes de recursos actan a travs de
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grupos polticos, burocrticos y de inters, que pueden estar representados por
legisladores, funcionarios ministeriales, entre otros. Estos diversos demandantes de
recursos pblicos presionan entonces para que haya una orientacin del gasto pblico
acorde con sus prioridades, lo cual puede terminar excediendo el nivel de gasto
considerado socialmente ptimo, situacin que termina provocando usualmente
desequilibrios en las cuentas fiscales.
Por consiguiente, si no se establecen reglas del juego claras sobre los niveles
aceptables de gasto pblico a travs de restricciones fiscales y financieras crebles, lo
ms probable es que se produzcan dficit fiscales insostenibles acompaados de
inestabilidad macroeconmica. Esto se suele traducir entonces en desempleo, altos
niveles de inflacin y aumento de las tasas de inters.
Algunos arreglos fiscales pueden ayudar a mitigar la tragedia de los comunes a
travs de la incorporacin de mecanismos que favorecen la transparencia y rendicin de
cuentas (accountability). Ejemplos de esos mecanismos son: la introduccin de un
marco macroeconmico plausible en la discusin del presupuesto pblico, el otorgar
una posicin predominante a los ministerios de finanzas en las decisiones concernientes
con el gasto agregado, as como establecer restricciones formales en materia de gasto
fiscal y sobre el endeudamiento del sector pblico.
En efecto, un marco macroeconmico adecuado debe proveer las bases para
evaluar las implicaciones que tiene el gasto pblico, as como las limitaciones en cuanto
a los ingresos fiscales que permitirn el financiamiento sostenible de dichas
erogaciones. Para que sea efectivo, ese marco macroeconmico debe estar acompaado
de arreglos fiscales que aseguren la coordinacin entre los diferentes organismos
gubernamentales involucrados. Asimismo, se requiere de reglas explcitas que
especifiquen los lmites de gasto y de crdito pblico, al igual que mecanismos que
impongan penalidades crebles a los responsables en casos en que se violen dichos
topes.

Alcanzar una adecuada distribucin social de la riqueza de la sociedad

Este objetivo est orientado a atender los problemas distributivos de la sociedad,
mediante la disminucin de las desigualdades interpersonales e interregionales, as
como al combate de la pobreza. Se trata entonces de crear una efectiva igualdad de
oportunidades para que todos los individuos de la sociedad puedan desarrollar las
capacidades necesarias para alcanzar una vida digna (Sen, 2000).
Este objetivo de las polticas de gasto pblico tambin se conoce como
eficiencia asignativa, particularmente en lo que concierne a la capacidad del gobierno
de destinar los recursos presupuestarios de acuerdo a las prioridades manifiestas de la
sociedad. De esa manera, estas asignaciones de recursos deben considerar tanto las
necesidades, aspiraciones y preferencias de la gente como la efectividad, los costos y
otros requerimientos de los diferentes programas alternativos que pueden ser llevados a
cabo.
El propio financiamiento de estas polticas, a su vez, crea una serie de coberturas
financieras para la poblacin a travs de los diferentes programas, proyectos y
actividades relacionadas con las intervenciones gubernamentales. Alcanzar una
adecuada distribucin social de la riqueza creada por la sociedad significa que tanto las
reas estratgicas y de polticas pblicas como los programas, proyectos y actividades
donde se asignan los recursos pblicos, representan las opciones de mayor rentabilidad
social.
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Al igual que en el caso del logro de la disciplina fiscal, el problema de la
tragedia de los comunes puede atentar contra el logro de una adecuada distribucin
social de la riqueza creada por la sociedad. Esto es as debido a que los diferentes
grupos que compiten por los recursos fiscales ejercen presin para que el mismo se
oriente hacia sus preferencias y aspiraciones, las cuales no necesariamente son las ms
convenientes desde el punto de vista de esa distribucin social.
Sin embargo, para el logro de este segundo objetivo nos encontramos con un par
de obstculos adicionales: Por un lado, los altos costos de transaccin asociados a la
obtencin de informacin sobre las preferencias y aspiraciones de los ciudadanos para
que el gasto pblico responda a las mismas, particularmente las necesidades que
corresponden a los grupos sociales marginados de los centros de toma de decisiones;
por otro lado, la asimetra de informacin que existe entre los diferentes organismos
gubernamentales, la cual hace difcil evaluar su efectividad resolutiva frente a los
problemas de aquellos grupos sociales vulnerables con respecto a los de otros actores
que compiten tambin por atencin gubernamental.
Dado que el proceso de priorizacin del gasto pblico es bsicamente de
naturaleza poltica, los actores que toman las decisiones de presupuesto lo harn en
funcin de lo que ellos interpretan son las necesidades, preferencias y aspiraciones de
los ciudadanos. El reto fundamental a enfrentar en este sentido es si existen los arreglos
institucionales y polticos que contribuyan a contar con la informacin suficiente y de
calidad necesaria para llevar a cabo este proceso de priorizacin de manera efectiva y
transparente.
Como se seal anteriormente, el fenmeno de la tragedia de los comunes
tender a crear demandas en exceso y, en ausencia de restricciones fiscales y
financieras, puede orientar el gasto pblico a responder de manera sesgada a favor de
las prioridades de los grupos de inters de mayor poder y cohesin. Esto elevar los
costos de transaccin de las decisiones colectivas dentro del proceso poltico, ya que se
puede crear una situacin en la cual los individuos y grupos se esforzarn para
estructurar coaliciones a fin de lograr sus objetivos particulares y grupales, en desmedro
eventual de aquellos propsitos sociales de mayor impacto distributivo.
Para enfrentar esta situacin se necesita contar con arreglos fiscales que
contribuyan a crear consensos entre los competidores por los recursos pblicos y que
pongan en claro el impacto redistributivo de las asignaciones de recursos fiscales que
involucran las decisiones de poltica pblica.
En este sentido, debemos partir del reconocimiento de que cada ministerio en
particular tiene mejor informacin que otros actores sobre cmo asignar los recursos
dentro de su sector para alcanzar esos objetivos. Sin embargo, un arreglo fiscal y
administrativo que podra disminuir los costos de transaccin consiste en
proporcionarles a esos organismos cierta autonoma de decisin necesaria para
determinar cules programas deben ser incluidos en el presupuesto. Por supuesto, sujeto
este proceso a las restricciones relativas a fijacin de topes mximos de gasto y
justificacin de las decisiones de asignacin en funcin de los objetivos de poltica
pblica que el gobierno ha definido previamente y que deben estar contemplados en los
planes estratgicos de desarrollo econmico y social del pas.
Para la construccin de consensos se requiere contar con informacin sobre las
necesidades y aspiraciones de los diferentes demandantes de recursos pblicos. Sin
embargo, nuevamente debe recordarse que existe asimetra de informacin entre el
gobierno y dichos demandantes. En consecuencia, se requiere de arreglos institucionales
que disminuyan los costos de transmitir la informacin sobre las preferencias y
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aspiraciones de los ciudadanos a los organismos gubernamentales. La incorporacin de
mecanismos de participacin de la sociedad civil en las consultas y/o discusiones
presupuestarias de los representantes de los demandantes puede disminuir esos costos y
acercar la asignacin de los recursos a las prioridades sociales, mejorando la eficiencia
asignativa.
Asimismo, el incremento de la transparencia y la rendicin de cuentas hacen que
sea ms costoso para los polticos y funcionarios pblicos violar los compromisos
sociales. Sin embargo, para ello es necesario que el arreglo institucional otorgue una
combinacin apropiada de suficiente flexibilidad para hacer modificaciones cuando
sean necesarias (aunque de manera justificada) y dispositivos para hacer responsables a
quienes se hacen cargo de esos compromisos.
Como es comnmente aceptado en la literatura econmica y en el anlisis de
polticas pblicas, la evaluacin de las implicaciones distributivas del gasto supone
analizar quin gana y quin pierde, as como cunto, con las polticas de gasto pblico
(Albi et Al., 2000). Para ello no es suficiente identificar a los beneficiarios directos de
los programas y servicios, ya que en ese caso se ignorara que el gasto suele generar
ganancias de bienestar social a personas que no son beneficiarios directos de los
mismos. Estos beneficios tienen que ver, por ejemplo, con los empleos y contratos a
privados que se generan para la provisin de los bienes y servicios, as como con las
externalidades que produce en toda la sociedad el contar con una poblacin ms
educada y ms sana, lo cual facilita la convivencia social y el adecuado ejercicio de la
democracia. Sin embargo, debido a las complicaciones que conlleva incluir estos
aspectos en el anlisis del gasto pblico, con frecuencia en la evaluacin econmica y
social de los efectos distributivos del mismo no se consideran explcitamente estas
externalidades, sino que la evaluacin se limita prcticamente a identificar y cuantificar
las ganancias de bienestar social que obtienen los beneficiarios directos del gasto
pblico.
En esa misma direccin, una forma tradicional de evaluar el impacto distributivo
del gasto pblico y su desigualdad es a travs del uso del coeficiente de Gini, el cual se
estima a partir de la utilizacin de informacin suministrada por la Encuesta de
Hogares. Sin embargo, su estimacin convencional escapa del alcance de este trabajo.

Promover la eficiencia del gasto pblico

Este objetivo est orientado a corregir fallas y limitaciones en el funcionamiento
del mercado, con el propsito de mejorar la eficiencia en la asignacin de los recursos
en una economa. En su versin minimalista, el mismo est relacionado con la
capacidad del Estado y de la sociedad para ejecutar programas y prestar servicios a bajo
costo; es decir, minimizar los costos por unidad de servicio prestado, dada una
tecnologa disponible. En este sentido, este objetivo se encuentra ms vinculado a las
unidades operativas prestadoras de servicios y programas pblicos.
Sus resultados dependen en una mayor medida de los incentivos explcitos e
implcitos de los arreglos institucionales utilizados para la ejecucin de los programas,
as como del grado de eficiencia de los modelos de gestin utilizados para la provisin
de los servicios pblicos.
La dificultad para el logro de este objetivo, desde el punto de vista de la
economa institucional, se relaciona con la introduccin de criterios para asignar los
recursos, la eventual incompatibilidad de incentivos entre actores individuales y
colectivos, as como por los llamados problemas de agencia (mltiples objetivos,
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mltiples principales, ausencia de monitoreo efectivo) que se presentan en la ejecucin
del presupuesto pblico.
En ese sentido, en primer lugar puede ser importante en los procesos de toma
decisiones para la asignacin de los recursos pblicos la consideracin de los llamados
mtodos econmicos de evaluacin. La utilizacin de esos mtodos suele resultar de
gran utilidad para medir las consecuencias y el impacto de la asignacin de recursos
presupuestarios, as como para la toma de decisiones sobre los servicios y programas
que deben implantarse. En el anexo se dedican unos breves comentarios a estos
mtodos, por cuanto su anlisis escapa al alcance de este trabajo.
En segundo lugar, la asimetra de informacin y los incentivos no alineados
entre las diferentes organizaciones que forman parte del sector pblico en una estructura
de tipo jerrquica pueden representar un obstculo para llevar a cabo una prestacin
eficiente de los servicios pblicos. En ese sentido, las organizaciones prestadoras de los
servicios pblicos tienen una relacin ms directa con los usuarios y estn involucradas
en las actividades regulares de un sector o una actividad especfica.
Esto hace necesario que se les otorgue la suficiente autonoma para la gestin de
los recursos y que puedan tomar decisiones sobre la asignacin eficiente de los mismos.
Asimismo, deben tener la responsabilidad de preparar e implantar sus propios
presupuestos. Igualmente, tanto como sea posible, estas organizaciones prestadoras de
servicios pblicos deben tener capacidad de previsin de los flujos de recursos del
presupuesto para poder prestar servicios de manera efectiva.
Sin embargo, la autonoma para la gestin y la capacidad de previsin de los
recursos no representan una garanta para obtener resultados eficientes en la prestacin
de los servicios; tambin se requiere que el diseo institucional proporcione los
incentivos necesarios para que los funcionarios tengan un adecuado desempeo. Estos
arreglos deben incorporar, por ejemplo, esquemas de reclutamiento y de ascensos de los
funcionarios pblicos basados en su desempeo; inclusive la permanencia de los
mismos en sus cargos debera depender de cmo ha sido su actuacin respecto a la
misin y objetivos encomendados a su organizacin.
En general, los esquemas laborales de los funcionarios pblicos son muy rgidos
y no se guan por parmetros basados en criterios como los mencionados. Un anlisis a
fondo de estos aspectos tambin escapa al alcance de este ensayo.
Asimismo, a pesar de que las organizaciones prestadoras de servicios pblicos
tengan informacin superior a otras instancias del gobierno y que se les dote de
autonoma y mecanismos que incentiven el adecuado desempeo de sus funcionarios,
no existe garanta de que las mismas ejecutarn los programas presupuestados de
manera de alcanzar los resultados al menor costo posible. Estas instituciones tambin
podran utilizar el presupuesto de manera inapropiada, por ejemplo desviando recursos a
atender sus propios intereses particulares y/o grupales, tal como ha sido reseado en la
literatura de la economa poltica (Niskanen, 1980). Por tal razn, los arreglos
institucionales deben incorporar mecanismos de rendicin de cuentas por parte de las
instituciones prestadoras de servicios sobre las decisiones que realizan en materia de
asignacin de recursos pblicos e igualmente con respecto a la eficiencia en la
prestacin de los servicios.
Un apropiado balance entre autonoma y rendicin de cuentas de las agencias es
claramente lo ms recomendable en este sentido.
Otro aspecto a considerar es el relacionado con la incorporacin del sector
privado (comunidades de base, organizaciones no gubernamentales, empresas) en la
prestacin de servicios que son financiados con fondos pblicos. En ocasiones puede
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resultar conveniente apoyarse en esa red de proveedores privados a fin de obtener
mayores niveles de eficiencia, calidad y cobertura de los servicios. La literatura
econmica y una buena produccin de estudios empricos ponen en evidencia que los
incentivos contenidos en esos arreglos institucionales tienden a promover una gestin
con mayor capacidad resolutiva frente a las necesidades, preferencias y aspiraciones de
la gente. Por si fuera poco, esas modalidades de prestacin tambin contribuyen a
expandir la cobertura de los programas y servicios hasta los grupos sociales marginados
social y territorialmente, caminando hacia una mayor equidad (Barrios, 2003).