I.

Introduccin: Tres Administraciones implicadas y tres normativas

reguladoras.
Tras demasiados aos de vigencia postconstitucional, en 2003 le lleg el
turno a la Ley de Patrimonio del Estado, siguiendo el camino de la
renovacin legislativa ya culminada en otros campos del Derecho
Administrativo procedimiento administrativo, ur!anismo, aguas,
carreteras"""#"
En e$ecto, como seala!a el %onse&o de Estado en su dictamen
1
al
Anteproyecto de Ley' el vigente rgimen del patrimonio de las
Administraciones Pblicas se contiene en disposiciones que datan de hace
casi 40 aos, disposiciones que, pese a su unnimemente reconocida
perfeccin tcnica, precisan una adaptacin a las nuevas circunstancias
pol!ticas " #ur!dicas$"
%on la Ley 33(2003, de 3 de noviem!re, del Patrimonio de las
Administraciones P)!licas se intenta desde el Estado, aprovechando t*tulos
competenciales +ue le son propios, regular no slo el Patrimonio del Estado,
sino tam!i,n, y como aut,ntica novedad, a+uellos aspectos !-sicos
derivados de la atri!ucin al Estado de la competencia para apro!ar las
!ases del r,gimen &ur*dico de las Administraciones P)!licas art*culo ./0, .,
.12
2
#"
Por otro lado, la nueva con3guracin pol*tica nacida tras la apro!acin de la
%onstitucin de .041, ha tenido, entre otras importantes consecuencias, el
nacimiento de las %omunidades Autnomas, cada una de ellas provista de
determinada capacidad legislativa en a+uellas materias so!re las +ue
asumen competencias"
5na de estas materias es la +ue hoy nos ocupa" As*, el Estatuto de
Autonom*a para Andaluc*a, hoy vigente
3
, apro!ado por Ley 6rg-nica 7(.01.,
1
Dictamen 805/2003, de 3 de abril de.
2
Tambin invoca el Estado otros ttulo competenciales, como los i!ados en el artculo 1"#, 1, $%, 8% &
1'%(.
3
El pro&ecto de reorma aprobado el 3 de ma&o de 200$, tambin contiene una previsi)n al respecto en su
artculo 1$3* +El patrimonio de la ,omunidad -ut)noma estar. inte/rado por* a( 0os bienes & derec1os
de su titularidad en el momento de aprobarse el presente Estatuto. b( 0os bienes & derec1os aectos a
servicios 2ue le sean traspasados. c( 0os bienes & derec1os ad2uiridos por cual2uier ttulo !urdico v.lido.
2. El patrimonio de la ,omunidad -ut)noma, su administraci)n, deensa & conservaci)n ser.n re/ulados
por una 0e& del 3arlamento de -ndaluca.4
de 30 de diciem!re, atri!uye a la %omunidad Autnoma de Andaluc*a la
competencia e8clusiva so!re 9bienes de dominio pblico " patrimoniales
cu"a titularidad corresponda a la %omunidad Autnoma$ art*culo .3, 7#, y
en su art*culo :: seala +ue'
&'(l patrimonio de la %omunidad Autnoma estar integrado por'
&) (l patrimonio de la %omunidad en el momento de aprobarse el (statuto)
*) +os bienes afectos a servicios traspasados a la %omunidad Autnoma)
,) +os bienes adquiridos por cualquier t!tulo #ur!dico vlido)
*) (l patrimonio de la %omunidad Autnoma, su administracin, defensa "
conservacin sern regulados por una +e" del Parlamento andalu-$)
En uso de esta competencia, el Parlamento andalu; apro! la Ley /(.017,
de : de mayo, del Patrimonio de la %omunidad Autnoma de Andaluc*a, +ue
$ue desarrollada por el <eglamento para la aplicacin de la Ley de
Patrimonio de la %omunidad Autnoma de Andaluc*a, apro!ado por Decreto
247(.014, de .. de noviem!re"
=gualmente, y por )ltimo" las competencias asumidas por la %omunidad
Autnoma so!re r,gimen local art*culo .3, 3 del Estatuto de Autonom*a#
han permitido, en nuestro -m!ito territorial, despla;ar la regulacin
apro!ada por el Estado, signi3cadamente el <eglamento de >ienes de
Entidades Locales, apro!ado por <eal Decreto .342(.017, de .3 de &unio de
.017, por una normativa propia compuesta por la Ley 4(.000, de 20 de
septiem!re, de >ienes de las Entidades Locales de Andaluc*a, Ley
desarrollada recientemente por el <eglamento de >ienes de las Entidades
Locales de Andaluc*a, apro!ado por Decreto .1(2007, de 2/ de enero"
%6<6LA<=6
I.1. La Ley 33/2003, de 3 de noviemre, del !atrimonio de las
Administraciones !"licas.
En la materia o!&eto de estas l*neas, de las tres normas legales citadas,
estatal, autonmica y local, es la Ley estatal, sin duda alguna, la +ue de!e
ocupar un lugar pre$erente en nuestro an-lisis"
?a advert*a en su E8posicin de @otivos +ue en materia de relaciones
interadministrativas resultaba inapla-able la identi.cacin precisa de las
normas que con.guran el rgimen patrimonial general de todas las
Administraciones Pblicas$)
=denti3cacin +ue se ha hecho, a nuestro &uicio, con correccin, ciertamente
so!re la !ase de conceptos aceptados pac*3camente por los operadores
&ur*dicos como el de !ienes demaniales, !ienes patrimoniales, el de
a$ectacin, desa$ectacin, mutacin demanial, etc"#"
Aiendo ,sta una novedad important*sima de la Ley, nos interesa ahora
dirigir nuestra atencin a la regulacin de las relaciones interadministrativas
y, en un primer momento, a los principios rectores de las mismas"
A este respecto, el art*culo .13 de la citada Ley 33(2003, de 3 de
noviem!re, del Patrimonio de las Administraciones P)!licas LPAP#, inspirado
en el art*culo ..7 de la Ley 22(.011, de 21 de &ulio, de %ostas
#
y, por
supuesto, en el art*culo :: de la Ley 4(.01:, de 2 de a!ril, de >ases de
<,gimen Local L><L#, aut,ntico antecedente en la materia, y en el art*culo
/". de la Ley 30(.002, de <,gimen Bur*dico de las Administraciones P)!licas
y del Procedimiento Administrativo %om)n L<BPA%#, seala +ue'
+as Administraciones pblicas a#ustarn sus relaciones rec!procas en
materia patrimonial al principio de lealtad institucional, observando las
obligaciones de informacin mutua, cooperacin, asistencia " respeto a las
respectivas competencias, " ponderando en su e#ercicio la totalidad de los
intereses pblicos implicados$)
Bunto a estos principios generales, la LPAP contiene otros instrumentos de
relacin, como la %on$erencia Aectorial art*culo .1/# o la posi!ilidad de
cele!racin de %onvenios patrimoniales o ur!an*sticos art*culos .17 a .0.#"
Por otro lado, a lo largo de su articulado pueden encontrarse disposiciones
concretas +ue $avorecen +ue las relaciones patrimoniales se planteen me&or
con otra Administracin P)!lica +ue con un particular" Por e&emplo, el
art*culo .34, / cuando considera como causa &usti3cativa para la
ena&enacin directa +ue el ad+uirente sea una Administracin p)!lica, o el
art*culo ./: +ue regula la cesin gratuita de !ienes a $avor de
%omunidades Autnomas, entidades locales, $undaciones p)!licas o
"
Dice el artculo 11$ citado* +las -dministraciones p5blicas cu&as competencias incidan sobre el .mbito
espacial contemplado en la presente 0e& a!ustar.n sus relaciones recprocas a los deberes de inormaci)n
mutua, colaboraci)n, coordinaci)n & respeto a a2ullas4.
asociaciones declaradas de utilidad p)!lica para la reali;acin de 3nes de
utilidad p)!lica o inter,s social"
Cay +ue tener en cuenta, y nos adelantamos a lo +ue se dir- en el ep*gra$e
==="/, +ue este tipo de cesiones son, en nuestra opinin, el e&emplo m-s claro
y tradicional ya esta!a la ley de .07/# de las relaciones patrimoniales
interadministrativas"
%esiones gratuitas +ue desde luego no se han mantenido en la legislacin
de patrimonio como una 3gura decorativa, sino +ue se entrecru;an
continuamente en la pr-ctica de las tres Administraciones implicadas
estatal, autonmica y local#
Dolveremos m-s adelante a tratar este asunto"
I.2. La Ley #/1$%&, de ' de mayo, del !atrimonio de la (omunidad
Autnoma de Andaluc)a.
Esta Ley no contempla unos principios de relacin interadministrativa, m-s
!ien se dedica, en la l*nea de las leyes de patrimonio autonmicas de la
,poca
'
a renovar la legislacin so!re la materia, incluyendo una parte m-s
e8tensa a la regulacin del dominio p)!lico, +ue se echa!a en $alta en la
Ley estatal de .07/, entonces vigente"
Las normas de esta ,poca, +ue tienden a parecerse unas a otras, s*
contienen preceptos +ue e8igen la cola!oracin o cooperacin en el -m!ito
patrimonial del ciudadano y de los entes y organismos internos de la propia
Administracin so!re todo, a e$ectos de la ela!oracin de los =nventarios#,
pero no tratan con reglas generales las relaciones interadministrativas"
Distinto es +ue la realidad y la pr-ctica s* permitieran esas relaciones
patrimoniales con las otras Administraciones y +ue los principios +ue hoy
incorpora el art*culo .13 LPAP, ya se tuvieran presentes a pesar de no estar
e8plicitados"
Las leyes autonmicas m-s recientes s* han aprovechado la e8periencia en
la aplicacin del art*culo /". de la L<BPA% y del art*culo .13 LPAP y han
incluido algunas previsiones al respecto"
As*, el art*culo 0. de la Ley de Patrimonio de las =slas >aleares, cuando dice'
5
0a le& /alle/a de abril de 1#856 la de 7avarra de septiembre, la de ,astilla 0a 8anc1a de noviembre de
1#85, etc.
+os %onse#os /nsulares, los municipios " la Administracin del (stado en las
/lles 0alears, en los trminos de su legislacin, " sus rganos, en el e#ercicio
de sus competencias, deben cooperar en el mantenimiento de la titularidad
dominical del patrimonio de la %omunidad Autnoma de las /lles 0alears,
mediante la informacin adecuada " el au1ilio en la e#ecucin de los actos
pertinentes, por parte de su personal " de sus agentes)$
6 el art*culo .3/" . de la Ley 3(2007, de .1 de a!ril, del Patrimonio de la
%omunidad Autnoma de %anta!ria, seg)n el cual'
(l personal al servicio de la Administracin de la %omunidad Autnoma de
%antabria est obligado a colaborar en la proteccin, defensa "
administracin de los bienes " derechos de los patrimonios pblicos) A tal
.n, facilitarn a los rganos competentes en materia patrimonial cuantos
informes " documentos soliciten en relacin con los mismos, prestarn el
au1ilio " cooperacin que precisen para el adecuado e#ercicio de sus
competencias, " pondrn en su conocimiento los hechos que pudiesen ser
lesivos para la integridad f!sica de los bienes o conculcar los derechos que
pudiesen ostentar las Administraciones Pblicas sobre los mismos2$)
Tampoco se prev, e8presamente en la Ley andalu;a +ue las relaciones
patrimoniales puedan modularse si interviene otra Administracin" Alo en
el caso de las cesiones gratuitas de !ienes se prev,, como esencial, la
cualidad del cesionario, de modo +ue slo pueden acordarse a $avor de otra
Administracin P)!lica, si !ien en t,rminos m-s limitados +ue en la ley
estatal"
I.3. La Ley */1$$$, de 2$ de septiemre, de +ienes de las ,ntidades
Locales de Andaluc)a.
Esta norma autonmica no contempla espec*3camente los principios a +ue
nos estamos re3riendo, si !ien no parece necesario en la medida en +ue la
normativa general ya contempla de una manera completa esta materia"
En e$ecto, la citada Ley reguladora de las >ases de <,gimen Local dedica un
cap*tulo art*culos :: a 72# a las relaciones interadministrativas"
En concreto, el art*culo :: L><L, reproduccin del art*culo /". L<BPA% o m-s
!ien al rev,s#, dice +ue'
Para la efectividad de la coordinacin " la e.cacia administrativas, las
Administraciones del (stado " de las %omunidades Autnomas, de un lado,
" las (ntidades locales, de otro, debern en sus relaciones rec!procas'
a) 3espetar el e#ercicio leg!timo por las otras Administraciones de sus
competencias " las consecuencias que del mismo se deriven para las
propias)
b) Ponderar, en la actuacin de las competencias propias, la totalidad
de los intereses pblicos implicados ", en concreto, aquellos cu"a
gestin este encomendada a las otras Administraciones)
c) 4acilitar a las otras Administraciones la informacin sobre la propia
gestin que sea relevante para el adecuado desarrollo por stas de sus
cometidos)
d) Prestar en el mbito propio, la cooperacin " asistencia que las otras
Administraciones pudieran precisar para el e.ca- cumplimiento de sus
tareas$)
Esta misma Ley de >ases de <,gimen Local contiene una previsin so!re las
con$erencias sectoriales, al sealar +ue +as +e"es del (stado o de las
%omunidades Autnomas podrn crear, para la coordinacin administrativa,
rganos de colaboracin de las Administraciones correspondientes con las
entidades locales) (stos rganos, que sern nicamente deliberantes o
consultivos, podrn tener mbito autonmico o provincial " carcter general
o sectorial$ art*culo .:1 L><L#" En el -m!ito patrimonial se han creado en
la LPAP en el art*culo .1/"
Por otro lado, la normativa local andalu;a contiene, en la l*nea de la estatal
y autonmica, normas m-s !ene3ciosas cuando se trata de otra
Administracin p)!lica" Por e&emplo, es signi3cativo el art*culo /1, : del
<eglamento de desarrollo de la Ley de >ienes de las Entidades Locales de
Andaluc*a <>ELA# +ue al regular la permuta de cosa $utura releva de la
o!ligacin general de prestar aval cuando la permuta se e$ect)e con otras
Administraciones p)!licas" <,gimen m-s $avora!le +ue no se prev, ni en la
ley autonmica ni en la ley estatal"
En esta misma l*nea, el <eglamento incluye una norma, +ue de!e
entenderse slo aplica!le cuando una de las partes es una Administracin
Local, seg)n la cual'
+os actos de disposicin de bienes " derechos de las Administraciones
Pblicas entre s! " entre stas " las (ntidades pblicas dependientes o
vinculadas se instrumentarn a a travs de convenios administrativos$
art*culo 30 <>ELA#"
Este art*culo u!icado inmediatamente despu,s del +ue regula los supuestos
ena&enacin directa
7
parece +uerer decir +ue, en estos casos, el
procedimiento de disposicin tam!i,n se producir*a sin concurrencia" Eo
puede, a nuestro &uicio, interpretarse as*, por+ue el 9convenioF no es un
procedimiento sino un instrumento de $ormali;acin en sede administrativa
+ue, permitido por algunas normas, puede sustituir a la escritura p)!lica"
@-s adelante anali;aremos este art*culo y la di$*cil concordancia con otras
normas aplica!les, como la autonmica o estatal"
$
En verdad, este artculo dice +procedimiento ne/ociado sin publicidad4, & ello por2ue la le& local
andalu9a mimeti9) la normativa de contrataci)n en esta materia, & tras la entrada en vi/or de la 03-3, 2ue
mantiene la autonoma de los procedimientos patrimoniales, 1a 2uedado como una re/ulaci)n atpica.
!rincipios rectores de las relaciones patrimoniales entre
Administraciones !"licas.
Antes se ha transcrito el art*culo .13 LPAP +ue es a la materia patrimonial lo
+ue el art*culo /". L<BPA% es al procedimiento administrativo com)n"
En verdad, la inclusin de un precepto de esta naturale;a e8istiendo el
citado art*culo /". L<BPA% +ui;- resulta una reiteracin +ue pod*a ha!erse
evitado" Eo o!stante, la sistem-tica utili;ada para la regulacin de las
relaciones interadministrativas de la LPAPA, cuyo %ap*tulo = se titula 9normas
generalesF y +ue incluye novedades como la %on$erencia Aectorial
Patrimonial, hac*a m-s +ue recomenda!le el sealar estos principios
rectores como norma de ca!ecera, si+uiera, como as* se hace, de una $orma
resumida en relacin con la redaccin m-s e8tensa del tan citado art*culo
/". L<BPA% o del tam!i,n citado y transcrito art*culo :: L><L"
Por otro lado, hay +ue su!rayar +ue, adem-s del art*culo .13 LPAP, la ley
estatal, en dos art*culos +ue no ten*an precedentes legislativos y +ue,
adem-s, son legislacin !-sica
4
, incluye espec*3camente los principios de
cooperacin y cola!oracin como principios a tener en cuenta, no ya en las
relaciones generales, sino en el campo de la gestin y administracin de los
!ienes demaniales y de los patrimoniales art*culos 7 y 1 LPAP#"
En e$ecto, dice el art*culo 7, letra g# +ue +a gestin " administracin de los
bienes " derechos demaniales por las Administraciones pblicas se
a#ustarn a los siguientes principios' %ooperacin " colaboracin entre las
Administraciones pblicas en el e#ercicio de sus competencias sobre el
dominio pblico$)
? el art*culo 1, e# +ue' 9+a gestin " administracin de los bienes " derechos
patrimoniales por las Administraciones pblicas se a#ustarn a los
siguientes principios' %olaboracin " coordinacin entre las diferentes
Administraciones pblicas, con el .n de optimi-ar la utili-acin " el
rendimiento de sus bienesF"
Aiendo, pues, el art*culo .13 LPAP un resumen del art*culo /". L<BPA% parece
m-s adecuado hacer un an-lisis de este )ltimo"
'
:ase la Disposici)n ;inal <e/unda 03-3.
II.1. !rincipios generales de la Ley 30/1$$2, de 2& de noviemre, de
-.gimen /ur)dico de las Administraciones !"licas y del
!rocedimiento Administrativo (om"n.
Dice el art*culo /". L<BPA%'
+as Administraciones pblicas actan " se relacionan de acuerdo con el
principio de lealtad institucional ", en consecuencia, debern'
a) 3espetar el e#ercicio leg!timo por las otras Administraciones de sus
competencias)
b) Ponderar, en el e#ercicio de las competencias propias, la totalidad de
los intereses pblicos implicados ", en concreto, aquellos cu"a
gestin est encomendada a las otras Administraciones)
c) 4acilitar a las otras Administraciones la informacin que precisen
sobre la actividad que desarrollen en el e#ercicio de sus propias
competencias)
d) Prestar, en el mbito propio, la cooperacin " asistencia activas que
las otras Administraciones pudieran recabar para el e.ca- e#ercicio
de sus competencias$"
%omo se ha sealado por la doctrina
1
, m-s +ue de principios en plural hay
+ue ha!lar de la aplicacin de un )nico principio, el de 9lealtad
institucionalF, del +ue se derivan una serie de!eres +ue se desprenden del
mismo, tales como el de!er de respeto, el de!er de ponderacin de
intereses, de!er de in$ormacin, de!er de cooperacin o el de!er de
asistencia"
Este principio de lealtad institucional hace re$erencia a una $orma de
comportarse en las relaciones con los otros y +ue est- marcada por un
con&unto de criterios con los +ue se puede en&uiciar moralmente el e&ercicio
de la $uncin asumida por la institucin" Estos criterios permiten anali;ar la
9moralidadF del comportamiento administrativo, de modo +ue esa actuacin
coincida con la conducta esperada acorde con la !uena $e, con la con3an;a
leg*tima, con el respeto al orden com)nmente 3&ado, y coherente a la vista
del caso concreto"
8
-0E=-7D>? @AE>B? 0?>- +>elaciones interadministrativas4. Comentarios a la Ley 33/2003, de 3
de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Pblicas. ,. ,1inc1illa 8arn C,oord.(. 8adrid,
200".
De no ser as*, e8istir*a una conducta desleal entendida como $alseamiento
de las reglas del &uego o un engao de alguien en relacin con las pautas de
comportamiento generalmente admitidas
0
"
Para G6EHILEH PJ<EH,
.0
el principio de lealtad institucional no es sino una
manera de e8presar +ue el sistema Estado, como todo sistema, no puede
$uncionar sin la armnica con&uncin de estos otros cuatros principios" A
sa!er'
." El principio de optimi;acin del sistema glo!al, +ue o!liga a
sacri3car la optimi;acin de los restantes su!sistemas en
!ene3cio del sistema glo!al"
2" El principio de interpretacin integral, +ue o!liga a tener
presente en la toma de decisiones la incidencia +ue hayan de
tener en el con&unto glo!al"
3" El principio de cooperacin, +ue sirve de e+uili!rio entre las
$uer;a centr*$uga y centr*peta +ue operan dentro del sistema"
/" ? el principio de control de los diversos su!sistemas, +ue
corrige las distorsiones en el $uncionamiento del sistema"
Esa armnica con&uncin, de la +ue ha!la G6EHILEH PJ<EH, con$orma un
de!er general de cola!oracin interadministrativa, +ue se concreta en otros
de!eres espec*3cos enumerados en el art*culo /"."
El primero de ellos, el de!er de respetar el e&ercicio leg*timo de las
competencias no supone sino la interdiccin de la invasin de competencias
a&enas, cuya in$raccin puede ser denunciada mediante el uso de los
mecanismos +ue prev, el ordenamiento y cuya resolucin, en $uncin de los
actores a$ectados, se atri!uye a la &usticia constitucional o a la contenciosoK
administrativa conLictos de atri!uciones entre Entes Locales, o entre el
Estado y las %omunidades Autnomas o de ,stas entre s*, etc"#" Este
principio, +ue ya esta!a en nuestro Derecho para dirimir los conLictos entre
entes locales y el Estado, se ha visto incrementado nota!lemente con la
inclusin de las %omunidades Autnomas"
#
0AD< 8?>E00 ?,-E- +La lealtad y otros componentes de la tica institucional: de la
Administracin!. >ED- nF 11". 2002.
10
,omentarios a la 0e& de r/imen !urdico de las administraciones p5blicas &
procedimiento administrativo com5n* C0e& 30/1##2, de 2$ de noviembre(, 8adrid,
,ivitas, 1###.
@-s di$*cil es, por el contrario, precisar el alcance de la regla de la
ponderacin de todos los intereses p)!licos implicados, segundo de!er
contemplado en el art*culo citado" Para acertar en la ponderacin, desde
luego, se de!e disponer de toda la in$ormacin necesaria" De ah* +ue el
cumplimiento de ese de!er apare;ca ligado tam!i,n al de!er de
in$ormacin rec*proco"
Eo o!stante, el e$ectivo control de si se ponderan o no la totalidad de
intereses resulta pr-cticamente imposi!le, de ah* +ue, como ha sealado
<A@ME PA<ADA DIHN5EH
..
, no sea posi!le 3&ar otra garant*a para su
cumplimiento +ue la con3an;a en la !uena $e de los comportamientos
pol*ticos y administrativos"
Por )ltimo, el art*culo / L<BPA% se ocupa de enumerar dos principios +ue
pueden anali;arse en con&unto, cuales son el de!er de in$ormacin y el
de!er de asistencia"
En relacin con los mismos, la LPAP contiene, adem-s, aplicaciones
concretas de estos de!eres, por e&emplo, en el art*culo 7., . cuando dice'
&) (l personal al servicio de las Administraciones pblicas est obligado a
colaborar en la proteccin, defensa " administracin de los bienes "
derechos de los patrimonios pblicos) A tal .n facilitarn a los rganos
competentes en materia patrimonial cuantos informes " documentos
soliciten en relacin con los mismos, prestarn el au1ilio " cooperacin que
precisen para el adecuado e#ercicio de sus competencias, " pondrn en su
conocimiento los hechos que pudiesen ser lesivos para la integridad f!sica
de los bienes o conculcar los derechos que pudiesen ostentar las
Administraciones pblicas sobre los mismos$)
*) (n particular, las 4uer-as " %uerpos de 5eguridad, de acuerdo con lo
previsto en la +e" 6rgnica *7&89:, de &, de mar-o, de 4uer-as " %uerpos
de 5eguridad, prestarn a los rganos competentes para el e#ercicio de las
potestades previstas en el art!culo 4& de esta +e" la asistencia que precisen
para la e#ecucin for-osa de los actos que dicten$)
6 la previsin del art*culo 7/ 9$acilitacin de in$ormacinF, +ue dice'
+a ;ireccin <eneral del %atastro, los 3egistros de la Propiedad " los
restantes registros o archivos pblicos debern facilitar, de forma gratuita, a
11
+"studio, comentarios y te#to de la Ley 30/$%%2, de &'imen (ur)dico de las Administraciones
Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn!. 8adrid, 1##3.
la ;ireccin <eneral del Patrimonio del (stado, a requerimiento de sta, la
informacin de que dispongan sobre los bienes o derechos cu"a titularidad
corresponda a la Administracin <eneral del (stado o a los organismos
pblicos vinculados a la misma o dependientes de ella, as! como todos
aquellos datos o informaciones que sean necesarios para la adecuada
gestin o actuali-acin del /nventario <eneral, o para el e#ercicio de las
potestades enumeradas en el art!culo 4&
&*
de esta le") ;e igual forma,
podrn recabar esta informacin las Administraciones pblicas " los
organismos pblicos, a travs de sus presidentes o directores, respecto de
sus bienes$)
A la suma de am!os de!eres se suele denominar 9au8ilio administrativoF, es
decir, el de!er general de prestarse mutua ayuda y cola!oracin entre los
rganos de la Administracin"
Este de!er no se ha incorporado al Derecho positivo e8presamente hasta su
inclusin en la norma citada, si !ien, como ya seal el Tri!unal
%onstitucional en su d*a
.3
, no es menester &usti3car el au8ilio en preceptos
concretos, por+ue 9se encuentra impl*cito en la propia $orma de
organi;acin territorial del Estado +ue se implanta en la %onstitucinF"
Nui;- sea en el -m!ito de las relaciones entre el Estado y las %omunidades
Autnomas con las entidades locales, donde m-s se haya contemplado el
de!er de in$ormacin, so!re todo desde la entidad local a las otras dos
Administraciones, como mani$estacin de los poderes de tutela +ue, en
cierta materia, e&ercen ,stas so!re a+u,llas"
As*, puede citarse el art*culo :7,. L><L +ue o!liga a los Entes locales a
remitir a la Administracin estatal y autonmica copia o e8tracto de los
acuerdos +ue adopten, siendo responsa!les del cumplimiento de este de!er
los Presidentes y Aecretarios de la %orporaciones"
6 en nuestro -m!ito, el art*culo 2., 7, d# del <>ELA +ue prev, la puesta en
conocimiento por el ente local a la Delegacin del Go!ierno de la Bunta de
Andaluc*a en la provincia +ue corresponda de las ad+uisiciones de !ienes en
+ue concurran caracter*sticas de singularidad y especi3cidad histrica,
cultural, art*stica o t,cnica"
12
Estas potestades son la de deslinde, la de investi/aci)n patrimonial, la de recuperaci)n de oicio & la de
desa1ucio administrativo.
13
:ase su <entencia, entre otras, 12/1#82, de " de ma&o.
Para $acilitar este intercam!io de in$ormacin patrimonial, y +ue la misma
se presente al rgano competente, la Bunta de Andaluc*a apro! el Decreto
/2:(2000, de 4 de noviem!re
./
, por el +ue se determinan los rganos
competentes de la %onse&er*a de Go!ernacin en materia de tr-3co &ur*dico
de !ienes de las Entidades Locales, +ue regula no slo los casos en los +ue
hay +ue remitir in$ormacin, sino tam!i,n a+uellos otros en los +ue se
atri!uye a la %omunidad Autnoma de Andaluc*a $unciones de tutela
patrimonial so!re determinados actos de las Entidades Locales entre otros,
art*culos 2"., 3"., :". del citado Decreto#"
Oinalmente, y como concrecin en el -m!ito patrimonial de los principios
reseados de cola!oracin, la LPAP contiene una disposicin, el art*culo .1:,
seg)n el cual'
$(n el marco de las relaciones de cooperacin " coordinacin, " en relacin
con bienes determinados, las distintas Administraciones pblicas podrn
solicitar a los rganos competentes de las Administraciones titulares de los
mismos la adopcin, respecto de stos, de cuantos actos de gestin
patrimonial, como afectaciones, desafectaciones, mutaciones demaniales,
adscripciones o desadscripciones, que consideren pueden contribuir al
pleno desenvolvimiento " efectividad de los principios recogidos en los
art!culos :, 9 " &9, de esta +e"$)
Aiendo novedosa la inclusin de esta iniciativa, y clara muestra de la
voluntad de la norma de potenciar estas relaciones interadministrativas,
tam!i,n es cierto +ue cual+uier Administracin, aun+ue la norma no
e8istiera, puede presentar solicitudes a otra al amparo de las normas
generales del procedimiento administrativo, si !ien, concordando ,stas con
los citados art*culos .13 y .1:, puede entenderse +ue la Administracin
destinataria de la solicitud de!e tener en cuenta los intereses p)!licos +ue
gestione la peticionaria, para darle, si procede, pre$erencia so!re otros
intereses particulares concurrentes"
II.2. ,l principio de reciprocidad.
Ae ha +uerido hacer mencin a este principio con independencia del resto,
por considerar +ue esta especie de do ut des$ romano no ha sido regla
general hasta ahora en materia de relaciones patrimoniales, y por+ue
1"
G?=- nF 138, de 30 de noviembre.
adem-s se aplica a una 3gura +ue puede ser interesante , e8aminar, por lo
dispar de la normativa reguladora"
@e re3ero a las mutaciones demaniales e8ternas, su!&etivas o
interadministrativas previstas en el art*culo 4., / LPAP, seg)n el cual'
3eglamentariamente se regularn los trminos " condiciones en que los
bienes " derechos demaniales de la Administracin <eneral del (stado " sus
organismos pblicos podrn afectarse a otras Administraciones pblicas
para destinarlos a un determinado uso o servicio pblico de su
competencia) (ste supuesto de mutacin entre Administraciones pblicas
no alterar la titularidad de los bienes ni su carcter demanial, " ser
aplicable a las comunidades autnomas cuando stas prevean en su
legislacin la posibilidad de afectar bienes demaniales de su titularidad a la
Administracin <eneral del (stado o sus organismos pblicos para su
dedicacin a un uso o servicio de su competencia$)
%omo se aprecia del te8to, slo ser- posi!le acceder al uso de ese !ien
demanial por las %omunidades Autnomas nada dice de entes locales#
cuando ,stas 9prevean en su legislacin la posi!ilidad de a$ectar !ienes
demaniales """#F"
Parece +ue los entes locales no necesitan reciprocidad y s* las %omunidades
Autnomas"
Alguna de ellas, en su normativa ya ha tenido en cuenta esta previsin" Por
e&emplo, en la recient*sima Ley de %anta!ria 3(2007, de .1 de a!ril del
Patrimonio de la %omunidad Autnoma de %anta!ria"
Dice su E8posicin de @otivos +ue' (l rgimen de los bienes " derechos
pblicos queda regulado en el =!tulo /// de la +e", previndose como
novedad, " en reciprocidad con lo regulado por el (stado, la posibilidad de
afectar bienes a otras Administraciones Pblicas, si bien esta mutacin no
alterar la titularidad de los bienes ni su carcter demanial$)
<egul-ndose por el art*culo .00, / de esta Ley, e8presa en los siguientes
t,rminos'
+os bienes " derechos demaniales de la Administracin <eneral de la
%omunidad Autnoma de %antabria " sus organismos pblicos podrn
afectarse a otras Administraciones Pblicas para destinarlos a un
determinado uso o servicio pblico de su competencia) (ste supuesto de
mutacin entre Administraciones Pblicas no alterar la titularidad de los
bienes ni su carcter demanial$)
A nuestro &uicio, el legislador estatal aade un re+uisito o!&etivo el de
disponer de norma paralela# a este procedimiento, por lo +ue veda a las
%omunidades Autnomas +ue no disponen de norma de este tipo la
posi!ilidad de acceder al uso de un !ien de dominio p)!lico estatal"
Puede decirse, pues, +ue en estos casos, la e$ectividad de esta cola!oracin
est- condicionada por una causa e8terna, +ue nada tiene +ue ver con el
me&or uso del !ien +ue pudiera ser o!&eto de mutacin" De donde se sigue
+ue con la reciprocidad se per&udicar- no ya a la Administracin
destinataria, sino al propio servicio p)!lico +ue pudiera prestarse"
Nui;- esta reciprocidad, +ue creo le da cierto mati; su!&etivo a las
relaciones interadministrativas, no se concilie !ien con el art*culo .03 de la
%onstitucin, +ue a3rma +ue
+a Administracin Pblica sirve con ob#etividad los intereses generales$)
En la %omunidad Autnoma de Andaluc*a si se tiene esta posi!ilidad, si !ien
no en una norma concreta reguladora de este procedimiento de mutacin,
sino +ue el uso por otra Administracin, incluida la del Estado de un !ien de
dominio p)!lico autonmico, se &usti3ca por la interpretacin concordante
de los art*culos 7, 24 y :4
.:
de la Ley del Patrimonio de la %omunidad
Autnoma"
De acuerdo con estas normas, es posi!le lo +ue se denomina en el -m!ito
de nuestra %omunidad Autnoma , no mutacin demanial
interadministrativa, sino 9cesin de usoF de !ien demanial, cesin +ue
decide el %onse&o de Go!ierno de la Bunta de Andaluc*a por un pla;o m-8imo
de :0 aos"
Ai+uiera para terminar con este tema, no puede de&ar de mencionarse el
art*culo .., 2 <>ELA, +ue dispone +ue'
+a mutacin demanial sub#etiva se produce por el cambio de la
Administracin Pblica titular del bien, sin modi.car su destino pblico) +a
mutacin sub#etiva deber formali-arse mediante convenio administrativo
entre las Administraciones intervinientes e inscribirse en el 3egistro de la
Propiedad$)
%uriosamente, el <eglamento de >ienes andalu; admite, sin reservas, la
mutacin demanial entre Administraciones y con cam!io de titularidad, pero
no la misma la mutacin demanial sin cam!io de titularidad, es decir, una
norma paralela al art*culo 4.,/ LPAP o a la +ue hemos sealado del
Patrimonio de la %omunidad Autnoma de %anta!ria"
15
Art*culo 7" Eo perder-n su condicin de !ienes de dominio p)!lico,
a+uellos cuya gestin se ceda por la %omunidad Autnoma a
personas p)!licas o privadas" Art*culo 24" %uando la %omunidad
Autnoma de Andaluc*a ceda por cual+uier concepto !ienes
demaniales para su gestin o aprovechamiento a particulares o
entidades p)!licas no dependientes de ella, ser- la propia %omunidad
Autnoma +uien e&ercite las prerrogativas contempladas en este
cap*tulo" Art*culo :4" Podr-n cederse !ienes mue!les o inmue!les de
$orma gratuita u onerosa a entidades p)!licas para un uso o servicio
p)!lico de competencia de ellas" El !ien patrimonial cedido +uedar-
as* a$ecto a un uso o servicio p)!lico a&eno al cedente, pasando a ser
de dominio p)!lico sin +ue suponga cam!io de titularidad" Tales
!ienes se someter-n a las reglas generales esta!lecidas en esta Ley
para los de naturale;a demanial, al pacto de cesin y a lo +ue se
dedu;ca de la norma +ue en su caso la haya impuesto" La
competencia para acordar estas cesiones corresponde al %onse&o de
Go!ierno de la %omunidad Autnoma" %uando el !ien de&e de ser
utili;ado para los 3nes previstos, se incorporar- como patrimonial a la
%omunidad Autnoma"
Aiempre es posi!le interpretar +ue si se admite la mayor' cual es +ue el
titular del !ien cam!ie, a $ortiori ser- admisi!le la mutacin su!&etiva de
uso"
Esta norma del art*culo .."2 <>ELA, no contemplada en la LPAP, slo tiene
como precedente en normas generales el art*culo 3: de la Ley ./(2003, de
.0 de a!ril, de Patrimonio de la Generalidad Dalenciana, +ue seala +ue'
&) (1iste mutacin demanial en aquellos casos en los que un bien del
dominio pblico es afectado a un uso o servicio pblico distinto al que ven!a
sirviendo, lo que #usti.ca su continuacin dentro del rgimen de
demanialidad)
*) +a mutacin demanial puede ser interna, en los supuestos en los que no
ha" transferencia de titularidad sino solo de destino " e1terna, cuando
e1iste cambio de titularidad del !ienF"
A estas )ltimas se re3ere posteriormente el art*culo 34 cuando dice +ue'
+as administraciones territoriales de la %omunidad >alenciana podrn
afectar bienes " derechos demaniales a un uso o servicio pblico
competencia de la <eneralitat " transmitirle la titularidad de los mismos
cuando resulten necesarios para el cumplimiento de sus .nes) +a
administracin adquiriente mantendr la titularidad del bien mientras
contine afectado al uso o servicio pblico que motiv la mutacin " por
tanto, conserve su carcter demanial) 5i el bien o derecho no fuera
destinado al uso o servicio pblico o de#ara de destinarse posteriormente,
revertir a la administracin transmitente, integrndose en su patrimonio
con todas sus pertenencias " accesiones)
*) %orresponde al titular de la conselleria competente en materia de
patrimonio la aprobacin, a propuesta del departamento interesado, de las
mutaciones demaniales e1ternas a favor de otra administracin " la
aceptacin de las efectuadas a favor de la <eneralitat por otras
administraciones$)
De la lectura de este art*culo se deduce +ue la $acultad de reversin se
mantiene sine die, circunstancia +ue, en mi opinin, se compadece mal con
el cam!io de titularidad y, adem-s, convierte a esta 3gura en una mala
eleccin para la Administracin destinataria, por+ue no puede decidir el
cam!io de destino, al menos sin el consentimiento del cedente, y es m-s
+ue pro!a!le +ue el transcurso del tiempo lo haga inidneo para la 3nalidad
+ue dio lugar a la mutacin y, en consecuencia, de!a retornar el !ien a la
Administracin de origen sea cual sea el per*odo de tiempo +ue haya
pasado, siendo as* +ue las accesiones, revalori;aciones, etc" +uedar-n en
!ene3cio de la propiedad"
%on este panorama, salvo +ue las condiciones del !ien u otras
circunstancias muy espec*3cas no permitan elegir otro !ien, parece me&or
!uscar otra solucin patrimonial +ue permita en un $uturo, incluso le&ano,
poder plantear otras alternativas +ue hagan renta!le social o
econmicamente las inversiones de todo un per*odo de tiempo"
El Dictamen del %onse&o de Estado so!re la LPAP hi;o re$erencia a este
asunto' (l art!culo ?& del antepro"ecto se re.ere a las llamadas
mutaciones demaniales @)))A Algunos rganos que han participado en el
e1pediente @particularmente, el Binisterio de 4omento " la %omunidad
>alencianaA han apuntado la conveniencia de regular las mutaciones
demaniales intersub#etivas o e1ternas, que son aquellas que permiten la
transmisin de la titularidad de bienes de dominio pblico a otras
Administraciones Pblicas sin prdida de la demanialidad) ;eber!a valorarse
la posibilidad de efectuar una regulacin general de esta .gura, "a recogida
en la legislacin sectorial @le"es de carreterasA$)
El @inisterio de Cacienda descart esta posi!ilidad, si !ien hay +ue decir
+ue el %onse&o de Estado no la recha;a, sino +ue considera +ue lo desea!le
es una regulacin general"
6portunidad +ue tam!i,n ha descartado el <eglamento de >ienes andalu;,
+ue slo de3ne la 3gura y de3ne el instrumento el convenio# +ue las
incorpora, pero de&a pendiente otras cuestiones de importancia, so!re todo,
+ui;- la m-s importante' las condiciones del e&ercicio del derecho de
reversin"