NUEVA SOCIEDAD NRO.139 SEPTIEMBRE- OCUTUBRE 1995 , PP.

51-58
Partidos polticos y gobernabilidad en
Amrica Latina

Cansino, Csar
Csar Cansino: Socilogo mexicano, catedrtico-investigador de la Divisin de
Estudios Polticos del CIDE, Mxico D..
La relacin entre los gobiernos nacionales y los partidos que
los sostienen constituye uno de los temas ms importantes
para el entendimiento de los sistemas polticos
contemporneos y en particular de las democracias
latinoamericanas. Existe consenso en que el funcionamiento
de las democracias modernas, sobre todo en el diseo e
implementacin de polticas, depende en buena medida de la
correcta articulacin de estas dos estructuras de autoridad.
Sin embargo, han existido pocos intentos para obserar ms
de cerca este aspecto.
Ello !uede de"erse a #ue el conce!to de !art$ government %go"ierno de !artido&,
con el #ue tradicionalmente se 'a o"servado la (uncin #ue cum!len los !artidos
go"ernantes en el seno de las instituciones centrales del Estado democrtico, 'a
sido de(inido de manera ms "ien sim!li(icada o vaga. )s, !or e*em!lo, !or go-
"ierno de !artido se entiende a#uella (orma de regulacin societal del con(licto en
la #ue una !luralidad de !artidos !olticos democrticamente organi+ados *uegan
un rol relativamente dominante tanto en la es(era de la mediacin socio!oltica
como en los !rocesos de ela"oracin-decisin de !olticas
,
. En realidad, conce!cio-
nes de este ti!o tienen !oca utilidad !ara encarar el !ro"lema en cuestin, !ues re-
sulta a todas luces discuti"le re(erirse a los !artidos go"ernantes como -relativa-
mente dominantes.. /na de(inicin ms ela"orada descri"e a los go"iernos de !ar-
tido con "ase en tres condiciones0 a& las !rinci!ales decisiones gu"ernamentales
son tomadas !or individuos electoralmente elegidos "a*o lneas !artidistas, o !or
individuos colocados !or $ res!onsa"les (rente a los !artidos elegidos1 "& las !olti-
cas se deciden en el interior del o de los !artidos go"ernantes, !or lo #ue act2an
,
3 ). Mint+el $ 4. Sc'mitt0 -4o5 to Investigate t'e uture o( Part$ 6overnmnent. ,78,, !. 9:,
ined., cit. !or ;.S. <at+0 -Part$ 6overnments0 ) ;ationalistic Conce!tion. en .6. Castles $ ;. =il-
denman %eds.&0 3isions and ;ealities o( Part$ 6overnment, =alter de 6ru$ter>Euro!ean /niversit$
Institute %Coleccin ?'e uture o( Part$ 6overnment, vol. ,&, @erln, ,78A.
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co'esionadamente !ara su (ormulacin1 $ c& los (uncionarios del go"ierno son re-
clutados "sicamente a travs de los !artidos
:
. Con todo, esta de(inicin slo !ue-
de ser considerada como un "uen !unto de !artida !ara el anlisis em!rico, !ues
su a!licacin !rctica exige todava un es(uer+o !revio de !recisin conce!tual.

Entre otras muc'as cosas, el estudio en casos concretos de las relaciones entre los
go"iernos $ los !artidos #ue los sostienen re#uiere esclarecer !reviamente as!ectos
tales como0 las caractersticas de los !artidos, entendidos como organi+aciones
!ero tam"in como cuer!os #ue toman decisiones, las actividades de los !artidos $
las de los go"iernos $ los es!acios en #ue se !ueden em!almar, los distintos roles
#ue tanto los !artidos como los go"iernos desem!eBan de!endiendo de la (orma
de go"ierno en #ue interact2an0 sistemas !arlamentarios, sistemas !residencialistas
$ sistemas mixtos. )simismo, de"en de(inirse los criterios metodolgicos #ue !er-
mitan medir con alguna !recisin el grado de autonoma o de!endencia de los !ar-
tidos so"re los go"iernos $ viceversa, $ #ue condu+can a la construccin de ti!olo-
gas so"re las distintas modalidades de relacin #ue !ueden esta"lecerse entre am-
"as estructuras
C
.

Es com2n escuc'ar en la actualidad so"re la crisis de los !artidos. 4a$ #uien sos-
tiene incluso #ue los !artidos tendern a desa!arecer como organismos de inter-
mediacin de intereses $ sern sustituidos !or otras (uer+as !olticas. Sin em"argo,
si el ti!o de cam"io #ue o"servaremos en el !orvenir (uese ms "ien un cam"io li-
gero en ve+ de drstico, entonces es menester com!render los signi(icados $ las di-
mensiones de los go"iernos de !artido. Ms concretamente0 cules as!ectos de los
go"iernos de !artido so"revivirn $ cules desa!arecern o se de"ilitarn, en la 'i-
!tesis de #ue realmente estas (ormas de organi+acin estn realmente en deca-
dencia.

?ericamente, la democracia !resu!one la !resencia de los !artidos. En ese senti-
do, el go"ierno de !artido de"e considerarse como la encarnacin so"re el !lano
constitucional de los !rinci!ios democrticos. Des!us del go"ierno monr#uico $
del go"ierno !arlamentario, el go"ierno de !artido re!resentara la (orma de go-
"ierno a travs de la cual se reali+a el alargamiento de(initivo de las "ases !olticas
del Estado moderno. Sin em"argo, como demuestra Calise, los !artidos slo 'an
o"tenido !arcialmente este !rimado entre las instituciones estatales
9
. Ciertamente,
:
3ase ;.S. <at+0 o".cit, !. :D.
C
/na !ro!uesta en este sentido !uede encontrarse en C. Cansino0 -Part$ 6overnment in Eatin )m-
rica0 ?'eoretical 6uidelines (or an Em!irical )nal$sis. en International Political Science ;evie5
vol. ,A FG :, 9-D>,77D. !!. 8D-,H7.
9
M. Calise0 6overno di !artito. )ntecedenti e conseguen+e in )mrica, Il Mulino, @oloBa, ,787, !!.
,A-:H.
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ello !uede ser ex!licado como un (racaso de los !artidos, !ero tam"in !uede !en-
sarse #ue los go"iernos de !artido constitu$en todava un estadio incom!leto del
desarrollo constitucional $ en !roceso de consolidarse. Esta 2ltima !ers!ectiva
'ace ms *usticia a los !artidos, !ues no !odra negarse, !or e*em!lo, #ue ellos (ue-
ron los !rinci!ales !rotagonistas de los !rocesos de democrati+acin de los siste-
mas !olticos. I si esto es as, entender los go"iernos de !artido como una (orma
de go"ierno es!ec(ica, im!lica !ensar en un sistema de relaciones en el #ue las
!rinci!ales estructuras $ (unciones de la es(era e*ecutiva de!enden tam"in de los
caracteres originales del !artido !oltico.

Es !recisamente en este !unto, es decir, en la conce!tuali+acin del rol de los !arti-
dos como actores de go"ierno, donde se o"serva una gran carencia de estudios em-
!ricos $ de modelos inter!retativos. Muc'as ra+ones !ueden ex!onerse !ara ex-
!licar esta carencia - desde los intereses de estudio originales de la ciencia !oltica
#ue vea los !artidos ms como ve'culo de las demandas #ue como organi+acio-
nes #ue toman decisiones, 'asta a#uellas otras visiones #ue vean los go"iernos
como su*etos !asivos #ue o!era"an "a*o la !resin de una variedad de (uer+as, en-
tre las #ue los !artidos eran slo una ms -, !ero el 'ec'o es #ue se re#uieren nue-
vos estudios !ara esta"lecer con certe+a cmo se toman las decisiones en los reg-
menes democrticos o, !ara decirlo de manera ms sim!le, #uin go"ierna e(ecti-
vamente.

En !rimer lugar, ca"e destacar #ue el conce!to de go"ierno de !artido cu"re una
gran rea de la vida !oltica. Por un lado, las instituciones gu"ernamentales0 go-
"ierno de !artido signi(ica a#u una (orma de control es!ecial de los !artidos so"re
el !arlamento $ el ga"inete as como el !roceso de ela"oracin de los reglamentos
#ue tiene lugar en estas es(eras. Por otro lado, existe la dimensin de las !olticas
de masas, comicios, re!resentacin, etctera. )#u, go"ierno de !artido signi(ica
#ue los !artidos son los canales (undamentales del com!ortamiento de masas.

3isto desde el m"ito de las instituciones centrales del Estado democrtico, el go-
"ierno de !artido muestra di(erentes dimensiones. En !rimer lugar, la lite del !ar-
tido, es decir, la !resencia de !olticos cu$o rango, com!etencia $ ca!acitacin son
determinados ante todo dentro de la es(era de los !artidos. Inde!endientemente de
las muc'as di(erencias #ue se !ueden esta"lecer a#u de un caso a otro, el destino
!oltico de los !artidarios de!ende en "uena medida de su !artido. En segundo lu-
gar, el nivel organi+ativo, es decir, la !osi"ilidad de los !artidos de go"ernar o de
tomar decisiones, !or cuanto articulados !or o"*etivos comunes. En tercer lugar, la
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dimensin !rogramtica e ideolgica, seg2n la cual go"ernar im!lica considerar el
!rograma o ideologa #ue rige en el seno de cada !artido
D
.

ormalmente, las constituciones a2n asignan al go"ierno el !a!el de -go"ernar..
Es o"vio #ue esto no slo es consecuencia de las !rescri!ciones constitucionales,
sino ms "ien !roducto de la organi+acin 'istrica del Estado. Sin em"argo, en las
democracias re!resentativas, !ara go"ernar se re#uiere de un consentimiento !o-
!ular mediante su(ragio, lo #ue con(iere a los !artidos un !a!el !rotagnico. El go-
"ierno, !or lo tanto, no !uede ser un ente !oltico con identidad es!ec(ica !ro!ia $
!or consiguiente se torna un instrumento de los dems su*etos. Si esto es verdade-
ro, lo #ue no se 'a determinado a2n es cmo surge la actividad de go"ernar. I en
este !unto, lo #ue !arece trans!arente en la teora %es decir, #ue el go"ierno no es
un ente !oltico, sino 2nicamente un instrumento constitucional, siendo los mis-
mos !artidos los su*etos& no lo es tanto en la !rctica. En e(ecto, !ara utili+ar la ex-
!resin de <at+, el grado de !art$ness o( government %!artidismo del go"ierno&, es
decir, el grado en #ue los !artidos realmente go"iernan, vara de un caso a otro
A
.
Esto, como $a lo a!untamos, de!ende de muc'os (actores, mismos #ue de"en !on-
derarse en cual#uier investigacin so"re el tema.

De este con*unto de (actores, uno de los ms im!ortantes es la (orma de go"ierno
existente. Ciertamente, la nocin de go"ierno de !artido 'a sido originalmente acu-
Bada !ara !ensar las (ormas euro!eas de go"ierno !arlamentario. Ms a2n, go"ier-
no de !artido $ go"ierno !arlamentario con (recuencia se usan como sinnimos.
Slo en estos casos, dado #ue los !artidos son conce"idos como una articulacin
del !arlamento, se con(iguran en organismos de go"ierno. Sin em"argo, en los go-
"iernos !residencialistas, no o"stante #ue el e*ecutivo tiene ma$or autonoma (ren-
te a los !artidos #ue los ga"inetes en los go"iernos !arlamentarios, los !artidos
tam"in "uscan in(luir en las lneas de go"ierno. En ese sentido, un estudio com!a-
rado so"re el grado de !art$ness o( government no de"e de*ar de considerar a los
go"iernos !residencialistas, como los existentes en )mrica Eatina. En estos casos,
la nocin de go"ierno de !artido !uede ser una 2til 'erramienta !ara estudiar los
!rocesos de toma de decisiones. Ea cuestin ad#uiere !articular relevancia !or
cuanto0 a& los !artidos !olticos se 'an visto en di(icultades !ara consolidarse $
cum!lir !lenamente sus (unciones, dados los diversos intervalos autoritarios !or
los #ue 'a atravesado el su"continente1 "& !or la !articular con(ormacin 'istrica
de los Estados-nacin latinoamericanos, con (recuencia se entrela+an en un mismo
contexto nacional elementos democrticos $ elementos !redemocrticos !ro!ios de
D
3. M. Cotta0 -;ealities and Meanings o( Part$ 6overnment., seminario so"re -;elaciones go"ier-
no-!artido., Euro!ean /niversit$ Institute, lorencia, 7>,77H, !!. :9-8.
A
;.S. <at+0 o".cit., !. :D.
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sociedades tradicionales %!atrimonialismo, clientelismo, caci#uismo, cor!orativis-
mo estatal, etc.& $ elementos a"iertamente autoritarios
J
1 c& los !artidos !olticos, en
esa medida, cum!len determinadas (unciones #ue re"asan la de(inicin caracters-
tica de tales instituciones1 $ d& la (orma de go"ierno dominante en la regin, el sis-
tema !residencialista, con(iere a los !artidos un lugar !otencialmente in(erior al
#ue de 'ec'o ocu!an en los sistemas !arlamentarios %se constitu$en "sicamente
en ma#uinarias electorales de movili+acin del voto&.

En sntesis, a di(erencia de "uena !arte de las democracias euro!eas, en las #ue los
!artidos 'an llegado a constituirse en correas de transmisin entre el e*ecutivo $ el
legislativo $ go+an de gran in(luencia en la toma de decisiones al grado de erosio-
nar la autonoma del ga"inete, en )mrica Eatina, el rol de go"ierno de !artido !a-
rece tener una re(erencialidad limitada o, en todo caso, !eculiar.

Falta de autonoma
/n anlisis del tema en cuestin !ara el caso latinoamericano no !uede ignorar los
siguientes (actores0

,& En los sistemas !olticos latinoamericanos di(cilmente !uede encontrarse !lena
autonoma o !lena de!endencia de los e*ecutivos nacionales res!ecto a los !artidos
sostenedores, !ues stos cum!len determinados roles o (unciones #ue re"asan !or
muc'o el entendimiento euro!eo de tales organismos.

:& Ea ma$ora de los !ases latinoamericanos, $a sean los #ue retornaron a la demo-
cracia en la dcada !asada, o los #ue ms recientemente 'an visto !rocesos de
a!ertura, en la actualidad transitan 'acia algo #ue !odemos llamar (ormas institu-
cionales de ma$or consenso1 es decir, !rocesos !olticos donde la lite !oltica trata
de o"tener !actos o acuerdos de !rinci!io con las distintas (uer+as o!ositoras, los
J
)l res!ecto, 3ega 'a comentado0 -En el universo latinoamericano es !osi"le com!ro"ar la (uerte
!resencia de rasgos de carcter estamental $ !atrimonialista, de lites !olticas $ militares de larga
duracin, de gru!os de (amilias #ue inde!endientemente de sus connotaciones clasistas %terrate-
nientes, industriales, "urcratas o "an#ueros& o ideolgicas es!ec(icas %conservadores, re!u"lica-
nos, li"erales o socialistas& tuvieron $ tienen un im!ortante !a!el en el sistema cultural de decisio-
nes !olticas. ?am"in es !osi"le o"servar condiciones de desigualdad econmica $ social e ideolo-
gas *usti(icadoras de las mismas #ue, en muc'os !ases del rea, $a a !rinci!ios de este siglo 'a"r-
an !arecido retrgradas. De a' #ue la con(luencia de cam"ios !ro(undos $ resistentes !ersistencias
'a llevado a la regin a un di(cil !roceso de "2s#ueda de rede(iniciones de sus identidades.. %-Ide-
al democrtico $ democracia real en )mrica Eatina. en ;. Cordera, ;. ?re*o Delar"re $ K.E. 3ega
%com!s.&0 Mxico0 el reclamo democrtico, Siglo LLI, Mxico, ,788, !!. CA-J.
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cuales !eriodi+an o su!ervisan el cum!limiento del avance a (ormas democrticas
inditas
8
.

C& Eos regmenes !olticos latinoamericanos actuales no 'an consolidado o a(irma-
do !lenamente sus instituciones $ !rcticas democrticas
7
. )dems, las democra-
cias en transicin o no consolidadas en )mrica Eatina atraviesan !or una !ro(un-
da re(orma estatal en la #ue estn de(inindose las !ro!ias (ormas de relacin entre
el Estado $ los !artidos
,H
.

9& Eos !atrones de reclutamiento $ de !artici!acin !oltica de los !artidos go"er-
nantes en )mrica Eatina se 'an estancado desde 'ace muc'o tiem!o, cuestin
#ue !or lo dems no se !resenta en el m"ito de la tecnocracia. En e(ecto, mientras
#ue la !ermanencia dentro de los cargos !oltico-!artidarios muestra una gran (ra-
gilidad, dado #ue stos se consideran como !uestos transitorios, en vista de #ue se
es!era la nominacin 'acia alg2n cargo de eleccin !o!ular o #ue se !ueda ser re-
clutado dentro de la administracin !2"lica, la carrera administrativa es relativa-
mente ms esta"le $ !ermite tender redes muc'o ms am!lias !osi"les de ser
a!rovec'adas en momentos di(ciles. Ea (alta de estatutos !artidistas o reglas de
com!ortamiento !oltico #ue contengan !revisiones !rogramticas a ser cum!lidas
$ con re!ercusiones en caso de (allas o corru!cin, 'ace #ue la actividad !artidista
sea un -com!lemento. curricular en el #ue no de"e !ermanecerse ms tiem!o del
8
Por ello, los !rocesos $ !rocedimientos democrticos en )mrica Eatina distan de 'a"erse de(inido
o a(irmado !lenamente, o se ven di(icultados !or severas condiciones socioeconmicas, !or lo #ue
sus actuales regmenes 'an sido denominados -democracias di(ciles., -democracias en transicin.
o -democracias (rgiles.1 v., !or e*., ;. Sidicaro0 -)mri#ue Eatine0 vers des dmocraties sta"lesM.
en )mri#ue Eatine FN :9, Pars, ,78D, !!. D- ,:1 K. Corradi0 -) Di((icult ?ransition to Democrac$.
en ?elos, FN JD, Fueva IorO, ,788, !!. ,9,-9J1 C. 4uneeus %ed.&0 Para vivir la democracia. Dilemas
de su consolidacin, )ndrade, Santiago,,78A1 E. ='ite'ead0 -?'e Consolidation o( ragile Demo-
cracies0 ) discussion 5it' Illustrations. en ;.). Pastor, %ed.&0 Democracies in t'e )mericas. Sto!-
!ing t'e Pendulum, 4olmes P Meier Pu"lis'ers, Fueva IorO, ,787, !!. JA-7D. So"re el tema de los
!actos $ sus re!ercusiones en la !oltica e(ectiva, v. P. Sc'mitter0 -Patti e ?ransi+ioni0 Me++i non-de-
mocratici a (ini democraticiM. en ;ivista Italiana di Scien+a Politica vol. ,9 FN C, ,7891 D. S'are0
-?ransitions to Democrac$ and ?ransition t'roug' ?ransaction. en Com!arative Political Studies
vol. ,7 FG 9, ,78J, !!. D:D-971 6. QRDonnell, 6. $ P. Sc'mitter %eds.&0 ?ransitions (rom )ut'oritarian
;ule. ?entative Conclusions )"out /ncertain Democracies, Ko'n 4o!Oins /niversit$ Press, @alti-
more $ Eondres, ,78A, !!. CJ-9J.
7
Por consolidacin democrtica entendemos con Morlino -... el !roceso multicausal de (irme esta-
"lecimiento $ ada!tacin de las estructuras democrticas, normas $ relaciones entre el rgimen $ la
sociedad civil con lo #ue el rgimen democrtico con#uista autonoma $ legitimidad.. E. Morlino0
-Consolidamento Democratico0 de(ini+ioni e modelli. en ;ivista Italiana di Scien+a Politica vol. ,A,
,787, !!. :,-:, E. Morlino0 -Democratic Consolidation in Sout'em Euro!e. ?'eoretical 6uidelines
(or t'e Em!irical )nal$sis., colo#uio -Democrati+ation in 6lo"al Pers!ective., Stan(ord /niversit$,
Stan(ord, Cali(ornia, ,77H.
,H
So"re este C. Cansino $ 3. )larcn Qlgun0 )mrica Eatina0 S;enacimiento o decadenciaM., E)C-
SQ>CIDE, San Kos, ,7791 D. Fo'len $ ). Solari %com!s.&0 ;e(orma !oltica $ consolidacin demo-
crtica. Euro!a $ )mrica Eatina, Fueva Sociedad, Caracas, ,788.
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de"ido, !ara no !erder as la o!cin de entrar en los -grandes negocios. $ en la
toma e(ectiva de resoluciones
,,
. Por ende, si lo vemos en !ers!ectiva, los !artidos
go"ernantes en )mrica Eatina slo aciertan a cu"rir !rocesos #ue !ueden de(inir-
se como -(unciones de !roteccin. - una suerte de retaguardia - de los intereses del
!oder e*ecutivo en los !lanos !arlamentario $ micro!oltico regional, su!ervisando
#ue la dinmica de control $ gestin administrativa se cum!la
,:
.

El !rinci!al (actor #ue ex!lica este !a!el secundario de los !artidos go"ernantes en
)mrica Eatina reside en la (orma de go"ierno dominante en la regin. En e(ecto,
en contraste con los sistemas !arlamentarios euro!eos, en los sistemas !residencia-
listas latinoamericanos el !rinci!al actor a nivel decisional es el e*ecutivo $, ms es-
!ec(icamente, el !residente de la ;e!2"lica, consagrado en elecciones (ederales.
En este sentido, es !osi"le esta"lecer de entrada #ue el !a!el desem!eBado !or los
!artidos !olticos, as como !or otros actores tales como el !arlamento o los sindi-
catos, es de su"ordinacin en la toma de decisiones. Es as #ue mientras en los sis-
temas !arlamentarios resulta signi(icativo anali+ar la autonoma real del go"ierno
con res!ecto a los !artidos $ el !arlamento, en los sistemas !residencialistas como
los de )mrica Eatina lo #ue resulta ma$ormente signi(icativo !ara el anlisis es
cmo $ en #u medida los !artidos $ los !arlamentos !ueden in(luir so"re los go-
"iernos en la toma de decisiones.

3istos ms de cerca, algunos de los rasgos so"resalientes de estos sistemas !resi-
dencialistas son0 alto !orcenta*e de lidera+gos carismticos o de !ersonali+acin
!oltica, (ormas de clientelismo #ue o!eran como un sistema de trade-o(( %inter-
cam"io& destinado a mantener e#uili"rios !recarios entre las distintas lneas inter-
nas del !artido $ a neutrali+arlas mutuamente1 (unciona al mismo tiem!o como
com!ensacin de la de!endencia del !artido res!ecto al go"ierno. El !residente
!uede llegar a ocu!ar una alta *erar#ua en el !artido #ue lo sostiene $ en el go"ier-
no, con lo #ue !uede llegar a mono!oli+ar la iniciativa !oltica. inalmente, el Con-
greso !or lo general est su"ordinado al e*ecutivo, donde los !artidos en el !oder
se caracteri+an !or su disci!lina 'acia el titular del e*ecutivo
,C
.

,,
So"re este !unto !uede consultarse . Escalante0 -Ea corru!cin !oltica0 a!untes !ara un modelo
terico. en oro Internacional vol. CH FG ,,8, Mxico, ,787, !!. C:8-9D.
,:
C(r. K. @londel0 -Decisioni di governo e vincoli !artitici. en ;ivista ltaliana di Scien+a Politica vol
:7 FG :, ,787, !!. ,77-:::1 ). Ei*!'art0 -?'e Sout'em Euro!ean Exam!les o( Democrati+ation0 Six
Eessons (or Eatin )mrica. en 6overnment P Q!!osition vol. :D FG ,, ,77H, !!. A8-79.
,C
3.K.Ein+0TTDemocrac$0 Presidential or Parliamentar$. Does it MaOe ) Di(erence&UU, Eatin )meri-
can ;egional Institute o( t'e )merican Council o( Eearned Societies Com!arative Constitucionalism
Pro*ect, Centro de Estudios del /rugua$, ,789.
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Estas caractersticas dominantes de los sistemas !olticos tam"in condicionan en
"uena medida el ti!o de !artidos $ de sistemas de !artido existentes. )s, los !arti-
dos !olticos son, ante todo, ma#uinarias #ue movili+an lealtades $ sentimientos
!ara la con(rontacin electoral antes #ue instrumentos de go"ierno. Por otra !arte,
con exce!cin de !ocos casos, tienden a ser (uertemente clientelistas, en contraste
con los !artidos de masas de Euro!a occidental. De manera ms !articular, se ca-
racteri+an !or0 ideologas di(usas, ausencia de !rogramas co'erentes, de"ilidad or-
gani+ativa, tradicin de su"ordinacin a los o"*etivos $ am"iciones del lder
,9
.

Eos sistemas de !artido, !or su !arte, muestran !ro(undas di(erencias de un !as a
otro. Eo #ue resulta interesante o"servar es #ue en los casos donde 'an !revalecido
!or ms tiem!o regmenes de ti!o democrtico, como Costa ;ica $ 3ene+uela, el
sistema de !artidos 'a sido relativamente seme*ante al sistema de !artidos #ue
existe en Estados /nidos1 es decir, "i!artidista $ no !olari+ado. En casos como )r-
gentina $ @rasil, !or su !arte, el "i!artidismo $ el multi!artidismo, res!ectivamen-
te, 'an sido (uertemente !olari+ados e inesta"les. En Mxico, !or 2ltimo, el !artido
2nico 'a sido una !ie+a clave en la continuidad del rgimen, creando una "ase de
legitimidad signi(icativa $ o!erando mediante una intrincada red clientelar entre el
!artido $ el go"ierno.

Dado el !redominio del go"ierno a nivel decisional en la !oltica latinoamericana,
seg2n revelan las caractersticas anteriores, lo #ue resulta !articularmente signi(i-
cativo anali+ar es #u ti!o de !olticas $ en #u medida los !artidos !olticos !ue-
den in(luir en el go"ierno. En otras !ala"ras, di(erenciar las (ormas $ grados de la
de!endencia de los !artidos 'acia los e*ecutivos nacionales en determinadas reas
de !oltica, tanto en su ela"oracin como en su e*ecucin.

El grado de in(luencia>de!endencia de los !artidos vara muc'o no slo de un
!as a otro, sino tam"in en el interior de cada !as, de una !oltica a otra
,D
. Fo o"s-
tante ello, intentando un anlisis ms indicativo #ue ex'austivo del !roceso de ela-
,9
C(r. 6.=. =$nia0 ?'e Politics o( Eatin )mrica Develo!ment, Cam"ridge /niversit$ Press, Cam-
"ridge, ,77H, !!. JC-8,.
,D
Existen diversos estudios so"re el !roceso de ela"oracin de !olticas en )mrica Eatina. Entre los
ms com!letos destacan los de S.M. 4ug'es $ <.K. Mi*esOi %eds.&0 Politics and Pu"lic Polic$ in Eatin
)merica, =estvie5 Press, @oulder, Eondres, ,7891 @. )mes0 Political Survival. Politicians and Pu-
"lic Polic$ in Eatin )merica, @erOele$, Eos )ngeles $ Eondres, ,7871 ).Q. 4irsc'man0 -?'e Political
Econom$ o( t'e Eatin )merican Develo!ment. Seven Exercises in ;etros!ection. en Eatin )merica
;esearc' ;evie5 vol. :: FG C, ,78J, !!. J-CA1 ;.4. McDonald $ K.M. ;u'l0 Part$ Politics and Elec-
tions in Eatin )merica, =estvie5 Press, @oulder, Eondres, ,7871 K.C. Casas0 Fuevos !olticos $ nue-
vas !olticas en )mrica Eatina, )tlntida, @uenos )ires, ,77,1 Q. Qs+laO $ 6. QRDonnell0 -Estado $
!olticas estatales en )mrica Eatina0 'acia una estrategia de investigacin. en @. <liOs"erg $ K. Sul-
"randt %com!s.&0 Para investigar la administracin !2"lica, Instituto Facional de )dministracin
P2"lica, )lcal de 4enares-Madrid, ,789, !!. 87-,C8.
NUEVA SOCIEDAD NRO.139 SEPTIEMBRE- OCUTUBRE 1995 , PP. 51-58
"oracin de !olticas, !odemos (ormular algunas 'i!tesis !ara el con*unto del
rea latinoamericana. Seg2n las distintas (ases de los !rocesos de ela"oracin de
!olticas, los rasgos en )mrica Eatina !ueden e*em!li(icarse de la siguiente mane-
ra0

,& Ea (ase de identi(icacin de !ro"lemas casi siem!re es dominada $ mani!ulada
!or el go"ierno. Puede tenerse en cuenta a los individuos $ gru!os o a los !artidos,
!ero !or lo general son los !ro!ios (uncionarios del go"ierno #uienes identi(ican la
ma$or cantidad de !ro"lemas. Muc'as iniciativas !olticas !rovienen no de los
gru!os de inters o de los !artidos, sino de los (uncionarios - es!ecialmente tecn-
cratas - a (in de resolver !ro"lemas !articulares o mantener "a*o control dis(uncio-
nes !otenciales.

:& En cuanto a la (ase de (ormulacin de !olticas, !rcticamente toda se e(ect2a en
alg2n lugar dentro del e*ecutivo1 el legislativo no desem!eBa un !a!el signi(icati-
vo. Cuando menos en algunos !ases, como Costa ;ica o 3ene+uela, los cuer!os le-
gislativos im!ulsan la consideracin de soluciones alternativas a los !ro"lemas. En
esta (ase, los !artidos en el !oder !ueden tener una in(luencia relativamente ma-
$or, en tanto #ue se es!era #ue las !olticas seleccionadas no !er*udi#uen sensi"le-
mente los mercados !olticos de incidencia del !artido.

C& En la (ase de ado!cin $ e*ecucin de !olticas, en la ma$ora de los casos 'a$ un
alto grado de centrali+acin. En ese sentido, muc'as de las res!uestas tienen #ue
ver con las !re(erencias !ersonales de los altos lderes del go"ierno.

Ea caracteri+acin anterior nos !ermite tener una idea a!roximada del grado de
!artidismo en el go"ierno en )mrica Eatina, !ero nos dice mu$ !oco de las varia-
ciones entre un caso $ otro, $ de los niveles di(erenciales de in(luencia>de!enden-
cia !or ti!o de !olticas. 4e a#u, en consecuencia, un tema de investigacin suma-
mente im!ortante #ue muc'o !uede decirnos so"re #uin go"ierna e(ectivamente
en las democracias latinoamericanas
,A
.

Partidos y gobierno
Se !uede concluir entonces en #ue seg2n distintos niveles o modalidades los !arti-
dos en )mrica Eatina no dominan el !roceso de ela"oracin de !olticas, como lo
,A
/n !rimer intento de acercamiento a esta !ro"lemtica !uede encontrarse en C. Cansino %coord.&0
Eas relaciones go"ierno-!artido en )mrica Eatina. /n estudio com!arado, CIDE, Mxico, ,77D.
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'acen en Euro!a. Eos !artidos de la regin no re!resentan a todos los gru!os con
!oder en la sociedad $ con (recuencia sus recursos !ara in(luir en las decisiones del
go"ierno son limitados. Con todo, las elecciones !ueden incrementar el !a!el de
los !artidos en el !roceso de ela"oracin de !olticas, !or#ue !ueden colocar !ol-
ticos del !artido en la !residencia, el legislativo $ en "uena !arte de la "urocracia.
Slo unos cuantos !artidos en )mrica Eatina 'an desarrollado !rogramas co'e-
rentes $ las (ormas institucionales necesarias !ara cum!lir el !a!el de go"ierno de
!artido como en el modelo euro!eo. Con todo, cuando acceden al !oder, la ma$o-
ra de ellos desem!eBa !a!eles im!ortantes en exaltar las 'a"ilidades del *e(e del
e*ecutivo !ara !oner en !rctica sus !olticas.

De acuerdo con esta caracteri+acin, no es !osi"le 'a"lar de go"iernos de !artido
en )mrica Eatina, al menos en el sentido original del trmino, !ues stos !or lo
general no deciden las !olticas #ue los go"iernos 'an de im!lementar1 los e*ecuti-
vos nacionales mantienen una gran autonoma en la toma de decisiones $ no son
res!onsa"les ante los !artidos1 $ los !residentes mantienen una gran autonoma en
la con(iguracin de sus ga"inetes. Ms a2n, se !uede decir #ue el grado de !arti-
dismo en el go"ierno es reducido $ !or lo general se limita a !resiones clientelistas,
alteraciones en la evolucin de algunas !olticas una ve+ #ue 'an sido decididas en
alg2n lugar del e*ecutivo $ alguna in(luencia, !ero indirecta, en la com!osicin de
los go"iernos.

Por su !arte, el e*ecutivo tiene su(iciente autonoma en cuanto al reclutamiento $
!ara decidir las !olticas #ue !ondr en !rctica, aun#ue el Congreso !uede llegar
a in(luir en la medida en #ue le com!eta a!ro"ar las directrices de accin del e*ecu-
tivo. Por otra !arte, la in(luencia de los !artidos se 'ace sentir de (orma aleatoria $
no !rogramada, incidiendo en el me*or de los casos en las con secuencias 2ltimas
de las !olticas, antes #ue en su (ormulacin !ro!iamente dic'a.

Si "ien es cierto #ue el grado de !artidismo en el go"ierno resulta sumamente re-
ducido en el contexto latinoamericano con res!ecto a otras latitudes, so"re todo los
!ases euro!eos, ello no signi(ica #ue los !artidos go"ernantes de la regin no
cum!lan alg2n !a!el en los !rocesos !olticos. En ese sentido, el ma$or o menor
!rotagonismo de los !artidos vara de!endiendo de diversos (actores0 el ti!o de
sistema de !artido, el !eso del centralismo $>o del (ederalismo, la (ase del rgimen
!oltico !or cuanto mantiene una relacin con la dimensin de la go"erna"ilidad
en el contexto de democracias no consolidadas. Por lo #ue res!ecta a la !rimera va-
ria"le, es sin duda (undamental en todos los casos, !ues la autonoma de los go-
"iernos !uede verse alterada de!endiendo de las caractersticas del sistema de !ar-
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tidos. Fo es lo mismo un Congreso "i!artidista donde tericamente el go"ierno
conservar el a!o$o de cuando menos una de las (uer+as, #ue un Congreso multi-
!artidista, !ues a' los a!o$os suelen ser ms (rgiles, !or cuanto de!enden de
!actos $ negociaciones muc'as veces o"ligados !or las circunstancias, $ !or#ue las
organi+aciones involucradas no siem!re coinciden en materia !rogramtica e ideo-
lgica. El !rimer caso corres!onde a Costa ;ica, donde tericamente existe un ma-
$or grado de !artidismo, $ el segundo a @rasil, donde el e*ecutivo mantiene una
gran autonoma en sus decisiones, !ero la !resencia de una arena !artidista con-
(lictiva $ (ragmentada in(lu$e de manera indirecta en las directrices del e*ecutivo.
El caso de Mxico, !or su !arte, es un caso sui generis, !or cuanto el sistema de
!artidos no es !lenamente com!etitivo $ es 'egemoni+ado !or un !artido de Esta-
do, cuestin #ue se traduce en una casi !lena su"ordinacin del !artido al go"ier-
no.

Por lo #ue res!ecta al (ederalismo, !resumi"lemente slo tiene !eso en !ases
como @rasil donde, de"ido a las extensiones de su territorio $ a las caractersticas
(ragmentadas de su sistema de !artidos, el (ederalismo !uede llegar a ser ms de-
cisivo en las directrices del go"ierno central #ue el !ro!io Congreso. )l igual #ue
la varia"le anterior, la dimensin so"re la go"erna"ilidad slo ad#uiere signi(ica-
cin en el caso de democracias en !roceso de consolidacin. Esta varia"le sugiere
#ue los !artidos !ueden llegar a ser in(lu$entes en la !oltica real en la medida en
#ue los go"iernos re#uieren su consenso !ara actuar con alguna legitimidad. Es as
#ue se de(ine una dinmica !oltica "asada en una serie de !actos $ acuerdos, sien-
do el !rinci!al la a!ro"acin de una nueva Constitucin.

En sntesis, existen muc'os !ro"lemas $ lmites estructurales #ue condicionan el
reducido !a!el de los go"iernos de !artido en )mrica Eatina, siendo los ms sig-
ni(icativos el !a!el central de la estructura estatal en el (uncionamiento !oltico $ el
!redominio de sistemas !residencialistas. Ciertamente, un grado reducido de !ar-
tidismo en el go"ierno no de"e ser criticado si resulta (uncional al rgimen en cues-
tin, es decir, si !ermite esta"ilidad democrtica $ continuidad institucional, como
en el caso de Costa ;ica. Sin em"argo, ste no !arece ser el caso de la ma$ora de
los !ases de )mrica Eatina, inmersos en !rocesos di(ciles de consolidacin de-
mocrtica, donde !ersiste la amena+a latente de regresiones autoritarias.
Es !recisamente en el contexto de estos ordenamientos !olticos donde la a(irma-
cin !oltica de los !artidos !arece ser una condicin indis!ensa"le !ara asegurar
la institucionali+acin de(initiva de las democracias latinoamericanas. Fo es !osi-
"le !ensar en una autntica a(irmacin democrtica en nuestros !ases sin el con-
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curso de los !artidos. Sin em"argo, las relaciones go"ierno-!artido en las *venes
democracias del continente #uedaron atra!adas en la ma$ora de los casos en los
es#uemas tradicionales del centralismo estatal, el (uncionamiento !residencialista
$ la ausencia de autonoma !artidista. Es as #ue los ordenamientos institucionales
de nuestros !ases estn urgidos de una re(orma estructural del Estado #ue contri-
"u$a a me*orar las relaciones go"ierno-!artido, $ modi(i#ue el (uncionamiento
(uertemente centrali+ado $ autnomo de la administracin !2"lica.

En conclusin, la consolidacin democrtica en la regin no slo su!one el re(or+a-
miento de la sociedad civil !ara !oder resistir a las tentaciones autoritarias, sino
tam"in una recom!osicin e(ectiva de la autonoma de la comunidad !oltica -
!rinci!almente los !artidos - res!ecto del Estado, amn de los canales a!ro!iados
!ara #ue stos !uedan encau+ar !olticamente sus demandas e intereses. Pero, del
lado de los !artidos, stos de"en encontrar nuevos mecanismos !ara a(irmarse so-
cialmente $ tender !uentes con los gru!os de inters $ dems organi+aciones so-
ciales. Slo con la !resencia de estos re#uisitos !uede a(irmarse en )mrica Eatina
un m"ito !oltico "asado en la re!resentacin.

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