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Andamios
LA PARTICIPACIN CIUDADANA COMO UNA RELACIN
SOCIO-ESTATAL ACOTADA POR LA CONCEPCIN DE
DEMOCRACIA Y CIUDADANA
Mario Espinosa
*
RESUMEN. En este trabajo, se seala que la participacin ciudadana
constituye un tipo de relacin socio-estatal, la cual, antes de re-
mitirnos a un conjunto de dispositivos institucionales o a la lgica
de la organizacin social, puede ser concebida como un espacio de
interaccin, comunicacin y diferenciacin entre el sistema es-
tatal y el social. Adems, se plantea que dicha relacin socio-
estatal, que tiene como funcin la regulacin permanente del
conflicto supuesto en la definicin de los temas pblicos y de la
propia agenda poltico-social, es una relacin caracterstica de
las sociedades contemporneas acotada (en sus sentidos y
orientaciones) por las nociones normativas derivadas de los sig-
nificados de la democracia y de la propia categora de ciudadana.
PALABRAS CLAVE: Participacin ciudadana, sociedad civil, Estado,
democracia, ciudadana
*
Profesor-investigador de tiempo completo de la Academia de Ciencia Poltica y Admi-
nistracin Urbana de la Universidad Autnoma de la Ciudad de Mxico. Correo electrnico:
<learssen@yahoo.com>.
INTRODUCCIN
Durante las ltimas tres dcadas del pasado siglo XX, el mundo en
general y Amrica Latina en particular han vivido un proceso de
profundas transformaciones de distinto signo. Una de estas grandes
mutaciones, sin duda, consisti en la expansin de la democracia como
opcin de gobierno a escala mundial. En este escenario, no slo se
configur una serie de condiciones que obligaron a repensar los espacios
e instituciones bsicas para la organizacin poltica-administrativa del
Volumen 5, nmero 10, abril, 2009, pp. 71-109
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MARIO ESPINOSA
Estado, sino que tambin se gener un conjunto de condiciones so-
ciales que impulsaron la construccin de nuevas formas asociativas y
de solidaridad social autnomas que exigieron la apertura de los
espacios pblicos y, por tanto, se acentu la relevancia de la parti-
cipacin ciudadana en la consolidacin de las democracias repre-
sentativas, en tanto que el afianzamiento de esta forma de gobierno ya
no depende slo de que los ciudadanos ejerzan libremente sus derechos
polticos, sino de que tambin stos se involucren (participen)
activamente en los diferentes mbitos y etapas del quehacer pblico.
(Vallespn, 2000; Giddens, 2000).
En este contexto, sin duda, el despliegue de diversos proyectos de
participacin ciudadana, auspiciados desde diversos mbitos y actores
(sociales y/o polticos), se ha vuelto una constante en la conformacin
de las relaciones entre gobernantes y gobernados. El objetivo de este
trabajo no consiste en exponer o describir una experiencia en particular.
Por el contrario, su objetivo es discutir los referentes discursivos, te-
ricos y metodolgicos desde los que se han analizado, regularmente,
dichos procesos participativos.
Desde nuestra perspectiva, la exgesis de la participacin ciudadana
se encuentra actualmente bifurcada. Por un lado, estn las interpre-
taciones que resaltan la autonoma y lo alternativo, respecto de la esfera
estatal, de dichos procesos participativos (es decir, la diferenciacin
entre Estado y sociedad) como los rasgos esenciales de su originalidad,
as como los significados democratizadores y ciudadanos que, se su-
pone, son propiedades inmanentes de dichos procesos. Por otra parte,
el contacto y la proximidad (esto es, la comunicacin e incluso la
interaccin entre lo estatal y lo social) recreados a travs de dichos pro-
yectos de participacin ciudadana, son traducidos, regularmente, como
propiedades secundarias o artificiales, en tanto que slo denotan el
despliegue de acciones estratgicas para la conformacin de una mayor
legitimidad democrtica y el respectivo control de la participacin ciu-
dadana por parte de rganos de representacin poltica.
Considerando lo anterior, aqu se propone una aproximacin con-
ceptual distinta para la explicacin de los procesos de participacin ciu-
dadana. Concretamente, se argumenta que dicho proceso puede ser
tratado como un espacio de interaccin, comunicacin y diferenciacin
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LA PARTICIPACIN CIUDADANA COMO UNA RELACIN SOCIO-ESTATAL
entre el sistema estatal y el social, antes que como un fenmeno que
discurre entre lgicas excluyentes e incompatibles entre s, es decir,
como una relacin socio-estatal que, en tanto tiene la funcin de regular
conflicto supuesto en la definicin de los temas pblicos y de la propia
agenda poltico-social, es una relacin que se encuentra acotada (en
sus sentidos y orientaciones) por las nociones normativas derivadas de
los significados de la democracia y de la propia categora de ciudadana.
Con el propsito de argumentar nuestra propuesta, se parte del
planteamiento de que el trmino de participacin ciudadana es un con-
cepto cruzado por dos grandes ejes analticos. El primero, asociado a
la manifestacin emprica-descriptiva de estas prcticas ciudadanas, nos
remite a las dimensiones, objetivos y lgicas presentes en la mani-
festacin de este proceso cvico-poltico, en que se pone en juego el
carcter de las decisiones pblicas. El segundo, el eje coligado con la
discusin normativa que ha acompaado y, en algunos casos, con-
figurado la manifestacin histrica de los procesos de participacin
ciudadana, nos conduce a los fundamentos, principios democrticos
y de ciudadana con que se encuentran asociadas la expresin y creacin
de espacios de organizacin ciudadana, en los cuales se disputa la
disposicin y ejecucin de los asuntos pblicos. Con este esquema,
en un primer momento, se presenta un recuento general de las deli-
mitaciones conceptuales vertidas hasta ahora sobre el proceso de
participacin ciudadana. Posteriormente, se acotan las distintas dimen-
siones y lgicas (estatal-social) que subyacen tras la formulacin, anlisis
y desarrollo de dicho fenmeno y se subraya que el ejercicio de la
participacin ciudadana puede ser entendido como un espacio de
interaccin, comunicacin y diferenciacin entre el sistema estatal y el
social, antes que como un fenmeno que discurre entre lgicas ex-
cluyentes e incompatibles entre s. Consecutivamente, se hace una
revisin de los presupuestos de la teora poltica democrtica, desde
los cuales se apuntala, en trminos normativos, su funcin e importan-
cia en la consolidacin de los regmenes democrticos y/o su incidencia
en los procesos de expansin y fortalecimiento de la llamada sociedad
civil y, finalmente, se retoma la discusin sobre el concepto de ciudadana
con el objeto de sealar las particularidades que caracterizan a este tipo
de participacin y, mejor an, se establecen mbitos, sentidos y objetivos
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a travs de los que la participacin ciudadana, entendida como un
espacio de interaccin bsica entre la sociedad y el Estado, comunica o
diferencia a ambos tipos de sistemas.
PARTICIPACIN CIUDADANA: CONCEPTOS, DIMENSIONES, OBJETIVO, CONDICIONES Y
LGICAS
La participacin ciudadana es un concepto regularmente empleado para
designar un conjunto de procesos y prcticas sociales de muy diversa
ndole. De aqu, el problema o riqueza de su carcter polismico. Pro-
blema porque la pluralidad de significados, en ciertos momentos, ha
conducido a un empleo analtico bastante ambiguo. Riqueza, porque
la multiplicidad de nociones mediante las que se ha enunciado ha
permitido acotar, cada vez con mayor precisin, los actores, espacios y
variables involucradas, as como las caractersticas relativas a la de-
finicin de este tipo de procesos participativos.
En trminos generales, la participacin nos remite a una forma de
accin emprendida deliberadamente por un individuo o conjunto
de stos. Es decir, es una accin racional e intencional en busca de
objetivos especficos, como pueden ser tomar parte en una decisin,
involucrase en alguna discusin, integrarse, o simplemente beneficiarse
de la ejecucin y solucin de un problema especfico (Velsquez y
Gonzlez, 2003: 57).
De acuerdo con esta definicin formal, aquello que llamamos
participacin ciudadana, en principio, no se distingue de otros tipos
de participacin por el tipo de actividades o acciones desplegadas por
los individuos o colectividades involucradas. Este tipo de participacin
se acota como ciudadana porque es un proceso o accin que se define
y orienta a travs de una dimensin, una lgica y unos mecanismos
poltico-sociales especficos.
Entonces, la participacin ciudadana aun cuando no pueda decir-
se que haya una concepcin unvoca del vocablo nos remite al
despliegue de un conjunto de acciones (expresin, deliberacin, crea-
cin de espacios de organizacin, disposicin de recursos) mediante
las cuales los ciudadanos se involucran en la elaboracin, decisin y
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ejecucin de asuntos pblicos que les afectan, les competen o, sim-
plemente, son de su inters. Entendida as, de entrada, podra afirmarse
que sta nos remite a un tipo de interaccin particular entre los
individuos y el Estado, a una relacin concreta entre el Estado y la
sociedad, en la que se pone en juego y se construye el carcter de lo
pblico (Ziccardi, 1998; lvarez, 1997; Cunill, 1991).
En este sentido, la participacin ciudadana se distingue de la llama-
da participacin comunitaria y de la social porque, aun cuando stas
tambin nos hablen de un tipo de interaccin especial entre la socie-
dad y el Estado, los objetivos y fines de la accin que caracterizan a
estas ltimas, se ubican y agotan, fundamentalmente, en el plano social,
es decir, dentro de la comunidad, gremio o sector social en donde
acontecen (lvarez, 2004; Cunill, 1991). Por el contrario, la par-
ticipacin ciudadana es una accin colectiva que se despliega y origi-
na simultneamente en el plano social y estatal. Esto es, no se trata de
una accin exclusiva de una organizacin social; tampoco es una accin
dada al margen o fuera de los contornos estatales, ni un ejercicio li-
mitado por los contornos de la esfera social o estatal que la origina. La
participacin ciudadana es un tipo de accin colectiva mediante la cual
la ciudadana toma parte en la construccin, evaluacin, gestin y
desarrollo de los asuntos pblicos, independientemente de las
modalidades (institucional-autnoma) por las que esta misma discurra
(lvarez, 2004: 50-51).
Por ltimo, la participacin ciudadana se distingue de la participacin
poltica porque el conjunto de actos y relaciones supuestas en el de-
sarrollo de la primera no estn enfocados (exclusiva, ni funda-
mentalmente) a influir en las decisiones y la estructura de poder del
sistema poltico. Es decir, aun cuando con el despliegue de estas
prcticas ciudadanas se busca incidir en la toma de decisiones que
constituyen el orden de la poltica y de las polticas,
1
se diferencian
sustancialmente de las actividades polticas porque el conjunto de
1
Poltica (politics), acotada a la adjudicacin y ejercicio del poder y polticas (policies)
como aquellos cursos de accin que se siguen para la solucin de problemas pblicos
especficos.
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acciones, desplegadas desde este mbito ciudadano, no pretende ser ni
constituirse en poder poltico, ni busca rivalizar con ste. Aun cuando
la participacin ciudadana pueda concebirse como un canal de co-
municacin por el que discurren las decisiones que ataen a la
competencia por el poder en un sistema poltico determinado (eleccin,
sufragio); el alcance de dichas decisiones no est orientado a desplazar
los rganos de carcter representativo, ni mucho menos constituirse
en algn tipo de autoridad poltica (Pesquino, 1991: 18).
Dimensiones, objetivos, condiciones y lgica de la participacin
ciudadana
Segn las mltiples definiciones planteadas sobre participacin
ciudadana, en primer lugar, podramos ubicar aquellas que se centran
en resaltar el espacio o dimensiones en el que acontecen dichas prcticas
ciudadanas, as como los objetivos, condiciones y lgicas (autnomas
y/o institucionales) que perfilan su realizacin.
Dimensiones
La delimitacin del espacio donde acontecen los procesos de
participacin ciudadana, sin duda, ha sido una de las preocupaciones
constantes en la literatura. De acuerdo con lo anterior, diversos autores
se han preocupado por destacar que la participacin ciudadana, en
primer lugar, nos remite a
1) las experiencias de intervencin directa de los individuos en activi-
dades pblicas para hacer valer sus intereses sociales (Cunill, 1997: 74);
2) procesos mediante los cuales los habitantes de las ciudades in-
tervienen en las actividades pblicas con el objetivo de representar
sus intereses particulares (no individuales) (Ziccardi, 1998: 32);
3) conjunto de actividades e iniciativas que los civiles despliegan,
afectando al espacio pblico desde dentro y por fuera de los partidos
(lvarez, 1998: 130);
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4) despliegue de acciones mediante las cuales los ciudadanos in-
tervienen y se involucran en los procesos de cuantificacin,
cualificacin, evaluacin y planificacin de las polticas pblicas
(Bao, et al, 1998: 33);
5) proceso dialgico/cooperacional relacionado con la gestin, ela-
boracin y evaluacin de programas de actuacin pblica, as como
con la planeacin y autogestin ciudadana de distintos servicios
pblicos (Borja, 2000).
Como se puede observar, en general, no solamente se pone en relieve
la relacin entre el Estado y la sociedad, a la que este tipo de prcticas
ciudadanas ha dado lugar, sino tambin al carcter central de dicha
interaccin, es decir, la disputa por y de la construccin de lo pblico.
Objetivos
En trminos generales, podramos decir que los objetivos con los cuales
se asocia regularmente a la participacin ciudadana se han trazado en
un mbito macro y en otro de carcter micro. En el primer mbito, se
resaltan las bondades de esta accin colectiva en la conformacin del
ideal democrtico apertura del Estado, despublificacin del Estado,
socializacin de la poltica, etctera, en tanto medio institucionalizado
y/o autnomo que da margen al progreso de la gobernabilidad de-
mocrtica, o como una dinmica que va la participacin activa y
dinmica de los ciudadanos permite la modernizacin de la gestin
pblica, la satisfaccin de las necesidades colectivas, la inclusin de
los sectores marginales, del pluralismo ideolgico y el desplazamiento
de la democracia representativa por la democracia sustantiva (Borja,
2000; Ziccardi, 1998; Cunill, 1997).
En el nivel micro, los objetivos, supuestos en las acciones y
actividades ciudadanas mediante las cuales se toma parte en la
construccin, evaluacin, gestin y desarrollo de los asuntos pblicos,
en particular estaran orientados a
1) la construccin de mecanismos de interaccin y de espacios de
interlocucin, impulsados desde la esfera social para el incremento
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MARIO ESPINOSA
de la receptividad y la atencin de las demandas sociales por parte de
las principales instituciones polticas (Velsquez y Gonzlez, 2003);
2) el diseo y elaboracin de modelos de participacin que permitan
la hechura de polticas pblicas inclusivas y corresponsales, es decir,
de acciones poltico-gubernamentales en las que se involucre
activamente a los ciudadanos tanto en el ordenamiento de los in-
tereses sociales, como en la formulacin de las ofertas de atencin
pblica (Canto, 2005).
En cualesquiera de estos dos objetivos del mbito micro, se puede
decir que la relacin que se establece entre Estado y sociedad a travs
de la participacin ciudadana se operacionaliza en varios niveles y for-
mas muy concretas; esto es, la relacin por parte de la esfera social
puede estar caracterizada por la demanda: 1) obtener informacin sobre
un tema o una decisin especfica; 2) emitir una opinin sobre una
situacin o problemtica particular; 3) proponer una iniciativa o accin
para la solucin de un problema; 4) desarrollar procesos de con-
certacin y negociacin para la atencin de conflictos; 5) fiscalizar el
cumplimiento de acuerdos y fallos previos, as como el desempeo de
la autoridad poltica (Velsquez y Gonzlez, 2003: 60). Por el contrario,
desde el mbito estatal, aqu identificado con los objetivos macro, la
interaccin puede ser entendida a travs de los canales de la oferta. De
lo que se trata entonces es de analizar y diagnosticar las formas cua-
litativas y cuantitativas mediante las cuales se involucra a la ciudada-
na en las diversas fases contempladas en la hechura y desarrollo de las
polticas pblicas: 1) Agenda; 2) Anlisis de Alternativas; 3) Decisin;
4) Implementacin; 5) Desarrollo; 6) Evaluacin.
De acuerdo con lo anterior, podra pensarse en una matriz de in-
teraccin de las mltiples posibilidades de relacin que se pueden
desarrollar entre estas dos esferas (Canto, 2002).
2
2
Canto plante este tipo de matriz sobre todo pensando en las fases de las polticas
pblicas y sus requerimientos. Por ello, en la columna que aqu se indica como mbito
social, Canto seala originalmente el tipo de acciones esperadas de acuerdo con las fases
de las polticas pblicas oferta (Canto: 2002).
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Andamios
CUADRO 1
Condiciones objetivas y subjetivas
Otro de los puntos relacionados con la discusin sobre el tema de la
participacin ciudadana es el de las condiciones tanto objetivas como
subjetivas. Las primeras aluden al conjunto de elementos estructurales
e institucionales caractersticos del entorno y que obstaculizan o facilitan
el despliegue de acciones participativas. En este sentido, se subraya la
buena disposicin de la autoridad como una condicin bsica para el
funcionamiento y resultado de los instrumentos participativos; la es-
tructura institucional con la que se cuenta para procesar la demanda y
problemas de los ciudadanos y en s, todas aquellas condiciones que
brinda el conjunto de oportunidades polticas en un momento y espacio
determinado, como el grado de apertura y receptividad del sistema
poltico a la expresin de los ciudadanos; la correlacin de fuerzas po-
lticas; la existencia de un clima social y cultural favorable a la parti-
cipacin; el funcionamiento concreto de instancias, canales e instrumentos
que faciliten su ejercicio, as como la existencia de un tejido social y
una vida social fuertemente articulados, esto es, de una alta vida
asociativa y organizativa arraigada en los ciudadanos (Favela, 2002a).
En las segundas (las condiciones subjetivas) se subrayan una serie
Informacin Opinin Propuesta Concertacin Vigilancia
mbito estatal
Oferta
Participacin
Fases de las PsPs
Agenda
Anlisis de
alternativas
Decisin
Implementacin
Evaluacin
mbito social
Demanda
Participacin
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MARIO ESPINOSA
de variables que estn relacionadas con los recursos (tiempo, dinero,
informacin, experiencia, poder), las motivaciones, la biografa y el
entorno inmediato de los participantes. El primer conjunto de variables
aseguran que el proceso participativo tenga lugar, se sostenga y
produzca algn impacto. El segundo hace referencia a las razones para
cooperar que tienen los individuos y que los empujan a la accin
(Velsquez y Gonzlez, 2003: 61).
A partir de dichas condiciones, objetivas y subjetivas, se desprenden
de antemano algunos de los escollos principales que obstaculizan los
procesos de participacin ciudadana.
Para quienes enfatizan la prioridad de las condiciones objetivas, el
problema de la participacin ciudadana, por ejemplo, est relacionado
con la complejidad e ineficiencia burocrtica, la nula disponibilidad
de los gobiernos (locales) para brindar informacin, instrumentos y
espacios que permitan el desarrollo ptimo de dicha accin ciudadana
dentro de un marco de gobernabilidad democrtica y las limitaciones
cualitativas y cuantitativas de los espacios y canales de interaccin
existentes desde los cuales los ciudadanos pueden participar efec-
tivamente en la planeacin, aplicacin y vigilancia de la poltica pblica
(Ziccardi, 2004: 257).
Desde este mismo punto de vista, otros autores consideran que no
se puede esperar mucha participacin de los ciudadanos si stos no sa-
ben cmo, ni dnde, ni para qu. Y sealan que las respuestas a
estas preguntas (la facilitacin de condiciones, la promocin y, en re-
sumen, todas las facilidades para la expresin de la participacin
ciudadana) precisamente corresponden al sistema poltico ins-
tituciones representativas y partidos polticos (Borja, 2000: 57), y
se subraya, adems, las cortapisas de los procesos participativos en
sus niveles de representatividad, de legitimidad y de su coste. Se afirma
que la representatividad de la participacin ciudadana es limitada, pues
solamente participa un porcentaje muy pequeo de la poblacin, el
cual, incluso, no guarda precisamente un perfil-socioeconmico ca-
racterstico medio, sino que suele distinguirse por sus altos niveles
econmicos y educativos, as como por su basta experiencia asociativa.
En cuanto a la legitimidad, se cuestiona la permeabilidad de dichos
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Andamios
espacios por los propios intereses partidistas y/o por la lgica del
mercado en la solucin estratgica de los problemas y, finalmente, se
crtica un elevado coste de las actividades supuestas en la participacin
ciudadana que no se reflejan necesariamente en una mejora sustancial
de la calidad de las decisiones y en el propio desempeo de la gestin
publica (Font, 2001).
Por ltimo, desde quienes enfatizan las condiciones subjetivas, se
pone de relieve que la participacin ciudadana es un complejo proceso
de toma de decisiones individuales en el cual interviene una serie de
factores o elementos relacionados con el contexto vital (inmediato y
especfico) de los participantes y que, por tanto, la potencialidad de
sus resultados, sus efectos y su repercusin estructural, est prefigurada
tambin por un conjunto de prcticas y percepciones social y cul-
turalmente inveteradas (caractersticas de las instituciones pblicas y
de los propios individuos) que subyacen en el espacio social en el que
se desarrolla (Pliego, 2000).
Lgicas de la participacin ciudadana
La participacin ciudadana tradicionalmente ha sido analizada desde
dos perspectivas distintas: de un lado se ha resaltado su marchamo
estatal y de otro su sello social. Con esta diferenciacin analtica, en
trminos generales, podemos afirmar que dicho fenmeno se ha es-
tudiado: 1) a travs de la manifestacin y expresin de las fuerzas
colectivas que se organizan de manera autnoma para actuar en defen-
sa de determinados intereses sociales e incidir en la elaboracin de
polticas pblicas (lvarez, 1997; Lujan y Zayas, 2000); 2) mediante
el anlisis de los distintos organismos, figuras y modelos de parti-
cipacin institucionalmente establecidos para la expresin y organizacin
de la voluntad ciudadana entorno a) al carcter pblico de la actividad
estatal y b) a la importancia, pertinencia o legitimidad del inters ciu-
dadano con respecto a solucin de ciertos problemas definidos en el
(o por el) mismo mbito pblico (Ziccardi, 2004; Cunill, 1997).
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Andamios
DANIEL MARIO ESPINOSA
La lgica estatal
Desde la esfera de lo estatal, el conjunto de actividades y acciones
mediante las cuales los ciudadanos toman parte de los asuntos pblicos
nos remite a una serie de instituciones y mecanismos formal o infor-
malmente reglamentados a travs de los cuales discurre la relacin que
se establece entre el Estado y sus ciudadanos para la creacin, desarrollo
e instauracin de ciertas decisiones de carcter pblico.
La participacin ciudadana, en consecuencia, se acota como un pro-
ceso de inclusin poltica. Es una medida poltica estratgica para la
atencin y, sobre todo, para el control de las demandas sociales que
apelan al funcionamiento del Estado. Incluir a los ciudadanos en el
diseo, desarrollo y vigilancia del quehacer pblico nos conduce,
entonces, a la creacin deliberada de mrgenes de accin que garanticen
una mayor gobernabilidad y legitimidad democrtica o, dicho desde una
perspectiva neutral, es una moderna estrategia poltica mediante la que
se conforman nuevas formas de gobernar orientadas a la apertura y
establecimiento de una serie de espacios institucionales para la ex-
presin y despliegue de los intereses ciudadanos (Rivera, 1998).
No obstante, ms all de los juicios previos que se puedan plantear
en torno a esta concepcin de la participacin ciudadana mecanismos
de integracin e inclusin social, estrategias de gobernabilidad, lo
que se vislumbra es que el diseo estatal de este conjunto de mecanismos
institucionales para la inclusin y el procesamiento del inters ciu-
dadano, as como para la gestin, elaboracin y evaluacin de programas
de actuacin pblica, no se vincula con la irrupcin e intervencin de
ciertos actores sociales, ni forzosamente con un proceso de de-
mocratizacin de los espacios pblicos, sino que se presenta como
una modernizacin exclusiva del quehacer estatal orientado por la ge-
neracin de un conjunto alternativo de medidas y estrategias para la
fundacin de un nuevo orden de lo poltico.
Crtica a la lgica estatal
Los mecanismos de participacin ciudadana impulsados por el Estado
son percibidos como acciones meramente instrumentales orientadas
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Andamios
al control y la adaptacin social de los marginales. As, entonces, el
despliegue de acciones participativas se demarca como poderosas
estrategias gubernamentales para contener el descontento y/o fomentar
la integracin social con esquemas exclusivamente corporativos, en
los que el beneficiario es slo un agente pasivo de los programas y be-
neficios sociales ofertados por las instituciones pblicas (Velsquez y
Gonzlez, 2003).
Por tanto, se afirma que, segn la lgica imperante en los procesos
de participacin, puede facilitarse el incremento de la representacin
social en la conduccin de los asuntos pblicos o bien legitimarse la
corporativizacin del aparato social, tanto como la despolitizacin de
la participacin social.
Segn este planteamiento, los modelos desarrollados desde la esfera
estatal, al cimentarse en formas funcionales de representacin y par-
ticipacin convocatoria de los sujetos sociales para la adopcin de po-
lticas pblicas predeterminadas y/o negociacin e instauracin de
contratos de corresponsabilidad que aseguren la implementacin de ciertas
decisiones pblicas promueven una interaccin y una colaboracin
instrumental en el ejercicio de la poltica, antes que el control e influen-
cia sobre ella (Cunill, 1997:166).
Asimismo, se arguye que la participacin ciudadana al adoptar formas
orgnicas de institucionalizacin, predeterminadas desde el aparato es-
tatal y, a su vez, radicadas en l, aun cuando no se planee expresamente
as, conduce en todos los casos a favorecer la colaboracin funcional.
Y, por ende, la institucionalizacin de la participacin ciudadana en la
propia esfera estatal tiende inexorablemente a inhibir ms que a facili-
tar la funcin de expresin y defensa de intereses sociales y, en definitiva,
de su propia representacin en la esfera pblica (Cunill, 1997: 167).
En suma, se plantea que al suscitarse una relacin constitutiva y no
regulativa de la poltica, el potencial de la participacin ciudadana como
mecanismo de publicidad tiene escasas probabilidades de actualizacin.
La construccin de los sujetos desde el Estado no slo abre opor-
tunidades discrecionales para la atencin de intereses particulares, sino
para la propia despolitizacin de los temas en la medida en que la
dinmica y la direccionalidad de la participacin ciudadana son deter-
minados desde un slo eje de la relacin. De all la siguiente afirmacin:
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Andamios
MARIO ESPINOSA
la constitucin de una institucionalidad de representacin
social requiere, en primera instancia, el reconocimiento
por parte del Estado de la autonoma poltica de las aso-
ciaciones que actan como mediadoras entre el Estado
y la sociedad (el sector intermediario), tanto como la no
formalizacin de su funcin de representacin social
a travs de organizaciones (consejos, comits, etcte-
ra) insertas en la propia institucionalidad estatal
(Cunill, 1997:167).
La lgica social
Desde la lgica social, la acciones y actividades desplegadas por un
conjunto de ciudadanos con miras a involucrarse en la elaboracin,
decisin y ejecucin de ciertos asuntos pblicos que son de su inters,
nos remite a una expresin y organizacin autnoma de una fuerza
social mediante la cual se busca abrir los espacios por los que discurre
la toma de decisiones polticas.
La participacin ciudadana, por ende, es concebida como un proce-
so de intervencin en la poltica y/o polticas. Es, entonces, un proceso
que se desarrolla a partir de la irrupcin de los actores sociales, del
resurgimiento de la sociedad civil, del adensamiento de las redes
sociales y de la vida comunitaria que, ante la cada de los regme-
nes totalitarios y/o el achicamiento de la poltica social del Estado, se
trasforma en una estrategia de organizacin social bsica de los
ciudadanos para afrontar la defensa de sus derechos y satisfaccin
de ciertas necesidades bsicas locales o inmediatas (servicios, vivienda,
salud, alimentacin) y que, ocasionalmente, en funcin del tipo de
estrategias de accin, cohesin, continuidad y experiencia de la or-
ganizacin, pueden o no incidir en el diseo y elaboracin de ciertas
polticas pblicas (Lujan y Zayas, 2000; Olvera, 1998).
La participacin ciudadana, as entendida, se presenta como
intervencin antes que como incorporacin de los agentes sociales en
el diseo, gestin y control de las decisiones polticas. Es decir, se le
mira como un proceso social que resulta de la accin intencionada de in-
dividuos y grupos en busca de metas especficas, en funcin de intere-
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Andamios
ses diversos y en el contexto de tramas concretas de relaciones sociales
y de poder. Es un proceso en que distintas fuerzas sociales, en funcin
de sus respectivos intereses (de clase, de gnero, de generacin), in-
tervienen directa o indirectamente en la marcha de la vida colectiva con
el fin de mantener, reformar o transformar los sistemas vigentes de
organizacin social y poltica (Velsquez y Gonzlez, 2003: 59).
El despliegue de dichos procesos participativos y su corolario en la
instauracin de un conjunto de mecanismos ciudadanos para la pu-
blicidad de la accin estatal en sus tareas de elaboracin, planeacin y
desarrollo de las polticas, por tanto, no resultado de la modernizacin
o liberalizacin de la esfera poltica, sino la consecuencia de la orga-
nizacin autnoma, de la expresin de un cuerpo colectivo de ciu-
dadanos ante el debilitamiento del poder poltico (achicamiento del
Estado) y la instauracin de una lgica de mercado en la construccin
de las decisiones pblicas (lvarez, 2002; Olvera, 2001).
Crtica a la lgica social
Una de las principales crticas contra la participacin ciudadana
autnoma es que la intervencin de los diversos actores sociales en la
escena pblica, en la deliberacin y toma de decisiones polticas, puede
convertirse en una sobrecarga para el sistema poltico, que ponga en
riesgo la estabilidad y la lgica misma de los rganos de representacin,
caractersticos de cualquier sistema democrtico. En otras palabras, desde
esta perspectiva, la participacin ciudadana puede significar una ame-
naza a la gobernabilidad y la estabilidad del sistema poltico. Las de-
cisiones poltico-administrativas se argumenta es una cuestin
compleja que demanda el mnimo de participacin y, por el contrario,
un amplio y slido diseo institucional que permita el procesamiento
prctico de las diversas demandas e intereses ciudadanos (Schumpeter,
1988; Bobbio, 1986).
Por otra parte, se seala que la participacin ciudadana, aquella accin
impulsada desde la esfera de la sociedad civil y/o bajo el auspicio de
ciudadanos no vinculados con los vicios presentes en el mbito poltico,
en realidad no es un proceso que se encuentre exento de caer en es-
quemas tradicionales: corporativos o clientelares. En las organizaciones
86
Andamios
MARIO ESPINOSA
civiles, as como en los distintos espacios territoriales donde se despliega
el activismo ciudadano, tambin se reproducen modelos basados en la
fragmentacin social, subordinacin poltica, exclusin e integracin
sistmica; modelos contrarios a todo principio democrtico que ponga
de relieve la autonoma y la participacin amplia de los distintos sectores
sociales (Restrepo, 2001: 187).
Algunos autores, por ejemplo, subrayan que en nombre de la
participacin ciudadana se han impulsado procesos de privatizacin
en reas de inters colectivo e, igualmente, se ha estimulado la com-
petencia entre las comunidades por la obtencin y distribucin de los
recursos pblicos. En fin, en nombre de la participacin se han for-
talecido los procesos de fragmentacin social y se bloquea la creacin
de referentes comunes en la construccin de intereses colectivos ge-
nerales (Restrepo, 2001: 172).
Corolario: entender a la participacin ciudadana como un espacio de
interaccin, comunicacin y diferenciacin entre el sistema estatal y el
social
Como se puede observar, la participacin ciudadana es un proceso en
que se destacan distintas aristas; por una parte desde mbito ins-
titucional-estatal la explicacin de este proceso radica en aquellas
prcticas y acciones ciudadanas impulsadas por una serie de ins-
trumentos y mecanismos institucionales para la produccin y el desarro-
llo de las decisiones pblicas. La participacin ciudadana es concebida
como un mecanismo que permite reducir y procesar la complejidad de
las demandas sociales y econmicas que han de ser atendidas por el
sistema poltico en su conjunto.
Por otro lado, desde el mbito social, la participacin ciudadana
expresa una nueva forma de accin social desplegada por los ciudada-
nos para hacer frente a los vacos dejados por el achicamiento del Estado,
as como para defender un conjunto de posiciones, derechos e intereses
de diversos sectores sociales e intervenir decididamente en el diseo,
planeacin y desarrollo de la poltica pblica.
No obstante, si bien reconocemos que dicha diferenciacin analtica
nos permite comprender, por una parte, la manifestacin y expresin
87
Andamios
de las fuerzas colectivas que se organizan de manera autnoma para
actuar en el marco local en defensa de determinados intereses grupales
o sociales (Lujan y Zayas, 2000; lvarez, 1997) y, por otra, reconocer
los distintos mecanismos, figuras o formas de participacin organizadas
institucionalmente desde la lgica de lo estatal (o gubernamental)
(Rivera, 1998; Ziccardi, 2004; Borja, 2000), en este trabajo nos interesa
argumentar que la participacin ciudadana, desde nuestra perspectiva
es decir, como expresin y creacin de espacios de organizacin y
de disposicin de recursos mediante los cuales la ciudadana, en una
localidad determinada, se involucra en la elaboracin, decisin y eje-
cucin de asuntos pblicos que son de su inters, no constituye un
proceso que discurra en espacios distintos y excluyentes. Por ejemplo,
entre una lgica de lo social y una lgica estatal incompatibles entre s,
sino que, por el contrario, nos remite a un proceso en que ambos es-
pacios y lgicas (lo estatal y lo social) se yuxtaponen antes que contra-
ponerse recprocamente. De tal manera, en este trabajo se parte de que
dicho proceso puede ser entendido, ms bien, como un espacio de
interaccin, comunicacin y diferenciacin entre ambos niveles o sis-
temas de accin, en los que la expresin y organizacin de la voluntad
ciudadana pueden estar dirigidos a resaltar el carcter pblico de la ac-
tividad estatal (gobernabilidad, legitimidad, control social, etctera), o
la importancia y legitimidad del inters ciudadano respecto de la
solucin de ciertos problemas definidos en el (o por el) mismo mbito
pblico, y en que las distintas formas de participacin ciudadana, inde-
pendientemente de su tipificacin (institucional o autnoma, estatal o
social), son producto o resultado tanto de los intereses provenientes
de las necesidades y demandas sociales, como de aquellos originados
por las propias instancias poltico-estatales.
Desde esta perspectiva, el anlisis de la participacin ciudadana, in-
dependientemente de su tipo (institucional o autnoma), precisa de
una exgesis que no slo d cuenta de los elementos estructurales dis-
puestos desde lo estatal (espacios, recursos, disposiciones legales,
apertura institucional, etctera), sino tambin de la formas asociativas
adquiridas dentro de la configuracin del entramado social, as como
de los problemas subyacentes tras el despliegue de acciones que, dentro
de este espacio de interaccin, comunicacin y diferenciacin cons-
88
Andamios
MARIO ESPINOSA
tituido, realizan, recrean y construyen los alcances y limitaciones de la
misma participacin ciudadana (Favela, 2002b: 37).
Finalmente, la participacin ciudadana, concebida como un puente
entre la sociedad y el Estado, implica mirar estos dos polos de la relacin
no como antagnicos, sino como complementarios. En otras palabras,
la participacin ciudadana no es una reparticin de poder suma cero,
sino una suma positiva: no se trata de entender la participacin como
negacin del Estado por parte de la sociedad civil, ni como la estatizacin
de la sociedad que termina por subsumirla a las lgicas puramente
gubernamentales.
Los sistemas democrticos modernos se apoyan en el
fortalecimiento de la esfera pblica considerndola como
lugar de encuentro entre actores sociales y polticos para
la deliberacin y toma de decisiones colectivas. En tal sen-
tido, la participacin ciudadana fortalece a la vez el Estado
y a la sociedad, sin que ello represente una prdida de
identidad de uno u otra. (Velsquez y Gonzlez, 2003: 63).
Antes de desarrollar con ms detalle este ltimo planteamiento, es
conveniente resaltar dos grandes ejes temticos que cruzan la acepcin
y problema de la participacin ciudadana. El primero de ellos es pre-
cisamente el relacionado con el conjunto de presupuestos tericos y
discursivos que subyacen tras los procesos de participacin ciudadana,
dirigidos a apuntar su funcin e importancia en la consolidacin de
las democracias representativas, as como en la expansin y forta-
lecimiento de la llamada sociedad civil. El segundo es el tema de la
ciudadana, como otro de los grandes fundamentos en los que descansan
los contornos, sentidos y objetos de accin de dichas prcticas
participativas.
TEORA DE LA DEMOCRACIA Y PARTICIPACIN CIUDADANA
La participacin ciudadana es un concepto irremediablemente circunscrito
a un campo mayor de la Ciencia Poltica. En especial, es una expresin
89
Andamios
recurrente en las teoras abocadas a tratar el problema de la democracia.
Pero, a pesar de lo anterior, es decir, de la cotidianidad de su uso, hasta
el momento no existe una nocin unvoca acerca de dicha nocin.
En trminos generales, el problema de la participacin ciudadana
puede ser abordado desde los dos enfoques principales que actualmente
caracterizan la discusin sobre la teora de la democracia: el enfoque
prescriptivo y el descriptivo.
3
En este apartado, resaltaremos cmo cada
una de estas perspectivas ha sealado una serie de caractersticas,
objetivos y estrategias de accin para acotar y ubicar el problema de la
participacin ciudadana en el funcionamiento de los regmenes
democrticos.
4
La participacin ciudadana: una forma de vida o una forma de norma
5
Dentro del enfoque prescriptivo, en el cual la democracia se concibe
fundamentalmente como un proyecto poltico de autogobierno (como
3
Cfr. Del guila, Rafael y Vallespn, Fernando (coords.) La democracia en sus textos.
Alianza. Madrid, 1998. Para una diferenciacin ms amplia sobre los enfoques pres-
criptivos y descriptivos de la democracia, vase tambin: Giovanni Sartori, Que es la
democracia? Nueva Imagen. Mxico, 2000.
4
Los enfoques que aqu se presentan responden exclusivamente a una tipificacin ex-
positiva. En otras palabras, ambos enfoques apelan a una misma tradicin que podra
llamarse la teora de la democracia representativa, y slo se diferencian en funcin del
tratamiento o nfasis (formal o sustantivo) con el cual son abordados las temticas aqu
propuestas. En consecuencia, cabe aclarar que no se est hablando de otra cosa ms que
de la democracia representativa, en la que, como bien lo menciona Bobbio, las
deliberaciones colectivas, que involucran a todos no son tomadas directamente por
quienes forman parte de ella, sino por personas elegidas por este fin (Bobbio, 1996: 52).
5
Conviene aclarar que ninguno de los enfoques (prescriptivo o descriptivo) aqu expuestos
se refieren a la participacin ciudadana como un trmino conceptual o un tipo particular
de participacin con caractersticas especficas. Ms bien se refieren a ella como parte de
un proceso genrico de participacin que rebasa la accin poltica de los actores sociales
dentro de un determinado sistema democrtico. La participacin ciudadana sera una
forma adjetivada de participacin que no est orientada, ni limitada, a la funcionalidad de
los mecanismos de representacin o a los procesos de eleccin y confrontacin polti-
ca (participacin poltica), sino que est orientada por presupuestos ms activos y direc-
tos en la gnesis de la voluntad poltica, es decir, es considerada como parte de esas
acciones participativas que en vez de luchar por el control del poder poltico, reivindica
el carcter pblico de las decisiones tomadas por ese poder poltico.
90
Andamios
MARIO ESPINOSA
una forma de vida), la funcin de la participacin ciudadana consiste
en la resolucin y/o transformacin de los conflictos polticos a tra-
vs de la creacin y apropiacin de espacios de discusin pblicos
que permitan el debate racional, la interaccin comunicativa y la in-
cidencia directa de los ciudadanos en la toma de decisiones. En otras
palabras, la participacin ciudadana, antes que como un mero dispo-
sitivo jurdico o un procedimiento instrumental para constitucin de la
autoridad, se acota como un proceso constitutivo en la toma de de-
cisiones colectivas supuestas en la organizacin, diseo y fortaleza de las
instituciones democrticas. Es un mecanismo cvico-activo privilegiado
mediante el cual se pueden fijar los escenarios deliberativos, la agenda,
la legislacin y la ejecucin de las polticas pblicas (Barber, 1998;
Habermas, 1998; Giddens, 2000; Miz, 2000).
En este sentido, aun cuando en la teora prescriptiva existe un re-
conocimiento explcito de que el desarrollo de la democracia (y, en
particular, el de los distintos regmenes democrticos modernos), tienen
su base en el modelo liberal democrtico, antes que en los presupuestos
de los modelos de la democracia directa o unitaria, se cuestiona
fuertemente el funcionamiento de los mecanismos formales de repre-
sentacin, no slo porque exhiben un sesgo anti-participativo y tutelar,
sino tambin porque al ponderar los procedimientos normativos e
instrumentales, como los nicos medios efectivos para la incorporacin
y agregacin de intereses en la conformacin de cualquier proyecto de
orden poltico, se presupone con facilidad que los ciudadanos son
incapaces de participar activamente en la toma de decisiones ya por
la complejidad de los asuntos pblicos, ya por su escaso inters o
apata poltica, y, por tanto, que los representantes polticos, los
gobernantes, son los nicos sujetos interesados y capacitados para
defender el inters de sus representados (Barber, 1998; Miz, 2000).
De acuerdo con las premisas y principios tericos del enfoque
presciptivo, la participacin ciudadana, por tanto, estara dirigida a
cubrir los siguientes objetivos:
1) Promover el desarrollo de mecanismos dialogantes entre gober-
nantes y gobernados que permitan la inclusin amplia de cualquier
manifestacin poltica en la construccin y toma de decisiones de
91
Andamios
carcter pblico y que garantizasen la visibilidad de las acciones de los
representantes polticos (Habermas, 1998; Giddens, 2000);
2) Constituirse en una actividad cotidiana y en un criterio central para
la resolucin de los conflictos polticos, o sea, para la toma de
decisiones sobre asuntos de carcter pblico y crear espacios
autolegislativos y autogestivos para enfatizar el carcter pblico de
lo poltico (Barber, 1998: 291 y ss);
3) Fomentar el desarrollo de comunidades polticas capaces de tras-
formar a individuos privados dependientes en ciudadanos libres y
a los intereses parciales y privados en bienes pblicos (Barber,
1998);
4) Por ltimo, la participacin ciudadana, enmarcada en un modelo
de deliberacin argumentativa, sera una forma de expresin cvica
dirigida a debatir las decisiones tomadas por la autoridad poltica,
presentar y formular una serie de demandas en relacin con el Esta-
do y exigir, en trminos generales, la publicidad de los actos del
Estado (Habermas, 1998; Giddens, 2000).
Por el contrario, desde un enfoque realista, con que la democracia se
define, bsicamente, como una forma de norma, como un mtodo
institucional para la toma de decisiones polticas, antes que como una
forma de vida, la participacin ciudadana, al igual que cualquier otro
tipo de par-ticipacin, es una actividad que queda circunscrita a los
procesos de eleccin y decisin delimitados por el propio mercado e
instituciones polticas, pues en el modelo de las democracias
representativas el demos no se autogobierna, sino que elige
representantes que lo gobiernan (Sartori, 2000; Pitkin, 1972; Crespo,
2000; Garca, 1998).
Desde dicha perspectiva, si bien se reconoce que la democracia puede
ser entendida como un procedimiento instrumental para el desplie-
gue de los derechos individuales frente al Estado, o como un medio
efectivo para la canalizacin y suma de los distintos intereses previstos
en los dilemas de carcter pblico, se objeta que dichas tareas le com-
petan al demos o que precisen de la creacin de instancias pblicas
deliberativas. La congruencia entre los intereses de la comunidad y el
gobierno, desde este enfoque, es un problema que compete exclu-
92
Andamios
MARIO ESPINOSA
sivamente a los gobernantes, no a los gobernados (Pitkin, 1972;
Sartori, 2000).
La participacin ciudadana, entonces, segn los presupuestos del
enfoque realista, no es la panacea universal para la construccin y
consolidacin de los regmenes democrticos sus piernas son
mensurables y escasas. La implementacin de mecanismos parti-
cipativos, por s mismos, no son garanta de nada; la participacin
(ciudadana o del cualquier otro tipo, distinta a la participacin poltica)
no es ninguna condicin suficiente para sostener el edificio de las de-
mocracias modernas, ya que un mayor activismo o intervencin ciu-
dadana no supone automticamente un demos ms gobernante, as
como tampoco demandar menos poder para los gobernantes significa
ms poder para los gobernados. Ambas condiciones, llevadas al extremo
o planteadas como premisas fundamentales, acaban por socavar los prin-
cipios de todo tipo de democracia (Sartori, 2000: 75; Crespo, 2000: 48).
Segn los planteamientos del enfoque descriptivo, la participacin
ciudadana podra contemplar los siguientes objetivos:
1) constituirse en un mecanismo institucionalmente legtimo para
renovar cuando sea el caso el consentimiento sobre las figuras
o grupos gobernantes a travs de la va electoral, as como permitir,
a travs de su manifestacin pacfica y significativa, esto es por la
va electoral, establecer un mayor vnculo efectivo entre elecciones
y democracia (Sartori, 1998: 299);
2) facilitar los procesos inter-decisionales mediante un involucramiento
mesurado en los problemas de orden pblico;
6
3) permitir la convivencia civilizada entre los representantes y los
representados y optimizar los esfuerzos de la participacin ciudadana
de forma tal que puedan contribuir aunque no garantizar el
bienestar comn (Crespo, 2000);
4. fomentar la confianza hacia las normas e instituciones como me-
canismos neurlgicos de la estabilidad y desarrollo de la democracia
6
Sartori, en particular, considera que la eficacia de cualquier tipo de participacin no es
un problema que dependa de la cantidad de espacios y/o dispositivos deliberativos-
participativos, ni mucho menos, del nmero de participantes involucrados, sino de las
capacidades reales y efectivas de facilitar los procesos inter-decisionales (1998: 303).
93
Andamios
y como dispositivos eficaces para la agregacin de las diversas
expresiones ciudadanas (Crespo, 2000).
El discurso de la participacin ciudadana
Desde la perspectiva de los actores sociales (que dicho sea de paso, se
inclinan por la concepcin prescriptiva de la democracia), la parti-
cipacin ciudadana se plantea como: 1) una forma de expresin privi-
legiada mediante la cual es posible canalizar y conciliar la diversidad y
la complejidad de los intereses de los habitantes de una regin de-
terminada; 2) un medio de comunicacin ms directo entre gobernantes
y gobernados; 3) una herramienta ciudadana para influir en la pla-
neacin, vigilancia y evaluacin de la funcin pblica; 4) un nuevo
instrumento de contrapeso en torno al funcionamiento de las insti-
tuciones gubernamentales y polticas; 5) un mecanismo de interaccin
entre funcionarios y ciudadanos orientado hacia la generacin de formas
de gobierno, legtimas, eficientes y representativas; 6) un derecho y
una obligacin ciudadana garantizada jurdicamente por el Estado;
7) una frmula de representacin ciudadana orientada hacia el desarrollo
de estrategias de cogestin y autogestin en el desarrollo de polticas
pblicas; finalmente, 8) un novedoso proceso participativo que per-
mitir superar los viejos esquemas de gobierno basados en relaciones
clientelares y corporativas (Ziccardi, 2004; Martnez, 1998; lvarez,
1997; Lombera, 2001; Meja., 1999).
7
7
Otros estudios o propuestas revisadas en la literatura anglosajona tienen la misma
vertiente, esto es, se centran en el estudio de las funciones, escenarios y sentidos (con-
solidacin de la democracia e incidencia de los ciudadanos en la esfera pblica para la
democratizacin del desarrollo) de la participacin ciudadana y enumeran las condiciones
estructurales, los espacios institucionales, las normas y mecanismos de interaccin que
posibilitan u obstaculizan su desarrollo. Cfr. Brody, Samuel D., Godschalk, David R.,
Burby, Raymond J. Mandating Citizen Participation in Plan Making. Journal of the
American Planning Association; Summer 2003, Vol. 69 Issue 3.; Turner, R.S. The Politics
of Design and Development in the Postmodern Downtown. Journal of Urban Affairs;
Dec. 2002, Vol. 24 Issue 5.; McBride, Keally. Citizens Without States? On the Limits of
Participatory Theory. New Political Science; Dec. 2000, Vol. 22 Issue 4.; Maier, Karel.
Citizen Participation in Planning: Climbing a Ladder? European Planning Studies; Sep.
2001, vol. 9, Issue 6.
94
Andamios
MARIO ESPINOSA
De acuerdo con las caractersticas o propiedades que el discurso le
atribuye al proceso de la participacin ciudadana, sta contemplara
los siguientes objetivos:
1) consolidar la democratizacin de las instituciones y la toma de
decisiones en la gestin pblica (Lombera, 2001);
2) coadyuvar a la gobernabilidad democrtica, es decir, lograr, en la
medida de lo posible, el reconocimiento de los ciudadanos en torno
a las acciones de gobierno (Zermeo, 1998: 103);
3) canalizar y conciliar la multiplicidad de los intereses ciudadanos
con el objeto de contribuir a la solucin de los problemas de inters ge-
neral y al mejoramiento de las normas que regulan las relaciones
en la comunidad (Assad, 1998: 11);
4) multiplicar los espacios y formas de participacin ciudadana para
la toma de decisiones conjuntas con el fin de desplazar las formas
de participacin corporativas, clientelares y autoritarias en la toma de
decisiones polticas y, especficamente, en la conformacin de la
agenda dirigida hacia la gestin pblica.
Corolario
Como podemos constatar, tanto las aproximaciones tericas como las
enunciaciones provenientes de lo que aqu hemos denominado el
discurso de participacin ciudadana, si bien destacan los aspectos
formales, acotan los escenarios y sealan algunos de los sentidos de la
participacin ciudadana ingrediente bsico de los sistemas demo-
crtico, activismo asociativo e incidencia ciudadana en la democratizacin
de la toma de decisiones sobre los asuntos de inters pblico; en
realidad, al operar desde un plano exclusivamente terico normativo o
magnificar los casos empricos, han arribado a una serie de con-
clusiones demasiado generales acerca del concepto, as cmo sobre la
emergencia de un nuevo patrn de accin social impregnado de
potenciales democratizantes. En otras palabras, se ha definido la par-
ticipacin ciudadana a partir de la funcin que sta desempea en la
consolidacin de los regmenes democrticos; en la gobernabilidad de
los sistemas polticos; en el empoderamiento ciudadano o en la apertura
95
Andamios
y fortalecimiento de los espacios pblicos para la expansin de las
organizaciones autnomas (sociedad civil), sin decantar las condiciones
especficas que expliquen por qu y cmo se produce dicho fenmeno
ni, mucho menos, esclarecer los aspectos o elementos que justifiquen
los sentidos u orientaciones de sus posibles efectos estructurales.
CIUDADANA Y PARTICIPACIN
A qu nocin de ciudadano nos referimos cuando hablamos de
participacin ciudadana? Para responder esta pregunta, no vamos a
reproducir el largo e intenso debate que se ha entretejido en torno al
trmino de ciudadana en la teora poltica. No es el objetivo de este
trabajo. En ese sentido, antes de centrarnos en discutir si la ciudadana
consiste en: 1) un estatus de inclusin y pertenencia a un espacio poltico
que apela a la existencia de un conjunto de derechos y deberes, o 2)
ms bien nos remite a una identidad y a un conjunto de derechos y
deberes que son resultado de una diversidad de prcticas circunscritas
a temporalidades y espacios especficos, nos interesa resaltar los com-
ponentes que, independientemente de sus matices liberales o repu-
blicanos, conforman el concepto de ciudadana.
8
8
Los principales enfoques tericos sobre ciudadana son tres: a) la teora liberal o
individulista, en la que se enfatiza la existencia de una esfera privada e independiente del
estado; la autonoma de los ciudadanos, su capacidad de delimitar el poder estatal, la
inclusin de los individuos en la discusin pblica y la delimitacin de los mnimos de
justicia como base de ciudadana (Rawls, 1971); b) la teora republicana, tambin calificada
como comunitarista, destaca la intervencin de los ciudadanos en la esfera pblica como
una accin fundamental de la constitucin de la sociedad en una comunidad poltica; el
valor intrnseco de la accin poltica de los ciudadanos; las virtudes cvicas y la participacin
en organizaciones voluntarias como medio para aprender y ejercer la ciudadana (Taylor,
1992); c) la teora pluralista, en que la definicin de ciudadana, aparte de estas con-
sideraciones sobre los derechos y deberes que la constituyen, subraya de manera
fundamental un conjunto de consideraciones sobre la diversidad (cultural y tica princi-
palmente) y plantea por tanto la necesidad de una ciudadana diferenciada (Kymlicka,
1996). Desde nuestra perspectiva, todas estas definiciones son satisfactorias; sin embargo,
ms all de los distintos matices y respuestas que se han esbozado sobre este problema,
consideramos que la ciudadana, el ciudadano no puede ser concebido como una entidad-
identidad que es depositaria de una serie de atributos tales como la igualdad ante la ley,
96
Andamios
MARIO ESPINOSA
La nocin de ciudadana posee tres claros componentes: 1) la ad-
quisicin, adjudicacin, posesin o conquista de un conjunto derechos
y deberes por parte del individuo en una sociedad-poltica determinada;
2) la pertenencia a una comunidad poltica determinada: Estado-Nacin;
3) la oportunidad y capacidad de participacin en la definicin de la
vida pblica (poltica, social y cultural) de la comunidad a la cual se
pertenece (Sermeo, 2004: 89; Tamayo, 2006:19).
Estos tres componentes (identidad, Estado-sociedad civil, derechos
y participacin), por tanto, constituyen aquellos mbitos analticos a
partir de los cuales pueden definirse y observarse los elementos sus-
tantivos de aquellas prcticas, proyectos, estrategias o acciones sociales
que en su conjunto se encuentran plenamente relacionadas con la
connotacin de lo ciudadano.
La cualidad de ciudadano, entonces, antes de remitirnos a un simple
estatus jurdico y/o territorial, nos remite a una diversidad de prcticas
y/o dinmicas circunscritas a temporalidades y espacios especficos.
Uno de los primeros autores clsicos que abord este problema fue
precisamente Marshall (1988), quien sostuvo que la ciudadana, en
tanto estatus de plena pertenencia de los individuos a una sociedad
que a su vez implica el acceso a varios derechos, es un proceso histrico,
es una construccin social, signada precisamente por la universalizacin
de los derechos civiles en el siglo XVIII y de los derechos polticos en el
siglo XIX, as como la propia expansin y consolidacin de los derechos
sociales en las postrimeras del XIX e inicios del siglo XX. Desde dicho
desarrollo civil, poltico y social, la ciudadana se concibe como aquel
estatus que se concede a los miembros de una comunidad, que en
Marshall se identifica con el Estado-Nacin. Sus beneficiarios son
iguales en cuanto a los derechos y obligaciones que implica, y su
ejercicio y disfrute est garantizado institucionalmente por medio de
los tribunales de justicia (derechos civiles), el parlamento (derechos
polticos) y el sistema educativo y servicios sociales (derechos sociales).
la libertad de elegir y el derecho al sufragio. Antes bien, ciudadana puede ser entendida
como espacio o proceso interminable en donde se pone a prueba la veracidad de este
conjunto de derechos y deberes democrticos libertad, igualdad, participacin (Arditi,
2003).
97
Andamios
La perspectiva de Marshall, si bien predomin a lo largo de varias
dcadas (desde los aos de la posguerra hasta la crisis del Estado de
Bienestar), ha sido objeto de diversas crticas, que en esencia han
apuntado hacia: a) el carcter evolucionista o ms an teleolgico de sus
planteamientos que no logran dar cuenta del complejo proceso de la
construccin de la ciudadana (Giddens, 1999); b) el sesgo mecanicista
de su teora al soslayar las condiciones polticas y sociales, as como
las tensiones y contradicciones existentes en el desarrollo de la ciu-
dadana (Barbalet, 1988); c) el sentido homogeneizador de la exgesis
marshalliana, mediante el que se pretende establecer una teora universal
de la constitucin de la ciudadana que, sin embargo, histricamente
se contrapone con las diversas estrategias y sentidos mediante los que se
ha desarrollado dicho proceso en los pases europeos (Somers, 1999:
229); por ltimo, d) se increpa a Marshall el ubicar en un mismo nivel
derechos que tienen una estructura distinta, es decir, colocar en un
mismo plano los derechos sociales con los civiles y polticos. Estos
ltimos, aparte de ser derechos con una naturaleza universal y formal,
delimitan la accin del Estado tanto en la esfera privada, como pblica.
Por el contrario, los primeros no tienen ni pueden poseer la misma
naturaleza; son derechos particulares, especficos, que sealan las obli-
gaciones mnimas del Estado, prestaciones sociales establecidas
discrecionalmente por el sistema poltico debido a una exigencia sis-
tmica de igualacin e integracin social, de legitimacin poltica o de
orden pblico (Gordon, 2001: 197; Rabotnikof, 2005: 40).
Empero, ms all de compartir o disentir de los sealamientos an-
teriores, lo que importa rescatar es el tratamiento sociolgico que
Marshall otorga a ese conjunto de derechos que hoy por hoy forman
parte del proceso que define y redefine los confines de lo ciudadano y
que, por ende, es ya indisociable de su ejercicio individual y social.
La ciudadana, entonces, entendida como una construccin so-
cial, nos remite a un proceso que se encuentra fuertemente vinculado
con el ejercicio y/o desarrollo de procesos ubicados en tres dimensiones:
1) la civil, dimensin en que el objeto de la accin es la defensa de
los derechos de igualdad ante la ley, libertad de la persona, libertad
98
Andamios
MARIO ESPINOSA
de expresin, libertad de informacin, libertad de conciencia, de
propiedad y de la libertad de suscribir contratados;
2) la poltica, dimensin en que el objeto de la accin est relacionado
con el derecho de asociacin y con el derecho a participar en el po-
der poltico, tanto en forma directa, por medio de la gestin
gubernamental, como de manera indirecta, a travs del sufragio;
3) la social, dimensin en que el objeto de la accin nos remite al
conjunto de derechos de bienestar (mnimos) y obligaciones sociales
que permiten a todos los miembros participar en forma equitativa
de los niveles bsicos de la vida de su comunidad.
Como se puede observar, este conjunto de derechos, mediante los que
se describe la ciudadana, corresponden a un modelo ideal de relaciones
sociopolticas que acotan los espacios de participacin ciudadana. Ahora
bien, las prcticas relacionadas con estos procesos participativos no
slo estn ceidas a dichos contornos, sino que tambin apuntan di-
nmicas y maneras especficas de entender su sentido u orientacin es-
pecfica. Por ejemplo, las prcticas o estrategias ciudadanas pueden
tener una dinmica autnoma (emerger exclusivamente de los mo-
vimientos sociales y ser acciones reivindicativas de los derechos sociales,
polticos y civiles) o caracterizarse por una dinmica dependiente, esto
es, corresponder ms con un despliegue de estrategias paternalistas y
clientelares de la accin gubernamental, que tienen por objeto la
procuracin de una cierta legitimidad poltica, as como el control del
orden y el poder poltico, antes que el fortalecimiento y construccin
de una ciudadana integral (Bayn, et al, 1998: 84).
Asimismo, este conjunto de dimensiones que acotan los objetos
(sentidos) de las estrategias de accin constitutivas de la ciudadana,
brindan igualmente algunas pistas de las posibles direcciones resultantes
de los propios procesos de participacin ciudadana. De hecho, reto-
mando los argumentos de Barbalet (1988) acerca de las diferentes po-
siciones que los ciudadanos asumen ante el Estado en el momento de
interpelarlo para demandar la materializacin de los derechos civiles o
de sus derechos sociales, tendramos entonces que los derechos civiles
y polticos son derechos contra o delimitantes del papel del Estado,
mientras que los derechos sociales constituyen reclamos garantizables
99
Andamios
por l. En el primer caso, es decir, para que las personas puedan defender
sus libertades civiles y polticas, stas procuran diferenciarse y acotar
plenamente su autonoma. Por el contrario, los derechos sociales, re-
lacionados con el conjunto de prestaciones que brinda el Estado para
el bienestar de los ciudadanos (educacin, salud, vivienda, etctera),
implica un posicionamiento distinto de stos; la estrategia aqu no
radica tanto en el distanciamiento como en impulsar una serie de con-
diciones (legales, administrativas, institucionales, etctera) que favo-
rezcan el acercamiento y comunicacin entre el Estado y las demandas
sociales de su propia ciudadana.
CUADRO 2
Estado - Sociedad
Interaccin / Interaccin/
Diferenciacin Comunicacin
Dimensiones:
civil, poltica, social
Participacin ciudadana
De acuerdo con lo anterior, una de las primeras cuestiones que se
podran resaltar, por su puesto, son algunos de los contornos que nos
permiten discriminar algunas de las estrategias de accin o prcticas
que, grosso modo, podran clasificarse dentro de aquello que deno-
minamos participacin ciudadana. En primer lugar, ya hemos apuntado
que este proceso se distingue de otros fenmenos participativos porque
precisamente acontece en la interaccin de los planos social y estatal en
que se construye, se define y establece un conjunto de soluciones p-
blicas. En segundo lugar, que los temas, soluciones y problemas con
los que se encuentra ms especficamente relacionado el ejercicio de la
participacin ciudadana estn acotados por este conjunto de di-
mensiones en que se definen y redefinen la membresa, los proyectos
y modelos mismos de la ciudadana. No obstante, una de las cuestio-
nes ms relevantes que se pueden desprender de esta matriz (vase
cuadro 2) es que la orientacin, el sentido de la accin (diferenciacin
100
Andamios
o comunicacin), depende ms de la dimensin de las demandas que
del origen mismo de los procesos participativos. Esto es, los fenmenos
participativos de orientacin ciudadana no estn orientados per se a
buscar la diferenciacin y autonoma de los planos estatal o social; por
el contrario, incluso en el caso de que el objeto de la accin sea la de-
fensa y garanta de derechos civiles y polticos, pueden buscar una
interaccin de comunicacin y acercamiento. En consecuencia, la lgi-
ca de la participacin ciudadana no es slo endgena al mbito desde
la que se auspicia, sino que est cruzada por las dimensiones que la
acotan y dan sentido a la accin.
Otro de los componentes de la nocin de ciudadana est direc-
tamente relacionado con la condicin o potencialidad de la participacin,
es decir, con ese proceso poltico de formar parte activa de una co-
munidad y, sobre todo, de incidir, en el diseo, construccin y ejecucin
de las decisiones pblicas relativas al espacio social al que como
ciudadano se pertenece. Como resalta Ramrez Siz, la cualidad de ciu-
dadano no est mediada nicamente por la adscripcin a una determinada
comunidad poltica, ni por el conjunto de derechos y responsabilida-
des que dicha comunidad reconozca; el ser ciudadano nos remite
a una actitud consciente y responsable para intervenir en la vida pblica
y el buen funcionamiento de las instituciones que amparan dicha mem-
bresa (Ramrez Siz, 1995: 96). La ciudadana, por ende, esencialmente
nos remite a una actuacin consciente, a una actividad deliberada,
dirigida a formar parte de la vida pblica, as como a una disposicin
permanente por concurrir en la elaboracin de decisiones y objetivos
colectivos, antes que a la mera adscripcin y goce de ciertos bienes y
servicios garantizados por un estatus jurdico o territorial.
Desde esta perspectiva, como se puede observar, el trmino de ciu-
dadana nos remite a una cuestin dinmica, a un problema de accin
y construccin social permanente. Es un proceso participativo; por
tanto, que se expresa y se sustenta en las prcticas e interacciones
cotidianas que los individuos (los ciudadanos) establecen con y desde
el mbito socio-estatal. Por ello, ante todo, la ciudadana nos remite a
una construccin cultural, a un proceso identitario (sentido de per-
tenencia), que es resultado de luchas sociales, civiles y polticas, de un
conjunto de transformaciones histricas y estructurales, as como de
MARIO ESPINOSA
101
Andamios
interaccin y diferenciacin entre los mbitos social y estatal (Somers,
1999: 228). Tamayo (2006), por ejemplo, seala que la construccin
de la ciudadana (sus distintos proyectos) est atravesada por una lu-
cha social entre el Estado y los grupos organizados de la sociedad civil
en que la disputa, el conflicto, se encuentra entre la supresin o
expansin de los derechos, la reglamentacin de la participacin ciu-
dadana o la defensa por su autonoma.
Los proyectos ciudadanos estn, pues, en funcin de los actores
sociales, y de su visin, sobre estas tres dimensiones bsicas de la
ciudadana: la relacin Estado-sociedad, los derechos ciudadanos y las
formas de participar (Tamayo, 2006: 19).
Conforme con lo anterior, la participacin activa, es decir, la
incorporacin deliberada y consciente de los individuos en los asuntos
correspondientes al escenario pblico es endgena a la acepcin de ciu-
dadana en su versin sustantiva. Por el contrario, para quienes con-
ciben a sta como un estatus jurdico y/o de pertenencia geogrfica, el
elemento participativo, el inters y la disposicin del ciudadano, por
involucrarse en la vida pblica, pasan a un segundo o hasta tercer
plano y en consecuencia reducen su ejercicio a momentos y espacios
especficos.
Cuando apelamos al trmino de participacin ciudadana, nos re-
mitimos no slo a una accin individual o colectiva deliberada y en
busca de propsitos especficos, sino que la recuperamos como esa
actividad y/o proceso mediante el cual los individuos se integran a una
determinada comunidad poltica a travs de su libre ejercicio de de-
rechos y deberes. En este sentido, si la participacin ciudadana, nos
remite a un espacio donde se expresan tanto el conjunto de normas
establecidas (vgr. la libertad de asociacin, igualdad ante la ley), como
a los saberes o prcticas socialmente aprendidas para intervenir en la
escena pblica y contribuir a la definicin de metas colectivas en una
determinada comunidad poltica, podemos retomar claramente dichos
fenmenos participativos con el objeto de subrayar las interaccio-
nes socio-estatales en las que se reproducen y por ende, desde los
mismos, tambin dar cuenta de las transformaciones acontecidas en
las esferas de la sociedad y el Estado.
102
Andamios
Este planteamiento, en realidad, ya haba sido destacado por otros
autores al tratar de decantar el conjunto de condiciones y/o facto-
res que formaban parte de los fenmenos participativos en las socie-
dades modernas. Pliego (2000: 18), por ejemplo, ya haba destacado
que para comprender por qu algunos individuos participan y otros
no, precisa considerar a los individuos como personas: como suje-
tos que intervienen reflexivamente en los procesos sociales desde una
racionalidad de tipo vital (de un acto racional condicionado socialmente,
construido a partir del conjunto de recursos materiales, significados,
roles y posiciones de poder que caracterizan el entorno cotidiano y/o
el marco de interaccin regular que posibilitan la coordinacin accin
social de dichas elecciones racionales). Merino (1995) en un
planteamiento anterior, tambin subrayaba que la explicacin de los
procesos participativos mediante los cuales el ciudadano tomaba parte
y se involucraba en los asuntos pblicos, estribaba tanto en un conjunto
de circunstancias personales y sociales, como en las condiciones po-
lticas circundantes de la participacin, es decir, la exgesis de la par-
ticipacin se encuentra tanto en las motivaciones externas que empujan
o desalientan el deseo de formar parte de una accin colectiva, como
en el entramado que forman las instituciones polticas de cada nacin.
La participacin entendida como una relacin operante y operada,
como lo dira Hermann Heller, entre la sociedad y el gobierno: entre
los individuos de cada nacin y las instituciones que le dan forma al
Estado.
Desde esta perspectiva, lo ciudadano ya no slo distingue un tipo
de participacin que tiene lugar entre las esferas social y estatal, sino
tambin sustantiviza a dicha participacin como un conjunto de
acciones y prcticas mediante las cuales los individuos recrean su per-
tenencia a una comunidad poltica a travs del libre ejercicio de derechos
y deberes.
De acuerdo con lo anterior, la participacin ciudadana es, entonces,
tanto un componente para el buen gobierno, gobernabilidad, como
un espacio social para expresin, organizacin y ejercicio de aquel
conjunto de derechos y deberes que nos definen como ciudadanos. La
nocin de ciudadana, en consecuencia, no slo brinda la fun-
damentacin legtima de la participacin ciudadana, sino tambin
MARIO ESPINOSA
103
Andamios
delimita los espacios y sentidos de estas prcticas y acciones cvico-
poltico-sociales.
Esto es, de acuerdo con los componentes bsicos de la ciudadana,
la participacin ciudadana tendera, por un lado, a corregir el pathos
de la democracia representativa, y por otro, a reivindicar los derechos de
ciudadana (Canto, 2005).
CUADRO 3
Corolario: ciudadana, teora de la democracia como mbitos
normativos de la participacin ciudadana
El concepto de ciudadana, sin duda, es un trmino que se encuentra
fuertemente asociado a la forma en que se entiende la democracia. De
acuerdo con lo anterior, si hicisemos un pequeo recuento del enfo-
que descriptivo y prescriptivo de la teora democrtica y lo asociramos
de manera particular con los componentes de la ciudadana, podra-
mos decantar, bsicamente, dos funciones o formas de la participacin
ciudadana.
El enfoque realista, que acota a la ciudadana como una esfera
restringida de realizacin de preferencias, configurada a travs de pro-
cesos estratgicos de agregacin y mediante mecanismos representativos
que garantizan la posibilidad de influencia de los intereses individuales
Fuente: Canto. 2005
Participacin como realizacin de
derechos ciudadanos
nfasis en orientacin de polticas
nfasis en derechos econmicos y
sociales
nfasis en definicin del problema y
decisin en funcin de necesidades
sociales.
nfasis en la participacin colectiva
Participacin como correcciones del
Pathos de la democracia
nfasis en acotar el poder
del Estado
nfasis en derechos civiles
y polticos
nfasis en rendicin de cuentas y en
transparencia de la gestin pblica
nfasis en participacin individual
104
Andamios
en la toma de decisiones (Miz, 2001: 73), concibe el despliegue de
acciones y prcticas ciudadanas como procedimientos homogneos y
regulados que posibilitan la legitimacin de las decisiones polticas,
los cuales pueden resumirse en actividades para elegir a las autoridades
u rganos de representacin poltica, en acciones dirigidas a negociar
o aceptar la competencia entre distintas posturas e intereses relacionados
con el procesamiento de un problema determinado y, en mecanismos
estratgicos que den cuenta del nivel operacional del gobierno (Me-
yenberg, 1999: 14).
Por el contrario, desde los planteamientos de la teora prescriptiva
de la democracia, en que la ciudadana nos remite a una esfera amplia,
o sea, a un proceso positivo que se configura con participacin activa,
directa y expansiva de los individuos en la gnesis de la voluntad
poltica (Miz, 2001: 73), la participacin ciudadana es, ante todo, un
derecho y un compromiso colectivo del que depende la construccin
pblica de las decisiones pblicas, es decir, la participacin amplia y
autnoma de los ciudadanos se concibe como una pieza fundamental
para la regulacin, vigilancia de las instituciones polticas, as como
una estrategia bsica para incidir e intervenir en el diseo, planeacin y
desarrollo de las decisiones pblicas (Meyenberg, 1999: 14).
Recapitulando el conjunto de ideas presentadas a lo largo de este
artculo, tendramos entonces que la participacin ciudadana, ms que
un resultado signado por las acciones del Estado o de la sociedad, es
producto de su interaccin y, por ende, constituye uno de los fenmenos
en que se refleja y recrea constantemente una relacin socio-estatal.
Analizar estos procesos participativos desde dicha propuesta explicativa
(en tanto que relacin socio-estatal) permite resaltar cmo las estructu-
ras dispuestas desde el espacio estatal no slo asignan funciones a los
diferentes rganos e instituciones, sino que a la vez establecen los es-
pacios para el despliegue de procesos participativos orientados a in-
tervenir o interpelar las decisiones polticas, sin que ello implique que
toda accin colectiva de esta naturaleza se encuentre completamente
delimitada por las facultades y capacidades institucionalmente es-
tablecidas, sino que, a partir de esta interaccin y dependencia con lo
estatal, tambin se reconfigura y retroalimenta el entramado asociativo
MARIO ESPINOSA
105
Andamios
(la sociedad civil) en el que esta misma se sustenta. (Favela, 2002;
lvarez E., 2004). Por ello, se afirma que la participacin ciudadana,
no obstante su cualidad comunicativa (de interaccin), es un elemento
diferenciador de ambos sistemas que la suponen y mantienen.
Asimismo, al acotar a la participacin ciudadana como una rela-
cin socio-estatal en la que ciertos actores se interrelacionan no
casualmente, sino intencionalmente (se comunican, se diferencian), se
ha tratado de apuntalar un modelo analtico de doble entrada (emprica
y normativa) que d cuenta tanto de los sujetos sociales y sujetos esta-
tales que la componen, como de los contornos normativos orien-
taciones democrticas y de ciudadana que tambin la constituyen
(Isunza, 2004: 20-21).
En resumen, consideramos que entender la participacin ciudadana
como una relacin socio-estatal nos permitir analizar las experiencias,
fenmenos, modelos o casos respectivos desmitificando la oposicin
o distancia entre lo estatal y lo social, as como las supuestas virtudes
intrnsecas y/o maldades constitutivas de tales procesos participativos.
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