Alternativas Solucion Crisis Ambiental Panama

Asociación para la Promoción de Nuevas Alternativas de Desarrollo
Francisco Rivas, Alternativas de Solución a la Crisis Ambiental de Panamá, 2008

GLOSARIO
µg EQT/L Microgramo de Equivalencia Tóxica por litro.

µg EQT/t Microgramo de Equivalencia Tóxica por tonelada (métrica).
AMP Autoridad Marítima de Panamá.
ANAM Autoridad Nacional del Ambiente.
ANDIA Asociación Nacional de Distribuidores de Insumos Agropecuarios y
Maquinaria.
ARAP Autoridad de los Recursos Acuáticos de Panamá.
ASEP Autoridad Nacional de los Servicios Públicos.
ATSDR Agencia para Sustancias Tóxicas y el Registro de Enfermedades (en
español)
MTD Mejores Técnicas Disponibles (BAT, Best Available Techniques).
MPA Mejores Prácticas Ambientales (BET, Best Environmental Techique).
CCAD Comisión Centroamericana de Medio Ambiente y Desarrollo.
CdP-3 Conferencia de las Partes (CdP-3) de la Convención de Estocolmo
sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes (COPs) se realizó del
30 de abril al 4 de mayo, en Dakar, Senegal
COCATRAM Comisión Centroamericana de Transporte Marítimo.
COPNI Compuestos Orgánicos Persistentes No Intencionales.
COPs Compuestos Orgánicos Persistentes.
CSS Caja de Seguro Social.
D/F Dioxinas y Furanos.
DIMAUD Dirección Municipal de Aseo Urbano Domiciliario (Municipio de
Panamá).
LMP Límites Máximos Permitidos.
MARPOL Convenio para Prevenir la Contaminación por Buques.
MIDA Ministerio de Desarrollo Agropecuario.
MIDES Ministerio de Desarrollo Social.
MINSA Ministerio de Salud.
MOLPASA Molinos de Papel S.A.
NNAT Niños, niñas y adolescentes trabajadores.
OCBs Organizaciones Comunitarias de Base
IOMC Programa Interorganizaciones de para la Gestión Racional de
Productos Químicos.
OIT Organización Internacional del Trabajo.
OMF Operaciones de Manejo Forestal.
ONGs Organizaciones No Gubernamentales.
OPS Organización Panamericana de la Salud.
PCBs Bifenilos Policlorados.
PIB Producto Interno Bruto.
PNI Plan Nacional de Implementación del Convenio de Estocolmo
ppt Picogramo/gramo (pg/g).
ppb Nanogramo/gramo o microgramo/kilo (ng/g o µg/kg)
PyMES Pequeñas y Microempresas.
SACH Servicio de Aseo de Chiriquí.
SAICM Enfoque Estratégico para la Gestión de Productos Químicos a Nivel
Internacional.
UNITAR Programa sobre Productos Químicos, Desechos y Gobernabilidad
Ambiental.

CAPITULO I
INTERESADOS DIRECTOS Y RIESGOS SOCIALES EN LAS ALTERNATIVAS
PROPUESTAS
Resumen Ejecutivo
Entenderemos por “interesado directo” a toda persona, grupo o institución que

tenga un interés en el Plan Nacional de Implementación (PNI) del Convenio de
Estocolmo. Esta definición abarca a los beneficiarios e intermediarios previstos,
ganadores y perdedores y a los que participen o se vean excluidos de los
procesos de adopción de decisionesi.
El propósito de este ejercicio es determinar los actores a quienes se debe

consultar y comprometer como parte del proceso de preparación del PNI o de
iniciativas específicas propuestas para la reducción y eliminación de
contaminantes orgánicos persistentes. Al mismo tiempo, el propósito es señalar a
los ganadores y perdedores, a quienes tengan derechos, intereses, recursos,
conocimientos especializados y talento para participar en el proceso o influir en
su curso.
1. La Gestión de los PCBs.
La gestión de los PCBs, dentro del Plan Nacional de Implementación (PNI) del
Convenio de Estocolmo, involucra a 4 tipos de interesados directos: a) los
grupos vulnerables (niños especialmente los niños trabajadores y de la calle, las
mujeres especialmente las mujeres embarazadas, los agricultores y pescadores,
los trabajadores de las empresas eléctricas en contacto con el equipo
contaminado y los trabajadores de la salud en contacto con las personas
contaminadas), b) las empresas eléctricas, principalmente las de distribución; c)
las otras empresas e instituciones gubernamentales que cuentan con equipo
eléctrico contaminado; y d) las entidades gubernamentales directamente
relacionadas (MINSA y ANAM), las ONGs / Universidades y los medios de
comunicación colectiva). Se han elaborado matrices de participación de
interesados en función del PNI.
1.1. Interesados Directos en la gestión de los PCBs.

Hemos identificado como protagonistas principalesii del PNI en la gestión de los
PCBs a los siguientes:
Empresas de distribución eléctrica: Unión Fenosa/Edemet-Edechi y Elektra
Noreste, S.A.
Empresa de transmisión eléctrica: ETESA.
Ministerio de Salud (MINSA).
Empresas de generación eléctrica: Fortuna, AES Panamá, Bahía Las Minas, Pam
Am Termal Generating, Petroterminales de Panamá, Bocas Fruit Company, Isla
Colón, Corrugados.
Sector público: 170 dependencias estatales, el Instituto de Acueductos y
Alcantarillados Nacional, la Potabilizadora de Chilibre, el Instituto Nacional de
Deportes, el Estadio Justino Salinas, y el Patronato de la Feria de Azuero.
Sector privado: 40 empresas, incluye ingenios azucareros y grandes almacenes.
Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM).
Dirigentes comunitarios / Líderes religiosos: en las comunidades en donde

existe un riesgo de contaminación PCB.
ONGs/Universidades: las que desarrollan proyectos de conservación ambiental
y de desarrollo local en comunidades amenazadas por contaminación con PCB.
Medios de comunicación colectiva.
Tabla No. 31
Matriz de interesados / intereses con relación al PNI
Interesados Intereses
directos
Empresas de El inventario realizado determinó que el 99.25% de los equipos
distribución eléctrica: con aceite dieléctrico que se encuentran en el país pertenecen a
Unión estas empresas (aproximadamente 57,777 equipos). Se
Fenosa/Edemet- contabilizaron 323 equipos contaminados con PCB.
Edechi y Elektra Las empresas tienen interés en cumplir con la normativa
Noreste, S.A. ambiental y de salud, sustituyendo los equipos contaminados y
eliminándolos de manera ambientalmente racional los equipos en
desuso, para evitar sanciones pecuniarias (La identificación se
realiza mediante prueba con el Kit Clor-N-Oil 50).
Las empresas tienen interés en prevenir accidentes con equipos
contaminados para evitar eventuales indemnizaciones a afectados
y proteger su imagen corporativa ante sus clientes, en momentos
en que las tarifas eléctricas experimentan un aumento.
Las empresas no estarían tan interesadas, por el costo económico
que implica, en continuar el inventario en los postes del sistema
eléctrico, en las casetas y transformadores en superficie
(gabinete) en las áreas aledañas al canal de Panamá, en las
provincias de Panamá y Colón.
Empresas de El inventario estableció que 268 equipos le pertenecen a estas
generación eléctrica: empresas. No se contabilizaron equipos contaminados.
Fortuna, AES Las empresas estarían interesadas en completar el inventario de
Panamá, Bahía Las PCBs y eventualmente sustituir los equipos contaminados porque
Minas, Pam Am se trata de un número relativamente reducido, permitiéndoles
Termal Generating, ponerse al día en el cumplimiento de la normativa ambiental y de
Petroterminales de salud.
Panamá, Bocas Fruit Las empresas generadoras estarían interesadas en mejorar su
Company, Isla Colón, imagen corporativa, evitando accidentes con eventuales equipos
Corrugados. contaminados con PCB, especialmente frente a un incremento de
Empresa de las críticas y movilizaciones de las comunidades campesinas e
transmisión eléctrica: indígenas panameñas, las cuales cuestionan sus beneficios
ETESA posee 55 sociales y ambientales.iii
equipos.
Sector público: Se inventariaron 170 equipos eléctricos, de los cuales 21 estaban
incluyendo el contaminados.
Instituto de Los encargados de las dependencias estatales que poseen equipos
Acueductos y eléctricos muestran escaso interés en aplicar un sistema de gestión
Alcantarillados de PCBs ambientalmente adecuado debido al poco conocimiento
Nacional, la sobre los riesgos, legislación y métodos alternativos; los costos que
Potabilizadora de implica resolver el problema y la existencia de trámites
Chilibre, el Instituto burocráticos que dificultan la obtención de recursos financieros
Nacional de Deportes, necesarios para atender el problema; y la movilidad del personal
el Estadio Justino administrativo y técnico, con cada cambio de gobierno.
Salinas, y el El interés en implementar el Convenio de Estocolmo y el Convenio
Patronato de la Feria de Basilea en las dependencias estatales provendría principalmente
de Azuero. de las obligaciones contraídas por el Estado panameño.

directos
Sector privado: 40 Poseen aproximadamente 116 equipos eléctricos, de los cuales
empresas, incluye 35 se encuentran contaminados con PCB.
ingenios azucareros y El sector azucarero muestra interés en superar el rezago en
grandes almacenes. materia de Producción Mas Limpiaiv. La gestión ambientalmente
adecuada de los equipos eléctricos podría incorporarse al
Proyecto para establecer sistemas de inocuidad en las
empresas agroindustriales del país (MIDA – AECI), el cual
incluye la capacitación y asesoría por parte del MINSA. Este
interés está asociado al cumplimiento de los criterios de calidad
incorporados al Tratado de Promoción Comercial con los
Estados Unidos.
Dirigentes Los líderes y ONGs/Universidades de las comunidades en
comunitarios / “situación crítica” por la posibilidad de que ocurran el derrame o
Líderes religiosos. incendio del aceite dieléctrico o incendio contaminado con PCB,
ONGs/Universidades. estarían interesados en eliminar este riesgo.
La activación de los dirigentes, líderes y ONGs/Universidades
ocurriría en la medida que posean información sobre los
riesgos.
Ministerio de Salud Están interesados en garantizar la salud humana y la
(MINSA). conservación ambiental, dando cumplimiento a los Convenios
Autoridad Nacional de Estocolmo, Basilea y Rótterdam, y de cualquier otro del que
del Ambiente la República de Panamá sea signataria en esta materia.
(ANAM). La implementación de dichos Convenios, adquiere especial
interés tanto para el MINSA como la ANAM, para dar
cumplimiento a los acuerdos incorporados en el Tratado de
Promoción Comercial con los Estados Unidos (Capítulo 17,
Ambiental), entre los cuales se establece : “que los acuerdos
ambientales multilaterales, de los cuales ambos sean parte,
juegan un papel importante en la protección del ambiente a
nivel global y nacional, y que la importancia de la
implementación respectiva de estos acuerdos es fundamental
para lograr los objetivos ambientales contemplados en estos
acuerdos”v.
Adicionalmente dicho Tratado precisa que “legislación
ambiental” significa cualquier ley o regulación de una Parte, o
disposiciones de las mismas, “cuyo propósito principal sea la
protección del medio ambiente o la prevención de algún peligro
contra la vida o salud humana, animal o vegetal, mediante: (a)
la prevención, reducción o control de una fuga, descarga o
emisión de contaminantes ambientales; (b) el control de
químicos, sustancias, materiales y desechos ambientalmente
peligrosos o tóxicos y la diseminación de información
relacionada con ello”.
Medios de Los medios de comunicación colectiva estarían interesados en
comunicación comunicar a la comunidad nacional sobre riesgos o incidentes
colectiva. ambientales.

Tabla No. 32
Matriz de Impactos de los Interesados Directos / Protagonistas Principales en el PNI
Interesado Características Interés y Cuestiones de Potencial y Consecuencias y
directo expectativas Interés deficiencias conclusiones para PNI
MINSA Decisiones Principal papel en el Principal No se dispone de Aprovechamiento de los

centralizadas en proyecto. cuestión de suficientes conocimientos
materia de recursos. Mejor imagen en la interés: la salud recursos especializados
El Ministro decide los comunidad. pública. financieros. disponibles.
proyectos que se Contribuir a Coopera bien Conocimientos Examen de la asignación
ejecutarán. cumplimiento con con todos los especializados centralizada de los
Proteger la salud de exigencias Ministerios. disponibles recursos y comprobación
la población. ambientales del (expertos con de que se disponga de
Organizaciones Tratado de capacitación en recursos para la gestión
comunitarias como Promoción gestión de los de PCBs.
asociados (Comités Comercial (TPC) bifenilos Actualización del
de Salud, Juntas entre Panamá y policlorados). inventario nacional de
Administradoras de Estados Unidos Capacidades de PCBs.
Acueductos Rurales). Contribuir a la planificación. Apoyar al sector de
aplicación de los distribución en los
Convenios de planes de sustitución
Estocolmo y Basilea. transformadores en los
Papel rector en postes que tienen PCBs,
todos los Proyectos y la eliminación de los
relacionados con residuos de equipo
productos químicos. contaminado.
Mejores indicadores Incentivos y exigencia
de salud. de compromisos a
instituciones
gubernamentales y
empresas, para la
sustitución de equipo
contaminado

Interesado directo Características Interés y expectativas Cuestiones de Potencial y Consecuencias y

Interés deficiencias conclusiones para
PNI
ANAM Decisiones Función rectora en el Respeto del medio Se podrá Necesaria una
centralizadas en cumplimiento de las ambiente disponer de política de
materia de normas ambientales por como principal recursos gestión de los
recursos. parte de las empresas e cuestión de interés financieros bifenilos
El Administrador impulso a la producción Podrían mejorar las por medio de policlorados.
General decide los mas limpia (P+L). relaciones con las agencias Incluir a las
proyectos que se Contribuir a Ministerio de Salud, de empresas
ejecutarán. cumplimiento con a partir del PNI del cooperación eléctricas dentro
Proteger el medio exigencias ambientales Convenio de internacional. de los programas
ambiente del país. del Tratado de Estocolmo. Carece de de Producción +
Organizaciones Promoción Comercial Experiencia de disponibilidad Limpia,
comunitarias (TPC) entre Panamá y trabajo con las de procurando
como asociados Estados Unidos. ONGs/Universidades. conocimientos incentivos
(Consejos Carece de funciones especializados económicos a los
Consultivos específicas en en el tema de planes de
Ambientales, materia de gestión PCBs. sustitución
Comités de de los bifenilos transformadores
Cuenca, Comités policlorados. que tienen PCBs y
de Voluntarios la eliminación de
Ambientales. los residuos de
Mejores equipo
indicadores contaminado.
ambientales.

Interesado directo Características Interés y Cuestiones de Potencial y Consecuencias y

expectativas Interés deficiencias conclusiones para
PNI
Empresas de Decisiones Trabajadores poco Poca atención al Recursos Poco conocimiento
distribución descentralizadas (en calificados en la mantenimiento de disponibles muy de tecnologías
eléctrica: Unión el ámbito de cada gestión de los bifenilos equipos con PCBsy la limitados. alternativas para los
Fenosa/ empresa y no como policlorados. eliminación Se puede PCBs.
Edemet-Edechi y sector energético). Necesaria la creación ambientalmente compartir el Identificación de las
Elektra Noreste, S.A. Financiación de capacidad de adecuada de los conocimiento del empresas que estén
Empresas de restringida al almacenamiento residuos. problema. dispuestas a
generación eléctrica: cambio del equipo. temporal hasta la Podrían mejorar las Necesidad de colaborar con el PNI.
Fortuna, AES Todo proyecto tiene destrucción. relaciones con el conocimientos Cronograma de
Panamá, Bahía Las que crear Menos riesgos para la Ministerio de Salud especializados. completa eliminación
Minas, Pam Am oportunidades salud humana. (MINSA) y la de PCBs en los
Termal Generating, financieras. Beneficios Autoridad Nacional equipos eléctricos al
Petrotermina-les de El medio ambiente empresariales a la del Ambiente 2025.
Panamá, Bocas Fruit ES incluido dentro vista (mejora de (ANAM).
Company, Isla de las políticas de imagen corporativa en No están claros los
Colón, Corrugados. calidad. una coyuntura de posibles beneficios
Empresa de críticas provenientes para el sector.
transmisión de la sociedad civil).
eléctrica: ETESA. Colaboración con otras
contrapartes.
Medios de Estructura Defensa de la No siempre existe Amplia red de Sensibilización del
comunicación administrativa población amenazada una adecuada relaciones con público acerca de la
colectiva. descentralizada. ´por la contaminación relación con las líderes gestión de los PCBs y
Alerta a la población con PCBs. entidades comunitarios y de de los riesgos para la
sobre riesgos para la El libre acceso a la gubernamentales y organizaciones salud y el medio.
salud y el ambiente. información, la ética las empresas laborales. Denuncia de
en las prácticas eléctricas. Carencia de incumplimiento de la
gubernamentales y la Intereses en el periodistas normativa por las
protección del medio acceso del público a especializados en empresas e
ambiente. la información. los PCBs. instituciones.

Interesado Características Interés y Cuestiones de Potencial y deficiencias Consecuencias y

directo expectativas Interés conclusiones para
PNI
Sector público: Decisiones Necesaria la Podrían recibir la Recursos disponibles Poco conocimiento
incluyendo el descentralizadas (en creación de orientación (y inexistentes. de tecnologías
Instituto de el ámbito de cada capacidad de mejorar las Se puede compartir el alternativas para los
Acueductos y institución). almacenamiento relaciones) del conocimiento del PCBs.
Alcantarillados Todo proyecto tiene temporal hasta la Ministerio de Salud problema. Identificación de las
Nacional, la que ser sometido a destrucción. (MINSA) y la Necesidad de empresas que estén
Potabilizadora de un proceso Menos riesgos para Autoridad Nacional conocimientos dispuestas a
Chilibre, el Instituto burocrático la salud humana. del Ambiente especializados. participar.
Nacional de complicado. Beneficios (ANAM). Ninguna atención al Los presupuestos de
Deportes, el Estadio El medio ambiente institucionales la Carecen de mantenimiento de las instituciones no
Justino Salinas, y el no es una prioridad. vista conocimiento sobre equipos con PCBsy la incluyen financiación
Patronato de la (cumplimiento con los posibles eliminación para el cambio del
Feria de Azuero. los acuerdos beneficios ambientalmente equipo contaminado,
multilaterales, institucionales. adecuada de los ni su eliminación
Convenios de residuos. ambientalmente
Estocolmo y adecuada.
Basilea).
Colaboración con
otras contrapartes.
ONGs/Universidade Estructura Medio ambiente No siempre existe Carencia de recursos Interés en aplicación
s administrativa, seguro, una adecuada necesarios para de legislación y
financiera y técnica especialmente para relación con las funcionar. normativa a las
flexible. indígenas, entidades Experiencia en empresas e
Protección de la campesinos, gubernamentales y capacitación utilizando instituciones.
salud y el mujeres, niños, las empresas métodos participativos y Incorporación de
medioambiente a trabajadores de eléctricas. enfoques andragógicos. comunidades y
grupos vulnerables plantaciones. Intereses en Amplia red de relaciones grupos vulnerables a
de la población como Eliminación de los participar con líderes comunitarios los planes de
objetivo. PCBs en el país. activamente en el y de organizaciones minimización y
diseño y ejecución laborales. eliminación de PCBs.
del PNI.

Interesado Características Interés y Cuestiones de Potencial y deficiencias Consecuencias y

directo expectativas Interés conclusiones para
PNI
Sector privado: Decisiones Trabajadores nada Podrían recibir la Recursos no disponibles. Poco conocimiento
incluye ingenios descentralizadas (en calificados en la orientación (y Ninguna atención al de tecnologías
azucareros y el ámbito de cada gestión de los mejorar las mantenimiento de alternativas para
grandes almacenes. empresa). bifenilos relaciones) del equipos con PCBs y la los bifenilos
Los presupuestos de policlorados. Ministerio de Salud eliminación policlorados.
inversión no incluyen Necesaria la (MINSA) y la ambientalmente Identificación de
financiación para el creación de Autoridad Nacional adecuada de los las empresas que
cambio del equipo capacidad de del Ambiente residuos. estén dispuestas a
contaminado, ni su almacenamiento (ANAM). Se puede compartir el participar.
eliminación temporal hasta la Mayoría de conocimiento del Cronograma de
ambientalmente destrucción. empresas carecen problema. completa
adecuada. Menos riesgos para de conocimiento Necesidad de eliminación de
Todo proyecto tiene la salud humana. sobre los posibles conocimientos PCBs en los
que crear Beneficios beneficios especializados. equipos eléctricos
oportunidades empresariales a la empresariales o al 2025.
financieras. vista en el sector prevalece enfoque
El medio ambiente azucarero de externalización
no es una prioridad. (cumplimiento con de costos
las exigencias ambientales.
ambientales del
Tratado de
Promoción
Comercial Panamá
– Estados Unidos).
Colaboración con
otras contrapartes.

1.2. Impacto del PNI en los grupos vulnerables.
Tabla No. 33
Matriz de Impactos en el PNI de los Interesados Directos / Grupos
Vulnerables
Interesados directos Intereses Probable Prioridad de
impacto del interés
PNI
Las mujeres en general, Bebés y niños + 1
pero especialmente las saludables.
mujeres embarazadas Condiciones
en las comunidades saludables para
aledañas a las 7 contribuir con
situaciones críticas. ingresos a
Especialmente los que economía familiar.
viven en las Mantener la
comunidades que actividad pesquera
tienen al pescado como como principal
una fuente principal de fuente de
alimento subsistencia.
(biomagnificación).
Los niños en general, Entorno de trabajo + 1
incluyendo los seguro, protección
conglomerados urbanos social, otra fuente
de Chilibre y La de ingresos.
Chorrera.
Pescadores, Buenas cosechas, + 2
agricultores, mejor salud,
trabajadores de mejores ingresos.
plantación azucarera, Conservar empleo
trabajadores de y fuente de
instituciones sustento.
gubernamentales.
Trabajadores de Mejor salud, + 1
empresas eléctricas que protección contra
tienen contacto equipo riesgos de
contaminado. accidentes
Trabajadores de la laborales, entorno
salud que atienden de trabajo seguro.
personas contaminadas
con PCB.
Turistas que visitan las Entornos naturales +/- 4

áreas identificadas y comunitarios
como “críticas”. sanos y seguros.
Población en general de Entornos naturales +/- 3
las comunidades y comunitarios
aledañas a dichos sanos y seguros.
equipos en general.
+ Posible impacto positivo en el interés.
- Posible impacto negativo en el interés.

+/- Posibles impactos positivos y negativos en circunstancias

diferentes.
1.3. Influencia e importancia de los interesados directos con

relación al PNI.
Las “Orientaciones sobre la evaluación socioeconómica” elaboradas por

FMAM PNUMA/FMAM, definen “influencia” como el poder que tienen los
interesados directos en el ‘proyecto’, en este caso el PNI, en términos de
persuasión o impulso a otros para que adopten decisiones o hagan algo.
Por “importancia” se entiende la prioridad atribuida por el ‘proyecto’, en
este caso el PNI, a la atención de las necesidades e intereses de cada
interesado directo.
Los actores principales y los grupos vulnerables, con excepción de los
trabajadores de la Autoridad el Canal de Panamá y de las empresas
eléctricas, no logran identificar las situaciones de riesgo derivadas de la
existencia de equipo contaminado con PCB en uso o desuso. Las
instituciones gubernamentales carecen de un manejo ambientalmente
adecuado de los equipos eléctricos contaminados en uso y en desuso y esto
debe ser motivo de especial preocupación en el proceso de implementación
del PNI, pues el liderazgo estatal puede ser cuestionado.
El problema aparentemente no obedece a factores económicos o sociales,

pues en la coyuntura actual el estado panameño dispone de recursos
suficientes para sustituir los equipos contaminados y realizar una correcta
disposición final, enviándolos a Europa. Además, una decisión de esta índole
no afectará la situación laboral de ningún funcionario. Estamos en
presencia del desconocimiento de los riesgos inherentes por parte de las
autoridades encargadas de tomar las decisiones, o de ausencia de voluntad
política para actuar. La posibilidad que la principal Planta Potabilizadora del
país durante años enfrentara el riesgo de contaminación por los equipos
eléctricos contaminados con PCB, es un ejemplo de esta actitud
desaprensiva.
El desinterés de las empresas privadas (sector agroindustrial e inmobiliaria)

en establecer sistemas ambientalmente aceptables para el manejo de
equipo eléctrico potencialmente contaminado por PCB. Frente al incremento
de las tarifas de la energía eléctrica, grandes clientesvi están instalando
transformadores y otros equipos con el propósito de reducir costos,
excluyendo consideraciones ambientales. Los grandes clientes del Mercado
Eléctrico panameño son: Cemento Panamá, Desarrollo Inmobiliario del Este,
MegaDepot, Melo y Cía. y Ricamar.

Tabla No. 34
Matriz de Importancia de los Interesados Directos
Cuadrante A Cuadrante B
(Interesados de suma importancia para el (Interesados directos de suma importancia
proyecto, pero influyen poco). para el proyecto, y que tienen también suma
importancia para su éxito).
6. MINSA
1. Las mujeres en general, pero 7. ANAM
especialmente las mujeres embarazadas. 8. Empresas de distribución n eléctrica:
2. Los niños en general, pero especialmente Unión Fenosa/
los niños de la calle y niños trabajadores. Edemet-Edechi y Elektra Noreste, S.A.
3. Pescadores, agricultores, artesanos. 9. Empresas de generación eléctrica:
4. Trabajadores de empresas eléctricas que Fortuna, AES Panamá, Bahía Las Minas,
tienen contacto equipo contaminado. Pam Am Termal Generating,
5. Trabajadores de la salud que atienden Petroterminales de Panamá, Bocas Fruit
personas contaminadas con PCB. Company, Isla Colón, Corrugados.
10. Empresa de transmisión eléctrica: ETESA.
11. ONGs/Universidades
Requieren iniciativas especiales para que sus 12. Medios de comunicación colectiva.
intereses se vean protegidos. El esfuerzo se orienta a crear alianzas
estratégicas.
Cuadrante C Cuadrante D
(Interesados directos con mucha influencia, (Interesados directos tienen poca prioridad,
que pueden ser decisivos para los resultados pero posiblemente requieran de vigilancia y
del PNI, pero cuyos intereses no son la meta evaluación limitadas).
del PNI).
13. Sector público: incluyendo el Complejo 14. Sector privado: sector agroindustrial e
Hospitalario Arnulfo Arias Madrid, el inmobiliaria.
Instituto de Acueductos y Alcantarillados
Nacional, la Potabilizadora de Chilibre, el
Instituto Nacional de Deportes, el Estadio
Justino Salinas, y el Patronato de la Feria Es improbable que sean objeto de actividades
de Azuero. y gestión de proyecto.
Requiere de un sistema de vigilancia y control
ambiental.
Tabla No.35
Matriz de Influencia/Importancia de los Interesados Directos
Suma importancia/poca influencia
Suma importancia e influencia
1.2 6.7.
3
8
4.5 9.10
11
12
13 14
Poca importancia/poca influencia

Poca importancia/mucha influencia

1.4. Participación de los interesados directos.
A continuación se presenta un resumen de la participación de los interesados directos, estableciendo sus funciones.
Tabla No.36
Matriz resumida de participación de los interesados directos
Tipo de Información Consulta Asociación Control
participación
Etapa de
la iniciativa
Identificación Las mujeres en general, pero Empresas de distribución Comité Nacional MINSA
especialmente las mujeres n eléctrica: Unión Fenosa/ PCBs.
embarazadas. Edemet-Edechi y Elektra ANAM
Los niños en general, pero Noreste, S.A. ONGs/Universidad
especialmente los niños de la calle es
y niños trabajadores. OCBs.
Pescadores, agricultores,
artesanos.
Trabajadores de empresas
eléctricas que tienen contacto con
equipo contaminado.
Trabajadores de la salud que
atienden personas contaminadas
con PCB.


participación
Etapa de
la iniciativa
Planificación Empresas de distribución ONGs/Universidad MINSA
n eléctrica: Unión Fenosa/ es
Edemet-Edechi y Elektra OCBs.
Noreste, S.A. MINSA
Empresas de generación ANAM
eléctrica: Fortuna, AES
Panamá, Bahía Las Minas,
Pam Am Termal
Generating,
Petroterminales de
Panamá, Bocas Fruit
Company, Isla Colón,
Corrugados.
Empresa de transmisión
eléctrica: ETESA.

Tipo de participa- Información Consulta Asociación Control

cion
Etapa de
la iniciativa
Aplicación y Las mujeres en general, pero Empresas de distribución n ONGs/ MINSA
vigilancia especialmente las mujeres eléctrica: Unión Fenosa/ Universidades ANAM
embarazadas. Edemet-Edechi y Elektra OCBs.
Los niños en general, pero Noreste, S.A.
especialmente los Empresas de generación
niños de la calle y niños eléctrica: Fortuna, AES Panamá,
trabajadores. Bahía Las Minas, Pam Am
Pescadores, agricultores, Termal Generating,
artesanos. Petroterminales de Panamá,
Trabajadores de empresas Bocas Fruit Company, Isla
eléctricas que tienen contacto Colón, Corrugados.
con equipo contaminado. Empresa de transmisión
Trabajadores de la salud que eléctrica: ETESA.
atienden personas
contaminadas con PCB.
Evaluación Las mujeres en general, pero ONGs/ MINSA
especialmente las mujeres Universidades ANAM
embarazadas. OCBs.
Los niños en general, pero
especialmente los
niños de la calle y niños
trabajadores.
Pescadores, agricultores,
artesanos.

Trabajadores de empresas
eléctricas que tienen contacto
con equipo contaminado.
Trabajadores de la salud que
atienden personas contaminadas
con PCB.
Empresas de distribución n
eléctrica: Unión Fenosa/
Edemet-Edechi y Elektra
Noreste, S.A.
Empresas de distribución n
eléctrica: Unión Fenosa/
Edemet-Edechi y Elektra
Noreste, S.A.

1.5. Análisis STEP.
El análisis STEP (Sociológico, Tecnológico, Económico y Político) es un

instrumento dinámico de planificación estratégica que se puede utilizar al
principio de cualquier iniciativa y facilita el examen de las circunstancias en
que se desarrollará la iniciativa.
1.5.1.Análisis de tendencias.
Políticas
a) El Estado panameño le otorga al Sector Eléctrico un valor estratégico
para sostener el acelerado crecimiento económico. Una circunstancia
favorable al PIN del Convenio de Estocolmo es que las empresas
eléctricas poseen planes para un manejo ambientalmente adecuado de
los PCBs, los cuales pueden ser transferidos y adaptados por las
empresas e instituciones gubernamentales que muestran un atraso
tecnológico en este campo. Sin embargo, el Estado panameño será
reticente a imponerle a las empresas eléctricas metas ambientales (por
ejemplo, plazos muy cortos para sustitución de equipo en uso
contaminado con PCB o de eliminación de los residuos), que impliquen
incrementos de costos que puedan verse reflejados en las tarifas o que
hagan perder competitividad al país.
b) El Estado panameño promueve activamente la formalización de tratados

de libre comercio con distintos países de América y Asia. El Tratado de
Promoción Comercial con los Estados Unidos, conceptuado como el
principal instrumento de inserción al mercado internacional, ha
establecido cláusulas que obligan al país a cumplir con los tratados
multilaterales, especialmente en lo relacionado con el uso de sustancias
químicas. El PNI del Convenio de Estocolmo contribuye de manera
significativa a cumplir con las normas ambientales establecidas en los
tratados de libre comercio y, en general, por la Organización Mundial del
Comercio (OMC).
c) La expansión de las operaciones de las empresas eléctricas se ha

desarrollado en el marco de relaciones a veces conflictivas con el
entorno institucional y comunitario: la ANAM ha impuesto multas
significativas a raíz de incidentes tales como el derrame de
combustibles, varias comunidades se han opuesto a la construcción de
hidroeléctricas y los usuarios reclaman un continuo incremento de las
tarifas. Una respuesta a estos problemas, por parte de las empresas, ha
sido la realización de proyectos de responsabilidad social empresarial
(reparación de caminos, construcción de escuelas, etc.), pero todavía
existe la percepción de que pocos avances se logran en materia de una
gestión ambiental limpia. La implementación del Convenio de

Estocolmo, por parte de estas empresas, no solo implicará cumplir con

una normativa a la que están obligadas, sino también ofrecer al país
una imagen corporativa de un mayor compromiso con el ambiente y la
salud de los panameños.
Económicas
a) El crecimiento de la economía panameña se acompaña de una reducción
de la tasa de desempleo (del 8,7% a 7,3% en los primeros 8 meses de
2007), lo cual otorga una mayor importancia a la mejora de las
condiciones de salud de la población. Las enfermedades generan costos
indirectos, al reducir la productividad y los ingresos de los trabajadores y
de sus familias, limitando así las potencialidades de crecimiento
económico. La implementación del Convenio de Estocolmo contribuye a
reducir los factores de riesgo asociadas a enfermedades degenerativas.
b) Continúa incrementándose el suministro de electricidad y agua,

originado por la generación de energía térmica; al igual que el consumo
de energía eléctrica, lo que plantea una mayor urgencia para la
sustitución del equipo en uso contaminado con PCB. La capacidad
instalada total en la República de en el año 2006 fue de 1,540.84 MW,
de los cuales el 87.57 % (1,349.25 MW) corresponden a plantas que
prestan el servicio público, el 11.66 % (179.80 MW) a plantas de auto
generadores conectados al Sistema Interconectado Nacional (SIN) y el
restante 0.82 % (12.59 MW) pertenece a los sistemas aislados. Desde el
punto de vista del tipo de central, el 55.33 % % (852.50 MW) del total
de la capacidad instalada en la República de Panamá en el año 2006,
correspondía a centrales hidroeléctricas, mientras que el 44.67 %
(688.34 MW), a plantas térmicas de distintas tecnologías.
En la Gráfica No.10 se presenta la evolución histórica de la capacidad

instalada en comparación con la demanda máxima del SIN para el
período comprendido entre los años 1986 y 2006. El margen de reserva
del SIN, que es el indicador de confiabilidad global más utilizado,
definido como la diferencia entre la capacidad instalada de generación y
la demanda máxima anual del sistema y expresado como porcentaje de
dicha demanda, registró su valor mínimo, de 30.7% en el año 1997.
Para el año 2006, cuando se registró una demanda máxima de 971.34
MW, dicho margen fue de 58.63 %. Una demanda récord de 1,024
megavatios se registró el 16 de abril de 2007, y fue atribuida a la ola de
calor que se registró en ese momento en todo el país. Esta situación ha
puesto en alerta a las autoridades, ya que la demanda esta muy cerca
de la capacidad total instalada del parque de generación, que es de
1,100 megavatios.

Gráfica No. 10
Evolución de la Capacidad Instalada Total Eléctrica
y la Demanda Máxima del SIN, Panamá, 1986 - 2006
Fuente: ASEP, Estadísticas del Sector Eléctrico, 2007.
c) En el año 2006 la cantidad total promedio de clientes fue 697,030, de

los cuales 301,394 (43 %) pertenecen a la zona de concesión de
EDEMET. La empresa ELEKTRA cuenta con 304,846 (44 %) y EDECHI
posee 90,790 clientes (13%). Todas las empresas registraron
incrementos de clientes como se observa en la Gráfica No. 10.
Tabla No 37
CONSUMO ELÉCTRICO EN LA REPÚBLICA
SEGÚN TIPO DE USUARIO EN MWH.: AÑOS 2005-2006.
Descripción 2005 2006 VAR. %
Total 4,781,599 4,961,113 3.8
Comercial 2,175,707 2,283,070 4.9
Residencial 1,493,567 1,542,671 3.3
Gobierno 750,880 776,116 3.4
Industrial 257,568 293,646 14
Grandes clientes 86,851 48,807 -43.8
Dirección de Estadística
Generadores
Fuente: 4,812y Censo,3,493
Contraloría General
-27.4de la
República
En el año 2006 las ventas de energía eléctrica realizadas por las empresas
distribuidoras fueron de 4,885.35 GWh. lo cual representa un incremento de
4.02% con respecto al año anterior.

Gráfica No. 11
Incremento de la Cantidad de Clientes por Distribuidora de Servicios
Eléctricos
Panamá, 2005 - 2006
Tecnológicos
a) Las empresas eléctricas se encuentran desarrollando planes de
modernización, los cuales incluyen la implantación de sistemas de
última generación de gestión y control de información (SCADA),
planificación y optimización de operaciones de distribución de energía
(DMS) y de gestión de incidencias eléctricas en la red
(ArcFM/Responder)vii. Esta modernización debe conducir a acelerar el
cambio de equipo anticuado, contaminado con PCB.
Sociales
a) Como resultado de la modernización, el promedio anual de empleados
del sector eléctrico para 2006 fue de 2,104 empleados directos,
registrando una reducción del 11.49 % con respecto a 2005, cuando se
habían empleado 2,377 personas. Del total de empleados en el sector
eléctrico en el año 2006, el 52 % eran empleados de las distribuidoras,
18 % de la empresa de transmisión y 30 % de las empresas de
generación. Mejoras ambientales que supongan costos no
contemplados por las empresas eléctricas, pueden conducir a una
mayor reducción de la planilla.

b) Las tarifas eléctricas muestran un incremento sostenido a partir del año

1999 como se observa en la Gráfica No. 6. En 2006 el Gobierno
panameño entregó a las empresas eléctricas un subsidio de $USA135.4
(se incrementó 481.3% con relación a 2005), el cual opera con un
Fondo de “Estabilización Tarifaría” con el propósito de equilibrar los
precios de la energía, a fin de atenuar el impacto en el aumento de la
tarifa en los consumidores finales (77% de los usuarios).
Gráfica No. 12
Evolución Histórica del Precio Promedio de la Electricidad
Panamá, 1987 - 2006


ASPECTOS SOCIOLOGICOS
La fuerza laboral del sector eléctrico está disminuyendo como consecuencia
1.5.2. Relación entre los de los procesos de modernización tecnológica, con una mejora de las
PCBs y las tendencias. condiciones de salud ocupacional.
Las empresas privadas eventualmente reducirían personal por un incremento
en los costos como resultado de la implementación de un sistema de gestión
de PCB ambientalmente adecuado.
Las comunidades pobres, principalmente en áreas rurales y dedicadas en gran
medida a la pesca, localizadas en cercanías de las áreas de almacenamiento
con residuos de equipo y aceite dieléctrico contaminado con PCB, se
encuentran expuestos a riesgos de contaminación.
Un número indeterminado de comunidades y personas, a lo largo del territorio
que estarían localizados en las cercanías de equipos (transformadores en
poste, gabinetes) contaminados.
DECISIONES DE POLÍTICA
EVALUACIÓN DE El Gobierno de Panamá carece una política nacional
para una gestión ambientalmente adecuada de los PCBs,
ECONOMICOS IMPACTOS incluyendo una legislación específica.
El Sector Eléctrico es un componente estratégico del El MINSA no ha establecido un cronograma a las
crecimiento económico de Panamá, las políticas empresas eléctricas mixtas, instituciones
ambientales que se apliquen en estas empresas gubernamentales y empresa privada para la eliminación
tendrán en consideración los impactos sobre la completa de las existencias de PCB al 2025.
competitividad del país, el incremento de las tarifas EVALUACIÓN INICIO
El Gobierno no ha tomado la decisión de sustituir el
eléctricas a la población y nuevas reducciones a la DE RESULTADOS STEPS
equipo eléctrico contaminado con PCB en las
planilla. instituciones gubernamentales.
Los costos para la eliminación de carcachas y aceite El MINSA y ANAM carecen de un plan para la
dieléctrico contaminado con PCB, utilizando las sustitución de equipo contaminado con PCB en las
plantas incineradoras de Europa y Norteamérica, son empresas privadas, ni se ha establecido incentivos en el
elevados, lo que obliga a prolongar el almacenamiento marco del Programa de Producción Mas Limpia (P+L).
temporal..
La mayoría de las empresas privadas y de las
instituciones gubernamentales no han incluido en sus IMPLEMENTACIÓN
presupuestos de inversión y operación, la sustitución INTERVENCIONES
del equipo en uso contaminado con PCB.
ASPECTOS TECNOLÓGICOS
Las empresas eléctricas distribuidoras mantienen un sistema ambientalmente
aceptable para la gestión de PCB (importación de equipo exento de aceite
contaminado, uso y mantenimiento, retiro, procesos de desencubado de aceite).
El sistema de gestión del PCB de las empresas eléctricas no es aplicado por las
entidades gubernamentales ni empresas privadas.
El almacenamiento temporal de los equipos eléctricos contaminados con PCB es
Francisco Rivas, Alternativas de Soluciónprolongado.
a la Crisis Ambiental de Panamá, 2008
No se cuenta con estudios técnicos y financieros para evaluar la posibilidad de
realizar la eliminación de los residuos contaminados en Panamá, considerando
las ofertas existentes (empresas incineradoras).
1.6. Análisis de los riesgos sociales derivado del PNI.
El Inventario Nacional de PCBs permite identificar tres escenarios para

eventuales riesgos sociales como resultado de la implementación del
Convenio de Estocolmo en Panamá:
1.6.1. Inexistencia de riesgos sociales.
El Inventario Nacional de PCBs concluyó que las empresas eléctricas

cuentan con un sistema ambientalmente aceptable para el manejo de estas
sustancias tóxicas, han logrado internalizar estos costos ambientales. No
obstante, existe un déficit, en cuanto a la capacitación y sensibilización a las
comunidades ubicadas en cercanías de las áreas de almacenamiento, para
que participen en tareas de vigilancia y control ante posibles incidentes
ambientales (derrames de aceite, incendios). Esto no debería causar
problemas financieros ni sociales, puesto que tanto Unión Fenosa como
Elektra Noreste cuentan con planes ambientales e iniciativas de
responsabilidad social empresarial que pueden servir de soporteviii. La
posibilidad de que las comunidades reaccionen con “pánico” ante los
riesgos, dependerá de la metodología utilizada en las acciones de
capacitación y sensibilización.
El manejo ambientalmente adecuado de los PCBs en los equipos eléctricos

de las entidades gubernamentales tampoco implica riesgos sociales. La
internalización de costos ambientales no implicaría reducción de puestos de
trabajo sino la contratación de profesionales y técnicos calificados en
materia de gestión de PCBs y la adopción de sistemas y tecnologías
apropiadas. Una inversión de esta naturaleza tendría un impacto positivo en
la implementación del Convenio de Estocolmo.
1.6.2. Riesgos sociales de impacto medio.
El establecimiento de un manejo ambientalmente aceptable de los PCBs en

las empresas privadas podría tener un impacto sobre sus costos de
operación, con una eventual afectación de la planilla.
Estas empresas deberían establecer procedimientos para almacenar,

desechar y derramar y manejar aceites de PCB, aceites contaminados por
PCB (50 a 500 ppm) y equipo de PCB. Las operaciones generales incluirían
la reparación y el mantenimiento preventivo periódico del equipo que exija
contacto directo con PCB (por ejemplo, cambiar las conexiones y tapas de
transformadores, cambiar los sellos de las válvulas y cápsulas que se
filtren), entubar aceites de PCB para muestras y su respectiva evaluación, y
otras actividades que incluyen la manipulación de PCB y aceites o
materiales contaminados con PCB. Adicionalmente, deben considerar los

costos por el almacenamiento temporal y su exportación para su completa

eliminación.
Las empresas vinculadas al mercado externo (Boca Fruit Co., ingenios

azucareros y avícolas) podrían ver afectada su competitividad en el corto
plazo. Y las empresas relacionadas con el mercado nacional (sector
inmobiliario, construcción y comercial) eventualmente verían afectada su
posición frente a agresivos competidores. La implementación de sistemas
ambientalmente aceptables para la gestión los PCBs, podría conducir al
recorte de personal, salvo que el Estado colabore empleando distintos
sistemas de compensación (subsidios).
1.6.3.Riesgos sociales de Impacto Alto.
El representante de Costa Rica en Cuarto Taller Regional de Preparación de

Inventarios Nacionales de PCBs, realizado en San Salvador (12-
14/07/2006) comentó que: “los transformadores se están vendiendo como
chatarra, por lo que están haciendo que todas las partidas arancelarias
tengan una ficha técnica. También señala que tienen antecedentes de
envíos a Panamá de PCBs, para ser usados como aumentadores de la
potencia sexual y contra el reumatismo” ix. Otro informe confirma que
podría estar ocurriendo desde Costa Rica el tráfico ilegal de transformadores
eléctricos contaminadosx. Este tipo de actividades generalmente son
realizadas por pequeñas empresas informales, las cuales hacen uso
intensivo de mano de obra. La erradicación de este comercio transfronterizo
debe acompañarse de medidas alternativas para los propietarios y
trabajadores que perderían sus medios de sustento.
Tabla No. 39
Matriz de Riesgos Sociales en la Gestión de PCBs del PNI
Grupo de Posible riesgo Probabilida Impacto Medida de Grado de
interesados directos de la medida d mitigación prioridad
de para la
gestión de los gestión del
PCBs. riesgo
Propietarios y Pérdida de A A Proyecto de Alto
trabajadores dedicados al medios de pequeñas
comercio transfronterizo sustento por el Empresas.
ilegal de aceite y cierre de sus
carcachas contaminadas operaciones
con PCB. comerciales.
Trabajadores de la Pérdida de B A Sector privado Alto
empresa privada que empleo / el gobierno
adoptan sistemas proporcionan
ambientalmente alternativas
adecuados para la gestión
de PCBs

2. La Gestión de Dioxinas y Furanos.
2.1. Interesados Directos en la gestión de las Dioxinas y

Furanos.
Hemos identificado como protagonistas principalesdel PNI en la gestión de

los PCBs a los siguientes:
• Consejos Municipales, Alcaldes y Direcciones/ Jefes de Aseo.
• MINSA, ANAM, AMP.
• Aguaseo S.A. (Municipio de Colón).
• Emas S.A. (Municipio de La Chorrera).
• Aseo Capital S.A. (Municipio de Arraiján).
• SACH (Municipios de David y Santiago).
• Revisalud S.A. (Municipio de San Miguelito).
• Las pequeñas empresas que operan como centros de acopio (“puntos de
compra”).
• Los talleres de empaque, localizados principalmente en el Distrito Capital
• Las industrias recicladoras (MOLPASA).
• Las industrias que utilizan un porcentaje de materiales reciclables
(aproximadamente un 10%): Papelera Istmeña, Vidriera Nacional.
• Medios de comunicación colectiva.
• Dirigentes comunitarios / Líderes religiosos.
• ONGs/Universidades.
Tabla No. 40
Interesado Intereses
s directos
Consejos Las autoridades locales están interesadas en establecer un sistema
Municipales, integral de manejo de los residuos sólidos, destinado particularmente la
Alcaldes y erradicación de los contaminantes vertederos a cielo abierto, para
Direcciones/ atender las demandas de su electorado y para mantener bajo su control
Jefes de esta función, en momentos en que existe un proyecto de ley sobre
Aseo. residuos que redefine el papel de los municipios.
El Municipio de Panamá, con financiamiento de la Agencia de
Cooperación Internacional de Panamá (JICA), se encuentra en al fase de
implementación del Programa de Plan de Manejo de los Desechos
Sólidos, el cual incluye: a) la modernización del sistema de recolección y
transporte; b) la construcción de estaciones de transferencia; c) la
ampliación y concesión a la empresa privada del Relleno Sanitario de
Cerro Patacón; y d) la capacitación y sensibilización ambiental a las
comunidades. El Municipio de Panamá es un aliado estratégico en el
proceso de implementación del Convenio de Estocolmo.
MINSA, Las instituciones gubernamentales están interesadas en intervenir de
ANAM, AMP. manera más activa en la solución de un problema ambiental critico para
la salud y el ambiente, y relevante para la percepción de los ciudadanos,
que se manifiesta especialmente en las grandes quemas y quemas
recurrentes de residuos sólidos en los vertederos municipales.

Aguaseo S.A. La normativa ambiental y el proyecto de ley que establece nuevos de

(Municipio de Colón). gestión, operación, control y vigilancia para garantizar que las empresas
Emas S.A. (Municipio privadas mejoren la calidad del servicio de recolección. El aumento de la
de La Chorrera). cobertura y frecuencia de recolección disminuiría las quemas domésticas
Aseo Capital S.A. de residuos sólidos.
(Municipio de Si estas empresas no logran construir rellenos sanitarios que sustituyan
Arraiján). los vertederos a cielo abierto, incumplirían con los contratos de concesión
SACH (Municipios de formalizados con los municipios, incurriendo en una causal de rescisión.
David y Santiago). Servicios de recolección y disposición final de los residuos sólidos en las
Revisalud S.A. áreas concesionadas es un factor que contribuye a la cultura de no pago
(Municipio de San de la tasa de aseo, afectando seriamente la sostenibilidad financiera de
Miguelito). las empresas.
Las pequeñas Estas empresas se han instalado en un sector económico en expansión y
empresas que operan esta tendencia se mantendrá en el futuro. La expansión del reciclaje en
como centros de Panamá depende fundamentalmente del comportamiento de las
acopio (“puntos de exportaciones, porque el mercado interno es reducido
compra”). Por otra parte, aunque el sector del reciclaje muestra una tendencia hacia
Los talleres de el crecimiento, depende de un sistema de recuperación altamente
empaque, localizados informal. Las empresas se abastecen de los materiales que miles de
principalmente en el personas están recuperando en condiciones ambientales y laborales
Distrito Capital precarias.
Las industrias El Tratado de Promoción Comercial entre Estados Unidos y Estados
recicladoras Unidos), actualmente en curso, establece cláusulas de obligatorio
(MOLPASA). cumplimiento en materia laboral y ambiental que podrían afectar las
Las industrias que exportaciones panameñas de materiales reciclables y productos
utilizan un porcentaje reciclados.
de materiales La nueva legislación panameña en curso de aprobación, relacionada con el
reciclables manejo de los residuos, requiere de un cambio en las formas de
(aproximadamente un recuperación actualmente vigentes.
10%): Papelera Los factores mencionados favorecerían la implementación del Convenio de
Istmeña, Vidriera Estocolmo en el sector de reciclaje panameño, en términos de la
Nacional. eliminación de las prácticas ambientalmente inadecuadas de realizar
quemas a cielo abierto para la extracción de metales.
Medios de Los medios de comunicación colectiva estarían interesados en continuar
comunicación comunicando a la comunidad nacional sobre riesgos o incidentes
colectiva. ambientales derivados de l manejo inadecuado de las basuras.
Dirigentes Los líderes cívicos del país, ONGs/Universidades, han manifestado de
comunitarios / Líderes manera reiterada su preocupación por los riesgos sanitarios y ambientales
religiosos. del manejo inadecuado de los residuos sólidos.
ONGs/Universidades. Distintas ONGs desarrollan múltiples iniciativas en comunidades en las
áreas de la capacitación y sensibilización ambiental, y pequeños proyectos
de recolección, transporte, reciclaje y disposición final de los residuos
sólidos.
Estos sectores tendrían un especial interés en la implementación del
Convenio de Estocolmo, como parte de sus esfuerzos para promover
comunidades limpias y saludables.

Tabla No. 41
Matriz de Impactos en el PNI de los Interesados Directos / Protagonistas Principales
Interesado Características Interés y Cuestiones Potencial y Consecuencias y
directo expectativas de Interés deficiencias conclusiones para PNI
MINSA • Decisiones • Principal papel en el • Principal • No se dispone de • Aprovechamiento de los

centralizadas en proyecto. cuestión de suficientes conocimientos
materia de recursos. • Mejor imagen en la interés: la recursos especializados disponibles.
• El Ministro decide los comunidad. salud financieros. • Examen de la asignación
proyectos que se • Contribuir a la pública. • Requiere mejorar centralizada de los
ejecutarán. aplicación del • Coopera bien los mecanismos de recursos y comprobación
• Proteger la salud de Convenio de con todos los coordinación con de que se disponga de
la población. Estocolmo. Ministerios. los municipios del recursos para la gestión
• Organizaciones • Papel rector en país, en materia de de los residuos sólidos.
comunitarias como todos los Proyectos residuos sólidos. • Actualización del
asociados (Comités relacionados con el • Conocimientos inventario nacional de
de Salud). manejo de residuos especializados Dioxinas y Furanos.
• Mejores indicadores sólidos. disponibles. La • Apoyar al sector de
de salud. Dirección de Salud distribución en la
Ambiental cuenta implementación del
con expertos con Programa de Manejo
capacitación en Integral de Residuos
gestión de residuos Sólidos.
sólidos. • Incrementar su
• Capacidades de participación en tareas de
planificación. monitoreo y vigilancia
ambiental a las Plantas
Incineradoras.

Interesado Características Interés y expectativas Cuestiones de Potencial y Consecuencias y

directo Interés deficiencias conclusiones para PNI
ANAM • Decisiones • Función rectora en el • Respeto del • Se podrá • Necesaria una política
centralizadas en cumplimiento de las medio disponer de de gestión de los
materia de normas ambientales por ambiente recursos residuos sólidos.
recursos. parte de las empresas e • (Manejo financieros por • Incluir a los municipios
• El Administrador impulso a la producción Integral de medio de las y empresas recolectoras
General decide los mas limpia (P+L). los Residuos agencias de dentro de los programas
proyectos que se • Carece de funciones Sólidos) como cooperación de Producción + Limpia,
ejecutarán. específicas en materia principal internacional. procurando incentivos
• Proteger el medio de gestión de los cuestión de • Debe contar económicos a los
ambiente del país. residuos sólidos. interés con una mayor municipios,
• Organizaciones • El proyecto de la nueva • Podrían disponibilidad comunidades y
comunitarias como ley de residuos sólidos mejorar las de empresas en la gestión
asociados le otorga el objetivo relaciones con conocimientos de residuos sólidos,
(Consejos primordial de promover Ministerio de especializados principalmente en la
Consultivos la investigación Salud, a en el tema de sustitución de los
Ambientales, científica y técnica, en partir del PNI la gestión de vertederos municipales
Comités de coordinación con el del Convenio residuos a cielo abierto por
Cuenca, Comités MINSA, la SENACYT), de Estocolmo. sólidos y rellenos sanitarios y
de Voluntarios los municipios y otras • Experiencia Dioxinas y otras tecnologías
Ambientales). instituciones de trabajo Furanos. ambientalmente
• Mejores especializadas, que con las adecuadas, así como el
indicadores involucren mejores ONGs/Univers manejo adecuado de las
ambientales. tecnologías y buenas idades. Plantas Incineradoras.
prácticas en la gestión
integral de los residuos.


directo Interés deficiencias conclusiones para
PNI
AMTP • Decisiones • Función rectora en el • Nuevas • Se podrá disponer • Necesaria una
centralizadas en cumplimiento de las responsabilidade de recursos política de gestión
materia de normas ambientales en s se derivan de financieros por de los residuos
recursos. el sector portuario. la I Conferencia medio del sólidos en el ámbito
• El Administrador • Carece de funciones Hemisférica presupuesto portuario.
General y la Junta específicas en materia sobre Protección estatal. • Incluir a las
Directiva deciden de gestión de los Ambiental • Debe contar con empresas
los proyectos que residuos de Portuaria una mayor propietarias de
se ejecutarán. embarcaciones, (Panamá, 10-13 disponibilidad de Plantas
• Proteger del especialmente sobre la de abril de conocimientos Incineradoras
ambiente en la incineración de 2007). especializados en el dentro de los
actividad portuaria. residuos. • Podrían tema de programas de
• Organizaciones establecer incineración de Producción +
como asociados relaciones de residuos sólidos y Limpia, procurando
(Cámara Marítima cooperación con Dioxinas y Furanos incentivos
de Panamá MINSA y ANAM.
• Experiencia de
trabajo con las
ONGs.
Consejos • Decisiones • Proveedor de los • Los servicios de • Pueden disponer de • Necesaria una
Municipales, descentralizadas en servicios de aseo aseo se brindan recursos técnicos y política municipal
Alcaldes y materia de público (recolección, sin que exista financieros, de gestión integral
Direcciones/ Jefes recursos. transporte y disposición una adecuada proporcionados por de los residuos
de Aseo. • El Concejo final de los residuos planificación las entidades sólidos.
Municipal decide los sólidos). (rutas, horarios, gubernamentales y • Incluir a las

proyectos que se • Carecen de recursos frecuencia del las agencias de comunidades,

ejecutarán. financieros y técnicos servicio, cooperación ONGs y
• Proveer el servicio en materia de gestión tecnología internacional. Universidades en la
de aseo público a de los residuos sólidos. apropiada). • Deben disponer de gestión de residuos
los Municipios del • El proyecto de la nueva • Deben mejorar conocimientos sólidos,
país.. ley de residuos sólidos la coordinación especializados en el principalmente en
• Organizaciones les reduce con el Ministerio tema de la gestión la identificación e
comunitarias como significativamente el de Salud de residuos sólidos. implementación de
asociados (Juntas ámbito de sus (MINSA) y la las Mejores
Comunales, decisiones, mientras Autoridad Prácticas
Comités de Aseo). que se fortalecen las Nacional del Ambientales y las
• Mejor desempeño del MINSA y ANAM. Ambiente Mejores Técnicas
en el gobierno (ANAM). Disponibles.
local.


PNI
Ocean Pollution • Decisiones • Trabajadores • Atención al • Recursos • Relativo conocimiento
Eco Klean, S.A. descentralizadas (en relativamente mantenimiento disponibles muy de tecnologías en
International el ámbito de cada calificados en de equipos debe restringidos. materia de técnicas de
Mar Consult Inc empresa), sujetas a procedimientos de ser evaluada. • Se puede incineración.
- IMC lo dispuesto en los incineración. • Podrían mejorar compartir el • Identificación de las
Naves Supply • Contratos de • Necesaria la creación de las relaciones conocimiento del empresas que estén
Servicios Concesión capacidad de con el Ministerio problema. dispuestas a
Tecnológicos de formalizados con disposición final de Salud • Necesidad de participar.
Incineración S.A. AMP. (cenizas). (MINSA) y la conocimientos • Cronograma de
Cámara Marítima • Financiación • Menos riesgos para la Autoridad especializados. mejoras tecnológicas.
de Panamá. restringida al salud humana. Nacional del
cambio del equipo. • Beneficios Ambiente
• Todo proyecto tiene empresariales a la vista (ANAM).
que crear (mejora de imagen
oportunidades corporativa en una
financieras. coyuntura muy
• El medio ambiente competitiva).
es una prioridad.
Aguaseo S.A. • Decisiones • Trabajadores calificados • Poca atención al • Recursos • Poco conocimiento de
Emas S.A. descentralizadas (en en la gestión de los mantenimiento disponibles muy tecnologías en materia
Aseo Capital el ámbito de cada residuos sólidos de equipos de limitados, como de recuperación y
S.A. empresa), sujetas a • Necesaria la creación de recolección y resultado reciclaje de los
SACH lo dispuesto en los capacidad de transporte; a los principalmente residuos sólidos.
Revisalud S.A. Contratos de disposición final. sitios de de las altas • Identificación de las
(Municipio de Concesión pactados • Menos riesgos para la disposición final. morosidades. empresas que estén

San Miguelito). con los Municipios. salud humana. • Podrían mejorar • Se puede dispuestas a
• Financiación • Beneficios las relaciones compartir el participar.
restringida al empresariales a la vista con el Ministerio conocimiento del • Cronograma de
cambio del equipo. (mejora de imagen de Salud problema. reducción de las
• Todo proyecto tiene corporativa en una (MINSA) y la • Necesidad de dioxinas y furanos,
que crear coyuntura de críticas Autoridad conocimientos mediante el
oportunidades provenientes de la Nacional del especializados. establecimiento de
financieras. sociedad civil, Ambiente programas de manejo
• El medio ambiente indispensable para (ANAM). integral de los
es una prioridad. incrementar la voluntad residuos sólidos, con
de pago de la tasa de un especial enfoque
aseo)xi. en la erradicación de
los vertederos
municipales a cielo
abierto.


PNI
ONGs/Universidade • Estructura • Medio ambiente seguro, • No siempre existe • Carencia de• Aplicación de
s administrativa, especialmente para una adecuada recursos normativas a las
financiera y indígenas, campesinos, relación con las necesarios para empresas e
técnica flexible. mujeres, niños, trabajadores entidades funcionar. instituciones.
• Protección de la de plantaciones. gubernamentales, • Experiencia en• Incorporación de
salud y el • Disminución de la liberación los municipios y capacitación comunidades y
medioambiente de dioxinas y furanos n el menos aun con las utilizando grupos vulnerables
a grupos país. empresas dedicadas métodos a los planes de
vulnerables de la a la recolección y participativos y manejo integral de
población como disposición final de enfoques los residuos
objetivo. los residuos sólidos. andragógicos. sólidos.
• Interés en participar • Amplia red de
activamente en el relaciones con
diseño y ejecución líderes
del PNI. comunitarios y
de
organizaciones
laborales.
Las pequeñas • Decisiones • Trabajadores nada • Ninguna atención al • Recursos • Poco conocimiento
empresas que descentralizadas calificados en la gestión de mantenimiento de disponibles de tecnologías
operan como (en el ámbito de los residuos sólidos y sobre equipos ni a inexistentes. alternativas en el
centros de acopio cada empresa). las dioxinas y furanos. procesos limpios en • Se puede reciclaje de los
(“puntos de • Los presupuestos • Necesaria la creación de segregado, compartir el residuos sólidos.
compra”). de inversión no capacidad de recuperación y conocimiento del • Identificación de las
Los talleres de incluyen almacenamiento temporal reciclaje de los problema. empresas que

empaque, financiación para hasta la disposición final residuos sólidos. • Necesidad de estén dispuestas a
localizados el cambio del (incluyendo la segregación, • Podrían recibir la conocimientos participar.
principalmente en equipo. limpieza, trituración y orientación (y especializados. • Cronograma para el
el Distrito Capital • Todo proyecto empaque). mejorar las diseño e
Las industrias tiene que crear • Menos riesgos para la salud relaciones) del implementación de
recicladoras oportunidades humana. Ministerio de Salud mejores técnicas
(MOLPA S.A.). financieras. • No se perciben beneficios (MINSA) y la disponibles y
Las industrias que • El medio empresariales a la vista. Pero Autoridad Nacional mejores prácticas
utilizan un ambiente no es el cumplimiento con los del Ambiente ambientales.
porcentaje de una prioridad. exigencias ambientales del (ANAM).
materiales Tratado de Promoción • Carecen de
reciclables Comercial Panamá – Estados conocimiento sobre
(aproximadamente Unidos derivará en una los posibles
un 10%): Papelera exigencia. beneficios
Istmeña, Vidriera • Colaboración con otras empresariales.
Nacional. contrapartes.

Interesado directo Características Interés y Cuestiones de Potencial y Consecuencias y

expectativas Interés deficiencias conclusiones para
PNI
Medios de • Estructura o Defensa de la • No siempre existe • Amplia red de • Sensibilización
comunicación administrativa, población una adecuada relaciones con del público acerca
colectiva. centralizada amenazada por la relación con las líderes de la gestión de
• Alerta a la contaminación como entidades comunitarios y de los residuos
población resultado del manejo gubernamentales, organizaciones sólidos y de los
sobre riesgos inadecuado de los municipios y laborales. riesgos para la
para la salud y residuos, las empresas • Carencia de salud y el medio.
el ambiente, especialmente por la recolectoras o periodistas • Denuncia de
por el manejo proliferación de propietarias de especializados en incumplimiento
inadecuado de vertederos en donde plantas la gestión de de la normativa
los residuos se queman incineradoras residuos sólidos y por los
sólidos y la continuamente a • Interés en el las dioxinas y municipios, las
operación de cielo abierto las acceso del público furanos. empresas e
las Plantas basuras. a la información. instituciones.
Incineradoras o Vigilancia sobre la
operación de las
Plantas
Incineradoras.
o El libre acceso a la
información, la ética
en las prácticas
gubernamentales y
la protección del
medio ambiente.

Tabla No. 42
Matriz de Impactos en el PNI de los Interesados Directos / Grupos Vulnerables
PNI
Las mujeres en Bebés y niños + 1
general, pero saludables.
especialmente las Condiciones
mujeres embarazadas saludables para
que laboran en los contribuir con
Vertederos ingresos a economía
Municipales. familiar
Los niños en general, Entorno de trabajo + 1
pero especialmente los seguro, protección
niños que recuperación social, otra fuente
de materiales de ingresos.
utilizando
procedimientos de
quema en los
Vertederos Municipales
y otros sitios.
Comunidades urbano Mejor salud, + 2
marginales aledañas a protección contra
los Vertederos las quemas a cielo
Municipales. abierto, entornos
naturales y
comunitarios sanos
y seguros.
Trabajadores de Mejor salud, + 1
Plantas Incineradoras. protección contra
Trabajadores de riesgos de
recolección y accidentes
transporte de los laborales, entorno
residuos sólidos, de trabajo seguro.
especialmente los que
laboran en los
Vertederos
Municipales.
Población en general Entornos naturales y +/- 3
de las comunidades comunitarios sanos
afectadas por las y seguros.
grandes quemas de los
vertederos.
+/- Posibles impactos positivos y negativos en circunstancias
diferentes.

2.3. Influencia e importancia de los interesados directos en el

PNI.
Las “Orientaciones sobre la evaluación socioeconómica” elaboradas por

FMAM PNUMA/FMAM, definen “influencia” como el poder que tienen los
interesados directos en el ‘proyecto’, en este caso el PNI, en términos de
persuasión o impulso a otros para que adopten decisiones o hagan algo.
Por “importancia” se entiende la prioridad atribuida por el ‘proyecto’, en
este caso el PNI, a la atención de las necesidades e intereses de cada
interesado directo.
Tabla No. 43
(Interesados de suma importancia (Interesados directos de suma
para el proyecto, pero influyen importancia para el proyecto, y que
poco). tienen también suma importancia para
su éxito).
1. Las mujeres en general, pero
especialmente las mujeres 7. MINSA
embarazadas que laboran en los 8. ANAM
Vertederos Municipales. 9. AMP
2. Los niños en general, pero 10. ONGs/Universidades
especialmente los niños que 11. Medios de comunicación colectiva.
recuperación de materiales utilizando
procedimientos de quema en los El esfuerzo se orienta a crear alianzas
Vertederos Municipales y otros sitios. estratégicas.
3. Comunidades urbano marginales
aledañas a los Vertederos
Municipales.
4. Trabajadores de Plantas
Incineradoras.
5. Trabajadores de recolección y
transporte de los residuos sólidos,
especialmente los que laboran en los
Vertederos Municipales.
6. Población en general de las
comunidades afectadas por las
grandes quemas de los vertederos.
Requieren iniciativas especiales para que

sus intereses se vean protegidos.

(Interesados directos con mucha (Interesados directos tienen poca prior
influencia, que pueden ser decisivos idad, pero posible-
para los resultados del PNI, pero mente requieran de vigilancia y evalua
cuyos intereses no son la meta del ción limitadas).
PNI).
14. Las empresas dedicadas a las
12. Empresas Recolectoras: Aguaseo actividades de reciclaje: las pequeñas
S.A. Emas S.A., Aseo Capital S.A., empresas que operan como centros de
SACH, Revisalud S.A. acopio (“puntos de compra”); los
13. Empresas dedicadas a la talleres de empaque, localizados
incineración: Ocean Pollution, Eco principalmente en el Distrito Capital; las
Klean, S.A., International Mar industrias recicladoras (MOLPASA); las
Consult Inc - IMCNaves Supply, industrias que utilizan un porcentaje de
Servicios Tecnológicos de materiales reciclables
Incineración S.A. Cámara Marítima (aproximadamente un 10%): Papelera
de Panamá. Istmeña, Vidriera Nacional.
Requiere de un sistema de vigilancia y Es improbable que sean objeto de activida

control ambiental. des y gestión de proyectos.
Tabla No.44
6 7,8,9
4,5, 11
1,2,3 10
13 12,13


2.4. Participación de los interesados directos.
Tabla No.45
participación
Etapa de
la iniciativa
Identificación • Las mujeres en general, • Comunidades urbano marginales • ONGs/Universidade • MINSA
pero especialmente las aledañas a los Vertederos s
mujeres embarazadas Municipales. • OCBs.
que laboran en los • Trabajadores de Plantas • Municipios de
Vertederos Municipales. Incineradoras. Panamá.
• Los niños en general, • Trabajadores de recolección y • ANAM
pero especialmente los transporte de los residuos sólidos, • AMP
niños que recuperación especialmente los que laboran en
de materiales utilizando los Vertederos Municipales.
procedimientos de
quema en los
Vertederos Municipales
y otros sitios.
• Población en general de
las comunidades
afectadas por las
grandes quemas de los
vertederos.

Planificación • Aguaseo S.A. (Municipio de Colón). • ONGs/Universidad • MINSA

• Emas S.A. (Municipio de La es
Chorrera). • OCBs.
• Aseo Capital S.A. (Municipio de • ANAM
Arraiján). • AMP
• SACH (Municipios de David y • Municipios de
Santiago). Panamá.
• Revisalud S.A. (Municipio de San • Cámara Marítima
Miguelito). de Panamá
• Ocean Pollution
• Eco Klean, S.A.
• International Mar Consult Inc –
IMC
• Naves Supply
• Servicios Tecnológicos de
Incineración S.A.


participación
Etapa de
la iniciativa
Aplicación y • Las mujeres en general, • Aguaseo S.A. (Municipio de • ONGs/Universidade • MINSA
vigilancia pero especialmente las Colón). s • ANAM
mujeres embarazadas que • Emas S.A. (Municipio de La • OCBs. • AMP
laboran en los Vertederos Chorrera). • Municipios de
Municipales. • Aseo Capital S.A. (Municipio de Panamá.
• Los niños en general, pero Arraiján). • Cámara Marítima
especialmente los niños que • SACH (Municipios de David y de Panamá
recuperación de materiales Santiago).
utilizando procedimientos • Revisalud S.A. (Municipio de
de quema en los Vertederos San Miguelito).
Municipales y otros sitios. • Ocean Pollution
• Población en general de las • Eco Klean, S.A.
comunidades afectadas por • International Mar Consult Inc –
las grandes quemas de los IMC
vertederos. • Naves Supply.
Incineración S.A.

Evaluación • Aguaseo S.A. (Municipio de • Las mujeres en general, pero • ONGs/ • MINSA.
Colón). especialmente las mujeres Universidades • ANAM.
• Emas S.A. (Municipio de La embarazadas que laboran en los • OCBs. • AMP.
Chorrera). Vertederos Municipales. • Municipios de
• Aseo Capital S.A. (Municipio • Los niños en general, pero Panamá.
de Arraiján). especialmente los niños que • Cámara Marítima
• SACH (Municipios de David recuperación de materiales de Panamá.
y Santiago). utilizando procedimientos de
• Revisalud S.A. (Municipio de quema en los Vertederos
San Miguelito). Municipales y otros sitios.
• Ocean Pollution • Población en general de las
• Eco Klean, S.A. comunidades afectadas por las
• International Mar Consult grandes quemas de los
Inc – IMC vertederos.
• Naves Supply
Incineración S.A.

2.5. Análisis STEP (Sociológico, Tecnológico, Económico y Político).

2.5.1. Análisis de tendencias
Políticas
a) El manejo inadecuado de los residuos sólidos se ha considerado como un

factor limitante de primer orden para el desarrollo turístico y puede
comprometer los planes ambientales en el sector portuario, además de
las evidentes consecuencias para la salud pública. El Estado panameño
ha incrementado la disposición de establecer normas y procedimientos
de control y vigilancia ambiental para mantener el acelerado crecimiento
económico, dentro de parámetros ambientalmente sostenibles. En junio
de 2006 el Poder Ejecutivo envió a la Asamblea Nacional un Proyecto de
Ley que establece un nuevo marco regulatorio en la gestión de los
residuos sólidosxii. Este Proyecto de Ley tiene por objetivo general
establecer el marco regulatorio de las actividades concernientes al
servicio de aseo, y a la gestión integral de los residuos, en todos los
municipios; definir las responsabilidades de las autoridades
competentes, para el desarrollo de una política nacional de residuos,
corno directriz para la prevención y control de la contaminación, la
protección y recuperación de la salud de la población, así como para la
conservación de la calidad del ambiente, en condiciones de eficiencia
social y económica, en forma sostenible. El Proyecto establece
taxativamente como infracciones a la ley la creación de botaderos
ilegales y “quemar residuos sólidos a cielo abierto”. Esta es una
tendencia favorable al Plan Nacional de Implementación del Convenio de
Estocolmo, en la medida que agrega un nuevo componente a la
estrategia ambiental nacional.
Económicas
a) Existe una tendencia al desarrollo de un mercado de servicios
ambientales, el cual incluye una creciente oferta de servicios de
incineración, reciclaje, recolección y transporte de los residuos sólidos.
Por una parte, el interés del sector privado en participar en proyectos
que erradiquen los basurales a cielo abierto se convierten en una
positiva contribución en el proceso de implementación del Convenio de
Estocolmo.
b) El crecimiento económico se acompañan de un aumento en la generación
de residuos a tal punto que puede afectar su sostenibilidad en algunas
áreas como el turismo, el sector inmobiliario y la agroexportación.
Tecnológicas.
a) Se ha incrementado igualmente la oferta de las empresas dedicadas a la
incineración de los desechos. Una de las soluciones presentada por las
compañías que hoy en día manejan los desechos sólidos es la

incineración de residuos sólidos mediante tecnologías de transformación

de desechos en energía (tecnologías “desechos-a-energía”), incineración
o tratamiento térmico. Aunque este enfoque tiene sus beneficios,
muchas de las tecnologías que se presentan no se han comprobado y
podrían presentar serios riesgos para la salud o financieros si no se
controlan. El MINSA se ha pronunciado por la técnica del relleno
sanitario como la más apropiada para la disposición final de los residuos
sólidos municipales y también los residuos hospitalarios y peligrosos
(mediante la instalación de celdas de seguridad).ç
b) El aumento en el volumen de los residuos sólidos se acompaña de un
cambio en su composición, con una reducción de la fracción orgánico y el
incremento de los no biodegradables, incluyendo materiales tóxicos.
Sociales.
a) El rol de las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) y
Organizaciones Comunitarias de Base (OCBs) de Panamá, especializadas
en el manejo sustentable de residuos sólidos, continuará ampliándose,
como resultado del incremento de la preocupación ciudadana sobre los
impactos ambientales y en la salud provocados por un problema que se
percibe lejos de solucionarse. Estas organizaciones poseen información
valiosa y amplia experiencia en el diseño de proyectos de recolección y
transporte, reciclaje y disposición final de los residuos sólidos (rellenos
sanitarios manuales y semi mecanizados), enfocados modalidades de
autogestión comunitaria, así como cooperativas y PyMES.
b) Las ONGs se suman al mercado de servicios ambientales en la gestión
de los residuos sólidos, junto con el sector privado y los municipios. Su
incorporación al PNI del Convenio de Estocolmo, en calidad de socio
estratégico, es una tarea impostergable.

SOCIOLOGICOS
2.5.2. Relación entre las D/F Los NNAT participan de la actividad del reciclaje en condiciones peligrosas.
Los pepenadores deberán abandonar la práctica de recuperación en el sitio de
y las tendencias. disposición final y en vías públicas.
Las comunidades urbano marginales que sobreviven de la recuperación de
reciclables no reciben capacitación y asistencia técnica para una reorientación
estratégica de sus actividades económicas. No se han contemplado
compensaciones por parte del Gobierno en términos de mejoras a su
infraestructura básica, en caso de abandono de la práctica de recuperación de
reciclables en vertederos.
ONGs y Municipios no promueven programas de sensibilización para
impulsar la separación en la fuente y fomentar un mayor compromiso,
incluyendo la voluntad de pago de la tasa de aseo.
POLÍTICAS
El país carece de una política nacional y un marco
EVALUACIÓN DE normativo para el manejo integral de los residuos
TECNOLÓGICOS
IMPACTOS sólidos. Un primer instrumento en esa dirección es el
Las entidades gubernamentales y no gubernamentales
en Panamá se inclinan por la construcción de rellenos Proyecto de Ley No. 225.
sanitarios manuales, semimecanizados y mecanizados, El Gobierno de Panamá y los Municipios tienen
incluso para la disposición final de los residuos deficiencias en la fiscalización y monitoreo de las
peligrosos (mediante celdas de seguridad). empresas privadas que prestan servicios de, transporte y
No se han realizado las evaluaciones técnicas y disposición final de los residuos sólidos, para que
EVALUACIÓN INICIO cumplan con las obligaciones contraídas en los contratos
científicas a los proyectos presentados por empresas
DE RESULTADOS STEPS de concesión.
internacionales para instalar plantas incineradoras
como alternativa para la disposición final de los El sector de reciclaje carece de toda regulación estatal.
residuos sólidos. La práctica de quema de residuos sólidos en todos los
No existen opciones tecnológicas innovadoras en el ámbitos no es sancionada.
campo del reciclaje de los residuos sólidos, la mayoría No se cuenta con un planes ni proyectos para la
de las empresas llevan el proceso hasta el empacado Dignificación de los Trabajadores que se Dedican al
para la exportación, lo cual favorece el uso intensivo Reciclaje.
de mano de obra. Predomina la práctica de Se permite el trabajo de NNAT en actividades de
IMPLEMENTACIÓN recuperación en vertederos a pesar de las prohibiciones
recuperación de reciclables en la disposición final.
No existen alternativas de corto plazo a la quema de INTERVENCIONES establecidas en Convenios Internacionales.
residuos en el ámbito de las viviendas.
ECONOMICOS
El Gobierno de Panamá no ha realizado las inversiones programadas para la
construcción de rellenos sanitarios ($USA 45 millones).
El MIDES no ha destinado recursos financieros para proyectos dirigidos a la
Dignificación de los Trabajadores que se Dedican al Reciclaje, los cuales verán
afectados con el cierre de los Vertederos Municipales y para la eliminación del
trabajo de los NNAT en vertederos.
El gobierno no ha considerado aun alternativas para mitigar posibles impactos a
los usuarios de los servicios de aseo (aumento tasa de aseo), para minimizar el
impacto de las nuevas inversiones en la gestión de los residuos sólidos.
La AMPYME no promueve la creación de microempresas de reciclaje con un
enfoque de recuperación en la fuente.

2.6. Análisis de los riesgos sociales derivados del PNI.
2.6.1. Bajos riesgos sociales en la Incineración de

Residuos.
El Inventario Nacional de Dioxinas y Furanos concluye que cualquier tipo de

horno tecnológico, no es una práctica común ni a gran escala en el país,
pues casi todos los desechos sólidos municipales, industriales y
hospitalarios se entierran en botaderos o se disponen en vertederos. Agrega
que los desechos internacionales que llegan a los puertos y el aeropuerto
internacional se incineran, pero por razones de control sanitario. Este tipo
de desechos se puede considerar de igual composición a los desechos
sólidos municipales. Se han identificado 4 incineradores, de los cuales 3
están ubicados en los principales puertos del país y 1 en el aeropuerto
internacional de Tocumen.
El sector se encuentra regulado por el Decreto Ejecutivo No. 293 de 22 de

agosto de 2004, el cual establece los límites máximos permisibles para las
actividades de incineración y co-incineración de desechos peligrosos. Hasta
ahora esta normativa no ha implicado afectaciones en términos de recortes
de puestos de trabajo o reducción de salarios. Al contrario, nuevas
empresas están ingresando al mercado de la incineración.
2.6.2. Riesgos Sociales Medios en la recolección,

transporte y disposición final de los desechos
sólidos a cargo de empresas privadas.
Los principales Municipios de del país, con excepción del Distrito de Capital,
han entregado la recolección y el transporte de los residuos sólidos. Las
empresas Aguaseo S.A. y Revisalud se encuentran en una difícil situación
económica como resultado de una baja recaudación por la renuencia de los
usuarios a pagar la tasa de aseo.
Revisalud S.A., con cerca de 200 trabajadores, deposita los residuos que
recoge en el Distrito de San Miguelito en el Relleno Sanitario de Cerro
Patacón, administrado por el Municipio de Panamá, pagando $USA 2.00 por
tonelada métrica, cuando para el resto de los usuarios es de $17.00. Esto
se explica porque existe un acuerdo entre ambos municipios que le permite
a San Miguelito utilizar el Relleno Sanitario a una tasa subsidiada. A pesar
de estas condiciones favorables, la elevada morosidad le ha creado
problemas financieros que condujeron en agosto de 2007 a un serio
conflicto laboral.
Aguaseo S.A., con cerca de 100 trabajadores, además de la recolección y

transporte de los residuos sólidos, tiene a su cargo la administración del
Vertedero Municipal Monte Esperanza. En diciembre de 2004 su
administrador se mostró preocupado porque los usuarios acumulaban una
morosidad de $USA 1,700,000.00. En agosto de 2007 el Concejo Municipal
de Colón decidió retirarle el subsidio de $USA 75,000.00 anuales que
aportaba para el pago de recolección de los desechos en áreas de difícil

acceso de del Distrito. En opinión de la empresa, esa decisión conduciría a

su bancarrota.
Aseo Capital S.A. inició operaciones en el Municipio de Arraiján, luego de

formalizar un contrato de concesión por 25 años. Como el Distrito carece de
un sitio de disposición final, debe trasladar los residuos hasta el Vertedero
de La Chorrera, en donde paga $USA 6.00/ ton. Sin que se cumpliera el
primer mes de operaciones, vecinos de Arraiján han iniciado protestas por
lo que consideran un injusto incremento de la tasa de aseo, ($USA 5.00 a
11.00).
EMA S.A. iniciará operaciones en septiembre de 2007, de acuerdo con un

contrato de concesión por 25 años, que la obliga a realizar el servicio de
recolección, transporte y disposición final. El compromiso es sustituir el
actual Vertedero Municipal de La Chorrera por un moderno relleno sanitario.
La tasa de aseo establecida para los usuarios domiciliarios es de $USA 4.80.
En todos los casos anteriores las empresas cobran la tasa de aseo mediante
dos procedimientos: a) incluyendo la tasa en el recibo de agua que expide
el Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados (IDAAN) y b)
realizando el cobro directamente al usuario puerta a puerta. Ambas
modalidades han resultado ineficaces, pues en el primer caso el IDAAN
registra morosidades cercanas al 50%, y en el segundo, prevalece una
reducida voluntad de pago.
SACH S.A. ha formalizado contratos de concesión para brindar servicios de

recolección, transporte y disposición final de los residuos sólidos en los
Municipios de David y Santiago. Esta empresa ha logrado un mejor
desempeño financiero, pues en David el Municipio paga directamente (por
medio de la Empresa Municipal de Aseo), 75 mil dólares mensuales, lo que
es posible gracias a un subsidio anual de 140 mil dólares contemplado en el
presupuesto del Municipio de David.
Si como resultado de la implementación del Convenio de Estocolmo estas

empresas se vieran compelidas a realizar las inversiones para construir
rellenos sanitarios, como lo establecen los contratos de concesión
formalizados con los municipios, entonces se corre el riesgo de su colapso
financiero. Existen dos escenarios: a) un incremento de la tasa de aseo para
recuperar costos, pero esto es inviable pues las empresas no tienen la
posibilidad de realizar cobros coactivos, por lo que el pago depende de la
voluntad de los usuarios; o b) que las inversiones corran a cargo del Estado
panameño, como lo está planteando el MINSA. Este es el escenario más
probable.
Aun cuando los rellenos sanitarios se construyan con aportes estatales, el

costo de operación debe ser asumido por las empresas. El costo de
referencia por tonelada métrica tratada lo ha establecido la DIMAUD en el
Relleno Sanitario de Cerro Patacón en $US 17. Esto significaría más que
duplicar los costos actuales de operación de las empresas y, de no ocurrir
una alza sustancial de la tasa de aseo, o nuevos subsidios estatales, la
situación sufriría un rápido deterioro, poniendo en peligro centenares de

empleos y colocando a los municipios de las principales ciudades en una

situación difícil, pues luego de la privatización de los servicios de aseo,
perdieron toda capacidad económica, técnica e institucional para reasumir
esta responsabilidad.
La circunstancia de que exista interés del Estado panameño en realizar

inversiones, explicaría el carácter “medio” de los riesgos sociales, con la
implementación del Convenio de Estocolmo.
2.6.3. Riesgos sociales de Impacto Alto en el Sector de

Reciclaje.
La clausura de los Vertederos Municipales a cielo abierto, y su sustitución

por Rellenos Sanitarios tendría un gran impacto social sobre el sector del
reciclaje. En Panamá se recupera una amplia variedad de materiales: latas
de aluminio, radiadores de aluminio, radiadores de una mezcla de metales,
radiadores de bronce, chatarra de aluminio, cobre, bronce, baterías, cartón,
papel (de colores y blanco), periódicos, plástico, vidrio, tela, y otros
desechos que pueden ser reparados y vendidos o venderlos tal cual como
están a vendedores de objetos usados. La recuperación de estos materiales
involucra a una amplia cadena de actores, como se señaló anteriormente.
2.6.3.1. Impacto del PNI en los recuperadores

en la calle
Los trabajadores de la calle, comúnmente llamados “piedreros”, realizan su

labor rompiendo las bolsas de desechos depositadas en las aceras que son
recogidas por la DIMAUD; también extraen materiales de los lugares de
almacenamiento temporal (“tanques” y contenedores) o recolectan las latas
de aluminio y botellas de vidrio que se encuentran tiradas en calles y vías.
No existen datos oficiales acerca de la cantidad de trabajadores de la calle

dedicados a esta actividad ni su aporte a la recuperación de materiales,
pero debe suponerse que su aporte es significativo. Los trabajadores de la
calle venden los materiales a los “puntos de compra” más cercanos, dentro
de la Ciudad.
Un trabajador de la calle con años de experiencia, recupera botellas claras,

latas de aluminio, papel periódico y cartón. En promedio recupera
diariamente 5 botellas, 12 libras de aluminio y 20 libras de papel, a pesar
de que cuenta con limitaciones: poca capacidad para transportar altos
volúmenes de desechos, por lo cual han sugerido ayuda para que aumenten
los “puntos de compra” y vehículos manuales (carretones, triciclos). De
acuerdo con los datos recabados, un trabajador de la calle podría generar
ingresos mensuales (26 días de trabajo) entre 120 y 170 $USA (Véase la
Tabla No. 46).

Tabla No 46
Recuperación Diaria de Materiales Reciclables por Trabajador de la Calle
Material Unidades o Lbs. Monto ($USA)
Vidrio 5- 10 unidades 0.25 – 0.50
Latas de Aluminio 12 - 15 Lbs. 2.40 – 3.00
Papel 20 – 25 Lbs. 1 – 1.50
Otros (textiles,etc.) 20-30 Lbs 1 – 1.50
Total 4.65 – 6.50
Fuente: Francisco Rivas, Estudio del Mercado de Reciclaje en el Distrito
Capital de Panamá, Municipio de Panamá – JICA, 2002
2.6.3.2. Los trabajadores de recolección.
Los empleados de recolección, también forman parte de la cadena de

reciclaje, ya que separan y guardan materiales que encuentran entre los
desechos que recogen a lo largo de sus rutas: principalmente botellas claras
y negras, latas, cobre, bronce, papel periódico y cartón. Estos trabajadores
venden los materiales a los “puntos de compra” (ver foto) ubicados en la
ruta de recolección, pero principalmente a los establecidos en Cerro
Patacón.
Para los trabajadores de la recolección esta actividad es muy rentable, pues

los costos de operación son cubiertos por los municipios o empresas que los
contratan, incluyendo sus salarios. Por lo tanto, la venta de materiales
reciclables significa para ellos un ingreso neto adicional. Además, como
realizan la recuperación durante la etapa de recolección, tienen la
oportunidad de apropiarse de los mejores materiales, antes de que lleguen
a Cerro Patacón. Tomando en cuenta estas circunstancias, los trabajadores
de recolección pueden asimilar en mejores condiciones las bajas en los
precios de compra. De acuerdo con los datos proporcionados por un
supervisor de la DIMAUD un camión compactador estaría generando
mensualmente (26 días de trabajo), entre 255 y 382 $ USA, lo que equivale
aproximadamente al salario mínimo de un recolector municipal.
Tabla No 47
Recuperación Diaria de Materiales Reciclables por Camión Compactador
Material Unidades o Lbs. Monto ($USA)
Vidrio 10 – 15 unidades 0.50 – 0.75
Aluminio 20 – 30 Lbs. 4-6
Cobre/Bronce 10 – 15 Lbs. 1.50 – 2.25
Papel 20 – 30 Lbs. 1 – 1.50
Plastico suave 20-30 Lbs 2.80 – 4.20
Total 9.80 – 14.70
Fuente: Francisco Rivas, Estudio del Mercado de Reciclaje en el Distrito
Capital de Panamá, Municipio de Panamá – JICA, 2002.
2.6.3.3. Los “pepenadores” en los sitios de

disposición final.
La principal concentración de pepenadores se encuentra en el Relleno

Sanitario. Los desechos recolectados por la DIMAUD y las empresas

recolectoras de Panamá Oeste y San Miguelito, son vertidos en el relleno

sanitario, en donde los “pepenadores” realizan la labor de recuperación.
Los materiales recuperados los venden a representantes de las compañías
de reciclaje; pero principalmente a los propietarios de pequeños talleres
(“bunker"), ubicados en un área cercana a Cerro Patacón denominada
Mocambito. La cantidad de “pepenadores” en Cerro Patacón es variable,
entre 300 y 1,000 personas, incluyendo niños, con una tendencia a
incrementarse.
Otros actores, como los trabajadores de empresas privadas y públicas

tambien participan del negocio del reciclaje. Distintas empresas del sector
bancario, comercial e industrial realizan la recuperación y venta de sus
desechos o autorizan a sus empleados a realizar esta labor. Los desechos
son almacenados en un área determinada a la espera de que pasen los
vehículos de las empresas recicladoras para proceder a la transacción
correspondiente. Generalmente los ingresos generados en esta actividad
son compartidos o entregados en su totalidad a los trabajadores que
realizan la labor de recuperación; también se destinan al financiamiento de
actividades sociales de los empleados. Algunos centros educativos y
organizaciones comunitarias realizan periódicamente actividades para
recuperar y vender materiales reciclables, principalmente papel.
Tomando en cuenta la escasa calificación laboral del sector informal

dedicado al reciclaje, la clausura de los vertederos a cielo abierto, implicará
la eliminación del medio de sustento de los pepenadores con dos
consecuencias previsibles: a) el desplazamiento en masa a las vías públicas
para continuar realizando las actividades de recuperación; y b) un previsible
incremento de las actividades delictivas en las zonas urbanas. Este
escenario afectaría, además, los objetivos gubernamentales de reducción de
la pobreza extrema
Tabla No. 48
Matriz de Riesgos Sociales en la Gestión de Dioxinas y Furanos
Grupo de Posible Probabilid Impact Medida de Grado
interesados riesgo ad o mitigación de
directos de la medida priorida
de d para
gestión de la
D/F gestión
del
riesgo
Pepenadores. Carencia de A A Proyecto de Alto
ingresos. pequeñas
Mayor riesgo Empresas.
de actividades Recuperación
delictivas. en la fuente con
apoyo de
empresarios/
gobierno
Niños Carencia de A A Educación y Alto
trabajadores ingresos. capacitación
(“pepenadores Abandono de profesional.
”) sistema Resocialización,

escolar. Mayor incorporación a

desnutrición. Red de
Oportunidades.
Mujeres Pérdida de A A Proyecto de Alto
“pepenadoras” ingresos: pequeñas
. aumento de empresas.
enfermedades Inclusión en
, desnutrición, Red de
marginalidad. Oportunidades.
Población Pérdida de A M Proyectos de Medio
aledaña a los ingresos: se pequeñas
vertederos. elimina una empresas.
fuente
adicional de
ingresos
familiares.
Mayor
pobreza,
desnutrición,
incremento de
riesgo de
actividades
delictivas.
Trabajadores Reducción de A B Capacitación y Bajo
de ingresos: sensibilización.
recolección. clima de
inconformidad
laboral.
Empresas Perdida de M B Asistencia Bajo
informales de ingresos: técnica
reciclaje reducción de empresarial.
(“puntos de oferta de
compra”). materiales,
incremento de
precios de
compra.
Empresarios Pérdida de A B Incentivos Bajo
de reciclaje utilidades: al gubernamental
reducir es a empresas
“costos recicladoras (p.
ocultos” por ej. declaratoria
eliminación de del reciclaje
trabajo como actividad
informal. no tradicional
de
exportación).
3. La Gestión de los Plaguicidas COPs.
3.1. Interesados directos en la gestión de los Plaguicidas

COPs.
Hemos identificado como protagonistas principales del PNI en la gestión de

los PCBs a los siguientes:
Agricultores, ganaderos.

MIDA
MINSA
MEDUCA
ANAM
ACP
AUTORIDAD DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR Y DEFENSA DE LA
COMPETENCIA
Aplicadores, Jornaleros.
Distribuidor Local/Mayorista de Plaguicidas.
Tabla No. 49
directos
Agricultores, Interés en usar adecuadamente los agroquímicos para:
ganaderos. Evitar sanciones por parte de ANAM, MINSA.
Mejorar las condiciones de manejo de los agroquímicos para
evitar las intoxicaciones de obreros y la contaminación del
ambiente, motivados de gran manera por el mercado
internacional y nacional que exigen cada vez más una buena
actuación ambiental y productos libres de residuos de
agroquímicos.
MIDA, MINSA, Las instituciones gubernamentales están interesadas en reducir
MEDUCA, ANAM, y prevenir el uso de plaguicidas COPs y el abuso de en general
ACP, AUTORIDAD de los plaguicidas, los cuales han provocado un gran número
DE PROTECCIÓN AL de muertes en los últimos años, incrementando los gastos
CONSUMIDOR Y estatales en salud.
DEFENSA DE LA Interés en la aplicación estricta del Decreto Ejecutivo No. 305
COMPETENCIA en el año 2002, que establece el licenciamiento previo no
automático de 600 sustancias, incluidos 129 plaguicidas.
Interés en vigilar que los plaguicidas se utilicen
prudentemente, involucrando a los empresarios que
distribuyen los insumos (ANDIA), a las organizaciones de
productores, OCBS y ONGs ambientalistas.
Interés en impulsar la estrategia nacional de Producción Mas
Limpia (P+L), para mejorar la competitividad del país en los
mercados internacionales de productos agropecuarios y
alimentos, promoviendo entre los empresarios la
internalización de los costos sanitarios y ambientales derivados
de la utilización de los agroquímicos.
Aplicadores, Interés en identificar los plaguicidas COPs.
Jornaleros. Protegerse de accidentes y enfermedades.
Recibir capacitación teórico-práctica sobre el manejo seguro de
los agroquímicos en general.
Contar con el adecuado equipo de protección.
Distribuidor Local/ Interés en garantizar que los nuevos expendedores de los
Mayorista. puestos de agroquímicos (empleados) sean capacitados para dar
orientación y recomendaciones a los consumidores sobre los
plaguicidas COP y en general sobre los productos agroquímicos,
su uso y las medidas de seguridad que hay que tomar cuando se
utilizan, se almacenan y disponen sus envases.
Interés en mantener una ética comercial: no vender productos
prohibidos (COP), vencidos Y no incentivar la venta de aquellos
próximos a vencerse. Recomendar los productos adecuados.

Las mujeres, los Interés en conocer los riesgos de contaminación de los

niños y jóvenes. plaguicidas COP y de los agroquímicos en general, y
conocer las medidas para prevenir los daños a su salud,
tomando en cuenta su especial vulnerabilidad, así como los
daños potenciales al ambiente de sus comunidades.
La población que Interés en informarse sobre las leyes y normas
reside y desarrolla relacionadas con los agroquímicos.
actividades Interés en desarrollar conocimientos para identificar los
productivas en las plaguicidas COP, así como los agroquímicos peligrosos y
zonas agrícolas. vencidos.
Medios de Los medios de comunicación colectiva estarían interesados
comunicación en informar a la población sobre los incidentes ambientales
colectiva. y para la salud de las personas, como resultado del
manejo inadecuado de los plaguicidas.
Los medios están interesados en difundir las buenas
prácticas y proyectos alternativos.
Dirigentes Los líderes cívicos del país, ONGs/ están interesados en
comunitarios / tener acceso completo y oportuno a toda la información
ONGs/ relativa a la gestión de substancias químicas en relación
Universidades. con la salud y la seguridad humanas y ambiental.
Las universidades están interesadas en identificar y
promover actividades de investigación sobre los
plaguicidas COPs.

Tabla No. 50
Matriz de Impactos en el PNI de los Interesados Directos / Protagonistas Principales
directo expectativas Interés deficiencias conclusiones para PNI
MIDA, MINSA, • Decisiones • Función rectora en • Respeto del medio • Carecen de funciones • Necesaria una política
PROYECTO centralizadas en el cumplimiento ambiente específicas en de gestión de los
PLAGSALUD, materia de recursos. de las normas (agricultores, materia de gestión de plaguicidas COPS.
MEDUCA, ANAM, • Los Ministros / sanitarias y ganaderos, los plaguicidas COPs. • Aprovechamiento de los
ACP, AUTORIDAD Administradores ambientales por jornaleros y • Se podrá disponer de conocimientos
DE PROTECCIÓN deciden los parte de las aplicadores, usan mayores recursos especializados
AL CONSUMIDOR Y proyectos que se empresas y adecuadamente los financieros con cargo disponibles.
DEFENSA DE LA ejecutarán. comunidades e agroquímicos) como al Presupuesto • Examen de la
COMPETENCIA, • Proteger la salud y impulso a la principal cuestión de Nacional y asignación centralizada
ZOLICOL. el medio ambiente producción mas interés. procedentes de las de los recursos y
del país, impulsar el limpia (P+L). • Protección de la agencias de comprobación de que se
crecimiento • salud (mujeres, cooperación disponga de recursos
económico niños y jóvenes, internacional. para la gestión de los
• Organizaciones reconocen los • Se pueden optimizar plaguicidas.
comunitarias como riesgos de los recursos • Completar del
asociados (Consejos contaminación con financieros y técnicos inventario nacional de
Consultivos agroquímicos y gubernamentales Plaguicidas COP.
Ambientales, toman medidas para actuales destinados • Ccontroles aduaneros y
Comités de Cuenca, prevenir los daños a para la gestión de a nivel local para
Comités de su salud). plaguicidas. detectar la entrada y
Voluntarios • Podrían mejorar la • Debe contar con una distribución de los
Ambientales). coordinación mayor disponibilidad plaguicidas prohibidos.
• Mejores indicadores interinstitucional, a de conocimientos • Contratación de más
de salud, partir del PNI del especializados en el recurso humano
ambientales, Convenio de tema de la gestión de capacitado para realizar
económicos y Estocolmo. los Plaguicidas COP. las acciones de
educativos. • Experiencia de vigilancia y control.
trabajo con las
ONGs/Universidades


directo expectativas Interés deficiencias conclusiones
para PNI
ANDIA • Decisiones • Trabajadores • Procedimientos • Recursos muy • Relativo
descentralizadas (en escasamente de restringidos. conocimiento de
el ámbito de cada calificados en almacenamiento, • Se puede compartir tecnologías en
empresa), sujetas a reconocimiento de etiquetado y el conocimiento del materia de
lo dispuesto en la plaguicidas COP, así venta a problema. técnicas de
legislación nacional como los productores y • Necesidad de incineración.
relacionada con los procedimientos de público en conocimientos • Identificación de
Plaguicidas COPS. almacenaje, general debe ser especializados. las empresas que
• Financiación manipulación y revisado.. estén dispuestas
restringida a la disposición. • Podrían mejorar a participar.
mejora en los • Necesaria la creación las relaciones • Cronograma para
canales de de capacidad de con el MINSA, introducir
distribución y disposición final MIDA, y mejoras a la
comercialización. (envases). ANAM.. cadena de
• Todo proyecto tiene • Menos riesgos para comercialización.
que crear la salud humana,
oportunidades menos impactos al
financieras. ambiente.
• El medio ambiente • Beneficios
es una prioridad. empresariales a la
vista (menos
sanciones, mas
confianza de los
clientes).

Productores • Decisiones • Trabajadores • Poca atención al • Recursos • Poco

agropecuarios. descentralizadas (en involucrados no uso de equipos disponibles muy conocimiento de
el ámbito de cada calificados en la de de seguridad restringidos para prácticas
empresa). gestión de los por parte de sus impulsar agricultura ambientales y
• Financiación residuos de trabajadores. orgánica, y el tecnologías
restringida a plaguicidas COPs. • Mejores rescate de disponibles
mejoras en técnica y • Necesaria la creación relaciones con el conocimientos y alternativas.
equipo agrícolas. de capacidad de Ministerio de prácticas • Identificación de
• Todo proyecto tiene disposición final. Salud (MINSA) y tradicionales las empresas que
que crear • Menos riesgos para la Autoridad • Se puede compartir estén dispuestas
oportunidades la salud humana. Nacional del el conocimiento del a participar.
financieras. • . Ambiente problema. • Cronograma
• El medio ambiente (ANAM). • Beneficios eliminación de
no es una prioridad. • Aumenta la empresariales no envases de
demanda de están a la vista. Plaguicidas COP
conocimientos .Agricultura obsoletos.
especializados. orgánica como
alternativa
dependiendo de
rendimientos
/rentabilidad

Interesado Características Interés y expectativas Cuestiones de Interés Potencial y Consecuencias y

directo deficiencias conclusiones para
PNI
ONGs/Universid • Estructura • Medio ambiente seguro, • Mejora la relación con • Carencia de • Aplicación de
ades. administrativa, especialmente para indígenas, las entidades recursos necesarios normativas en las
financiera y campesinos, mujeres, niños, gubernamentales, los para funcionar. empresas e
técnica flexible. trabajadores de plantaciones. municipios y menos • Experiencia en instituciones.
• Protección de la • Disminución de la liberación de aun con las empresas capacitación • Incorporación.
salud y el Plaguicidas COPs en el país. dedicadas a la utilizando métodos • de comunidades y
medioambiente a recolección y participativos y grupos
grupos disposición final de los enfoques vulnerables la
vulnerables de la residuos sólidos. andragógicos. vigilancia y
población como • Aumenta interés en • Amplia red de control de
objetivo. participar activamente relaciones con plaguicidas COP
en el diseño y líderes obsoletos..
ejecución del PNI. comunitarios y de
organizaciones
laborales.
Medios de • Estructura • Defensa de la población • No siempre existe una • Amplia red de • Sensibilización del
comunicación administrativa, amenazada por la adecuada relación con relaciones con público acerca los
colectiva. descentralizada. contaminación como resultado las entidades líderes riesgos para la
• Alerta a la del uso de plaguicidas COPs. gubernamentales., los comunitarios y de salud y el
población sobre • Vigilancia sobre la actualización municipios y las organizaciones ambiente por la
riesgos para la de las entidades empresas recolectoras laborales. utilización de
salud y el gubernamentales encargadas o propietarias de • Carencia de plaguicidas COPs.
ambiente, por la de realizar las tareas de plantas incineradoras periodistas • Denuncia de
presencia de vigilancia y control. • Interés en el acceso especializados en la incumplimiento de
plaguicidas COPs, • El libre acceso a la información, del público a la gestión de la normativa por
especialmente los la ética en las prácticas información. Plaguicidas COP. las empresas e
de uso doméstico. gubernamentales y la instituciones.
protección del medio ambiente.

Tabla No. 51
Matriz de Impactos en el PNI de los Interesados Directos / Grupos Vulnerables
PNI
Las mujeres en general, pero Bebés y niños + 1
especialmente las mujeres saludables.
embarazadas que laboran en Condiciones
las plantaciones y amas de saludables para
casa que adquieren contribuir con
plaguicidas para uso sanitario ingresos a
y doméstico economía familiar
Los niños en general, pero Entorno de trabajo + 1
especialmente los niños que seguro, protección
laboran en las plantaciones y social, otra fuente
que viven en familias y de ingresos.
acuden a centros educativos Condiciones
que utilizan plaguicidas COPs saludables.
con propósito sanitario y
doméstico.
Trabajadores encargados del Mejor salud, + 1
almacenamiento y disposición protección contra
final de residuos de riesgos de
plaguicidas COPs obsoletos en accidentes
el Almacén del MINSA de laborales, entorno
Bejuco y otros similares. de trabajo seguro.
Comunidad de Bejuco y otras Entornos naturales + 1
localizadas en cercanías de y comunitarios
sitios de almacenamiento y y sanos y seguros.
disposición final de residuos
de plaguicidas COPs
obsoletos.
Trabajadores de los Entorno de trabajo + 2
almacenes, aplicadores y de seguro.
plantaciones que manipulan
plaguicidas eventualmente
contaminados por COP.
Población en general afectada Protección a la +/- 3
por liberaciones de dioxinas y salud.
furanos como resultado de
quemas agrícolas y de
residuos sólidos a cielo
abierto, eventualmente
contaminadas con plaguicidas
COPs.
+/- Posibles impactos positivos y negativos en circunstancias diferentes.

3.3. Influencia e importancia de los interesados directos con

relación al PNI.
Tabla No. 52
(Interesados de suma importancia (Interesados directos de suma
para el proyecto, pero influyen importancia para el proyecto, y que
poco). tienen también suma importancia
para su éxito).
1. Las mujeres en general, pero
especialmente las mujeres 7. MINSA
embarazadas que laboran en las 8. ANAM
plantaciones y amas de casa que 9. MIDA
adquieren plaguicidas para uso 10. ACP
sanitario y doméstico 11. AUTORIDAD DE PROTECCIÓN AL
2. Los niños en general, pero CONSUMIDOR Y DEFENSA DE LA
especialmente los niños que laboran COMPETENCIA
en las plantaciones y que viven en 12. ZOLICOL
familias y acuden a centros educativos 13. MEDUCA
que utilizan plaguicidas COPs con 14. ONGs/Universidades
propósito sanitario y doméstico. 15. Medios de comunicación colectiva.
3. Trabajadores encargados del
almacenamiento y disposición final de El esfuerzo se orienta a crear alianzas
residuos de plaguicidas COPs estratégicas.
obsoletos en el Almacén del MINSA de
Bejuco y otros similares.
4. Comunidad de Bejuco y otras
localizadas en cercanías de sitios de
almacenamiento y y disposición final
de residuos de plaguicidas COPs
obsoletos.
5. Trabajadores de los almacenes,
aplicadores y de plantaciones que
manipulan plaguicidas eventualmente
contaminados por COP.
6. Población en general afectada
por liberaciones de dioxinas y furanos
como resultado de quemas agrícolas y
de residuos sólidos a cielo abierto,
eventualmente contaminadas con
plaguicidas COPs.
Requieren iniciativas especiales para
que sus intereses se vean protegidos.
(Interesados directos con mucha (Interesados directos tienen poca priori
influencia, que pueden ser decisivos dad, pero posible-
para los resultados del PNI, pero cuyos mente requieran de vigilancia y evaluaci
intereses no son la meta del PNI). ón limitadas).
15. ANDIA. 15. Productores agropecuarios.
16. Empresas de agro exportación.
Requiere de un sistema de vigilancia y Es improbable que sean objeto de activ
control ambiental. idades y gestión de proyectos.

Tabla No. 53
5 9,8,7
3,4,6 10,11
1,2 12,13,14
16 15,17


3.4. Participación de los interesados directos en el PNI.
Tabla No. 54
participación
Etapa de
la iniciativa
Identificación Las mujeres en general, Trabajadores ANAM. MINSA.
pero especialmente las encargados del MIDA.
mujeres embarazadas almacenamiento y ACP.
que laboran en las disposición final de AUTORIDAD DE PROTECCIÓN AL
plantaciones y amas de residuos de CONSUMIDOR Y DEFENSA DE LA
casa que adquieren plaguicidas COPs COMPETENCIA.
plaguicidas COPs para obsoletos en el MEDUCA.
uso sanitario y Almacén del MINSA de ZOLICOL.
doméstico Bejuco y otros ONGs/Universidades.
Los niños en general, similares. Medios de comunicación
pero especialmente los Comunidad de Bejuco colectiva
niños que laboran en y otras localizadas en
las plantaciones y que cercanías de sitios de
viven en familias y almacenamiento y y
acuden a centros disposición final de
educativos que utilizan residuos de
plaguicidas COPs con plaguicidas COPs
propósito sanitario y obsoletos.
doméstico.
Trabajadores y
aplicadores de
plaguicidas COPs


participación
Etapa de
la iniciativa
Planificación ANDIA. ANAM MINSA
Productores MIDA
agropecuarios. ACP
Empresas de Agro AUTORIDAD DE PROTECCIÓN AL
exportación. CONSUMIDOR Y DEFENSA DE LA
COMPETENCIA
MEDUCA
ZOLICOL
ONGs/Universidades
Medios de comunicación
colectiva.
Aplicación y Las mujeres en general, ANDIA. ONGs/Universidades ANAM.
vigilancia pero especialmente las Productores Medios de comunicación MIDA.
mujeres embarazadas que agropecuarios. colectiva. ACP.
laboran en las plantaciones Empresas de Agro AUTORIDAD DE
y amas de casa que exportación. PROTECCIÓN AL
adquieren plaguicidas COPs CONSUMIDOR Y
para uso sanitario y DEFENSA DE LA
doméstico COMPETENCIA
Los niños en general, pero MEDUCA
especialmente los niños que
laboran en las plantaciones
y que viven en familias y
acuden a centros
educativos que utilizan
plaguicidas COPs con
propósito sanitario y
doméstico.
Trabajadores y aplicadores
de plaguicidas COPs


participación
Etapa de
la iniciativa
Evaluación Las mujeres en general, ANDIA. ONGs/Universidades ANAM.
pero especialmente las Productores Medios de comunicación MIDA.
mujeres embarazadas que agropecuarios. colectiva. ACP.
laboran en las plantaciones Empresas de Agro AUTORIDAD DE
y amas de casa que exportación. PROTECCIÓN AL
adquieren plaguicidas para CONSUMIDOR Y
uso sanitario y doméstico. DEFENSA DE LA
Los niños en general, pero COMPETENCIA.
especialmente los MEDUCA.
niños que laboran en las ZOLICOL.
plantaciones y que viven
en familias y acuden a
centros educativos que
utilizan plaguicidas COPs
con propósito sanitario y
doméstico.

3.5. Análisis STEP (Sociológico, Tecnológico, Económico y

Político).

3.5.1. Análisis de tendencias
Tecnológicas
a) Existe una tendencia nacional e internacional a prestar mayor apoyo
a la prevención y eliminación de existencias de plaguicidas obsoletos y
peligrosos. Sin embargo, no existen en Panamá instalaciones adecuadas
para la disposición final y tratamiento de estos desechos.
Políticas
a) Parece existir una tendencia de moverse de la gestión de riesgos
hacia la precaución y la eliminación de riesgo. Los requisitos ambientales
se transmiten cada vez más a través cadenas de suministro. La
responsabilidad de evaluar y demostrar conformidad con las normas es
cada vez más transferida hacia los países de exportación. Frente a estas
tendencias resulta impostergable para el Gobierno de Panamá proceder a
inventariar, recolectar y eliminar de manera ambientalmente adecuada las
existencias de plaguicidas obsoletos.
b) Los requisitos ambientales del sector privado parecen estar creciendo
más rápidamente (certificaciones y códigos ambientales), con relación a
las legislaciones y normativas de los estados.
c) El crecimiento del sector agro – exportador se acompaña del
incremento de una demanda de agroquímicos. Las debilidades del sistema
de control y vigilancia podría conducir al ingreso ilegal de plaguicidas
COPs.
Económicas
a) La negociación alcanzada con los Estados Unidos de América para el
azúcar y la eliminación de la cláusula de exportador neto para el renglón
de azúcar cruda dentro del Tratado de Promoción Comercial (TPC),
permitirá que la industria panameña pueda consolidar importantes niveles
de crecimiento, pues se añade una nueva cuota de 7,000 toneladas a las
existentes. De acuerdo con el MICI, esta cuota adicional generaría 300
nuevos empleos y se necesitaría cultivar 1,167 ha adicionales de caña.La
nueva cuota azucarera implicará un incremento en la utilización de
agroquímicos, como atrazina, diurón y 2.4-D (uno de los componentes
del agente naranja) utilizados frecuentemente como herbicidas. Se espera
que en la fertilización de la caña de aumente el uso de fertilizantes
nitrogenados; buen porcentaje (80%) de ellos utiliza fósforo y un número
reducido utiliza fertilizante potásico. Ninguno de está en la lista de los
productos prohibidos de plaguicidas en Panamá.
b) Las exportaciones no tradicionales están repuntando (piña, melón,

sandía). En el año 2004 se exportaron $USA 42 millones, generando un

aproximado de 3,900 empleos temporales en las áreas rurales de

Panamá. La superficie sembrada del rubro piña se ha expandido para
responder al incremento de la demanda exportada del producto; en el
año agrícola 2004/5 se sembraron 1,409 has., lo cual representan un
incremento de 20%. Casi el 70% de la superficie destinada a este rubro
se encuentra en la región de Capira, la cual ha venido aumentando y
desplazando total o parcialmente otros rubros como poroto, maíz, ñame y
fríjol vigna. También aumentó el volumen exportado de melón en 47.1%
aunque se obtuvieron precios menores ya que el valor exportado de
melón creció a menor ritmo, 20.4%; la sandía aumentó su volumen
exportado en 99.3%. El consumo de plaguicidas se incrementará, en un
contexto caracterizado por deficientes sistemas de control y vigilancia.
Aumenta el riesgo de utilización de plaguicidas COPs a pesar de su
prohibición.
Sociales.
a) Las amenazas a la salud de los trabajadores de la Bodega de Residuos de

DDT, Lindano y plaguicidas obsoletos, han recibido capacitación y se les
ha dotado de equipo de seguridad, aunque la infraestructura muestra
serias deficiencias.
b) La salud de los trabajadores de plantaciones azucareras, bananeras y de

los denominados cultivos no tradicionales, no forma parte de los planes
orientados a elevar los rendimientos y aumentar la producción.
c) Las comunidades localizadas en las cercanías de sitios contaminados y la

Bodega de Bejuco carecen de toda información sobre los riesgos y no
existen evidencias de que esta situación cambie en el corto plazo.

SOCIOLOGICOS
3.5.2. Relación entre los Empleo de NNAT en ambientes peligrosos en los cultivos de plantación, en
general en las actividades agropecuarias.
Plaguicidas COPs y las Trabajadores del MINSA que laboran en el Almacén de plaguicidas
tendencias. obsoletos de Bejuco expuestos permanente a altos niveles de riesgo.
Mujeres embarazadas que laboran en actividades de riesgo en las
plantaciones, expuestas al contacto frecuente con plaguicidas, con la
posibilidad de que se estén utilizando productos químicos prohibidos.
Trabajadores de establecimientos de venta de plaguicidas, expuestos a
eventuales sanciones y perdida de trabajo por venta de productos prohibidos.
or
TECNOLÓGICOS
La eliminación de las existencias de plaguicidas EVALUACIÓN DE DECISIONES DE POLÍTICA
obsoletos COPs requiere de un incinerador a alta IMPACTOS No existe una legislación actualizada relativa a los
temperatura, inexistente en el país, por lo cual la plaguicidas COPs de uso doméstico y sanitario, y la
alternativa más indicada es la exportación a un que regula los plaguicidas agrícolas requiere de
país que disponga de esta tecnología. mecanismos de control y comando para hacerla
Falta apoyo, seguimiento y evaluación del efectiva.
Proyecto de Reciclaje de envases de plaguicida, No existe decisión política para asignar recursos y
para replicarlo en el ámbito nacional EVALUACIÓN INICIO personal al completo inventario, acopio y
dependiendo de su éxito. DE RESULTADOS STEPS eliminación ambientalmente adecuada de los
No se han identificado totalmente los sitios plaguicidas obsoletos.
contaminados (vertederos de residuos de El Programa Nacional de Agricultura Orgánica
plaguicidas COPs y obsoletos). muestra pocos avances.
No existen estudios sobre los posibles impactos a No se aplica el principio “el que contamina paga” a
la salud humana en las zonas calientes (lugares IMPLEMENTACIÓN las empresas agro – exportadoras y distribuidores de
de mayor concentración de COPs). INTERVENCIONES plaguicidas.
La gestión ambientalmente adecuada de los
plaguicidas COPs y obsoletos carece de los
ECONOMICOS componentes de equidad e inclusión social.
El MINSA carece de presupuesto del MINSA para la clausura del Almacén de
plaguicidas obsoletos de Bejuco, y la eliminación de las existencias de manera
ambientalmente adecuada.
El MIDA carece de recursos presupuestarios y técnicos para el impulso del
Programa Nacional de Agricultura Orgánica, como alternativa al uso
indiscriminado de plaguicidas.
No existe financiamiento gubernamental para actualizar de manera permanente
el Inventario Nacional de Plaguicidas.
Hace falta financiamiento a universidades, centros de investigación y ONGs
para el desarrollo de proyectos que diseñen y apliquen MTD, MPA.
Incorporar a los NNAT de las plantaciones al Programa Red de Oportunidades.

3.6. Análisis de los riesgos sociales.
Tabla No. 55
Matriz de Riesgos Sociales en la Gestión de Plaguicidas COP
Grupo de Posible riesgo Probabili Impact Medida de Grado de
interesados directos de la medida dad o mitigación prioridad
de para la
gestión gestión
Plaguicidas del riesgo
COPS
Trabajadores Pérdida de A A Reubicación de Alto
encargados del empleo. los
almacenamiento y trabajadores
disposición final de en otras tareas
residuos de en el MINSA.
plaguicidas COPs
obsoletos en el
Almacén del MINSA de
Bejuco y otros
similares.
Los niños en general, Carencia de A A Educación y Alto
pero especialmente ingresos. capacitación
los niños que laboran Mayor profesional.
en las plantaciones desnutrición. Incorporación
a Red de
Oportunidades.
Las mujeres en Pérdida de A A Asignación de Alto
general, pero ingresos: labores más
especialmente las aumento seguras dentro
mujeres embarazadas desnutrición, de la empresa.
que laboran en las marginalidad.
plantaciones.
Padres, amas de casa. Deterioro de A M Orientación a Bajo
salud, los
disminución de consumidores
ingresos por y adquisición
dificultades de
para adquirir (y medicamentos
mayores por MINSA y
costos) de Caja de
productos Seguro Social.
sustitutos de
plaguicidas
COPs.
ANDIA, expendedores Perdida de M B Asistencia Bajo
de plaguicidas. ingresos: técnica
reducción de la empresarial.
demanda,
incremento de
precios de
compra.
Comunidad de Bejuco Pérdida de B B Plan de Bajo
y otras localizadas en interés del compensación
cercanías de sitios de MINSA en la luego de
almacenamiento. Comunidad. clausurado el
Almacén

CONCLUSIONES.
1. Sobre la Gestión de los PCBs.
Las aplicaciones que utilizan en la PCBs en la República de Panamá, están

concentradas en equipos eléctricos instalados en el sistema de energía
eléctrica que operan empresas eléctricas mixtas bajo la administración de
empresas privadas.
a) La mayor cantidad de equipos eléctricos que pueden contener PCBs se

encuentran en posesión de las empresas eléctricas de distribución. De
las tres empresas existentes, la más grande con respecto a territorio de
operación y equipos en uso es la Empresa de Distribución Eléctrica
Metro Oeste (EDEMET) que administra el grupo UNION FENOSA.
b) En los sectores privados (industrias y comercio) y público (instituciones)

la gestión de los equipos y dieléctricos contaminados con PCBs es
deficiente.
c) Con relación al potencial riesgo a la salud y ambiente, según el

inventario de equipos eléctricos, en uso, con PCB’s hay que prestar
atención a:
Equipos en uso.
Los equipos ubicados en las casetas de la Urbanización Albrook en
la ciudad de Panamá.
El transformador ubicado en el Ingenio Azucarero La Estrella
debido a sus condiciones (presenta fuga de aceite dieléctrico).
Residuos (carcacha y aceite dieléctrico contaminado).

Los equipos que se encuentran en la Planta Potabilizadora de agua
del IDAAN, ubicada en Chilibre, provincia de Panamá
Los equipos almacenados en el Depósito de Residuos Peligrosos
ubicados en Los Pollos, Río Hato, provincia de Coclé debido a que
esta instalación se almacena una cantidad considerable de
desechos contaminados con PCB’s.
d) La disposición final de los aceites dieléctricos y equipos contaminados

con PCBs, se ha realizado fundamentalmente mediante su envío a la
planta de incineración de TREDI en Francia, proceso oneroso y con un
riesgo ambiental incalculable para las empresas e instituciones públicas.
d) La legislación panameña existente no contribuye a la regulación y control

de los PCBs por tres razones principales:
• El marco normativo se encuentra disperso en distintos tipos de
regulaciones, lo cual dificulta su aplicación.
• La legislación es insuficiente por la ausencia de referencias
explícitas a los COPs. En algunos casos es obsoleta.
e) Las empresas eléctricas distribuidoras han internalizado los costos por

un manejo ambientalmente adecuado de los PCBs; por consiguiente, en

este sector no existen riesgos sociales que se deriven de la

implementación del Convenio de Estocolmo. Tampoco se consideran
riesgos sociales en el ámbito de las instituciones gubernamentales. En
cambio la sustitución de equipos contaminados y su adecuada
disposición final, por parte de empresas privadas, pueden generar costos
a corto plazo costos, con beneficios que están a la vista y que se
producirían en el largo plazo; la pérdida de puestos de trabajo es un
riesgo probable.
2. Sobre la Gestión de Dioxinas y furanos.
a) Del total de la emisión, la categoría 6 – Procesos de Quema a Cielo

Abierto generó el 78.41% (78.11 g EQT/año, seguido de la categoría 1 –
incineración de desechos con el 8.52% (8.49 g EQT/año), luego le sigue
la categoría 9 – disposición final con el 7.66% (7.63 g EQT/año),
continua la categoría 3 Generación de energía y calefacción con el 4.46%
(4.44 g EQT/año), luego la categoría 2 – Producción de Metales ferrosos
con el 0.59% (0.59 g EQT/año) y el restante 0.35% (0.38 g EQT/año) lo
que generaron la categoría 8 – misceláneos.
b) Así mismo, del total de la emisión, la subcategoría 6b – quema de

desechos e incendios accidentales generó un 76.3% (76.00 g EQT/año)
del total de la liberación de toxinas y furanos que se presentó en el país
en el año 2005, siendo los incendios no controlados en los sitios de
disposición final la actividad más impactante.
c) El establecimiento de un Manejo Integrado de Residuos Sólidos,

incluyendo el cierre de los vertederos a cielo abierto, puede crear una
crisis de social por la pérdida de medios de sustento para cerca de
15,000 familias que se dedican a la recuperación de materiales
reciclables. Adicionalmente, la exigencia a las empresas privadas para
que cumplan con los contratos de concesión formalizados con los
municipios, implicaría también incrementos de costos que podrían
afectar al menos a 700 recolectores.
3. Sobre los Plaguicidas Obsoletos COPs.

a) Existen riesgos de contaminación del suelo y del medio ambiente por los
Plaguicidas COPs obsoletos. Los efectos a la salud a largo plazo se
pueden generar tras la construcción de proyectos urbanísticos ubicados
cerca o en sitios que probablemente fueron depositados o enterrados
COPs o POs.
b) Las bodegas de productos químicos no cumplen con los requerimientos
de almacenajes de la legislación nacional.
c) No se cuenta con un Plan de Gestión de Plaguicidas Obsoletos a escala
nacional.
d) A pesar de la prohibición de los COPs, existe la posibilidad de que se esté
utilizando DDT, para combatir al mosquito portador de la malaria.
e) Se está utilizando plaguicidas COPs para uso sanitario en las personas,
se está distribuyendo y vendiendo Gamexol (Lindano) a las personas
para el control de piojos.

SOCIOLOGICOS
3.2.2. Relación entre los Empleo de NNAT en ambientes peligrosos en los cultivos de plantación, en
general en las actividades agropecuarias.
Plaguicidas COPs y las Trabajadores del MINSA que laboran en el Almacén de plaguicidas
tendencias. obsoletos de Bejuco expuestos permanente a altos niveles de riesgo.
Mujeres embarazadas que laboran en actividades de riesgo en las
plantaciones, expuestas al contacto frecuente con plaguicidas, con la
posibilidad de que se estén utilizando productos químicos prohibidos.
Trabajadores de establecimientos de venta de plaguicidas, expuestos a
eventuales sanciones y perdida de trabajo por venta de productos prohibidos.
or
TECNOLÓGICOS
La eliminación de las existencias de plaguicidas EVALUACIÓN DE DECISIONES DE POLÍTICA
obsoletos COPs requiere de un incinerador a alta IMPACTOS No existe una legislación actualizada relativa a los
temperatura, inexistente en el país, por lo cual la plaguicidas COPs de uso doméstico y sanitario, y la
alternativa más indicada es la exportación a un que regula los plaguicidas agrícolas requiere de
país que disponga de esta tecnología. mecanismos de control y comando para hacerla
Falta apoyo, seguimiento y evaluación del efectiva.
Proyecto de Reciclaje de envases de plaguicida, No existe decisión política para asignar recursos y
para replicarlo en el ámbito nacional EVALUACIÓN INICIO personal al completo inventario, acopio y
dependiendo de su éxito. DE RESULTADOS STEPS eliminación ambientalmente adecuada de los
No se han identificado totalmente los sitios plaguicidas obsoletos.
contaminados (vertederos de residuos de El Programa Nacional de Agricultura Orgánica
plaguicidas COPs y obsoletos). muestra pocos avances.
No existen estudios sobre los posibles impactos a No se aplica el principio “el que contamina paga” a
la salud humana en las zonas calientes (lugares IMPLEMENTACIÓN las empresas agro – exportadoras y distribuidores de
de mayor concentración de COPs). INTERVENCIONES plaguicidas.
La gestión ambientalmente adecuada de los
plaguicidas COPs y obsoletos carece de los
ECONOMICOS componentes de equidad e inclusión social.
El MINSA carece de presupuesto del MINSA para la clausura del Almacén de
plaguicidas obsoletos de Bejuco, y la eliminación de las existencias de manera
ambientalmente adecuada.
El MIDA carece de recursos presupuestarios y técnicos para el impulso del
Programa Nacional de Agricultura Orgánica, como alternativa al uso
indiscriminado de plaguicidas.
No existe financiamiento gubernamental para actualizar de manera permanente
el Inventario Nacional de Plaguicidas.
Hace falta financiamiento a universidades, centros de investigación y ONGs
para el desarrollo de proyectos que diseñen y apliquen MTD, MPA.
Incorporar a los NNAT de las plantaciones al Programa Red de Oportunidades.

3.3 Análisis de los riesgos sociales.
Tabla No. 55
Matriz de Riesgos Sociales en la Gestión de Plaguicidas COP
Grupo de Posible riesgo Probabilid Impact Medida de Grado de
interesados de la medida ad o mitigación prioridad
directos de para la
gestión gestión del
Plaguicidas riesgo
COPS
Trabajadores Pérdida de A A Reubicación de Alto
encargados del empleo. los trabajadores
almacenamiento y en otras tareas
disposición final de en el MINSA.
residuos de
plaguicidas COPs
obsoletos en el
Almacén del MINSA
de Bejuco y otros
similares.
Los niños en Carencia de A A Educación y Alto
general, pero ingresos. Mayor capacitación
especialmente los desnutrición. profesional.
niños que laboran en Incorporación a
las plantaciones Red de
Oportunidades.
Las mujeres en Pérdida de A A Asignación de Alto
general, pero ingresos: labores más
especialmente las aumento seguras dentro
mujeres desnutrición, de la empresa.
embarazadas que marginalidad.
laboran en las
plantaciones.
Padres, amas de Deterioro de A M Orientación a los Bajo
casa. salud, consumidores y
disminución de adquisición de
ingresos por medicamentos
dificultades para por MINSA y
adquirir (y Caja de Seguro
mayores costos) Social.
de productos
sustitutos de
plaguicidas
COPs.
ANDIA, Perdida de M B Asistencia Bajo
expendedores de ingresos: técnica
plaguicidas. reducción de la empresarial.
demanda,
incremento de
precios de
compra.
Comunidad de Pérdida de B B Plan de Bajo
Bejuco y otras interés del compensación
localizadas en MINSA en la luego de
cercanías de sitios Comunidad. clausurado el
de almacenamiento. Almacén

Conclusiones.
1. Sobre la Gestión de los PCBs.
Las aplicaciones que utilizan en la PCBs en la República de Panamá, están

concentradas en equipos eléctricos instalados en el sistema de energía
eléctrica que operan empresas eléctricas mixtas bajo la administración de
empresas privadas.
a) La mayor cantidad de equipos eléctricos que pueden contener PCBs se

encuentran en posesión de las empresas eléctricas de distribución. De
las tres empresas existentes, la más grande con respecto a territorio de
operación y equipos en uso es la Empresa de Distribución Eléctrica
Metro Oeste (EDEMET) que administra el grupo UNION FENOSA.
b) En los sectores privados (industrias y comercio) y público (instituciones)

la gestión de los equipos y dieléctricos contaminados con PCBs es
deficiente.
c) Con relación al potencial riesgo a la salud y ambiente, según el

inventario de equipos eléctricos, en uso, con PCB’s hay que prestar
atención a:
Equipos en uso.
Los equipos ubicados en las casetas de la Urbanización Albrook en
la ciudad de Panamá.
El transformador ubicado en el Ingenio Azucarero La Estrella
debido a sus condiciones (presenta fuga de aceite dieléctrico).
Residuos (carcacha y aceite dieléctrico contaminado).

Los equipos que se encuentran en la Planta Potabilizadora de agua
del IDAAN, ubicada en Chilibre, provincia de Panamá
Los equipos almacenados en el Depósito de Residuos Peligrosos
ubicados en Los Pollos, Río Hato, provincia de Coclé debido a que
esta instalación se almacena una cantidad considerable de
desechos contaminados con PCB’s.
d) La disposición final de los aceites dieléctricos y equipos contaminados

con PCBs, se ha realizado fundamentalmente mediante su envío a la
planta de incineración de TREDI en Francia, proceso oneroso y con un
riesgo ambiental incalculable para las empresas e instituciones públicas.
e) La legislación panameña existente no contribuye a la regulación y control

de los PCBs por tres razones principales:
• El marco normativo se encuentra disperso en distintos tipos de
regulaciones, lo cual dificulta su aplicación.
• La legislación es insuficiente por la ausencia de referencias
explícitas a los COPs. En algunos casos es obsoleta.
e) Las empresas eléctricas distribuidoras han internalizado los costos por

un manejo ambientalmente adecuado de los PCBs; por consiguiente, en

este sector no existen riesgos sociales que se deriven de la

implementación del Convenio de Estocolmo. Tampoco se consideran
riesgos sociales en el ámbito de las instituciones gubernamentales. En
cambio la sustitución de equipos contaminados y su adecuada
disposición final, por parte de empresas privadas, pueden generar costos
a corto plazo costos, con beneficios que están a la vista y que se
producirían en el largo plazo; la pérdida de puestos de trabajo es un
riesgo probable.
2. Sobre la Gestión de Dioxinas y furanos.
a) Del total de la emisión, la categoría 6 – Procesos de Quema a Cielo

Abierto generó el 78.41% (78.11 g EQT/año, seguido de la categoría 1 –
incineración de desechos con el 8.52% (8.49 g EQT/año), luego le sigue
la categoría 9 – disposición final con el 7.66% (7.63 g EQT/año),
continua la categoría 3 Generación de energía y calefacción con el 4.46%
(4.44 g EQT/año), luego la categoría 2 – Producción de Metales ferrosos
con el 0.59% (0.59 g EQT/año) y el restante 0.35% (0.38 g EQT/año) lo
que generaron la categoría 8 – misceláneos.
b) Así mismo, del total de la emisión, la subcategoría 6b – quema de

desechos e incendios accidentales generó un 76.3% (76.00 g EQT/año)
del total de la liberación de toxinas y furanos que se presentó en el país
en el año 2005, siendo los incendios no controlados en los sitios de
disposición final la actividad más impactante.
c) El establecimiento de un Manejo Integrado de Residuos Sólidos,

incluyendo el cierre de los vertederos a cielo abierto, puede crear una
crisis de social por la pérdida de medios de sustento para cerca de
15,000 familias que se dedican a la recuperación de materiales
reciclables. Adicionalmente, la exigencia a las empresas privadas para
que cumplan con los contratos de concesión formalizados con los
municipios, implicaría también incrementos de costos que podrían
afectar al menos a 700 recolectores.
3. Sobre los Plaguicidas Obsoletos COPs.
a) Existen riesgos de contaminación del suelo y del medio ambiente por los
Plaguicidas COPs obsoletos. Los efectos a la salud a largo plazo se
pueden generar tras la construcción de proyectos urbanísticos ubicados
cerca o en sitios que probablemente fueron depositados o enterrados
COPs o POs.
b) Las bodegas de productos químicos no cumplen con los requerimientos
de almacenajes de la legislación nacional.
c) No se cuenta con un Plan de Gestión de Plaguicidas Obsoletos a escala
nacional.
d) A pesar de la prohibición de los COPs, existe la posibilidad de que se esté
utilizando DDT, para combatir al mosquito portador de la malaria.
e) Se está utilizando plaguicidas COPs para uso sanitario en las personas,
se está distribuyendo y vendiendo Gamexol (Lindano) a las personas
para el control de piojos.

CAPITULO iI
LA QUEMA DE RESIDUOS SOLIDOS A CIELO ABIERTO: ANALISIS DE
OPCIONES
Este Capítulo se refiere principalmente a las alternativas técnicas,

financieras y sociales para enfrentar las quemas a cielo abierto de residuos
sólidos domiciliarios y peligrosos en vertederos municipales y domicilios,
conceptuadas por el Inventario Nacional de Dioxinas y Furanos como la
actividad más impactante al generar un 76.3% (76.00 g EQT/año) del total
de las liberaciones.
1. Árbol del Problema.
Crecimiento económico
insostenible, con pérdida de
calidad de vida.
Pérdida de Incumplimiento / violación
competitividad del país. de normas, convenios E
internacionales. F
E
Incremento del gasto c
Riesgos para la salud y el Incremento de pobreza y
estatal en el sector salud. t
ambiente. exclusión social. o
s
76.3% (76.00 g EQT/año) del total

de las liberaciones D/F por
quemas a cielo abierto.
Vertederos a cielo Recuperación de

abierto. materiales reciclables
recurriendo a quemas.
Residuos sólidos se queman,

Impunidad de infractores Bajas coberturas.
entierran, se lanzan a ríos,
ambientales. Frecuencia irregular.
quebradas, vías públicas. No C
pago de tasa de aseo. a
u
s
Inexistente marco Debilidades técnicas y Hábitos y actitudes Sector privado a
normativo que facilite financieras de Municipios inconvenientes en la emergente no s
gestión integral de en la gestión de residuos población, empresas, fiscalizado y problemas
residuos sólidos. sólidos. instituciones. de sostenibilidad
Modelo de crecimiento
económico terciario que
externaliza costos
ambientales.
Los resultados del Inventario Nacional de Dioxinas y Furanos ha confirmado

la existencia y magnitud de uno de los principales problemas ambientales
de Panamá. Por muchos años los residuos sólidos han sido manejados
inadecuadamente, creando un legado de vertederos o botaderos
municipales a cielo abierto, lo cual pone en riesgo la salud pública y el
ambiente. Si aunamos a esto que la producción de residuos es directamente

proporcional a la población, y al crecimiento de la economía, la

infraestructura existente es limitada y se carece de educación ciudadana
para un manejo adecuado de los residuos sólidos, el problema se agrava día
con día.
2. Árbol de Objetivos.
Crecimiento económico
sostenible, con mejor calidad
de vida.
Aumenta competitividad Cumplimiento
del país. de normas, convenios E
internacionales. F
E
Reducción del gasto c
Disminución de riesgos Se reduce pobreza y
estatal en el sector salud. t
para la salud y el exclusión social. o
ambiente.
s
Reducción de liberaciones D/F.
Rellenos Sanitarios + Recuperación de

compostaje + reciclaje. materiales en la fuente,
sin NNAT.
Residuos sólidos se
separan y almacenan Coberturas + 80%.
Certeza de castigo a
adecuadamente y Frecuencia interdiaria. C
infractores ambientales.
entregan al tren de aseo. a
u
s
Marco normativo que Municipios con Hábitos y actitudes Sector privado a
facilite gestión integral capacidad técnica y convenientes en la emergente fiscalizado s
de residuos sólidos. financiera en la gestión población, empresas, y sostenible
de residuos sólidos. instituciones. financieramente.
Modelo de crecimiento
económico que internaliza
costos ambientales.
3. MTD. MPA para reducir/eliminar las fuentes de liberación no

intencional de COPs a partir de fuentes antropogénicas.
En adelante las menciones al Convenio de Estocolmo se refieren

específicamente a las MTD y MPA relacionadas con la Categoría 6 de
Fuentes de Emisión, especialmente la Subcategoría 6.
3.1. Las MPA: prevenir/reducir, recuperar, reutilizar, reciclar.
La Parte V, Sección A, parágrafo f) del Anexo C del Convenio de Estocolmo

establece medidas generales de prevención relativas a las MPA:

“Mejoramiento de la gestión de desechos con miras a poner fin a la

incineración de desechos a cielo abierto y otras formas incontroladas
de incineración, incluida la incineración de vertederos. Al examinar
las propuestas para construir nuevas instalaciones de eliminación de
desechos, deben considerarse alternativas como, por ejemplo, las
actividades para reducir al mínimo la generación de desechos
municipales y médicos, incluidos la regeneración de recursos, la
reutilización, el reciclado, la separación de desechos y la promoción
de productos que generan menos desechos. Dentro de este criterio
deben considerarse cuidadosamente los problemas de salud pública”.
La Parte V, Sección B del Anexo C del Convenio de Estocolmo establece dos

recomendaciones generales sobre las MTD:
a) Al determinar las mejores técnicas disponibles se debe prestar atención
especial, en general o en casos concretos, a una serie de factores,
teniendo en cuenta los costos y beneficios probables de una medida y
las consideraciones de precaución y prevención.
b) Al examinar las propuestas de construcción de nuevas instalaciones o de
modificación importante de instalaciones existentes que utilicen
procesos que liberan productos químicos de los incluidos en el presente
anexo, deberán considerarse de manera prioritaria los procesos,
técnicas o prácticas de carácter alternativo que tengan similar utilidad,
pero que eviten la formación y liberación de esos productos químicos
El Documento de Pautas para MTD y Orientaciones MPA elaborado por un

grupo de expertos para el Secretariado del Convenio de Estocolmoxiii,
adopta dos conceptos incorporados en el Convenio de Basilea (Art. 2): por
"desechos" se entiende las sustancias u objetos a cuya eliminación se
procede, se propone proceder o se está obligado a proceder en virtud de lo
dispuesto en la legislación nacional. Por "manejo" se entiende la
recolección, el transporte y la eliminación de los desechos peligrosos o de
otros desechos, incluida la vigilancia de los lugares de eliminación. En este
Capítulo la evaluación se refiere específicamente a los residuos sólidos
domiciliarios (también denominados municipales) y peligrosos.
El Documento de Pautas establece diversas áreas de intervención en el

manejo de los residuos sólidos (ver Figura No.1), para alcanzar las mejores
MPA. En la cúspide de la jerarquía se encuentran los principios de
Prevención/Reducción, orientados a evitar la generación innecesaria de
residuos mediante el uso eficiente de materias primas, agua y energía,
entre otros insumos, a fin de eliminar o reducir en las fuentes de origen la
cantidad de residuos no deseados que se genera durante los procesos de
producción; esta responsabilidad recae principalmente en el sector
industrial de los países desarrollados a quienes compete establecer medidas
para que la fabricación de productos permita la reutilización y al reciclaje,
tanto de sus empaques como de los materiales que los componen.

Figura No. 1
MPA, Jerarquía en el Manejo de los Residuos
Grande
Inversión
Producción Más
Limpia:
Producción Más Limpia:
= = Reduce la generación
Reduce costos y aumenta
utilidades de la de desechos en su
empresa. fuente de origen,
minimiza su cantidad
y peligrosidad e
incrementa la
eficiencia en el
manejo de recursos.
Manejo de desechos al Manejo de desechos

final del proceso: al final del proceso
Incrementa costos y no = = Reduce o minimiza el
genera utilidades. impacto ambiental, si
se aplica
correctamente.
Gasto
Pequeño
Fuente: Elaboración propia a partir de. PNUMA, Draft guidelines on

best available techniques and provisional guidance on best
environmental practices relevant to Article 5 and Annex C, y
http://www.ecodes.org/pages/especial/consumo_responsable/i
ndex.asp.
Un país como Panamá, altamente dependiente de las importaciones por el

carácter terciario de la economía, difícilmente influirá en los procesos
industriales de los países desarrollados. No obstante, es posible intentar
incidir sobre la cadena de comercialización y distribución y los hábitos de
consumo. En tal sentido, la jerarquía planteada en la Figura No 1 es válida
para orientar las mejores MPA, si aplicamos el concepto de “consumo
responsable”, entendiéndose por tal la elección de los productos y servicios
no sólo en base a su calidad y precio, sino también por su impacto
ambiental y social, y por la conducta de las empresas que los elaboran, así
como consumir menos, eligiendo consumir sólo lo necesario, “y estando
atentos/as a cómo nos influye la publicidad en la creación de necesidades
superfluas”xiv.
Cierta cantidad de residuos no podrán ser reducidos mediante las prácticas

de prevención, por lo cual será necesario recurrir al reciclaje, reuso y/o
recuperación, las cuales deben realizarse sin provocar contaminación y de
manera eficiente en términos energéticos. Para ilustrar estos conceptos
utilizamos este práctico ejemplo que ofrece el Centro de Promoción de
Tecnologías Sostenibles (CPTS):
• Si la botella retorna al proveedor para que sea nuevamente usada
como envase de la bebida gaseosa, o si se la emplea como recipiente

para otro líquido, en su forma original, esta práctica se denomina

reuso.
• Si la botella es enviada a una fábrica de vidrio, para que ésta la
reprocese para la fabricación de otros productos, esta práctica se
denomina reciclaje.
• Si la botella, una vez desechada (destruida o no), se mezcla con otros
residuos, pero antes de procederse a su disposición final (por
ejemplo, en el relleno sanitario), se la separa, para darle otros usos,
esta práctica se denomina recuperación.
3.2. Las MTD: la Incineración y el Relleno Sanitario.
El tratamiento de residuos al final del proceso y la disposición final de

desechos, son conceptos que no forman parte de la producción más limpia.
La opción de la disposición final debe ser considerada como la última, a la
hora de seleccionar alternativas en la eliminación de residuos y en cambio
el esfuerzo debe orientarse, como se indicó anteriormente, a la
prevención/reducción y luego a la recuperación/reuso y reciclaje que son las
MPA recomendadas para una política de eliminación o reducción de fuentes
de emisión de dioxinas y furanos. No obstante, en el caso de Panamá,
mientras se logran establecer Planes de Manejo Integral de Residuos
Sólidos en los municipios, una tarea de mediano y largo plazo, es necesario
actuar con prontitud para clausurar los vertederos a cielo abierto en donde
las quemas se constituyen en la principal fuente de emisión de liberación de
dioxinas y furanos. No siempre las prioridades se corresponden con las
estrategias integrales de intervención.
Deshacer en el corto plazo uno de los nudos gordianos de la problemática

ambiental nacional: la inadecuada disposición de todos los residuos (sólidos
y líquidos, peligrosos o no), nos remite a uno de los debates más
prolongados en América Latina: ¿planta incineradora o relleno sanitario?,
¿incinerar o enterrar? A continuación se ofrecen conceptos y criterios que
pueden ser útiles.
3.2.1. El Relleno Sanitario.
Antes de que la contaminación ambiental fuera percibida como un

problema, la solución más sencilla, una vez generados los residuos o
desechos, era deshacerse de ellos llevándolos lo más lejos posible de la
vista. Desde entonces las MTD utilizadas en la disposición final recorrieron
al menos 5 etapas, como se observa en la Fig. No. 2.
Los defensores de esta técnica argumentan que el Relleno Sanitario es una

técnica de disposición final de los residuos sólidos en el suelo que no causa
molestia ni peligro para la salud o la seguridad pública; tampoco perjudica
el ambiente durante su operación ni después de su clausura. Esta técnica
utiliza principios de ingeniería para confinar la basura en un área lo más
estrecha posible, cubriéndola con capas de tierra diariamente y
compactándola para reducir su volumen. Además, prevé los problemas que
puedan causar los líquidos y gases producidos por efecto de la
descomposición de la materia orgánica.

Existen 3 tipos de Rellenos Sanitarios:
• El Relleno sanitario mecanizado.

Este tipo de relleno sanitario es recomendado para ciudades con
poblaciones que generan más de 40 toneladas diarias. Se considera un
proyecto de ingeniería bastante complejo, que incluye requerimientos
financieros para financiar procedimientos técnicos como el análisis
(caracterización) de los residuos, la planificación, la selección del sitio, la
extensión del terreno, el diseño y la ejecución del relleno; así como la
infraestructura querida, tanto para recibir los residuos como para el control
de las operaciones, el monto y manejo de las inversiones y los gastos de
operación y mantenimiento. Para operar este tipo de relleno sanitario
generalmente se requiere del uso de un compactador de residuos sólidos,
así como equipo especializado para el movimiento de tierra: tractor de
oruga, retroexcavadora, cargador, volquete, etc.
Fig. No. 2.
Evolución de las MTD en la Disposición Final de los Residuos Sólidos
Etapas en las
que se encuentra
Panamá
Fuente: Adaptación del “Cuadro 2.1 Proceso de desarrollo de métodos de

disposición final en ciudades en desarrollo”. En: JARAMILLO, Jorge, Guía
para el Diseño, Construcción y Operación de Rellenos Sanitarios Manuales.
Una solución para la disposición final de residuos sólidos municipales en
pequeñas poblaciones, OPS/CEPIS, Perú, 2002.
• El Relleno Sanitario semimecanizado.

Esta opción se ha recomendado para poblaciones que generan entre 16 y
40 toneladas diarias de residuos sólidos. La maquinaria pesada se utiliza
como apoyo al trabajo manual, a fin de hacer una buena compactación de la
basura, estabilizar los terraplenes y dar mayor vida útil al relleno. En estos
casos, el tractor agrícola adaptado con una hoja topadora o cuchilla y con

un cucharón o rodillo para la compactación puede ser un equipo apropiado

para operar este relleno al que podríamos llamar semimecanizado.
La OPS ha informado que en México, después de 18 meses de estudios,

pruebas y experimentos, la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología
estableció que un tractor de 31 HP, en 8 horas de trabajo y con un peón de
ayuda, eran suficientes para confinar sanitariamente los residuos de
poblaciones de hasta 80.000 habitantes, o sea, aproximadamente 40 t/d de
basura. Por su versatilidad, el tractor agrícola puede servir para prestar o
apoyar el servicio de recolección de basura si de preferencia se le engancha
un remolque con volteo hidráulico de unos 6 a 8 metros cúbicos de
capacidad o bien una caja compactadora, dependiendo de las necesidades y
recursos de la localidad.
• El Relleno Sanitario Manual.

Es una adaptación del concepto de relleno sanitario para las pequeñas
poblaciones que por la cantidad y el tipo de residuos que producen –menos
de 15 t/día–, además de sus condiciones económicas, no están en
capacidad de adquirir el equipo pesado debido a sus altos costos de
operación y mantenimiento. El término manual se refiere a que la operación
de compactación y confinamiento de los residuos puede ser ejecutada con el
apoyo de una cuadrilla de hombres y el empleo de algunas herramientas.
Presentamos en la Tabla No 47 un resumen de las MTD y MPA para un
Relleno Sanitario Manual en Panamáxv, una alternativa apropiada para
pequeños municipios por el bajo volumen de los residuos que se generan y,
principalmente, los escasos recursos económicos, razones que hacen
virtualmente imposible la utilización de tecnologías sofisticadas. De acuerdo
con las características del terreno, el relleno sanitario puede construirse
siguiendo los métodos de área, zanja o una combinación de ambos
métodos.

Tabla No 47
MTD y MPA para Relleno Sanitario Manual, Panamá
MTD MPA
a) Construcción y mantenimiento periódico del a) Monitoreo de aguas, para detectar la
cierre perimetral del recinto. contaminación inaceptable del agua
b) Construcción y mantenimiento de un corta subterránea que resulta de la operación de los
fuego perimetral en los sectores donde rellenos. Para las aguas subterráneas los
exista vegetación. parámetros de rutina son: pH, oxígeno
c) Prohibición del depósito de residuos disuelto, conductividad específica, metales
encendidos, por ejemplo restos provenientes pesados, demanda química de oxígeno (DQO)
de incendios. y demanda biológica de oxígeno (DBO).
d) Compactación de las basuras y construcción b) El monitoreo de lixiviados para establecer la
de celdas. presencia de tendencias o irregularidades de
e) Cobertura diaria del 100% de los residuos contaminación. Para las aguas subterráneas
dispuestos, respetando los espesores de los parámetros de rutina son: pH, oxígeno
recubrimiento indicados para la celda. disuelto, conductividad específica, metales
f) Verificación de la calidad de la cobertura a pesados, demanda química de oxígeno (DQO)
través del tiempo, revisando presencia de y demanda biológica de oxígeno (DBO).
grietas, disminución del espesor de c) Monitoreo de biogás para detectar las
cobertura, etc. Se contempla un programa emisiones de biogás resultante de las
de mantenimiento mensual. operaciones del relleno. Los parámetros que
g) Disponibilidad de material de cobertura y de se indican: metano, ácido sulfhídrico, dióxido
agua cercano al frente de trabajo. de carbono, oxígeno, nitrógeno, explosividad,
h) Distribución de drenajes verticales, acorde a toxicidad, y flujo.
lo especificado, verificando su correcto m) Las partículas aerotransportables. Se
funcionamiento. consideran como un indicativo del impacto a
i) Inspección diaria de las chimeneas, la salud de la población en zonas aledañas,
manteniéndolas encendidas si las debido a que la operación constante del
condiciones de producción de biogás lo relleno sanitario tiene que ver con el
permiten. movimiento de tierras y RSM. Se
j) Disponibilidad de maquinaria necesaria para determinarán: partículas suspendidas totales
operar frente a una emergencia. y partículas biológicas viables.
k) Las instalaciones contarán con equipo contra n) Prohibición de ingreso de personas ajenas a
incendio, esto incluye extintores de polvo la faena, en especial al frente de trabajo.
químico seco multipropósito y herramientas o) Prohibición del depósito de residuos
adecuadas. inflamables, que generan gases inflamables
l) Capacitación del personal en planes de o explosivos.
emergencia.
Fuente: elaboración propia del estudio Jorge Rodríguez, Diseño del Relleno Sanitario para
los Distritos de Portobelo y Santa Isabel en la Provincia de Colón, FONDO MIXTO HISPANO
PANAMEÑO DE COOPERACION// APRONAD, Panamá, 2002.
A pesar de que el Relleno Sanitario es la técnica más extendida en América

Latina, tiene también dos desventajas principales: a) una de índole técnica:
la dificultad para dar un tratamiento adecuado a los residuos peligrosos,
químicos y sanitarios. Sin embargo, este problema se ha intentado resolver
con la creación de “celdas de seguridad”, construidas y operadas de manera
tal que garanticen el aislamiento definitivo de este tipo de residuos. Las
celdas de seguridad están dotadas de un sistema de impermeabilización
doble y compuesto que garantiza la inmovilización y el control de los
elementos contaminantes, evitando así su presencia en el lixiviado; y b) ha
existido una gran resistencia de las comunidades para aceptar este tipo de
construcciones en las cercanías de sus poblaciones, pues existe la
percepción de que el vertedero a cielo abierto es igual al relleno sanitario.

Una lista de ventajas y desventajas de esta técnica ha sido elaborada por la

OPS (ver Tabla No 48).
Tabla No 48
Ventajas y Limitaciones del Relleno Sanitario como Alternativa para la Disposición
Final de los Residuos Sólidos
Ventajas Limitaciones
1. La inversión inicial de capital es 1. La adquisición del terreno es difícil
inferior a la que se necesita para debido a la oposición de los vecinos al
instaurar el tratamiento de residuos sitio seleccionado, fenómeno conocido
mediante plantas de incineración o de como NIMBY (not in my back yard ‘no
compost. en mi patio trasero’), por diversas
razones: la falta de conocimiento sobre
la técnica del relleno sanitario. Se
asocia el término relleno sanitario al de
botadero a cielo abierto. La evidente
desconfianza mostrada hacia las
administraciones locales que no
garantizan la calidad ni sostenibilidad
de la obra. La falta de saneamiento
legal del lugar.
2. Tiene menores costos de operación y 2. El rápido proceso de urbanización,
mantenimiento que los métodos de que limita y encarece el costo de los
tratamiento. pocos terrenos disponibles, lo que
obliga a ubicar el relleno sanitario en
sitios alejados de la población.
3. Un relleno sanitario es un método 3. La vulnerabilidad de la calidad de las
completo y definitivo, dada su operaciones del relleno y el alto riesgo
capacidad para recibir todo tipo de de transformarlo en un botadero a cielo
RSM. abierto, principalmente por la falta de
voluntad política de las
administraciones municipales para
invertir los fondos necesarios a fin de
asegurar su correcta operación y
mantenimiento.
4. Genera empleo de mano de obra 4. No se recomienda el uso del relleno
poco calificada, disponible en clausurado para construir viviendas,
abundancia en los países en desarrollo. escuelas, etc.
5. Recupera gas metano en los rellenos 5. La limitación para construir
sanitarios que reciben más de 500 infraestructura pesada por los
t/día, lo que puede constituir una asentamientos y hundimientos después
fuente alternativa de energía para de clausurado el relleno.
algunas ciudades.
6. Su lugar de emplazamiento puede 6. Se requiere un monitoreo luego de la
estar tan cerca del área urbana como lo clausura del relleno sanitario, no solo
permita la existencia de lugares para controlar los impactos ambientales
disponibles, lo que reduce los costos de negativos, sino también para evitar que
transporte y facilita la supervisión por la población use el sitio indebidamente.
parte de la comunidad.
7. Permite recuperar terrenos que se 7. Puede ocasionar impacto ambiental
consideraban improductivos o de largo plazo si no se toman las
marginales, tornándolos útiles para la previsiones necesarias en la selección
construcción de parques, áreas del sitio y no se ejercen los controles
recreativas y verdes, etc. para mitigarlos.
En rellenos sanitarios de gran tamaño

conviene analizar los efectos del tráfico

vehicular, sobre todo de los camiones
que transportan los residuos por las
vías que confluyen al sitio y que
producen polvo, ruido y material
volante. En el vecindario el impacto lo
generan los líquidos, gases y malos
olores que pueden emanar del relleno.
8. Un relleno sanitario puede comenzar 8. Los predios o terrenos situados
a funcionar en corto tiempo como alrededor del relleno sanitario pueden
método de eliminación de residuos. devaluarse.
9. Se considera flexible porque puede 9. En general, no puede recibir residuos

recibir mayores cantidades adicionales peligrosos.
de residuos con poco incremento de
personal.
Fuente: JARAMILLO, Jorge, Guía para el Diseño, Construcción y Operación de Rellenos
Sanitarios Manuales. Una solución para la disposición final de residuos sólidos municipales en
pequeñas poblaciones, OPS/CEPIS, Perú, 2002.
En el año 2002 la OPS realizó las siguientes comparaciones de costos:
Tabla No 49
Costos Comparativos de Incineración y Relleno Sanitario
USA $ Relleno Sanitario Incineración, USA *
A.L/Caribe
Ton. instalada 5,000 a 15,000 125,000 a 160,000
Ton. (con amortización) 6 (variable de 3 a 10) 60 (variable de 50 a 90)
* El costo por tonelada es el costo neto después de vender la energía. El costo bruto sería de
US$90 por tonelada.
Fuente: adaptación del Cuadro No 2.2. Jorge, Guía para el Diseño, Construcción y Operación
de Rellenos Sanitarios Manuales. Una solución para la disposición final de residuos sólidos
municipales en pequeñas poblaciones, OPS/CEPIS, Perú, 2002.
La conclusión es que el Relleno Sanitario es la MTD que se adapta a

América Latina y el Caribe para disponer de manera sanitaria los residuos
sólidos municipales, tanto desde el punto de vista técnico como económico.
Incluso se han realizado importantes esfuerzos para aprovechar los gases
de metano generados en los Rellenos Sanitarios para abastecer de energía
eléctrica sus instalaciones.
3.2.2. La incineración.
Las técnicas de tratamiento térmico de residuos se dividen en dos grandes

categorías: 1) aquellas en las que los residuos se queman en presencia de
oxígeno, es decir, las técnicas de incineración; y 2) aquéllas en las que los
residuos los residuos se someten a altas temperaturas en ausencia de o con
poco oxígeno, de modo que no hay combustión directa, es decir, las
técnicas de pirólisis (a veces denominada termólisis) y la gasificación.
La técnica de incineración fue necesaria en los países con alta densidad

demográfica y que carecen de terrenos apropiados para los rellenos
sanitarios. Además, en la medida que avanzó la industrialización la

composición física de los residuos varió, aumentando el porcentaje de los

materiales combustibles. La incineración permite destruir casi totalmente
los COPs y los gérmenes patógenos, siempre y cuando se cumplan con las 3
Ts para una buena combustión: temperatura, tiempo y turbulencia en
presencia de suficiente oxígeno.
En años recientes se han desarrollado nuevos métodos para la combustión

de residuos sólidos municipales. Inicialmente las basuras se compactan o
muelen y luego se incineran en una planta especialmente diseñada. El
primer paso del proceso consiste en realizar una desgasificación a
temperaturas mas bajas y con bajos o cero niveles de oxígeno (pirolisis). En
un segundo paso, las altas temperaturas permiten la vitrification de los
residuos de la combustión y ofrece alguno las posibilidades de la
destrucción controlada de la basura contaminada con los productos
químicos enumerados en el anexo C del Convenio de Estocolmo.
Startech Environmental Corp.

está negociando con varios
municipios de Panamá, la
instalación de una Cámara de
Conversión por Plasma,
utilizando la tecnología del “arco
de plasma”. De acuerdo con la
información proporcionad por la
empresa, en las CCP el gas que
se usa para producir el Plasma
es aire tomado de la atmósfera. Se hace pasar el aire través de un campo
eléctrico para ionizarlo y llevarlo al "estado de Plasma", el cual conduce
electricidad. La intensidad del Plasma alienta y separa las uniones
moleculares,
“disociación molecular”, y reduce todas las moléculas a los átomos que las
componen. Los átomos que se disocian en estado sólido alcanzan reducción
volumétrica de hasta 600 a 1. Los átomos que se disocian en gas se
incorporan al Gas de Síntesis al que denominan Gas Convertido por Plasma
(GCP). Startech Environmental Corp nos facilitó la siguiente ilustración de la
Cámara.
Esta Cámara se afirma:

Puede procesar PCB’s y otros materiales altamente contaminantes, sin
necesidad de hacer separación.
Procesar llantas obteniendo altos rendimientos energéticos.
Procesar simultáneamente desechos médicos (RPBI’s) y medicamentos
obsoletos.
La viabilidad económica de esta alternativa se presenta de la siguiente

forma:

Independientemente de las críticas a esta alternativa, no es menos cierto

que una planta de esta índole podría resolver el problema de no contar en el
país con una tecnología adecuada para la eliminación de los residuos de
PCB, DDT, Lindano y otros plaguicidas obsoletos y peligrosos.
Anteriormente afirmamos que la completa eliminación de los residuos de
PCB inventariados (84,261 kg aceite dieléctrico y 105,065 Kg de carcachas
= 189,326 kg), tendría un costo ponderado de entre $USA 870, 900 a
1,230,619. Y que 316,658 Lbs. de DDT, Lindano y plaguicidas obsoletos
contaminados con DDT, identificados por el Inventario Nacional de
Plaguicidas COPs, requeriría de una inversión aproximada de $USA
1,345,796, para ser eliminados fuera del país. No obstante, como se
observa, Startech Environmental Corp. ha omitió la información sobre el
ítem “Cuotas por disposición”, indicando que está pendiente de considerar.
Los partidarios de esta tecnología de última generación (que ellos alegan no

es incineración), puede resumirse de la siguiente forma:
Un horno a plasma es un "devora todo" ya que fue originalmente
diseñado para la destrucción de materiales tóxicos, armamentos
químicos, asbestos, etcétera. Eso abre la posibilidad de reciclar los RSU
ya vertidos (compatibilidad con 3R).
Las instalaciones de tecnología de plasma no tienen chimeneas altas ni
se parecen a un basurero. La totalidad del proceso está circunscrito
dentro un edificio agradable a la vista.
Generación eléctrica entre 80MW y 160MW (2000 ton/día, depende de
composición de los residuos)
No hay cenizas, se acaba con el vertedero y con la contaminación de
suelo y aguas.
Emisiones al aire aproximadamente 10 veces menos que las
incineradoras aunque los metales volátiles necesitan tratamiento
adicional.
Dioxinas <0,01ng/Nm3-TEQ (25/ton/dia MSW, Yoshii, Japón desde
1999), 100 veces menos que las incineradoras.
CO2 por MW <50% de las incineradoras (cumplimiento del protocolo
Kyoto).
Generación de hasta 40.000m3 por día de agua pura usando la
tecnología MED.

En horas de poca demanda eléctrica se pueden producir syngas, o

etanol, o metanol, o hidrógeno, en grandes cantidades y almacenar así
energía eólica para su uso cuando no haya viento. Etanol se añada a
gasolina para reducir emisiones al aire de transporte.
Es una operación estética, limpia, no hay malos olores.
Es una tecnología emergente, hay varios modos de financiación que no
se ofrecen a las incineradoras. Hay pólizas de seguro para eliminar los
riesgos.
Greenpeace, por su parte, considera que las tecnologías de gasificación,

pirólisis y plasma calientan los materiales residuales a altas temperaturas,
creando residuos gaseosos, sólidos y líquidos; los gases luego se someten a
combustión, un proceso que emite contaminantes peligrosos. Afirman que la
Unión Europea considera a estas tecnologías como “incineración”, y que las
mismas están siendo consideradas en EEUU para el tratamiento de residuos
hospitalarios, urbanos y peligrosos, “lo cual podría revertir décadas de
avances en la prevención de la contaminación, la prevención de la
generación de residuos y el reciclaje”xvi. Es decir para Greenpeace y otros
expertos, las tecnologías de gasificación, pirólisis y plasma son técnicas de
incineración de nueva generación.
Se han formulado las siguientes críticas:
a) Algunas compañías sostienen que estas tecnologías son “libres de

contaminación” o tienen “cero emisiones”, pero se ha demostrado
repetidamente que estas declaraciones no son ciertas. Desde 2003
numerosas propuestas de instalación de plantas de tratamiento de
residuos que pretendían utilizar tecnologías de arco de plasma, pirólisis,
craqueo catalítico y gasificación no lograron obtener la licencia final para
operar debido a que lo que las empresas declaraban no correspondía con
la evaluación pública y gubernamental. Las empresas que usan o
promocionan estas tecnologías sostienen que no son incineradores,
ignorando el hecho que los gases tóxicos creados por el calentamiento
de residuos son, de hecho, sometidos a combustión-incineración.
b) Estas tecnologías requieren una alta cantidad de energía para operar, y
de hecho algunas plantas han consumido más energía en sus
operaciones que la que podían producir. Como en el caso de los clásicos
incineradores y rellenos, el ahorro de energía que implica la prevención
de la generación de basura y el reciclaje es probablemente mayor que la
cantidad de energía que producen estas plantas de tratamiento y
disposición.
c) La viabilidad financiera y técnica de estos incineradores es cuestionable.
La única planta de tratamiento de residuos hospitalarios en EEUU que
utiliza arco de plasma (Hawaii Vitrification Facility operada por Asia
Pacific Environmental Technologies) ha tenido serios y repetidos
problemas operativos, y también varias violaciones a los permisos. Una
planta de gasificación de RSU más grande (Thermoselect, ubicada en
Alemania) cerró hace poco tras haber operado solo unos pocos años con
crónicos problemas técnicos y pérdidas de US$500 millones.
d) Si bien parece que la gasificación y la incineración reducen bastante el
volumen de la basura, en realidad ninguna tecnología puede hacer

desaparecer nada. La materia no puede ser creada ni destruida, solo

transformada. El gas, el humo, los residuos líquidos y sólidos que emite
una planta contendrán la misma materia que los materiales sólidos que
ingresan en la planta. La materia en forma de gas y partículas saldrá por
la chimenea, las cenizas tóxicas y los residuos sólidos deberán ir a un
relleno, y los residuos líquidos también tendrán que ser manejados.
La incineración de vieja generación, por su parte, ha sido evaluada

desfavorablemente por varias razones. Un primer argumento es que la
incineración se contrapone a las MPA, pues reduce el incentivo a los
gobiernos a invertir en programas de reciclaje o en cualquier otra MPA,
encerrando a la comunidad en el sistema, durante el tiempo que se termine
de pagar la enorme inversión realizada para instalar el incinerador. Por
consiguiente, los incineradores actúan contra la responsabilidad del
consumidor y del productor en la minimización de la generación de
residuos. De algún modo legitiman la generación de residuos (el
representante de una empresa incineradora en Panamá reconoció que a
mayor generación de residuos mayor rentabilidad).
Otros argumentos cuestionan la rentabilidad de los subproductos. La

generación de electricidad, por ejemplo, es muy costosa (de 2 a 4 veces
más que la energía convencional) y también implica la quema de
combustibles fósiles en la forma de plásticos; un producto hecho a base de
petróleo y que tiene alto valor calorífico. Para recuperar energía de una
corriente de residuos de forma eficiente se requieren residuos con alto valor
calorífico. Esto significa que para recuperar energía se necesitan residuos
como el plástico y también combustibles. Por ende, no es del todo cierto
que la energía que se extrae de los residuos sea energía renovable.
Por otra parte, las comunidades con incineradores necesitan, de cualquier

modo, rellenos para verter cenizas y residuos no incinerables. Las cenizas
pueden representar en peso alrededor del 25% de la producción de un
incinerador, y deben ser vertidas en rellenos, por consiguiente, la
incineración necesita obligatoriamente estar acompañada de rellenos
sanitarios. Finalmente, existen dos tipos de desechos no incinerables:
materiales voluminosos que no caben en el incinerador, y residuos
recolectados que no pueden ser quemados cuando el incinerador está
parado por mantenimiento de rutina programado o no. Estos materiales
generalmente necesitan ser vertidos en los rellenos sanitarios. La OPS ha
agregado otras consideraciones:
• Se necesitan técnicos bien calificados, que son escasos en el ámbito de
las comunidades latinoamericanas.
• Su operación y mantenimiento son complejos y presentan muchos
problemas.
• No es flexible cuando se requiere incinerar grandes cantidades
adicionales.
• Se requiere combustible auxiliar a causa del alto contenido de humedad,
lo que se traduce en un bajo poder calorífico para los residuos sólidos de
la Región; esto aumenta considerablemente los costos de tratamiento.
• Se requieren equipos de control para evitar la contaminación del aire, ya
que ningún incinerador deja de emitir contaminantes.

4. La política del Gobierno de Panamá.
La estrategia gubernamental, para resolver el problema del manejo

inadecuado de los residuos sólidos municipales y peligrosos, se enfoca en
otorgar la potestad al Ministerio de Salud, en representación del Órgano
Ejecutivo, para que intervenga en forma “decidida y categórica” en la
formulación de políticas, programas, planes y proyectos dirigidos a
fortalecer, tanto en los niveles administrativos, como técnicos y legales,
para el manejo de los residuos sólidos, reforzando el concepto de la
municipalización “guiada” y optimizando los limitados recursos financieros y
económicos existentesxvii.
En términos prácticos, esto significa realizar un viraje histórico, en cuanto a

los roles del Poder Central y los Municipios en el manejo de los residuos
sólidos. En adelante los municipios podrán seguir prestando el servicio de
aseo, pero ya no como una función exclusiva, sino aplicando la política del
MINSA. Esta nueva política se ejecuta aplicando 8 instrumentos principales:
a) La autorización, permiso y fiscalización de las actividades económicas
contaminantes.
b) El inventario y caracterización e residuos y sustancias potencialmente
peligrosas.
c) El sistema de manifiestos y rastreo de residuos peligrosos.
d) Los planes para la gestión de los residuos.
e) El sistema de información para la gestión de los residuos.
f) El estudio de riesgo a la salud.
g) Los permisos sanitarios de operación.
h) Las sanciones.
Los instrumentos b), e) y f), principalmente, han sido mencionados por los
actores principales de la implementación del PNI, en las distintas jornadas
de estudio y planificación. Como parte de la política que se propone, el
MINSA ha formulado un Plan para el Manejo Integral de los Residuos
Sólidosxviii que se basa en:
a) Incentivar la participación privada en la recolección, transporte,
tratamiento y disposición final de los residuos sólidos.
b) Aprovechar las ventajas de la economía de escala en la adquisición de
bienes y servicios.
c) Procurar la construcción de soluciones que beneficien a más de un
municipio.
d) Formular políticas apropiadas para el sector.
La ausencia de información científica sobre el impacto de la contaminación

ambiental sobre la salud no permite disponer de los conocimientos
necesarios para establecer prioridades para la implementación de una
Política de Manejo Integral de los Residuos Sólidos y, en general, del
Convenio de Estocolmo.
Para atender este problema, la Secretaría Nacional de Ciencia y Tecnología

(SENACYT) ha preparado el Plan para el Desarrollo Científico-Tecnológico

del Sector de Salud en Panamá. El objetivo es crear un Sistema Nacional de

Investigación en Salud, definido el conjunto de recursos humanos,
tecnológicos, financieros y de información, que articulan en procesos de
formulación, ejecución, evaluación, retroalimentación, de construcción de
consenso, coordinación de investigación, tanto de los sectores públicos
como privados, que participan de distintas maneras en el desarrollo del
conocimiento de la salud en Panamá. Entre los objetivos y líneas
estratégicas propuestas, se establece: “Determinar los factores de riesgo a
la salud relacionados con el medio ambiente, tales como: acceso y
suministro de agua segura para el consumo humano, control de
enfermedades transmitidas por vectores o contaminación, saneamiento
básico y disposición de desechos sólido y peligrosos”xix
5. El proyecto de Construcción de Rellenos Sanitarios del Gobierno

de Panamá.
El MINSA ha establecido “como resultado de las encuestas realizadas a los

alcaldes y comunidades a nivel nacional”, que existe una amplia aceptación
a los rellenos sanitarios para darle una solución a la problemática de salud
ambiental de las comunidades. A pesar de lo cual, el documento preparado
por el MINSA reconoce también que “este tipo de solución genera oposición
de la población aledaña al mismo sitio de ubicación del Relleno Sanitario”.
5.1. La demanda.
La situación crítica que enfrenta Panamá en materia de disposición de los

residuos sólidos implica que la totalidad de los 78 municipios requieren de
soluciones técnicas.
El Municipio del Distrito Capital de Panamá, con la asistencia técnica de la

Agencia de Cooperación Internacional de Japón (JICA) se encuentra
preparando los expedientes técnicos, financieros y administrativos con el
propósito de convocar a una Licitación Internacional para concesionar la
ampliación y operación del Relleno Sanitario de Cerro Patacón. Por
consiguiente, la propuesta del MINSA no incluye en su Proyecto a este
Municipio que junto al de San Miguelito, genera cerca del 50% de los
residuos sólidos en el ámbito nacional (1,100 ton/día).
.
El Proyecto atiende la demanda de 77 municipios con una población
aproximada de 2,283,959 habitantes y una generación de 1,102 ton/día.
5.2. La oferta.
Tomando en cuenta la magnitud de la demanda, el MINSA ha organizado la

oferta de la siguiente forma:
3 rellenos sanitarios mecanizados de carácter unitario, de alcance

distrital o provincial.
3 rellenos sanitarios mecanizados mancomunados (intermunicipal) de
alcance provincial.

8 rellenos sanitarios semimecanizados mancomunados de alcance

distrital.
32 rellenos sanitarios manuales a escala distrital.
68 vehiculos compactadores y 66 camiones tipo volquete.
Equipos varias para el trabajo de los rellenos sanitarios manuales.
5.3. Inversión planificada.
El monto y desglose de las inversiones se presentan a continuación:
Tabla No. 50
Plan de Inversiones para Construcción de Rellenos Sanitarios
MINSA, PANAMA, 2007. En US$.
Inversión Total %
Adquisición de terrenos 10,210,0
00 21
Adquisición de equipos 6,060,00
0 12
Estudios Ingeniería - EIA 2,870,00
0 6
Obras ingeniería y protección 5,760,00
ambiental 0 12
Equipo para relleno 7,260,00
0 15
Barredoras * 2,000,00
0 4
Equipo de recolección 14,780,0
00 30
Total 48,940, 100
000
Financiamiento
APORTE LOCAL 9,788,00 20%
0
APORTE EXTERNO 39,152,0 80%
00
Fuente: MINSA, Plan de Negocios Manejo de Residuos Sólidos,
Panamá, 2006.
* Se trata de contratación de personal femenino para labores
de barrido en vías públicas.
De acuerdo con el MINSA, el costo - beneficio en el diseño y construcción

de los rellenos sanitarios, es el siguiente:
La inversión inicial es de un valor aproximado de $US 47,840,000.00,

con una relación costo beneficio de aproximadamente $USA 16.00 por
persona, lo que representa un rango excelente, pues en un período de
20 años la inversión per cápita resulta ser menos de $USA 1 anual.
El Programa de Vectores le representa al MINSA $USA 1.25 per cápita

en valor actual (2006), debido a los focos de re infestación e infección

por la proliferación de criaderos del mosquito aedes aegypti atribuibles

al manejo inadecuado de los residuos sólidos.
La atención de un enfermo de dengue hemorrágico, una morbilidad

asociada a la vulnerabilidad por el manejo inadecuado de los residuos
sólidos, puede representar un costo de cerca de $USA 2,130.00 por 10
días de estancia hospitalaria, distribuidos en 3 días intensivos y 7 de
hospitalización.
En el momento que surja una alternativa a la disposición final que

ofrezca mayores ventajas económicas y obviamente sanitarias, se
puede realizar un plan de abandono y recuperar parte de la inversión en
instalaciones, terrenos y equipos.
No obstante, ¿de que manera se logrará el retorno de la inversión?, y aun

más importante: ¿cómo se financiará la operación y el mantenimiento de
los sistemas?. El Proyecto responde a esta pregunta de la siguiente forma:
a) Mediante subsidios estatales a los municipios más pobres.

b) Por medio de la transferencia de la administración de los rellenos
sanitarios, mediante concesión, a empresas privadas, pero los
“Municipios mantendrían su función de recaudación de la tasa de aseo y
sería responsable de los pagos al o los contratistas privados”.
El problema es que en ambos casos no se garantiza la sostenibilidad

financiera de los rellenos sanitarios. Los subsidios estatales a los
municipios de menores recursos pueden decrecer dependiendo de las
condiciones políticas prevalecientes, y las autoridades locales y las
comunidades pueden considerar en determinado momento que dichas
asignaciones presupuestarias deberían atender otras necesidades
conceptuadas como de mayor importancia.
Por otra parte, los municipios han demostrado ser pésimos recaudadores
por dos razones: debilidades administrativas se expresan en elevadas
morosidades en el cobro de tasas y tributos; además, existe la tendencia
de los contribuyentes a evadir el pago a los municipios porque no perciben
beneficios palpables a cambio de sus contribuciones.
Una inversión cercana a los $50 millones podría perderse con facilidad por
deficiencias en la operación y mantenimiento de los rellenos sanitarios.

5.4. Análisis FODA del Proyecto.
FORTALEZAS DEBILIDADES OPORTUNIDADES AMENAZAS

Nivel técnico Escasa capacidad técnica en los Agencias de cooperación Dificultades para localizar y
Tecnología relativamente municipios para asumir la conducción interesadas en adquirir los terrenos más
sencilla. del Proyecto. proporcionar asistencia adecuados de acuerdo a las
Recurso humano calificado Carencia de recursos técnicos en los técnica y financiera. normas técnicas pueden
disponible en el MINSA municipios para las labores de operación Oferta privada nacional e provocar atrasas significativos
para gerenciar el Proyecto. y mantenimiento de los rellenos internacional para el en la ejecución del proyecto.
sanitarios. diseño y construcción de
rellenos sanitarios.
Nivel político El proyecto no es prioridad para algunas Apoyo al Proyecto desde el La cercanía del período
Dirección de Salud autoridades locales. nivel de la Presidencia de electoral puede conducir a que
Ambiental en el MINSA y Cambios de administración la República. prevalezcan intereses políticos.
existencia de una Unidad gubernamental podrían afectar la Solución al problema de la Procedimientos pocos
de Residuos Sólidos. continuidad del Proyecto basura compromete a transparente en la selección
autoridades locales de contratistas y proveedores
interesadas en pueden provocar litigios que
incrementar prestigio y afecten la normal ejecución del
liderazgo. Proyecto.
Nivel económico La sostenibilidad del Proyecto depende Empresas interesadas en No se alcanzan los recursos
Disponibilidad de recursos de los subsidios gubernamentales y de dar valor agregado a los necesarios (vía pago de tasa
financieros por el Gobierno la privatización de los Rellenos residuos (plantas de de aseo, subsidio
nacional (aprox. $USA 50 Sanitarios. . reciclaje, compost, gubernamental, valorización
millones). Escasa voluntad de pago de la tasa de producción de biogás) de residuos), necesarios para
aseo en la población. podrían generar recursos una correcta operación de los
adicionales a la tasa de sistemas. Los rellenos
aseo para la sostenibilidad sanitarios terminan
de las operaciones de los convirtiéndose en vertederos a
rellenos sanitarios. cielo abierto.
Empresas recicladoras podrían
oponerse de manera explícita
o implícita al Proyecto.

Nivel social. Entre 15 - 20,000 personas perderían Subsidio gubernamental Oposición concertada de
Las comunidades sus fuentes de ingreso derivados de la evitaría incrementos en comunidades, pepenadores y
reclaman en distintas recuperación de materiales. tasas de aseo. pequeñas empresas
instancias una solución al Incrementos a la tasa de aseo y rechazo Programas sociales, recicladoras informales al
problema de los residuos a rellenos sanitarios causarían conflictos AMPYME dispondrían proyecto.
sólidos. con las comunidades. recursos para organizar, Evaluación de costos políticos
Una parte del liderazgo Los pepenadores se desplazan en forma capacitar y reinsertar a los conduciría a suspender el
local apoyaría la masiva de los vertederos (ahora pepenadores y, en Proyecto.
construcción de rellenos clausurados) a las vías públicas. general, sector informal
sanitarios. de reciclaje.

RECOMENDACIONES A LOS PROBLEMAS IDENTIFICADOS
1. En la Gestión de los PCBs.
a) Establecer una Ley Marco que regule la destrucción de compuestos

tóxicos (CRCB).
b) Elaborar un Manual para el Manejo Ambientalmente Adecuado de los
PCBs, el cual también puede servir como un Reglamento específico.
c) No se recomienda mantener almacenados grandes volúmenes de PCBs,
ni esperar a la fecha límite del Convenio de Estocolmo (hasta el 2028
para disposición final) pues esto sería inviable económicamente.
d) Con el propósito de reducir los costos nacionales en la fase de
almacenamiento temporal, realizar los estudios técnicos y financieros
para evaluar la posibilidad de que los almacenes PCBs puedan ser
utilizados para otros compuestos tóxicos.
e) Negociar con las plantas incineradoras internacionales (certificadas para
este propósito), los costos por tonelada para el manejo ambientalmente
racional (transporte, almacenamiento, mantenimiento y destrucción
final), incluyendo la posibilidad de dichas negociaciones las realicen en
conjunto varios países centroamericanos (economía de escala).
f) Intensificar la sensibilización de las empresas eléctricas,
agroindustriales, inmobiliarias y grandes cadenas de supermercados,
sobre la necesidad de eliminación ambientalmente racional de PCB.
g) Impulsar la educación ambiental a las comunidades y actores locales
sobre los riesgos para la salud y el ambiente, cambiando la tesis de “no
crear pánico” por el principio precautorio.
h) Capacitación al personal de aduanas para frenar los movimientos
transfronterizos ilícitos de desechos peligrosos, incluyendo los PCB.
i) Realizar negociaciones con las empresas distribuidoras de Kits Clor-N-Oil
50 y analizadores portátiles colorimétricos, con el propósito de alcanzar
los mejores precios posibles.
j) Capacitar a un Grupo de Primera Respuesta para el manejo de
emergencias, integrado por el Cuerpo de Bomberos, la Policía Nacional y
la Cruz Roja.
k) Tomar contacto con las empresas fundidoras para evitar las emisiones
tóxicas por la fundición de la chatarra contaminada (transformadores).
l) Todos los transformadores reconstruidos deben contar con un certificado
de no contenido de PCB para poderse importar.
m) Disponer de una Base de Datos sobre PCB y equipo que contiene PCB y
el monitoreo de los PCB hasta su disposición final.
2. En la Gestión de Dioxinas y Furanos.

a) Promover la reducción de los niveles de liberación de Dioxinas y Furanos
por el manejo inadecuado de los residuos sólidos mediante el
establecimiento de herramientas para su manejo integrado, mediante
sistemas de gestión autosostenibles financieramente, socialmente
aceptables y técnicamente viables, es decir que desarrollen y fortalezcan
la capacidad nacional instalada con el fin de lograr grupos técnicos
sólidos y con soluciones técnicas ajustadas a sus realidades.

b) Promover un marco normativo e institucional, que facilite la gestión integral

de residuos sólidos, incluyendo disposiciones específicas para la gestión de
Dioxinas y Furanos. Un sistema de regulaciones, normas e indicadores que
puedan usarse para implementar en forma efectiva, eficiente y ajustadas a
las realidades sociales, económicas, ambientales y técnicas de cada uno de
los países de la región con el fin de poder afrontar los compromisos y retos
actuales que la región enfrenta.
c) Promover los cambios de actitud y hábitos de consumo, necesarios por
parte de la población para lograr una gestión integral de residuos sólidos,
mediante una efectiva Educación de la Comunidad y Participación ciudadana
La educación y la amplia participación publica son esenciales para
asegurarse el éxito a largo plazo de un programa de separación, compostaje
y reciclaje, así como para mantener la implementación de un sistema
eficiente. Sin embargo, a corto plazo es necesario crear una masa critica
que tome conciencia del rol y la responsabilidad que cada uno de los
ciudadanos, personas jurídicas, empresas, industrias, comercios e
instituciones de gobierno hacia la creación de espacios de información,
difusión y divulgación de los procesos relacionados con el tema de los
residuos.
d) Promover un sistema de control y seguimiento que asegure la
transparencia, sostenibilidad e institucionalidad de las acciones técnicas,
sociales y legales en el tema. Esta meta esta orientada a lograr una
institucionalización del tema es decir, que las autoridades competentes
creen los mecanismos de control y seguimiento, claros, sobre las normas y
regulaciones establecidas con el fin de poder medir los impactos generados
sobre la salud y el ambiente las acciones y líneas estratégicas
implementadas.
3. En la Gestión de los Plaguicidas COPs.
a) Es necesario revisar y actualizar la legislación panameña adecuándola a

la normativa internacional, de tal manera que se retiren del mercado
plaguicidas que están prohibidos o restringidos en los países
desarrollados, especialmente si tomamos en cuenta que el incremento
de los cultivos de exportación tradicionales y no tradicionales se está
acompañando de un creciente consumo de agroquímicos.
Debe modernizarse el sistema de control aduanero, de tal forma que los

importadores se vean obligados a presentar un informe detallado, en
versiones escritas y digital, que incluyan la responsabilidad por el uso de
los agroquímicos peligrosos que declaran. Estos documentos deben
reposar en la Contraloría General de la República de Panamá y alimentar
una Base de Datos que deberá establecerse para facilitar la trazabilidad
de estas sustancias.
a) El Ministerio de Salud debe proceder, en atención a los riesgos para la

población y el ambiente, y con cargo al Presupuesto Nacional, a la
completa eliminación de 7,600 libras de DDT y 225 libras de Lindano
almacenados en el depósito bajo su responsabilidad, localizado en la
comunidad de Bejuco, Distrito de Chame.

b) Deben incrementarse los mecanismos de control y vigilancia para

impedir el comercio transfronterizo ilegal de los plaguicidas COP: DDT,
Aldrín, Clordano, Clordecona, Dieldrín, Dodecacloro, Endrín, Heptacloro y
Toxafeno. El Inventario Nacional de Plaguicidas COPs encontró
plaguicidas desconocidos que podrían pertenecer a este grupo.
c) El MINSA debe proceder a adoptar las disposiciones legales para la
prohibición de productos para uso sanitario que expenden farmacias y
establecimientos comerciales y que contienen el plaguicida COP Lindano.
d) Deben inventariarse los sitios contaminados y elaborar planes de
remediación para minimizar los impactos sobre la salud (contaminación
de productos agrícolas para el mercado interno).
e) El único ingrediente activo de plaguicida COP encontrado en los
establecimientos y farmacias es el Lindano, el cual se agregó a la lista de
prohibidos últimamente, pero que aún no se ha tomado medidas legales
formales para su prohibición. Además, se sospecha que muchos de los
plaguicidas desconocidos encontrados pertenezcan al grupo de
plaguicidas COP, al igual que sitios posiblemente contaminados. Se
recomienda hacer investigaciones a detalle.
f) Se recomienda que toda restricción o prohibición a nivel internacional
sea aplicada en Panamá, sobre todo en cuanto a productos químicos
tóxicos para el ambiente y la comunidad. Si Panamá hubiera seguido las
regulaciones internacionales, se habría evitado el uso de plaguicidas COP
desde 1969 hasta 1986. La prohibición o restricción que se da por parte
del MIDA, IDIAP Y ANDIA en 1986, ni siquiera fue sustentada con la
parte legal; se esperó hasta 1997 para asignar controles legales a través
del Resuelto Nº ALP-074-ADM del 18 de septiembre del mismo año. De
igual forma, en la actualidad se mantienen productos en el mercado
panameño que están prohibidos o restringidos en los países
desarrollados. Es probable que las repercusiones negativas que estos
compuestos causen a futuro, puedan evitarse. Se debiera tomar en
cuenta esta lección.

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UNCTAD, ANAM, Estado de los Bienes y Servicios Ambientales en Panamá

en el Marco de la Apertura Económica, Panamá, julio de 2003.
i
FMAM PNUMA/FMAM, “Orientaciones sobre la evaluación socioeconómica para la elaboración y ejecución de los planes
nacionales de aplicación en el marco del Convenio de Estocolmo”, En: PROYECTO PILOTO EN 12 PAÍSES PARA LA
ELABORACIÓN DE PLANES NACIONALES DE APLICACIÓN RELACIONADOS CON LA GESTIÓN DE LOS
CONTAMINANTES ORGÁNICOS PERSISTENTES (COPs) , Proyecto Marzo de 2007.
ii
FMAM PNUMA/FMAM, “Orientaciones sobre la evaluación socioeconómica para la elaboración y ejecución de los planes
nacionales de aplicación en el marco del Convenio de Estocolmo”, En: PROYECTO PILOTO EN 12 PAÍSES PARA LA
ELABORACIÓN DE PLANES NACIONALES DE APLICACIÓN RELACIONADOS CON LA GESTIÓN DE LOS
CONTAMINANTES ORGÁNICOS PERSISTENTES (COPs) , Proyecto Marzo de 2007.
iii
El 22 de abril de 2006, 20 organizaciones campesinas e indígenas realizaron el II Foro Nacional contra las Represas y declararon
que según “la experiencia de las hidroeléctricas ya construidas, es claro que las mismas no pueden ser consideradas como proyectos
de desarrollo, porque sus costos sociales y ambientales son más altos que los beneficios que producen”. En URL:
http://www.adital.com.br/site/noticia.asp?lang=ES&cod=22238
iv
En junio de 2007 la ANAM entregó a la compañía azucarera “La Estrella” el doble premio a la “Mejor Implementación de
Sistemas de Producción más Limpia e Innovación tecnológica en la gran empresa”, por el aprovechamiento energético de los
residuos de la cosecha de caña de azúcar.
v
Borrador de Texto del Tratado de Promoción Comercial Panamá - Estados Unidos, Capítulo Diecisiete, Ambiental, Borrador de 19
de enero de 2007, Traducción Autorizada, (Sujeto a revisión legal para exactitud, claridad y consistencia).
vi
De acuerdo con el Centro Nacional de Despacho de ETESA, un Gran Cliente se define como: “Persona natural o
jurídica, con una demanda máxima superior a cien (100) Kw por sitio, cuyas compras de electricidad se pueden
realizar a precios acordados libremente o acogerse a las tarifas reguladas”. En URL:
http://www.cnd.com.pa/tipospart.htm
vii
Véase por ejemplo, “Telvent modernizará las infraestructuras tecnológicas de una de las principales compañías eléctricas
panameñas”. Telvent/ Nota de Prensa, Madrid, 3 de julio de 2007. En URL:
http://www.telvent.com/es/press/2007/NP_Elektra_Panama_3jul07_Esp.pdf
viii
El Modelo e Responsabilidad Social de UNION FENOSA, incluye: “… el compromisos con el medio ambiente y con la acción
social”. En URL: http://www.ufpanama.com/canales.aspx?seccion=5&sw=2. Por su parte Elektra Noreste informa que en los
últimos años ha desarrollado “ferias al estilo elektra con el objetivo de atender a los hogares más humildes y apartados, prevenir
peligros eléctricos y promover hábitos de ahorro de energía en comunidades de difícil acceso”, información al respecto puede
consultarse en su portal: http://www.elektra.com.pa/.
ix
PNUMA, Preparación de inventarios nacionales y planes nacionales para el manejo ambientalmente racional de PCBs y equipo
que contenga PC en América Central PROYECTO: PO/BC/4030-03-18 Cuarto Taller Regional San Salvador, 12-14 de Julio de
2006.
x
“Illegal Trafic Of Chemicals, Symposium On Illegal Traffic Hazardous Chemicals”, En: UNEP, Symposium On Illegal
International Traffic In Hazardous Chemicals. Draft Report, Prague - Průhonice, Czech Republic, 6-8 November 2006. URL:
www.chem.unep.ch/unepsaicm/prague_nov06/meeting_docs/costarica.doc.
xi
Para citar un ejemplo, de acuerdo con declaraciones del Alcalde de San Miguelito Héctor Valdés, de las 77 mil viviendas que
posee el Distrito sólo 23 mil (30%) pagan la tasa de aseo a la empresa REVISALUD. En: Panamá América, martes 31 de julio de
2007.
xii
Proyecto N° 225, “Que establece Disposiciones sobre el Servicio de Aseo y el Marco Regulatorio e Institucional
para la Gestión Integral de los Residuos y Dicta otras Disposiciones”, 28 de junio 2006.
xiii
PNUMA, Draft guidelines on best available techniques and provisional guidance on best environmental practices relevant to
Article 5 and Annex C, Distr.: General, 13 April 2007.
xiv
http://www.ecodes.org/pages/especial/consumo_responsable/index.asp
xv
Jorge Rodríguez, Diseño del Relleno Sanitario para los Distritos de Portobelo y Santa Isabel en la Provincia de Colón, FONDO
MIXTO HISPANO PANAMEÑO DE COOPERACION// APRONAD, Panamá, 2002.

xvi
“Incineración por gasificación, pirólisis y plasma”.
En URL: http://www.greenaction.org/incinerators/documents/Factsheet_IncinInDisguise_Apr2006ES.pdf.
xvii
Proyecto de Ley No. 225 ya mencionado.
xviii
MINSA, Plan de Manejo Integral de los Residuos Sólidos, Panamá, 2005 (Documento Borrador).
xix
SENACYT, Plan para el Desarrollo Científico-Tecnológico del Sector de Salud en Panamá, en URL:
http://www.senacyt.gob.pa/media/planesComisionesSectoriales/PLANSalud.pdf

Alternativas Solucion Crisis Ambiental Panama

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Asociación para la Promoción de Nuevas Alternativas de Desarrollo

Francisco Rivas, Alternativas de Solución a la Crisis Ambiental de Panamá, 2008

µg EQT/L Microgramo de Equivalencia Tóxica por litro.

Francisco Rivas, Alternativas de Solución a la Crisis Ambiental de Panamá, 2008

Entenderemos por “interesado directo” a toda persona, grupo o institución que

El propósito de este ejercicio es determinar los actores a quienes se debe

1. La Gestión de los PCBs.

1.1. Interesados Directos en la gestión de los PCBs.

Dirigentes comunitarios / Líderes religiosos: en las comunidades en donde

Francisco Rivas, Alternativas de Solución a la Crisis Ambiental de Panamá, 2008

Francisco Rivas, Alternativas de Solución a la Crisis Ambiental de Panamá, 2008

MINSA Decisiones Principal papel en el Principal No se dispone de Aprovechamiento de los

Francisco Rivas, Alternativas de Solución a la Crisis Ambiental de Panamá, 2008

Interesado directo Características Interés y expectativas Cuestiones de Potencial y Consecuencias y

Francisco Rivas, Alternativas de Solución a la Crisis Ambiental de Panamá, 2008

Interesado directo Características Interés y Cuestiones de Potencial y Consecuencias y

Francisco Rivas, Alternativas de Solución a la Crisis Ambiental de Panamá, 2008

Interesado Características Interés y Cuestiones de Potencial y deficiencias Consecuencias y

Francisco Rivas, Alternativas de Solución a la Crisis Ambiental de Panamá, 2008

Interesado Características Interés y Cuestiones de Potencial y deficiencias Consecuencias y

Francisco Rivas, Alternativas de Solución a la Crisis Ambiental de Panamá, 2008

1.2. Impacto del PNI en los grupos vulnerables.

Turistas que visitan las Entornos naturales +/- 4

Francisco Rivas, Alternativas de Solución a la Crisis Ambiental de Panamá, 2008

+/- Posibles impactos positivos y negativos en circunstancias

1.3. Influencia e importancia de los interesados directos con

Las “Orientaciones sobre la evaluación socioeconómica” elaboradas por

El problema aparentemente no obedece a factores económicos o sociales,

El desinterés de las empresas privadas (sector agroindustrial e inmobiliaria)

Francisco Rivas, Alternativas de Solución a la Crisis Ambiental de Panamá, 2008

Poca importancia/poca influencia

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1.4. Participación de los interesados directos.

Francisco Rivas, Alternativas de Solución a la Crisis Ambiental de Panamá, 2008

Tipo de Información Consulta Asociación Control

Francisco Rivas, Alternativas de Solución a la Crisis Ambiental de Panamá, 2008

Tipo de participa- Información Consulta Asociación Control

Francisco Rivas, Alternativas de Solución a la Crisis Ambiental de Panamá, 2008

Francisco Rivas, Alternativas de Solución a la Crisis Ambiental de Panamá, 2008

1.5. Análisis STEP.

El análisis STEP (Sociológico, Tecnológico, Económico y Político) es un

b) El Estado panameño promueve activamente la formalización de tratados

c) La expansión de las operaciones de las empresas eléctricas se ha

Francisco Rivas, Alternativas de Solución a la Crisis Ambiental de Panamá, 2008

Estocolmo, por parte de estas empresas, no solo implicará cumplir con

b) Continúa incrementándose el suministro de electricidad y agua,

En la Gráfica No.10 se presenta la evolución histórica de la capacidad

Francisco Rivas, Alternativas de Solución a la Crisis Ambiental de Panamá, 2008

Fuente: ASEP, Estadísticas del Sector Eléctrico, 2007.

c) En el año 2006 la cantidad total promedio de clientes fue 697,030, de

Francisco Rivas, Alternativas de Solución a la Crisis Ambiental de Panamá, 2008

Fuente: ASEP, Estadísticas del Sector Eléctrico, 2007.

Francisco Rivas, Alternativas de Solución a la Crisis Ambiental de Panamá, 2008

b) Las tarifas eléctricas muestran un incremento sostenido a partir del año

Panamá, 1987 - 2006

Francisco Rivas, Alternativas de Solución a la Crisis Ambiental de Panamá, 2008

1.6. Análisis de los riesgos sociales derivado del PNI.

El Inventario Nacional de PCBs permite identificar tres escenarios para

1.6.1. Inexistencia de riesgos sociales.

El Inventario Nacional de PCBs concluyó que las empresas eléctricas

El manejo ambientalmente adecuado de los PCBs en los equipos eléctricos

1.6.2. Riesgos sociales de impacto medio.

El establecimiento de un manejo ambientalmente aceptable de los PCBs en

Estas empresas deberían establecer procedimientos para almacenar,