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el hombre es quien forma los reinos y crea las repblicas; la comuna parece salir directa-
mente de las manos de Dios.
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B. TEORAS IUSNATURALISTAS
Para explicar el origen del ente municipal, la corriente iusnaturalista, que algunos iden-
tifican con la sociolgica, parte del supuesto de que el municipio es un fenmeno natu-
ral sustentado en relaciones de vecindad, que representa el nivel intermedio de las socie-
dades bsicas humanas: familia, municipio, Estado, razn por la que su aparicin, poste-
rior a la de la familia, precede a la del ente estatal, lo que, en nuestra opinin resulta
inadmisible, porque, en semejante supuesto, el municipio habra sido Estado, cuando
en realidad, la ciudad-Estado de la antigua Grecia y de la Europa renacentista no fue
municipio sino Estado que asuma la competencia reconocida como municipal.
Bajo esa interpretacin iusnaturalista, la institucin municipal tiene una compe-
tencia especfica derivada de un mbito de actuacin propio, no delegado y, en conse-
cuencia, est dotada de facultades originarias para realizar su cometido de manera aut-
noma, aun cuando subordinado a la sociedad fundamental superior que es el Estado.
Conforme a la referida interpretacin iusnaturalista, compartida por la escuela
sociolgica, la ley no crea al municipio, sino que se concreta a reconocerlo; su competen-
cia y atribuciones le son connaturales, no atribuidas; los depositarios de su poder pbli-
co y de su administracin son representantes del municipio, no funcionarios nombrados
por el poder central. Las ideas anteriores estn contenidas en los textos de diversos
expositores de la corriente iusnaturalista; as, en su Curso de derecho natural, cuya prime-
ra edicin data de 1837, el profesor alemn Enrique Ahrens enseaba:
El municipio es el segundo grado de las sociedades fundamentales que abarcan
todos los aspectos de la personalidad humana. No es una mera circunscripcin territo-
rial para un objeto poltico; es, por el contrario, una comunidad de familias para la
prosecucin de todos los fines esenciales de la vida; es, por lo tanto, a la vez una comu-
nidad para el fin civil y poltico, para el religioso, para el econmico de la industria, de la
agricultura, del comercio y del consumo, y para el intelectual de la instruccin.
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Por su parte el profesor francs Henri Pascaud en su estudio sobre la organizacin
municipal de diversos pases, publicado en Pars en 1877, sostuvo:
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La constitucin de los municipios se remonta al origen de las sociedades. Las familias, al
principio dispersas en los vastos espacios del mundo primitivo, se renen obedeciendo a
esa ley de la sociabilidad que est en la esencia misma del hombre. En seguida, por una
consecuencia completamente natural, experimentan la necesidad de tener una adminis-
tracin interior, de darse instituciones que puedan proteger los intereses y garantizar la
seguridad de las personas. Se explica as cmo la asociacin municipal se encuentra en
todos los pueblos civilizados. Despus, esos municipios se unieron a otros municipios y
han formado las naciones. Es entonces cuando naci la idea de la patria.
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Acerca del fenmeno municipal, el profesor espaol Adolfo Posada sostuvo, en el
primer tercio del siglo XX, que a partir de cuando el ser social se asienta permanente-
mente en un solar, transforma ese espacio en un medio para convivir con sus congneres
y edifica viviendas, para conformar un ncleo de poblacin cuyos miembros se relacio-
nan entre s, ms que por el parentesco, por la proximidad o contigidad espacial; es
entonces cuando aparece, aunque en forma muy primitiva, una serie de inquietudes
generadoras de servicios comunes que, con el tiempo, devienen materia de un rgimen
que, al diferenciarse de otras manifestaciones de la vida en comn territorial y espa-
cial se convertir en rgimen de polica, y, por fin, en rgimen local o municipal.
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C. TEORAS JURDICAS
Bajo la ptica de las teoras jurdicas, tambin conocidas como formalistas o legalistas, el
origen del municipio se encuentra en el orden jurdico, es decir, en la ley; con tal orien-
tacin el fundador de la llamada Escuela Vienesa, Hans Kelsen sostiene:
El Estado no son los hombres que vemos y tocamos y que ocupan un espacio, sino
nicamente un sistema de normas que tienen por contenido una cierta conducta huma-
na. Luego, en este punto, no hay diferencia entre el Estado y las restantes corporaciones,
las cuales no son otra cosa que rdenes jurdicos parciales. (...) Aparte del Estado, el
municipio es un ejemplo de esas corporaciones territoriales.
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La creacin del municipio, de acuerdo con las teoras formalistas o legalistas viene
a ser, pues, resultado de la potestad estatal en ejercicio de su funcin legislativa, habida
cuenta que slo el ordenamiento legal puede crear, transformar, fusionar y disolver al
ente municipal. Dentro de esta corriente, el profesor emrito de la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico, Ignacio Burgoa Orihuela, afirma:
LA.
^ ^ SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES
El municipio entraa una entidad jurdico-poltica que tiene como elementos de su
estructura formal una determinada comunidad humana, radicada en cierto espacio te-
rritorial, estos elementos, ondeos o naturales, por s mismos, es decir, sin ninguna es-
tructura jurdica, en la que se proclame su autonoma y la autarqua de la que hemos
hablado, no constituyen el municipio, cuya fuente es el derecho fundamental del estado
al que pertenezcan.'
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D. TEORAS ADMINISTRATIVISTAS
En la interpretacin administrativista, el municipio es producto de la descentralizacin
administrativa territorial, regional o por regin pues bajo esas diversas denominacio-
nes se le conoce en la doctrina, que representa una forma organizacional, conforme a
la cual se confiere personalidad jurdica propia a un ente dado con un mbito territorial
especfico, donde se encarga de actividades administrativas, con autonoma orgnica
relativa respecto de la administracin pblica estatal, sin que sta deje de tener las facul-
tades necesarias para mantener la unidad del poder; al respecto, el maestro emrito de la
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Andrs Serra Rojas explica:
La descentralizacin por regin es una forma mixta, administrativa y poltica que
organiza una entidad autnoma, hasta un cierto lmite de ciertas necesidades citadinas y
municipales, bajo un rgimen jurdico especial que implica los siguientes elementos:
a) Un ncleo de poblacin agrupado en familias;
b) Una porcin determinada del territorio nacional;
c) Determinadas necesidades colectivas citadinas o municipales, relacionadas prin-
cipalmente con el gobierno de la ciudad y del territorio que comprende, con exclusin
de los servicios federales y los de la entidad federativa.
La forma ms caracterstica de la descentralizacin regional en el derecho constitucional
y administrativo mexicano, es el municipio.
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Empero, la teora administrativista dista
mucho de alcanzar una aceptacin general a su interpretacin del municipio como pro-
ducto de la descentralizacin administrativa por regin y por contra, al parecer son ms
quienes consideran al municipio como resultado de la descentralizacin poltica; el doc-
tor Miguel Acosta Romero, por ejemplo, considera al municipio como una estructura
poltico-administratriva jerrquicamente desvinculada, desde el punto de vista tcnico,
de la administracin centralizada federal o estatal, lo cual se corrobora por el hecho de
que, en su organizacin administrativa, el municipio emplea las formas de la centraliza-
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cin, descentralizacin y desconcentracin administrativas, de donde negamos dice
Acosta Romero que [el municipio] tenga el carcter de organismo descentralizado por
regin.'"
3. ANTECEDENTES HISTRICOS DEL MUNICIPIO
Ya hemos visto que los antecedentes histricos de la institucin municipal se remontan
a las primeras grandes civilizaciones de la humanidad, mas es el genio romano el que se
encarga de darle nombre y de asignarle nuevas caractersticas, algunas de las cuales, como
la relativa a su autonoma, habrn de trascender con bastante precisin al municipio de
la Edad Media, al de la Edad Moderna y aun al de la Contempornea.
A. EL MUNICIPIO EN ROMA
La expansin poltica y territorial romana en la pennsula itlica se inicia prcticamente
desde los primeros tiempos de la Repblica, sin seguir un procedimiento jurdico nico,
sino adecuado a cada caso, de acuerdo a las respectivas situaciones de hecho y a los
intereses especficos a regular; empero, los procedimientos jurdicos empleados pueden
agruparse en dos esquemas bsicos, cuales fueron la federacin y la anexin, cuya corres-
pondiente aplicacin se vio matizada por detalles y peculiaridades en cada ocasin.
La acelerada expansin territorial y poltica de Roma imposibilit la eliminacin
total de los ordenamientos jurdicos preexistentes en las ciudades confederadas y en los
territorios y poblaciones sometidas mediante anexin, lo que, aunado a la emergente
exigencia administrativa derivada del incesante crecimiento del territorio y de la pobla-
cin sometidos al dominio de Roma, dio lugar al surgimiento del municipio romano
como centro local poblacional, con autonoma administrativa y un ordenamiento jur-
dico de aplicacin local, incorporado al territorio y al Estado romano, cuyos habitantes
se convirtieron en ciudadanos romanos que asumieron cargas contributivas en favor de
Roma.
Segn el profesor italiano Mario Burdese,
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el municipio romano poda consti-
tuirse por la va del deditio, por la de unfoedus o tratado que poda ser o no consecuencia
de una deditio previa, o por la de una lex o deliberacin unilateral del rgano competente
romano. La deditio o sometimiento de una poblacin extranjera al dominio de Roma se
efectuaba en forma oral de pregunta y respuesta, de manera parecida a la stipulatio.
" SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES
En el orden administrativo el municipio romano se estructur con base en tres
rganos bsicos: magistratura, consejo ciudadano y asamblea popular; en lo concernien-
te a las magistraturas se permiti a los municipios mantener las preexistentes, circuns-
tancia que propici que en algunos hubiese la magistratura nica del dictador auxiliado
de varios ediles; en otros, la magistratura colegiada de pretores o de quattuorviri, de estos
ltimos, por lo general, dos eran de rango ms elevado y los otros dos con poderes de
polica urbana.
En cuanto al consejo ciudadano, recibi diferentes nombres, entre otros los de
senatus, curia u ordo decurionum; y por lo que ve a las asambleas populares, cuya funcin
principal consisti en elegir a los magistrados, fueron constituidas con base en un repar-
to de la ciudadana en curias, tribus o distritos poltico-administrativos."
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Como sealamos al principio de este captulo, con la expedicin de las leyes Julia
(90 a.C.) y Plautia Papiria (89 a.C.) desapareci la diferencia entre municipios y ciuda-
des confederadas, mediante el otorgamiento del derecho de ciudadana a los habitantes
de tales asentamientos humanos a todo lo largo y ancho de la pennsula itlica; el otorga-
miento de la ciudadana romana a los municipes, es decir, a los vecinos pertenecientes al
municipio, conllev la aplicacin del derecho romano a los nuevos ciudadanos, lo que
no fue bice para mantener, en lo posible, la vigencia del derecho local preexistente. De
lo anterior podemos entender al municipio de la pennsula itlica de fines de la era
antigua y de principios de la actual, como una comunidad especfica asentada en un
territorio dado, econmicamente autrquica, sin independencia poltica, pero con la
autonoma suficiente para regir sus propias cuestiones internas, y con sujecin al poder
supremo que Roma ejerca respecto de aspectos no locales.
En su obra The municipalities ofthe Romn Empire, M. Reid seala como caracte-
rstica fundamental del municipio itlico del Imperio romano su completa autonoma
local o amplio self-government, porque en la antigua Italia, a semejanza de la antigua
Grecia, la idea prevaleciente de ciudad se forj en el crisol de la libertad, razn por la cual
una poblacin cuyos asuntos locales eran resueltos desde fuera, no era para los griegos y
romanos clsicos una autntica ciudad, por lo que enfatiza:
La primera leccin que la historia municipal del Imperio romano nos da, es esta:
que la fuerza del poder romano aument incalculablemente gracias a la amplitud dejada
JORGE FERNNDEZ RUJZ
a la libertad local; que su gran poca se apoya en un vasto sistema de autogobierno
cvico, que mientras se mantuvo la libertad municipal floreci el Imperio, y que cuando
el despotismo domina las municipalidades, la decadencia de la gran estructura imperial
se consuma rpida y fatalmente.
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B. EL MUNICIPIO EN LA EDAD MEDIA
La cada del Imperio romano no se traduce en la desaparicin total de su civilizacin y de
sus instituciones, porque no fue inusual que los pueblos brbaros trataran de salvar una
y otras; as el gran rey godo, Teodorico el Grande, se esforz por conservar y restaurar los
monumentos de la Antigedad, as como por salvar los restos del gobierno local.
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Empero, aun cuando el desmoronamiento del vasto Imperio romano no entra
el aniquilamiento de la institucin municipal, s dio lugar a su transfiguracin en nume-
rosas nuevas versiones surgidas al influjo proveniente de la organizacin y tradiciones
propias de los pueblos brbaros, que se aduearon del poder pblico en los desmembra-
dos territorios del cado imperio. Una institucin de origen germnico, inserta en la
organizacin municipal visigtica, fue el conventus publicas vicinorum asamblea de
todos los hombres libres de cada poblacin o distrito rural, que examina el jurista e
historigrafo granadino Eduardo de Hinojosa y Naveros en su acucioso estudio sobre el
Origen del rgimen municipal en Len y Castilla}
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