Polìtica Publica Con Perspectiva de Derechos Humanos - Gesoc

Ofcina en Mxico del Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH)

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Mxico
Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin, A.C.
Gesoc, Agencia para el Desarrollo, A.C.
Manual operativo para servidoras y servidores pblicos
Polticas Pblicas
y Presupuestos con Perspectiva
de Derechos Humanos
1a. edicin, 2010.
DR Ofcina en Mxico del Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
(OACNUDH)
Alejandro Dumas No. 165
Col. Polanco, Del. Miguel Hidalgo
C.P. 11560, Mxico, D.F.
Publicado por OACNUDH
ISBN: 978-92-1-354123-4
Coordinacin editorial: OACNUDH Mxico.
Diseo de portada: Edgar Senz Lara.
Diseo de interiores: Edgar Senz Lara.
Edicin: Josu Vega Lpez.
Impresin: Luis Gonzlez Karuna.
Impreso en Mxico.
El material contenido en esta obra puede citarse o reproducirse libremente, a condicin de que se mencione
su procedencia y se enve un ejemplar de la publicacin que contenga el material reproducido a la Ofcina en
Mxico del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH).
ndice
Agradecimientos
Presentacin
Introduccin
1. Qu son los derechos humanos?
2. Qu son las polticas pblicas y cul es su ciclo de vida?
3. Qu son los presupuestos?
4. Derechos humanos, polticas pblicas y presupuestos
l Cmo integrar la perspectiva de derechos humanos en las
polticas pblicas?
l Principios en materia de polticas pblicas y presupuestos
con perspectiva de derechos humanos
l Elementos bsicos de una poltica pblica con perspectiva de
derechos humanos
l Qu signifca presupuestar con perspectiva de derechos hu-
manos?
l Elementos bsicos de un presupuesto con perspectiva de de-
rechos humanos
5. Programacin con perspectiva de derechos humanos:
la experiencia prctica del Gobierno del Distrito Federal
l Programacin basada en resultados
l Clasifcacin de las lneas de accin
l Incorporacin de las lneas de accin en los Marcos de Polti-
ca Pblica
l Evaluacin y seguimiento con perspectiva de derechos hu-
manos
Conclusiones
Bibliografa
Anexos
6
7
9
11
13
17
20
20
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55
57
Agradecimientos
La Ofcina en Mxico del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
(OACNUDH) expresa su agradecimiento a la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Mxico;
a Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin, A.C., y a Gesoc, Agencia para el Desarrollo, A.C., por
sus valiosas aportaciones a este manual, mismas que refejan el trabajo conjunto y corresponsa-
ble que hemos sostenido durante los ltimos aos para incorporar la perspectiva de derechos
humanos en el servicio pblico.
La OACNUDH manifesta su agradecimiento a Alberto Serdn Rosales por sus observaciones y
comentarios al presente documento.
OACNUDH
Polticas Pblicas y Presupuestos con Perspectiva de Derechos Humanos
7
Presentacin
U
no de los datos visibles de los diferentes procesos latinoamericanos de ampliacin de la
participacin ciudadana es que el debate sobre polticas pblicas y presupuestos se ha
desplazado desde los crculos de las tecnocracias, sean stas institucionales, partidarias
o empresariales, al campo de los movimientos sociales. Desde all es re-signifcado en un amplio
abanico de propuestas que abarcan desde lo reivindicativo hasta lo utpico, pero mantienen un
caracterstico rasgo comn: revalidar la atribucin y centralidad del Estado en la construccin de
las herramientas de planifcacin poltica y diseo econmico que ataen a la cosa pblica y que
apuntan a la consecucin del bienestar general.
Descifrada entonces la caja negra del ciclo de formulacin, implementacin y evaluacin de
las polticas pblicas y los presupuestos, uno de los retos presentes es incorporar la perspectiva
de derechos humanos como soporte del marco conceptual y en los engranajes mismos de los
procesos. Por qu, para qu y cmo lograrlo? Estas interrogantes tienen clara respuesta ya sea
desde el contenido material de las obligaciones internacionales de cada Estado, como desde
la implementacin especfca de los quehaceres pblicos, y reposan al fnal de cuentas en una
frmula necesariamente binaria donde, por un lado, encontraremos las acciones cotidianas de
servidoras y servidores pblicos y, por el otro, la apropiacin e incidencia desde las organizacio-
nes ciudadanas.
La Ofcina en Mxico del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Hu-
manos, en cumplimiento de su compromiso de proveer asistencia tcnica en el campo de su
mandato, presenta este manual que es fruto de las experiencias de un camino recorrido conjun-
tamente con la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, sede Mxico; Fundar, Centro de
Anlisis e Investigacin, A.C. y Gesoc, Agencia para el Desarrollo, A.C. El resultado busca poner
a disposicin un modelo para abordar la integracin de la perspectiva de derechos humanos en
los mbitos de las polticas pblicas y los presupuestos.

Javier Hernndez Valencia
Representante en Mxico de la Alta Comisionada
de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
Diciembre, 2010
9
Introduccin
E
l presente manual persigue dos objetivos principales; por un lado, contribuir en la forma-
cin y sensibilizacin de servidoras y servidores pblicos respecto de sus obligaciones en
materia de derechos humanos, y, por otro, proporcionar conocimientos y herramientas
tiles para la incorporacin de la perspectiva de derechos humanos tanto en el diseo, imple-
mentacin, seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas, como en la formulacin, discusin,
aprobacin, ejercicio y evaluacin de los presupuestos pblicos.
Las obligaciones de los Estados en materia de derechos humanos se encuentran establecidas
en los estndares internacionales, mismos que son el eje de referencia para la proteccin, pro-
mocin, defensa y garanta de la dignidad humana; por tanto, stos deben considerarse como el
marco referencial de actuacin para la consecucin de los fnes pblicos.
En este sentido, dar vida a los compromisos adquiridos por los Estados a travs de los estnda-
res internacionales de derechos humanos se convierte en un importante reto, puesto que no so-
lamente debe representar el refrendo y/o consideracin de las diversas sentencias, resoluciones,
informes, observaciones generales, opiniones consultivas y dems insumos provenientes de los
sistemas internacional y regionales de proteccin de los derechos humanos, sino que tambin
signifca que, con base en dichos estndares, se transformen los aspectos estructurales del fun-
cionamiento de los rganos de gobierno, se lleven a cabo acciones para prevenir actos discrimi-
natorios y de violacin a los derechos humanos y, adems, que las instituciones pblicas realicen
diversos anlisis objetivos y minuciosos que les permitan identifcar las estrategias que deben
emprender o corregir, de tal forma que sus productos (servicios, programas, polticas pblicas)
estn encaminados a garantizar una vida digna para todas las personas que habitan y transitan
por el territorio de su jurisdiccin.
As como es necesario insistir en la armonizacin legislativa entre las leyes locales y nacionales,
y los estndares internacionales de derechos humanos, tambin resulta fundamental promover
la incorporacin de la perspectiva de derechos humanos en las funciones ejecutivas del Estado
(las polticas pblicas, los programas y servicios, as como el entramado administrativo que estos
procesos conllevan) si deseamos alcanzar los grandes objetivos planteados en el mbito interna-
cional y transitar hacia instituciones pblicas y rganos gubernamentales que cumplan de forma
efectiva con sus obligaciones en la materia.
En consecuencia, el presente manual est estructurado de la siguiente forma: los tres prime-
ros apartados describen, uno por uno, los conceptos de los cuales partimos para establecer la
Manual Operativo para servidoras y servidores pblicos
10
relacin y/u obligacin existente entre los derechos humanos, las polticas pblicas y los presu-
puestos. En ellos se describe qu entendemos por cada uno de estos elementos y desde dnde
nos acercamos a ellos, lo cual le permitir a la/el lector establecer un piso comn de referencia
de cara a las acciones que como servidoras y servidores pblicos deben emprender para mate-
rializar lo establecido en los estndares internacionales en materia de derechos humanos.
Despus de plantear el marco terico conceptual, la seccin cuatro propone la manera en que
puede incorporarse la perspectiva de derechos humanos tanto a las polticas pblicas y sus
respectivas fases, como a los presupuestos y sus respectivos procesos
1
. La idea de todo este
apartado es proporcionar una gua para servidoras y servidores pblicos que, de forma general
y funcional, les permita incorporar progresivamente los elementos necesarios para que sus fnes,
objetivos y resultados (ya sean servicios, programas, actividades, acciones, etctera) estn enca-
minados a garantizar de forma plena los derechos humanos.
En el captulo cinco se expone el caso concreto del Gobierno del Distrito Federal (GDF) y su
proceso de transicin hacia un presupuesto basado en resultados con perspectiva de derechos
humanos. La intencin de este ltimo apartado es compartir una experiencia real que pueda
abonar insumos sobre cmo incorporar los elementos de derechos humanos (perspectiva y es-
tndares internacionales en la materia) en los procesos de programacin y presupuestacin.
Resulta pertinente mencionar que la Ciudad de Mxico ya cuenta tanto con un Diagnstico
como con un Programa de Derechos Humanos, elementos que coadyuvan en buena medida para
la defnicin de las acciones que deben llevarse a cabo con base en los estndares internaciones
de derechos humanos, as como las medidas transversales a emprender para sensibilizar y erra-
dicar la discriminacin en las instituciones pblicas.
Sin bien sabemos que la manera de incorporar la perspectiva de derechos humanos puede
variar de un rgano de gobierno a otro y de una entidad federativa a otra, es importante echar
mano del camino recorrido para analizar las difcultades presentadas y, en la medida de lo posi-
ble, replicar las buenas prcticas.
De forma adicional, esta ltima parte ofrece una serie de ejercicios prcticos para que ser-
vidoras y servidores pblicos se familiaricen con la Matriz de Marco Lgico (MML) y obtengan la
experiencia de un ejercicio real de programacin utilizando las lneas de accin emanadas del
Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal.
1
Este manual toma como base las experiencias en Mxico que hemos adquirido desde GESOC, Fundar, FLACSO y la Ofcina del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) Mxico.
11
CUADRO 1. CARACTERSTICAS DE LOS DERECHOS HUMANOS
Los derechos humanos tienen cuatro caractersticas fundamentales que deben ser tomadas en cuenta para
asegurar su respeto, proteccin y garanta
1
:
l Son universales: lo que signifca que son aplicables a todas las personas sin distincin alguna. Este principio puede
concebirse como la caracterstica principal, ya que establece que el reconocimiento a todas las personas debe darse
sin considerar ningn tipo de condicin o diferencia cultural, social, econmica o poltica; ms an, signifca que estas
mismas no deben ser utilizadas como excusas para el desconocimiento o ejercicio parcial de los derechos humanos.
l Son inalienables: a nadie pueden cancelrsele o destitursele los derechos humanos, y, al mismo tiempo, nadie puede
renunciar a ellos, puesto que son inherentes a las personas desde el momento de su nacimiento. Existen circunstancias
excepcionales frente a este principio; por ejemplo, las personas que se encuentran privadas de la libertad por cometer
algn delito habindose hallado culpables frente a los tribunales competentes.
l Son indivisibles e interdependientes: los derechos humanos estn relacionados entre s de tal forma que para
ejercer plenamente determinado derecho ser necesaria la intervencin de otro u otros. Por ejemplo, para ejercer el
derecho a la educacin ser necesario acceder tambin al derecho a la salud y al derecho a la alimentacin. En este
mismo sentido, la violacin de uno de ellos afecta directa o indirectamente el ejercicio de otro u otros; tal es el caso de
la violacin del derecho a un medio ambiente sano, que disminuira la calidad de vida de las personas, lo que violara
tambin su derecho a la salud. Por los anteriores motivos es que los derechos humanos deben considerarse como un
conjunto inseparable entre s. Adems, estos principios implican que no hay jerarqua entre derechos humanos, no hay
uno ms importante que otro, por lo que no puede privilegiarse el cumplimiento de uno en detrimento de otro.
1 Las caractersticas de los derechos humanos han sido establecidas y desarrolladas en los diversos documentos y resoluciones que integran lo que
se conoce como corpus iuris del Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH).
1. Qu son los derechos humanos?
L
os derechos humanos son la suma de los
derechos individuales y colectivos inhe-
rentes a todas las personas, sin distincin
de sexo, edad, nacionalidad, origen, religin,
lengua, orientacin sexo-afectiva o cualquier
otra caracterstica. Se establecen y proclaman
con el objetivo principal de garantizar la dig-
nidad humana de las personas, lo que signif-
ca que todas y todos, sin distincin, tenemos
acceso a un desarrollo y bienestar plenos du-
rante todas las etapas y aspectos de nuestra
vida.
Lo que hoy entendemos como derechos huma-
nos es producto de las diversas transformacio-
nes sociales ocurridas a lo largo de la historia,
ya que, en buena medida, las luchas y manifes-
taciones gestadas en la bsqueda del recono-
cimiento de las libertades fundamentales han
orientado la defnicin de las condiciones ne-
cesarias, internacionalmente aceptadas, para
asegurar la dignidad humana de las personas
y de la identifcacin, cada vez ms especfca
y clara, de quines y bajo qu principios y pa-
rmetros deben garantizarla.
12
Descritas las caractersticas anteriores, se pue-
de preguntar con validez, por qu es importan-
te que yo, como servidora o servidor pblico,
conozca qu son los derechos humanos y bajo
qu principios descansan?
La respuesta es simple: los Estados ad-
quieren obligaciones directas en relacin
con los derechos humanos; por lo tanto,
tienen la encomienda de respetarlos, pro-
tegerlos y garantizarlos. Esto signifca que
las servidoras y los servidores pblicos que co-
laboran en los rganos de gobierno de los Esta-
dos, ya sea en los mbitos ejecutivo, legislativo
o judicial, o en los niveles federal, estatal o mu-
nicipal, son responsables de que los derechos
humanos sean ejercidos real y plenamente por
todas las personas que habitan y transitan por
sus territorios.
Las y los servidores pblicos, al formar parte
de los rganos de gobierno de los Estados, tie-
nen en sus manos las siguientes obligaciones
respecto de los derechos humanos: respetar-
los, protegerlos, garantizarlos y satisfacerlos,
o tomar medidas al respecto (conceptos que
sern abordados con ms detalle en el captulo
4 de este manual).
Los derechos humanos, adems de ser una
obligacin principalmente para servidoras y
servidores pblicos, tambin representan una
oportunidad inigualable para la trasformacin
social, ya que si los rganos de gobierno los
conciben como el eje rector para la consecu-
cin de sus objetivos, entonces tendran que
replantear sus estructuras de funcionamiento,
mecanismos de comunicacin e incluso cada
uno de los procesos que llevan a cabo para al-
canzar sus metas, lo cual permitira renovar de
fondo el ejercicio pblico, sus prcticas y por
tanto sus resultados.
Una vez llegados a este punto es de suma im-
portancia especifcar que las obligaciones de
los Estados (y por lo tanto de servidoras y ser-
vidores pblicos) en materia de derechos hu-
manos se basan en el conjunto de estndares
internacionales, mismo que se compone de
las observaciones generales, tratados interna-
cionales, informes, sentencias, resoluciones y
todos aquellos insumos emanados de las ins-
tancias y rganos (internacionales y regionales)
que conforman los sistemas de proteccin de
los derechos humanos. En este sentido, resulta
fundamental que las y los servidores pblicos
conozcan dichos estndares internacionales
de derechos humanos y los utilicen como base
para el planteamiento de sus objetivos, pro-
ductos y metas.
13
E
l estudio y la formulacin de las polticas
pblicas son una disciplina reciente que
inici con el conocido texto de Harold
D. Lasswell intitulado La orientacin hacia las
polticas, y publicado en 1951. La fecha es im-
portante para entender el objetivo de la polti-
ca pblica: ya ha terminado la Segunda Guerra
Mundial, se ha consolidado el bloque socialista
en la mitad de Europa y, en 1950, ha iniciado
el primer conficto blico que posteriormente
dara inicio a la Guerra Fra, la guerra de Co-
rea. El desafo lanzado no es menor, hay una
nueva potencia militar y econmica que hace
varios retos al capitalismo democrtico estado-
unidense, uno de los que incluye la efciencia
de la administracin pblica a travs de un mo-
delo estatal centralizado que controla todos los
medios de produccin y distribuye los bienes
entre la poblacin. As, ante la pregunta, cul
es el mejor y ms efciente rgimen guberna-
mental?, fue necesario construir un enfoque
de polticas pblicas sustentado en el desa-
rrollo cientfco-causal, complementado con
la imaginacin creativa, que generara polticas
pblicas novedosas y efcientes.
Ms all de la disputa ideolgica a partir de
la cual se crea la disciplina de las polticas p-
blicas, el elemento que se debe destacar es el
objetivo fnal para el que se genera y desarrolla:
darle racionalidad a las acciones gubernamen-
tales. Claro que cualquiera podra preguntar-
se por qu tendra que preocuparme por la
racionalidad de la accin gubernamental?. La
respuesta es sencilla: porque la accin estatal
debe estar dirigida a la consecusin del bienes-
tar pblico; se trata de una accin pblica que
se realiza con recursos tambin pblicos, por lo
que tanto los objetivos de la accin guberna-
mental como los mecanismos o procedimien-
tos a travs de los cuales se concreten, deben
lograr obtener el mayor bienestar posible de la
forma ms efciente.
He aqu los primeros puntos de partida: la pol-
tica pblica se interesa por revisar los procesos
de la toma de decisiones llevada a cabo por
los actores estatales; en particular le interesa
analizar y perfeccionar la racionalidad en di-
chos procesos. Por racionalidad entendemos
una serie de atributos que se espera que toda
poltica pblica tenga como son: efciencia, ef-
cacia, economa, productividad y oportunidad.
Cuando decimos que el principal objetivo de
las polticas pblicas es darle racionalidad a la
accin estatal, bsicamente estamos diciendo
que la administracin pblica debe estar guia-
da por estos principios. A estos primeros dos
elementos el proceso de toma de decisiones
y la racionalidad hay que sumar un tercero:
toda poltica pblica tiene por objetivo resolver
un problema que tambin se considera pbli-
co, un problema que afecta a la comunidad. De
esta forma, la poltica pblica tiene por objeti-
vo encarar y resolver un problema pblico de
forma racional a travs de un proceso de accio-
nes gubernamentales.
2. Qu son las polticas pblicas y
cul es su ciclo de vida?
14
Como parte de este proceso de racionalidad
y anlisis, desde la poltica pblica se ha genera-
do un instrumento elemental para la disciplina:
el ciclo de vida de las polticas pblicas. Desde
el nombre hay que apuntar algo: se trata de un
proceso que nunca termina, sino que se con-
vierte en un ciclo que se realimenta constante
y sistemticamente. El ciclo est conformado
bsicamente por siete procesos: entrada del
problema a la agenda pblica, estructuracin
del problema, set o diseo de las soluciones
posibles, el anlisis de los puntos a favor y en
contra de las mismas, la toma de decisin, la
implementacin y la evaluacin.
Figura X.- El ciclo de vida de las polticas pblicas
Problema
Individual
Problema
Social
Problema
Pblico
Evaluacin
Implementacin
de la decisin
Toma de decisin
Anlisis de
soluciones
Set de posibles
soluciones
Estructuracin
del Problema
15
Con este ciclo de vida se propone ilustrar los
tiempos que, como cadena, eslabonan el pro-
ceso de decisin gubernamental. Todo arranca
con la aparicin de un problema, pero no de
cualquier problema sino de uno considerado
pblico. Este elemento es esencial porque
hay problemas que, afectando a muchas perso-
nas, pueden no ser considerados pblicos. Por
ejemplo, el estatus subordinado de las mujeres
durante mucho tiempo no fue considerado un
problema pblico, ms an, la violencia con-
tra las mujeres tampoco era considerada un
problema pblico, sino un problema que de-
ba resolverse en la esfera privada y donde el
Estado no deba intervenir. De aqu un punto
importante: lo que hoy es considerado proble-
ma pblico, probablemente antes no lo era y
posiblemente despus no lo ser. La esfera de
lo pblico y lo privado es histricamente cam-
biante. Claro, ahora pueden vlidamente pre-
guntarse cundo un problema tiene el status
de pblico? Bsicamente cuando es recupe-
rado por alguna de las mltiples instituciones
que integran al Estado
2
.
Una vez que se ha constituido el problema
pblico, el paso siguiente es su estructuracin y
la construccin de las posibles soluciones. Esta
es una etapa fundamental en el ciclo de vida de
las polticas pblicas, ya que de acuerdo con
la forma en que se estructure un problema, se
determinarn las diversas soluciones que se
le puedan dar. Es importante destacar que un
problema no tiene una solucin nica. La es-
tructuracin de los problemas y el diseo de
las mltiples soluciones, junto con la toma de
decisiones, son los momentos ms polticos
del ciclo de vida de la poltica pblica, donde la
ideologa, los intereses y lo saberes en confic-
to o competencia se entremezclan. Finalmente,
2
Nos referimos tanto a los rganos gubernamentales que integran los pode-
res Ejecutivo, Legislativo o Judicial, como a los niveles de gobierno federal,
local o municipal, as como a los rganos autnomos como el Banco de
Mxico, el Instituto Federal de Acceso a la Informacin o el Instituto Federal
Electoral.
en la toma de decisiones se determina cul de
las mltiples soluciones es la que tiene mayor
certeza tcnica a partir de la evidencia existen-
te, pero, ms importante an, cul de las solu-
ciones es la que cont con el mayor respaldo
poltico.
El siguiente paso es echar a andar la poltica
pblica, lo que se conoce como implementa-
cin. Este momento del ciclo es tan importan-
te como los anteriores (de hecho no hay una
jerarqua entre las partes que lo integran), ya
se ha dado el caso de que muchas decisiones
adecuadas no lograron cumplir con los objeti-
vos que se haban planteado, en buena medida
debido a los errores provenientes de la forma
en que las decisiones fueron implementadas o,
en trminos de Pressman y Wildavsky: cmo
las grandes expectativas de Washington son
derruidas en Oakland
.3
En efecto, en muchas
ocasiones el problema pblico es debidamente
estructurado y la decisin gubernamental no
slo es la polticamente viable, sino tambin
la ms adecuada para resolver ese problema.
Sin embargo, los resultados no son los espe-
rados. En buena parte se puede deber a que
la realidad es compleja y no siempre se tiene
la oportunidad de prever todas las causas que
modifcan o intervienen en una poltica pbli-
ca; pero tambin puede suceder que haya una
mala implementacin; por ejemplo, que las/los
operadores no estn de acuerdo con los objeti-
vos de la poltica pblica, lo que puede suceder
en polticas muy polmicas como la legalizacin
del aborto en lugares con un alto nmero de
doctores religiosos que se nieguen a practicar
el procedimiento mdico. Tambin puede suce-
der que estando de acuerdo con los objetivos
y fnes de la poltica pblica, la administracin
3
Ttulo del conocido libro escrito por Jeffrey Pressman y Aaron Wildavsky, en
el que los autores analizan cmo puede haber buenas estructuraciones de
problemas y, por ende, buenos diseos de poltica pblica, pero, de cual-
quier forma, no se cumplen los objetivos buscados. Aqu el problema no se
encuentra en las primeras etapas del ciclo, sino justo en la implementacin,
que es tan importante como el resto. La fcha completa del libro se encuen-
tra al fnal de este Manual.
16
pblica sea tan compleja en su funcionamiento
que haya graves problemas de informacin, de
forma tal que entre los mandos superiores y
los mandos operativos no logren fuir de forma
clara las metas y los procedimientos.
Finalmente, despus de implementada la
poltica pblica, damos paso a la evaluacin.
Tal vez esta etapa sea la ms tcnica de todas
las anteriores y la que ms desarrollo ha tenido
en los ltimos 20 aos. Antes se consideraba
que la evaluacin deba realizarse al fnal de la
poltica pblica, pero hoy existen diversos tipos
de evaluacin para cada una de las partes que
integran el ciclo: evaluacin del diseo de la
poltica pblica (ya sea slo para los documen-
tos que la integran o incluso para el proceso
de decisin); evaluacin de gestin para anali-
zar el proceso de implementacin; evaluacin
de resultados, que verifca el cumplimiento de
los objetivos, y, fnalmente, la evaluacin de
impacto, que analiza la consecucin de fnes;
es decir, si la poltica pblica en efecto gener
alguna modifcacin sobre el problema pblico
planteado en un inicio.
El ciclo de vida es una herramienta que facilita
el anlisis de una poltica pblica, pero no tie-
ne pretensiones descriptivas y mucho menos
normativas. Hoy sabemos que dicho proceso
puede seguir estos pasos, pero no siempre o
necesariamente es as; en ms de un caso los
eslabones se empalman y el proceso se con-
vierte en un dubitativo paso a paso.
El anlisis de la poltica pblica lleg a Mxi-
co hasta la dcada de los ochenta, a partir de
la fuerte crisis econmica que sufri Latino-
amrica en aquellos aos y que oblig a todos
los pases a establecer mecanismos de raciona-
lizacin en el uso de sus recursos, que en ese
momento se tornaban muy escasos.
Las polticas pblicas tienen como principal
objetivo dar racionalidad al uso de recursos
escasos en el cumplimiento de las actividades
estatales. Esto implica que la accin del Esta-
do debe realizarse con productividad, econo-
ma, efciencia y efcacia. Estos son principios
de forma, no de fondo, por lo que nada nos
dicen sobre cules son las actividades que co-
rresponden al Estado, cules deben dejarse
en manos del mercado y cules son los valo-
res substanciales que deben realizarse a travs
de la actividad estatal. En buena medida, ste
ser el objetivo de los derechos humanos en
las polticas pblicas y los presupuestos.
17
L
os gobiernos estructuran sus actividades
y funciones en torno a las necesidades
del pas, entidad federativa o municipio
en el que gobiernan y a los recursos disponi-
bles, de manera similar a la que cualquier per-
sona o empresa privada organiza y planea sus
gastos. Si observamos el presupuesto de un
gobierno con esta perspectiva, no es otra cosa
que la combinacin de sus ingresos y gastos
pero que, al tratarse de un documento de inte-
rs pblico, tambin incluye las razones que da
un gobierno sobre la manera en que distribuye
los recursos pblicos.
Al comenzar un periodo de gobierno (que
puede durar seis o tres aos dependiendo del
mbito federal, estatal o municipal), el Poder
Ejecutivo establece las prioridades y los linea-
mientos de su quehacer gubernamental en los
planes de desarrollo. En Mxico, el gobierno
federal disea el Plan Nacional de Desarrollo
(PND) y los gobiernos estatales y municipales ha-
cen un ejercicio anlogo en los niveles locales.
La expresin concreta de las acciones de los
distintos gobiernos es el Presupuesto de Egre-
sos, el instrumento de poltica econmica ms
importante del gobierno. Los documentos en
los que se detalla dicho presupuesto refejan
las prioridades econmicas y sociales en pe-
sos y centavos. En los presupuestos pblicos
es donde las polticas y los compromisos gu-
bernamentales se hacen patentes, a partir de
decisiones sobre la forma en que se obtendrn
los recursos y en qu sern gastados.
Al fnal, el presupuesto no es otra cosa que
un clculo fnanciero anticipado de los ingre-
sos y egresos del sector pblico que detalla la
poltica del gasto pblico, defnida con base en
los ingresos esperados, las necesidades de la
poblacin, los compromisos de gasto del go-
bierno y el entorno macroeconmico.
3. Qu son los presupuestos?
El ciclo presupuestario
El proceso presupuestario tiene cuatro etapas
bsicas que, normalmente, abarcan un periodo
aproximado de entre dos aos y medio y tres
aos. Con algunos matices en los diferentes es-
tados, las cuatro etapas del ciclo son:
1. Formulacin del presupuesto.
2. Discusin y aprobacin del presupuesto.
3. Ejercicio del gasto.
4. Evaluacin y fscalizacin.
Tales fases pueden ocurrir simultneamente,
ya que puede darse el caso de que mientras
se discute el presupuesto del siguiente ao, se
ejerce el del ao actual y se est revisando el
del pasado. No obstante conviene considerar-
los por separado, ya que cada una de las fases
tiene una dinmica propia.
1. La etapa de formulacin del presupuesto
se refere al conjunto de actividades que
18
realiza el Ejecutivo para presentar un pro-
yecto de presupuesto que ser sometido
a la consideracin del Legislativo. Consta
de varias fases que no necesariamente
ocurren en orden cronolgico, sino que
muchas veces suceden de manera simul-
tnea. Primero, las secretaras de Estado y
organismos descentralizados (dependen-
cias) proyectan los requerimientos para el
funcionamiento de sus programas, necesi-
dades de inversin, sueldos y salarios, ma-
teriales y suministros, subsidios y transfe-
rencias.
4
A esta etapa se le llama revisin
de la apertura programtica y dura alre-
dedor de tres meses. Segundo, la ofcina
central de hacienda o fnanzas pregunta a
todas las dependencias sobre sus reque-
rimientos de recursos, que son plasma-
dos en los programas operativos anuales
(POA). Tercero, el Poder Ejecutivo negocia y
acuerda los niveles de gasto, establece los
techos presupuestarios basndose en fac-
tores como las distintas necesidades de la
poblacin, las previsiones macroeconmi-
cas o los cambios demogrfcos y determi-
na la distribucin del presupuesto global.
Cuarto, una vez que las dependencias y
entidades conocen los techos presupues-
tarios, elaboran el Proyecto de Presupues-
to de Egresos. Quinto, la ofcina central de
hacienda o fnanzas revisa que las depen-
dencias se ajusten a los lineamientos de
poltica econmica e integra el presupues-
to para presentarlo ante la Cmara de Di-
putados o, en su caso, en los Congresos
de las entidades federativas. Es importan-
4 A nivel Federal hay un paso previo en el proceso que es cuando el Ejecutivo
publica el documento preliminar del presupuesto, en el que se describen
las previsiones macroeconmicas para el siguiente ao presupuestario. En
Mxico, se llama Documento relativo al cumplimiento de las disposiciones
contenidas en el Artculo 42, Fraccin I de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria y est disponible en lnea:
http://www.shcp.gob.mx/POLITICAFINANCIERA/FINANZASPUBLICAS/
Paginas/InfoRelativArt42.aspx

te destacar que esta etapa se realiza casi
exclusivamente a puerta cerrada.
Los presupuestos no se elaboran desde
cero cada ao. Normalmente, los nuevos
presupuestos se generan con las cifras
aprobadas el ao anterior como base y se
les hacen modifcaciones, lo cual no impli-
ca que todos los cambios sean incremen-
tales: tambin se pueden modifcar a par-
tir de cambios en la situacin econmica o
las prioridades del gobierno.
2. La segunda etapa del proceso presupues-
tario se centra en el Poder Legislativo. A
nivel federal, en especfco en la Cmara
de Diputados; en los estados, en los Con-
gresos locales. Una vez que las y los dipu-
tados reciben el proyecto del Ejecutivo, se
sigue el mismo procedimiento legislativo
de aprobacin que se usa para cualquier
otra ley: iniciativa de ley, discusin, apro-
bacin, sancin, promulgacin y publica-
cin. Aunque poco a poco ha existido un
proceso de profesionalizacin, en Mxico
existen escasos legisladores y legisladoras
con experiencia en el debate presupues-
tario, por lo que generalmente las capa-
cidades de propuesta y modifcacin son
limitadas. A nivel federal, en esta etapa
diversos grupos de la sociedad buscan in-
fuir en las asignaciones presupuestarias a
travs de debates pblicos y sesiones con
las diferentes comisiones del Congreso.
3. El ejercicio del gasto es la tercera etapa
del proceso presupuestario. Rara vez el
gasto se ejerce tal y como se defni en
el presupuesto. En muchas ocasiones, las
modifcaciones que se registran son meno-
res y justifcables, debido a que responden
a cambios en las condiciones econmicas.
Sin embargo, tambin es comn que las
diferencias entre el presupuesto aprobado
y el ejercido sean constantes, recurrentes
y no necesariamente se desprendan de
19
polticas consistentes porque las modifca-
ciones que se hacen al presupuesto des-
pus de su aprobacin no tienen que ser
ratifcadas por el poder legislativo (ni en el
mbito federal, ni en las entidades federa-
tivas). Un ejemplo: entre los aos 2000 y
2009 el Poder Legislativo adicion en pro-
medio 3.4 pesos de cada 100 propuestos
por el Ejecutivo. En el ejercicio del gasto,
el Ejecutivo adicion 9.5 pesos ms de
cada 100.
4. La cuarta etapa es la evaluacin y fscali-
zacin, que incluye la revisin de la Cuen-
ta Pblica, y consiste en que el gobierno
rinda cuentas del gasto asignado que en
efecto se ejerci durante el ao. Las eva-
luaciones que se hacen en esta fase pue-
den identifcar variaciones en los progra-
mas, modifcaciones del gasto asignado y
reasignaciones de recursos al interior de
cada dependencia. Normalmente, el Po-
der Ejecutivo es quien reporta sus activi-
dades fscales al legislativo y al pblico a
travs de la Cuenta Pblica y de los infor-
mes peridicos sobre el estado de las f-
nanzas pblicas. Adems, existen rganos
de fscalizacin superiores independientes
y profesionales que deben producir infor-
mes peridicos, oportunos y precisos, so-
bre la revisin de la Cuenta Pblica.
5
El presupuesto es el documento de poltica
pblica por excelencia en el que se estable-
cen prioridades y se orienta el gasto. Por
tanto, se trata de una herramienta invaluable
para incorporar la perspectiva de derechos hu-
manos en la actividad gubernamental y en la
vida pblica.
5 Existen diversos rganos que se encargan de la fscalizacin en el pas;
principalmente, la Auditora Superior de la Federacin (ASF), que es una ins-
titucin autnoma e independiente que revisa el origen y aplicacin de los
recursos pblicos, as como el cumplimiento de los objetivos y metas del
gobierno. Est enfocada a contribuir a la de transparencia y rendicin de
cuentas, al informar y hacer pblicos los resultados de sus revisiones. Las
entidades federativas tambin cuentan con Auditoras locales para fscalizar
las acciones gubernamentales a nivel estatal y municipal. Las tareas de di-
chos rganos fscalizadores no slo se centran en la evaluacin al ejercicio
del gasto, sino del desempeo de las instancias, su planeacin e informa-
cin disponible. Adicionalmente, algunas entidades federativas y municipios
cuentan con contraloras generales que buscan promover el uso ptimo y
transparente de los recursos pblicos, as como fomentar la rendicin de
cuentas a nivel local a travs de auditoras peridicas que muestren la cali-
dad en el desempeo y el ejercicio del gasto.
20
U
na vez que se han descrito los concep-
tos clave de referencia para este manual
(derechos humanos, polticas pblicas
y presupuestos) de seguro ya existen algunas
preguntas sobre cmo se pueden articular y
emplear de forma prctica estos tres mbitos.
La intencin de este captulo es interconectar
los tres aspectos a travs de las obligaciones es-
tatales en materia de derechos humanos y los
elementos que se deben incluir de forma trans-
versal tanto en los procesos que entraan las
polticas pblicas como en los presupuestos.
La necesidad de incluir la perspectiva de de-
rechos humanos en las polticas pblicas y los
presupuestos radica en dos importantes razo-
nes: la primera es que los alcances y metas del
ejercicio pblico estn enfocadas en garantizar
la dignidad humana (de esta forma se podran
evitar violaciones a los derechos humanos y
obtener resultados ms efcaces respecto de la
atencin a los problemas de la agenda pbli-
ca); el segundo es que los Estados cumplan con
sus compromisos, adquiridos a travs de los
estndares internacionales en materia de dere-
chos humanos, y que lleven a cabo medidas y
acciones de forma transversal para, entre otras
cosas, eliminar los actos de discriminacin y/o
exclusin que se generan desde sus entidades
y dependencias.
El presente captulo resume las obligaciones
que los Estados tienen para incluir la perspec-
tiva de derechos humanos y cumplir con sus
obligaciones en la materia a travs de sus po-
lticas pblicas y presupuestos; por otro lado,
proporciona elementos que pudieran utilizarse
como una gua para alcanzar estos objetivos.
Al fnal, se plantea cmo la perspectiva de de-
rechos humanos se interrelaciona con la pers-
pectiva de gnero.
Cmo integrar la perspectiva
de derechos humanos en las polticas
pblicas?
Efectivamente hay una relacin entre el ejerci-
cio de los derechos humanos, las polticas pbli-
cas y la elaboracin de presupuestos pblicos,
pero, cmo se le puede dar perspectiva de
derechos humanos a las polticas y presupues-
tos pblicos? De entrada, se puede decir que a
travs de la identifcacin de las obligaciones
internacionales provenientes del Derecho
Internacional de los Derechos Humanos.
A partir de 1948, con la proclamacin de la
Declaracin Americana de los Derechos y De-
beres del Hombre en el Sistema Interamerica-
no de Derechos Humanos y la Declaracin Uni-
versal de los Derechos Humanos en el Sistema
de Naciones Unidas, hemos tenido un boom en
materia legislativa internacional
6
que se com-
plementa con las Observaciones Generales y
resoluciones de los Comits pertenecientes a
6 En el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH), adems de la
Declaracin se cuenta con la Convencin Americana sobre Derechos Hu-
manos (CADH) y su protocolo en Materia de Derechos Econmicos, Sociales
y Culturales, tambin conocida como Protocolo de San Salvador; la Con-
vencin Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, la Convencin
Interamericana sobre Desaparicin Forzada de Personas; la Convencin In-
teramericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mu-
jer; la Convencin Interamericana para la Eliminacin de todas las formas
de Discriminacin contra las personas con Discapacidad; el Protocolo a la
CADH relativo a la Abolicin de la Convencin sobre Pena de Muerte; la Carta
Democrtica Interamericana, y la Declaracin de Principios sobre la Libertad
de Expresin.En el Sistema de Derechos Humanos de las Naciones Unidas
(SDHNU), adems de la Declaracin se cuenta con varios tratados internacio-
nales de derechos humanos, entre ellos el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Polticos; el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales (PIDESC); la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas
las formas de Discriminacin Racial; la Convencin contra la Tortura y otros
Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convencin sobre los
Derechos del Nio; la Convencin sobre la Eliminacin de todas las formas
de Discriminacin contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en ingls), o la
Convencin Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de todos los
Trabajadores Migratorios y de sus Familias.
4. Derechos humanos, polticas pblicas
y presupuestos
21
las Naciones Unidas
7
, de las resoluciones emiti-
das por los diversos rganos jurisdiccionales de
defensa de los derechos humanos,
8
as como
por las y los relatores temticos o por pas que
tambin pertenecen al sistema de la Organiza-
cin de las Naciones Unidas (ONU).
Como se mencion de manera general en
el captulo uno, todos los tratados internacio-
nales, sentencias, resoluciones, informes, ob-
servaciones generales, opiniones consultivas
y dems insumos provenientes de las instan-
cias mencionadas conforman lo que se conoce
como corpus iuris del Derecho Internacional de
los Derechos Humanos. A partir de este con-
junto de documentos podemos obtener los
estndares internacionales en materia de de-
rechos humanos; es decir, el conjunto de obli-
gaciones internacionales a las que deber dar
cumplimiento el pas.
9
7 Muchos de los tratados internacionales en materia de derechos humanos
que pertenecen a la ONU tienen un Comit que se encarga de velar por el
cumplimiento de las obligaciones internacionales establecidas en los trata-
dos mencionados. En su mayora, lo hacen a travs de dos mecanismos: la
revisin de los informes que presentan los pases y la resolucin de quejas
individuales presentadas por presuntas vctimas de la violacin de derechos
humanos de algn pas en particular. En el cumplimiento de sus obliga-
ciones, estos rganos emiten resoluciones que sirven como insumos para
identifcar los extremos de las obligaciones internacionales en materia de
derechos humanos.
8 Actualmente hay tres rganos internacionales y jurisdiccionales en materia
de derechos humanos: el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, la Cor-
te Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Africana de Derechos
Humanos. Estos rganos emiten tanto sentencias provenientes de contro-
versias jurisdiccionales como observaciones consultivas provenientes de
solicitudes de algunos pases en torno a la interpretacin y alcances de las
obligaciones de los derechos humanos.
9 Los pases partes de los tratados internacionales en materia de derechos
humanos tienen la obligacin de reportar peridicamente los avances lo-
grados y los retos a los que se enfrentan al dar cumplimiento a la normativa
internacional. Someterse al escrutinio internacional es un mecanismo que
posibilita, por un lado, visibilizar o poner en agenda algn problema pbli-
co, y, por otro, identifcar recomendaciones de los organismos internaciona-
les que puedan dar por resultado polticas o acciones que lleven a su posible
solucin.
CUADRO 2. OBLIGACIONES DEL ESTADO EN
MATERIA DE DERECHOS HUMANOS
2
Pese a las diversas obligaciones provenientes
de todos los documentos mencionados, en la
teora jurdica del Derecho Internacional de los
Derechos Humanos se puede identifcar un set de
obligaciones para los Estados:
l Obligacin de respetar.- Ninguno de los rganos
pertenecientes al Estado, en cualquiera de sus niveles
(federal, local o municipal), e independientemente de
sus funciones (ejecutivo, legislativo y judicial), debe
violentar los derechos humanos, ni por medio de accio-
nes ni a travs de omisiones.
l Obligacin de proteger.- Los rganos pertenecien-
tes al Estado deben evitar que particulares (empresas,
sindicatos, personas, grupos religiosos, asociaciones o
cualquiera otra institucin no estatal) violenten los de-
rechos humanos.
l Obligacin de garantizar.- Frente a una viola-cin
de algn derecho humano, el Estado debe realizar la
investigacin correspondiente, sancionar a los culpa-
bles (materiales e intelectuales) y reparar el dao cau-
sado a la vctima.
l Obligacin de satisfacer o tomar medidas.- Los
rganos de gobierno deben realizar acciones tendien-
tes al cumplimiento de las obligaciones internacionales
en materia de Derechos Humanos.
2 La teora de las obligaciones del DIDH no slo es reciente, sino que
an se encuentra en construccin. En buena medida, son los rganos
interna cionales como las Cortes y Tribunales de Derechos Humanos
as como los Comits de Naciones Unidas a travs de las observaciones
generales. En la medida en que la conceptualizacin y especifcacin de
las obligaciones del DIDH es realizada de forma simultnea por distintos
rganos; no se tiene una construccin nica, sino diversos avances que
tienen puntos de contacto y de disenso. La conceptualizacin establecida
en el cuadro es la que consideramos que ms ayuda para los objetivos
de esta seccin. El Anexo 1 pretende ofrecer ms herramientas sobre el
tema.
Para realizar las acciones que cumplan con la
obligacin de satisfacer o tomar medidas, los
Comits de las Naciones Unidas han establecido
varios componentes y algunos principios.
El contenido especfco de cada una de es-
tas obligaciones y componentes variar depen-
diendo del derecho al que sea aplicado; as, por
ejemplo, unas sern las obligaciones en torno
al respeto, proteccin, garanta y medidas que
22
se deben tomar, y que cumplan con los crite-
rios de disponibilidad, accesibilidad, calidad,
adaptabilidad y aceptabilidad en materia del
derecho a la salud. El contenido ser distinto
(aunque la categoras de las obligaciones sern
las mismas) para hacer efectivo el derecho a la
educacin, el derecho al agua o el derecho a
votar y ser votada/o.
Hasta aqu hemos andado la mitad del cami-
no, ya tenemos claros qu son y cmo se cons-
truyen los estndares internacionales, lo que se
conoce como el desempaque.
10
Sabindolo,
viene el ms interesante de los desafos: cmo
convertir dichos estndares internacionales en
poltica pblica? A explicar esto dedicaremos la
siguiente seccin.
10 Para efectos de este Manual, desempaque, ncleo o sustancia de los
derechos humanos se usan indistintamente.
Principios en materia de polticas
pblicas y presupuestos con perspectiva
de derechos humanos
Las obligaciones de los Estados relacionadas
con la asignacin de recursos pblicos (y la
racionalizacin en la toma de decisiones y su
ejecucin) se ubican en el contexto de la obli-
gacin de cumplir y/o garantizar los derechos
humanos.
11
En efecto, si bien puede decirse
que los Estados han tendido a considerar los
derechos humanos como un tema relacionado
mayormente con la promulgacin de normas y
leyes, es ineludible sealar que, a partir de la
legislacin y los compromisos internacionales
11 Vase Directrices de Maastricht sobre Violaciones a los Derechos Econmi-
cos, Sociales y Culturales, Parte II, par. 6, La obligacin de cumplir requiere
que el Estado adopte las medidas legislativas, administrativas, presupuesta-
rias, legales y de otra ndole adecuadas para lograr la plena efectividad de
dichos derechos. Vase tambin Observacin General 3 (OG 3) del PIDESC:
La ndole de las obligaciones de los Estados parte, par. 1; y PIDESC Art. 2,
par. 1: Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete
a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la
cooperacin internacionales, especialmente econmicas y tcnicas, hasta el
mximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por
todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopcin de medidas
legislativas, la plena efectividad de los derechos aqu reconocidos.
CUADRO 3. COMPONENTES PARA TOMAR MEDIDAS
RESPECTO DE LOS DERECHOS HUMANOS
3
Disponibilidad.- Garantizar la sufciencia de los servicios, instalaciones, mecanismos, procedimientos o cualquier otro
medio por el cual se materializa un derecho para toda la poblacin.
Accesibilidad.- Que los medios por los cuales se materializa un derecho sean accesibles a todas las personas (fsica y
econmicamente), sin discriminacin alguna.
Calidad.- Que los medios y contenidos por los cuales se materializa un derecho tengan los requerimientos y propiedades
aceptables para cumplir con esa funcin.
Adaptabilidad.- Que el medio y los contenidos elegidos para materializar el ejercicio de un derecho humano tengan la
fexibilidad necesaria para poder ser modifcados, si as se requiere, a fn de adaptarse a las necesidades de sociedades
y comunidades en transformacin, y responder a contextos culturales y sociales variados.
Aceptabilidad.- Que el medio y los contenidos elegidos para materializar el ejercicio de un derecho sean aceptados por
las personas a quienes estn dirigidos, lo que est estrechamente relacionado con la adaptabilidad y criterios como
la pertinencia y adecuacin cultural, as como con la participacin de la ciudadana en la elaboracin de la poltica
en cuestin.
3 Los componentes de los derechos humanos han sido especialmente desarrollados en las Observaciones Generales del Comit de los Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales (DESC) y por las y los relatores de la ONU.
23
signados, el cumplimiento de los derechos hu-
manos requiere que el Estado adopte aquellas
medidas ejecutivas, administrativas y presu-
puestales necesarias, adecuadas y sufcientes
para garantizarlos.
A continuacin se detallan los principios y li-
neamientos que rigen la actuacin y la asigna-
cin presupuestal de los Estados en materia de
cumplimiento de los derechos humanos:
12
a) Los recursos presupuestarios deben asignarse
de tal manera que aseguren la satisfac-
cin de por lo menos los niveles esenciales
de cada uno de los derechos.
13
Este princi-
pio debe considerarse prioritario y preferen-
cial al momento de elaborar el presupuesto
por encima de cualquier otra disposicin.
b) Mximo uso de recursos disponibles.
14

Este principio implica que los Estados de-
ben realizar los esfuerzos necesarios y,
ms an, demostrar que los estn llevan-
do a cabo, para cumplir y garantizar los
derechos humanos mediante la utiliza-
cin de todos los recursos que tengan
a su alcance. La no utilizacin al mximo
de los recursos disponibles constituye en
s misma una vulneracin a los derechos
por parte del Estado,
15
adems de que
para que cada Estado Parte pueda atri-
buir su falta de cumplimiento de las obli-
gaciones mnimas a una falta de recursos
disponibles, debe demostrar que ha reali-
zado todo esfuerzo para utilizar todos los
recursos que estn a su disposicin en un
12 Seccin fundamentada en el captulo 8 del Diagnstico de derechos huma-
nos del Distrito Federal, Presupuesto pblico con perspectiva de derechos
humanos, y de la normativa internacional especifcada.
13 OG 3 del PIDESC, Prr. 10.
14 PIDESC Art. 2; OG 3 del PIDESCDirectrices de Maastricht, par. 10, Disponibilidad
de recursos.
15 Aunque las Directrices de Maastricht, par. 15 (e), se referen slo a los DESC,
la omisin de la accin por parte del Estado podra considerarse una viola-
cin a los derechos humanos cuando se argumenta falta de recursos.
esfuerzo por satisfacer, con carcter prio-
ritario, esas obligaciones mnimas.
16
La insufciencia de recursos no exime al
gobierno de su obligacin de asegurar el dis-
frute ms amplio posible de estos derechos,
ya que este principio contempla la prioriza-
cin de los recursos pblicos para atender a
los grupos en situacin de mayor desventaja
de una determinada sociedad.
17

Este principio pone bajo la lupa la priori-
zacin de las decisiones de poltica pblica e
implica el anlisis del uso de los recursos, no
slo en los sectores directamente relaciona-
dos con los derechos humanos, sino de toda
la administracin pblica.
c) Realizacin progresiva de los derechos
y no retroceso.
18
Este principio exige al Es-
tado asignar los recursos adecuados para
el avance progresivo en el cumplimiento de
los derechos, de acuerdo con el de mxima
utilizacin de recursos disponibles. Este prin-
cipio reconoce que la plena efectividad de
todos los derechos humanos, sobre todo los
econmicos, sociales y culturales, no podr
lograrse en un breve periodo de tiempo. Sin
embargo, obliga al Estado a que, de manera
progresiva y lo ms rpido posible, avance
hacia la plena realizacin de los derechos por
medio de la movilizacin de los recursos mo-
netarios necesarios. Asimismo, el Estado est
obligado a satisfacer, por lo menos, niveles
mnimos esenciales de estos derechos.
19
Una
16 OG 3, Comit DESC, par. 9 y 10.
17 En este sentido, vase OACNUDH, Principios y directrices para la integracin
de los derechos humanos en las estrategias de reduccin de la pobreza,
especialmente la Directriz 4, sobre Establecimiento de metas, referencias y
prioridades, par. 47-61.
18 PIDESC Art. 2, par. 1; OG 3 PIDESC, par. 9, 10, 11 y 12, Directrices de Maastricht,
par. 8, sobre Margen de discrecin y par. 9 sobre Niveles mnimos esen-
ciales. Ver tambin la OG 9 PIDESC sobre la Aplicacin interna del pacto.
19 Los mnimos niveles de disfrute de derechos humanos pueden determinarse
a travs de estndares internacionales sobre lneas de base (benchmarks)
adecuadas al desarrollo socioeconmico del pas en cuestin, como las Me-
tas de Desarrollo del Milenio y los Informes de Desarrollo Humano propues-
tos por la ONU.
24
vez que se ha conseguido el avance de un
derecho no hay cabida para un retroceso;
es decir, el goce de ste debe mantenerse o
elevarse. La realizacin progresiva y la priori-
zacin que sta puede implicar deben estar
regidas por lineamientos que se adhieran a
la legislacin internacional, regional y nacio-
nal en materia de derechos humanos.
20
Para monitorear este principio son tiles las
comparaciones a lo largo del tiempo, por lo
que debe existir informacin presupuestaria
comparable y disponible para varios aos,
semestral e incluso trimestral.
d) No discriminacin e igualdad.
21
Este prin-
cipio (en el contexto de las obligaciones de
los Estados en materia de derechos humanos
y su impacto en las polticas pblicas y los
presupuestos) busca asegurar que los recur-
sos presupuestarios sean asignados median-
te criterios de equidad, de manera tal que
promuevan la igualdad entre mujeres y hom-
bres y otros grupos que se encuentran en
situacin de discriminacin y/o exclusin.
22

El principio de igualdad y no discriminacin
implica tambin que se debe garantizar que
las acciones y presupuestos asociados a s-
tas presten la debida atencin a sectores y
subsectores de actuacin gubernamental
que tengan particular relacin y/o favorez-
can a grupos e individuos en situaciones de
exclusin y/o discriminacin.
23

El principio de no discriminacin y la ca-
racterstica de universalidad no deben re-
presentar un impedimento para reconocer
ciertos grupos cuyos integrantes necesitan
20 OACNUDH, Los derechos humanos y la reduccin de la pobreza: un marco
conceptual, ONU, Nueva York y Ginebra, 2004, p. 25.
21 PIDESC Art. 2, par. 2, CEDAW, Directrices de Maastricht, par. 12.
22 Vase OACNUDH, Preguntas frecuentes sobre el enfoque de derechos huma-
nos en la cooperacin para el desarrollo, ONU, Nueva York y Ginebra, 2006,
p. 12.
23 Ibd.
proteccin particular.
24
Por ello existen nu-
merosos instrumentos de derechos humanos
enfocados a hacer visibles las necesidades
especfcas, por ejemplo de las nias y nios,
de los pueblos indgenas, de las personas
migrantes y refugiadas, de las personas con
discapacidad, etctera.
De esta manera, el Estado se obliga a im-
plementar medidas especiales de carcter
temporal para grupos especfcos, con el
fn de corregir los efectos a largo plazo de
una discriminacin ejercida en pocas ante-
riores
25
y con la fnalidad de coadyuvar a
garantizar de forma plena sus derechos hu-
manos, siempre y cuando dichas acciones
sean objetivas y debidamente justifcadas
para no correr el riesgo de que representen
privilegios en detrimento de otros grupos.
26

Por otro lado, una vez alcanzadas las condi-
ciones de igualdad de oportunidades y trato
respecto de los dems grupos, este tipo de
medidas deben ser absueltas para evitar ac-
tos de discriminacin. Un ejemplo claro es la
Ley General de Acceso de las Mujeres a una
Vida Libre de Violencia, expedida en 2007
con el fn de proveer un marco normativo
que permitiera realizar acciones de preven-
cin, sancin y erradicacin de la violencia
contra las mujeres, prctica que de manera
sistmica y recurrente se presenta en Mxi-
co desde hace varias dcadas.
Para medir el cumplimiento de estos prin-
cipios, se necesita desagregar la informa-
cin, por lo menos, bajo criterios de sexo,
etnia, edad, nivel socioeconmico y mbito
24 OACNUDH y Unin Interpalamentaria, Derechos Humanos, Manual para Parla-
mentarios, Francia, 2005, p.6.
25 Para una mejor comprensin de las medidas temporales se puede consultar
la recomendacin general Nm. 25, de la CEDAW, que defne estas medidas
como un amplio universo de acciones que tienen impacto en los diversos
rganos de gobierno (Ejecutivo, Legislativo o Judicial), como los sistemas de
cuotas de gnero, la etiquetacin de presupuesto, la capacitacin especfca,
entre otras.
26 OACNUDH y Unin Interpalamentaria Derechos Humanos, Manual para Parla-
mentarios, Francia, 2005, p.8.
25
territorial al nivel ms detallado posible, as
como permitir comparaciones en el tiempo.
Con ello se busca saber si dentro del pre-
supuesto de un programa especfco de go-
bierno, los recursos han sido asignados con
criterios de igualdad y, adems, si en el ejer-
cicio de los recursos se ha promovido (de
forma intencionada o no) la desigualdad o
la discriminacin para, por lo tanto, corregir
tal situacin.
e) El principio de transversalidad e integrali-
dad alude a la obligacin del Estado de con-
siderar que los derechos humanos son indi-
visibles, universales e interdependientes, lo
cual implica que la perspectiva debe permear
todas las estructuras gubernamentales.
f Transparencia y rendicin de cuentas.
27

Este principio dicta que durante todas las fa-
ses del proceso presupuestario (formulacin,
discusin y aprobacin, ejercicio del gasto,
evaluacin y fscalizacin) debe existir infor-
macin disponible para evaluar la asignacin
y ejercicio de los recursos bajo los principios
y consideraciones de la perspectiva de dere-
chos humanos. La informacin presupuestal
debe ser clara, asequible, oportuna, consis-
tente, detallada y en formatos que permitan
anlisis por parte de una diversidad de usua-
rios con diferentes perfles educativos y so-
cioeconmicos y con diversas necesidades
de informacin. El Estado debe ofrecer tam-
bin explicaciones detalladas y fundamenta-
das para justifcar sus decisiones sobre asig-
naciones presupuestales.
g) Participacin ciudadana.
28
Todas las fases
del proceso presupuestal y de las polticas
pblicas deben ofrecer a las personas inte-
resadas la oportunidad de formar parte en
27 Directrices de Maastricht, par. 15 (f).
28 OACNUDH 2006, Op. cit., p. 12.
las decisiones, as como recoger y valorar
sus propuestas. Un proceso presupuestal y
polticas pblicas en las que se incluya la
participacin efectiva de la sociedad pueden
derivar en la formulacin de mejores pro-
puestas, ya que se refejan de manera ms
consistente las necesidades y preocupacio-
nes de las personas. La participacin en los
asuntos pblicos y en la toma de decisiones
es un derecho humano fundamental y com-
plejo que est entrelazado con los principios
democrticos fundamentales
.
29
Para que los principios mencionados tengan
verdadero impacto sobre las actividades que
se realizan cotidianamente en las entidades y
dependencias de los rganos de gobierno, de-
ben ser retomados en cada una de las fases del
proceso presupuestario y del diseo, toma de
decisiones, implementacin y evaluacin de las
polticas pblicas. El fn ltimo de las polticas
pblicas y los presupuestos con perspectiva de
derechos humanos es que el contenido bsi-
co de las normas de derechos humanos sirva
como orientacin a servidoras y servidores p-
blicos y a las y los legisladores al momento de
valorar y/o sopesar las diversas demandas que
compiten para su atencin por los recursos es-
casos.
Elementos bsicos
de una poltica pblica con perspectiva
de derechos humanos
A partir de la necesidad de darle raciona-
lidad a la poltica pblica, se generaron
varias herramientas, como los planes y
programas que cuentan con una matriz,
conocida con el nombre de Marco Lgico
(ML), como uno de sus elementos centrales;
los anlisis presupuestarios por resultados,
29 OACNUDH 2004, Op cit. p. 21.
26
y las distintas evaluaciones que se realizan
a todo el ciclo de vida de las polticas pbli-
cas. La perspectiva de derechos humanos
permea todo el ciclo de vida de las pol-
ticas pblicas y cada uno de los procesos
que conforman su ciclo de vida debe ser
dotado de dicha perspectiva.
El objetivo principal de las polticas pbli-
cas con perspectiva de derechos humanos es
el cumplimiento de los derechos de todas las
personas, que es una de las principales carac-
tersticas que las hacen diferentes a la poltica
pblica tradicional. De esta forma, cuando se
piensa en la estructuracin del problema pbli-
co, lo que se debe tener en mente es que el ob-
jetivo fnal es que las personas efectivamente
puedan ejercitar el derecho humano relaciona-
do con ese problema. A partir de ello, se deben
identifcar las obligaciones y componentes
provenientes del Derecho Internacional de
los Derechos Humanos y enlazarlos de tal
forma que estos estndares se conviertan
en los objetivos de la poltica pblica.
Lo que estamos haciendo en este proceso
es comenzar a disear y construir lo que ser
nuestro ML y presupuesto por resultados. Si-
guiendo estos pasos, de forma automtica, los
estndares internacionales comenzarn a fuir
en la poltica pblica por medio de los objetivos
y fnes que se identifcan en estas dos herra-
mientas. Ms adelante la/el lector encontrar
ejemplos y ejercicios mucho ms acabados de
presupuestacin por resultados y programa-
cin a travs de matrices de ML y la forma en
que se va integrando la perspectiva de dere-
chos humanos.
Como se especifc en la segunda seccin de
este documento, uno de los ltimos eslabones
del ciclo de vida de las polticas pblicas es la
evaluacin. No obstante, podemos evaluar el
diseo de los programas, su gestin, resultados
e impacto. En la medida en que los estndares
internacionales en materia de derechos huma-
nos fueron recuperados como fnes y objetivos
del presupuesto por resultados, y de la MML, los
indicadores propuestos para estas evaluaciones
(tal vez con la nica excepcin de la evaluacin
de gestin) automticamente fueron refrin-
dose al cumplimiento de los derechos. El punto
fnal, previo al reinicio del ciclo de la poltica
pblica, ser la evaluacin de su impacto.
En esta evaluacin, lo que se tendr ser un
set de indicadores para medir las distintas obli-
gaciones y componentes por cada uno de los
derechos. Dicho set constituye un ndice, que
nos mostrar la situacin que guarda el dere-
cho en cuestin en un momento inicial determi-
nado y previo a la implementacin del progra-
ma. Luego de la implementacin de la poltica
pblica, despus de realizada la evaluacin de
diseo, gestin y resultados, se debe realizar la
evaluacin de impacto; su expectativa es que el
ndice en general (o alguna de las obligaciones
o componentes en particular) haya mejorado
con respecto a la medida previa a la realizacin
del programa, como consecuencia de la imple-
mentacin del programa mismo.
De ser as, se habr cumplido el cometido:
l Se tendr, de forma muy clara, el desem-
paque de los derechos; es decir, las obli-
gaciones y componentes que integran los
estndares internacionales del Derecho In-
ternacional de los Derechos Humanos.
l A travs de herramientas como el presupues-
to por resultados, los planes y programas y
la MML se habr logrado establecer dichos
estndares internacionales como fnes y ob-
jetivos de la poltica pblica.
l Se contar con los indicadores necesarios
para realizar las evaluaciones del programa
en cuestin a partir de los estndares inter-
nacionales de derechos humanos.
l Se tendr evidencia proveniente de una eva-
luacin de impacto para saber si la poltica
diseada est logrando mejorar el cumpli-
miento de los derechos humanos o, en su
caso, poder reformular los aspectos necesa-
27
rios de la estructuracin del problema y del
diseo de la poltica.
Existen otros elementos esenciales de la polti-
ca pblica con perspectiva de derechos huma-
nos que no necesariamente se ven refejados
en las herramientas tradicionales, por lo que
slo haremos mencin de ellos:
l Tan pronto como el objetivo de la perspecti-
va de derechos humanos es el cumplimiento
y ejercicio de derechos (y no slo la solucin
de un problema), se requiere de mayor es-
fuerzo de coordinacin y articulacin entre
los diversos rganos estatales.
l Otro elemento central en la perspectiva de
derechos humanos es la transversalizacin
de una cultura de derechos humanos tanto
en las y los servidores pblicos como en la
ciudadana, como teln de fondo del ciclo de
vida de las polticas pblicas, lo cual general-
mente est enfocado a eliminar prcticas dis-
criminatorias a travs de la sensibilizacin.
l El ltimo de los elementos que se especifcan
en este tipo de poltica pblica es el estable-
cimiento de mecanismos de exigibilidad de
los derechos involucrados en el programa en
cuestin, lo que implica no slo mecanismos
de justiciabilidad; es decir, la posibilidad no
slo de que una/un ciudadano acuda a algn
mecanismo jurisdiccional a hacer efectivo su
derecho, sino de la existencia de mecanis-
mos alternativos de solucin de confictos.
Qu signifca presupuestar con
perspectiva de derechos humanos?
Cuando determinado rgano de gobierno se
compromete a cumplir con sus obligaciones
en materia de derechos humanos, ese compro-
miso debe verse refejado en el presupuesto.
30

Para poder visualizar dicho compromiso debe-
mos poner en marcha perspectivas y recursos
que contribuyan al cumplimiento de los dere-
chos humanos. A su vez, es indispensable que
estas perspectivas sean plasmadas a lo largo
del ciclo presupuestario durante la formula-
cin, discusin y aprobacin, ejercicio del gas-
to y evaluacin, y fscalizacin.
31
Es importante
recordar, como se mencion en la seccin an-
terior, que los derechos humanos tambin tie-
nen que refejarse en el ciclo completo de las
polticas pblicas.
Por ello, un presupuesto con perspectiva de
derechos humanos debe: 1) refejar polticas
pblicas con dicha perspectiva a lo largo de
todo el ciclo presupuestario, 2) permitir identi-
fcar la distribucin de recursos bajo principios
de derechos humanos a travs de indicadores
de gestin y de una estructura presupuestaria
con informacin desagregada, y 3) permitir
monitorear el avance en la realizacin de los
derechos humanos a travs de indicadores de
resultados y de impacto con una estructura
presupuestaria orientada a resultados.
32
En este sentido conviene hacer una acla-
racin; por un lado, se tiene una perspectiva
30 Aunque el debate sobre la clasifcacin de las obligaciones de dere-
chos humanos del Estado sigue abierto, existen diversos enfoques
para clasifcarlas. La clasifcacin entre obligaciones de conducta y
de resultados se construye a partir de la OG 3 del Comit DESC y la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Velsquez
Rodrguez: Rodrguez Manzo, Graciela, et. al., Responsabilidad y re-
paracin, un enfoque de derechos humanos, Comisin de Derechos
Humanos del Distrito Federal, Fundar, UIA, 2007, pp. 65-66.
31 Vase Fundar, International Budget Partnership (IBP) e IHRIP, Las cuen-
tas de la dignidad. Una gua para utilizar el anlisis de presupuestos
en la promocin de los derechos humanos, 2005, disponible en
lnea:
http://www.fundar.org.mx/secciones/publicaciones/pdf/cuentas_
de_dignidad.pdf (consultado en marzo de 2009) y la pgina del IBP:
www.internationalbudget.org
32 Ver Cuadro 7, Nomenclatura de Indicadores.
28
de derechos humanos en la distribucin de
recursos, para lo cual se requiere cumplir con
principios de derechos humanos; por el otro,
se tiene una perspectiva de derechos humanos
en los resultados e impacto del ejercicio de
los recursos, para lo cual se requieren objeti-
vos basados en los estndares internacionales,
cuyo propsito es cerrar la brecha entre la rea-
lidad actual y el pleno ejercicio de los derechos
humanos.
I) Diagnstico
Uno de los objetivos de un presupuesto con
perspectiva de derechos humanos es destinar
los recursos pblicos necesarios y sufcientes
para cumplir con las obligaciones en la mate-
ria y, por tanto, con la plena realizacin de los
derechos de todas las personas, adems de ir
verifcando el avance a travs del seguimiento
y la evaluacin.
Cuando construimos un presupuesto pblico
con perspectiva de derechos humanos tambin
apuntamos hacia el pleno respeto y garanta
de la dignidad de las personas, la igualdad en-
tre mujeres y hombres y la atencin prioritaria
a los grupos en situacin de discriminacin y/o
exclusin. Lo anterior porque las justifcaciones
para establecer impuestos a la ciudadana son,
por un lado, que el Estado debe contar con
recursos para destinarlos a una mejor distribu-
cin de la riqueza a travs de la satisfaccin
de las necesidades bsicas de la poblacin,
y, por otro, que la recaudacin debe fnanciar
actividades que son fundamentales para el de-
sarrollo armnico de la sociedad, las cuales
no seran satisfechas por la dinmica del libre
mercado.
33
Al implementar un presupuesto con pers-
33 Vase, Martnez, Juan Carlos, El gasto pblico en derechos huma-
nos: ms dinero, mayor efcacia?, Pesos y Contrapesos, Ao 2, N-
mero 1, febrero de 2008 :http://www.fundar.org.mx/Boletines_
electronicos/nota_elgasto_feb.htm (consultado en octubre de
2010).
pectiva de derechos humanos tenemos que
identifcar cules han sido los esfuerzos del go-
bierno encaminados a la realizacin plena de
los derechos y cul es el lugar que ocupan el
respeto y garanta de los derechos humanos
dentro de las prioridades del gobierno.
34
Por lo
tanto, es recomendable que antes de iniciar un
proceso de transformacin presupuestaria de
esta naturaleza, realicemos un diagnstico de
la situacin de los derechos humanos.
El diagnstico tiene que partir, a su vez, de
la revisin cabal de los estndares de cumpli-
miento que se encuentran detallados en los
compromisos adquiridos por el Estado mexica-
no a nivel internacional en materia de derechos
humanos.
II) Distribucin de los recursos
Adems de realizar el diagnstico, un presu-
puesto con perspectiva de derechos humanos
debe permitir monitorear la distribucin de los
recursos a travs de indicadores de gestin y de
una estructura presupuestaria con informacin
desagregada. El objetivo de este monitoreo es
ayudar a la instancia gubernamental y a la so-
ciedad en su conjunto a saber si los recursos
se estn distribuyendo bajo los principios de
sufciencia para alcanzar niveles mnimos de
bienestar, mximo uso de recursos disponibles,
realizacin progresiva, no retroceso, no discri-
minacin, igualdad, transversalidad e integra-
lidad, participacin ciudadana, transparencia,
acceso a la informacin y rendicin de cuentas.
III) Resultados e impacto del ejercicio de los
recursos
Adems, un presupuesto de este tipo debe per-
mitir conocer el avance en la realizacin de los
derechos a travs de indicadores de resultados
34 Disponible en lnea: http://www.fundar.org.mx/Boletines_elec-
tronicos/nota_elgasto_feb.htm (consultado en marzo de 2009).
29
y de impacto con una estructura presupuesta-
ria orientada a resultados. Por estas razones,
un presupuesto as es un proceso que puede
compaginarse muy bien con un presupuesto
por resultados. Esto se ver con mucho mayor
detalle en la seccin referente al caso del Dis-
trito Federal.
Un presupuesto con enfoque de derechos
humanos nos permite identifcar las prioridades
y la correspondencia entre los recursos asigna-
dos y las necesidades existentes. Adems, tie-
ne que permitir visualizar la brecha entre las
obligaciones de un Estado y el grado en que
se cumplen bajo los componentes de disponi-
bilidad, accesibilidad, calidad, adaptabilidad y
aceptabilidad de los bienes y servicios tendien-
tes a satisfacer derechos. Con base en los re-
sultados de la evaluacin de estas dimensiones
se reformula la poltica pblica con perspectiva
de derechos humanos, lo que se ver refejado
en el presupuesto.
La construccin de un presupuesto con es-
tas caractersticas debe llevarse a cabo paso a
paso porque implica cambios radicales en la
forma de entender y ejecutar las polticas p-
blicas, una profunda transformacin en la forma
de gestionar los recursos. Para implementarlo
tenemos que ir asumiendo una nueva forma
de entender y ejecutar la poltica para que el
discurso de los derechos humanos se empiece
a transformar en realidad. En este sentido, se
trata de un presupuesto que implica la creacin
de estrategias que mejoren la posicin social
de las personas, y ello, a su vez, signifca inver-
tir en sus capacidades, brindarles proteccin
legal y promover la igualdad de oportunidades,
entre otras cuestiones.
Este proceso de transformacin del presu-
puesto es un proceso de largo aliento que re-
quiere de un esfuerzo constante por parte de los
rganos de gobierno y de los dems actores in-
volucrados. Una poltica pblica que busca una
transformacin tan amplia en las prcticas e
interacciones entre gobernantes y gobernados
necesita un proceso de construccin de largo
plazo y alcance, adems de una transformacin
institucional que trascienda los cambios en las
administraciones, ya sean sexenales o trianua-
les. Para ello es de vital importancia que tanto
las servidoras y los servidores pblicos como
las y los ciudadanos asuman la perspectiva de
derechos humanos; de lo contrario, difcilmen-
te sobrevivir a los cambios administrativos de
los rganos de gobierno.
Este planteamiento, que hasta hace algunos
aos pareca utpico en muchos pases, em-
pieza a modifcar polticas presupuestarias en
algunos lugares del mundo.
Elementos bsicos de un presupuesto
La siguiente lista de preguntas se realiz conside-
rando cada una de las cuatro etapas del proceso
presupuestario. La intencin es refejar de ma-
nera transversal en cada etapa los principios de
derechos humanos: mximo uso de recursos
disponibles, sufciencia para alcanzar niveles
mnimos de bienestar, realizacin progresiva,
no retroceso, no discriminacin, igualdad,
transversalidad e integralidad, participacin
ciudadana, transparencia, acceso a la infor-
macin y rendicin de cuentas.
1. Formulacin
l La etapa de formulacin presupuestaria se
realiz de manera abierta y fue comunicada
a las y los ciudadanos de forma clara y opor-
tuna?
l El proceso de formulacin presupuestaria
cont con mecanismos ordenados que in-
corporan la opinin de la ciudadana?
l Las y los ciudadanos cuentan con instru-
mentos institucionalizados para plantear
sus necesidades a quienes formulan el pre-
supuesto?
l Las consideraciones para formular el pre-
supuesto se basaron en la asignacin mxi-
30
ma de recursos para el cumplimiento de los
derechos humanos por encima de otras ne-
cesidades presupuestarias?
l Se tiene certeza de que se distribuyeron re-
cursos para atender de forma inmediata las
necesidades requeridas para que la pobla-
cin alcance niveles mnimos de bienestar?
l Los cambios en el presupuesto del ao en
curso consideran aumentos en relacin con
las necesidades, de manera que los derechos
humanos se cumplan progresivamente?
l La informacin presupuestaria permite eva-
luar que los estndares ya alcanzados en
materia de derechos humanos no tomen un
camino de retroceso?
l En la formulacin del presupuesto se to-
maron las provisiones en la estructura pro-
gramtica para valorar las condiciones de
desigualdad y discriminacin (intencionada
o no) en la asignacin de los recursos?
l En la formulacin del presupuesto se con-
templaron acciones especfcas para revertir
las condiciones de desigualdad en la que se
encuentran grupos especfcos?
l Existen mecanismos que aseguren que los
recursos asignados a esas acciones espec-
fcas se apliquen para los fnes que fueron
destinados (por ejemplo, etiquetacin de
recursos)?
l Las asignaciones presupuestarias se reali-
zaron conforme a evaluaciones basadas en
indicadores de derechos humanos?
l Los documentos presupuestarios tienen un
lenguaje que incorpore lo establecido en los
instrumentos internacionales de derechos
humanos?
l Los documentos presupuestarios tienen in-
formacin clara y amplia sobre las razones
que tiene el gobierno para asignar los recur-
sos en la manera en que lo hace?
2. Aprobacin
l La etapa de aprobacin presupuestaria se
realiz de manera abierta y fue comunica-
da a las y los ciudadanos de forma clara y
oportuna?
l El proceso de aprobacin presupuestaria
cont con mecanismos ordenados que in-
corporaran la opinin de la ciudadana?
l Las y los encargados de aprobar el presu
puesto utilizaron sus facultades para reasig-
nar recursos priorizando el cumplimiento
progresivo de los derechos humanos y evi-
tando su retroceso en aquellos estndares
ya alcanzados?
l Las y los ciudadanos cuentan con instru-
mentos institucionalizados para plantear sus
necesidades a quienes aprueban el presu-
puesto?
l En la aprobacin del presupuesto se refor-
zaron acciones especfcas para revertir las
condiciones de desigualdad en la que se en-
cuentran grupos especfcos?
l Las y los encargados de aprobar el presu-
puesto tomaron en cuenta las evaluaciones
basadas en indicadores de derechos huma-
nos para reasignar los recursos?
l El Decreto de presupuesto tiene un len-
guaje que incorpore lo establecido en los
instrumentos internacionales de derechos
humanos?
l El Dictamen tiene informacin clara y am-
plia sobre las razones que tiene el Legislati-
vo para reasignar los recursos en la manera
en que lo hace?
3. Ejecucin
l Existe informacin clara y oportuna duran-
te la etapa de ejecucin del gasto para que
las y los ciudadanos puedan evaluar el uso
de los recursos pblicos bajo los principios
de derechos humanos?
l Se han utilizado todos los recursos apro-
bados para la consecucin de acciones que
garanticen las obligaciones del Estado en
materia de derechos humanos?
l Hay mecanismos de comunicacin para
que las y los ciudadanos (o incluso servidoras
31
y servidores pblicos) puedan reclamar y/o
denunciar ante la falta de cumplimiento en el
calendario de gasto o desvo de recursos?
l Los documentos presupuestarios tienen in-
formacin clara y amplia sobre las razones
que tiene el gobierno para, en su caso, rea-
signar los recursos en la manera en que lo
hace?
l Ante ingresos extraordinarios, las conside-
raciones para reformular el presupuesto se
basaron en la asignacin mxima de recur-
sos para el cumplimiento de los derechos
humanos por encima de otras necesidades
presupuestarias? Se tiene la certeza de que
se redistribuyeron recursos para atender de
forma inmediata las necesidades requeridas
para que la poblacin alcance niveles mni-
mos de bienestar?
4. Fiscalizacin
l La evaluacin de la distribucin de los re-
cursos del presupuesto se realiza bajo el
anlisis del cumplimiento de los principios
de derechos humanos de mximo uso de
recursos disponibles, sufciencia para alcan-
zar niveles mnimos de bienestar, realizacin
progresiva, no retroceso, no discriminacin,
igualdad, transversalidad e integralidad,
participacin ciudadana, transparencia, ac-
ceso a la informacin y rendicin de cuen-
tas?
l La evaluacin del resultado y el impacto
del ejercicio del presupuesto se realiza uti-
lizando indicadores de derechos humanos
bajo los componentes de disponibilidad, ac-
cesibilidad, calidad, adaptabilidad y acepta-
bilidad de los bienes y servicios tendientes
a satisfacer derechos?
l Los informes de los rganos de Fiscaliza-
cin Superior utilizan un lenguaje basado en
los instrumentos internacionales de dere-
chos humanos?
l Las evaluaciones de los rganos de Fisca-
lizacin Superior toman como criterios de
primera importancia los estndares estable-
cidos en los instrumentos internacionales de
derechos humanos?
l La legislacin contempla mecanismos para
que las y los ciudadanos recomienden audi-
toras especfcas sobre procesos que consi-
deren irregulares?
l Las y los ciudadanos utilizan los informes
de los rganos de Fiscalizacin Superior
para fortalecer la exigibilidad de los dere-
chos humanos?
32
CUADRO 4. LA RELACIN ENTRE LA PERSPECTIVA DE DERECHOS HUMANOS
Y LA PERSPECTIVA DE GNERO CUANDO SE HABLA DE PRESUPUESTO
4
En distintos pases del mundo, cada vez con mayor frecuencia, se han llevado a cabo diversas iniciativas para incluir la
perspectiva de gnero en el diseo, la formulacin y la programacin de las actividades gubernamentales. Una iniciativa
especfca ha sido el desarrollo de anlisis y la inclusin de criterios de gnero en los presupuestos pblicos.
5
Existe un amplio abanico de trminos que dan nombre a este tipo de presupuestos: presupuestos sensibles al gnero,
presupuestos de mujeres, presupuestos de gnero. Todos ellos se referen al proceso o conjunto de instrumentos a travs
de los cuales [se analiza] el impacto diferenciado que tienen los presupuestos de los gobiernos sobre hombres y mujeres.
6

La primera iniciativa de presupuestos sensibles al gnero (que tuvo lugar en Australia) data de los aos ochenta; a partir
de ah se han ido extendiendo por el mundo, llegando a cerca de 40 pases en todos los continentes.
7
Hacer un anlisis con perspectiva de gnero implica identifcar y atender las necesidades de hombres y mujeres de
manera diferenciada, reconociendo las desigualdades subyacentes. Por ello, es necesario visibilizar que las mujeres se
encuentran en una posicin de desventaja, tanto social como econmica, lo que tiene implicaciones para su efectivo acceso
y posibilidades de benefciarse de polticas, programas y proyectos gubernamentales neutrales.
8

La perspectiva de gnero incluso va ms all y no slo intenta identifcar las necesidades diferenciadas entre hombres
y mujeres, sino que procura evidenciar que las propias mujeres tienen necesidades especfcas: no es lo mismo construir
polticas pblicas dirigidas a mujeres que viven en zonas de alta marginalidad de la Delegacin Iztapalapa, que hacerlo para
mujeres que habitan en espacios rurales del estado de Oaxaca. La elaboracin de presupuestos con perspectiva de gnero
necesita tambin, de manera previa, la formulacin de polticas pblicas bajo el mismo enfoque de igualdad y equidad.
Lo que buscan las iniciativas de presupuestos sensibles al gnero es:
l determinar si el gasto pblico obstruye o promueve la igualdad de gnero y si los compromisos gubernamentales
por la equidad se traducen en compromisos monetarios,
l examinar la posibilidad de reorganizar las prioridades de los recursos pblicos hacia patrones ms equitativos y
efcientes de recoleccin de ingresos y uso de recursos, y
l determinar cmo las asignaciones presupuestales afectan las oportunidades sociales y econmicas de hombres y
mujeres.
9
Recientemente se han generado diversas refexiones, tanto tericas como prcticas, acerca de los enfoques y las herramientas
que suelen emplearse para incorporar la perspectiva de derechos humanos y la de gnero en las diversas actividades
gubernamentales. El debate se centra en que la primera no subsuma a la segunda y viceversa; es decir, tener presente que
la inclusin de la perspectiva de derechos humanos debe cuidar no dejar de ver las necesidades de gnero y que la insercin
de la perspectiva de gnero no limite la incursin del enfoque integral de derechos humanos en el quehacer pblico.
Los procesos para adoptar y hacer transversales la perspectiva de gnero y la de derechos humanos en las polticas pblicas
y en los presupuestos se refuerzan y complementan mutuamente, ya que su objetivo comn y ltimo es el disfrute universal
de todos los derechos humanos bajo condiciones de igualdad entre hombres y mujeres. As, la meta de un proceso de
transversalizacin de la perspectiva de derechos humanos y la de gnero [en los presupuestos] es que stos estn diseados
tomando en cuenta los estndares internacionales, regionales y nacionales de derechos humanos, incluyendo los derechos
de las mujeres y de otros grupos en situacin de discriminacin y/o exclusin.
10
En el terreno de lo prctico resulta fundamental trabajar para que todas las herramientas (ya sean formatos, reportes,
formularios, informes, etctera) puedan homologarse lo ms posible para transitar de forma conjunta hacia un mismo
fn: el cumplimiento de las obligaciones en materia de derechos humanos y la erradicacin de la desigualdad entre
mujeres y hombres. Mientras ms cercanamente se diseen y orienten estas dos perspectivas al interior de las instancias
gubernamentales, ms sencilla ser su adopcin prctica por parte de las servidoras y los servidores pblicos.
4 Este cuadro se encuentra dirigido principalmente a las y los servidores pblicos que colaboran en entidades o dependencias que ya han puesto en marcha
algunos procesos relacionados con la incorporacin de la perspectiva de gnero. La intencin es vincular procesos que se fortalecen mutuamente.
5 Hofbauer, Helena y Vinay, Claudia, Presupuestos sensibles al gnero: herramientas metodolgicas, Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin,
Mxico, 2002, p. 4.
6 EMAKUNDE/Instituto Vasco de la Mujer, Presupuestos pblicos enclave de gnero, p. 92.
7 Zebada, Vernica, Presupuestos sensibles al gnero: la experiencia mexicana, Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin, Mxico, 2002, p. 7.
8 UNIFEM, Presupuestos sensibles al gnero. Conceptos y elementos bsicos, Mxico, 2006, p. 12.
9 Zebada, Vernica, Op. Cit., p. 6.
10 Diagnstico de derechos humanos del Distrito Federal, Op. Cit., pp. 96-100.
33
E
l presente captulo busca presentar el
proceso de elaboracin de programas y
las implicaciones que tiene en la progra-
macin con perspectiva de derechos humanos.
Hemos optado por presentar uno de los pocos
casos en los que se ha iniciado formalmente
un proceso de este tipo: el del Gobierno del
Distrito Federal (GDF). Si bien es cierto que esta
decisin produce limitaciones de alcance para
el captulo, tambin proporciona ventajas con-
siderables, ya que ofrece un panorama claro
sobre posibles vas para introducir la progra-
macin con perspectiva de derechos humanos
en entornos administrativos complejos, ade-
ms de que presenta ejercicios prcticos que
pueden facilitar la comprensin del proceso y
su posibilidad de adaptacin a diferentes con-
textos administrativos.
Es preciso mencionar que el Distrito Federal
(DF) tiene dos caractersticas adicionales que
precisaron el acercamiento que realizamos en
este captulo: por un lado, una programacin-
presupuestacin basada en resultados y, por
el otro, un Programa de Derechos Humanos
(PDHDF) que se desagrega en nueve estrategias
transversales y 2,412 lneas de accin puntua-
les. El enfoque de orientacin a resultados es
un modelo que ha cobrado fuerza en Amrica
Latina (tanto a nivel nacional como sub-nacio-
nal) en los ltimos diez aos, impulsado prin-
cipalmente por organismos internacionales
como el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) y el Banco Mundial (BM). Con estos antece-
dentes como punto de partida, la metodologa
de este captulo se basa en la utilizacin de la
MML, herramienta de planeacin y programa-
cin frecuentemente usada en los procesos de
elaboracin de programas y presupuestos ba-
sados en Resultados.
Sobre el PDHDF, la intencin no es buscar la
adaptacin mecnica de sus Lneas de Accin
(LA) en otros contextos; stas fueron elabora-
das por personas expertas en las condicio-
nes predominantes en la Ciudad de Mxico.
Su presencia en este captulo se utiliza, sobre
todo, para resaltar el hecho de que la incorpo-
racin de la perspectiva de derechos humanos
a los procesos de programacin requiere de la
desagregacin de los elementos/acciones/ob-
jetivos que son necesarios llevar a cabo para
alcanzar el cabal cumplimiento de los derechos
humanos en un territorio determinado.
CUADRO 4. LA RELACIN ENTRE LA PERSPECTIVA DE DERECHOS HUMANOS
Y LA PERSPECTIVA DE GNERO CUANDO SE HABLA DE PRESUPUESTO
4
En distintos pases del mundo, cada vez con mayor frecuencia, se han llevado a cabo diversas iniciativas para incluir la
perspectiva de gnero en el diseo, la formulacin y la programacin de las actividades gubernamentales. Una iniciativa
especfca ha sido el desarrollo de anlisis y la inclusin de criterios de gnero en los presupuestos pblicos.
5
Existe un amplio abanico de trminos que dan nombre a este tipo de presupuestos: presupuestos sensibles al gnero,
presupuestos de mujeres, presupuestos de gnero. Todos ellos se referen al proceso o conjunto de instrumentos a travs
de los cuales [se analiza] el impacto diferenciado que tienen los presupuestos de los gobiernos sobre hombres y mujeres.
6

La primera iniciativa de presupuestos sensibles al gnero (que tuvo lugar en Australia) data de los aos ochenta; a partir
de ah se han ido extendiendo por el mundo, llegando a cerca de 40 pases en todos los continentes.
7
Hacer un anlisis con perspectiva de gnero implica identifcar y atender las necesidades de hombres y mujeres de
manera diferenciada, reconociendo las desigualdades subyacentes. Por ello, es necesario visibilizar que las mujeres se
encuentran en una posicin de desventaja, tanto social como econmica, lo que tiene implicaciones para su efectivo acceso
y posibilidades de benefciarse de polticas, programas y proyectos gubernamentales neutrales.
8

La perspectiva de gnero incluso va ms all y no slo intenta identifcar las necesidades diferenciadas entre hombres
y mujeres, sino que procura evidenciar que las propias mujeres tienen necesidades especfcas: no es lo mismo construir
polticas pblicas dirigidas a mujeres que viven en zonas de alta marginalidad de la Delegacin Iztapalapa, que hacerlo para
mujeres que habitan en espacios rurales del estado de Oaxaca. La elaboracin de presupuestos con perspectiva de gnero
necesita tambin, de manera previa, la formulacin de polticas pblicas bajo el mismo enfoque de igualdad y equidad.
Lo que buscan las iniciativas de presupuestos sensibles al gnero es:
l determinar si el gasto pblico obstruye o promueve la igualdad de gnero y si los compromisos gubernamentales
por la equidad se traducen en compromisos monetarios,
l examinar la posibilidad de reorganizar las prioridades de los recursos pblicos hacia patrones ms equitativos y
efcientes de recoleccin de ingresos y uso de recursos, y
l determinar cmo las asignaciones presupuestales afectan las oportunidades sociales y econmicas de hombres y
mujeres.
9
Recientemente se han generado diversas refexiones, tanto tericas como prcticas, acerca de los enfoques y las herramientas
que suelen emplearse para incorporar la perspectiva de derechos humanos y la de gnero en las diversas actividades
gubernamentales. El debate se centra en que la primera no subsuma a la segunda y viceversa; es decir, tener presente que
la inclusin de la perspectiva de derechos humanos debe cuidar no dejar de ver las necesidades de gnero y que la insercin
de la perspectiva de gnero no limite la incursin del enfoque integral de derechos humanos en el quehacer pblico.
Los procesos para adoptar y hacer transversales la perspectiva de gnero y la de derechos humanos en las polticas pblicas
y en los presupuestos se refuerzan y complementan mutuamente, ya que su objetivo comn y ltimo es el disfrute universal
de todos los derechos humanos bajo condiciones de igualdad entre hombres y mujeres. As, la meta de un proceso de
transversalizacin de la perspectiva de derechos humanos y la de gnero [en los presupuestos] es que stos estn diseados
tomando en cuenta los estndares internacionales, regionales y nacionales de derechos humanos, incluyendo los derechos
de las mujeres y de otros grupos en situacin de discriminacin y/o exclusin.
10
En el terreno de lo prctico resulta fundamental trabajar para que todas las herramientas (ya sean formatos, reportes,
formularios, informes, etctera) puedan homologarse lo ms posible para transitar de forma conjunta hacia un mismo
fn: el cumplimiento de las obligaciones en materia de derechos humanos y la erradicacin de la desigualdad entre
mujeres y hombres. Mientras ms cercanamente se diseen y orienten estas dos perspectivas al interior de las instancias
gubernamentales, ms sencilla ser su adopcin prctica por parte de las servidoras y los servidores pblicos.
4 Este cuadro se encuentra dirigido principalmente a las y los servidores pblicos que colaboran en entidades o dependencias que ya han puesto en marcha
algunos procesos relacionados con la incorporacin de la perspectiva de gnero. La intencin es vincular procesos que se fortalecen mutuamente.
5 Hofbauer, Helena y Vinay, Claudia, Presupuestos sensibles al gnero: herramientas metodolgicas, Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin,
Mxico, 2002, p. 4.
6 EMAKUNDE/Instituto Vasco de la Mujer, Presupuestos pblicos enclave de gnero, p. 92.
7 Zebada, Vernica, Presupuestos sensibles al gnero: la experiencia mexicana, Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin, Mxico, 2002, p. 7.
8 UNIFEM, Presupuestos sensibles al gnero. Conceptos y elementos bsicos, Mxico, 2006, p. 12.
9 Zebada, Vernica, Op. Cit., p. 6.
10 Diagnstico de derechos humanos del Distrito Federal, Op. Cit., pp. 96-100.
5. Programar con perspectiva
de derechos humanos: la experiencia prctica
del Gobierno del Distrito Federal
34
CUADRO 5 : EL PROGRAMA DE DERECHOS HUMANOS DEL DISTRITO FEDERAL
Desarrollado a partir del Diagnstico de Derechos Humanos del Distrito Federal (DDHDF) y elaborado gracias a un ejercicio
participativo sin precedentes a nivel local, en el que contribuyeron organizaciones de la sociedad civil, instituciones
acadmicas, los rganos de gobierno locales, la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF) y la OACNUDH en
Mxico, se public en el ao 2009, el PDHDF.
Se trata de una herramienta que recopila una serie de acciones encaminadas a superar los obstculos que impiden
el pleno ejercicio de los derechos humanos de las personas que habitan y transitan en el DF. Adems, propone una serie
de estrategias transversales aplicables a todos los rganos, entidades y dependencias pblicas, y sienta las bases para
establecer una poltica de Estado en materia de derechos humanos porque est dirigida a los tres rganos de gobierno local
(Ejecutivo, Legislativo y Judicial), as como a los organismos pblicos autnomos. Contiene 2,412 lneas de accin, cada
una tiene asignados responsables y plazos de cumplimiento especfcos. Dicho programa se encuentra organizado en cuatro
ncleos problemticos, mismo que abarcan 25 captulos en total: 15 de derechos humanos y diez de grupos de poblacin
en situacin de discriminacin y/o exclusin.
Con base en un acuerdo emitido por el Jefe de Gobierno del DF en agosto de 2009, el PDHDF se estableci como obli-
gatorio para las entidades y dependencias de la Administracin Pblica local centralizada, desconcentrada y paraestatal. De
forma adicional se dispuso que las dependencias y entidades integraran en sus anteproyectos de presupuesto de egresos,
los recursos para el efcaz cumplimiento de los objetivos y metas del PDHDF en el marco de la programacin del gasto pblico
y de las disposiciones aplicables, y sujetndose a las asignaciones del presupuesto autorizado (Gaceta Ofcial del DF, 26 de
agosto, 2009). Lo anterior fue fortalecido en el Reglamento de la Ley de presupuesto y gasto efciente del DF, cuyo artculo
52 dispone que la realizacin de los anteproyectos de presupuesto deban considerar las lneas de accin del PDHDF (texto
modifcado el 08 marzo de 2010).
Para el ao fscal 2011, todas las LA del PDHDF correspondientes al GDF debern ser incorporadas en el Proyecto de
Presupuesto del Distrito Federal.
35
CUADRO 6: EL SISTEMA DE PROGRAMACIN BASADA EN RESULTADOS EN EL DISTRITO FEDERAL
El Manual de Programacin y Presupuestacin 2009 del GDF defne la presupuestacin por resultados como [la que]
se basa en la total orientacin de la accin del gobierno hacia los resultados que la ciudadana espera obtener y no en
los insumos o en las acciones que las y los servidores pblicos necesitan o realizan cotidianamente para cumplir sus
obligaciones. Durante 2008 se llevaron a cabo los primeros pasos de la implementacin de la metodologa basada en
resultados, a saber:
1. Generacin de una nueva clave presupuestaria (NCP) con nuevas categoras que defnen la Nueva Estructura por
Resultados (NER).
La NCP respondi a la necesidad de ordenar las categoras que conformaban la clave presupuestal para facilitar su
manejo, identifcacin y refejar la NER.
2. Reemplazo de la Estructura Programtica por la NER.
Se cambi de la estructura por programas a una por resultados (NER), que introdujo las categoras de Resultado,
Subresultado y Actividad Institucional. Estos elementos se defnen as:
Resultado: Es la expresin de los fnes que una dependencia o entidad pretende conseguir en un tiempo determinado.
[]
Subresultado: Es un subconjunto de los resultados que revisten las mismas caractersticas y tienen la fnalidad de
producir servicios y productos a travs de diversas actividades institucionales con objetivos y metas especfcas. []
Actividad Institucional (AI) entendida como programa: Conjunto de acciones orientadas a la consecucin de un mismo
objetivo que cuentan con procesos de gestin entrelazados entre s.
3. Uso de los Marcos de Poltica Pblica.
Por ltimo, el uso del Marco de Poltica Pblica es el desglose de cada AI. Su objetivo principal es conocer el detalle
de las acciones que lleva a cabo cada Unidad Responsable en el marco de sus AI, adems de contribuir a una correcta
vinculacin entre las fases de planeacin, programacin y presupuestacin. Sus principales elementos son:
A. rea operativa de la Actividad Institucional
B. Fin
C. Propsito
D. Diagnstico
E. Componentes
Secretara de Finanzas, Manual De ProgramacinPresupuestacin para la formulacin del anteproyecto del presupuesto de egresos 2009, 2009.
36
Para facilitar la asimilacin de conceptos, a lo
largo del captulo se sigue un procedimiento
que incluye tres pasos: breve explicacin te-
rica/metodolgica, presentacin de ejemplos
prcticos y, fnalmente, ejercicios basados en
casos reales.
El captulo se divide en cuatro secciones. En
la primera se desarrolla la metodologa de la
MML y se proponen ejercicios que permitirn
a servidoras y servidores pblicos un acerca-
miento claro y sencillo con los elementos que
la integran. En la segunda, se presentan las cla-
sifcaciones que se pueden hacer de las LA del
PDHDF a partir de diferentes criterios.
El objetivo de esta seccin es presentar los
diferentes criterios para la categorizacin de
las LA del PDHDF. En la tercera seccin se ofre-
cern ejemplos y ejercicios que facilitan la in-
troduccin de las LA en los Marcos de Poltica
Pblica (MPP), instrumentos clave de la progra-
macin anual en este gobierno. Esto se hace
aprovechando que la base terica de los Mar-
cos es la MML. Por ltimo, en la cuarta seccin
se presenta el modelo simplifcado de desem-
peo GESOC para explicar cmo diferentes tipos
de indicadores miden aspectos diversos de la
incorporacin de la perspectiva de derechos
humanos.
Programacin basada en resultados
El enfoque de presupuestos basados en resul-
tados se concibe como un conjunto de meca-
nismos mediante los cuales es posible estable-
cer una relacin (directa o indirecta) entre las
decisiones y asignaciones del gasto pblico y
una serie de resultados medibles. Se trata de
un mecanismo que vincula la gestin del des-
empeo y la asignacin de recursos fnancie-
ros, con el objetivo de trascender las limita-
ciones de los presupuestos tradicionales que
enfatizaban el control de procesos e insumos,
por un enfoque que privilegie la generacin de
valor pblico.
Los programas pblicos y sus objetivos
Un programa pblico se identifca como un
conjunto de actividades en el que ciertos insu
mos se transforman en productos, a travs de
una serie de procesos, que buscan generar re-
sultados y, en el largo plazo, impactos positivos
en la poblacin. As, para alcanzar un objetivo,
el gobierno asigna insumos (fnancieros, hu-
manos, informacin) a una agencia (entidad o
dependencia), los cuales son procesados a tra-
vs de un conjunto de actividades que derivan
en productos. A corto (resultados), mediano y
largo plazos (impactos) ser posible observar
efectos (positivos o negativos) sobre un proble-
ma pblico particular. La ptima interrelacin
y alineacin entre estos o algunos de estos ele-
mentos se convierten en los objetivos que per-
sigue la gestin del desempeo:
l Economa en la adquisicin de los insumos
l Efciencia en el uso de los insumos para pro-
ducir los resultados deseados
l Efectividad: logro de los resultados e impac-
tos deseados en funcin del objetivo pres-
crito
l Costo-efectividad: la relacin existente en-
tre los insumos consumidos y los impactos
alcanzados.
Este ciclo se puede resumir en el siguiente es-
quema:
37
La MML es una herramienta de programacin
y planeacin que sirve para alinear los obje-
tivos y alcances de los programas pblicos.
Mediante sta, se organizan los elementos que
componen el modelo simplifcado de desem-
peo, descritos un poco ms arriba, e incluye
los elementos correspondientes al diseo del
programa, su implementacin, monitoreo y
evaluacin. Una MML funciona con base en dos
lgicas, la vertical y la horizontal. La primera
se identifca como resumen narrativo y presen-
ta la lgica causal que vincula los objetivos del
programa. Se compone de cuatro elementos:
Actividades, Componentes, Propsito y Fin.
Bajo esta lgica, la MML se lee de abajo hacia
arriba, y sus elementos se defnen de la si-
guiente forma:
l Actividades: tareas o acciones clave reque-
ridas para producir cada uno de los compo-
nentes que busca el programa.
l Componentes: describen las estrategias y
productos de intervencin del programa.
l Propsito: describe el resultado deseado
por el programa y cmo cambiarn la situa-
cin sus productos.
l Fin: es el objetivo ms amplio al que con-
tribuye el programa (impacto). Establece
cmo el programa ayuda a la solucin de
determinado problema pblico.
Por su parte, la lgica horizontal se compone
de tres columnas y presenta una descripcin
de la forma en la que se puede medir el nivel
de logro de los resultados esperados en cada
uno de los niveles de objetivos (Actividades,
Componentes, Propsito y Fin). Se compone
de tres elementos:
l Indicadores: miden el desempeo del pro-
grama y son clave para efectuar un correcto
seguimiento del cumplimiento de los objeti-
vos en cada nivel.
Objetivo
Insumos Procesos Productos
Resultados Impactos
Organizacin
Figura 1. Modelo simplifcado de desempeo
Fuente: Elaboracin propia con base en Talbot (1999) y Bouckeart y Halligan (2008)
Efcacia
Valor por dinero
Efcacia
Economa
La MML
38
l Medios de Verifcacin: en esta columna
se identifca la fuente de la informacin para
elaborar los indicadores de desempeo en
cada nivel.
l Supuestos y Riesgos: son aquellas condi-
ciones que se encuentran fuera del control
del programa, aunque de su presencia o au-
sencia dependa el logro de los objetivos del
mismo.
En la Figura 2 se presenta una MML, as como la
forma en la que debe leerse.
A continuacin se presenta el ejemplo de una
MML en la que es posible observar la interaccin
de las lgicas horizontal y vertical.
Figura 2. Componentes de la MML
Resumen
Narrativo
Indicadores
Medios de
Verifcacin
Supuestos
y Riesgos
FIN
PROPSITO
COMPONENTES
ACTIVIDADES
Lgica
Vertical
Lgica Horizontal
Resumen Narrativo Indicadores
Medios de
Verifcacin
Supuestos
y Riesgos
F
I
N
Ms y mejores estudiantes
matriculados, preparados y
graduados de escuelas se-
cundarias.
1.1 Incrementos en la tasa de transi-
cin de primaria a secundaria de 27%
en el ciclo 94-95, a 37% para el 99-
00 y de 45% para el 05.
1.2 Incremento en el porcentaje de
graduados de secundaria de 45% en el
ciclo 94-95, a 65% para 05.
1.3 Incremento en la proporcin de
mujeres matriculadas de 22% en el
ciclo 94-95, a 45% para el 05.
Encuestas Educativas inde-
pendientes a nivel nacional.
El inters por seguir
estudiando se mantiene.
Ejemplo y ejercicios
39
Medios de
Verifcacin
Supuestos
y Riesgos
P
R
O
P
S
I
T
O
1. Ms y mejores estudiantes
preparados y graduados
de primarias y con mayor
equidad de gnero.
Matricular 8,000 nuevos estudian-
tes de las diez regiones con menor
matriculacin en primaria, donde al
menos 40% sern mujeres para el
ciclo escolar 01.
Incremento en el porcentaje de
estudiantes que logran el puntaje
mnimo requerido en pruebas es-
tandarizadas de 35% en el ciclo
94-95, a 52% para el 01.
pendientes a nivel nacional
pendientes a nivel nacional
Los estudiantes tienen el
apoyo familiar para ingre-
sar a la escuela secundaria
y continuar con su educa-
cin.
Las escuelas secundarias
tienen la capacidad suf-
ciente para atender a una
creciente demanda.
C
O
M
P
O
N
E
N
T
E
S
1. Un nuevo y mejorado plan
de estudios es implemen-
tado en las aulas.
2. Nuevos mtodos de ense-
anza son utilizados en
las aulas.
1.1 85% de las escuelas que han
recibido el nuevo material lo
utilizan dentro de los prime-
ros dos meses despus de su
entrega.
1.2 Los nuevos libros de texto
contienen los criterios profe-
sionales del nuevo material
pedaggico.
2.1 Al menos 80% de los profe-
sores que asisten a las capa-
citaciones aplican los nuevos
mtodos de enseanza den-
tro de los primeros dos meses
de haber fnalizado el curso.
2.2 3,500 profesores y 220 direc-
tores aprueban el nivel re-
querido de sus evaluaciones
correspondientes.
1.1 Ejemplos y ejercicios
de cmo utilizar el
nuevo material.
1.2 Evaluacin de la cali-
dad del nuevo mate-
rial y libros de texto.
2.1 Auditoras a las aulas.
2.2 Documentacin de las
capacitaciones y pun-
tajes.
Los profesores apoyan y
adoptan el actualizado y
mejorado plan de estudios,
materiales pedaggicos y
mtodos de enseanza.
Los estudiantes estn bien
alimentados antes de asis-
tir a la escuela.
Los estudiantes tienen el
apoyo de sus familias para
continuar con sus estudios
de primaria.
Los directivos y profesores
aplican las habilidades
desarrolladas en los pro-
gramas.
A
C
T
I
V
I
D
A
D
E
S
1. Revisin del plan de estu-
dios
1.1. Incorporar nuevos elemen-
tos al plan de estudios de
la primaria requeridos en
el de secundaria.
1.2. Desarrollar un nuevo
material pedaggico que
sustente el nuevo plan de
estudios.
1.3. Proveer de 521,000 libros
de texto a estudiantes.
2. Capacitacin a los profe-
sores
2.1. Desarrollar nuevos cursos
y mtodos de enseanza.
2.2. Capacitar a 3,500 profe-
sores y 220 directores.
2.3. Proveer del material ne-
cesario para que los profe-
sores apliquen los nuevos
mtodos de enseanza.
Revisin de nuevo plan de estudios:
10 millones de pesos (mdp)
Capacitacin a profesores:
15 mdp.
Reportes de monitoreo.
Reportes de cumplimiento.
Reportes fnancieros.
Contexto poltico estable.
El sistema de incentivos es
atractivo, de tal suerte que
los profesores adoptan y
aplican el nuevo sistema.

Medios de
Verifcacin
Supuestos
y Riesgos
F
I
N
Ms y mejores estudiantes
matriculados, preparados y
graduados de escuelas se-
cundarias.
1.1 Incrementos en la tasa de transi-
cin de primaria a secundaria de 27%
en el ciclo 94-95, a 37% para el 99-
00 y de 45% para el 05.
1.2 Incremento en el porcentaje de
graduados de secundaria de 45% en el
ciclo 94-95, a 65% para 05.
1.3 Incremento en la proporcin de
mujeres matriculadas de 22% en el
ciclo 94-95, a 45% para el 05.
El inters por seguir
estudiando se mantiene.
40
De acuerdo con la estructura del PDHDF, las
2,412 LA ah incluidas se clasifcan por: dere-
chos, grupos de poblacin y/o en los rganos
de gobierno responsables de su implementa-
cin. Si bien estas clasifcaciones son importan-
tes, la incorporacin de las LA a los procesos
de programacin-presupuestacin requiere de
dos clasifcaciones adicionales: 1) el tipo de ac-
ciones/productos que requiere el cabal cumpli-
miento de la accin, y 2) el momento de la MML
en que se inserta.
Sobre los tipos de accin, se ofrece como
propuesta la desarrollada por el Equipo Tcni-
co Operativo del Mecanismo de Evaluacin y
Seguimiento del PDHDF que contiene 16 catego-
ras. El objetivo de esta propuesta no es ofrecer
un listado nico de los posibles tipos de accin,
sino presentar un primer acercamiento que
puede ser complementado o adecuado con-
forme a las necesidades de cada caso. Sobre
el momento en el que las LA inciden en la MML,
frecuentemente es complicado ubicarlas sola-
mente como actividades de un programa, de
acuerdo con la defnicin desarrollada un poco
ms arriba. As pues, es posible que las LA se
referan a procesos o productos (componentes)
o resultados e impactos (propsito o fn). Por
tanto, es necesario desarrollar en servidoras y
servidores pblicos las capacidades necesarias
para identifcar la naturaleza de la lnea y ase-
gurar una clasifcacin lo ms precisa posible.
Categorizacin de las Lneas de Accin
Las 16 categoras de las LA por tipos de accin
se presentan a continuacin:
Accin concurrente Defnicin
1. Acciones afrmativas
Medidas compensatorias especfcas en benefcio de grupos de poblacin vulnerables
como las mujeres, las y los nios, las personas adultas mayores o las personas con
discapacidad.
2. Ampliacin de servicios
Se refere a acciones que o bien se estn realizando ya, pero requieren un mayor
nmero de actividades, o no se estn llevando a cabo y son necesarias para dar
cumplimiento a determinada LA.
3. Armonizacin y reformas
Se refere a medidas de cambio, adecuacin o actualizacin de la normatividad
aplicable vigente.
4. Capacitacin y sensibilizacin
con enfoque de derechos huma-
nos
Se refere a acciones para informar, capacitar y sensibilizar, sobre todo, a servidoras y
servidores pblicos, pero tambin a la ciudadana en general, para que incorporen la
perspectiva de derechos humanos en sus actividades cotidianas.
5. Coordinacin interinstitucional
e intersectorial
Acciones que implican la participacin de diversas instancias, por lo que el trabajo
coordinado, interinstitucional e intersectorial, es una condicin necesaria.
6. Diagnsticos, estudios e investi-
gaciones
Acciones que implican la realizacin de anlisis, diagnsticos, revisiones documentales,
estudios e investigaciones para la implementacin de las LA.
7. Difusin
Acciones de difusin de informacin que buscan fomentar el respeto, proteccin,
promocin y, en su caso, reparacin debido a una previa vulneracin de los derechos
humanos.
8. Educacin para los derechos hu-
manos en el mbito educativo
Acciones que buscan fortalecer, dar continuidad, actualizar y difundir el tema de los
derechos humanos a partir de la esfera educativa.
Clasifcacin de las Lneas de Accin
41
Con respecto a la categorizacin por el sitio que
ocupa la LA en la MML, encontramos la siguiente
categorizacin:
1. Acciones afrmativas
Medidas compensatorias especfcas en benefcio de grupos de poblacin vulnerables
como las mujeres, las y los nios, las personas adultas mayores o las personas con
discapacidad.
2. Ampliacin de servicios
Se refere a acciones que o bien se estn realizando ya, pero requieren un mayor
nmero de actividades, o no se estn llevando a cabo y son necesarias para dar
cumplimiento a determinada LA.
3. Armonizacin y reformas
Se refere a medidas de cambio, adecuacin o actualizacin de la normatividad
aplicable vigente.
4. Capacitacin y sensibilizacin
con enfoque de derechos huma-
nos
Se refere a acciones para informar, capacitar y sensibilizar, sobre todo, a servidoras y
servidores pblicos, pero tambin a la ciudadana en general, para que incorporen la
perspectiva de derechos humanos en sus actividades cotidianas.
5. Coordinacin interinstitucional
e intersectorial
Acciones que implican la participacin de diversas instancias, por lo que el trabajo
coordinado, interinstitucional e intersectorial, es una condicin necesaria.
6. Diagnsticos, estudios e investi-
gaciones
Acciones que implican la realizacin de anlisis, diagnsticos, revisiones documentales,
estudios e investigaciones para la implementacin de las LA.
7. Difusin
Acciones de difusin de informacin que buscan fomentar el respeto, proteccin,
promocin y, en su caso, reparacin debido a una previa vulneracin de los derechos
humanos.
8. Educacin para los derechos hu-
manos en el mbito educativo
Acciones que buscan fortalecer, dar continuidad, actualizar y difundir el tema de los
derechos humanos a partir de la esfera educativa.
Sitio en la MML Defnicin
Fin
Se refere a aquellas LA que se caracterizan por el cumplimiento de un objetivo de largo alcance
o impacto.
Propsito
Se refere a aquellas LA que se caracterizan por el cumplimiento de un objetivo de mediano
alcance.
Componente
Se refere a aquellas LA que implican la entrega de productos/servicios como resultado de las
actividades.
Actividad
Se refere a aquellas que representan acciones dentro de un programa/poltica las cuales deben
llevarse a cabo para lograr los distintos productos planteados. En este componente tambin
se incluyen las que se referen a las caractersticas o propiedades de servicios o productos
determinados.
9. Infraestructura
Se refere a acciones que buscan identifcar y eliminar los obstculos o barreras que en
el entorno vulneran los derechos humanos de las personas.
10. Normatividad interna
Acciones que implican una revisin de la estructura y contenidos normativos de las
distintas dependencias de la Administracin Pblica centralizada del df y, en su caso,
su actualizacin.
11. Participacin ciudadana, civil
y academia
Se refere a la realizacin de actividades conjuntas entre la autoridad, la ciudadana y la
academia que permitan establecer estrategias de supervisin, regulacin y proteccin
de los derechos humanos.
12. Polticas pblicas integrales
Creacin de nuevas polticas pblicas que incorporen desde un inicio la perspectiva
de derechos humanos, o, bien, la modifcacin, desde una perspectiva de derechos
humanos, de mecanismos y procedimientos que se llevan a cabo en la actualidad y
que deben ser revisados.
13. Prevencin
Acciones que permiten la oportuna intervencin para reducir al mximo la aparicin de
nuevas barreras que vulneren los derechos humanos de las personas.
14. Protocolo de atencin
Acciones de defnicin y elaboracin de protocolos de actuacin basados en estndares
con los elementos mnimos de proteccin a los derechos humanos.
15. Recursos y presupuesto
Acciones que permiten el establecimiento de asignaciones presupuestales que
promuevan la salvaguarda de los derechos humanos de las personas.
16. Sistemas de informacin Acciones orientadas a la generacin y sistematizacin de informacin.
42
Con respecto a este ltimo criterio de clasif-
cacin es preciso aadir que, debido a que las
LA difcilmente estn elaboradas teniendo en
mente la metodologa de la MML, no siempre
concordarn con exactitud y es posible que es-
tn en ms de un sitio de la matriz; es decir,
pueden ser fn al mismo tiempo que propsi-
tos, componentes o actividades.
Ejemplos y ejercicios
A continuacin se presentan algunas LA a partir
de las propuestas de categorizacin por tipo
de accin y por momento en la MML, descritas
anteriormente. Las primeras cinco correspon-
den a ejemplos en los cuales es posible obser-
var todos los elementos de la propuesta: LA,
derecho humano al que corresponde, tipo de
accin, as como el sitio que ocupa en la MML.
Posteriormente se presentan ejercicios en los
que se deber indicar el tipo de accin a que
dicha LA hace referencia, as como el sitio que
ocupa en la MML. Escriba una A si la LA corres-
ponde a una Actividad, una C si correspon-
de a un Componente, una P si se trata de un
Propsito y una F si es un Fin. Recuerde que
es posible que una LA pueda ocupar ms de un
sitio en la matriz.
# LA Derecho
Acciones
Concurrentes
MML MML 2
5
Revisar (y en su caso modifcar) que los requisitos le-
gales para emplear a personas en todos los entes p-
blicos del DF no contengan criterios discriminatorios,
de conformidad con los artculos 5 y 6 de la LPEDDF, y
presentar el anlisis y resultado al COPRED.
Derecho a la igual-
dad y a la no discri-
minacin.
Normatividad
interna.
A
398
Realizar una revisin exhaustiva del marco legal del
DF, en coordinacin con organizaciones de la sociedad
civil y especialistas en el tema, a fn de identifcar ca-
rencias que impidan asegurar la proteccin y garanta
del derecho a la alimentacin adecuada de las y los
internos.
Derechos de las
personas privadas
de su libertad en
centros de reclusin.
Diagnsticos,
estudios, inves-
tigaciones.
F
458
Realizar un censo de las personas recluidas con sen-
tencia ejecutoriada, que permita identifcar su lugar
habitual de residencia y origen, as como el de sus
familiares o personas que los visitan, para que se
elaboren y suscriban los convenios de colaboracin
necesarios para lograr su traslado a penales ms con-
venientes para este efecto.
Derechos de las
personas privadas
de su libertad en
centros de reclusin.
Diagnsticos,
estudios, inves-
tigaciones.
C A
549
Disear e implementar campaas de informacin so-
bre la relacin entre consumo, medio ambiente y uso
domstico de nuevas tecnologas, que incluyan los
efectos nocivos sobre la salud del no cuidado ambien-
tal y del consumo irresponsable.
Derecho a un me-
dio ambiente sano.
43
# LA Derecho
Acciones
Concurrentes
MML MML 2
926
Fortalecer los programas de formacin y recuperacin
de espacios pblicos por medio de mayor asignacin
presupuestal para ampliar cobertura y actividades.
Derecho a una
vivienda adecuada.
1292
Disear un mecanismo de supervisin de la aplicacin
del Manual de Procedimientos para la Referencia y
Contrareferencia de Derecho-Habientes o Usuarios vi-
gente y de los dems lineamientos que determinen el
procedimiento de referencia de pacientes a otras insti-
tuciones hospitalarias.
Derecho
a la salud.
1667
Realizar en coordinacin con las osc y personal acad-
mico, expertas/os en el tema, un anlisis de la ljdf para
fundamentar e implementar las reformas necesarias a
fn de que el Injuve sea la instancia rectora y coordina-
dora de la poltica pblica juvenil.
Derechos de las
y los jvenes.
Incorporacin de las Lneas de Accin
a los Marcos de Poltica Pblica
En las dos secciones anteriores se presentaron
los elementos que permiten desarrollar habili-
dades y competencias para elaborar una MML,
as como para la categorizacin de las LA en
funcin de los dos criterios estudiados. En el
presente apartado, el objetivo ser unir ambos
elementos para mostrar la manera en que las
LA del PDHDF se incorporan en los procesos de
programacinpresupuestacin de las depen-
dencias del GDF, en particular en los MPP, docu-
mentos clave para la programacin anual del
rgano ejecutivo local.
As, el objetivo de esta seccin es mostrar
cmo los MPP utilizados en el GDF son tambin
MML que poseen los mismos elementos, pero
que se encuentran organizados de forma dis-
tinta; y que la correcta incorporacin de las LA
depende, en buena medida, de su adecuada
categorizacin, de acuerdo con su momento en
la MML.
Los Marcos de Poltica Pblica como MML
En la siguiente fgura se presenta un MPP del
Anteproyecto Presupuestal 2011, en el cual
se muestra la ubicacin de los elementos de
la MML: fn, propsito, componente y actividad.
Como se puede observar, se trata de los mis-
mos elementos que integran una MML, siendo
su ubicacin la diferencia ms relevante.
44
En la Figura 5 se muestra un ejemplo de un MPP
del Anteproyecto 2011 con la incorporacin de
una la del PDHDF, as como los cambios que esto
gener. Para realizar la incorporacin de las la
del pdhdf se har uso exclusivamente de la parte
de componentes, ya que si bien los MPP son simi-
lares en estructura a una MML, actualmente no es
posible hacer cambios en las dems secciones
de la estructura del MPP. Si bien con esta restric-
cin se facilita su incorporacin y seguimiento,
cabe esperar que en el futuro se puedan hacer
modifcaciones en otras secciones de los MPP.
Componentes de la MML en el Marco de Poltica Pblica
Incorporacin de las Lneas de Accin
a los Marcos de Poltica Pblica
45
En el campo del Nombre y/o LA correspon-
diente a las Acciones Generales, stas son
entendidas como aquellas tareas que utilizan
sobre todo insumos relacionados con servicios
personales, transferencias o ayudas. En esta
seccin se incluyen todas las Acciones que se
realicen en el marco de la actividad institucio-
nal, incluyendo las nuevas acciones que se de-
rivan de las LA del PDHDF. En el siguiente campo,
Descripcin y Conectividad con Propsito, se
incluye la descripcin pormenorizada de la Ac-
cin, as como su conectividad con el propsito
descrito en el MPP.
En el campo de Nmero de LA, correspon-
diente a las Acciones de Derechos Humanos,
se debe incluir el nmero de la(s) LA del PDHDF
que fueron incorporadas al MPP. En el siguiente
campo, Nombre y/o LA, se debe incluir el texto
ntegro de la(s) LA del PDHDF incorporadas y que
modifcan y/o agregan Acciones Generales. Esta
seccin tiene por objetivo facilitar el seguimien-
to y la evaluacin del cumplimiento de las LA del
PDHDF. Finalmente, en la seccin de Descripcin
y Conectividad con Propsito, se debe expli-
car la forma en que la incorporacin de la(s) LA
del PDHDF favorece, complementa o multiplica el
logro del Fin y Propsito, adems de que debe
especifcar brevemente la forma en la que la in-
corporacin afecta las Acciones del MPP (modif-
cndolas o creando nuevas). El llenado de estas
secciones se puede apreciar de una forma ms
clara en el siguiente ejemplo.
Ejemplo de MMP con AIs Incorporadas
46
Ejemplo y ejercicios
Localizacin en la Estructura Programtica
R La impunidad en la comisin de delitos se reduce.
SR Los delitos son denunciados y son perseguidos efcazmente.
AI Atencin e investigacin de denuncias ciudadanas por violaciones ambientales y territoriales.
FIN Procurar el acceso a la justicia ambiental y territorial.
PROPSITO Garantizar la defensa de los derechos ambientales y territoriales de los habitantes del DF.
Unidad de medida /
meta fsica
INVESTIGACIN

Componentes
Acciones
Nmero
de LA
Nombre y/o LA Descripcin y Conectividad con Propsito
Generales
1. Evaluaciones de carcter estratgico
de las acciones que impliquen un alto
impacto en materia ambiental y de or-
denamiento territorial, propiciando
el uso de tecnologas de punta
que permita valorar los impactos
ambientales.
2. Consulta pblica sobre temas
ambientales.
3. Acciones educativas para fomen-
tar la denuncia ciudadana sobre
contaminacin visual.
Iniciar investigaciones de ofcio sobre temas de ca-
rcter estratgico que impliquen un alto impacto
en materia ambiental y de ordenamiento territorial;
atender las denuncias presentadas por la ciudadana
en materia ambiental y del ordenamiento territorial.
Emitir resoluciones derivadas del anlisis realizado en
las investigaciones de ofcio o denuncias, emitir reco-
mendaciones a las dependencias, rganos desconcen-
trados y entidades de la Administracin Pblica Fede-
ral, Estatal y del DF derivadas de los resultados de las
investigaciones de ofcio y denuncias sobre temas de
carcter estratgico en materia ambiental y de orde-
namiento territorial; Emitir sugerencias a la Asamblea
Legislativa y autoridades jurisdiccionales relacionadas
con la aplicacin y cumplimiento de las disposiciones
jurdicas en materia ambiental y de ordenamiento
territorial. En todos los casos se propiciar el
uso de tecnologas de punta que permitan
valorar los impactos ambientales y favorez-
can una mejor emisin de recomendaciones.
Tanto la consulta pblica como las acciones
educativas se vinculan con el propsito al fo-
mentar en la ciudadana una cultura de la de-
nuncia de delitos ambientales, a partir de los
cuales se pueden garantizar de mejor forma
los derechos ambientales y territoriales de los
habitantes del DF.
47
Derechos
humanos
512,
604,
610.
512. Convocar una consulta pblica
para analizar el tema de los servi-
cios ambientales desde el punto de
vista de un nuevo pacto social, que
pueda generar un movimiento de
largo aliento en la opinin pblica,
para que tambin la sociedad capi-
talina en su conjunto se haga cargo
de la sustentabilidad de la ciudad.
604. Defnir y realizar acciones de
educacin y conciencia ambiental
para prevenir la contaminacin vi-
sual y hacer hincapi sobre el uso de
la denuncia ciudadana para posibles
casos de contaminacin visual. 610.
Fomentar y atender las demandas
ciudadanas asociadas a molestias
generadas por contaminantes atmos-
fricos tales como ruido, vibraciones
y descargas residuales; haciendo uso
de tecnologa de punta que permita
valorar los impactos ambientales y
urbanos generados, as como su po-
sible restauracin.
Las tres LA de derechos humanos incorporadas
a esta actividad institucional se encuentran a
nivel de Actividad (acciones) complementarias
a realizar y que favorecen un mejor logro del
Fin y el Propsito. En particular, las lneas 512
y 605 complementan el componente de esta
Actividad Institucional, al proponer tambin
la realizacin de una consulta pblica y de
acciones educativas que fomenten la denuncia
en temas ambientales.
A continuacin se presenta un ejercicio en el
cual usted debe incorporar las LA a los MPP, as
como realizar los ajustes y adecuaciones nece-
sarias ante dicha incorporacin.
35

35 El PDHDF se encuentra disponible para consulta en www.derechoshuma-
nosdf.org.mx
Se recomienda que antes de incorporar las LA
a los MPP se clasifque cada una por el tipo de
accin concurrente que implica su implementa-
cin, as como por el momento en la MML en el
que el cumplimiento de la LA incide. De mane-
ra adicional, en el portal de GESOC (www.gesoc.
org.mx) usted podr encontrar otros ejercicios
para reforzar los conocimientos adquiridos en
esta seccin.
48
Localizacin en la Estructura Programtica
R
El gobierno de la ciudad cumple con el derecho a la salud de la poblacin mediante atencin
mdica.
SR La poblacin no asegurada cuenta con servicios mdicos adecuados y oportunos.
AI Reforzamiento de los Servicios de Salud.
FIN Garantiza que toda persona tenga derecho a los Servicios de Salud.
PROPSITO
Coadyuvar el acceso a la atencin mdica a personas de bajos recursos a travs de la incorporacin
al Sistema de Proteccin Social en Salud (Seguro Popular).
Unidad de medida
/ meta fsica
ACCIN

Componentes
Acciones
Nmero de LA
Nombre y/o LA Descripcin y Conectividad con Propsito
Generales
1 Afliacin regular
2 Seguro Mdico para
una Nueva Generacin
3 Gastos catastrfcos
Incorporacin de manera gradual para el ac-
ceso a la atencin integral de toda la familia
y dependientes, para recibirla gratuitamente
mediante la afliacin.
Con el propsito de facilitar el acceso a la
atencin mdica a la poblacin en situacin
de vulnerabilidad.
Poder atender aquellos casos que por s solos
o por el origen de los mismos, ocasionen un
gasto muy elevado a las familias de los af-
liados afectados. Se incluyen enfermedades
como cuidados intensivos neonatales, catara-
tas, cncer crvico-uterino, cncer de mama,
tratamiento ambulatorio de VIH, cncer en
menores de 18 aos.
Con el propsito de facilitar el acceso a la
atencin mdica a la poblacin en situacin
de vulnerabilidad.
Derechos humanos
LA Derechos
humanos 1731
A partir de la generacin de informacin respecto de datos desagregados por edad, sexo, delegacin,
tipo de enfermedades, causas de muertes y el nivel de acceso a servicios con los que cuenta la poblacin
juvenil en el DF, disear y monitorear acciones urgentes con enfoque de derechos humanos para el
otorgamiento de servicios de salud gratuitos y de calidad de la poblacin juvenil en el DF.
49
El seguimiento y la evaluacin son dos compo-
nentes claves de la gestin de polticas y progra-
mas pblicos. En las siguientes lneas se ofrece
un conjunto de defniciones y modelos que, de
forma muy bsica, permiten confgurar los ele-
mentos clave de un esquema de evaluacin res-
ponsivo tanto a las caractersticas particulares
de una poltica/programa que considera la in-
clusin de la perspectiva de derechos humanos
como a las de un contexto poltico-administra-
tivo como el del GDF que considera un modelo
de presupuesto basado en resultados. Dicho
esquema se nutre de la experiencia y literatura
internacionales, as como en las caractersticas
particulares de las prcticas programtico-pre-
supuestales del GDF.
CUADRO 7:
LOS INDICADORES Y SU NOMENCLATURA
Aspectos fundamentales dentro de los procesos de seguimiento y evaluacin son los indicadores, ya que son herramientas
clave para medir el cumplimiento de metas y objetivos, y evaluar el desempeo de los programas. En este sentido, resulta
necesario aclarar que existen distintas nomenclaturas para nombrarlos, dependiendo del enfoque desde donde se les aborde
y los procesos y/o productos especfcos que deseen medir.
Hasta este punto, lo relacionado con los indicadores se aborda desde el enfoque de desempeo (especfcamente en los
ejercicios presentados sobre la MML) y lo que continuacin se presenta ser bajo el enfoque de derechos humanos, por lo que
es importante especifcar a qu nos referimos con cada trmino, para facilitar su comprensin.
1) El modelo de desempeo ubica tres tipos de indicadores, relacionados todos con el caso especfco del PDHDF:
l Indicadores de Impacto. Refejan en ltima instancia el cierre de brechas de derechos humanos deseadas por el
PDHDF.
l Indicadores de Resultado. Correspondientes a los Resultados y Subresultados defnidos en la estructura
programtica del GDF que inciden en la consecucin de los indicadores de impacto del PDHDF.
l Indicadores de Gestin. Se referen a las AI de las distintas dependencias, con AI alineadas a cada Resultado y
Subresultado que tiene incidencia sobre los indicadores de impacto.
2) En el enfoque de derechos humanos los indicadores se defnen como aquella informacin concreta sobre el estado de un
acontecimiento, actividad o resultado que puede relacionarse con las normas de derechos humanos; que aborda y refeja
problemas y principios de derechos humanos, y que se utiliza para evaluar y vigilar la promocin y la proteccin de los
derechos humanos.
11
l Indicadores de Resultado. Miden la calidad y magnitud de los esfuerzos del Estado para implementar los derechos.
Se pueden resumir como todas las acciones, polticas, actividades, planes o programas dirigidos al logro de la meta
de promover, proteger y garantizar los derechos humanos.
l Indicadores de Proceso. Miden el impacto real de las intervenciones del Estado. En otras palabras, los logros,
individuales y colectivos, que refejan el grado de realizacin de un derecho humano en un determinado contexto.
Puesto que refeja los efectos acumulados de diversos procesos subyacentes (que pueden ser descritos por uno
o ms indicadores de proceso), un indicador de resultados suele ser lento y menos sensible a las variaciones
transitorias que un indicador de proceso.
11 HRI/MC/2003/
Evaluacin y seguimiento
50
El objetivo principal de este Esquema es facili-
tar el seguimiento y la evaluacin de los avan-
ces mostrados por las polticas y programas
pblicos de las distintas dependencias guber-
namentales para dar cumplimiento al cierre de
brechas
36
de derechos humanos identifcadas,
en el caso del DF, en el PDHDF. Para lograr lo ante-
rior, el Esquema debe ofrecer informacin que
permita:
Identifcar el conjunto de Resultados, Su-
bresultados, Actividades Institucionales y
agentes encargados de las mismas, que con-
tribuyen al cumplimiento (cierre de brecha) de
cada derecho o conjunto de derechos identif-
cados en el PDHDF. Esto implica que el Esquema
identifque con claridad cules programas p-
blicos y cules entidades y dependencias es-
tn avanzando hacia la implementacin de sus
36 Cierre de brechas: con esta expresin nos referimos a los avances en la
garanta de los derechos a partir de la situacin inicial identifcada, lo cual
no signifca que las brechas se cerrarn solamente con las acciones plan-
teadas en los programas de gobierno (que dependen adems normalmente
de los periodos de la administracin, siendo de 6 o 3 aos, por ejemplo). La
intencin de la accin gubernamental ser siempre cerrar las brechas entre
la realidad y el ideal planteado en la normativa internacional, de tal manera
que se garanticen todos los derechos para todas las personas.
respectivas obligaciones, defnidas en el PDHDF.
Elaborar los indicadores que permitan valorar la
progresin mostrada por el conjunto de polticas
(largo plazo) y programas (anuales) del GDF en el
cumplimiento (cierre de brechas) de los distin-
tos derechos humanos planteados en el PDHDF.
Para ello, el Esquema deber ofrecer y correla-
cionar indicadores de resultado
37
(relacionados
con el cumplimiento de derechos), indicadores
de proceso (relacionados con la actividad gu-
bernamental dirigida al cumplimiento de cada
derecho) e indicadores de gestin que permitan
valorar cmo cada AI contribuye al logro del re-
sultado gubernamental deseado, y que son di-
seados concretamente para aquellos objetivos
especfcos del PDHDF para los que no hubiese un
indicador de proceso o de resultado.
38
37 La formulacin y la respectiva construccin de indicadores para monitorear
el avance del cumplimiento del PDHDF, as como la terminologa establecida
(indicadores de proceso y de resultado) se est basando en la Metodologa
de la OACNUDH, adoptada por los rganos de Tratados en marzo 2008 y a
partir de la fecha promovida como el marco metodolgico referente para
los Estados en el proceso de elaboracin de indicadores para monitorear
el cumplimiento de los derechos humanos: OACNUDH, Informe sobre los In-
dicadores para Promover y Vigilar el Ejercicio de los Derechos Humanos,
HRI/MC/2008/3
38 PDHDF, p. 1209.
Objetivo y alcance del Esquema de Monitoreo y Evaluacin
CUADRO 8. EVALUACIN Y MONITOREO/SEGUIMIENTO: DOS CONCEPTOS INTERRELACIONADOS
Qu signifca evaluar?
En trminos generales, la evaluacin consiste en un ejercicio sistemtico y objetivo de valoracin del diseo, implementacin
o resultados de un programa con la fnalidad de obtener evidencia orientada a informar la toma de decisiones y la rendicin
de cuentas sobre el desempeo de dicho programa. La literatura coincide en que existen dos categoras principales de
evaluaciones de programas de desarrollo; a saber, la evaluacin formativa o diagnstica, y la sumativa:
a) Evaluacin Formativa o Diagnstica. Se enfoca en los aspectos de diseo e implementacin del programa y suele
realizarse en las etapas inicial e intermedia del ciclo de vida del programa evaluado, con el fn de identifcar sus
fortalezas y reas de oportunidad para, en consecuencia, mejorar su diseo y reorientar su implementacin.
b) Evaluacin Sumativa. Se enfoca en los efectos o en los impactos alcanzados por el programa (resultados del desempeo)
en relacin con los objetivos y metas prescritas en su diseo. Suele realizarse una vez que el programa ha alcanzado
cierto nivel de continuidad y estabilidad en trminos de su implementacin. Este tipo de evaluaciones permite conocer,
entre otras dimensiones, el valor pblico que ha agregado un programa (por ejemplo, en trminos de los cambios o
benefcios que ha trado a las vidas de sus benefciarios) o su costo-efectividad; es decir, en qu medida los efectos o
impactos generados por el programa se alcanzaron a un costo razonable.
51
El siguiente punto clave para el diseo del Es-
quema es identifcar las dimensiones, temas
y niveles de la accin gubernamental en las
que resulta necesario enfocar las actividades
de monitoreo para alcanzar los objetivos bus-
cados por el PDHDF. De acuerdo con Bouckeart
y Halligan (2008), la identifcacin de estos
elementos se puede realizar considerando
dos dimensiones analticas: el alcance y la
profundidad del desempeo gubernamental.
Mientras que la dimensin de alcance del des-
empeo se extiende de forma horizontal para
identifcar y desglosar de forma lineal-causal
las interrelaciones de los elementos que expli-
can la obtencin de un resultado, la dimensin
de profundidad se extiende de forma vertical
para identifcar los distintos niveles en los que
el desempeo puede analizarse y monitorear-
se en el mbito gubernamental. Varios autores
coinciden al identifcar tres niveles de profun-
didad en el monitoreo: macro, meso y micro
(Cunill y Ospina, 2003; Bouckeart y Halligan,
2008).
El nivel macro se refere a planes y polticas
sectoriales, el meso a dependencias pblicas
y sus programas presupuestales, y el micro a
unidades administrativas particulares y, en al-
gunos casos, a servidoras y servidores pblicos
especfcos.
Para el caso del Esquema, el concepto de pro-
fundidad de monitoreo, en sus tres niveles, se
puede adoptar como instrumento para visua-
lizar mejor la relacin entre los tres niveles de
medicin (resultados, procesos y gestin) a tra-
vs de indicadores; as, en el nivel macro se
ubicarn los indicadores de resultado defni-
dos en el PDHDF y que refejan en ltima instan-
cia el cierre de brechas de derechos humanos
deseadas por el PDHDF. En el nivel meso, se ubi-
can los indicadores de proceso correspondien-
tes a toda actividad del GDF especfcamente di-
rigida al cumplimiento del PDHDF, que inciden en
la consecucin de los indicadores de resultado.
El nivel micro se refere a los indicadores (por
lo regular de gestin) de las AI de las distintas
Qu signifca evaluar?
En trminos generales, la evaluacin consiste en un ejercicio sistemtico y objetivo de valoracin del diseo, implementacin
o resultados de un programa con la fnalidad de obtener evidencia orientada a informar la toma de decisiones y la rendicin
de cuentas sobre el desempeo de dicho programa. La literatura coincide en que existen dos categoras principales de
evaluaciones de programas de desarrollo; a saber, la evaluacin formativa o diagnstica, y la sumativa:
a) Evaluacin Formativa o Diagnstica. Se enfoca en los aspectos de diseo e implementacin del programa y suele
realizarse en las etapas inicial e intermedia del ciclo de vida del programa evaluado, con el fn de identifcar sus
fortalezas y reas de oportunidad para, en consecuencia, mejorar su diseo y reorientar su implementacin.
b) Evaluacin Sumativa. Se enfoca en los efectos o en los impactos alcanzados por el programa (resultados del desempeo)
en relacin con los objetivos y metas prescritas en su diseo. Suele realizarse una vez que el programa ha alcanzado
cierto nivel de continuidad y estabilidad en trminos de su implementacin. Este tipo de evaluaciones permite conocer,
entre otras dimensiones, el valor pblico que ha agregado un programa (por ejemplo, en trminos de los cambios o
benefcios que ha trado a las vidas de sus benefciarios) o su costo-efectividad; es decir, en qu medida los efectos o
impactos generados por el programa se alcanzaron a un costo razonable.
Qu signifca monitorear?
En trminos generales, el monitoreo es un ejercicio planifcado y sistemtico de seguimiento de diversos aspectos de la
formulacin e implementacin de un programa para valorar su progreso en la consecucin de los productos, metas o
resultados que desea alcanzar. Tpicamente, se trata de un ejercicio que realizan los propios agentes implementadores del
programa y se utiliza para identifcar posibles desvos en su instrumentacin con respecto a lo originalmente programado,
por lo que suele centrarse en aspectos como el avance fsico-fnanciero (acciones y presupuesto programado versus
acciones realizadas y presupuesto ejercido), la cobertura (cobertura programada versus cobertura alcanzada), la focalizacin
(proporcin de la poblacin benefciaria que s forma parte de la poblacin objetivo del programa) y la calidad (estndar
previsto de satisfaccin versus estndar alcanzado), entre otros aspectos.
Qu relacin tiene la evaluacin con el monitoreo?
La evaluacin y el monitoreo son dos herramientas de gestin distintas aunque estrechamente vinculadas, complementarias
y sinrgicas. El adecuado monitoreo de un programa puede arrojar valiosa informacin cuantitativa y cualitativa para el
diseo de una evaluacin e, incluso, descartarla si el progreso de implementacin ha resultado altamente defciente. De la
misma forma, una correcta evaluacin puede ayudar a decantar y mejorar las estrategias y herramientas de monitoreo.
Dimensiones, temas y niveles de monitoreo del Esquema
52
dependencias con AI alineadas a cada Resul-
tado y Subresultado con incidencia sobre los
indicadores de impacto defnidos para el nivel
macro.
Desde la perspectiva del Esquema, el con-
junto de logros planteados por el PDHDF (cierre
de brechas de derechos humanos) se ubican
desde el mbito del alcance en el terreno de
los impactos, mientras que los esfuerzos reali-
zados anualmente por las distintas dependen-
cias gubernamentales se ubican en el los niveles
de Insumos-Procesos-Productos-Resultados.
Los primeros pueden ser evaluados en cortes
de mediano y largo plazos (y puede hacerse a
partir de los indicadores de gestin o avance
ya incluidos en los marcos de programacin
del GDF), mientras que los segundos pueden ser
monitoreados anualmente (tambin a travs de
los tres tipos de indicadores). La Figura 3 in-
tegra y esquematiza las dimensiones, temas y
niveles de monitoreo en los que se enfocar el
Esquema de acuerdo con el anlisis realizado
anteriormente.
En el siguiente recuadro se precisan las ca-
ractersticas clave a considerar en el desarrollo
e implementacin del esquema de seguimiento
y evaluacin del PDHDF con base en el anlisis
arriba realizado.
RUBRO
NIVEL MACRO:
EVALUACIN
NIVEL MESO:
MONITOREO DE PROCESOS
NIVEL MICRO:
MONITOREO DE GESTIN
Objetivo
Valorar progreso general
en cumplimiento de
derechos humanos
(cierre de brechas).
Valorar contribucin de cada
Resultado y Subresultado
gubernamental en los
impactos deseados por PDHDF
Valorar contribucin de cada AI en
los resultados e impactos de PDHDF.
Tipo de
indicadores
Resultado Proceso Gestin
Frecuencia
de Informes
Informes trianuales o
quinquenales por derecho
o conjunto de derechos.
Informe Anual de Resultados
y Subresultados alineados a cada
derecho
Informes trimestrales de avance
de implementacin de cada AI.
Accin
que conlleva
Valoracin general
de logro por derecho
(evaluacin sumativa).
Valoracin de la contribucin
anual de cada Resultado/Subre-
sultado a cada derecho
Seguimiento de implementacin
operativa.
Principales
fuentes de
informacin
Censos,encuestas y
evaluaciones realizadas por
agentes independientes.
Informes/reportes
gubernamentales de la Secretara
de Finanzas.
Informes/reportes gubernamenta-
les de las Unidades Responsables
de las AI.
Agente que
agrega,
sistematiza
y analiza la
informacin
Agente especializado
comisionado por el Comit
Coordinador.
Agente especializado comisionado
por el Comit Coordinador.
Comit Coordinador con base
en informes de la Secretara
de Finanzas.
Caractersticas clave del Esquema de M y E del PDHDF
53
A
lgunos de los benefcios que colleva la
adopcin de la perspectiva de derechos
humanos en el diseo, implementacin
y evaluacin del presupuesto y las polticas p-
blicas son:
39
l Mejores Resultados y ms sostenibles en
materia de desarrollo humano y democra-
cia. Los derechos humanos proporcionan
un conjunto de estndares y directrices que,
por un lado, son obligaciones internaciona-
les a cargo de los Estados y, por ende, de las
y los servidores pblicos; por el otro, propi-
cian una perspectiva que da contenido a las
actividades que los diferentes mbitos de
gobierno ya realizan. Al mismo tiempo, el he-
cho de que los derechos humanos sean con-
siderados prioridad en las polticas pblicas
y los presupuestos, dota a los gobiernos de
mayor legitimidad frente a sus ciudadanos/
as y frente a otros regmenes democrticos.
l Transparencia y rendicin de cuentas. Una
perspectiva basada en los derechos huma-
nos ayuda a formular polticas pblicas y
presupuestos que determinan claramente
qu derechos humanos particulares hay que
abordar y priorizar, y vigila que se disponga
de las capacidades y los recursos necesarios
para llevarlas a cabo. Este enfoque contribu-
39 Retomados de OACNUDH, 2004, Op. cit., pp. 16-18.
ye a que el proceso de formulacin de polti-
cas sea ms transparente y d a la poblacin
y a las comunidades, mayor capacidad de
accin corresponsable para participar en las
decisiones pblicas.
l Igualdad y equidad. Un presupuesto con
perspectiva de derechos humanos y gne-
ro visibiliza los impactos de las polticas p-
blicas y los presupuestos sobre grupos en
situacin de exclusin y/o discriminacin y,
adicionalmente, reconoce que ninguna pol-
tica podr alcanzar sus metas si los impac-
tos de gnero especfcos no se toman en
cuenta en su diseo y presupuestacin.
l Efciencia y efcacia. Una poltica pblica y un
presupuesto con perspectiva de derechos hu-
manos incentivan una orientacin ms clara
y con mayor efciencia en la provisin de bie-
nes y servicios pblicos; es decir, una mejor
focalizacin del gasto, lo que puede llevar a
una redistribucin ms adecuada del mismo.
La inclusin de la perspectiva de derechos hu-
manos en las actividades ejecutivas del Estado
representa un reto para las instituciones pbli-
cas, ya que deben emprender diversas activi-
dades y atender mltiples frentes para lograr
dicho objetivo. Hacer reales y efectivos los de-
rechos humanos de las personas implica:
Conclusiones
54
l Colocar a los estndares internacionales de
derechos humanos como los principales ejes
en la elaboracin, toma de decisiones e im-
plementacin de las polticas pblicas, as
como la formulacin, ejecucin y rendicin
de cuentas de los presupuestos.
l Realizar los procesos de evaluacin de las
polticas pblicas a la luz de lo estipulado
por el DIDH.
l Adecuar la normatividad, los procesos de ges-
tin (por ejemplo los protocolos de atencin)
y las herramientas administrativas que sean
necesarias (formatos, formularios, sistemas
de informacin, fchas, etctera) para que
en efecto los estndares internacionales de
derechos humanos puedan refejarse en los
resultados pblicos (programas, bienes, servi-
cios, etctera) dirigidos a todas las personas.
l Considerar la participacin de la sociedad
como un elemento fundamental dentro de
la gestin pblica, con la fnalidad de gene-
rar procesos de corresponsabilidad.
l Llevar a cabo todas las medidas necesarias
para erradicar los actos de discriminacin y/
o exclusin emanados de las instancias p-
blicas; por ejemplo, emprender los procesos
de sensibilizacin y formacin en materia de
derechos humanos que se requieran.
l Colocar la voluntad poltica necesaria para
identifcar los obstculos reales y estructu-
rales que impiden la incursin de la pers-
pectiva de derechos humanos en la gestin
pblica y contar con la reaccin efcaz e in-
mediata para superar dichos obstculos.
En Amrica Latina en general, y en Mxico en
particular, la especializacin y profesionaliza-
cin en el diseo e implementacin de polti-
cas pblicas ya es una realidad. La efciencia,
efcacia, economa, productividad y oportuni-
dad son principios que poco a poco se han ve-
nido instalando en muchos de los programas
de poltica pblica, especialmente de poltica
social. Hasta hace poco tiempo, se considera-
ba que estos principios implicaban una abierta
contradiccin en materia de derechos huma-
nos; sin embargo, hoy creemos que podemos
encontrar puntos de contacto y formas de inte-
gracin de los derechos humanos y la gestin
administrativa. Mientras que esos principios
se mantienen y se establecen los criterios de
forma esperados de cualquier poltica pblica,
los estndares de derechos humanos dotan de
contenido a los programas y presupuestos p-
blicos. As, tenemos una poltica pblica efcaz
y efciente, pero adems contundente, en el
cumplimiento de un objetivo comn: garanti-
zar el ejercicio de todos los derechos de todas
las personas que se encuentran en el territorio
nacional.
55
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Organizacin de las Naciones Unidas, Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales, Adoptado y abierto a la frma, ratifcacin y adhesin por la Asamblea General en su
resolucin 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966. Entrada en vigor: 3 de enero de 1976.
OBSERVACIONES Y RECOMENDACIONES DE LOS RGANOS DE LOS TRATADOS
Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Observacin General N
o
3, La ndole de
las obligaciones de los Estados parte.
Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Observacin General N
o
9, Aplicacin
interna del pacto.
Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer, Recomendacin general N 25,
sobre el prrafo 1 del artculo 4 de la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de
discriminacin.
LEGISLACIN NACIONAL
Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, Diario Ofcial de la Federa-
cin, 20 de enero de 2009.
57
OBLIGACIONES INTERNACIONALES EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS
Obligacin Alcance
Respetar
El Estado est obligado a abstenerse de interferir. Entraa la prohibicin de ciertos actos de los
gobiernos que puedan menoscabar directa o indirectamente el disfrute de los derechos.
Proteger Exige que los Estados protejan a las personas contra los abusos de los agentes no estatales.
Cumplir
Exige a los Estados la adopcin de medidas positivas para garantizar que los derechos humanos
puedan ser disfrutados.
Reparar
Exige a los Estados la reivindicacin sustantiva, la posibilidad de recurso a una autoridad nacional,
sea judicial, administrativa, legislativa o de otra ndole en caso de vulneracin de un derecho.
Fuente: OACNUDH y Unin Interparlamentaria. Derechos Humanos, Manual para Parlamentarios, pp. 11-15.
Obligacin Alcance
Respetar
En el sentido de que las autoridades del deben abstenerse de cometer cualquier tipo de violacin
directa o indirecta a los derechos humanos.
Proteger
En el sentido de que el Estado debe tomar todas las medidas necesarias para que los particulares no
cometan violaciones a los derechos humanos de otras personas.
Garantizar
En el sentido de realizar todas las acciones necesarias para asegurar que todas las personas, sin
ningn tipo de distincin, puedan gozar y ejercer sus derechos, sobre todo, cuando se encuentren en
situaciones en las que no puedan ejercer por ellas mismas sus derechos.
Promover
En el sentido de realizar todos los cambios y transformaciones necesarias en la estructura econmica,
social, poltica y cultural del pas, de tal manera que se garantice que todas las personas puedan
disfrutar de sus derechos humanos.
Fuente: Propuesta de Reforma Constitucional en materia de Derechos Humanos, elaborada por las organizaciones de la sociedad civil y por acadmicas y acad-
micos especialistas en derechos humanos, Mxico, 2008, p. 22
Anexo
58
Obligacin Alcance
Respetar
La Proteccin a los derechos humanos, en especial a los derechos civiles y polticos reconocidos en
la Convencin, parte de la afrmacin de la existencia de ciertos atributos inviolables de la persona
humana que no pueden ser legtimamente menoscabados por el ejercicio del poder pblico. Se
trata de esferas individuales que el Estado no puede vulnerar o en las que slo puede penetrar
limitadamente. As, en la proteccin de los derechos humanos, est necesariamente comprendida
la nocin de la restriccin al ejercicio del poder estatal (La expresin leyes en el artculo 30 de la
convencin Americana sobre Derechos Humanos, Opinin consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986,
serie A, No. 6, prr. 21).
Garantizar
Esta obligacin implica el deber de los Estados Partes de organizar todo el aparato gubernamental
y, en general, todas las estructuras a travs de las cuales se manifesta el ejercicio del poder pblico,
de manera tal que sean capaces de asegurar jurdicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos
humanos. Como consecuencia de esta obligacin los Estados deben prevenir, investigar y sancionar
toda violacin de los derechos reconocidos por la Convencin y procurar, adems, el restablecimiento,
si es posible, del derecho conculcado y, en su caso, la reparacin de los daos producidos por la
violacin de los derechos humanos.
La obligacin de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos no se agota con la
existencia de un orden normativo dirigido a hacer posible el cumplimiento de esta obligacin, sino
que [] comparta la necesidad de una conducta gubernamental que asegure la existencia, en la
realidad de, una efcaz garanta del libre y pleno ejercicio de los derechos humanos.
(Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Velzquez Rodrguez, sentencia del 29 de julio de
1988, prr. 66 y 167).
Las Obligaciones
desprendidas de
la Obligacin de
Garantizar
1. Deber de GARANTIZAR el pleno y libre ejercicio de los derechos y las libertades reconocidos sin
discriminacin alguna
2. Deber de PREVENIR razonablemente las violaciones de los derechos humanos (artculo 1.1 de la CADH).
3. Deber de INVESTIGAR la violacin de los derechos humanos y sancionar a los autores (artculo 1.1
de la CADH).
3.1. Deber de SANCIONAR las violaciones de los derechos humanos
3.2. Deber de COLABORAR con la accin de la justicia y de NO OBSTACULIZAR la investigacin.
4. Deber de REPARAR el dao realizado a travs de la conducta violatoria, sino se puede restaurar
el derecho violado (artculo 1.1 de la CADH).
5. Deber de ESTABLECER un recurso efectivo que sea accesible a toda persona cuyos derechos o li-
bertades hayan sido violados, incluso cuando tal violacin hubiera sido cometida por personas
que actuaban en ejercicio de sus funciones ofciales (artculo 25 de la CADH).
FUENTE: Manual de califcaciones de conductas violatorias. Derechos humanos y derecho internacional humanitario, Vol. 1, pp. 61-81.
59
Obligacin Alcance
Respetar
La obligacin de respetar los derechos protegidos por la Convencin es una obligacin de carcter
general, que tiene un carcter eminentemente negativo en cuanto involucra, fundamentalmente,
el deber de abstenerse de interferir con el ejercicio de tales derechos. [] Sin embrago, segn la
jurisprudencia del tribunal, el deber de respeto no implica slo una obligacin negativa, sino que le
impone tambin obligaciones de carcter positivo, que establecen un puente entre stas y las de
garanta de los derechos humanos, junto con el deber de adoptar las medidas que sean necesarias para
hacer efectivos tales derechos y libertades.
12
En tal sentido, debe observarse que, con fundamento en
el art. 1 de la Convencin, la Corte ha considerado que el Estado est obligado a respetar los derechos
y libertades reconocidos en ella, y a organizar el poder pblico para garantizar a las personas bajo su
jurisdiccin el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos.
13
Garantizar
La obligacin de garantizar el pleno ejercicio de los derechos humanos es el resultado de su efecto
horizontal. Ella implica el deber del Estado de adoptar todas las medidas que sean necesarias y
que, de acuerdo a las circunstancias, resulten razonables para asegurar el ejercicio de esos derechos
e impedir la interferencia de terceros. Por consiguiente, esta obligacin impone al Estado el deber de
proteger al individuo de los actos de particulares que tengan el efecto de obstaculizar el ejercicio de
sus derechos.
En este sentido, la Corte ha sostenido que esta obligacin implica el deber de los Estados de organizar
todo el aparato gubernamental, y todas las estructuras a travs de las cuales se manifesta el ejercicio
del poder pblico, de manera tal que sean capaces de asegurar jurdicamente el libre y pleno ejercicio
de los derechos humanos; por consiguiente, los Estados deben prevenir, investigar y sancionar toda
violacin de los derechos reconocidos por la Convencin y procurar el restablecimiento si es posible-
del derecho conculcado y, en su caso, la reparacin de los daos producidos por la violacin de los
derechos humanos.
14
Adoptar
disposiciones de
Derecho Interno
Esta obligacin del Estado implica que las medidas de Derecho han de ser efectivas, y que el Estado
debe adoptar todas las medidas necesarias para que lo establecido en la Convencin sea realmente
cumplido y puesto en prctica en su orden jurdico interno.
15
Por otra parte, esta obligacin, formulada
en trminos positivos, tambin implica para el Estado la obligacin de abstenerse de adoptar cualquier
medida incompatible con la Convencin. En este sentido, la Corte entiende que, si los Estados tienen,
de acuerdo con el artculo 2 de la convencin, la obligacin positiva de adoptar las medidas legislativas
que fueren necesarias para garantizar el ejercicio de los derechos reconocidos por la Convencin,
con mayor razn estn en la obligacin de no expedir leyes que desconozcan esos derechos u
obstaculicen su ejercicio, y la de suprimir o modifcar las que tengan estos ltimos alcances; de lo
contrario, incurren en violacin del art. 2 de la Convencin.
16
La Prohibicin de
la Discriminacin.
El compromiso de los Estados implica el deber de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos
consagrados en la Convencin, sin discriminacin alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma,
religin, opiniones polticas o de cualquier otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica,
nacimiento, o cualquier otra condicin social.
17
12 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Juan Humberto Snchez vs. Honduras, sentencia del 7 de junio de 2003, prr. 142.
13 Fandez Ledesma, Hctor. El Sistema Interamericano de Proteccin de los Derechos Humanos. Aspectos institucionales y procesales, IIDH, 2004, pp. 76-77.
14 Fandez Ledesma, Hctor. El Sistema Interamericano de Proteccin de los Derechos Humanos. Aspectos institucionales y procesales, IIDH, 2004, p. 78.
15 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Hilarie, Constantine y Benjamn y otros vs. Trinidad y Tobago, sentencia del 21 de junio de 2002,
prr. 112.
16 Idem. prr. 113.
17 Fandez, Op.cit., p. 86.
Javier Hernndez Valencia
Representante
Equipo de trabajo OACNUDH
Nira Crdenas y Ada Marn
Unidad de Fortalecimiento Institucional
Equipo de trabajo
Dr. Luis Daniel Vzquez Valencia
Coordinador de la Maestra en Derechos Humanos y Democracia, FLACSO Mxico
Mariana Prez, Diego de la Mora y Gabriel Lara
FUNDAR, Centro de Anlisis e Investigacin
Alejandro Gonzlez, Alonso Cerdn, Dionisio Zavaleta y Hctor Rubio
GESOC, Agencia para el Desarrollo, A.C.

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