3.

FUNCIONES DEL CONGRESO

El Congreso de la Repblica, como mximo rgano de representacin poltica en Colombia, tiene tres funciones esenciales: elaborar leyes, reformar la Constitucin Poltica y ejercer
el control poltico sobre el poder ejecutivo. Adems, ejerce funciones electorales, judiciales,
administrativas y de protocolo.

El Congreso es la cabeza de la rama

legislativa del poder pblico y su principal
funcin consiste en crear, reformar y derogar
leyes. Las leyes son normas jurdicas de carcter general expedidas por la autoridad legislativa con el objetivo de mandar, prohibir,
permitir o castigar determinadas conductas o
acciones de los individuos2.
En el ordenamiento jurdico colombiano
existen diferentes tipos de leyes que se clasifican segn los temas que regulan en ordinarias, estatutarias, orgnicas, aprobatorias,
entre otras.
2 Artculo 4, Cdigo Civil.

Tipos

EL CONGRESO NO PUEDE:

8 Intervenir en otras ramas del poder

pblico.

8 Exigir al gobierno informacin sobre

asuntos diplomticos o de carcter
reservado.

8 Decretar a favor de personas naturales o jurdicas gratificaciones, auxilios

no contenidos en leyes existentes.

8 Decretar el destierro o persecucin

de personas naturales o jurdicas.

8 Autorizar viajes al exterior con dinero del erario que no sean autorizadas
por las tres cuartas partes de cada
cmara.

de leyes

Q Leyes orgnicas: estn dirigidas a regular el ejercicio de la actividad legislativa, limitando y ordenando
las funciones del Congreso. Por medio de este tipo de leyes se establece el reglamento del Congreso,
las normas sobre el presupuesto de rentas, la ley de apropiacin, el Plan Nacional de Desarrollo, las
competencias de las entidades territoriales, la contratacin pblica y el ordenamiento territorial.
Q Leyes estatutarias: tienen como finalidad la proteccin y regulacin de derechos de los ciudadanos.
Mediante las leyes estatutarias se regulan los derechos y deberes fundamentales y los mecanismos para
su proteccin, la administracin de justicia, la organizacin y rgimen de los partidos, el estatuto de
la oposicin, las funciones electorales, las instituciones y mecanismos de participacin ciudadana y los
estados de excepcin. Las leyes estatutarias deben tramitarse en una nica legislatura y son objeto de
control previo de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional.
Q Leyes aprobatorias: su objetivo es aprobar o improbar los tratados y convenios celebrados por el gobierno con otros estados o entidades de derecho internacional, as como los contratos firmados sin autorizacin previa por el presidente de la repblica con particulares, compaas o entidades pblicas. En el
trmite de estas leyes los congresistas tienen la posibilidad de presentar propuestas de no aprobacin,
aplazamiento o reserva, pero no pueden modificar el texto de los tratados o convenios.
Q Ley de presupuesto: contiene los gastos e ingresos del Estado para una vigencia fiscal, debe ser radicado anualmente por el gobierno en la Cmara de Representantes los diez primeros das de cada
legislatura. El estudio de estas leyes corresponde de manera conjunta a las comisiones de asuntos
econmicos y deben ser expedidas antes del 20 de octubre de cada ao.
Q Leyes ordinarias: son las dems leyes expedidas por el Congreso en ejercicio de su facultad legislativa.

11
abclegislativo

3.1 Funcin legislativa

El trmite de las leyes sigue un proceso en el que los legisladores deliberan sobre
el contenido de las iniciativas para su modificacin, aprobacin o archivo. El proceso
ordinario para la aprobacin de una ley est
constituido por cuatro etapas generales, que
varan para algunos tipos de ley:

PRESENTACIN
Y PUBLICACIN
DEL PROYECTO

SANCIN
PRESIDENCIAL

abclegislativo

12

DEBATE DEL
PROYECTO EN LA
COMISIN PERMANENTE
RESPECTIVA DE
CADA CMARA

DEBATE
DEL PROYECTO
EN PLENARIA
CADA CMARA

FASE 1

PRESENTACIN Y PUBLICACIN DEL PROYECTO

Las autoridades o ciudadanos autorizados por la Constitucin Poltica pueden presentar proyectos de ley ante las secretaras generales o plenarias del Senado y la Cmara
de Representantes. Los proyectos deben contener ttulo, encabezamiento, el articulado de la ley y una motivacin. Una vez radicado el proyecto de ley debe ser publicado
por la Secretara en la Gaceta del Congreso y posteriormente, remitido a la comisin
constitucional permanente que corresponda de acuerdo con la materia regulada por
la iniciativa.

FASE 2

DEBATE EN LAS COMISIONES PERMANENTES DE CADA CMARA

La segunda fase del trmite legislativo es el debate del proyecto de ley en la comisin
permanente correspondiente, tanto de la Cmara de Representantes como del Senado. El proyecto es debatido primero en la comisin respectiva de la cmara en la que
fue radicado y, una vez es aprobado en la plenaria de dicha cmara, pasa a estudio de
la comisin de la otra cmara.

Archivo o
negacin total
Radicacin y
clasificacin

Designacin
del ponente

Informe
de ponencia

Debate y
votacin
Aprobacin

Una vez radicado el proyecto ante la secretara de la comisin, la mesa directiva

procede a clasificarlo y designar al ponente o grupo de ponentes del proyecto3.
La funcin del ponente consiste en rendir
un informe sobre el contenido del proyecto y colaborar con el presidente de la
comisin en el trmite de la iniciativa. En
el debate del proyecto, los legisladores
discuten acerca del articulado y pueden
presentar proposiciones de enmienda total o parcial, as como proposiciones para
su archivo o negacin. Al final del debate,
se procede a la votacin de las propuestas presentadas durante la discusin.
Si el proyecto es negado en su totalidad o
archivado, es posible acudir ante la plenaria de la cmara respectiva para apelar
la decisin. En caso de ser aprobado, el
ponente debe revisar nuevamente el proyecto para ordenar las modificaciones y
enviarlo a la secretara general. Entre el
primer y segundo debate, debe transcurrir al menos un perodo de ocho das.
3 En caso de que se designe un grupo de ponentes, se
debe elegir un ponente coordinador encargado de
organizar el trabajo de ponencia. La mesa directiva
debe garantizar que en el grupo de ponentes estn
representadas las diferentes bancadas que integran la
comisin. Cuando el proyecto haya sido presentado
por la bancada de un partido, sta podr designar al
ponente o uno de los ponentes del proyecto.

INICIATIVA LEGISLATIVA
Congresistas: los senadores y representantes pueden presentar proyectos de
ley de forma individual o a travs de sus
bancadas.
Gobierno: los ministros pueden presentar
proyectos de ley de manera individual o
en conjunto. Existe una serie de materias sobre las que nicamente el gobierno
tiene iniciativa legislativa, entre ellas se
encuentran: Plan Nacional de Desarrollo,
presupuesto nacional, modificacin de la
estructura de administracin nacional,
autorizacin al gobierno para celebrar
contratos o emprstitos, organizacin del
crdito pblico, rgimen de los monopolios rentsticos, regulacin del comercio
exterior y aprobacin de tratados o convenios internacionales.
Otras autoridades pblicas: instituciones
como la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado,
el Consejo Superior de la Judicatura, el
Consejo Nacional Electoral y autoridades
como el procurador general de la nacin,
el fiscal general de la nacin, el contralor
general de la repblica y el defensor del
pueblo, pueden presentar proyectos de ley
sobre temas relacionados con sus funciones. Tambin puede hacerlo el 30% de los
concejales o diputados del pas.
Ciudadanos: los ciudadanos pueden presentar proyectos de ley, siempre que se trate
de una iniciativa respaldada
como mnimo
por el 5% del
censo electoral vigente.

Cuando se radican ante una comisin, dos o ms proyectos que se refieren al mismo tema,
y si no se ha rendido an ponencia para primer debate, el presidente de la mesa directiva
puede acumularlos para que la ponencia sea rendida de forma conjunta.

13
abclegislativo

Las comisiones permanentes homlogas de cada

cmara sesionan de forma conjunta en casos
especiales contemplados en la Constitucin por
ejemplo, en el trmite del proyecto de presupuesto
nacional y cuando el presidente de la repblica
emite mensaje de urgencia para el trmite de un
proyecto. En estos casos, la sesin es presidida
por el presidente de la comisin en Senado y
el presidente de la comisin de la Cmara de
Representantes acta como vicepresidente. Aunque
el debate se hace de forma conjunta, la votacin se
debe hacer por separado en cada comisin.

Mayoras

requeridas:

Para la aprobacin de los proyectos de ley, se requieren distintos tipos de mayoras, de acuerdo con
el tipo de ley y las materias que regula.

abclegislativo

14

Q Mayora absoluta: (mitad ms uno de los votos de los integrantes de la cmara o comisin) leyes
orgnicas, estatutarias, que otorguen facultades extraordinarias al presidente, que convoquen una
asamblea constituyente o un referendo, que limiten el ejercicio de derechos, que decreten expropiaciones e indemnizacin y que reserven al Estado actividades estratgicas o servicios pblicos.
Q Mayora calificada: (dos terceras partes de los integrantes de cada cmara o comisin ) leyes que
reformen o deroguen decretos expedidos por el gobierno bajo estados de excepcin y las que
concedan amnistas o indultos generales por delitos polticos.
Q Mayora simple: (mitad ms uno de los asistentes) las dems leyes y decisiones que adopten las
cmaras.
Q Mayora especial: (tres cuartas partes de los miembros) necesaria para autorizar viajes al exterior
con dineros pblicos.

FASE 3

DEBATE EN LAS PLENARIAS DE CADA CMARA

Una vez aprobado el proyecto en la Comisin, es puesto a consideracin de la plenaria

de cada cmara, para lo cual la mesa directiva de la corporacin designa un ponente
o grupo de ponentes siguiendo el mismo procedimiento utilizado en la comisin. La
discusin del proyecto se desarrolla a partir de la presentacin del ponente sobre el
contenido de la iniciativa y se procede a la votacin de la propuesta contenida en la
ponencia. Si sta es aprobada, el proyecto se discute de forma global, de lo contrario
se pueden discutir de forma separada uno o varios artculos. Durante la votacin pueden ocurrir tres escenarios:
1. Se proponen enmiendas que implican serias discrepancias con el texto aprobado en
la comisin. En este caso, la cmara debe remitir el proyecto nuevamente a la comisin
para que estudie las modificaciones y decida si las acoge, en cumplimiento del principio
de consecutividad que implica que slo pueden introducirse modificaciones en el segundo
debate sobre materias que hayan sido aprobadas en el primer debate4. Si la comisin decide no aprobar las enmiendas, la plenaria de la corporacin debe tomar la decisin final5.
2. Se proponen enmiendas al articulado que no implican cambios sustanciales en el
proyecto. El proyecto es remitido al ponente para que redacte un informe final sobre
las modificaciones as como el texto definitivo del proyecto para ser remitido a la otra
cmara. Entre la aprobacin del proyecto en una cmara y el comienzo del debate en la
otra cmara, debe transcurrir un perodo mnimo de quince das6.
3. El proyecto es rechazado. Si el proyecto es votado de forma negativa en la plenaria
de la Cmara, es archivado.
Archivo
Radicacin y
clasificacin

Designacin
del ponente

Informe
de ponencia

Debate y
votacin

Aprobacin

Discrepancias
con el texto
original
4 Sentencia C-702 de 1999.
5 Cuando se trata de enmiendas a la totalidad del texto, el proyecto se remite a la comisin
para que lo estudie en primer debate. De ser rechazado, es archivado.
6 Cuando el proyecto se ha debatido en comisiones conjuntas, los debates en plenaria de cada
una de las cmaras pueden llevarse a cabo de forma simultnea.

Procedimientos

extraordinarios:

La Ley 5 de 1992 contempla procedimientos especiales para el trmite de los proyectos de ley:
Q Comisiones accidentales: son creadas por los presidentes de las cmaras para resolver las discrepancias entre el articulado de un proyecto aprobado por una y otra cmara. Estn integradas por
miembros de las comisiones permanentes en las que se discuti el proyecto, as como por los autores, ponentes y otros legisladores interesados en la iniciativa. Su labor consiste en preparar un texto
conciliado del proyecto, que permita subsanar las disposiciones incompatibles, el cual debe ser
aprobado nuevamente en las plenarias de cada corporacin.

Q Trmite preferencial: los proyectos aprobatorios de tratados de derechos humanos y los de iniciativa popular, tienen prioridad en su trmite sobre las dems iniciativas, por lo que deben estar en el
primer lugar del orden del da de la discusin de las comisiones y cmaras.
Q Trnsito de legislatura: cuando los proyectos no logran completar su trmite en una legislatura, pero
han sido aprobados en primer debate, continan su curso en la siguiente legislatura, salvo en el caso de
las leyes estatutarias. Sin embargo, ningn proyecto puede ser tramitado en ms de dos legislaturas.

FASE 4

SANCIN PRESIDENCIAL

Cuando los proyectos son aprobados en los cuatro debates en el Congreso, son remitidos al gobierno para ser sancionados y se produzca la promulgacin de la ley. Sin
embargo, el presidente de la repblica puede objetar los proyectos por razones de
inconveniencia o inconstitucionalidad, por lo que debe reenviarlos al Congreso con las
respectivas objeciones para que sean votados nuevamente en plenaria.
En caso de que ambas cmaras aprueben de nuevo el proyecto sin tomar en consideracin las objeciones presidenciales, existen dos escenarios:
1. Si la objecin es por razones de inconveniencia, el presidente debe sancionar el proyecto y promulgar la ley.
2. Si la objecin es por inconstitucionalidad, el proyecto es remitido a la Corte Constitucional para que decida sobre su exequibilidad. Si el fallo declara exequible el proyecto, el presidente debe sancionar la ley, en caso contrario se archiva el proyecto. Si
los vicios encontrados son de procedimiento y pueden ser subsanados, se devuelve el
proyecto al Congreso para que enmienden las fallas. Luego de su aprobacin, la Corte
emite su fallo definitivo sobre el mismo.

Promulgacin
de la ley
Congreso

Sancin
presidencial

Objeciones por
inconveniencia o
inconstitucionalidad

Revisin
de la Corte
Constitucional

Cuando el presidente de la repblica no sanciona las leyes en las condiciones establecidas

en la Constitucin, el presidente del Congreso debe sancionarlas y promulgarlas.

15
abclegislativo

Q Trmite de urgencia: el presidente de la repblica puede solicitar que se de trmite de urgencia a

cualquier proyecto de ley, para que dicha iniciativa sea tramitada en un plazo mximo de treinta
das en la respectiva Cmara.

3.2 Funcin constituyente

La Constitucin Poltica otorg al Congreso de la Repblica la facultad de reformar
la Carta Poltica bajo la figura de constituyente secundario. De esta manera, las reformas constitucionales pueden efectuarse
nicamente mediante tres mecanismos que
involucran en su trmite al Congreso:

Primera
vuelta

2. Referendo: puede hacerse por iniciativa del gobierno o de los ciudadanos con
al menos la firma del 5% del censo electoral. El Congreso debe aprobar la ley
que convoca al referendo por mayora
absoluta en cada una de las cmaras, la
cual es objeto de control por la Corte
Constitucional. Una vez promulgada la
ley, el referendo debe ser votado a travs de las urnas al menos por la cuarta

Segunda
vuelta

abclegislativo

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1. Convocatoria a una Asamblea Nacional: el Congreso debe aprobar una ley

que disponga una votacin popular para
que los ciudadanos decidan si se convoca
una asamblea constituyente. Dicha ley
debe ser aprobada por la mayora absoluta de los miembros de cada cmara y
la consulta debe obtener la aprobacin
de al menos la tercera parte del censo
electoral vigente. Una vez aprobada la
convocatoria, se procede a la eleccin
de los miembros de la asamblea.

Presentacin
y publicacin
del proyecto

Debate del
proyecto en la
comisin primera
de Senado

Debate del
proyecto en la
comisin primera
de Cmara

Debate en
plenaria de
Senado

parte de los ciudadanos que integran el

censo electoral y aprobado como mnimo por la mitad de los sufragantes.
3. Actos Legislativos: el Congreso puede reformar, adicionar o derogar los contenidos
de la Constitucin mediante actos legislativos. Estos actos pueden ser presentados
por el gobierno nacional, diez congresistas, el 5% de ciudadanos que conforman
el censo electoral o el 20% de los concejales o de los diputados del pas.

El trmite para la aprobacin de un acto

legislativo sigue el mismo proceso de
aprobacin de leyes, sin embargo, en
lugar de cuatro debates, el acto legislativo debe ser aprobado en ocho: cuatro
en la primera vuelta y cuatro en la segunda. Los ocho debates deben darse en
dos perodos ordinarios consecutivos. La
aprobacin en los debates de la primera
vuelta requiere mayora simple, mientras que en la segunda vuelta se requiere
la aprobacin por mayora absoluta. Una
vez aprobado, el acto legislativo debe
ser sancionado por el presidente de la
repblica. No obstante si es demandado
debe ser objeto de control de constitucionalidad por vicios de procedimiento
en su aprobacin.

Debate en
plenaria
de Cmara

Debate en
comisin
primera de
Cmara

Debate del
proyecto en la
comisin primera
de Senado

Debate en
plenaria de
Cmara

Debate en
plenaria de
Senado

Sancin
presidencial

Las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso pueden ser sometidas a referendo -de ser
solicitado- dentro de los seis meses siguientes a su promulgacin, a travs de un proceso de recoleccin
de firmas que debe incluir al menos el 5% de los ciudadanos que conforman el censo electoral.