El concepto de sistema poltico y la teora de la modernidad

Cada vez con mayor frecuencia se acude al concepto de sistema poltico para
esclarecer las complejas condiciones de los procesos polticos contempor-
neos. Sin embargo, su uso recurrente no es garanta de la claridad conceptual
necesaria para el anlisis poltico y para la orientacin de la prctica y de la in-
tervencin poltica. En este captulo, intentaremos reducir la incertidumbre
que produce la insuficiente precisin conceptual, para proceder luego a utili-
zar el concepto en el anlisis de la realidad poltica del Ecuador contempor-
neo.
El concepto, de sistema poltico est estrechamente ligado a la teora de la
modernidad; la caracterizacin que desarrolla sobre la sociedad moderna, ha-
ce referencia a condiciones y situaciones de interaccin individual y colectiva
que han alcanzado un grado elevado de complejidad y de diferenciacin fun-
cional.
1
Para la aproximacin sistemtica las sociedades modernas resultan de
una progresiva erosin y disminucin de la capacidad de motivacin que an-
* Tomado de: La Democracia Bloqueada, Quito: Letras, 1997
** Socilogo; Universidad Central del Ecuador.
1 Los conceptos de complejidad y de diferenciacin funcional estn en la base de la teora de sistemas,
y sus races se encuentran en el surgimiento mismo de la sociologa. Su estatuto terico supone una
cierta caracterizacin evolutiva, como desarrollo de una determinada entidad desde estadios ms sim-
ples a estadios ms complejos, a travs de transformaciones caracterizadas por su diferenciacin; una
transicin desde formas simples y homogneas a formas ms complejas y heterogneas (H. Spencer,
1967). Tanto en Spencer como en Durkheim, la diferencia funcional acompaa a la diferenciacin es-
La teora del sistema poltico*
Julio Echeverra**
tes posean otras formas simblicas de integracin colectiva, como eran las
prcticas religiosas, la centralidad de una determinada distribucin de roles se-
xuales, la coexistencia diferenciada de identidades tnicas. La decadencia pro-
gresiva de esas formas de integracin social no significan necesariamente que
hayan desaparecido o estn destinadas a hacerlo, sino que su capacidad de mo-
tivacin se reduce cada vez ms a sus propios mbitos reproductivos, siendo
insuficiente para articular dimensiones ms amplias de identidad colectiva. Al
recluirse en esferas cada vez ms restringidas, dejan la funcin de integracin
y comunicacin identificatoria al mbito de lo poltico; slo entonces lo pol-
tico se convierte en una estructura privilegiada que integra dimensiones de
sentido colectivas.
2
En la modernidad, lo poltico hace necesariamente referencia a esta bs-
queda de integracin o de orden colectivo. Las unidades aisladas ya no pue-
den reproducirse por s solas, sino que empiezan a depender de su entorno o
de su ambiente, de aquello que se presenta como diferencia. Este proceso es
enormemente complejo y contradictorio, y prefigura la imagen del logro de la
socialidad ms como efecto impulsivo que como dinmica espontnea. El cur-
so de la complejidad como proceso supone la progresiva sobredeterminacin
que ejercen las dimensiones colectivas sobre los mbitos restringidos y autr-
quicos. Reproduccin social significa, para cada actor involucrado en el pro-
84
Julio Echeverra
tructural; en cuanto la diferenciacin funcional supone la tendencia opuesta, a la integracin y coor-
dinacin de las estructuras diferenciadas. Ambos autores, coinciden en resaltar dos fenmenos: por un
lado, el aparecimiento de la individualidad como proceso que acompaa la diferenciacin funcional,
y por otro, la necesidad que tienen las sociedades que atraviesan por estos procesos de coordinar y com-
patibilizar de manera funcional dicha diferenciacin. En el contexto de nuestro tratamiento, estos fe-
nmenos instauran una problemtica central constitutiva de paradigmas para la ulterior investigacin
sociolgica y politolgica, que consiste en el estudio de las formas y mecanismos organizativos, mate-
riales y simblicos, de generacin de sociedad y de coordinacin de los procesos de interaccin social;
tarea cuya realizacin ocupar casi por entero a las ciencias polticas durante el presente siglo.
2 Este fenmeno puede ser denominado proceso de modernizacin. En esta caracterizacin queremos
resaltar dos aspectos. El primero: el hecho de que la modernizacin responde a procesos sociales inter-
nos y no a la inversa, a la presencia de causas externas que son las que explicaran la crisis de las for-
mas tradicionales de agregacin social. En el caso de Amrica Latina, por su peculiar forma de inte-
gracin al mercado mundial, se ha insistido demasiado en los factores externos que inciden en los
procesos de modernizacin, Sin querer subestimar la presencia de los mismos, preferimos ubicar la p-
tica del fenmeno en sus dimensiones endgenas. El segundo: el hecho de que la modernizacin, al
ser el resultado de una combinacin de tendencias de desarticulacin social (en lo que respecta a sus
formas tradicionales), y de integracin, bajo la figura de la coordinacin de entidades estructurales di-
ferenciadas, nos remite al mbito de lo poltico como estructura de las estructuras (Luhmann) que
integra y procesa las dimensiones de la reproduccin social.
ceso, contar necesariamente con el aporte del otro, lo cual abre una gama de
posibles formas de interaccin social que van desde el retraimiento social has-
ta la participacin activa en las modalidades de otorgacin de sentido en los
procesos de reproduccin social y poltica.
La fenomenologa de estos encuentros se presenta como mundo de los
conflictos, de la complejidad o de la heterogeneidad de fines y de valores que
caracterizan al sistema social. La modernidad tiene como horizonte estratgi-
co el logro de una situacin de orden y de integracin colectiva que resulte de
la neutralizacin de las distintas fuentes de diferenciacin que puedan generar
disgregacin social, o de la preeminencia de intereses o poderes restringidos,
sobre la afirmacin del inters general o colectivo. En trminos ms puntua-
les, su estrategia debera leerse como la bsqueda de la preservacin de la di-
ferenciacin, concebida como un logro evolutivo, pero sin que sta degenere
en ausencia de orden, en disgregacin colectiva.
En la modernidad se ha intentado realizar esta estrategia de distintas for-
mas. Su misma conformacin supone la diferenciacin como punto de parti-
da, y los intentos por reducir o neutralizar sus efectos disruptivos constituyen
la trama sobre la que se ha construido el Estado moderno como empresa his-
trica. Si existe una razn de ser para el Estado moderno, un ncleo de teo-
ra al cual este pueda reducirse, esta es la consecuencia del orden, y la neutra-
lizacin de los conflictos a travs del uso de instrumentos polticos. Esta com-
prensin articula las teoras de Estado moderno en su larga fase de consolida-
cin inicial -que se expresa en las iniciales concepciones absolutistas del po-
der, las mismas que confluirn luego en las elaboraciones iluministas. En esta
fase, el nfasis radicar en la bsqueda del orden y de la integracin colectiva,
anulando las diferencias y los conflictos, esto es, reduciendo drsticamente la
complejidad.
3
La teora del Estado, desde esta perspectiva, se presenta como elaboracin
discursiva que antecede a la formulacin de la teora del sistema poltico. En
85
La teora del sistema poltico
3 Las teoras absolutistas del Estado moderno en sus distintas variantes, desde Hobbes a Hegel, se pre-
sentan como respuesta a la crisis feudal en Europa: sus determinaciones histricas conforman sin em-
bargo un salto lgico de incalculables proporciones en la historia del pensamiento poltico, porque ela-
boran el paradigma de la primaca de la razn de Estado, como legitimacin ltima de la necesidad de
reduccin de complejidad, y sta como ltima ratio de la poltica en la poca de la modernidad. De la
extensa bibliografa sobre este tema remitimos al lector a las formulaciones ya clsicas de Kosellek
(1959), as como a las distintas elaboraciones de Bobbio (1976).
ella prevalece todava una concepcin jerrquica de la sociedad poltica por
medio de la cual quien detenta el poder ocupa una posicin de privilegio en
la cspide de la pirmide social, y su mandato es obligatorio para los sbdi-
tos, quienes integran el mbito de la sociedad civil. El poder del Estado no
reconoce, otra soberana que no sea la que parte de l mismo, y determina por
s solo las finalidades que debern alcanzar los actores sociales y la sociedad co-
mo agregacin colectiva.
4
Teora del Estado es sinnimo de reduccin drstica de la complejidad,
entendida como operacin que no solamente reduce y neutraliza los posibles
efectos disruptivos que genera la diferenciacin, sino que, con ellos, anula las
diferencias en cuanto tales.
La teora del sistema poltico ocupa en cambio el terreno de la moderni-
dad post-iluminista; la estrategia de orden, propia de las teoras de la moder-
nidad, ser ulteriormente desarrollada: sta no se presentar como sntesis, su-
peracin o realizacin de las fracturas y conflictos sociales, sino que se articu-
lar sobre el reconocimiento de la alteridad no recomponible de los conflic-
tos, permitiendo la coexistencia de realidades diferenciadas, garantizando de
esta manera que stas escapen de la indeterminacin de su destino como en-
tidades autrquicas o aisladas.
El concepto de sistema poltico intenta reforzar el carcter pluralista de la
democracia, porque asume la diferenciacin y la complejidad como un dato
del cual hay que partir e incluso, como veremos ms adelante, como algo que
hay que preservar para que el sistema pueda modificarse y mejorar su capaci-
dad selectiva. Una adecuada conceptualizacin del sistema poltico supone ne-
cesariamente su caracterizacin como dimensin reflexiva de un proceso so-
cial dinmico y colectivo, que expresa el desate y la difusin de un tipo de po-
liticidad que es particular, porque resulta de la desarticulacin de los vnculos
tradicionales de cohesin social, compactados en estructuras jerarquizadas en
torno al parentesco y a la religiosidad. Como dimensin reflexiva de este pro-
ceso, el sistema poltico se presenta como estructura organizativa que promue-
86
Julio Echeverra
4 Los antecedentes de la teora del Absolutismo poltico conciben la soberana poltica como emanada
de la gracia divina; ser justamente el absolutismo el que, al sancionar la separacin de la iglesia del
Estado, crea otra fuente de legitimidad que radica en la voluntad del Prncipe. Slo a partir de enton-
ces, y en polmica con las concepciones, absolutistas, el lluminismo inaugurar la poca de las ideolo-
gas y de las revoluciones, reubicando radicalmente la fuente de legitimidad para el Estado, en el prin-
cipio de la soberana popular. Es a partir de esas teoras que se abre el campo para la conformacin del
concepto moderno de sociedad civil como instancia contrapuesta al estado. Cf. Bobbio (1985).
ve y genera la identidad reproductiva de las sociedades modernas o en proce-
so de modernizacin, y de los actores que las integran.
Poder y sistema poltico
En este campo de reflexin, el sistema poltico se presenta sobretodo como
una agregacin de sentido que procesa relaciones entre entidades sociales di-
ferenciadas. Gracias a este procesamiento, permite que stas se preserven co-
mo tales, puedan reproducirse y mejorar su propia idoneidad constitutiva.
5
El
concepto de sistema poltico supone modificaciones substanciales en la teora
del poder y en la concepcin de poltica que ha caracterizado a las teoras tra-
dicionales del Estado. Por un lado, delimita la poltica como una actividad es-
pecfica que responde a lgicas reproductivas propias, y establece relaciones de
tipo funcional con otros mbitos o subsistemas de la realidad social. Por otro,
modifica la concepcin del poder desde una dimensin unilineal y jerrquica
a una visin relacionada y multidirigida, presentndola ms como un medio
de comunicacin que transmite decisiones de accin que como un mero atri-
buto de determinados sujetos, grupos o clases.
6
Este cambio de funcin de la teora, modifica la concepcin tradicional
acerca de la poltica, desde una caracterizacin general que la define como par-
ticipacin en la definicin del orden colectivo, hacia una conceptualizacin
ms acotada; hacer poltica es producir poder, es decir, transmitir decisiones
vinculantes que sean recibidas por alguien y que cumplan su efecto, esto es,
que se conviertan en premisas de comportamiento para la accin de otros ac-
tores sociales. Luhmann concede particular relevancia al carcter que asumen
las decisiones que emanan del sistema poltico; stas se diferencian de cual-
quier otro tipo de decisin porque producen efectos vinculantes, esto es, de-
cisiones que se convierten en premisas de accin que deben ser tomadas en
cuenta por los dems actores sociales.
7
87
La teora del sistema poltico
5 Cf. Gallino ( 1987).
6 La definicin es de Luhmann: Entenderemos aqu por poder un medio de comunicacin que permi-
te la transmisin de prestaciones decisionales (a diferencia, entonces, de la teora clsica, que lo conci-
be como causa especfica de efectos especficos). Cf. Luhmann (1983: 187).
7 El tema se plantea de la siguiente manera: El efecto de una decisin puede ser considerado vinculan-
te cada vez que este logra, por una razn cualquiera, reestructurar efectivamente las expectativas de las
Esta funcin especfica y restringida de la poltica es la que caracteriza al
sistema poltico, funcin que consiste en procesar o transmitir decisiones, des-
de los actores a las estructuras sistmicas y desde las estructuras sistmicas a
los actores, procurando de esta manera que haya un flujo de politicidad entre
la decisin que el actor quiere respecto de las estructuras sistmicas y lo que
stas quieren respecto al comportamiento del actor. En esta acepcin restrin-
gida, la poltica ya no se presenta como una expresin general de la vida so-
cial, sino como una forma de agregacin entre otras, como un subsistema di-
ferenciado, autonomizado, especificado funcionalmente, que tiene como ta-
rea la de producir poder.
El poder, a su vez, consiste en la posibilidad que tiene un sujeto, o una
pluralidad de sujetos, de escoger con una propia decisin una alternativa pa-
ra otros sujetos. El poder es siempre relacional: producir poder es reducirla
complejidad para otros. El poder entonces es un medio de comunicacin so-
cial, es un cdigo de smbolos generalizados que hace posible la transmisin
de prestaciones selectivas, reductivas, desde un actor a otro (Luhmann 1983:
187. y ss).
Concebir al poder como un medio de comunicacin implica el reconoci-
miento de que toda relacin social supone la puesta en acto de procesos de
cognicin de la complejidad y de reduccin de esa complejidad, en base a la
elaboracin de prestaciones selectivas; es decir, en base a comportamientos
que seleccionan de esa realidad opciones o alternativas de sentido y realiza-
cin, que conforman las decisiones y que necesariamente son trasmitidas des-
de un actor a otro actor.
8
Este flujo de politicidad, esta transmisin de prestaciones selectivas que
caracteriza al sistema poltico, supone poner en juego capacidades de delibe-
88
Julio Echeverra
personas interesadas y ponerse en tal modo como presupuesto de su comportamiento ulterior., (Cf.
N. Luhmann, ibd. p. 186).
8 La vinculacin de la teora del poder con la de la accin comunicativa es de crucial importancia para
la conformacin de la teora del sistema poltico, ya que permite describir y comprender la fenomeno-
loga del poder como interaccin entre una pluralidad de prestaciones selectivas que estn siempre en
competencia o que pueden ser generadores de conflicto. A travs de la comunicacin, la decisin o el
comportamiento del sujeto decisor se transfiere a la situacin social de otro sujeto, de tal manera que
este segundo sujeto, en el momento en el cual tiene que tomar sus propias decisiones o tiene que asu-
mir comportamientos, debe tener la decisin precedente como un presupuesto necesario de su accin.
Sin embargo, el segundo actor, aquel que recibe la transmisin de la decisin del primero, est en li-
bertad de adecuarse o no a la prestacin selectiva emitida para l, y sta constituye su cuota de po-
der. Cf.N. Lhumann (1995).
racin que son constitutivas de los distintos actores sociales: entregar, retirar,
producir, ahorrar, disminuir o consumir consenso en los procesos de interac-
cin social. En la relacin de poder, la voluntad del subordinado no es subs-
tituida, como en el caso de la coercin o de la violencia fsica, sino motivada.
9
Otra caracterstica central de la forma moderna de poder es la reflexividad,
el hecho de que los actores que entran en la relacin de poder cumplen presta-
ciones selectivas: todos detentan o poseen poder y estn en grado de ejercitar-
lo recprocamente. El poder se caracteriza por fluir en mltiples direcciones; la
diferenciacin desata la politicidad de una diversidad cada vez mayor de acto-
res sociales, politicidad que tiene que ver con la bsqueda de dimensiones co-
lectivas de reproduccin por parte de agregaciones sociales que, por efectos de
la diferenciacin, se ubican en un primer momento como entidades autrqui-
cas o semi-autrquicas, pero que al mismo tiempo estn tratando de escapar de
la indeterminacin de su destino corno entidades aisladas. La politicidad sur-
ge entonces de esta necesidad de integracin colectiva. En ese sentido, el poder
fluye en principio de manera catica, instaurando una demanda excedentaria
de poder que los sistemas difcilmente logran procesar, para luego estructurar-
se en formas colectivas de organizacin que dotan de identidad, y permanen-
cia en el tiempo a las distintas agregaciones de actores sociales.
Esta politicidad potencialmente creciente exige gran capacidad de proce-
samiento, est necesitada de auto-organizarse por medio del establecimiento
de prestaciones selectivas, de prioridades en sus posibilidades de reproduc-
cin, y de instrumentos que garanticen sus propias estrategias de accin. Exis-
te una tensin sistmica espontnea en el comportamiento de los actores so-
ciales por lograr prestaciones selectivas que sean eficaces y compartidas con
89
La teora del sistema poltico
9 Se establece entonces una distincin entre poder y coercin o violencia fsica. Poder es la capacidad
de motivar la accin de aquel a quien va dirigida la decisin, para que sta sea aceptada voluntaria-
mente. Existe poder el momento en que existe una voluntaria aceptacin de la decisin emitida, la re-
presin fsica o la violencia son recursos a los cuales puede recurrir el poder para facilitar la aceptacin
de determinadas prestaciones selectivas, pero el poder fracasa el momento en el cual tiene que recurrir
a la violencia. Al hacerlo, evidencia que no ha logrado motivar la aceptacin voluntaria del sujeto, que
no ha actuado con legitimidad. Sin embargo, en ltima instancia, los sistemas polticos se sostienen
sobre la amenaza del uso de la violencia; la represin fsica y la violencia cumplen un papel de alterna-
tivas a ser evitadas, pero estn siempre presentes de manera latente, prontas a ser utilizadas. En la po-
ltica y en los sistemas polticos, la amenaza cumple un papel fundamental en la integracin de com-
portamientos colectivos; muchos comportamientos se reproducen gracias al recurso de la amenaza ms
que al uso directo de la fuerza fsica. Para un tratamiento ms detenido sobre el tema Cf. Echeverra y
A. Menndez- Carrin (1994).
otros actores. La socialidad se presenta entonces como una compulsin, una
tensin que surge espontneamente y que acompaa a esta politicidad laten-
te sobre la cual va a trabajar el sistema poltico. La sociedad est necesitada de
gobierno, porque se reproducen condiciones de diferenciacin y heterogenei-
dad crecientes. El sistema poltico encuentra en esta dimensin profunda de
la reproduccin social su fuente espontnea de legitimidad.
Diferenciacin y sistema poltico
La diferenciacin que caracteriza a los procesos de modernizacin no tiene lu-
gar nicamente en el mbito de lo social, sino que emigra al mbito de lo po-
ltico, generando a su vez una complejidad de otro nivel, que podra, denomi-
narse como complejidad poltica o especficamente intra-sistmica. Si la com-
plejidad social supone un incremento sostenido de expectativas y demandas
sociales diversificadas que exigen atencin por parte del sistema poltico, por
complejidad poltica deberamos entender los procesos de diferenciacin y de
coordinacin institucional que el sistema poltico se procura para reducir la
complejidad social en base a la elaboracin e implementacin de decisiones.
Pero a la diferenciacin interna del sistema poltico le antecede como pre-
rrequisito lgico, la diferenciacin de lo poltico respecto de otros subsiste-
mas, como son el social y el econmico.
10
Esta estrategia de diferenciacin de
lo poltico respecto del sistema social y del sistema econmico, es seguramen-
te el rasgo central de la modernizacin poltica; sin embargo, el establecimien-
90
Julio Echeverra
10 La diferenciacin como dimensin central de los procesos de cambio y transformacin que estn en la
base de la modernizacin, supone la articulacin de diferentes principios o componentes de accin res-
pecto de los cuales la teora sistmica define construcciones analticas especficas. As en la clsica di-
visin de los tres subsistemas (econmico, poltico y social), a cada uno de ellos le corresponder una
particular especificacin funcional, y un particular criterio de racionalidad; en el caso de la economa
ste ser de tipo utilitarista (la maximizacin de la produccin de riqueza a travs de la afirmacin de
la competencia como dimensin de articulacin del mercado), en el caso de la poltica ser de tipo es-
tratgico (la consecucin de fines colectivos a travs de la produccin de decisiones vinculantes para
toda la colectividad), mientras ser de tipo expresivo en el mbito de lo social (la bsqueda de dimen-
siones simblicas de cohesin social que retuercen relaciones colectivas de solidaridad). La preserva-
cin de la diferenciacin funcional entre estos distintos subsistemas de accin se convertir en condi-
cin de permanencia de la organizacin democrtica, ya que una excesiva predominancia de uno so-
bre otro podra comprometerla y debilitarla. Cf. sobre estos cruciales aspectos, Parsons ( 1974: 13-41).
to de los lmites o fronteras entre estos distintos mbitos es de enorme com-
plejidad y tiene que ver con la instauracin de un conjunto de procedimien-
tos, a travs de los cuales el sistema poltico trata de inmunizarse respecto de
la influencia o de la presencia dominante de ciertas redes sociales o agregacio-
nes hegemnicas de intereses vigentes en los mbitos social y econmico.
La diferenciacin del sistema poltico respecto de los subsistemas social y
econmico, no solamente que permite traducir la complejidad social en com-
plejidad poltica, sino que genera un incremento de complejidad sistmica de
conjunto en cuanto introduce una nueva fuente de agregacin de poder que
neutraliza ya menudo compite con aquellas que surgen del mbito social y
econmico. Por ello, es propio del sistema poltico el procurarse mecanismos
y procedimientos que garanticen una mayor autonoma y mejor capacidad
de movimiento respecto de las otras fuentes de agregacin de poder.
El primer mecanismo que se perfecciona con la modernizacin poltica es
el que tiene que ver con la extensin y universalizacin del sufragio. Se trata
del primer signo de neutralizacin; el sufragio universal acta a la manera de
filtro a travs del cual las diferencias y asimetras sociales se anulan en el pro-
ceso de acceso de los actores sociales al campo decisional; canaliza a travs del
voto una produccin de legitimidad ms alta, justamente por el carcter uni-
versalizante del procedimiento electoral, que aquellas que puedan provenir de
los otros subsistemas, lo cual sin embargo no lo inmuniza respecto de deman-
das y expectativas que presionan por condicionar la elaboracin de decisiones
polticas.
11
Pero no es solamente el sufragio el mecanismo que permite promo-
ver equidad en el acceso al campo decisional; el sistema poltico promueve la
conformacin en su interior de un subsistema de representaciones que permi-
ta motivar y canalizar la participacin social en el mbito poltico, promovien-
do la traduccin de las demandas sociales en efectivas decisiones polticas.
91
La teora del sistema poltico
11 Fue Max Weber el primero en resaltar esta funcin de neutralizacin que cumple el derecho electoral
paritario, respecto de las diferencias que puedan establecerse en los mbitos sociales y econmicos;
...la paridad del derecho de voto...corresponde a la esencia del Estado actual. Solamente al Estado mo-
derno le corresponde el concepto de ciudadano.... el derecho electoral paritario no significa sino que,
a este punto de la vida social, al individuo ya no se le debe considerar, como en el pasado, segn su
particularizarse en determinadas colocaciones profesionales y familiares y segn las diversidades de su
condicin material o social, sino justamente slo como ciudadanos, ...ello constituye, segn su sen-
tido, un cierto contrapeso a las inevitables desigualdades sociales producidas no por cualidades natu-
rales, sino ms bien, a menudo, en las ms estridentes desproporciones respecto a ellas, por las condi-
ciones sociales... Cf. Weber( 1919: 27-29).
La teora del sistema poltico redefine la funcin que tena la divisin de
poderes en las teoras polticas tradicionales; poderes que representaban en el
campo poltico diferenciaciones clasistas propias del ordenamiento social, pa-
san a convertirse en funciones o estructuras de un mismo ordenamiento sist-
mico. Esta diferenciacin funcional entre representacin (legislativo), admi-
nistracin (ejecutivo) y control (judicial), refleja una particular forma de con-
duccin de politicidad en el proceso decisional, por medio de la cual la in-
fluencia poltica de las demandas sociales y econmicas ingresan por el siste-
ma de representaciones en el cual sufren una dinmica de procesamiento y de
abstraccin poltica; los intereses restringidos o parciales (partidarios) se arti-
culan y priorizan en un programa de realizaciones que consiste en una orien-
tacin de acciones para la administracin pblica, la misma que deber preci-
sarlas ulteriormente a travs de procedimientos tcnicos especficos.
Mientras en el campo representativo es legtima la presencia de los intere-
ses sociales y stos articulan una propia racionalidad parlamentaria, en el
campo de la administracin pblica dicho influjo se reduce hasta desaparecer
en el acatamiento y en la conformidad a las normas de los procedimientos ad-
ministrativos. En esta caracterizacin, el influjo poltico en la funcin judicial
est terminantemente prohibido; de esta manera se consume el punto ms al-
to de abstraccin poltica, al permitir que esta funcin se convierta en legti-
ma instancia de control constitucional, logrando de esta forma un adecuado
equilibrio organizacional interno para el sistema poltico.
En base al logro de los requisitos antes anotados, el sistema poltico logra
diferenciarse del mbito de lo social, autonomizarse respecto de las presiones
sociales y econmicas, y puede finalmente absolver su tarea central, que es la
de producir decisiones polticas. De esta manera se cumplen las funciones de
interaccin concretas entre el sistema poltico y los actores sociales a nivel ms
general, en cambio, podemos hablar de que el sistema poltico, al procesar de-
mandas y devolverlas al ambiente social bajo forma de decisiones, lo que ha-
ce es producir poder social, esto es, desarrollar, cultivar y generar bases de
poder, incrementando la capacidad de reproduccin social al fomentar en los
actores sociales comportamientos que vehiculizan y promueven la combina-
cin entre elaboracin de demandas y decisiones polticas.
92
Julio Echeverra
Autonoma y legitimacin del sistema poltico
La autonoma del sistema poltico no significa su total separacin del cuerpo
social y de las dinmicas econmicas; al contrario, de estas fuentes proviene la
politicidad que el sistema transforma en condicin poltica. Sin embargo, la
politicidad que emerge como demanda de los mbitos sociales y econmicos
podra introducirse en el campo decisional y alterar el sentido sistmico que
consiste en la salvaguardia del inters colectivo.
12
Para neutralizar estos fen-
menos, el sistema poltico no solamente que estructura normativamente me-
canismos de control y de correccin, sino que filtra a travs de procesos de
abstraccin institucional, la influencia poltica que legtimamente presiona
para ingresar en el campo decisional.
Este fenmeno tiene que ver con el procesamiento de demandas e intere-
ses que no son necesariamente portadores de intenciones universalizantes, si-
no que, por el contrario, se caracterizan por su individualidad e inmediatez.
La tarea del sistema poltico es justamente la de neutralizar el carcter inme-
diatista individualizante de las demandas, ubicarlas en un mbito en donde
stas se prioricen y se coordinen bajo una perspectiva colectiva y de efectiva
realizacin en el tiempo. Ello supone que el sistema poltico desarrolle un con-
sistente proceso de abstraccin estructural, que le permita predisponer la
elaboracin de sus propios criterios selectivos, y por tanto la instauracin de
mecanismos cognoscitivos y motivacionales respecto de las demandas sociales,
que le garanticen el logro de una propia idoneidad en su capacidad de respues-
ta a las presiones sociales y econmicas.
93
La teora del sistema poltico
12 La distincin entre las esferas de lo pblico y lo privado es uno de los rasgos centrales de la moderni-
zacin poltica, implica el establecimiento de una diferenciacin de roles claramente estipulada para
aquellos actores que intervienen en el mbito de la institucionalidad. Este aspecto constituye uno de
los nudos de mayor complejidad poltica, pues tiene que ver con las dificultades por diferenciar tajan-
temente en la actuacin de las personas concretas su comportamiento como actores sociales o polti-
cos. Una persona que ocupa cargos polticos o administrativos no deja de pertenecer (por el mero he-
cho del cumplimiento de esa funcin) a determinados grupos sociales, o de responder a especficos in-
tereses individuales o de grupo. El problema podra reducirse a determinar en qu medida el actor po-
ltico neutraliza o reduce al mnimo la presencia de motivaciones que provengan de intereses estricta-
mente privados, referidos a su inmediato mbito de reproduccin, y de cmo esta neutralizacin se
realice en favor de la preeminencia del inters pblico o colectivo. Una insuficiente diferenciacin en
este campo evidencia las complejidades propias de la conformacin de la ciudadana poltica, y est en
s origen de la corrupcin poltica y, por esta va, de la erosin de la legitimidad sistmica.
La autonoma del sistema poltico puede ser entendida en dimensiones de
distinto orden. En primer lugar, el sistema poltico debe articular su propio
tiempo poltico, lo cual significa procurarse, a travs de procedimientos es-
pecficos, el tiempo necesario para responder a las demandas sociales, para ar-
ticular el proceso complejo de cognicin, dimensionamiento de las mismas en
el contexto global y predisposicin y elaboracin de decisiones congruentes
con la especificidad y alcance de la demanda social. El proceso de elaboracin
decisional supone agilidad de respuestas -especialmente cuando el nivel de
amenaza o de presin es altamente intenso- pero tambin articulacin de las
mismas en un campo analtico de mediano o largo plazo. Una insuficiente au-
tonoma en este aspecto puede conducir al cortoplacismo como desviacin
sistmica a efectos del logro de una rapidez decisional, fenmeno sumamente
recurrente, en especial cuando los sistemas polticos carecen de procedimien-
tos institucionalizados de cognicin de la estructura social y del campo posi-
ble de articulacin de demandas y expectativas sociales, Por otro lado, en la
inexistencia de este espacio de autonoma, la renuncia al cortoplacismo
puede resultar sumamente contraproducente, ya que corre el riesgo de obsta-
culizar, desde las estructuras del sistema poltico, la necesaria dinamia e inno-
vacin de los procesos sociales y econmicos; en este caso, el sistema, lejos de
reducir la complejidad social, la estara incrementando, al tiempo que fomen-
tara la posible recurrencia al procesamiento de demandas por canales y pro-
cedimientos ajenos a l.
13
Una adecuada diferenciacin estructural del sistema poltico favorece en-
tonces las relaciones entre legitimidad y racionalidad del funcionamiento sis-
tmico; lo cual nos conduce a otro requisito bsico, que tiene que ver con la
necesaria mantencin y reproduccin de un mnimo de legitimidad que le
permita al sistema poltico gozar de una suficiente aceptacin y reconocimien-
to que supere la pura lgica del intercambio, por la cual ambiente social reti-
ra o entrega consenso en base a la satisfaccin o rechazo de determinadas de-
mandas y expectativas; el sistema poltico debe procurar escapar de la lgica
inmediatista del intercambio poltico, generando una reserva de lealtad que
94
Julio Echeverra
13 Fenmenos como el clientelismo o el populismo encuentran en este tipo de bloqueo institucional
las condiciones propicias para su fortalecimiento y expansin; en mucho, fenmenos como el patri-
monialismo, la lgica prebendataria, el personalismo o clientelismo deberan encontrar en estas
dimensiones su razn explicativa, ms que en supuestas caractersticas conductuales inherentes a la na-
turaleza de determinados actores, grupos o clases sociales.
pueda ser movilizada en ltima instancia.
14
Esta dimensin, como en el caso
ya analizado del tiempo poltico, es fundamental para preservar la capacidad
sistmica de afirmar intereses universalizantes y no inmediatistas frente a las
naturales presiones corporativas que se desatan por la misma diferenciacin
creciente que caracteriza a los sistemas social y econmico.
15
Diferenciacin interna del sistema poltico
La diferenciacin intra-sistmica, en cuanto es respuesta a la complejizacin y
diferenciacin del ambiente, nos introduce en el reconocimiento de las cone-
xiones lgicas e histricas que acompaan a la constitucin de las estructuras
internas del sistema poltico. En general, podramos hacer referencia a un lar-
go proceso de democratizacin de las decisiones polticas que acompaa la
historia institucional de la sociedad moderna. Como caracterstica central de
este proceso general cabe resaltar la constitucin y perfeccionamiento de las
formas y mecanismos de representacin y su vinculacin con las estructuras
burocrtico-administrativas.
Los mbitos de representacin, as como su progresiva afirmacin sobre
las dimensiones administrativas, nos hablan del crecimiento y complejidad de
dimensiones de lo social; sin embargo, dicha diferenciacin, que puede pre-
sentarse bajo la forma de la tradicional contraposicin entre sociedad y Esta-
do, se conforma en la teora del sistema poltico como interrelacin sistmica
entre estructuras diferenciadas, cuyas relaciones se articulan en base a princi-
pios de diferenciacin y autonomizacin funcionales.
95
La teora del sistema poltico
14 Los procesos de legitimacin del poder no se reducen de ninguna manera a la satisfaccin de deman-
das sociales, vistas stas en su reducida dimensin economicista. La demanda social se diferencia de la
econmica en cuanto es portadora de una reivindicacin de identidad y de reconocimiento colectivo
que solamente puede ser satisfecha a travs de la participacin social en los procesos decisionales; una
adecuada articulacin de la participacin social en los procesos decisionales puede permitir acumular
una reserva de legitimidad que es necesaria para enfrentar los desafos crticos a los cuales puede verso
expuesto el sistema poltico, al responder a la continua modificacin e innovacin de los sistemas so-
cial y econmico. Cf. Rusconi (1985: 88).
15 En este sentido, el sistema poltico no puede apoyarse o hacer referencia a motivaciones individuales
o exclusivas de determinados grupos sociales, as como tampoco adherir a referentes simblicos exclu-
yentes, como podran ser determinadas convicciones ideolgicas o determinados clculos de ventajas
econmicas; debe combinar de manera flexible motivaciones de distinta procedencia, y remitirse, tam-
bin de manera flexible, a diversos referentes materiales o simblicos.
La modernizacin poltica, en cuanto proceso de diferenciacin, incide en
el campo institucional, transformando desde su interior su propia conforma-
cin estructural. En las sociedades premodernas, la administracin burocrti-
ca se caracteriza por la emisin o produccin de decisiones que siguen deter-
minados criterios de justicia definidos en base a determinaciones no polticas;
decisiones que apuntan a la reproduccin de redes de parentesco hegemni-
cas, y que acuden a la afirmacin incontrovertida de verdades de orden divi-
no y metafsico como mecanismos de auto-legitimacin. El carcter cerrado y
reiterativo, tanto de la reproduccin de las redes de parentesco dominantes co-
mo de las estructuras de rituales y creencias del pensamiento religioso, vuelve
extremadamente resistentes e inmunes a las estructuras de dominacin buro-
crticas. Una modificacin de esta situacin deber esperar al desgaste y ero-
sin internos de los mecanismos de organizacin social basados sobre el pa-
rentesco, as como a la diferenciacin interna de las formas religiosas domi-
nantes.
16
Contrario a lo que podra suponerse, la gnesis de la representatividad po-
ltica est en esta bsqueda de legitimacin y sustento para las opciones deci-
sionales que promueven las estructuras administrativas. Pero lo que constitui-
r una estrategia de funcionalizacin legitimante para la administracin buro-
crtica, luego se convertir en espacio de antagonismo que canalizar el des-
contento y la disidencia respecto de las decisiones emanadas por la adminis-
tracin. La representacin, de estructura de apoyo legitimatorio de las decisio-
nes administrativas, se convierte en espacio de la oposicin poltica, inaugu-
rando con ello el paradigma dual de la poltica moderna, escindido entre opo-
sicin y gobierno, entre representacin y gestin administrativa.
17
96
Julio Echeverra
16 La erosin de estas fuentes de legitimidad generar incerteza y variabilidad en los presupuestos de ar-
ticulacin de las decisiones burocrticas, por lo cual, luego de una fase transitoria de afirmacin de mo-
delos autolegitimantes, surgir la exigencia para la misma administracin burocrtica de crear nuevas
fuentes de sustentacin y de aceptacin para sus opciones decisionales. De esta manera, la diferencia-
cin interna de las mismas fuentes de legitimacin tradicionales inducir tensiones de diferenciacin
y complejizacin en las estructuras burocrticas, las cuales debern procurarse una estructura especfi-
ca de representacin que genere aceptacin para las decisiones administrativas.
17 Lo que inicialmente fue una prolongacin por diferenciacin de las instituciones administrativas,
pronto se convertir en contraposicin entre sociedad y Estado, como dimensiones enfrentadas de di-
fcil y compleja articulacin institucional. Esta contraposicin articula toda la poca del iluminismo,
y sobre esta base se sustentan todas la ideologas revolucionarias, como conquista o desmontaje del
poder estatal, a partir de la sociedad organizada como movimiento revolucionario. Este paradigma
articular la lgica del enfrentamiento poltico hasta bien entrado el presente siglo; ser posteriormen-
La poltica en la fase post-iluminista comienza a girar sobre la modifica-
cin de los paradigmas clsicos; ya no ser eje central la instrumentalizacin
del mbito de la representacin por parte de las estructuras administrativas, ni
tampoco la contraposicin dialctica excluyente entre sociedad y Estado. Aho-
ra, la lgica poltica se caracterizar por perfeccionar la articulacin funcional
entre estructuras diferenciadas dentro del mismo mbito de lo poltico.
Esta migracin de complejidad que articula la diferenciacin interna del
sistema poltico absuelve dos imperativos funcionales y organizativos; uno, el
establecimiento de procedimientos que organicen las relaciones entre las es-
tructuras del sistema poltico y las estructuras sociales, que se expresan en un
conjunto diversificado de demandas y expectativas; y dos, la recepcin y pro-
cesamiento intra-sistmico de las demandas y expectativas que el sistema po-
ltico ha recibido en su interaccin con el ambiente social; en ambos casos se
trata de la conformacin de procedimientos normativos que regulan las rela-
ciones entre las estructuras centrales del sistema poltico: el subsistema repre-
sentativo, y el subsistema de la administracin pblica.
Estas dos estructuras tienen como tarea la organizacin del proceso deci-
sional, combinando la elaboracin de demandas y expectativas con la produc-
cin de decisiones administrativas. Se trata de tareas especficas, cada una de
las cuales posee sus propias caractersticas y sus propios mbitos de constitu-
cin y reproduccin; ambas obedecen a lgicas propias, por lo cual se confor-
man como verdaderos subsistemas; se trata de estructuras que procesan infor-
maciones y que son interdependientes, en cuanto las funciones que cada una
desarrolla se convierten en premisas de funcionamiento para la otra; la com-
plejizacin sistmica se caracteriza justamente por el surgimiento de funcio-
nes separadas pero al mismo tiempo necesitadas de coordinacin y comple-
mentacin.
En lo que respecta al primer mbito de relaciones, el que se establece en-
tre el sistema poltico y las demandas y expectativas sociales la teora sistmi-
ca y la teora decisional introducen modificaciones tendientes a superar el tra-
dicional reduccionismo de la doctrina de la divisin de poderes; esta doctrina
es insuficiente, ya que supone que el proceso decisional tenga lugar en las es-
tructuras formales del Estado, en sentido verticalista y unidireccional, sin ana-
97
La teora del sistema poltico
te la lgica del welfare aquella que modificar el paradigma de la contraposicin sociedad-Estado por
el de la colaboracin y compenetracin creciente de sus estructuras.
lizar el complejo proceso de elaboracin de selecciones que se da con anterio-
ridad en los mbitos de lo social y de lo econmico.
18
Esta innovacin es de
fundamental importancia porque remite a la inteleccin de las verdaderas
fuentes de legitimidad, que por lo general estn por detrs de conceptos co-
mo los de soberana o de voluntad popular, fuentes de produccin de le-
gitimidad que son las nicas que permiten identificar el sentido, la direccin
y el fundamento mismo de las decisiones polticas. Se trata de referentes cen-
trales a los cuales remitir la accin decisional, para establecer mecanismos ade-
cuados de control y rendicin de cuentas, as como a los cuales acudir para
dotar de legitimidad y aceptacin a las decisiones administrativas.
El sistema de partidos polticos
EI sistema representativo o sistema poltico -partidario absuelve fundamental-
mente la tarea de traducir la demanda social en demanda poltica, o lo que es
lo mismo, el poner la demanda a social bajo forma de programa poltico par-
tidario. Ello supone la organizacin de la participacin social en el seno de las
estructuras partidarias, o en su defecto, la capacidad de stas en conocer, inte-
riorizar y hacer suyas las demandas diversificadas de los actores sociales. Es-
tructurar dichas demandas en programa poltico significa elaborar un mode-
lo de reduccin de complejidad, que gozar de legitimidad en la medida en
la cual cuente con una dosis alta de participacin y reconocimiento colectivo;
pero ello nos conduce a su segunda dimensin, volver poltica una demanda
social significativa ponerla en juego de elaboracin de una decisin adminis-
trativa, ponerla sobre el tapete de su efectiva materializacin y concretizacin
por parte del subsistema administrativo.
Esto supone canalizar el flujo de politicidad al interior de las estructuras
del sistema poltico; conducir por lo tanto las demandas sociales bajo forma
98
Julio Echeverra
18 La doctrina de la divisin de poderes es insuficiente (...) sobre todo porque ilumina slo una parte
de la realidad poltica, solamente una parte de los procesos que seleccionan decisiones. Su horizonte
permanece limitado a aquella parte del sistema poltico que se define como government, a aquellos
cargos que asumen la competencia de producir decisiones vinculantes. (...) Si nos acercamos al proble-
ma a travs de la teora de sistemas, de la teora decisional, inmediatamente se intuyen tales defectos.
Se ve de esta manera que no es tomada en consideracin la poltica en su conjunto como poltica de
partidos. (Cf. Luhmann: 57.)
de programa partidario al interior de la racionalidad parlamentaria, que per-
mita la discusin, confrontacin y priorizacin de demandas, articuladas ba-
jo forma de programas por los distintos partidos polticos; y elaborar a mane-
ra de sntesis indicaciones generales de poltica que debern asumirse por la
administracin pblica. La funcin del sistema representativo consiste en la
elaboracin de premisas polticas que debern ser asumidas por la administra-
cin pblica, como indicaciones generales de poltica que la administracin
deber precisar ulteriormente.
Por ltimo, a travs de la conformacin del sistema poltico representati-
vo, las relaciones entre ste y la administracin pblica se especializan y se es-
pecifican funcionalmente; la administracin pblica queda relegada a la tarea
de elaboracin y ejecucin de decisiones en base a las indicaciones polticas
que provienen del mbito representativo; de esta forma se le releva de la tarea
de procurarse directamente legitimacin para sus actos decisionales. La admi-
nistracin pblica deja de constituirse directamente en instrumento de pro-
duccin de legitimidad, y pasa ms bien a convertirse en estructura que utili-
za la legitimidad producida por el sistema representativo. De manera indirec-
ta y mediata, participa tambin de la legitimacin del sistema poltico, en la
medida en la cual, utilizando criterios de planificacin y tcnicas decisionales
referidas a objetivos y programas, vuelve operativas y realizables las demandas
y expectativas sociales que han sido presentadas y elaboradas en el sistema re-
presentativo. De este modo, la administracin pblica gana en autonoma, en
cuanto puede elaborar sus procesos decisionales sin obstaculizar sus actos por
una permanente atencin a sus repercusiones polticas, as como se vuelve
tambin inmune a las presiones directas de los grupos de inters o de los in-
tereses corporativos. Esta especificacin funcional permite potenciar en auto-
noma decisional, al tiempo que sus actuaciones son ms visibles por los acto-
res polticos ante quienes recurrentemente debern rendir cuentas de sus lo-
gros y alcances.
Sistema poltico y generacin de consenso
De esta manera, accedemos a uno de los temas cruciales del funcionamiento
del sistema poltico que es el de la produccin de consenso. La diferenciacin
creciente trae consigo una heterogeneidad de puntos de vista y de proyeccio-
99
La teora del sistema poltico
nes de realizacin que vuelve extremadamente compleja la conformacin de
fuertes consensos o de convicciones comunes ampliamente compartidas. La
diferencia social no solamente que es fuente de complejidad para el sistema
poltico, sino que es portadora de una intrnseca tendencia a la explosin de
particularismos, de perspectivas limitadas, reducidas a los propios campos de
reproduccin en los cuales acontece la vida social.
19
Esta situacin favorece en muchos casos la capacidad de reconocimiento
puntual de los contextos locales, e incluso ntimos, en los cuales acontece la
reproduccin social; proyecta formulaciones de alto contenido simblico que
fortalecen los nexos de solidaridad en campos restringidos, pero debilita la ca-
pacidad de agregacin de consensos y de voluntades colectivas, requisito que
en cambio es fundamental para ingresar al campo decisional. Lo que es refor-
zamiento de las capacidades de interaccin social se vuelve fuente de comple-
jidad para la reproduccin del sistema poltico, el mismo que deber perfec-
cionar y volver ms permeables sus propias estructuras de integracin y de re-
lacionamiento con el mbito de lo social.
La caracterstica especfica del sistema poltico como instancia que produ-
ce poder a travs de decisiones vinculantes, se orienta en direccin a la necesi-
dad de enfrentar este tipo de complejidad, para lo cual su estrategia no se redu-
cir a la exclusiva neutralizacin de la posible impugnacin a las estructuras sis-
tmicas que podra desprenderse de ese tipo de comportamiento social, sino
que buscar orientar el campo de comportamientos y modificar sus propias es-
tructuras de integracin y de canalizacin de demandas, perfeccionando el pro-
ceso de traduccin de expectativas y demandas en decisiones polticas legtimas.
En el un caso, se hace referencia a la necesidad de orientarse y de orientar
los temas sobre los cuales se decide o se dirige el proceso de elaboracin de de-
cisiones; y en el otro, al imperativo de captar las motivaciones que inducen el
comportamiento de los actores sociales, de modo que las decisiones que se es-
tablezcan reorienten dichas expectativas sobre la base de una adecuada con-
100
Julio Echeverra
19 Es como respuesta a esta lgica de diferenciacin que la bsqueda de identidad; aparece como fen-
meno central en las sociedades complejas la modernizacin pone en juego el aparecimiento de la dife-
rencia como estrategia de identidad, la misma que est en la base del surgimiento de una multicidad
de movimientos sociales, cada uno de los cuales postula una propia disposicin a otorgar sentido y a
construir su propia estrategia identificatoria; fenmeno que trae consigo, en muchos casos, una fuer-
te tendencia a la autorreferencia y al desentendimiento respecto de las estructuras de formacin de ciu-
dadana y de valores colectivos. Cf. sobre este y otros temas vinculados con la identidad de los movi-
mientos sociales, A. Melucci (1992).
gruencia entre demanda social y respuesta sistmica. En ambos casos se trata
de respuestas sistmicas -si bien en dos dimensiones de abstracciones distin-
tas, referidas la una a los contenidos de la accin, la otra a sus formas- a pro-
blemas que la sociedad presenta como expectativas a ser resueltas en base a de-
cisiones polticas.
Cuando la sociedad se expresa a travs de los movimientos sociales, poli-
tiza sus demandas presentndolas como objeto de decisiones polticas, pero al
hacerlo sin reconocer los campos externos a sus propias dimensiones restrin-
gidas, debilita su capacidad de impacto y de incidencia en la toma de decisio-
nes. Esta caracterstica es seguramente la que genera mayores problemas al
funcionamiento del sistema poltico, porque pone sobre el terreno de la cons-
truccin de decisiones, la presencia de una estructural tendencia a la falta de
fundamentos legtimos sobre los cuales sustentar el proceso decisional. La de-
bilidad de los consensos hace que el sistema poltico deba orientarse con ma-
yor dificultad en el conjunto de problemticas sociales, por lo cual deber per-
feccionar ulteriormente su capacidad selectiva, apuntando a garantizar o con-
dicionar su respuesta a la capacidad de aceptacin o rechazo de los actores so-
ciales, ya que uno de los objetivos centrales de la reproduccin del sistema po-
ltico ser el de ubicar la perspectiva de la solucin de demandas a su funcio-
nalizacin como produccin de legitimidad sistmica.
Si bien la tarea central del sistema poltico consiste en reducir la comple-
jidad social, en realidad esta complejidad emigra hacia las estructuras sistmi-
cas, por lo cual, reducir la complejidad social significar complejizar la articu-
lacin sistmica, en el sentido de volver ms elaborada la capacidad de res-
puesta de las estructuras del sistema poltico.
Breve excursus sobre la nocin de gobernabilidad
Una teora de la gobernabilidad, adecuada a las condiciones actuales de com-
plejidad de los procesos polticos, debe necesariamente hacer referencia a por
lo menos dos elementos centrales: el primero que nos remite a la gobernabi-
lidad como proceso de produccin de decisiones, el segundo, derivado de
ste, que hace referencia a la reduccin de complejidad como disminucin de
la incerteza y de la contingencia en los procesos de reproduccin social.
101
La teora del sistema poltico
Ambas dimensiones estn estrechamente vinculadas: reducir la compleji-
dad social a travs de procesos decisionales significa transformar la demanda
social en demanda poltica; fenmeno que supone la estructuracin de ade-
cuados canales de procesamiento y transmisin de decisiones desde el mbito
de una sociedad que se diversifica y complejiza y por lo tanto incrementa la
produccin de demandas- a la del sistema poltico, que sobre la realidad de
esas demandas prioriza, elabora, planifica y decide polticamente.
El proceso decisional acontece no solamente en el mbito de los rganos
de poder, esto es en el campo de la institucionalidad poltica, sino que tiene
sus fundamentos y su punto de origen en el mbito de la sociedad y de la ge-
neracin de demandas; es en este campo donde da inicio el proceso decisio-
nal. Afirmar una demanda significa articular acuerdos, producir consensos ha-
cia esa orientacin o definicin de polticas consenso que deber ser utilizado
para volver efectiva la demanda como decisin poltica ya en el campo exclu-
sivo de la institucionalidad.
Sin embargo, este es un proceso que no est excento de dificultades, por-
que la elaboracin decisional supone la afirmacin de determinadas opciones
y por lo tanto la negacin o exclusin de otras; tomar decisiones significa pro-
ducir y consumir consenso. Pero ambas dimensiones, tanto aquella que se re-
fiere a la elaboracin de demandas como la que hace alusin a la articulacin
de las decisiones, supone poner en juego capacidades selectivas; no todas las
demandas pueden afirmarse, ni todas las decisiones pueden abarcarlas exhaus-
tivamente; gobernar significa entonces procesar consensos y disensos, tanto de
quienes se ven favorecidos por la opcin decisional, como de aquellos que
son excluidos en dicha operacin selectiva. Una adecuada congruencia entre
la decisin y la demanda refuerza la tarea de produccin de legitimidad, en
cuanto permite retroalimentar la generacin de consensos.
La tarea de gobernar tiene que ver entonces con la capacidad de adecuar,
de manera flexible y permanente, los niveles de consenso y de disenso frente
a determinadas opciones decisionales; flexibilidad que supone como condi-
cin el no cerrar definitivamente la posibilidad de afirmacin de otras opcio-
nes y demandas, sino al contrario, capacidad de orientacin en medio de los
conflictos y de incidencia en los mismos para modificar su sentido en direc-
cin al incremento de poder poltico y de poder social. Incrementar la capa-
cidad decisional del sistema poltico quiere decir reforzar las capacidades se-
lectivas de la sociedad, y producir indicaciones de accin que puedan ser per-
102
Julio Echeverra
cibidas y canalizadas por el sistema poltico.
El proceso decisional, por lo tanto, tiene lugar en las estructuras sociales
constitutivas de los actores, pero asume en el mbito de lo poltico su especi-
ficacin funcional. Estructurar el proceso decisional significa instaurar una
compleja articulacin de esfuerzos colectivos que involucra tanto las identida-
des y comportamientos de los actores sociales, como las prestaciones propias
de las estructuras institucionales.
Gobernar supone articular, procesar organizar un poder social que est re-
partido y que se genera de manera difusa en el conjunto del tejido social. Se
trata de un poder de naturaleza no poltica y de difcil politizacin, ya que
tiende a concentrarse en mbitos decisionales especficos, muchas veces reclui-
dos en dimensiones micro-sociales, y cuya caracterstica central no es la de
transmitir selecciones entre mbitos diferenciados y a menudo antitticos-
como es la funcin del poltico sino aquella de detener la emisin de deci-
siones en sus propios mbitos reproductivos.
Es en respuesta a este tipo de complejidad que se constituye como fun-
cin central del sistema poltico la produccin de poder poltico, que podra
ser entendida tambin como proceso de centralizacin y concentracin de la
capacidad decisional.
20
Seguramente esta es la dimensin ms problemtica
para la gobernabilidad del sistema poltico: la existencia de una suerte de en-
tropa del sistema social, que en su desarrollo difunde poderes no siempre po-
litizables.
21
103
La teora del sistema poltico
20 Esta bsqueda de centralizacin puede conducir al autoritarismo como resultado de la neutralizacin
del poder social y de sus diversificadas formas de reivindicacin de soberana. El fenmeno autoritario
se presenta como respuesta a la deflacin de poder, esto es, a un tipo de participacin que no cristali-
za en instancias organizadas de formulacin y presentacin de demandas, y que por tanto no sustenta
ni legitima al proceso decisional. Quien ocupa las instancias de decisin poltica posee muy poco po-
der para emplearlo eficazmente, y por ello acude a la utilizacin de medidas de fuerza que compensan
o substituyen los canales institucionales democrticos d procesamiento de demandas y de produccin
de legitimidad poltica.
21 Como respuesta a este tipo de problemas, el sistema poltico tiende a extremar la politizacin de la res-
puesta a las demandas sociales, fenmeno que puede conducir a soluciones no adecuadas o contrapro-
ducentes para el efecto de generar decisiones legtimas; y ellas pueden ser: 1) la extensin de la esfera
jurdica a mbitos cada vez ms numerosos y especficos, con lo cual se producen fenmenos de hiper-
normativizacin (sobrecarga y sobreposicin de normas jurdicas) que bloquean y dificultan el proce-
so decisional; 2) la extensin de la participacin democrtica, entendida como garanta para la pre-
sentacin de demandas, sin articular la solucin de las mismas a los campos decisionales del sistema
Para enfrentar este tipo de complejidad, el sistema poltico responde di-
versificando su conformacin estructural. Separa y combina funcionalmente
los procesos de produccin de legitimidad y de utilizacin de la misma, de re-
presentacin y de administracin, de elaboracin de demandas y conforma-
cin de respuestas o decisiones polticas. Esta tarea ya no ser exclusiva de la
administracin pblica, la cual articular sus decisiones no de manera arbitra-
ria e indeterminada, sino que precisar su intervencin al interior de un cam-
po decisional (o de creacin de premisas decisionales) previamente estructu-
rado en el subsistema representativo.
La estructuracin del sistema poltico combina entonces representacin y
administracin en una secuencia que va de la elaboracin de demandas y ex-
pectativas -tarea que realiza el sistema de partidos- a la elaboracin de decisio-
nes -procesamiento que adviene en el mbito de la discusin parlamentaria-
las cuales debern ser implementadas y precisadas ulteriormente a travs de
una instrumentacin tcnica especficamente dispuesta para ello -tarea propia
de la administracin pblica-.
22
La gobernabilidad es, en lo fundamental, un proceso organizativo orien-
tado a garantizar la suficiente capacidad decisional que permita la innovacin
y diferenciacin social, e impida al mismo tiempo que degenere en desarticu-
lacin y ausencia de sentido y de orden colectivo. Pero si la gobernabilidad
implica capacidad decisional, no debe articularse por encima de los reales pro-
cesos de generacin de sentido y de configuracin de opciones decisionales
que se conforman en la sociedad civil; ambos niveles requieren perfeccionar
sus interrelaciones funcionales, para combinar eficiencia decisional con legiti-
midad del comportamiento institucional.
La llamada crisis de gobernabilidad tiene relacin con la complejizacin
de la sociedad, entendida como diversificacin y extensin de una multiplici-
104
Julio Echeverra
poltico ms amplio; y por ltimo, 3) la exacerbacin de ofertas por parte de los actores polticos en
busca del consenso y de la legitimacin de sus opciones decisionales, lo que degenera en un incremen-
to de la competencia entre actores polticos, reforzando tendencias al conflicto ms que a la coopera-
cin y a la generacin de consensos. Cf. Scamuzzi ( 1982 :98) y Echeverra ( 1991).
22 El carcter del rgimen poltico presidencial o parlamentario establece el nfasis en la definicin del
campo decisional. En el caso del presidencialismo, el eje decisional recae en el ejecutivo, mientras que
el parlamento reduce su funcin a las tareas de control y fiscalizacin, participando en la elaboracin
del programa de gobierno slo a travs de la aprobacin presupuestaria; en el caso del parlamentaris-
mo, en cambio, el programa resulta de un equilibrio consensual alcanzado entre las fuerzas polticas
que lo integran. Cf. ms adelante, captulo 5, p. 113
dad de contextos de experiencia, que no necesariamente son portadores de si-
milares lgicas reproductivas. Esa diversidad creciente se expresa a su vez ba-
jo la figura de una multiplicidad de formas valorativas, que pugnan por expre-
sarse y definir, cada cual a su manera, el sentido de la vida colectiva. Lo que
resulta de estas dinmicas es una extrema fragilidad en la produccin de con-
sensos sociales y la dificultad para estabilizar acuerdos permanentes que pue-
dan garantizar el sustento legitimatorio necesario para el proceso decisional.
En ausencia de grandes narraciones o construcciones colectivas de senti-
do, las sociedades contemporneas deben depositar la posibilidad de recono-
cerse como proyecto colectivo en la articulacin de procedimientos normati-
vos. No se trata de anteponer uno de entre los mltiples sentidos en pugna
como el sentido o proyecto hegemnico, sino al contrario, garantizar la coe-
xistencia de mltiples opciones para posibilitar y dejar abierta la innovacin y
el perfeccionamiento del sistema en su conjunto.
Bibliografa
Bobbio, N. 1976. La Teoria delle forme di Governo, nella storia del pensiero po-
ltico. Torino.
Bobbio, N. 1985. Stato, governo, societ. Per una teoria generale della politica.
Einaudi: Torino .
Echeverra, J. 1991. Modernizacin y gobernabilidad en el Ecuador: dilemas
y perspectivas, en Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales. Quito:
FLACSO.
Echeverra, Julio y Amparo Menndez- Carrin. 1994. Violencia en la Regin
Andina: el caso de Ecuador. Quito: FLACSO.
Gallino, L. 1987. Lattore sociale. Biologia, cultura e intelligenza artificiale. To-
rino: Einaudi.
Kosellek, R. 1959. en Kritik und Krise. Ein Beitrag zur Phatogenese der bur-
gerlichen Welt, Munchen 1959, trad. lt. 1972
Luhmann, N. 1983. Iluminismo sociolgico, Milano: II Saggiatore.
Luhmann, N. 1995. Macht. Stuttgart: Ferdinand Enke verlag. 1995: trad cast.
Anthropos .
Luhmann, N. S-f. Politische Planung.
105
La teora del sistema poltico
Melucci. 1992. Che cosa e nuovo nei nuovi movimenti sociali?, Dipartimen-
to di Poltica Sociale, Universit di Trento, Edizioni Universitarie Patavi-
ne: Trento
Parsons, T. 1974. The System of Modern Societies, Prentice-Hall N. Jersey,
1971, trad. Cast. El sistema de las sociedades modernas. Mxico, pp. 13-41.
Rusconi, G. E. 1985. Intercambio poltico y pacto poltico en Problemas de
Teora Poltica. Instituto de Investigaciones Sociales. Mxico: UNAM.
Scamuzzi, Sergio. 1982. I rischi del potere nelle societ avanzate, en Ricer-
che Politiche, (AA.VV.) Milano: II Saggiatore.
Weber, M. 1919. trad. lt. Parlamento e Governo nel nuovo ordinamento della
Germania. Bari: Laterza.
106
Julio Echeverra