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Propuesta Nacional de Vivienda (PNV) - El Salvador, Enero, 2004

Propuesta Nacional de Vivienda (PNV) - El Salvador, Enero, 2004

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Los elementos estructurantes de esta Propuesta son:

1) Crear incentivos e instrumentos para una profunda transformación de los hábitos de AHORRO, especialmente considerando los beneficiarios de remesas y el sector de ingresos variables,

2) Potenciar la inversión publica, mediante la eliminación de subsidios implícitos y la ponderación de los impactos negativos de la no participación oportuna del estado en la solución del déficit habitacional. Recíprocamente, se propone el BONO habitacional, como un sistema de subsidios transparente, directo, focalizado, que complementa la capacidad de pago de los compradores y que le da poder a la demanda,

3) Viabilizar el acceso al CRÉDITO para vivienda a todos los salvadoreños, con especial atención a los beneficiarios de remesas y el sector de ingresos variables,

4) Garantizar que la cartera hipotecaria cumple con los mas altos estándares de originación para que los títulos valores que se emitan con respaldo en dicha cartera constituyan opciones seguras de inversión para las AFPs y otros inversionistas institucionales de largo plazo,

5) Perfilar los alcances de instrumentos de financiamiento como la titularización, la cédula hipotecaria y el leasing habitacional, y, por otra parte, perfilar los ajustes requeridos para potenciar la institucionalidad del sector.
Los elementos estructurantes de esta Propuesta son:

1) Crear incentivos e instrumentos para una profunda transformación de los hábitos de AHORRO, especialmente considerando los beneficiarios de remesas y el sector de ingresos variables,

2) Potenciar la inversión publica, mediante la eliminación de subsidios implícitos y la ponderación de los impactos negativos de la no participación oportuna del estado en la solución del déficit habitacional. Recíprocamente, se propone el BONO habitacional, como un sistema de subsidios transparente, directo, focalizado, que complementa la capacidad de pago de los compradores y que le da poder a la demanda,

3) Viabilizar el acceso al CRÉDITO para vivienda a todos los salvadoreños, con especial atención a los beneficiarios de remesas y el sector de ingresos variables,

4) Garantizar que la cartera hipotecaria cumple con los mas altos estándares de originación para que los títulos valores que se emitan con respaldo en dicha cartera constituyan opciones seguras de inversión para las AFPs y otros inversionistas institucionales de largo plazo,

5) Perfilar los alcances de instrumentos de financiamiento como la titularización, la cédula hipotecaria y el leasing habitacional, y, por otra parte, perfilar los ajustes requeridos para potenciar la institucionalidad del sector.

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Propuesta Nacional de Vivienda -Marco Estratégico para la Definición de una Política Nacional de Vivienda-

Marino Tadeo Henao
DOCUMENTO PREPARADO PARA

CÁMARA SALVADOREÑA DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN (CASALCO)
CON EL APOYO DE BANCO MULTISECTORIAL DE INVERSIONES (BMI) BANCO CENTROAMERICANO DE INTEGRACION ECONOMICA (BCIE)

San Salvador, El Salvador Enero 23, 2004

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Contenido
1 Objetivos.............................................................................................3 2 Antecedentes......................................................................................3 3 Síntesis...............................................................................................5 4 Situación macroeconómica, fiscal y del mercado financiero..............8 5 Comportamiento del sector de la construcción de vivienda y ciclos económicos..........................................................................................10 6 Metas ...............................................................................................11 7 Inversión e impactos.........................................................................12 8 Impacto fiscal neto: neutro ...............................................................13 9 El Ahorro: eje de esta Propuesta......................................................14 10 Tarjeta de Ahorro para Vivienda & Emergencias (TAVE) ..............15 11 La Tarjeta de Ahorro para Vivienda & Emergencias (TAVE): Descripción de una Transacción ........................................................16 12 Los subsidios más costosos: aquellos que no pasan por el presupuesto.........................................................................................17 13 La eliminación de un subsidio implícito: establecer el impuesto predial..................................................................................................17 14 Bono Habitacional: Poder a la demanda........................................19 15 Crédito I..........................................................................................19 16 Crédito II.........................................................................................20 a) Crédito para Salvadoreños en el Exterior:...................................20 b) Crédito para financiar la demanda de vivienda local...................21 c) Fondo inmobiliario para la dinamización de la oferta de vivienda de interés social:..............................................................................22 17 Leasing Habitacional......................................................................22 18 Mejor localización de riesgos y atenuación de ciclos económicos. 24 19 Mercado de capitales y financiamiento hipotecario .......................25 20 Securitización: nuevas opciones de inversión para AFPs..............26 21 Cédulas Hipotecarias .....................................................................28 22 Fideicomiso de crédito subordinado para construcción.................31 23 Incentivos Tributarios .....................................................................32 24 Instrumentos & modalidades de articulación sector público privado 32 25 Perfil institucional del sector...........................................................36 1) Gerencia del sistema para el Bono Habitacional. .......................36 2) Gerencia de Megaproyectos. .....................................................36 3) Apoyo Corporativo.......................................................................37

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1 Objetivos
La Propuesta Nacional de Vivienda tiene como objetivos: 1) Definir los elementos estructurantes de un sistema sostenible de financiamiento habitacional, con énfasis en la vivienda de interés social, y Eliminar en cinco (5) años el déficit habitacional cuantitativo1 de El Salvador, sin producir ningún efecto negativo en el balance fiscal del país.

2)

Aunque trasciende los alcances de esta Propuesta, se reconoce la importancia de a) promover el mejoramiento y rehabilitación del parque habitacional existente (atacar el déficit cualitativo), b) estudiar las necesidades de reposición o reubicación de viviendas y sus efectos en los estimativos del déficit habitacional cuantitativo.

2 Antecedentes
A principios de la década de los noventas, se impulsó en El Salvador un ambicioso programa de reformas económicas, institucionales y sociales, que incluyó la redefinición del rol del estado, el control de la inflación y el tipo de cambio, y promover la apertura comercial. En el caso del sector de la vivienda, la reforma consistió en redistribuir roles del Estado al sector privado. El nuevo sistema se caracteriza por reservar al gobierno las actividades normativas, subsidiarias y de control del desarrollo urbano y transferir al sector privado la planificación, construcción, financiamiento y comercialización de los proyectos habitacionales. Las tasas de interés han llegado a oscilar entre el 7% y el 8%. La siguiente gráfica muestra el comportamiento anual (1999-2003) de las tasas de interés de largo plazo para financiamiento de vivienda:

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Definido como la diferencia entre el número de hogares y el número de viviendas permanentes

14.00

TASAS DE INTERES PROMEDIO MENSUAL 1999 -2003

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10.00

8.00

6.00

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0.00 1999 2000 2001 2002 2003

Enero 10.69 10.08 12.50 9.69 8.36

Febrero 10.20 10.20 12.01 9.58 8.36

Marzo 10.54 10.87 11.63 9.01 8.35

Abril 11.03 10.72 11.67 8.76 8.01

Mayo 10.73 10.73 11.71 8.58 8.38

Junio 10.64 11.10 11.39 8.16 7.88

Julio 10.59 11.05 10.82 8.36 7.92

Agosto 10.34 10.63 10.24 8.47 7.94

Septiembre Octubre 11.45 10.38 9.97 8.35 7.83 10.72 10.06 9.80 8.62

Noviembre Diciembre 10.83 10.84 9.24 8.22 10.64 11.28 9.10 8.55

Por su parte la industria de la construcción y las organizaciones no gubernamentales especializadas, han logrado construir en los últimos doce años cerca de quinientas mil viviendas2 Según el estudio de costos que se toma como referencia para esta Propuesta3, un proyecto de construcción tarda en ser aprobado por las autoridades competentes, más de dos años. Esto significa agregar un 4% al costo de construcción4. Según el estudio de demanda que se toma como referencia para esta Propuesta5, 140,000 jefes de hogar no tienen casa propia y la demanda de vivienda de interés social se concentra en el sector informal, que constituye el 79% de la Población Económicamente Activa (PEA). Por otra parte, se estima que más de 2 millones de salvadoreños residen en el exterior, los cuales transfirieron más de 2,100 millones de dólares a El Salvador durante el año 2003.

2

Según cifras oficiales el parque habitacional para 1992 era de 1,039,139 viviendas y para el 2002 es de 1,491,588 viviendas 3 Rodríguez, 2002 4 Costos y tiempos perdidos que aumentan costos de oportunidad de inversiones en terrenos, preparación de proyectos, costos fijos empresariales y otros elementos que se agregan al precio final de la vivienda. Según estimaciones del referido estudio por causa de la lentitud en la aprobación de estos proyectos cada año se agrega un incremento del 2% en el precio final de la vivienda 5 Chevez, 2003

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3 Síntesis
Este informe presenta los elementos estructurantes de una Propuesta Nacional de Vivienda. La información básica procede de estudios realizados por las instituciones que lo auspician6, opiniones expresadas al autor en entrevistas abiertas7 y una selección de documentos consultados8 Las recomendaciones del autor se fundamentan en las experiencias internacionales relevantes de política e instrumentos de financiamiento de vivienda. Los elementos estructurantes son: 1) Crear incentivos e instrumentos para una profunda transformación de los hábitos de AHORRO, especialmente considerando los beneficiarios de remesas y el sector de ingresos variables, Potenciar la inversión publica, mediante la eliminación de subsidios implícitos y la ponderación de los impactos negativos de la no participación oportuna del estado en la solución del déficit habitacional. Recíprocamente se propone el BONO habitacional, como un sistema de subsidios transparente, directo, focalizado, que complementa la capacidad de pago de los compradores y que le da poder a la demanda, Viabilizar el acceso al CREDITO para vivienda a todos los salvadoreños, con especial atención a los beneficiarios de remesas y el sector de ingresos variables, Garantizar que la cartera hipotecaria cumple con los mas altos estándares de originación para que los títulos valores que se emitan con respaldo en dicha cartera constituyan opciones seguras de inversión para las AFPs y otros inversionistas institucionales de largo plazo,

2)

3)

4)

6 7

Anexo 1 Anexo 2 8 Anexo 3

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5)

Perfilar los alcances de instrumentos de financiamiento como la titularización, la cedula hipotecaria y el leasing habitacional, y, por otra parte, perfilar los ajustes requeridos para potenciar la institucionalidad del sector.

En 5 años, este sistema de financiamiento debe eliminar el déficit habitacional cuantitativo (acumulado de 40 mil viviendas), absorber la demanda por la formación de nuevos hogares (promedio: 17 mil adicionales por año), crear una demanda efectiva de 125 mil viviendas, elevar a 90% la tasa de propietarios de vivienda en El Salvador y producir el mayor impacto en la estabilidad del sistema político, la formación de capital social y la recuperación económica a corto plazo. Para cada uno de los 5 años, una inversión estatal bruta de 74.5 millones, sin ningún efecto negativo en el balance fiscal (suma 0)9, debe incentivar ahorros privados de 62.5 millones y crédito para compra de vivienda por 125 millones; financiar la construcción de 25 mil viviendas (promedio anual); crear empleo directo en el orden de 100 empleos calificados (meses hombre) y más de 316 mil empleos no calificados (meses hombre); y eliminar el déficit habitacional cuantitativo. La inversión estatal en vivienda tiene el carácter único de producir impacto en todos los aspectos del desarrollo: económico, social, de estabilidad política, seguridad jurídica y reducción de la vulnerabilidad ante eventos naturales. Más allá de una estrategia de desarrollo, esta Propuesta Nacional de Vivienda le da viabilidad al concepto de que El Salvador tiene una casa para todos. Este concepto esta asociado con los aspectos mas profundos del desarrollo humano, la sostenibilidad del crecimiento económico y la promoción de una economía de mercado de amplia base, fundada en una sociedad de propietarios. El aspecto fundamental de esta Propuesta está en la generación de ahorro y acceso al crédito para la vivienda en los tres grandes grupos
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Si se financia con un 50% ($ 28 millones) de los ingresos del impuesto predial que se propone en este documento + ingresos tributarios adicionales de $ 46,5 millones (10.9% de carga tributaria para una actividad económica expandida de 427,5 millones)

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de la economía del país: 1. 2. 3. El sector de ingresos variables (economía informal) Los Salvadoreños en el exterior y los correspondientes receptores de remesas, y El sector de ingresos estables (economía formal).

La experiencia de Singapur, que tiene la más alta tasa de propietarios de vivienda en el mundo (93% de los hogares) con base en el Fondo Previsional Central y las experiencias de Estados Unidos en Norteamérica y Chile en Suramérica, se toman como referencias principales para estas propuestas. El sistema combinado de Ahorro + Bono + Crédito (ABC) se apoya en un instrumento sencillo y práctico para promover la cultura y los incentivos al Ahorro popular: La Tarjeta de Ahorro para Vivienda & Emergencias (TAVE). La masiva utilización de tarjetas similares para prepago de telefonía celular y de larga distancia, la perfilan como un instrumento de fácil aceptación, uso y difusión. La TAVE debe asegurar anualmente la captación de $52.5 millones en AHORRO10 de los beneficiarios de remesas y, al menos $5 millones entre las familias de ingresos variables (economía informal) y otros tantos entre las familias de ingresos estables (economía formal). En total, $62.5 millones anuales, la misma cifra que el estado debe aportar como BONO de incentivo al Ahorro y la Vivienda Popular. Así, el sistema financiero encontrará las condiciones necesarias para otorgar créditos por la suma restante ($125 millones), sobre la base de: 1) 2) 3) una buena relación entre el monto del crédito y el valor de la vivienda11; seguro parcial de crédito (50%) del FSV, incentivos explícitos y transparentes a la originación de cartera hipotecaria. El BONO habitacional podrá destinarse parcialmente

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Aplicando el 2.5% a ingresos por remesas estimados en $ 2,100 millones anuales Razón entre el monto de la deuda y el valor de la vivienda (LTV por su expresión en ingles) de 75% equivalente a una relacion de 3:1 entre el valor de la deuda y la prima (debt/equity ratio:3:1)

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(hasta por un valor máximo de $300) a un subsidio de originación de crédito para vivienda de interés social. Como se explica mas adelante, el BMI tiene en estudio un mecanismo para promover el acceso a crédito de los salvadoreños en el exterior. La aprobación de la ley de titularización (securitización), debe crear el marco institucional, legal y contractual necesario para que instituciones del Estado (BMI, FSV y FONAVIPO) y entidades privadas compren cartera hipotecaria y emitan en el mercado de capitales títulos específicamente respaldados con esos activos. La titularización de cartera hipotecaria permite optimizar la distribución de riesgos (de liquidez, de crédito, etc.) asignándolos a los agentes económicos que están en mejores posibilidades de soportarlos. Desde este punto de vista, la titularización constituye un poderoso instrumento de atenuación de los ciclos económicos y constituye un factor de estabilidad, seguridad y desarrollo del sistema económico-financiero. La titularización, por otra parte debe permitir: • Nuevas opciones de inversión a las AFPs y a otros inversionistas institucionales de largo plazo, con la compra de títulos valores (seguros y de moderada rentabilidad), respaldados en cartera hipotecaria12, • Nuevas opciones a empresas e inversionistas individuales, para invertir en títulos valores respaldados en inmuebles o proyectos de desarrollo, en combinaciones de seguridad, rentabilidad y riesgo específicamente diseñadas para los diversos segmentos de inversionistas13, • Opción a inversionistas extranjeros y salvadoreños residentes en el exterior, para invertir en títulos respaldados en cartera hipotecaria, inmuebles, proyectos de desarrollo, y otros activos.

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Situación macroeconómica, fiscal y del mercado financiero

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Mortgage-Backed Securities, MBA por su sigla en ingles Asset-Backed Securities, ABS por su sigla en ingles

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La ley de integración monetaria (que fija tipo de cambio en 8.75, elimina posibilidad de que el Banco Central emita y da curso legal al dólar) está cumpliendo sus objetivos, incluyendo la baja en tasas de interés, eliminar riesgo cambiario y proteger el ahorro, la inversión y a los beneficiarios de remesas (más de 2,100 millones de dólares se usan sin perdida cambiaria). A tres años de la ley, las tasas de interés han bajado 600 puntos básicos (hasta 7%-8%), los plazos se han alargado (15, 20 y hasta 30 años) y se han reducido las cuotas mensuales en vivienda. En una época de volatilidad y depresión, El Salvador mantiene una tasa de crecimiento del PIB del 2%. Estabilidad de precios (2.6% inflación). Reservas internacionales suficientes (2 mil millones de dólares), con un incremento del 20% en el 2003. La economía muy integrada a USA, con 2 millones de emigrantes, 60% de las exportaciones y 55% de las importaciones. La economía se está reponiendo de dos terremotos, los eventos del 11 de septiembre en USA, la baja de los precios internacionales del café y azúcar y el aumento de los precios del petróleo. Exportaciones de maquila en 2003 alcanzaron 2 mil millones (con un valor agregado local de 400xxx millones). En El Salvador, como en el resto de la región, ha caído la inversión extranjera. Favorables expectativas con CAFTA (un importante mercado étnico en USA). El Banco Central no es prestamista de última instancia. Los Bancos están obligados a constituir “reservas de liquidez” en el Banco Central por un 20% de sus depósitos (que El Banco Central coloca en el exterior con los mismos criterios de las reservas internacionales). Se están introduciendo normas de calce de plazos. Gradualmente los bancos deben llegar a una relación patrimonio/activos de 11%, con un incremento anual de 0.5%. La figura del fideicomiso se ha restringido para evitar captaciones masivas del público sin regulaciones de depósitos bancarios. Los bancos pueden captar a través de fideicomisos pero sometiéndose a las mismas regulaciones. Después de Chile, El Salvador es el país de Latinoamérica que por más tiempo ha mantenido grado de inversión en la clasificación de las agencias internacionales de calificación de riesgo.

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A pesar de los avances de los últimos dos años, la principal preocupación es el déficit fiscal por los gastos extraordinarios del financiamiento de la reforma previsional y la reconstrucción.

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Comportamiento del sector de la construcción de vivienda y ciclos económicos

El comportamiento del sector de la construcción en El Salvador durante la década 1993-2003 corresponde con los ciclos normales descritos por Anthony Downs14 y otros. Este ciclo tiene tres fases:
“El boom de la construcción empieza con el pico en el ciclo de expansión general de la economía, sin embargo cuando los inmuebles son producidos y entran al mercado, la economía esta entrando ya en la etapa de recesión y se registran excesos en la oferta, lo que genera la fase de sobrecontrucción. Finalmente la economía inicia su nuevo ciclo de expansión y creando nueva demanda por inmuebles, generando gradualmente la disminución de inmuebles vacantes, el incremento de las rentas y la revalorización de la propiedad, aunque en esta nueva fase no se realizan actividades intensivas de construcción. Agotada esta fase de absorción gradual, se inicia un nuevo ciclo de construcción”.

En síntesis, el comportamiento del sector de la construcción en El Salvador durante el periodo 1993 – 2003, sigue las tres fases antes mencionadas: 1) El boom de la construcción; 2) Fase de sobreconstrucción; y 3) Fase de absorción gradual de la construcción. Sin embargo, la inversión en reconstrucción después de los terremotos de enero y febrero de 2001, permitió un crecimiento abrupto del 10% en

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National Real Estate Investor, 1 de febrero de 1999

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la tasa de crecimiento del sector y demostró una capacidad instalada para atender un incremento extraordinario en la demanda15. Como explica Cárdenas16 para el caso colombiano (BID, 2002) existe un componente cíclico del desembolso de créditos hipotecarios, el PIB total y el PIB del sector de la construcción:
“Los datos recabados sugieren que los co-movimientos de estas tres variables se intensificaron durante los años 90, justamente cuando se incrementó la amplitud del ciclo económico…la correlación móvil (para un lapso de 10 años) entre los ciclos del PIB total, del producto del sector de la construcción y del crédito hipotecario ha ido aumentando a lo largo de los últimos dos decenios. Más aún, su nivel actual es sorprendentemente elevado: la correlación entre los componentes cíclicos del desembolso y la actividad de la construcción es superior a 0.7 mientras que la correlación entre el desembolso y el PIB es superior a 0.6. Por su parte, la correlación entre el ciclo de la construcción y el ciclo económico general se acerca a 0.8, lo que indica que existen múltiples encadenamientos que articulan al sector de la construcción con el resto de la economía. Las cifras del mercado laboral ilustran la importancia de las repercusiones macroeconómicas del sector hipotecario. De hecho, la pérdida de cerca de 150.000 empleos directos en el sector de la construcción (entre diciembre de 1997 y junio de 2002) hizo aumentar, por sí sola, la tasa de desempleo urbano en dos puntos porcentuales”.

6 Metas
La Propuesta Nacional de Vivienda debe tener el mayor impacto en la consolidación de la democracia, la formación de capital social y la recuperación económica a corto plazo. Sus metas específicas para los próximos 5 años son:

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Ver cuadros y gráficos en Anexo 5- Hay numerosos estudios consistentes con este análisis, entre ellos J Lopes, L Ruddock and F.L Ribeiro “Investment in Construction and Economic Growth in Developing Countries”, xxx, 199… quienes concluyen que “The construction sector plays an important role in the development strategy of any country that goes beyond its share in national output. Many writers have referred to its effect on employment creation, others to its multiplier effects in the national economy. Another relevant feature should be added: it is the great flexibility of construction activity in adjusting to different framework conditions that makes this particular sector of the economy a major contributor to the process of economic growth and development 16 Cárdenas, Mauricio. “La Crisis del Financiamiento Hipotecario en Colombia: Causas y Consecuencias”, BID, 2003

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1) 2) 3)

Eliminar el déficit habitacional cuantitativo (acumulado de 40 mil viviendas), Absorber la demanda por la formación de nuevos hogares (promedio: 17 mil adicionales por año), Convertir necesidades habitacionales en demanda efectiva y proveer 125 mil viviendas, que constituirán la plataforma de las familias hacia la generación de ingreso y empleo, el desarrollo y la realización de una vida digna.

7 Inversión e impactos
La inversión estatal en vivienda tiene el carácter único de producir impacto en todos los aspectos del desarrollo: económico, social, de estabilidad política, seguridad jurídica y reducción de la vulnerabilidad ante eventos naturales. En términos de generación de empleo, expansión de la actividad económica e incremento de los ingresos fiscales, se puede sintetizar así: Categorías Inversión en Vivienda Empleo Calificado (Meses hombre) Empleo no calificado (Meses Hombre) Total Empleo Generado Grupos Familiares Beneficiados Multiplicador de la Inversión Expansión de la actividad económica Carga tributaria 10.9% Opción I Opción II $1,000,000 $250,000,000 400 100,000 1,265 1,665 100 1.71 $1,710,000 $186,390 316,455 416,455 25,000 1.71 $427,500,000 $46,597,500

Con un efecto multiplicador de 1.71, la inversión de $250 millones en la construcción de vivienda social genera una expansión de la actividad económica de $427.5 millones anuales.

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Específicamente, para cada uno de los 5 años, una inversión publica bruta de $ 74.5 millones17, sin ningún efecto negativo en el balance fiscal (suma 0)18, debe incentivar ahorros privados de 62.5 millones y crédito para compra de vivienda por 125 millones, financiar la construcción de 25 mil viviendas (promedio anual), crear xxx empleos directos y xxx empleos indirectos y eliminar el déficit habitacional cuantitativo.

8 Impacto fiscal neto: neutro
La Vivienda de Interés Social requiere inversiones públicas de considerable magnitud19. Sin embargo, en el diseño de esta propuesta se ha buscado que su impacto fiscal neto sea neutro (suma 0 en el balance fiscal), a fin de contribuir a los esfuerzos y avances del alto gobierno en la reducción del déficit fiscal, asegurar la estabilidad macroeconómica y promover condiciones para el crecimiento sostenido. PROPUESTA NACIONAL DE VIVENDA
Año No. de Costo Ahorro Bono Financiamiento Viviendas Viviendas Privado Habitacional 1 25,000 $250,000,000 $62,500,000 $ 62,500,000 $125,000,000 2 25,000 $250,000,000 $62,500,000 $62,500,000 $125,000,000 3 25,000 $250,000,000 $62,500,000 $62,500,000 $125,000,000 4 25,000 $250,000,000 $62,500,000 $62,500,000 $125,000,000 5 25,000 $250,000,000 $62,500,000 $62,500,000 $125,000,000 Totales 125,000 $1,250,000,000 $312,500,000 $312,500,000 $625,000,000

Como se mencionó, la inversión estatal bruta por cada uno de los 5 años tiene un monto de $ 74.5 millones de los cuales $ 62.5 se

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$ 46,597,500, que resultan de aplicar una carga tributaria de 10.9% a una actividad economica expandida de 427,500,000 18 Si se financia con un 50% ($ 28 millones) de los ingresos del impuesto predial que se propone en este documento y se consideran ingresos tributarios adicionales de $ 46,5 millones (10.9% de carga tributaria para una actividad económica expandida de 427,5 millones) 19 En Chile estas inversiones han representado, en promedio, un 0.75% del PIB y el 3% del gasto publico

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destinan al BONO habitacional y $ 12 millones a la constitución de un Fideicomiso de Crédito Subordinado para proyectos de construcción de vivienda20. Las fuentes de financiamiento consideradas son: 1) Una participación del 50% del impuesto predial, que en este documento se propone21, que corresponde a $ 28 millones de un total de $ 56 millones estimados por ese concepto (0.38% del PIB) Nuevos ingresos tributarios derivados de la expansión de actividad económica que resulta de la implementación de esta Propuesta, en el orden de 46.5 millones,

2)

9 El Ahorro: eje de esta Propuesta
El aspecto fundamental de esta Propuesta está en la generación de ahorro y acceso al crédito para la vivienda en los tres grandes grupos de la economía del país: 1) 2) 3) El sector de ingresos variables (economía informal) Los Salvadoreños en el exterior y los correspondientes receptores de remesas, y El sector de ingresos estables (economía formal).

La relevancia del ahorro en el desarrollo está ampliamente documentada, así como los diversos instrumentos que incentivan o hacen obligatorio el ahorro para retiro, vivienda, educación, salud y emergencias. La experiencia de Singapur, que tiene la más alta tasa de propietarios de vivienda en el mundo (93% de los hogares) con base en el Fondo Previsional Central22 y las experiencias de Estados Unidos de Norteamérica y Chile en Suramérica, se toman como referencias principales para esta Propuesta.

20 21

Como se explica en el párrafo XXII Como se explica en el párrafo XIII 22 “Ahorro Obligatorio en Singapur, una Alternativa al Estado Asistencialista”, Asher Mukul G., Universidad Nacional de Singapur (NCPA), Reporte de Politica No.198, Septiembre, 1995. Nota de MTH: La tasa de familias propietarias de vivienda en Singapur (85% para entonces) ya era la mas alta del mundo

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Muchos factores explican la propensión al ahorro o al consumo, pero hay que reconocer cierta racionalidad económica cuando los pobres no ahorran en sistemas que envuelven altos costos de transacción o, en el caso de economías inflacionarias, perdidas del valor adquisitivo de su dinero. Se recomienda crear un sistema de Ahorro & Crédito para Vivienda & Emergencias familiares, regulado (por ejemplo, 2.5% de los ingresos por remesas), con incentivos adecuados, basado en cuentas de capitalización individual, transparente, de bajos costos de transacción, sencillo, de fácil comprensión, con posibilidades de uso masivo y que se adapte a las particularidades en el flujo de fondos de las familias beneficiarias de remesas y del sector de ingresos variables (economía informal), que constituyen la inmensa mayoría de las familias salvadoreñas. Los avances de tecnología de información & comunicaciones hacen realizable esa combinación de objetivos que antes podría considerarse como remota. El sistema combinado de Ahorro + Bono + Crédito (ABC) se apoya en un instrumento sencillo y práctico para promover la cultura y los incentivos al Ahorro popular: La Tarjeta de Ahorro para Vivienda & Emergencias (TAVE). La masiva utilización de tarjetas similares para prepago de telefonía celular y de larga distancia, la perfilan como un instrumento de fácil aceptación, uso y difusión.

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Tarjeta de Ahorro para Vivienda & Emergencias (TAVE)

En el caso antes expuesto, la TAVE podría asegurar anualmente la captación de $52.5 millones en AHORRO23 de los beneficiarios de remesas y, al menos $5 millones entre las familias de ingresos variables (economía informal) y otros tantos entre las familias de ingresos estables (economía formal). En total, $62.5 millones anuales, la misma cifra que el estado debe aportar como BONO de incentivo al Ahorro y la Vivienda Popular. Así, el sistema financiero encontrará las condiciones necesarias para otorgar créditos por la suma restante ($125 millones), sobre la base de:
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Aplicando el 2.5% a ingresos por remesas estimados en $ 2,100 millones anuales

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1) 2) 3)

una buena relación entre el monto del crédito y el valor de la vivienda24; seguro parcial de crédito (50%) del FSV, incentivos explícitos y transparentes a la originación (otorgamiento) de cartera hipotecaria. El BONO habitacional podrá destinarse parcialmente (hasta por un valor máximo de $300) a un subsidio de originación (otorgamiento) de crédito para vivienda de interés social.

Igualmente, como se explica mas adelante, el BMI tiene en estudio un mecanismo para promover el acceso a crédito de los salvadoreños en el exterior.

11 La Tarjeta de Ahorro para Vivienda & Emergencias (TAVE): Descripción de una Transacción
El beneficiario de remesas debe recibir una TAVE (por un valor correspondiente al 2.5% de la transferencia), que básicamente tiene la forma de las tarjetas de prepago de telefonía celular y de larga distancia. Con la tarjeta la persona hace una llamada a un número telefónico, digita el código de la entidad financiera en la que hace su ahorro, su código de ahorrador y el número secreto (que encuentra al raspar) y automáticamente suceden dos operaciones: 1) el sistema acredita su ahorro por el valor de la tarjeta en la entidad financiera y cuenta de ahorros libremente escogida por el ahorrador y, 2) El Estado reserva en una cuenta especial el mismo valor a favor del ahorrador. Este aporte del Estado corresponde al Bono Habitacional al cual sólo tendrá derecho (y sólo se hará efectivo) si el ahorrador reúne las condiciones de elegibilidad y compra una vivienda de interés social.

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Loan To Value Ratio (LTV) por su expresión en inglés

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Los subsidios más costosos: aquellos que no pasan por el presupuesto
La experiencia internacional muestra que no es sostenible un sistema de subsidios escondidos, complejos, en los que no se tiene claridad sobre su monto; quienes son los beneficiarios, quienes los pagan, qué los justifica y como se proyectan en el tiempo. Por ejemplo: los subsidios via tasas de interés; los subsidios mediante vivienda directamente construida por el Estado; y, en general, los subsidios que se concentran en los productores u oferentes. En un esquema así, los subsidios sólo llegan residualmente a los destinatarios; hay lugar a fáciles desviaciones; los destinatarios no pueden elegir libremente a su proveedor y se ven obligados a usar servicios de empresas (estatales o privadas) escogidas por políticos y funcionarios estatales; crean dependencias y constituyen un refuerzo negativo a la acción de los beneficiarios. En fin, la sostenibilidad y eficiencia de un sistema de subsidios requiere que sea transparente, directo, del lado del usuario (del lado de la demanda) y que no bloquee las señales de alerta del mercado, los mensajes del sistema de precios y la necesaria conciencia de costos, de fuentes de financiación y de uso racional de los recursos. En sentido contrario, en este documento se propone el Bono Habitacional, concebido como un subsidio transparente, directo, focalizado, y del lado de la demanda.

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La eliminación de un subsidio implícito: establecer el impuesto predial

Aún los mas efectivos subsidios a la vivienda quedan parcialmente neutralizados, o aún, anulados, si en paralelo está vigente un sistema escondido, complejo, desfocalizado y/o regresivo de subsidios. Simplemente, si la conversión de tierra rústica a tierra urbana se hace solo con inversiones públicas, los propietarios de terrenos están recibiendo un subsidio pagado por el conjunto de los contribuyentes.

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Estos subsidios implícitos explican que en algunas regiones y ciudades haya un alto porcentaje de tierra urbana ociosa o subutilizada. La inversión pública sin recuperación de costos por medio de tarifas, contribuciones o impuestos, eleva artificialmente el valor de la tierra. Es normal que si la valorización de los inmuebles no ha sido causada, siquiera parcialmente, por inversiones o costos asumidos por su propietario, el inmueble no cumpla la función económica de la propiedad debido a la distorsión del sistema de precios y/o a actividades puramente especulativas. En un sistema así es comprensible que muchos poseedores de tierras se vean inclinados a esperar pasivamente nuevas inversiones públicas en infraestructura que tendrán para ellos costos bajos y beneficios altos. De esta manera, la especulación urbanística se convierte en un rentable negocio en el que se socializan los costos y se individualizan las ganancias. En este sentido es imposible concebir un adecuado funcionamiento de los mercados de tierras y vivienda, sin los conceptos complementarios de impuestos a la propiedad, contribuciones por mejoras (valorización) y tarifas costeables por servicios públicos. Por otra parte, cuando se piensa en el establecimiento o reforma (bases, tasas, etc.) de los impuestos de propiedad, se piensa básicamente en bases de información sobre inmuebles, catastros, propietarios, facturación, cobro, pagos, etc. Estos aspectos técnicos tienen una gran relevancia, pero conviene destacar la importancia de la “negociación del desarrollo”, en el sentido de que haya transparencia, acuerdos y rendición detallada de cuentas sobre planes y proyectos de inversión, sistemas de administración e instrumentos para eliminar o disminuir riesgos como cambio de destinación, malversación o despilfarro En síntesis: Establecer el impuesto predial en El Salvador simplemente constituye la eliminación de un subsidio implícito y regresivo que, más allá de sus efectos fiscales distorsiona la lógica económica del desarrollo urbano. Los ingresos por impuesto predial

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deben tener como destinación especifica la inversión en infraestructura local (50%) y el financiamiento de la vivienda de interés social (50%). En el diseño del sistema de distribución, administración y cobro de este impuesto se deben establecer mecanismos para asegurar la transparencia y eficiencia de estas inversiones. Un 50% que debe destinarse a inversión en infraestructura de servicios debería manejarse a nivel local a través de Fondos separados del presupuesto municipal, preferiblemente en la forma de Fideicomisos (patrimonios separados), para su administración e inversión. En párrafos posteriores se explican las opciones para el manejo del 50% correspondiente a Vivienda Social.

14 Bono Habitacional: Poder a la demanda
El BONO habitacional es un complemento a la capacidad de pago para la compra de una Vivienda de Interés Social, que se otorga por una sola vez, sin cargo de restitución y para el cual son elegibles todas las personas que no siendo propietarias de vivienda, tengan una cuenta de ahorro metódico y cumplan otros requisitos de orden socioeconómico. El BONO habitacional se emite por un valor máximo de $ 2,500 y sólo se puede aplicar a la adquisición o construcción de viviendas de interés social. Mediante reglamento de la autoridad competente se definirán los casos y condiciones para la elegibilidad al BONO habitacional. Como se explicó en el párrafo XIII, los ingresos por impuesto predial deben tener como destinación especifica el desarrollo de infraestructura local (50%) y el financiamiento del Bono Habitacional (50%).

15 Crédito I
- Para el sector de ingresos estables (economía formal), el BONO habitacional asegura una excelente relación entre el monto del

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préstamo y el valor del inmueble25, por lo cual se pueden otorgar créditos para vivienda de interés social con una prima apalancada por el Estado (a través del Bono Habitacional) y sólo verificando capacidad de pago26. - Para los beneficiarios de remesas y el sector de ingresos variables (economía informal) el bono habitacional podría hacerse efectivo en su totalidad ($2500) cuando el ahorrador tenga depositado el mismo valor, pero también puede pagarse en un 50% ($1250) cuando el ahorrador tenga un depósito de $300. El valor restante se pagará en la misma forma del BONO para leasing habitacional. En el monto del crédito deben incluirse todos los gastos iniciales (instalación de servicios básicos y traspaso). Deben eliminarse los pagos a CNR por inscripción de documentos, para las viviendas de interés social. Por Ministerio de Ley toda vivienda con un valor inferior o igual a 88 salarios mínimos urbanos, debe considerarse de interés social, sin trámite adicional. El bono habitacional podrá destinarse a un subsidio de originación (otorgamiento) de crédito para vivienda social por un valor máximo de $300 que se pagarán directamente a la institución financiera. Para los contratos de leasing habitacional no se debe requerir prima y el bono habitacional se pagará en la forma que se describe en el párrafo correspondiente.

16 Crédito II
a) Crédito para Salvadoreños en el Exterior:

a.1) Garantía colateral (Cash-collateral) para acceso a financiamiento de salvadoreños en el exterior: El principio se basa en que un banco norteamericano financie a los compradores salvadoreños residentes en Estados Unidos y los
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LTV Una relación de +/- 30% entre los ingresos líquidos y la cuota mensual

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préstamos sean garantizados por medio de un depósito en efectivo (cash collateral) en la misma institución financiera creado por el Banco Multisectorial de Inversiones. En El Salvador se formaría un Fondo Inmobiliario a ser administrado por una institución financiera autorizada para este fin. Este Fondo tendría en garantía las viviendas en El Salvador. En caso de que el deudor no cumpla con sus obligaciones en Estados Unidos y el banco internacional haga efectivo el aval, deduciéndolo del depósito que sirve de colateral, el Fondo procedería al embargo de la vivienda en El Salvador y luego podría ser habilitada al mercado nuevamente. Esta figura tendría ventajas tales como la ponderación de un crédito respaldado por un depósito en efectivo podría ser cercana al 0%, lo cual representa un fuerte incentivo para el banco norteamericano al no comprometer patrimonio. Asimismo, debido a que los créditos estarían respaldados por un depósito en efectivo, el apalancamiento de la operación sería de 1 a 1, es decir que por cada dólar depositado se podría garantizar no más un dólar en créditos. Se haría necesaria la creación de un Fondo Inmobiliario especializado, que certifique el valor real de mercado de las viviendas que le quedarán en garantía, así como la operatividad de la transferencia de las viviendas al fondo. a.2) Financiamiento de usuarios potenciales del Sistema que reciben remesas del exterior. Para dinamizar esta operación que ha venido operando en una forma tímida a nivel del sistema financiero, es necesario generar un sistema en el cual se integre una Normativa especializada para que los prestamos otorgados bajo esta figura operen con mayor simplicidad en el proceso y respaldo de los prestamos otorgados a usuarios que reciben remesas del exterior, de tal forma de generar esquemas diferenciados de calificación en el riesgo y en la documentación de las solicitudes de crédito, así como en la inscripción, enajenación y depuración de los activos relacionados con este financiamiento. b) Crédito para financiar la demanda de vivienda local.

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Mantener la oferta de recursos financieros a largo plazo para financiar vivienda a largo plazo por parte del Sistema Financiero a tasa de interés variable y a tasa fija. c) Fondo inmobiliario para la dinamización de la oferta de vivienda de interés social:

Se debe generar un fondo inmobiliario que aglutine activos presentes en la banca y el FSV, de tal forma que permita la dinamización de proyectos de vivienda de interés social al mercado, bajo las figuras de co- inversión entre los actores (Fondo Inmobiliario, Viviendistas, ONG`s, usuarios de crédito). Las instituciones del Estado relacionadas con el tema de financiamiento de la vivienda en el país deberán formular al corto plazo una propuesta integrada para que opere el Fondo. Este Fondo deberá diseñarse de tal forma que su intervención no genere distorsiones en el mercado que desincentive nuevas inversiones en el sector. En el caso de los activos del FSV la implementación de esta recomendación debería ser inmediata a fin de iniciar un proceso dirigido a restablecer el funcionamiento normal del mercado.

17 Leasing Habitacional
La experiencia pionera de Chile27 introdujo la expresión “Leasing Habitacional”. En rigor no se trata de un leasing, entendido como arrendamiento con opción de compra, sino de un contrato de arrendamiento de vivienda con promesa de compraventa a muy largo plazo (20 años). Tomando en cuenta esta experiencia, y con variaciones relativas al modelo contenido en esta Propuesta, se podría describir el alcance de este instrumento y la forma de una transacción en El Salvador, así:

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Gonzalez German, 2002

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1)

El leasing habitacional requiere la constitución de una cuenta de Ahorro Metódico y Sostenido, con metas (cuotas) mínimas mensuales, pero que reconozca las especificidades y contingencias en el flujo de fondos de los beneficiarios de remesas y del sector de ingresos variables, El ahorrador selecciona una vivienda dentro de la oferta de las sociedades inmobiliarias o de otros oferentes en el mercado (a los cuales la sociedad inmobiliaria compraría los inmuebles para realizar sus operaciones). Si se celebra el contrato de leasing habitacional, la sociedad inmobiliaria recibiría de la entidad financiera en que tiene su cuenta el ahorrador (prometiente comprador) un pago inicial por el monto de los ahorros del comprador (si los hubiere).

2)

El valor pactado se pagaría conjuntamente por el Ahorrador y el Estado, así: 1) El Fideicomiso Administrador del Bono Habitacional28 reserva el valor del Bono Habitacional (US 2,500), para hacer a) b) un pago único cuando se celebre el contrato de compraventa (máximo 20 años), o pagos periódicos a intervalos trimestrales, anuales o quinquenales (según resulte más conveniente del análisis detallado de las condiciones financieras y de los costos de transacción),

2)

A través de su cuenta de ahorros, el prometiente comprador debe a) pagar mensualmente, el valor correspondiente a la renta mensual y la comisión de administración del inmueble, y b) ahorrar la suma necesaria para completar en el período programado (máximo 20 años) el precio pactado. La entidad financiera tiene derecho a una comisión razonable por estas transacciones, pero cuando los montos ahorrados y los costos de transacción lo justifiquen, según el reglamento de operaciones, la suma ahorrada puede transferirse para su manejo e inversión a una cuenta individual del ahorrador en el Fideicomiso de Administración del Bono Habitacional.

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Ver párrafo XXV, 1

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3)

Cuando se celebre el contrato de compraventa, la sociedad inmobiliaria tiene derecho a recibir el precio, con base en los fondos reservados para el Bono Habitacional y los ahorros correspondientes del comprador.

Si el contrato de compraventa no se celebrara por razones atribuibles al prometiente comprador, la Administradora Inmobiliaria tendrá derecho a una adecuada compensación por daños o deterioro del inmueble (distintos del uso normal) causados por el arrendatario. Esta compensación se hará efectiva con base en los fondos ahorrados y del bono habitacional. El ahorrador que no cumple la promesa de compraventa no tiene ningún derecho a los fondos del Bono Habitacional pero puede solicitar los remanentes de su ahorro, descontados los pagos por daños o deterioro, conforme a lo anteriormente descrito. Las sociedades inmobiliarias podrán ceder sus derechos en contratos de de leasing habitacional para que se realicen operaciones de titularización (emisión de títulos valores respaldados en paquetes de contratos de leasing habitacional), en cuyo caso y a decisión del emisor, podrán mantener o transferir sus funciones de administración. Sin perjuicio de la contratación de agentes especializados para actividades especificas (cobro, recaudación, etc), en casos de titularización de contratos de leasing habitacional, las funciones de administración sólo podrán ser cedidas por escritura pública a sociedades homólogas que otorguen suficientes garantías en cuanto a solvencia económica, capacidad organizativa y/o medios materiales o humanos para la debida conservación de los inmuebles, cobro y percepción de las respectivas rentas de arrendamiento y del precio del contrato de compraventa prometido, rendición periódica y documentada de cuentas e informes continuos de gestión.

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Mejor localización de riesgos y atenuación de ciclos económicos

La aprobación de la ley de titularización (securitización), debe crear el marco institucional, legal y contractual necesario para que instituciones del Estado (BMI, FSV y FONAVIPO) y entidades privadas compren

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cartera hipotecaria y emitan en el mercado de capitales títulos específicamente respaldados con esos activos. La titularización de cartera hipotecaria permite optimizar la distribución de riesgos (de liquidez, de tasas, de prepago, crediticios, etc.) asignándolos a los agentes económicos que están en mejores posibilidades de soportarlos. Desde este punto de vista, la titularización constituye un poderoso instrumento de atenuación de los ciclos económicos y constituye un factor de estabilidad, seguridad y desarrollo del sistema económico-financiero.

19 Mercado de capitales y financiamiento hipotecario
El financiamiento de vivienda debe venir del mercado de capitales… (riesgo de liquidez y de tasas). Las actuales regulaciones sobre portafolio de inversión de las AFPs les permiten invertir hasta el 15% en títulos asociados o respaldados con cartera hipotecaria y las obligan a invertir el 26% en emisiones del FSV. Ese 41% de las inversiones de las AFPs (actualmente $ 536 millones, sobre un portafolio total de $1,308 millones) mas la inversión posible de las compañías de seguros, están en capacidad de financiar adecuadamente los requerimientos de inversión del sector.

Se proyecta un incremento de $ 265 millones anuales en los fondos de las AFPs para el periodo 2004-200829. El desafío está en generar cartera hipotecaria con las condiciones de seguridad y rentabilidad adecuadas para calzar con las necesidades
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Anexo, proyecciones y brackets de inversión de AFPs

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de inversión de las AFPs y otros inversionistas institucionales de largo plazo.

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Securitización: nuevas opciones de inversión para AFPs

La titularización (securitización, titulización o bursatilización) como fuente de financiamiento, es la emisión de valores respaldados con activos y/o el flujo de fondos futuros de los activos. Se trata básicamente de extraer el valor presente de los activos desde sus flujos de fondos futuros, y convertir en efectivo estos flujos de fondos de cartera hipotecaria, inmuebles, proyectos de desarrollo, contratos de leasing habitacional, aportes del gobierno, tarifas por servicios, etc. Para ello hay que optimizar la calidad de los activos subyacentes y aislarlos de otros riesgos de las empresas. Este es el principio básico que está presente en los préstamos respaldados en activos y en la emisión de valores respaldados en activos y/o flujos de fondos futuros, que en los países latinoamericanos llamamos securitización, bursatilización, titulización o titularización. La securitización permite crear los puentes necesarios entre los agentes que proveen infraestructura y vivienda, y los mercados financieros y de capitales. Facilita la función esencial de esos mercados: la transformación de plazos y riesgos. Calza las necesidades de los emisores con las necesidades de los inversionistas. Da la flexibilidad necesaria para una mejor segmentación del mercado de los inversionistas. Permite hacer líquidos activos muy ilíquidos (inmuebles, carteras, flujos de fondos de proyectos). También, dadas las mejores condiciones de seguridad y de plazos acordes con las necesidades de los inversionistas, los costos de levantar fondos mediante securitizaciones deben ser más bajos que mediante las captaciones tradicionales de los bancos o mediante las operaciones no securitizadas en el mercado de capitales. Desde el punto de vista técnico-jurídico, la clave en la securitización está en que los activos salen del patrimonio del originador y entran a un patrimonio separado desde donde se hacen las emisiones de títulos valores. Dado que hay una transferencia de activos, los

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acreedores del originador no pueden atacar estos activos en caso de insolvencia (quiebra, liquidación forzosa, concordato), pero tampoco entran al patrimonio del vehículo de propósito especial (fiduciaria, empresa securitizadora especializada, etc) sino a un patrimonio autónomo que responde por las obligaciones. Así, el análisis no se dispersa en la situación actual y/o futura del originador sino que se concentra en la calidad de los activos subyacentes o de los proyectos afectados a la securitización, en las proyecciones de flujos de fondos futuros y los índices de desviación o siniestralidad en cada caso. Y, para cubrir estos específicos riesgos se van a establecer mecanismos de cobertura como la subordinación de la emisión, la sobre-colateralización, la sustitución de activos, avales del originador o de instituciones aseguradoras, seguros de crédito, fondos con excesos de flujos de caja, líneas de crédito por cuenta del originador y a favor del patrimonio autónomo, depósitos en dinero, etc. El carácter publico de las emisiones y la intervención obligatoria de una agencia de calificación de riesgo genera un análisis especializado sobre la calidad de los activos. La securitización surgió en el negocio hipotecario, como securitización de cartera hipotecaria, pero se ha extendido a toda clase de activos incluyendo carteras de tarjetas de crédito y leasing, inmuebles, proyectos en construcción, etc. Precisamente la experiencia norteamericana después de la crisis de las “savings & loans” y de casi todos los países de Latinoamérica después de las crisis de sus correspondientes sistemas de ahorro y crédito30, no dejan duda que los riesgos de liquidez y de tasas asociados con el descalce entre tasas y plazos de captación y colocación, aconseja buscar en el mercado de capitales el fondeo de largo plazo requerido para el financiamiento de vivienda. Por otra parte, los bancos tienen en la securitización un medio para diversificar sus fuentes de captación, para levantar fondos sin obligaciones de encaje (o reservas de liquidez), para levantar fondos con menos gastos operacionales (no redes de oficinas sino acudir al mercado de capitales) y porque permite levantar fondos sin afectar sus
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El de Colombia, considerado como un modelo por mas de 25 años, sería el caso más reciente

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adecuaciones de capital (relación patrimonio/activos). De hecho, la banca hipotecaria de Estados Unidos cada vez se concentra más en la originación y administración de cartera y vende su cartera para securitización o securitiza. Pero aun más allá, las autoridades monetarias y de crédito deberían inducir la securitización. Como factor de seguridad y eficiencia del sistema porque expone a una critica publica, especializada y del mercado, la calidad del proceso de originación de cartera. Los empresarios de infraestructura y desarrollo urbano, tienen mediante la securitización una posibilidad de que la calificación de sus emisiones sea incluso mejor que la de la empresa o el país. La securitización esta asociada con la “desintermediación” en la medida en que los empresarios pueden acudir directamente a levantar fondos en el mercado de capitales mediante la emisión de títulos, sin la intermediación financiera de los bancos. En síntesis, la titularización debe permitir: -Nuevas opciones de inversión a las AFPs y a otros inversionistas institucionales de largo plazo, con la compra de títulos valores (seguros y de moderada rentabilidad), respaldados en cartera hipotecaria31, - Nuevas opciones a empresas e inversionistas individuales, para invertir en títulos valores respaldados en inmuebles o proyectos de desarrollo, en combinaciones de seguridad, rentabilidad y riesgo específicamente diseñadas para los diversos segmentos de inversionistas32, - Opción a inversionistas salvadoreños residentes en el exterior o a extranjeros, para invertir en títulos respaldados en cartera hipotecaria, inmuebles, proyectos de desarrollo, y otros activos.

21 Cédulas Hipotecarias

31 32

Mortgage-Backed Securities, MBA por su sigla en inglés Asset-Backed Securities, ABS por su sigla en inglés

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La cédula hipotecaria tiene una larga y probada trayectoria en el financiamiento de vivienda en Latinoamérica. Antes de 1930 ya se encontraban operaciones con cédulas hipotecarias en los países de Suramérica. Los Bancos Hipotecarios se financiaron mediante la emisión de cédulas hipotecarias con plazos de hasta 20 años y con rendimientos exentos del pago de impuestos. Por varias décadas los bancos, compañías de seguros y sociedades de capitalización estuvieron obligadas por ley a invertir en estos instrumentos. El auge de las entidades especializadas de ahorro y crédito (sistema mutualista) desplazó la cédula hipotecaria, hasta que la crisis de estas entidades especializadas (En Estados Unidos y en casi todos los países de Latinoamérica) debido a la inadecuada localización de riesgos de liquidez y de tasas, hizo retomar el interés por este instrumento que permite un calce perfecto entre activos y pasivos. Las cédulas hipotecarias permiten el financiamiento de vivienda en el mercado de capitales, por inversionistas institucionales de largo plazo. Las cédulas pueden emitirse en diferentes series según sus diferencias de tasa, plazo y forma de amortización. La comisión cobrada en cada cuota (pago periódico) es la única utilidad del emisor, ya que desde el momento en que la cedula es vendida en el mercado, el inversionista tiene derecho a percibir el 100% de los intereses y amortizaciones que pague el deudor. El comprador de la vivienda puede pagar al vendedor con la cédula hipotecaria (si este la acepta) o con el efectivo que resulta de la liquidación de la letra en el mercado secundario, operación que puede realizar directamente, o a través del banco emisor o de un corredor de valores. El deudor queda obligado a pagar al banco sus cuotas mensuales de manera anticipada y el inversionista tiene el derecho a cobrar periódicamente los cupones de amortización e intereses de la cedula. El banco emisor corre con el riesgo de mora del deudor. En el caso de Chile, los Fondos de Pensiones y las Compañías de Seguros han invertido más de 8,500 millones de dólares en letras y mutuos hipotecarios. Se han emitido alrededor de medio millón de letras hipotecarias por más de 6,500 millones de dólares. Como explica Varela33:
“las letras de crédito son instrumentos reajustables, al portador, que se recuperan o se redimen con el pago de cupones de amortización e interés
33

VARELA MORGAN, JOSÉ GABRIEL, UNIAPRAVI, Santiago de Chile, octubre de 2000

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periódico. Estos instrumentos, garantizados por primeras hipotecas sobre bienes raíces, son emitidos por los bancos al conceder un préstamo para adquirir una vivienda. El préstamo, que no puede exceder del menor valor entre el 75% del valor de la tasación o del precio de la propiedad a ser hipotecada, es otorgado al comprador de la vivienda, no en dinero efectivo, sino en instrumentos denominados letras hipotecarias, las que para transformarse en dinero efectivo deben ser transadas en el mercado secundario. La liquidación de las letras hipotecarias en el mercado secundario, es, por lo general, una operación bursátil de gran transparencia. Este aspecto es importante, puesto que por lo general, estas son adquiridas por inversionistas institucionales de peso y gravitación. Para proceder a liquidar las letras hipotecarias, se inscribe la transferencia en una de las ruedas de la bolsa. Como se trata de instrumentos seriados, con una tasa de interés de carátula, que es la que siempre y en todo momento paga el Banco emisor al tenedor de la letra, es útil tener presente que el precio al cual el instrumento se venderá estará en directa relación con la tasa de carátula del mismo y el interés de largo plazo imperante en ese momento en el mercado. Esto significa que cuando la tasa de mercado es del 7% u 8%, si se vende una letra emitida a una tasa de carátula del 6% anual, la transacción se realizará bajo el valor par, porque el inversionista compensará con un menor precio la baja rentabilidad del instrumento. Por el contrario, cuando la tasa de mercado es inferior a la que la letra hipotecaria lleva consignada en su carátula, el instrumento podrá venderse por sobre su valor par. Por lo general los inversionistas son renuentes a comprar instrumentos por sobre la par, dado que están corriendo mayores riesgos de prepago y de que el instrumento sea rescatado antes de su extinción”.

Para El Salvador es necesario crear un marco institucional y legal adecuado que: 1) 2) 3) 4) regule y dé seguridad jurídica en cuanto a autorizaciones de entidades de supervisión bancaria y de valores, requisitos para autorizar emisiones, tablas de desarrollo34, rescate (amortización anticipada) por pago anticipado de la deuda respaldada en la cedula o disminución significativa del valor de la garantía,

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Que indican el valor de cada uno de los cupones, desglosando lo que corresponde a amortización e intereses y tabla de desarrollo de los prestamos hipotecarios correspondientes

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5)

procedimientos ejecutivos especiales para dar efectividad a las garantías y procedimientos en caso de insolvencia de la entidad emisora.

Para Vivienda de Interés Social, puedes destinarse hasta $ 300 del Bono habitacional para cubrir la diferencia entre el valor nominal y el valor de liquidación de las cédulas

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Fideicomiso de crédito subordinado para construcción

En el análisis de los ciclos normales del sector, este se encuentra en la fase de absorción gradual del stock y deben generarse oportunamente las soluciones de financiamiento para nuevos desarrollos. Por otra parte, un interrogante que puede surgir con la Propuesta es el riesgo de “recalentamiento” del sector, con implicaciones en el incremento de precios de la vivienda de interés social. Sin embargo, con ocasión de los terremotos del 2001 la industria probó su capacidad instalada para responder a un incremento extraordinario de la demanda. En ambos casos las limitaciones por el lado de la oferta no tendrían que ver con la capacidad instalada, especialmente si se considera la disponibilidad de mano de obra y materiales locales, asi como las facilidades de importación de materiales. El problema podria surgir por la no disponibilidad oportuna de financiamiento para construccion. En esta perspectiva, es necesario crear un esquema en que los bancos y/o el mercado de capitales encuentren las condiciones adecuadas de capitalización de los constructores para el otorgamiento de créditos de corto plazo para la ejecución de los proyectos de desarrollo. Se propone la constitución de un Fideicomiso de Crédito Subordinado, exclusivamente destinado al financiamiento de estos proyectos, que debe cubrir hasta el 5% del costo total del proyecto. La participación en el Consejo de Administración de personas de la mayor experiencia,

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reconocimiento y cualidades morales, permitiría una calificación rigurosa de los riesgos crediticios y de mercado, asi como una revisión experta de la calidad de los proyectos. Para las entidades financieras la deuda subordinada se toma como inversión, en cuanto sus derechos tendrían preferencia a los derechos del acreedor subordinado. En la perspectiva del desarrollador, la deuda subordinada constituye una cuasinversión (crédito mezanine) con niveles de riesgo y rentabilidades intermedias entre las que espera de su proyecto y las que requieren los prestamos bancarios. En esos términos, un desarrollador con 10%-15% de capital podría acceder a crédito bancario contando con una disponibilidad adicional de 5% de capital en efectivo. Para la constitución del Fideicomiso de Crédito Subordinado, se propone un aporte estatal anual de $ 12 millones, que respaldarían proyectos hasta por $ 240 millones. Con la recuperación de la cartera subordinada podría establecerse una política de capitalización o un programa de redistribución para alimentar el Fideicomiso del Bono Habitacional.

23 Incentivos Tributarios

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Instrumentos & modalidades de articulación sector público privado

Así como ésta Propuesta busca una adecuada localización de riesgos entre los agentes que mejor los pueden soportar, también busca redefinición de roles, mecanismos de coordinación y nuevas modalidades de contratación entre el sector público y privado. En esta perspectiva: 1) Si el sector privado está asumiendo cada vez mayores riesgos de mercado como financiador o comercializador de vivienda de interés social, al Estado le corresponde un papel en minimizar este riesgo mediante un sistema de información basado en a)

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2)

estudios bianuales de la demanda de vivienda, y b) información continua, actualizada y permanente sobre la oferta. El gobierno podría tercerizar (outsourcing) este servicio o, en todo caso, convocar licitaciones públicas internacionales para traer a El Salvador la más avanzada tecnología en estudios de demanda de vivienda, La “ventanilla única” es una iniciativa promisoria en la dirección de reducir trámites, tiempos y costos de transacción para los proyectos de vivienda y urbanismo. Convendría, adicionalmente considerar, la aplicabilidad de la experiencia colombiana de las “curadurías urbanas” que son oficinas independientes bajo la responsabilidad de profesionales especializados (con formación y experiencia en arquitectura, ingenieria, urbanismo o planificación regional o urbana), designados para períodos de 5 años, mediante rigurosos concursos de méritos, que se remuneran mediante el cobro de tarifas por la prestación de sus servicios, sujetos a estricta vigilancia, supervisión y evaluación por comisiones mixtas (conformadas por el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano, las organizaciones gremiales y profesionales y el respectivo Alcalde, quien preside) y cuyas funciones principales son: - Estudiar, tramitar y expedir licencias y permisos de construcción y urbanismo, parcelación y demolición, siempre que no se refieran a inmuebles del patrimonio arquitectónico, - Informar sobre normas urbanísticas aplicables a un predio dado, - Otorgar visto bueno a planos necesarios para propiedad horizontal -Resolver solicitudes de prórroga , revalidación y modificación de licencias de construcción, - Realizar la rectificación, asignación y certificación de nomenclatura Es necesario constituir un Fideicomiso para la gestión del Sistema Automatizado de Ahorro & Crédito basado en la TAVE. El uso intensivo de la más avanzada tecnología de información y comunicaciones es fundamental para la adecuada implementación de ésta iniciativa. Eventuales acuerdos con las empresas de comunicaciones serían necesarios y, a este respecto es indispensable alcanzar un acuerdo con el mayor

3)

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número de entidades financieras respaldadas por el Seguro (garantía) de Depósitos, Generar un ente certificador de proyectos, que maneje de forma transparente la información sobre la oferta disponible de vivienda en el país, donde se incluyan datos detallados sobre características de la vivienda, como localización, precio, dimensiones, facilidades de servicios y crédito. La certificadora estaría formada por profesionales de reconocida honorabilidad. El objetivo de la certificadora sería darle la seguridad al comprador que la vivienda seleccionada reúne las características físicas, legales y crediticias ofrecidas en el mercado, con especial atención al cumplimiento de las normas urbanísticas y a las establecidas en el registro de la propiedad. En El Salvador existe una buena tradición en el uso de Fideicomisos para la administración e inversión de bienes o recursos por instituciones profesionalmente especializadas, conforme a las instrucciones del fideicomitente, en un esquema de separación patrimonial y contable y con precisas obligaciones de información y de rendición comprobada de cuentas. Se puede celebrar un fideicomiso de administración para que, por cuenta del gobierno, se manejen bienes o recursos con sujeción a sus instrucciones. Así, el fideicomiso puede utilizarse en la construcción de instalaciones, obras de infraestructura, desarrollos urbanísticos y construcción de vivienda y edificios. El gobierno podría transferir o entregar en administración (en acuerdo con entidades privadas) a una organización fiduciaria, terrenos, muebles, equipos, recursos monetarios y/o estudios técnicos para la realización de proyectos, aprovechando las ventajas que el fideicomisario pueda ofrecer en cuanto a gestión independiente, transparencia y pericia en la utilización de los medios, agilidad de trámites, realización de inversiones temporales, manejo financiero de los recursos, separación patrimonial, claridad en aspectos contables, e, inclusive, aprovechamiento de economías de aglomeración y de escala. Es necesario incorporar otras modalidades contractuales que en la experiencia internacional están creando nuevas alternativas de cooperación y complementariedad entre el sector público y el sector privado en proyectos de vivienda y desarrollo urbano,

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entre las cuales están los contratos de gerencia, concesión y arrendamiento. En los Contratos de Gerencia, un profesional o una empresa del sector privado prestarían sus capacidades de gestión para desarrollar un proyecto y/o explotar, operar y/o mantener un sistema de bienes o servicios públicos. En este caso, las instalaciones y equipos serían provistos por el Estado, quien conserva la facultad de fijar tarifas o precios, recibe a través del contratista los ingresos, financia el capital de trabajo y remunera los servicios profesionales de la Gerencia. La responsabilidad por las diversas fases de un proyecto, la ejecución de obra o la prestación de un servicio público queda radicada en una empresa privada. El contrato de arrendamiento de bienes para la prestación de servicios públicos permite aprovechar simultáneamente la formación de capital público en terrenos, instalaciones y equipos y las ventajas comparativas de la empresa privada. El contratista paga una renta por el uso de activos fijos del gobierno; asume el desarrollo, la explotación y/o mantenimiento; recibe los ingresos por tarifas o precios; financia el capital de trabajo para operaciones y mantenimiento; y asume plenamente los riesgos de la actividad. Su remuneración simplemente corresponde a utilidades de operación. El gobierno se reserva la aprobación de tarifas o precios. 7) Finalmente vinculación desarrollo realización concesión. la más clásica (y desaprovechada) forma de entre el sector público y el sector privado para el de proyectos, la prestación de servicios y la de obras públicas la constituye el contrato de

El concesionario recibe autorización para desarrollar proyectos, realizar obras o prestar servicios, poniendo por su parte la máxima vinculación de capital de riesgo a la financiación y/o gestión de los mismos. Así, el concesionario soporta en su totalidad (o en un alto porcentaje) el financiamiento de los activos fijos y del capital de trabajo para las operaciones y

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mantenimiento. Igualmente asume todos los riesgos de la actividad y recibe los pagos (tarifas, precios, peajes) de los bienes o servicios. El contratista se remunera con las utilidades de la actividad, y, como es obvio los ingresos (tarifas de los servicios, venta de terrenos o inmuebles, etc) deben permitir la recuperación de las inversiones y los adecuados rendimientos del capital. Casi siempre se pacta a 20 ó 30 años y ocasionalmente hasta 50, según el período en que se distribuya la amortización.

25 Perfil institucional del sector
Para la implementación de esta propuesta convendría una estructura institucional del sector que reconozca su alta jerarquía en la agenda y prioridades nacionales. Esto se revela en las experiencias citadas de Estados Unidos y Chile donde existe una Secretaria de Estado y un Ministerio como autoridades rectoras en Vivienda y Urbanismo. En esta misma dirección se encuentran las recomendaciones contenidas en el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial recientemente entregado en El Salvador. Aún si se mantuviera como un Viceministerio, debería potenciarse su capacidad institucional mediante ajustes que, en consistencia con las recomendaciones contenidas en esta Propuesta, podrían sintetizarse así: 1) Gerencia del sistema para el Bono Habitacional.

Esta Gerencia tendría a cargo la preparación de regulaciones y la supervisión, monitoreo y evaluación del sistema. La operación se realizaría a través de un Fideicomiso por otra institución especialmente contratada para el efecto, 2) Gerencia de Megaproyectos.

La prioridad de la Gerencia de Megaproyectos es levantar y consolidar la información necesaria, liderar y promover los arreglos institucionales

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y contractuales que se requieran, para poner en valor y recuperar la función económica, social y urbanística de terrenos, proyectos y viviendas que actualmente se encuentran entre los activos en desuso de FENADESAL y las Fuerzas Armadas. Igualmente, la Gerencia de Megaproyectos debe liderar y promover los arreglos institucionales, financieros y contractuales necesarios para recuperar o poner en valor los activos extraordinarios del Fondo Social para la Vivienda (FSV) y de las entidades financieras. Dada la naturaleza de estas ultimas instituciones, es imprescindible la participación de la Superintendencia de Entidades Financieras en la definición de un marco regulatorio adecuado para el efecto. En todo caso el criterio que debería prevalecer es el equilibrio necesario en maximizar el tiempo de amortización de estos activos y minimizar el tiempo de su plena recuperación para la función económico, social y urbanística que les corresponden. Por otra parte, la Gerencia de Megaproyectos estaría a cargo de liderar y promover, con el máximo grado de participación del sector privado, dentro de las modalidades contractuales descritas en el párrafo anterior, el diseño e implementación del Programa de Actuaciones Estratégicas recomendado en el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) recientemente entregado, entre ellas a) Centro Urbano Direccional, San Salvador, b) Parques de Actividades Logísticas (Aeropuerto, Acajutla y El Castaño), c) Conjuntos históricos, mejoramiento de barrios y lotificaciones, d) Desarrollo Urbano Integral de la Ciudad Puerto de la Unión, y e) Desarrollo Urbano Integral de la Ciudad Aeroportuaria. 3) Apoyo Corporativo

En el caso que la opción a desarrollar fuere la de mantener la estructura del Viceministerio adscrita al Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano, sería necesario fortalecer las unidades corporativas de esa organización (Unidad de Compras & Contrataciones, Unidad Financiera Institucional, Unidad de Apoyo

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Legal y Unidad de Informática) con técnicos dedicados al apoyo específico del Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano, lo cual, evitaría la tendencia a que estos recursos sean absorbidos por parte del Viceministerio de Obras Públicas. Esta modalidad impide que se anule la capacidad de este personal para prestar servicios al Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano y ha sido recientemente adoptada de modo específico para atender las demandas del programa que el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) está financiando para el Viceministerio.

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