Q U E S L A

B U R O C R A C I A?
M A X W E B E R
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
Libros Tauro
2
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
1
RASGOS CARACTERISTICOS
DE LA
BUROCRACIA
La burocracia moderna
opera del siuien!e modo
espec"#co$
I% E&is!e el principio de
sec!ores 'urisdiccionales es!ables
( o#ciales orani)ados en
eneral norma!i*amen!e+ es
,
Q U E S L A B U R O
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decir+ median!e le(es u
ordenamien!os adminis!ra!i*os%
-% Las ac!i*idades normales
e&iidas por los ob'e!i*os de la
es!ruc!ura obernada
burocr.!icamen!e se repar!en de
manera es!able como deberes
o#ciales%
2% La au!oridad /ue da las
0rdenes necesarias para la
al!ernancia de esos deberes es!.
repar!ida de manera es!able (
riurosamen!e delimi!ada por
normas re1eridas a los medios
coac!i*os+ 1"sicos+ sacerdo!ales o
de o!ra especie+ de /ue pueden
disponer los 1uncionarios%
2
Q U E S L A B U R O
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,% El cumplimien!o normal (
con!inuado de esos deberes+ as"
como el e'ercicio de los derec3os
correspondien!es+ es aseurado
por un sis!ema de normas4 s0lo
pueden pres!ar ser*icios a/uellas
personas /ue+ se5n relas
enerales+ es!.n cali#cadas para
ello%
Es!os !res elemen!os
cons!i!u(en+ en el obierno
p5blico 6 ( leal+ la 7au!oridad
burocr.!ica7% En el .mbi!o
econ0mico pri*ado 1orman par!e
de la 7adminis!raci0n7
burocr.!ica% Tal como la 3emos
descri!o+ la burocracia s0lo es!.
8
Q U E S L A B U R O
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del !odo desarrollada en las
comunidades pol"!icas (
eclesi.s!icas del Es!ado
moderno4 en el caso de la
econom"a pri*ada s0lo lo es!. en
las ins!i!uciones capi!alis!as m.s
a*an)adas% Una au!oridad
burocr.!ica perdurable ( p5blica+
'urisdiccionalmen!e de!erminada+
cons!i!u(e normalmen!e una
e&cepci0n ( no una rela
3is!0rica% Es!o es *.lido aun en
randes 1ormaciones pol"!icas+
!ales como las del an!iuo
Orien!e+ los imperios
con/uis!adores ermano (
mon0lico as" como la ma(or"a
9
Q U E S L A B U R O
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de las 1ormaciones 1eudales de
Es!ado% En !odos es!os casos el
obernan!e e'ecu!a las
disposiciones m.s impor!an!es
median!e adminis!radores
personales+ compa:eros de mesa
o cor!esanos% Las comisiones (
au!oridad de ;s!os no es!.n
delimi!adas con precisi0n sino
/ue se es!ablecen de manera
!emporaria ( para cada caso%
II% Los principios de
'erar/u"a de caros ( de di*ersos
ni*eles de au!oridad implican un
sis!ema de sobre ( subordinaci0n
1;rreamen!e orani)ado+ donde
los 1uncionarios superiores
<
Q U E S L A B U R O
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con!rolan a los 1uncionarios
in1eriores% Es!e sis!ema permi!e
/ue los obernados puedan
apelar+ median!e procedimien!os
prees!ablecidos+ la decisi0n de
una repar!ici0n in1erior a su
au!oridad superior% Un al!o
desarrollo del !ipo burocr.!ico
lle*a a una orani)aci0n
monocr.!ica de la 'erar/u"a de
caros% El principio de au!oridad
'er.r/uica de caros se da en
cual/uier es!ruc!ura burocr.!ica$
en las es!ruc!uras es!a!ales (
eclesi.s!icas+ en las randes
orani)aciones par!idarias ( en
las empresas pri*adas% Carece de
=
Q U E S L A B U R O
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impor!ancia para la "ndole de la
burocracia el /ue su au!oridad se
considere 7pri*ada7 o 7p5blica7%
La plena reali)aci0n del
principio de 7compe!encia7
'urisdiccional en la subordinaci0n
'er.r/uica no implica 6por lo
menos en los caros p5blicos /ue
la au!oridad 7superior7 es!;
simplemen!e au!ori)ada a
encararse de los asun!os de la
7in1erior7% Lo normal es+ m.s
bien+ lo con!rario% Una *e)
creado ( lueo de 3aber
cumplido su misi0n+ un caro
!iende a seuir e&is!iendo ( a ser
desempe:ado por o!ro !i!ular%
>
Q U E S L A B U R O
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III% La adminis!raci0n del
caro moderno se 1unda en
documen!os escri!os ?7arc3i*os7@
/ue se conser*an en 1orma
oriinal o como pro(ec!os%
E&is!e+ as"+ un personal de
subal!ernos ( escribas de !oda
dase% El con'un!o de los
1uncionarios 7p5blicos7 es!ables+
as" como el correspondien!e
apara!o de ins!rumen!os (
arc3i*os+ in!eran una
7repar!ici0n74 es!o mismo es lo
/ue en la empresa pri*ada se
llama 7o#cina7%
La orani)aci0n moderna
del ser*icio ci*il separa+ en
-A
Q U E S L A B U R O
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principio+ la repar!ici0n del
domicilio pri*ado del 1uncionario
(+ eneralmen!e+ la burocracia
considera a la ac!i*idad o#cial
como un .mbi!o independien!e
de la *ida pri*ada%
Los 1ondos ( e/uipos
p5blicos es!.n separados de la
propiedad pri*ada del
1uncionario$ Es!e 1ac!or
condicionan!e es+ en !odos los
casos+ el resul!ado de un laro
proceso% En la ac!ualidad se da
!an!o en las empresas p5blicas
como en las pri*adas4 en las
pri*adas el principio alcan)a
incluso al empresario principal%
--
Q U E S L A B U R O
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La o#cina del e'ecu!i*o es!.+ en
principio+ separada del 3oar+ (
!ambi;n lo es!.n la
correspondencia de neocios de
la pri*ada ( el capi!al del neocio
de las 1or!unas pri*adas% Es!as
separaciones son !an!o m.s
s0lidas cuan!o m.s arraiada se
encuen!ra la pr.c!ica del !ipo de
adminis!raci0n empresarial
moderna% Bero es!e proceso
comien)a a darse (a en la Edad
Cedia%
Una carac!er"s!ica del
empresario moderno es su
ac!uaci0n como 7primer
1uncionario7 de su empresa+ as"
-2
Q U E S L A B U R O
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como Dederico II de Brusia+
obernan!e de un Es!ado
burocr.!ico moderno+ se llam0 a
s" mismo el 7primer 1uncionario7
del Es!ado% La concepci0n de /ue
las ac!i*idades adminis!ra!i*as
del Es!ado di#eren
1undamen!almen!e de la
adminis!raci0n pri*ada es una
concepci0n europea (+ por
comparaci0n+ es del !odo a'ena al
sis!ema nor!eamericano%
IE% Adminis!rar un caro+ (
adminis!rarlo de manera
especiali)ada+ implica+ por lo
eneral+ una preparaci0n cabal (
e&per!a% Es!o se e&ie cada *e)
-,
Q U E S L A B U R O
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m.s del e'ecu!i*o moderno ( del
empleado de las empresas
pri*adas+ as" como se e&ie del
1uncionario p5blico%
E% Si el caro es!. en pleno
desarrollo+ la ac!i*idad del
1uncionario re/uiere !oda su
capacidad laboral+ apar!e del
3ec3o de /ue su 'ornada
oblia!oria en el despac3o es!.
es!ric!amen!e #'ada%
Formalmen!e+ es!o es s0lo
produc!o de una prolonada
e*oluci0n+ !an!o en los caros
p5blicos como en los pri*ados%
An!eriormen!e+ en !odas las
si!uaciones+ lo normal era lo
-2
Q U E S L A B U R O
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con!rario$ las !areas
burocr.!icas+ se consideraban
una ac!i*idad secundaria%
EI% La adminis!raci0n del
caro se a'us!a a normas
enerales+ m.s o menos es!ables+
m.s o menos precisas+ ( /ue
pueden aprenderse% El
conocimien!o de es!as normas es
un saber !;cnico par!icular /ue
posee el 1uncionario% Abarca la
'urisprudencia+ o la
adminis!raci0n p5blica o de
empresas%
La na!urale)a misma de la
adminis!raci0n moderna de un
caro re/uiere el a'us!e a
-8
Q U E S L A B U R O
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normas% Bor e'emplo+ la !eor"a de
la adminis!raci0n p5blica
moderna supone /ue la au!oridad
para disponer cier!os asun!os por
decre!o 6lealmen!e concedida a
las au!oridades p5blicas6 no le da
a la repar!ici0n derec3o aluno
para reular la cues!i0n por
medio de 0rdenes dadas para
cada caso+ sino s0lo para
reularla de un modo eneral%
2
LA SITUACIN DEL
FUNCIONARIO
Lo e&pues!o !iene las
siuien!es consecuencias para la
-9
Q U E S L A B U R O
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si!uaci0n in!erna ( e&!erna del
1uncionario$
I% La ocupaci0n de un caro
es una 7pro1esi0n7% Es!o es ob*io+
primero+ en la e&iencia de un
curso de preparaci0n
es!ric!amen!e #'ado+ el cual
reclama la plena capacidad de
!raba'o duran!e un laro per"odo+
( en las pruebas especi#cas /ue
son un re/uisi!o pre*io para el
empleo% Adem.s+ la posici0n del
1uncionario !iene na!urale)a de
deber% Es!o opera del siuien!e
modo en cuan!o a la es!ruc!ura
in!erna de sus relaciones4
lealmen!e ( de 3ec3o+ la
-<
Q U E S L A B U R O
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ocupaci0n de un caro no es
*is!a como una 1uen!e de ren!as a
e&plo!ar+ como 1ue lo normal en
la Edad Cedia (+ a menudo+ 3as!a
los inicios de una ;poca recien!e%
Tampoco la ocupaci0n de un
caro es considerada como un
in!ercambio 3abi!ual de ser*icios
por un e/ui*alen!e salarial+ como
sucede con los con!ra!os libres
de !raba'o% El acceso a un caro+
incluidos los de la econom"a
pri*ada+ se considera como la
acep!aci0n de un deber
par!icular de #delidad a la
adminis!raci0n+ a cambio de una
e&is!encia seura% Bara el
-=
Q U E S L A B U R O
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car.c!er espec"#co de la
moderna #delidad a un caro es
esencial el 3ec3o de /ue+ en el
!ipo puro+ el caro no de!ermine
una relaci0n con una persona+
como la 1e del *asallo o el
disc"pulo en las relaciones de
au!oridad 1eudal o pa!rimonial%
La leal!ad moderna se ad3iere a
#nalidades impersonales (
1uncionales% Claro es!. /ue por lo
eneral !ras los ob'e!i*os
1uncionales 3a( 7*alores
cul!urales7+ ( ;s!os cons!i!u(en
un ersatz para el 'e1e personal
!errenal o supra!errenal$ se
considera /ue ideas !ales como
->
Q U E S L A B U R O
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7Faci0n7+ 7Ilesia7+ 7comunidad7+
7par!ido7+ 7empresa7 se encarnan
en una sociedad4 conceden un
3alo ideol0ico al pa!r0n%
Al menos en el Es!ado
moderno desarrollado+ el
1uncionario pol"!ico no es *is!o
como el ser*idor personal de un
obernan!e% Go( en d"a+ el
obispo+ el sacerdo!e ( el
predicador (a no e&3iben+ de
3ec3o+ un carisma puramen!e
personal como a principios del
cris!ianismo% Los *alores
supra!errenales ( sarados /ue
brindan son o!orados a !odos
a/uellos /ue en apariencia los
2A
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merecen ( /ue los piden%
An!iuamen!e+ es!os dirien!es
ac!uaban ba'o las 0rdenes
personales de sus 'e1es4 en
principio+ s0lo an!e ;s!os eran
responsables% En la ac!ualidad+
aun/ue la an!iua !eor"a
sobre*i*a parcialmen!e+ es!os
dirien!es reliiosos son
1uncionarios /ue sir*en a un
ob'e!i*o 1uncional+ /ue en la
7Ilesia7 ac!ual se 3a *uel!o
7ru!inario7 (+ a su *e)+ se 3a
consarado ideol0icamen!e%
II% La si!uaci0n personal del
1uncionario se ar!icula del
siuien!e modo$
2-
Q U E S L A B U R O
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-% El 1uncionario moderno+
(a es!; en una o#cina pri*ada+ (a
en una dependencia p5blica+
siempre es un 7es1or)ado7 o un
7sacri#cado7+ ( por lo eneral
dis1ru!a de una ne!a es!ima social
en comparaci0n con los
obernados% Su rano social es!.
aran!i)ado por las normas
prescrip!i*as del orden
'er.r/uico (+ en el caso del
1uncionario p5blico+ por #uras
par!iculares del c0dio penal
con!ra 7insul!os a 1uncionarios7 (
7desaca!07 a las au!oridades del
Es!ado ( eclesi.s!icas% Bor rela
eneral+ la real posici0n social
22
Q U E S L A B U R O
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del 1uncionario es predominan!e
cuando pre*alecen las siuien!es
condiciones$ una 1uer!e demanda
de e&per!os cali#cados por par!e
de la adminis!raci0n4 una
di1erenciaci0n social en;rica (
es!able+ en la cual el 1uncionario
procede sobre !odo de es!ra!os
econ0mica ( socialmen!e
pri*ileiados en *ir!ud del
repar!o social del poder% Bor lo
eneral+ la posesi0n de
cer!i#cados de es!udios es!.
*inculada a la cali#caci0n para el
rano4 ( es!os cer!i#cados+
na!uralmen!e+ 3acen resal!ar el
7elemen!o de s!a!us7 den!ro del
2,
Q U E S L A B U R O
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rano social del 1uncionario%
Adem.s+ en casos indi*iduales+
es!e 1ac!or de s!a!us se reconoce
e&pl"ci!amen!e ( sin reser*as4 por
e'emplo+ en la rela de /ue la
admisi0n o rec3a)o de un
pre!endien!e a una carrera
burocr.!ica depende del
consen!imien!o ?7elecci0n7@ de
los miembros del cuerpo
burocr.!ico% Es!o lo *emos+ por
e'emplo+ en el cuerpo de o#ciales
del e';rci!o alem.n% Den0menos
seme'an!es+ /ue producen es!a
cerra)0n de la burocracia al
es!ilo de los remios+ se
encuen!ran+ de modo
22
Q U E S L A B U R O
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carac!er"s!ico+ en las burocracias
pa!rimoniales (+ sobre !odo+
prebendarias del pasado% En!re
los bur0cra!as modernos+ es
bas!an!e 1recuen!e la !en!a!i*a de
resuci!ar es!os 1en0menos en una
1orma modi#cada% Bor e'emplo+
en la e&iencia de 1uncionarios
prole!arios ( e&per!os duran!e la
Re*oluci0n bolc3e*i/ue%
Bor lo eneral+ la es!ima%
social de los 1uncionarios es
sobremanera reducida cuando la
e&iencia de una adminis!raci0n
e&per!a ( el predominio de las
con*enciones de s!a!us son
d;biles% Es!o ocurre sobre !odo
28
Q U E S L A B U R O
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en los Es!ados Unidos4 ( con
1recuencia el caso se presen!a en
nue*as coloni)aciones+ debido a
sus amplias posibilidades de
loro de bene#cios ( a la ran
mo*ilidad de su es!ra!i#caci0n
social%
2% El !ipo puro de
1uncionario burocr.!ico es
nombrado por una 'erar/u"a
superior% Un 1uncionario eleido
por los obernados no es una
#ura puramen!e burocr.!ica%
Claro es!. /ue la e&is!encia
1ormal de una elecci0n no implica
/ue ;s!a no disimule un
nombramien!o4 en el Es!ado+
29
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
sobre !odo+ nombramien!o por
par!e de los 'e1es de par!ido% Es!o
no depende de prescripciones
leales+ sino del mecanismo de
1uncionamien!o de los par!idos%
Los par!idos s0lidamen!e
orani)ados pueden !rans1ormar
una elecci0n 1ormalmen!e libre
en la simple aclamaci0n de un
candida!o por el 'e1e del par!ido%
Sin embaro+ por lo eneral+ una
elecci0n 1ormalmen!e libre se
!rans1orma en una puna por
*o!os en 1a*or de uno de los dos
candida!os seleccionados+ puna
/ue !iene luar se5n normas
de!erminadas%
2<
Q U E S L A B U R O
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En cual/uier circuns!ancia+
la desinaci0n de 1uncionarios a
!ra*;s de una elecci0n en!re los
obernados al!era el rior de la
subordinaci0n 'er.r/uica% Un
1uncionario as" eleido !iene+ en
principio+ una posici0n au!0noma
respec!o del 1uncionario superior%
La posici0n del 1uncionario
eleido 3a deri*ado 7de aba'o7 (
no 7de arriba74 o por lo menos no
de una 'erar/u"a superior den!ro
de la es!ra!i#caci0n burocr.!ica+
sino de poderosos 3ombres de
par!ido ?7caci/ues7@+ /ue !ambi;n
deciden su carrera 1u!ura% La
carrera del 1uncionario eleido
2=
Q U E S L A B U R O
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no depende+ al menos no
1undamen!almen!e+ de su 'e1e
den!ro de la adminis!raci0n% Lo
normal es /ue el 1uncionario /ue
no es eleido+ sino nombrado por
un 'e1e+ 1uncione con m.s
e#ciencia+ desde un pun!o de
*is!a !;cnico+ pues+ en iualdad
de circuns!ancias+ es m.s
probable /ue su desinaci0n ( su
carrera es!;n de!erminadas por
consideraciones ( cualidades
puramen!e 1uncionales% Los
obernados+ como pro1anos+ s0lo
pueden en!erarse del rado en
/ue el candida!o es!.
e&per!amen!e cali#cado en
2>
Q U E S L A B U R O
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!;rminos de e&periencia+ (+ por
consiuien!e+ s0lo despu;s de su
ser*icio% Adem.s+ en las
selecciones de 1uncionarios por
elecci0n+ es na!ural /ue los
par!idos no insis!an en las
condiciones de pericia sino en los
ser*icios pres!ados por los
mili!an!es al caci/ue del par!ido%
Es!o se aplica a !oda 1orma de
reclu!amien!o de 1uncionarios
median!e elecciones+ a la
desinaci0n de 1uncionarios
eleidos por los pa!rones del
par!ido al con1eccionar la lis!a de
los candida!os4 o al libre
nombramien!o por par!e de un
,A
Q U E S L A B U R O
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'e1e+ /ue ;l mismo 3a sido
eleido%
Si 3a( una ran demanda de
e&per!os preparados por par!e de
la adminis!raci0n ( los secuaces
del par!ido !ienen /ue acep!ar
una 7opini0n p5blica7
in!elec!ualmen!e desarrollada+
educada ( de orien!aci0n
independien!e+ la u!ili)aci0n de
1uncionarios poco cali#cados
repercu!e+ en las siuien!es
elecciones+ sobre el par!ido en el
poder% Claro es!. /ue 3a( m.s
probabilidades de /ue es!o
suceda cuando los 1uncionarios
son nombrados por el 'e1e% Go(
,-
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
en d"a+ en los Es!ados Unidos+
3a( una e&iencia de /ue la
adminis!raci0n es!; bien
preparada+ pero en las randes
ciudades+ donde es!.n
7amon!onados7 los *o!os de los
inmiran!es+ no 3a(+ por lo
eneral+ una opini0n p5blica
educada% En consecuencia+ las
elecciones populares del 'e1e
adminis!ra!i*o+ ( !ambi;n de sus
1uncionarios subordinados+
al!eran la cali#caci0n e&per!a del
1uncionario ( el 1uncionamien!o
riuroso del apara!o burocr.!ico%
Tambi;n se debili!a la
dependencia de los 1uncionarios
,2
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
respec!o de la 'erar/u"a% Es!o
sucede por lo menos en el caso
de los randes cuerpos
adminis!ra!i*os cu(a super*isi0n
es di#cul!osa% En los Es!ados
Unidos+ se reconoce la al!a
cali#caci0n e in!eridad de los
'ueces 1ederales+ nombrados por
el presiden!e+ comparados con
los 'ueces eleidos+ aun/ue
ambos !ipos de 1uncionarios 3an
sido seleccionados
principalmen!e por
consideraciones par!idarias% Los
randes cambios den!ro de la
adminis!raci0n me!ropoli!ana
nor!eamericana re/ueridos por
,,
Q U E S L A B U R O
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los re1ormadores+ 3an sido
propiciados sus!ancialmen!e por
alcaldes eleidos+ con la
colaboraci0n de un e/uipo de
1uncionarios nombrados por
ellos% Es!as re1ormas+ en!onces+
se 3an 3ec3o de modo
7cesaris!a7% Hesde el pun!o de
*is!a !;cnico+ como es!ruc!ura
orani)ada de au!oridad+ la
e#cacia del 7cesarismo7+ /ue con
1recuencia sure de la
democracia+ se basa en eneral
en la posici0n del 7c;sar7 como
libre deposi!ario de la *olun!ad
del 7pueblo7 ?del e';rci!o o de los
ciudadanos@+ no some!ido a la
,2
Q U E S L A B U R O
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!radici0n% Bor consiuien!e+ el
7c;sar7 es el 'e1e irres!ric!o de un
cuerpo de o#ciales mili!ares o
1uncionarios al!amen!e
cali#cados+ eleidos libre (
personalmen!e+ sin reparar en la
!radici0n o en o!ro !ipo de
consideraciones% Sin embaro+
es!e 7obierno del enio7
con!radice el principio
1ormalmen!e 7democr.!ico7 de
una burocracia eleida
uni*ersalmen!e%
,% Lo normal es /ue la
posici0n del 1uncionario sea
*i!alicia+ al menos en las
burocracias p5blicas4 es!o sucede
,8
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
cada *e) con m.s 1recuencia en
!odas las es!ruc!uras seme'an!es%
Como norma de 3ec3o+ se
presupone la ocupaci0n *i!alicia+
incluso cuando !iene luar la
desinaci0n o el nombramien!o
peri0dico% A di1erencia del
!raba'ador de una empresa
pri*ada+ en eneral+ el
1uncionario dis1ru!a de derec3os
de per!enencia% Cuando se #'an
aran!"as leales con!ra un
despido o !raslado arbi!rarios+ las
mismas s0lo sir*en para aseurar
un rele*o riurosamen!e ob'e!i*o
de los deberes espec"#cos del
caro+ libre de !oda opini0n
,9
Q U E S L A B U R O
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personal% En Alemania+ ;s!e es el
caso de !odos los 1uncionarios
'udiciales (+ paula!inamen!e+
!ambi;n de los adminis!ra!i*os%
Bor consiuien!e+ den!ro de
la burocracia+ el rado de
7independencia7 lealmen!e
aseurado por la per!enencia no
siempre proporciona un ma(or
s!a!us al 1uncionario% En
realidad+ a menudo sucede lo
con!rario+ sobre !odo en cul!uras
( comunidades an!iuas mu(
di*ersi#cadas4 en es!as
comunidades+ cuan!o m.s
es!ric!a es la subordinaci0n ba'o
el dominio arbi!rario del 'e1e+
,<
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
!an!o m.s aran!i)a ;s!e el
man!enimien!o del con*encional
es!ilo de *ida se:orial del
1uncionario% En *ir!ud de la
ausencia misma de es!as
aran!"as leales de per!enencia
la es!ima con*encional del
1uncionario puede presen!arse
del mismo modo como+ en la
Edad Cedia+ se acrecen!0 la
es!ima de la noble)a de o#cio+ en
de!rimen!o de la es!ima por los
ciudadanos+ ( como la es!ima del
'ue) real super0 la del 'ue)
popular% Claro es!. /ue el
1uncionario medio ans"a una le(
de ser*icio ci*il /ue aseure
,=
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
ma!erialmen!e su *e'e) ( le d;
ma(ores aran!"as con!ra un
despido arbi!rario del caro% Sin
embaro+ es!e an3elo !iene sus
l"mi!es% Fa!uralmen!e+ una
in!ensi#caci0n mu( rande del
7derec3o al caro7 di#cul!a
llenarlos de acuerdo con la
e#ciencia !;cnica+ (a /ue esa
in!ensi#caci0n disminu(e las
posibilidades de 3acer carrera
para los candida!os ambiciosos%
Es!o e&plica de circuns!ancia de
/ue los 1uncionarios+ en con'un!o+
no ad*ier!an su dependencia
respec!o de los superiores% Sin
embaro+ es!a carencia de un
,>
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
sen!ido de dependencia se basa
principalmen!e en la inclinaci0n
a depender de los propios
iuales+ m.s /ue de los es!ra!os
obernados ( socialmen!e
in1eriores%
2% El 1uncionario recibe la
compensaci0n pecuniaria de un
sueldo reularmen!e es!ablecido+
( la seuridad de una pensi0n
para la *e'e)% El sueldo no se
calcula+ como un salario+ de
acuerdo con el !raba'o reali)ado+
sino en !;rminos de 7s!a!us7+ es
decir+ se5n el !ipo de 1unci0n ?la
7ca!eor"a7@ ( !ambi;n+
probablemen!e+ se5n la
2A
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
duraci0n del ser*icio% La
seuridad rela!i*amen!e superior
de los inresos del 1uncionario+
as" como las ra!i#caciones de
es!ima social+ 3acen del caro
burocr.!ico una posici0n
buscada+ especialmen!e en pa"ses
/ue (a no brindan opor!unidades
de bene#cios coloniales4 en es!os
pa"ses+ la si!uaci0n colonial
permi!e #'ar sueldos
rela!i*amen!e ba'os para los
1uncionarios%
8% El 1uncionario !iene la
e&pec!a!i*a de reali)ar una
carrera den!ro del orden
'er.r/uico del ser*icio p5blico%
2-
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
He las posiciones in1eriores+ poco
impor!an!es ( peor paadas+ pasa
a las superiores% Claro es!. /ue
el 1uncionario medio desea un
a'us!e mec.nico de las
condiciones de6 promoci0n4 si no
de los caros+ por lo menos de los
ni*eles de sueldo% Hesea /ue las
promociones se #'en se5n
cri!erios de 7an!iIedad7+ o /ui).
se5n la e*aluaci0n es!ra!i#cada
de e&.menes de pericia% Bor
do/uiera+ es!os e&.menes
cons!i!u(en realmen!e un raso
indeleble del 1uncionario ( !ienen
un e1ec!o *i!alicio sobre su
carrera% A es!o se a:ade el deseo
22
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
de res!rinir el derec3o a ocupar
caros burocr.!icos ( la
crecien!e !endencia 3acia una
limi!aci0n del rupo de s!a!us (
3acia una seuridad econ0mica%
Todo es!o con!ribu(e a
considerar los caros p5blicos
como 7prebendas7 de los
3abili!ados por cer!i#cados de
es!udios% El recaudo de
considerar capacidades
personales e in!elec!uales+
independien!emen!e dei car.c!er
1recuen!emen!e subal!erno del
cer!i#cado de es!udios+ 3a
lle*ado a una condici0n en la cual
los caros pol"!icos m.s ele*ados+
2,
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
sobre !odo los de 7minis!ro7+ se
llenan 1undamen!almen!e sin
!omar en consideraci0n dic3os
cer!i#cados%
3
SUPUESTOS Y CAUSAS
DE LA
BUROCRATIZACIN
Los supues!os econ0micos (
sociales de la moderna
es!ruc!ura burocr.!ica son los
siuien!es$
La e*oluci0n de la econom"a
mone!aria es un supues!o de la
burocracia+ (a /ue 3a( /ue
22
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
compensar pecuniariamen!e a los
1uncionarios% En la ac!ualidad no
s0lo pre*alece es!e 1ac!or+ sino
/ue es la principal 1orma de
compensaci0n% Es!e 3ec3o es
sobre !odo impor!an!e para el
aspec!o con'un!o de la
burocracia+ aun/ue no es
decisi*o+ sin embaro+ para la
propia e&is!encia de ;s!a%
Los siuien!es son e'emplos
3is!0ricos de burocracias
cuan!i!a!i*amen!e impor!an!es (
ne!amen!e desarrolladas$ a@
Eip!o+ duran!e el periodo del
nue*o Imperio+ aun/ue con
28
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
poderosos elemen!os
pa!rimoniales4 b@ el Brincipado
romano de la 5l!ima ;poca+ (
par!icularmen!e la monar/u"a
diocleciana ( el obierno
bi)an!ino desarrollado a par!ir de
;s!a+ conser*ando+ sin embaro+
1uer!es elemen!os 1eudales (
pa!rimoniales4 c@ la Ilesia
ca!0lica romana+ cada *e) m.s
acen!uadamen!e desde #nes del
silo JIII4 d@ C3ina+ desde la
;poca de S3i Guan!i 3as!a
nues!ros d"as+ pero con 1uer!es
elemen!os pa!rimoniales (
prebendarios4 e@ en modalidades
a5n m.s ne!as+ los Es!ados
29
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
europeos modernos (+ cada *e)
m.s !odas las corporaciones
p5blicas desde el per"odo de las
monar/u"as absolu!as4 1@ la ran
empresa capi!alis!a moderna+
!an!o m.s burocr.!ica cuan!o
ma(or ( m.s complicada se
*uel*e%
En ran medida+ (
parcialmen!e 3as!a de modo
dominan!e+ los casos del a@ al d@
se 3an 1undado en una
compensaci0n de los 1uncionarios
en especies% Bero !ambi;n 3an
presen!ado muc3os o!ros
carac!eres ( e1ec!os espec"#cos
de la burocracia% El paradima
2<
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
3is!0rico de !odas las burocracias
pos!eriores 6el nue*o Imperio
eipcio6+ es+ a la *e)+ uno de los
e'emplos m.s randiosos de
orani)aci0n de una econom"a de
subsis!encia% La coe&is!encia de
una burocracia con una econom"a
de subsis!encia es+ empero+
e&plicable+ si se !ienen en cuen!a
las condiciones bas!an!e
e&!raordinarias dadas en Eip!o%
K las reser*as+ por cier!o
considerables+ /ue deben
1ormularse al clasi#car como
burocracia a es!a es!ruc!ura
eipcia+ es!.n condicionadas por
la propia econom"a de
2=
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
subsis!encia% El prerre/uisi!o
normal para la e&is!encia es!able
( con!inuada+ e incluso para la
ins!auraci0n de adminis!raciones
burocr.!icas puras+ es un cier!o
rado de desarrollo de una
econom"a mone!aria%
Con1orme a la e&periencia
3is!0rica+ la carencia de una
econom"a mone!aria 1.cilmen!e
puede pro*ocar sus!anciales
modi#caciones in!ernas en la
es!ruc!ura burocr.!ica+ ( 3as!a
!rans1ormarla en o!ro !ipo de
es!ruc!ura% Si los inresos #'os
de los 1uncionarios son
de!erminados en especies
2>
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
pro*enien!es de los 1ondos del
monarca o de sus produc!os
inmedia!os+ 1.cilmen!e puede
ocurrir /ue esos 1uncionarios
!erminen por apropiarse de las
1uen!es !ribu!arias para su
e&plo!aci0n como propiedad
pri*ada% Los inresos en especies
3an ser*ido para pro!eer a los
1uncionarios de las Luc!uaciones+
en muc3os casos mu(
pronunciadas+ del poder
ad/uisi!i*o del dinero%
Meneralmen!e+ cuando las
prerroa!i*as mon.r/uicas se
3an debili!ado+ los impues!os en
especies 3an de*enido
8A
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
irreulares% En es!e caso el
o#cial apela direc!amen!e a los
!ribu!arios de su dis!ri!o+ es!; o
no 1acul!ado para ello% Es!o
enera 1.cilmen!e la idea de
aseurar al 1uncionario con!ra
esas Luc!uaciones+ median!e
3ipo!eca o !rans1erencia de
!ribu!os+ ( por !an!o del poder de
e&acci0n+ o median!e la cesi0n al
1uncionario+ para su uso
personal+ de !ierras ren!ables del
monarca% Toda au!oridad cen!ral
/ue no es!; 1;rreamen!e
orani)ada se *e impulsada a
adop!ar es!e procedimien!o+ (a
sea *olun!ariamen!e o por/ue los
8-
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
1uncionarios as" lo e&ien% El
1uncionario puede sa!is1acerse
con el uso de esos !ribu!os o
pr;s!amos 3as!a el rado de sus
demandas de sueldo ( lueo
en!rear el e&ceden!e% Bero es!o
conlle*a una 1uer!e !en!aci0n (+
por !an!o+ resul!a esencialmen!e
insa!is1ac!orio para el monarca%
O!ro procedimien!o consis!e en
#'ar el sueldo del 1uncionario4
es!o 3a ocurrido 1recuen!emen!e
en la 3is!oria primi!i*a de la
burocracia+ alemana+ ( !u*o luar
m.&imamen!e en !odos los
obiernos orien!ales de los
s.!rapas$ el 1uncionario en!rea
82
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
una can!idad es!ipulada ( re!iene
el res!o%
La si!uaci0n econ0mica del
1uncionario es+ en es!os casos+
mu( seme'an!e a la del
recaudador de impues!os
empresarial% He lec3o+
reularmen!e !iene luar la
e&plo!aci0n de caros+ incluso
con la cesi0n de caros al me'or
pos!or% En el .mbi!o de una
econom"a pri*ada la
!rans1ormaci0n de los es!a!u!os
de ser*idumbre en relaciones de
arrendamien!o es el m.s
impor!an!e de los *ariados
e'emplos de ello% El sis!ema de
8,
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
arrendamien!o 3ace posible /ue
el monarca !rans#era al
arrenda!ario del caro o al
1uncionario /ue percibir. una
can!idad #'a el problema de
con*er!ir en inresos mone!arios
sus inresos en especies% As"
ocurri0 con alunos reen!es
orien!ales de la An!iIedad% Es!e
prop0si!o se *e 1acili!ado cuando
el monarca de'a de ocuparse
personalmen!e de la
adminis!raci0n de lo recaudado (
cede la e&plo!aci0n de la
recaudaci0n p5blica de
impues!os% Es!e procedimien!o
3ace posible /ue el monarca
82
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
oranice sis!em.!icamen!e sus
#nan)as en un presupues!o+ lo
cual sini#ca un impor!an!e
proreso en la medida en /ue la
subsis!encia direc!a+ basada en
inresos en especies no
e*aluables+ es reempla)ada por
una e*aluaci0n #'a de los
inresos (+ por !an!o+ !ambi;n de
los as!os% Bor o!ro lado+ al
sis!ema!i)ar as" su presupues!o
el monarca renuncia al con!rol (
a la e&plo!aci0n plena de su
capacidad de e&acci0n en
bene#cio propio% La capacidad
duradera de paar impues!os
puede resul!ar a1ec!ada por una
88
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
e&plo!aci0n desmedida+ con1orme
al rado de liber!ad o!orado al
1uncionario+ a la repar!ici0n o al
recaudador de impues!os%
Con!rariamen!e al soberano+ el
capi!alis!a no es!. con!inuamen!e
in!eresado en la capacidad de
pao de sus s5bdi!os%
Cedian!e reulaciones el
monarca in!en!a pro!eerse
con!ra es!a p;rdida de con!rol%
He modo /ue la 1orma de
recaudaci0n o !rans1erencia de
impues!os *ar"a
considerablemen!e de acuerdo
con el repar!o del poder en!re el
monarca ( el concesionario%
89
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
Buede predominar el in!er;s del
concesionario en la libre
e&plo!aci0n de la capacidad de
pao de impues!os+ o el in!er;s
del monarca en la conser*aci0n
de dic3a capacidad% La "ndole del
sis!ema de e&plo!aci0n de la
recaudaci0n es!. esencialmen!e
de!erminada por la inLuencia
con'un!a o an!a0nica de es!os
mo!i*os$ la eliminaci0n de
Luc!uaciones en la recaudaci0n+
la posibilidad de un presupues!o+
la preser*aci0n de la capacidad
de pao de los s5bdi!os+
pro!ei;ndolos de la e&plo!aci0n
econ0mica+ ( un con!rol es!a!al
8<
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
de las recaudaciones del
1uncionario a #n de ad'udicarse
el m.&imo posible% El Es!ado
p!olomeico e'ecu!aba (
con!rolaba burocr.!icamen!e la
concusi0n de impues!os% La
anancia del concesionario se
limi!aba a una par!e del
correspondien!e e&ceden!e sobre
las re!ribuciones del recaudador+
las cuales cons!i!u"an+ en
realidad+ una aran!"a% La
posibilidad de una recaudaci0n
menor /ue esa suma era el rieso
corrido por el recaudador%
La concepci0n
e&clusi*amen!e econ0mica del
8=
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
caro como 1uen!e de inresos
pri*ados para el 1uncionario
!ambi;n puede conducir a la
compra direc!a de caros% Es!o
ocurre cuando el monarca es!.
en una si!uaci0n !al /ue necesi!a
no s0lo inresos normales sino
!ambi;n un capi!al mone!ario N
por e'emplo+ para la uerra o
para saldar deudas% La compra
de caros es una ins!i!uci0n /ue
3a e&is!ido reularmen!e en los
Es!ados modernos+ en la Ilesia (
en Drancia e Inla!erra4 e&is!i0
!an!o en el caso de sinecuras
como de caros mu(
impor!an!es4 persis!i0 3as!a el
8>
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
silo JIJ en la 1orma de
comisiones a los 1uncionarios%
Es!a compra de caros puede+ en
alunos casos aislados+ carecer
de un sini#cado econ0mico+ ( el
*alor de compra cons!i!uir+
parcialmen!e o en con'un!o+ una
#an)a deposi!ada como a*al de
un #el ser*icio% Es!a no 3a sido+
empero+ la norma%
Cual/uier clase de
concesi0n de usu1ruc!os+ !ribu!os
( ser*icios al monarca o al
1uncionario para su e&plo!aci0n
personal implica siempre un
debili!amien!o respec!o del !ipo
de orani)aci0n burocr.!ica
9A
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
pura% El 1uncionario /ue accede a
!ales si!uaciones os!en!a un
derec3o personal a la posesi0n
de su caro% Es!o es ma(ormen!e
as" cuando el deber ( la
re!ribuci0n del 1uncionario se
*inculan de !al modo /ue el
1uncionario no !rans#ere al
monarca ninuno de los inresos
ob!enidos de los ob'e!os
recibidos en cesi0n sino /ue los
adminis!ra en 1unci0n de sus
in!ereses pri*ados (+ a la *e)+ se
consara al ser*icio personal o
mili!ar+ pol"!ico o eclesi.s!ico+ del
soberano%
9-
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
Gablemos de prebendas+ o
de un r;imen 7prebendario7 del
caro+ en a/uellos casos en /ue
el soberano le concede al
1uncionario ren!as *i!alicias+
ren!as re1eridas de aluna
manera a ob'e!os+ o /ue son
1undamen!almen!e usu1ruc!o
econ0mico de !ierras u o!ras
1uen!es% Hic3as ren!as deben
represen!ar una compensaci0n
por el cumplimien!o de deberes
o#ciales+ au!;n!icos o #c!icios4
son bienes separados
permanen!emen!e para la
seuridad econ0mica del caro%
92
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
El pasa'e de es!e r;imen
prebendario de la burocracia a
una burocracia asalariada es
bas!an!e Luido% Drecuen!emen!e
3a sido 7prebendario7 el
suminis!ro econ0mico del
sacerdocio4 as" ocurri0 en la
An!iIedad ( en la Edad Cedia+ (
!ambi;n en la modernidad% En
casi !odos los per"odos+ empero+
es dable encon!rar la misma
modalidad en o!ras reiones% En
*ir!ud de la "ndole prebendaria
de sus caros+ la le( sacerdo!al
c3ina cons!re:"a a los
1uncionarios en duelo a renunciar
a sus caros4 e1ec!i*amen!e+ se
9,
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
ordenaba la abs!enci0n del
usu1ruc!o de propiedades
duran!e el duelo ri!ual por el
padre u o!ras au!oridades
1amiliares% En sus or"enes es!a
disposici0n !en"a por #nalidad
e*i!ar la mala *olun!ad del
di1un!o amo de la casa+ pues la
casa era su propiedad ( el caro
una mera prebenda+ una 1uen!e
de rea!e%
Cuando no s0lo se o!oran
derec3os econ0micos+ sino
!ambi;n pri*ileios se:oriales
para su reali)aci0n personal+ con
la es!ipulaci0n de ser*icios
personales al soberano+ nos
92
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
ale'amos !oda*"a m.s de la
burocracia asalariada% Es!os
pri*ileios o!orados *ar"an4 por
e'emplo+ en el caso del
1uncionario pol"!ico+ pueden
asumir car.c!er de dominio o
car.c!er de au!oridad o#cial% En
ambos casos+ ( por cier!o en el
seundo+ el car.c!er espec"#co
de la orani)aci0n burocr.!ica
puede ser en!eramen!e des!ruido
( pasamos al !erreno
orani)a!i*o del dominio 1eudal%
Todo !ipo de concesiones de
ser*icios ( usu1ruc!os en
especies+ como do!aci0n del
1uncionario+ propende a debili!ar
98
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
el mecanismo burocr.!ico+ (
sobre !odo la subordinaci0n
'er.r/uica4 ( es!a 5l!ima es!.
desarrollada del modo m.s
es!ric!o en la disciplina de la
burocracia moderna% Un rior
an.loo al /ue presen!a el
1uncionario con!rac!ualmen!e
empleado del Occiden!e moderno
6por lo menos ba'o una direcci0n
mu( en;rica6 s0lo es posible
lorarlo cuando el some!imien!o
de los 1uncionarios al soberano
es personalmen!e absolu!o+
cuando la adminis!raci0n u!ili)a
escla*os+ o empleados !ra!ados
como escla*os%
99
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
Los 1uncionarios eipcios
eran escla*os del 1ara0n+ o
lealmen!e o de 3ec3o% Los
la!i1undis!as romanos pre1er"an
encomendar la adminis!raci0n
direc!a de las cues!iones
mone!arias a escla*os+ (a /ue era
posible some!erlos a !or!uras% En
C3ina+ se 3a !ra!ado de lorar
resul!ados seme'an!es median!e
el uso enerali)ado del bamb5
como ins!rumen!o de disciplina%
Sin embaro+ son mu( pocas las
posibilidades de /ue es!os
medios coac!i*os 1uncionen de
manera permanen!e% La
e&periencia mues!ra /ue la
9<
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
op!imi)aci0n para lorar (
conser*ar una riurosa
mecani)aci0n del apara!o
burocr.!ico radica en un sueldo
mone!ario aseurado+ *inculado
con la posibilidad de reali)ar una
carrera /ue no es!; some!ida a
meras casualidades o capric3os%
Una riurosa disciplina ( con!rol+
/ue a la *e) !enan en cuen!a el
sen!ido del 3onor del 1uncionario+
( el cul!i*o de sen!imien!os de
pres!iio del rupo de s!a!us+ (
!ambi;n la opor!unidad de una
cri!ica p5blica+ con!ribu(en a una
riurosa mecani)aci0n% He es!e
modo el apara!o burocr.!ico
9=
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
1unciona de manera m.s es!ric!a
/ue cual/uier modalidad de
escla*i)aci0n leal de los
1uncionarios% Un 1uer!e
sen!imien!o de s!a!us en!re los
1uncionarios no s0lo coincide con
la *olun!ad del 1uncionario de
subordinarse al 'e1e resinando
!oda *olun!ad propia+ sino /ue
los sen!imien!os de s!a!us
resul!an de esa subordinaci0n+
pues con!ribu(en al e/uilibrio
in!erno de la idea /ue el
1uncionario !iene de s" mismo% La
"ndole puramen!e personal del
!raba'o burocr.!ico+ con su
separaci0n de principio en!re la
9>
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
es1era pri*ada del 1uncionario (
la o#cial+ pro*iene de la
adap!aci0n de ;s!e a las
condiciones 1uncionales dadas de
un mecanismo #'o 1undado en la
disciplina%
Si bien el desarrollo
a*an)ado de una econom"a
mone!aria no es un re/uisi!o
indispensable para la
burocra!i)aci0n+ la burocracia
como es!ruc!ura permanen!e es!.
unida a la presupues!a e&is!encia
de unos inresos cons!an!es /ue
permi!an su sos!;n% Cuando es!os
inresos no resul!an de
bene#cios pri*ados+ como ocurre
<A
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
en la orani)aci0n burocr.!ica de
las randes empresas modernas+
o de ren!as rurales duraderas+
como en el 1eudo+ un sis!ema de
!ribu!aci0n es!able es re/uisi!o
pre*io para la e&is!encia
con!inua de una adminis!raci0n
burocr.!ica% Bor ra)ones
conocidas ( enerales+ s0lo una
econom"a mone!aria
ampliamen!e desarrollada brinda
una base #rme para ese sis!ema
!ribu!ario% El rado de
burocra!i)aci0n adminis!ra!i*a 3a
sido rela!i*amen!e m.s al!o en
comunidades urbanas con
econom"as mone!arias
<-
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
ampliamen!e desarrolladas+ /ue
en los Es!ados con!empor.neos
de las llanuras+ muc3o m.s
e&!ensos% Sin embaro+ en la
medida en /ue es!os Es!ados de
las llanuras 3an conseuido
desarrollar sis!emas orani)ados
de !ribu!aci0n+ la burocracia se
3a desarrollado de modo m.s
abarcan!e /ue en las ciudades6
Es!ado% Cada *e) /ue las
dimensiones de la ciudad6Es!ado
se 3an man!enido den!ro de
l"mi!es moderados+ la !endencia
3acia una adminis!raci0n
plu!ocr.!ica ( coleiada por
par!e de los no!ables se 3a
<2
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
ce:ido m.s adecuadamen!e a su
es!ruc!ura%
4
EL DESARROLLO
CUANTITATIVO
DE LAS TAREAS
ADMINISTRATIVAS
El desarrollo espec"#co de
las !areas adminis!ra!i*as
siempre 3a sido !erreno ap!o
para la burocra!i)aci0n de una
adminis!raci0n% Comen!aremos+
en primer luar+ la dimensi0n
cuan!i!a!i*a de es!as !areas% En
el .rea de la pol"!ica+ el ran
<,
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
Es!ado ( el par!ido de masas son
el !erreno cl.sico para la
burocra!i)aci0n% Es!o no sini#ca
/ue !oda orani)aci0n de
randes Es!ados+ 3is!0ricamen!e
uni#cada ( au!;n!ica+ 3a(a
implicado una adminis!raci0n
burocr.!ica% La perduraci0n de
un ran Es!ado (a e&is!en!e+ o la
ni*elaci0n de una cul!ura surida
en ese Es!ado+ no siempre 3an
es!ado unidas a una es!ruc!ura
burocr.!ica del mismo% Empero+
ambos rasos 3an coe&is!ido en
ran medida en el Imperio c3ino+
por e'emplo% Los randes
imperios neros+ (
<2
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
orani)aciones similares+ s0lo
!u*ieron una e&is!encia e1"mera+
debido principalmen!e a la
ausencia de un apara!o de
1uncionarios% Sin embaro+ es!a
orani)aci0n !en"a un car.c!er
1undamen!almen!e pa!rimonial+
m.s /ue burocr.!ico% Empero+ en
una perspec!i*a meramen!e
!emporal+ el Imperio de los
cali1as ( sus predecesores en el
Asia se 3an man!enido duran!e
laro !iempo+ ( su orani)aci0n
de 1uncionarios 1ue
primordialmen!e pa!rimonial (
prebendaria% As" !ambi;n+ el
Sacro Imperio Romano dur0
<8
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
laro !iempo+ a pesar de la
carencia casi !o!al de una
burocracia% Todos es!os reinos
represen!aron una unidad
cul!ural de un *ior al menos
similar al /ue suelen crear las
1ormas de obierno burocr.!icas%
El an!iuo Imperio romano
se disol*i0 in!ernamen!e+ a pesar
de una crecien!e burocra!i)aci0n+
e incluso duran!e su mismo
desarrollo% Es!o se oriin0 en el
modo como 1ueron repar!idas las
caras !ribu!arias por el Es!ado
burocr.!ico+ el cual promo*"a la
econom"a de subsis!encia% Eis!as
desde las perspec!i*as de la
<9
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
in!ensidad de sus unidades
meramen!e pol"!icas+ las
e&is!encias !emporales de los
imperios de los cali1as+ carolinio
( o!ros emperadores medie*ales
1ueron+ 1undamen!almen!e+
con'un!os ines!ables ( nominales%
En eneral+ la posibilidad de una
acci0n pol"!ica 1ue disminu(endo
con!inuamen!e ( la unidad
rela!i*amen!e rande de la
cul!ura suri0 de es!ruc!uras
eclesi.s!icas de car.c!er
riurosamen!e uni#cado+ en
par!e+ ( cada *e) m.s burocr.!ico
de la Edad Cedia occiden!al% En
par!e+ la unidad de es!as cul!uras
<<
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
1ue un resul!ado de la amplia
3omoeneidad de sus es!ruc!uras
sociales+ la cual+ a su *e)+ 1ue la
3erencia ( modi#caci0n de su
an!iua unidad pol"!ica% Ambos
son 1en0menos de la !radicional
esclerosis de la cul!ura+ (
resul!aron ser una base !an #rme
/ue incluso randes pro(ec!os de
e&pansi0n+ como las Cru)adas+
pudieron reali)arse a pesar de la
1al!a de una unidad pol"!ica
s0lida4 se podr"a decir /ue se
reali)aron como 7empresas
pri*adas7% Sin embaro+ el
1racaso de las Cru)adas ( su
desarrollo pol"!ico a menudo
<=
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
irracional es!.n unidos a la
ausencia de un poder es!a!al
uni#cado ( s0lido /ue las
respaldara% K no 3a( duda de /ue
en la Edad Cedia los n5cleos de
los Es!ados 7modernos7 se
desarrollaron unidos a
es!ruc!uras burocr.!icas%
Adem.s+ al #nal+ es indudable
/ue es!as es!ruc!uras pol"!icas
bas!an!e burocr.!icas
conmo*ieron los con'un!os
sociales+ basados
1undamen!almen!e en un
e/uilibrio ines!able%
La desin!eraci0n del
Imperio romano es!u*o
<>
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
parcialmen!e de!erminada por la
misma burocra!i)aci0n de su
apara!o mili!ar ( adminis!ra!i*o%
Es!a burocra!i)aci0n s0lo pudo
reali)arse 3aciendo e1ec!i*o un
sis!ema !ribu!ario /ue+ por su
repar!o de los impues!os+ deb"a
condicionar necesariamen!e un
crecimien!o rela!i*o de la
impor!ancia de una econom"a de
subsis!encia% En el con'un!o
siempre en!ran 1ac!ores
indi*iduales de es!e !ipo%
Tambi;n !iene su papel la
7in!ensidad7 de las ac!i*idades
e&!ernas e in!ernas del Es!ado%
Comple!amen!e apar!e del
=A
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
*"nculo en!re la inLuencia del
Es!ado sobre la cul!ura ( el rado
de burocra!i)aci0n+ se puede
decir /ue 7por lo eneral7
6aun/ue con e&cepciones6 la
1uer)a de e&pansi0n es!.
direc!amen!e relacionada con el
rado de burocra!i)aci0n% En
e1ec!o+ dos de las en!idades
pol"!icas m.s e&pansi*as+ el
Imperio romano ( el Imperio
mundial bri!.nico+ s0lo se
1undaron en menor rado en
in1raes!ruc!uras burocr.!icas+ en
sus per"odos m.s e&pansi*os% En
Inla!erra+ el Es!ado normando
puso en pr.c!ica una
=-
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
orani)aci0n riurosa sobre la
base de una 'erar/u"a 1eudal% En
ran par!e+ ;s!a !u*o su unidad (
su impulso en *ir!ud de la
burocra!i)aci0n de la 3acienda
real+ /ue era mu( riurosa en
comparaci0n con opas
es!ruc!uras pol"!icas del per"odo
1eudal% Bos!eriormen!e+ el Es!ado
inl;s no par!icip0 en el
desarrollo con!inen!al 3acia una
burocra!i)aci0n+ sino /ue siui0
siendo una adminis!raci0n de
no!ables% An.loamen!e a la
adminis!raci0n republicana de
Roma+ el obierno inl;s de
no!ables 1ue produc!o de la
=2
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
rela!i*a carencia de un car.c!er
con!inen!al+ as" como de
precondiciones !o!almen!e
5nicas+ /ue 3o( en d"a comien)an
a desaparecer% Una de es!as
precondiciones par!iculares es la
no necesidad de los randes
e';rci!os en armas /ue re/uiere
para sus 1ron!eras !erres!res un
Es!ado con!inen!al con las
mismas !endencias e&pansi*as%
En Roma la burocra!i)aci0n
prores0 con el pasa'e de un
c"rculo de 1ron!eras cos!ero a
uno con!inen!al% Bor lo dem.s+ en
la es!ruc!ura romana de
dominaci0n+ el car.c!er
=,
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
riurosamen!e mili!ar de las
au!oridades mais!radas
compens0 la ausencia de un
apara!o burocr.!ico con su
e#ciencia !;cnica (
3omoeneidad de 1unciones
adminis!ra!i*as+ sobre !odo 1uera
de los l"mi!es de la ciudad% La
con!inuidad de la adminis!raci0n
es!aba aseurada por la posici0n
5nica del Senado% En Roma+
como en Inla!erra+ un re/uisi!o
pre*io de es!a dispensabilidad de
la burocracia 1ue la circuns!ancia
de /ue las au!oridades es!a!ales
1ueron 7minimi)ando7
paula!inamen!e el alcance de sus
=2
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
1unciones en la ciudad% Limi!aron
sus 1unciones a lo /ue era
esencialmen!e indispensable por
direc!as 7ra)ones de Es!ado7%
Al comen)ar el per"odo
moderno+ !odas las prerroa!i*as
de los Es!ados con!inen!ales se
concen!raron en los monarcas+
/ue prosiuieron con m.s rior
la burocra!i)aci0n adminis!ra!i*a%
Hesde un pun!o de *is!a !;cnico
es ob*io /ue el ran Es!ado
moderno depende !o!almen!e de
una es!ruc!ura burocr.!ica%
Cuan!o m.s rande sea el
Es!ado+ ( cuan!o m.s sea o
de*ena una ran po!encia+ m.s
=8
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
necesariamen!e es!ar. en ese
caso%
Los Es!ados Unidos !oda*"a
!ienen el car.c!er de una
comunidad pol"!ica /ue no es!.
!o!almen!e burocra!i)ada+ por lo
menos en sen!ido !;cnico% Bero+ a
medida /ue aumen!an las )onas
de 1ricci0n con el e&!erior ( se
3ace m.s imperiosa la necesidad
de unidad adminis!ra!i*a en el
in!erior+ ese car.c!er se 3ace
imprescindible (+
proresi*amen!e+ abre camino a
la es!ruc!ura burocr.!ica%
Adem.s+ la 1orera en par!e no
burocr.!ica de la orani)aci0n
=9
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
es!a!al de los Es!ados Unidos
es!. con!rarres!ada
ma!erialmen!e por las
es!ruc!uras m.s riurosamen!e
burocr.!icas de las ins!i!uciones
/ue !ienen el real dominio
pol"!ico+ a saber$ los par!idos
conducidos por pro1esionales o
e&per!os en orani)aci0n (
!.c!icas elec!orales% La
con1ormaci0n cada *e) m.s
burocr.!ica de !odos los
*erdaderos par!idos de masas da
el e'emplo m.s sobresalien!e de
la impor!ancia de la can!idad
como pau!a de la burocra!i)aci0n
de una 1ormaci0n social% En
=<
Q U E S L A B U R O
C R A C I A?
Alemania+ par!icularmen!e+ el
Bar!ido Socialdem0cra!a+ ( los
dos 73is!0ricos7 par!idos
nor!eamericanos+ son
burocr.!icos al m.&imo%
==