La rendición de cuentas a la sociedad:

Nota conceptual basada en prácticas emergentes

http://info.worldbank.org/etools/docs/library/34930/WN1016-
RendCuentasSociedadConcepto.doc

Borrador para comentarios1 07/09/2003

Introducción

Desde hace algunos años el Banco Mundial ha venido apoyando una serie de iniciativas
encaminadas a mejorar los esfuerzos de los ciudadanos por pedirles a sus gobiernos (y a otros
funcionarios apoderados por ellos) que rindan cuentas de su actuación. El interés y la
participación del Banco Mundial en estas iniciativas de “rendición de cuentas a la sociedad” se
originan en sus metas fundamentales de fomentar tanto la reducción de la pobreza como el
desarrollo eficaz y sostenible. La agenda de la rendición de cuentas a la sociedad refleja una
atención cada vez mayor a los temas de la gobernabilidad y empoderamiento así como a los
enfoques hacia el desarrollo basados en los derechos de los ciudadanos. La presente nota
pretende aclarar el concepto de rendición de cuentas a la sociedad, explicar su importancia y
describir algunos de sus elementos clave y factores que determinan su éxito.2

La rendición de cuentas a la sociedad: Marco conceptual

¿Qué es la rendición de cuentas a la sociedad?

1. A la rendición de cuentas se le puede definir como la obligación que tienen los

apoderados de dar cuentas de su gestión y responder por ésta. Por “apoderados” se entienden
aquellos que ostentan el poder político o financiero u otras formas de poder. Dos áreas cruciales
de la rendición de cuentas son la rendición de cuentas del gobierno (es decir, las cuentas que
deben dar los funcionarios y empleados públicos) y la rendición de cuentas corporativa (la
responsabilidad de las empresas privadas).3 Esta nota se centra en el tema de la rendición de
cuentas de los actores del gobierno ante la ciudadanía y, en particular, ante la población pobre.
Esta rendición de cuentas es una consecuencia del ‘pacto social’ implícito que se da en una
democracia entre los ciudadanos, por una parte y sus representantes y agentes delegados, por
otra. Los funcionarios y empleados del gobierno tienen, pues, que responder (i) por su
conducta (en otras palabras, deben obedecer la ley y no abusar de sus poderes) y (ii) por su
desempeño (deben ser fieles al interés público de una manera eficiente, eficaz y justa).4

1 Esta nota fue preparada por el Grupo de Participación y Sociedad Civil del Banco Mundial tomando
como base el borrador inicial de la consultora Carmen Malena.
2 Se puede encontrar más información sobre experiencias prácticas de mecanismos de rendición de

cuentas a la sociedad en la dirección web: www.worldbank.org/participation/sdn/sdn.htm.

3 Los principios de rendición de cuentas a la sociedad se pueden aplicar igualmente a otros “apoderados”,

como las instituciones financieras internacionales y las organizaciones de la sociedad civil.

4 Ackerman (2003) la denomina rendición de cuentas (i) legal y (ii) de desempeño, mientras que Behn

(2001) establece una diferenciación adicional entre la rendición de cuentas ‘en justicia’ y ‘financiera’ de
la referente propiamente al desempeño.
2. La rendición de cuentas a la sociedad es un enfoque orientado a construir una
responsabilidad basada en la participación ciudadana, es decir, aquella en la que son los
ciudadanos corrientes y/o las organizaciones de la sociedad civil los que exigen, en forma
directa o indirecta, que se les rinda cuentas. Por lo tanto, los mecanismos de rendición de
cuentas a la sociedad son impulsados por la demanda y obran de abajo hacia arriba. A veces se
les denomina también mecanismos de rendición de cuentas “externos” o “verticales”, al
contrario de los mecanismos más convencionales de rendición de cuentas “horizontales”
internos del Estado.5 Un importante mecanismo de rendición de cuentas “verticales” en los
estados democráticos lo constituye el sufragio. La rendición de cuentas a la sociedad, en este
caso, se refiere a la amplia gama de medidas y mecanismos (además del sufragio) que los
ciudadanos, comunidades, organizaciones de la sociedad civil y medios de comunicación
independientes pueden utilizar para tomarles cuentas a los funcionarios y empleados del
gobierno. Comprenden, por ejemplo, la participación ciudadana en la fijación de las políticas
públicas, el establecimiento participativo de los presupuestos, el seguimiento al gasto público, la
veeduría ciudadana de la prestación de servicios públicos, las juntas asesoras de ciudadanos, el
lobbying y las campañas de defensoría.

¿Por qué es importante la rendición de cuentas a la sociedad?

Hay tres argumentos principales que subrayan la importancia de la rendición de cuentas

a la sociedad – gobernabilidad, desarrollo más eficaz y empoderamiento. A continuación se
explica en qué consiste cada uno de estos.

3. En primer lugar viene el asunto de la gobernabilidad. La rendición de cuentas de los

funcionarios públicos constituye la piedra angular del buen gobierno y es un requisito previo
para cualquier democracia efectiva. En la actualidad, cuando las nociones de derechos y
responsabilidades de los ciudadanos están evolucionando y ampliándose, las relaciones entre los
ciudadanos y sus gobiernos están caracterizadas por lo que algunos han denominado una “crisis
de legitimidad” (Gaventa, 2002) o simplemente una “crisis de gobernabilidad” (Paul, 2002).
Los ciudadanos, tanto del hemisferio Norte como del hemisferio Sur, expresan una desilusión
cada vez mayor de sus gobiernos – y mencionan la falta de sensibilidad de los funcionarios y
empleados públicos a sus necesidades, junto con el abuso del poder discrecional, la corrupción y
la deficiente rendición de cuentas. (Commonwealth Foundation, 1999; Narayan y colabs.,
2000). La eficacia de los mecanismos convencionales de rendición de cuentas “horizontales” ha
sido bastante escasa, especialmente en el contexto de los países en desarrollo. La efectividad de
las elecciones como principal mecanismo tradicional de rendición de cuentas “verticales”
también ha resultado ser un instrumento débil y obtuso para tomarles cuentas a los funcionarios
y empleados públicos por acciones específicas.6 Los mecanismos de rendición de cuentas a la
sociedad le permiten al ciudadano corriente acceder a la información, expresar sus necesidades
y tomarles cuentas a sus apoderados entre un periodo electoral y el siguiente. Por otra parte,
mejoran la capacidad de los ciudadanos para no quedarse en las simples protestas y
comprometerse con los burócratas y políticos de una manera más informada, organizada,
constructiva y sistemática, mejorando así la posibilidad de lograr efectivamente un cambio
positivo.
5 Los mecanismos para la rendición de cuentas horizontales comprenden no sólo sistemas de veeduría
sino también pesos y contrapesos dentro del mismo estado (Schedler y colabs., 1999) Entre los ejemplos
de mecanismos de rendición de cuentas horizontales se pueden citar el aparato legislativo y las
comisiones de investigación legislativas (mecanismos de tipo político), los sistemas formales de auditoría
y contabilidad financiera (mecanismos fiscales), los informes a la jerarquía, las normas de rectitud del
sector público (mecanismos administrativos) y los organismos de control a la corrupción, los defensores
del pueblo y los jueces (mecanismos legales). (Goetz y Gaventa, 2001)
6 Véase en Ackerman (2003) el estudio de las debilidades que presenta el sufragio como mecanismo de

rendición de cuentas.
4. El segundo argumento tiene que ver con un desarrollo más eficaz. Este se logra
mejorando los servicios públicos y aplicando un diseño de políticas informado. En muchos
países, especialmente en las naciones en desarrollo, el gobierno no presta ciertos servicios
esenciales a sus ciudadanos por múltiples problemas, entre otros la deficiente asignación de
recursos, las fugas/prácticas corruptas, los escasos incentivos o la falta de una demanda
articulada.7 De otro lado, los gobiernos a menudo formulan políticas de una manera
discrecional y carente de transparencia, en contra de los intereses y prioridades reales de los
pobres.8 Estos problemas tienden a perpetuarse debido a tres grupos clave de actores de la
política pública y la cadena de prestación de servicios: los encargados de las políticas, los
proveedores de los servicios y los ciudadanos tienen metas e incentivos diferentes (y en
ocasiones contradictorios entre sí), además de asimetrías en la información y falta de
comunicación. Mejorando la disponibilidad de la información, fortaleciendo la voz de la
ciudadanía, promoviendo el diálogo y la consulta entre los tres grupos de actores y creando
incentivos para mejorar el desempeño, los mecanismos de rendición de cuentas a la sociedad
pueden lograr grandes avances en el mejoramiento de la efectividad de los servicios y en hacer
que las decisiones públicas sean más transparentes, participativas y favorables para los pobres.
Comoquiera que estos últimos dependen en forma definitiva de los servicios del gobierno y son
los menos facultados para tomarles cuentas a los funcionarios públicos, son quienes más se
benefician de las iniciativas de rendición de cuentas a la sociedad.9

5. Por último, las iniciativas de rendición de cuentas a la sociedad pueden originar un

empoderamiento, en particular el de los pobres. Hay investigaciones que revelan que la
insatisfacción de los pobres se relaciona en gran medida con la insensibilidad que muestra el
gobierno a sus necesidades y con la deficiente rendición de cuentas de éste. Según los pobres,
las instituciones del estado “no suelen responder a las necesidades de los pobres ni les rinden
cuentas de su gestión” y “no le responden a nadie o, si lo hacen, es únicamente a los ricos y
poderosos” (Narayan y colabs., 2000, pags. 172 y 177). Los mecanismos de rendición de
cuentas a la sociedad, al proporcionar información vital sobre los derechos y títulos de los
ciudadanos y solicitar la retroalimentación de los pobres en forma sistemática, ofrecen un medio
para aumentar e ir sumando la voz de los grupos menos favorecidos y vulnerables. Esta voz,
mejorada y ampliada, les otorga un mayor poder a los pobres y aumenta la probabilidad de una
mayor sensibilidad por parte del estado en responder a sus necesidades.10

Gráfico 1: ¿Por qué es importante rendirle cuentas a la sociedad?

Rendición de cuentas
a la sociedad

7 Si se quiere obtener un recuento más detallado de los problemas relacionados con la prestación de
Gobernabilidad Empoderamiento
servicios consúltese el Informe del desarrollo mundial 2004 - Hacer que los servicios funcionen para los
pobres. Banco Mundial, de próxima publicación. Desarrollo
eficaz de impuestos y las leyes que violentan los
8 Ejemplos de estas políticas son las regresivas exenciones

derechos civiles, entre otros.

9 Véase, por ejemplo: Singh, Janmejay y Shah, Parmesh (marzo de 2003), Making Services Work for the

Poor: The Role of Participatory Public Expenditure Management, Banco Mundial, Red de ESSD, Nota
sobre Desarrollo Social No. 81.
10 El empoderamiento de los pobres y desfavorecidos ha sido reconocido como uno de los tres grandes

pilares de la reducción de la pobreza en el Informe Mundial del Desarrollo 2001, “Lucha contra la
pobreza”, Banco Mundial, 2001.
Vínculos entre la rendición de cuentas a la sociedad y otros conceptos/agendas clave

6. El concepto de la rendición de cuentas a la sociedad está ligado a una cantidad de

conceptos y agendas clave. Como se mencionaba antes, los mecanismos para llevarla a cabo
juegan un papel crucial en el mejoramiento de la gobernabilidad y en la profundización de la
democracia.11 La rendición de cuentas a la sociedad representa, asimismo, una enorme
posibilidad de contribuir a reducir la pobreza mediante un diseño de políticas más favorable a
los pobres, una mejor prestación de los servicios y un mayor empoderamiento de dicha
población.

7. Según la teoría política, uno de los roles principales de la sociedad civil es el de poder
tomarle cuentas al gobierno. De hecho, la rendición de cuentas a la sociedad tiene que ver con
esta función esencial de la social civil. También se puede entender como una forma especial de
compromiso ciudadano, en el que los ciudadanos participan, junto con el estado, en el objetivo
de hacer que los funcionarios y empleados del gobierno rindan cuentas de su gestión. El
concepto de la rendición de cuentas a la sociedad se encuentra estrechamente relacionado con
las nociones evolutivas de ciudadanía que les conceden especial énfasis a los derechos de los
ciudadanos, así como a los roles y responsabilidades de éstos, además de que producen
expectativas mayores para la ciudadanía.

8. La rendición de cuentas a la sociedad guarda una íntima relación con los enfoques de
desarrollo basados en los derechos. La obligación que tienen los funcionarios y empleados
del gobierno de responderles a los ciudadanos tiene su origen en los conceptos de derechos de
los ciudadanos, el derecho a la información y los derechos humanos. La rendición de cuentas a
la sociedad ofrece mecanismos para velar por estos derechos y protegerlos.12 El concepto de la
rendición de cuentas a la sociedad destaca el derecho de los ciudadanos de esperar y asegurarse
que la actuación del gobierno esté orientada a los mejores intereses del pueblo.

9. El concepto de rendición de cuentas a la sociedad se halla estrechamente relacionado

con el de la participación. Lo que la que distingue de los mecanismos convencionales de
rendición de cuentas es la participación de los ciudadanos. En muchos casos los ciudadanos, las
comunidades y las organizaciones de la sociedad civil no se limitan a participar en las
actividades de rendición de cuentas a la sociedad, sino que las inician y controlan. Aunque hay
una gran cantidad de enfoques participativos que se centran exclusivamente en una comunidad
individual o en el nivel micro, los mecanismos de rendición de cuentas a la sociedad amplían las
oportunidades de participación al nivel macro.
11 Véase, por ejemplo: Reuben, William (marzo de 2003), The Role of Civic Engagement and Social
Accountability in the Governance Equation, Banco Mundial, Red de ESSD, Nota sobre Desarrollo Social
No. 71 y (noviembre de 2002), Civic Engagement, Social Accountability and Governance Crisis. Trabajo
presentado en la Conferencia del 50º Aniversario de la ISS: Globalización, pobreza y conflicto, La Haya.
12 La simple divulgación de la información sobre los derechos de los ciudadanos puede solicitarle a éstos

retroalimentación acerca del desempeño del sector público, por ejemplo, puede facilitar el ejercicio de los
derechos de acceso a la información, la alimentación, la vivienda, la seguridad social, la educación, la
libertad de asociación y de expresión, etc.
 10. Los mecanismos de rendición de cuentas a la sociedad, al vigilar el desempeño del
gobierno, exigir y mejorar la transparencia y poner al descubierto las fallas y malas
actuaciones del gobierno, también constituyen herramientas poderosas contra la corrupción.
Estos mecanismos pueden servir de complemento a las reformas del sector público, abordando
los aspectos del lado de la demanda relacionados con la prestación de los servicios públicos, la
vigilancia y la rendición de cuentas. Asimismo han resultado ser especialmente útiles en el
contexto de la descentralización y contribuido a fortalecer los nexos entre los ciudadanos y los
gobiernos locales, además de ayudarles a las autoridades locales y proveedores de servicios a
responder de manera más sensible y eficaz a las necesidades de los ciudadanos.

Rendición de cuentas a la sociedad: Elementos clave

11. La rendición de cuentas a la sociedad abarca una variedad sumamente amplia de

medidas que pueden tomar los ciudadanos para lograr que los funcionarios y empleados
públicos rindan cuentas de su gestión. Aunque estas medidas las pueden llevar a cabo diversos
actores (por ejemplo, ciudadanos individuales, comunidades, organizaciones de la sociedad civil
o medios de comunicación), suelen darse a diferentes niveles (en una gama entre lo micro y lo
macro), abordar una multiplicidad de asuntos diferentes (política pública, conducta política,
gastos públicos, prestación de servicios) y utilizar diversas estrategias (investigación,
supervisión, planeación participativa, defensoría, educación del público), normalmente
comprenden uno o más de los siguientes elementos o componentes básicos clave (e idealmente,
todos ellos).

12. Determinar el punto de entrada – El primer paso de casi cualquier iniciativa de

rendición de cuentas a la sociedad consiste en identificar un punto de entrada a través del cual se
pueda abordar un problema prioritario. El problema puede ser de carácter específico o general y
se puede determinar al nivel local, regional o nacional. Por ejemplo, en el caso de la prestación
deficiente de servicios de salud, los puntos de entrada posibles podrían incluir asignaciones de
presupuestos de salud nacionales, corrupción o ineficiencias en el sistema de distribución
nacional o en el desempeño de los proveedores de servicios locales o comités de administración
de salud municipales. Cada uno de ellos puede convertirse en un obstáculo para la prestación de
los servicios de salud y exigiría respuestas específicas en las iniciativas de rendición de cuentas
a la sociedad.

13. Obtener información – La generación de información confiable y el acceso a ésta (por

ejemplo, los enunciados de políticas, compromisos y cuentas presupuestarias , registros de
entradas, salidas y gastos, resultados de evaluaciones participativas, etc.), cuya utilización sirva
para hacer que los funcionarios públicos respondan por su gestión, son un aspecto crítico de la
rendición de cuentas. Las iniciativas de rendición de cuentas a la sociedad tienen que ver con la
obtención de: (i) datos/información del “lado de la oferta” (del gobierno y de los proveedores de
los servicios) y (ii) datos/información del “lado de la demanda” (de los usuarios de los servicios
del gobierno, las comunidades y los ciudadanos). En el acceso a la información del “lado de la
oferta” resultan cruciales la transparencia del gobierno y su capacidad de producir y suministrar
información y datos contables.13 Con respecto a la información del “lado de la demanda” se ha
desarrollado una gran variedad de métodos y herramientas participativos para la generación de
información que, a su vez, contribuye a despertar una mayor conciencia y a fomentar la
movilización y organización en el orden local.

13En el contexto de muchos países el enfoque inicial de las intervenciones de rendición de cuentas a la
sociedad ha sido, en efecto, realizar un lobby en pro de un mayor ejercicio de los derechos a la
información y de la transparencia pública.
14. Analizar la información – Una vez obtenidos los datos e información pertinentes, éstos
se deben interpretar y analizar para poderles dar una utilización operativa. Es posible que esto
exija el trabajar con especialistas capacitados (que puedan, por ejemplo, ayudar a “desmitificar”
o aclarar los presupuestos o a desglosar las cuentas financieras) o emplear métodos
participativos que les ayuden a los miembros de la comunidad o los grupos de usuarios a
analizar los datos locales o a realizar una evaluación colectiva de los servicios públicos. En uno
u otro caso el análisis pretende producir resultados significativos que puedan ser comprendidos
y utilizados por todos los interesados, para pasar de la simple protesta a un dialogo con base en
hechos reales.

15. Divulgar la información – Una estrategia de comunicación efectiva, orientada a llevar

los resultados a la luz pública y originar un debate general en torno a ellos, constituye uno de los
elementos clave para el éxito de la rendición de cuentas a la sociedad. La posibilidad de
transmitir información pertinente a los funcionarios y empleados del gobierno dotados de
capacidad para actuar con dicha información (e, idealmente, para interactuar en forma continua
con las autoridades encargadas de las decisiones) es esencial para lograr la rendición de cuentas
a la sociedad. La divulgación eficaz de la información al público en general (mediante el uso
estratégico de los medios, de reuniones públicas, etc.) también resulta primordial no sólo para
informar sino para motivar a la acción.

16. Motivar el apoyo a la rendición de cuentas a la sociedad – Un aspecto crucial de la

rendición de cuentas a la sociedad es el informarles a los ciudadanos sobre sus derechos y
responsabilidades, ganarse su interés y motivarlos a que construyan coaliciones y alianzas con
diferentes interesados (empleados públicos, medios de comunicación y parlamentarios, entre
otros). Lo ideal es que cada uno de los pasos de una iniciativa de rendición de cuentas a la
sociedad contribuya a informar, a lograr la participación comprometida de los ciudadanos y a
motivar el apoyo de éstos. La capacidad que muestren los ciudadanos de organizarse para la
acción colectiva, así como la capacidad de las organizaciones de la sociedad civil para facilitar y
apoyar tal movilización, son factores cruciales para determinar el éxito de las iniciativas de
rendición de cuentas a la sociedad.

17. Negociar el cambio - El reto más crucial de una estrategia de rendición de cuentas a la
sociedad lo constituye la capacidad de obtener la reacción de los funcionarios públicos y de
implantar un cambio real. Siempre que sea posible, los grupos de ciudadanos pueden recurrir a
medios formales de aplicación de sanciones o de cumplimiento obligatorio de las normas (por
ejemplo, presentando pruebas ante un organismo de control de corrupción, informando al
defensor del pueblo o entablando una demanda legal por intermedio del sistema judicial). Sin
embargo, estos medios no se utilizan con frecuencia y suelen ser ineficaces o inadecuados para
influir en un cambio institucional (por ejemplo, en el caso de la retroalimentación de los
usuarios acerca del desempeño de los proveedores de servicios públicos). En estos casos las
agrupaciones de ciudadanos suelen emplear algunas estrategias de carácter “informal” para
incidir en los cambios, tales como campañas en los medios de comunicación, audiencias
públicas, reuniones “cara a cara” (en las que los ciudadanos presentan pruebas y dialogan
directamente con las contrapartes correspondientes del gobierno) y manifestaciones populares.
Estas estrategias dependen de la movilización del apoyo y el reconocimiento públicos al
problema que sea materia de discusión en el momento. Además, para poder llevar a cabo un
Negociar
cambio significativo, suponen la interacción directa y la negociación el contrapartes
con las cambio
pertinentes del gobierno así como, idealmente, la institucionalización
Motivar apoyo aderendición
mecanismos de
de cuentas
consultas, el análisis conjunto y la cooperación permanente.
Divulgar la información

Gráfico 2: Rendición de cuentas a la sociedad: Componentes básicos

Obtener información

Determinar el punto de entrada

Rendición de cuentas a la sociedad: Aplicaciones y herramientas

18. Es amplia la variedad de estrategias y métodos (compuestos por algunos de los

elementos ya mencionados, o por todos ellos) que se han desarrollado para lograr la rendición
de cuentas a la sociedad. En el contexto del apoyo prestado por el Banco Mundial a la rendición
de cuentas a la sociedad, las áreas principales en las que se han utilizado estos métodos son las
siguientes: (i) preparación, implementación, supervisión y evaluación de las estrategias para la
reducción de la pobreza; (ii) procesos de gestión de reformas y gasto público del sector oficial;
(iii) proyectos de desarrollo impulsados por la comunidad y (iv) intervenciones sectoriales (por
ejemplo, en las áreas de salud, educación y transporte). Entre la gran variedad de mecanismos
que se pueden utilizar para construir la rendición de cuentas a la sociedad han comprobado ser
muy eficaces los que buscan la participación directa de los ciudadanos en los procesos de
asignación, desembolso, supervisión y evaluación del uso de los recursos públicos, ya que es el
flujo de los recursos el que pone las políticas a marchar. A continuación se presenta una breve
descripción de ciertos métodos de rendición de cuentas a la sociedad escogidos que se han
utilizado como punto de entrada en las diferentes etapas de la política pública y el ciclo de
gestión del gasto público.

i. Política de formulación participativa de los presupuestos– Este elemento implica la

participación directa de los ciudadanos/organizaciones de la sociedad civil en la
formulación de la política y los presupuestos públicos (es decir, en la proposición de
proyectos y la asignación de fondos). La formulación participativa de políticas se ha
convertido en una tendencia cada vez más generalizada, en especial desde la
introducción de los PRSP (documentos de estrategias para la reducción de la pobreza) al
nivel nacional y las iniciativas de desarrollo adelantadas por la comunidad al nivel
local. La elaboración de los presupuestos en forma participativa no es tan común y, por
lo general, se presenta en el orden local (por ejemplo, en más de 100 municipios del
Brasil),14 pero también es teóricamente aplicable a niveles superiores. Otra
aproximación a la elaboración de presupuestos en forma participativa ocurre cuando
ciertos actores de la sociedad civil preparan presupuestos alternativos (tales como el
Presupuesto Femenino de Sudáfrica o el Presupuesto Federal Alternativo de Canadá)
con miras a influir en la formulación de presupuestos teniendo en cuenta la expresión de
las preferencias de los ciudadanos.

14
Véase, por ejemplo: Wagle, Swarnim y Shah, Parmesh (marzo de 2003), Banco Mundial, Red de
ESSD, Nota sobre Desarrollo Social No. 71.
 ii. Revisión/análisis participativo del presupuesto – En este caso las organizaciones de
la sociedad civil estudian los presupuestos para evaluar si las asignaciones corresponden
a los compromisos sociales anunciados por el gobierno. Puede comprender el análisis
del impacto y las implicaciones de las asignaciones presupuestales, la aclaración del
contenido técnico del presupuesto, la concientización acerca de los asuntos
presupuestales y los compromisos de campañas educativas públicas para mejorar el
conocimiento del presupuesto.15
iii. Seguimiento participativo a los gastos/ingresos públicos – Este elemento tiene que
ver con el seguimiento que hacen los grupos de ciudadanos a la forma real como el
gobierno gasta los recursos públicos, con el objetivo de identificar fugas y/o cuellos de
botella en el flujo de los recursos o ingresos financieros. Por lo regular, estos grupos
utilizan a usuarios o beneficiarios reales de los servicios del gobierno (con la ayuda de
las organizaciones de la sociedad civil) para recopilar y divulgar la información de
ingresos y gastos al público. Este enfoque suele incluir la triangulación de la
información recibida de los registros de los desembolsos de los ministerios de hacienda,
las cuentas presentadas por los organismos sectoriales y la información obtenida en
investigaciones independientes (haciendo uso, por ejemplo, de herramientas tales como
las auditorías sociales). La información se propaga a través de medios de
comunicación, publicaciones impresas y reuniones públicas. Son ejemplos de este
método el seguimiento participativo a los gastos en educación primaria en Uganda y las
técnicas de auditoría social empleadas en la iniciativa de veeduría social en Bolivia.16
iv. Seguimiento y evaluación participativos del desempeño – Este aspecto comprende
actividades de seguimiento y evaluación de la ejecución y desempeño de los servicios o
proyectos públicos, efectuados por grupos de ciudadanos o comunidades de acuerdo
con indicadores que ellos mismos han escogido. Esto se logra mediante el empleo de
herramientas de seguimiento y evaluación participativas (por ejemplo, tarjetas de
puntuación marcadas por la comunidad) y, a un nivel más macro, mediante el uso de
sondeos de opinión pública, jurados de ciudadanos o boletines de calificación
ciudadanos, como los utilizados en India y Filipinas.17 Los resultados de los ejercicios
participativos de seguimiento y evaluación se presentan en reuniones cara a cara (en las
que se reúnen los usuarios y los proveedores de servicios para estudiar los hechos
documentados y buscar soluciones) o, como en el caso de los boletines de calificación
ciudadanos, se divulgan públicamente y se presentan a los funcionarios del gobierno
para exigirles cuentas y presionar por los cambios.

19. Las primeras experiencias han revelado que todos estos métodos pueden llegar a
producir resultados operacionales significativos (un mejor desempeño o la implantación de
medidas correctivas) e importantes resultados en los procesos (por ejemplo, cambios
institucionales, conductuales o relacionales). La experiencia también indica que cuando se
adopta un enfoque sistémico y cuando las iniciativas de rendición de cuentas a la sociedad están
respaldadas en diversas etapas por la política pública y el ciclo de gastos, se mejora el impacto y
se generan sinergias. Por ejemplo, en el contexto de un préstamo programático para la reforma
social en Perú, se han aplicado varios de los métodos mencionados, acompañados de esfuerzos
por construir capacidad y promover un ambiente favorable a la rendición de cuentas a la
sociedad – avanzando hacia lo que se ha denominado un sistema de rendición de cuentas a la
sociedad.18

15 Ibid. , Nota sobre Desarrollo Social No. 72.

16 Ibid. , Nota sobre Desarrollo Social No. 74.
17 Ibid. , Nota sobre Desarrollo Social No. 70.

18 Consúltese: Felicio, M., John-Abraham, I., Reuben, W. y Bain, K. (May 2003) Peru: Towards a System

of Social Accountability. Banco Mundial. Próximo a publicarse.

 Gráfico 3: Rendición de cuentas a la sociedad (RSC): Aplicaciones y herramientas

Aplicaciones y herramientas de RSC

Etapas del ciclo de políticas empleadas en el ciclo de políticas

Formulación participativa de
políticas
Preparación de las políticas
Formulación participativa de
presupuestos
Revisión/análisis
Análisis de las políticas independiente de presupuestos
Independent budget
Ciclo de review/analysis
políticas
Implementación de las políticas Seguimiento participativo a
gastos/ingresos públicos

Seguimiento y evaluación Supervisión participativa del

desempeño

Evaluación participativa del

impacto

D. Rendición de cuentas a la sociedad: Factores críticos del éxito

20. Contexto político y cultura - Los parámetros de la rendición de cuentas a la sociedad

son determinados en buena parte por el contexto político y la cultura existentes. Por ejemplo, la
factibilidad y probabilidad de éxito de las iniciativas de rendición de cuentas a la sociedad
dependen en gran medida de si el régimen político vigente es democrático o multipartidista, de
si los derechos y libertades básicos (incluidos los derechos políticos, el derecho a la información
y las libertades de expresión, asociación y reunión) están garantizados y de si existe una cultura
de transparencia y rectitud políticas. En el momento de planear iniciativas de rendición de
cuentas a la sociedad se deben tener en cuenta la existencia de estos factores básicos, así como
los posibles riesgos que pueda presentar su carencia. Los factores legales, institucionales y
socioculturales ejercen igualmente una influencia importante en el éxito de las actividades de
rendición de cuentas a la sociedad.

21. Acceso a la información – Como se describía anteriormente, la disponibilidad y

confiabilidad de los documentos e informaciones públicos son esenciales para construir la
rendición de cuentas a la sociedad. Esta información constituye la base de las actividades de la
rendición de cuentas a la sociedad y, por consiguiente, su calidad y accesibilidad son un
determinante clave del éxito de los mecanismos de la rendición de cuentas.

22. El rol de los medios – Los medios de comunicación juegan un papel crítico en impulsar
la rendición de cuentas a la sociedad. En muchos países los medios independientes constituyen
una fuerza predominante, en cuanto informan y educan a los ciudadanos, vigilan el desempeño
del gobierno y ponen al descubierto las irregularidades. Los medios locales (en particular la
radio privada y la comunitaria) brindan un medio importante por cuyo intermedio los
ciudadanos corrientes pueden expresar sus opiniones y comentarios sobre temas públicos. Un
elemento común de casi todas las iniciativas exitosas de rendición de cuentas a la sociedad es el
uso estratégico que hacen de los medios para impulsar la concientización en torno a los asuntos
públicos, difundir los resultados y ofrecer una plataforma de debate público.

23. Capacidad de la sociedad civil – Otro factor clave para el éxito de la rendición de
cuentas a la sociedad es la capacidad de los actores de la sociedad civil. El grado de
organización de las organizaciones de la sociedad civil, su número de afiliados, capacidad
técnica y habilidad para defender sus causas, al igual que su capacidad de movilizar y utilizar
eficazmente los medios de comunicación, su grado de legitimidad y representatividad y su
sensibilidad y disposición a rendirles cuentas a sus propios miembros, son aspectos primordiales
para el éxito de las actividades de rendición de cuentas a la sociedad. En muchos contextos se
requieren esfuerzos adicionales para promover un ambiente favorable a la sociedad civil y
construir la capacidad (tanto organizacional como técnica) de las organizaciones de la sociedad
civil.

24. Capacidad del Estado – Los buenos resultados de las iniciativas de rendición de
cuentas a la sociedad dependen también de la capacidad y eficacia del Estado. Las iniciativas
de rendición de cuentas a la sociedad no tienen mucho sentido, por ejemplo, cuando la
maquinaria estatal se ha derrumbado o cuando es completamente inoperante. Por lo tanto, una
administración publica en pleno funcionamiento y con cierta capacidad para responder a la
demanda de los ciudadanos es un requisito previo para la rendición de cuentas a la sociedad.
Entre otros aspectos de la capacidad del Estado que afectan el éxito de las iniciativas de
rendición de cuentas a la sociedad (y que pueden exigir inversiones en el desarrollo de
capacidad) se incluyen: la capacidad de producir registros y cuentas; la existencia de
mecanismos convencionales de rendición de cuentas (“horizontales”); la delegación de
autoridad y la transferencia de recursos de manera efectiva; la voluntad y capacidad de construir
alianzas o coaliciones y una cultura política o administrativa que valore las nociones de rectitud
del sector público, de rendición de cuentas y de equidad del sector público.

25. Sinergia Estado-sociedad civil – En últimas, el éxito de las iniciativas de rendición de

cuentas a la sociedad depende de alguna manera de la interacción efectiva entre la sociedad civil
y el Estado. Es mucho más probable lograr resultados significativos cuando tanto los
ciudadanos como los políticos y los empleados públicos cuentan con un incentivo para actuar.
Ackerman señala que “la acción unilateral del Estado normalmente termina en manipulación,
mientras que la acción social unilateral suele llevar a la represión y la violencia por parte del
Estado” y que “los resultados más productivos surgen cuando ambos lados tienen una
participación activa”. El autor aclara que esta participación mutua no se basa necesariamente en
el acuerdo ni la confianza y que, incluso, “el conflicto y la sospecha” pueden generar sinergias
eficaces entre el Estado y la sociedad. La lección es que las iniciativas de rendición de cuentas
a la sociedad deben comprender a los actores tanto del Estado como de la sociedad y dedicarse a
establecer una interfaz entre ellos (Ackerman, 2003, pag. 7).

26. Institucionalización – A largo plazo, la meta es institucionalizar los mecanismos de

rendición de cuentas a la sociedad, por lo cual las estrategias para lograr esta meta se deben
tener en cuenta desde el principio. Aunque las primeras experiencias relacionadas con la
rendición de cuentas a la sociedad pueden ser muy específicas o referirse a acontecimientos
especiales o aislados, se deben hacer todos los esfuerzos necesarios por asegurar un seguimiento
sistemático y, ojalá, por institucionalizar los mecanismos de rendición de cuentas "verticales" y
la participación ciudadana en los mecanismos de rendición de cuentas "horizontales". Según
Fox (2000, pag. 1) “las exigencias de la sociedad civil respecto a la rendición de cuentas por
parte del Estado son más importantes cuando se le faculta a este último para aplicar su propio
sistema de pesos y contrapesos”. El resultado de esto es que, además de buscar resultados
operacionales específicos, las iniciativas de rendición de cuentas a la sociedad deben prestar
particular atención a factores institucionales y buscar oportunidades de influir en el desarrollo y
la reforma institucional a más largo plazo. Las iniciativas de rendición de cuentas a la sociedad
a menudo identifican la necesidad de cambios institucionales en los organismos de gobierno y
los servicios públicos (por ejemplo, cambios en el comportamiento y la actitud del personal de
primera línea, de los incentivos y sanciones de una organización particular, de su estilo
gerencial o procesos de toma de decisiones, etc.). Pueden, asimismo, ir un paso más adelante y
hacer de catalizadores que propicien la realización de estos cambios (por ejemplo, participando
conjuntamente con el personal de centros de salud para buscar la implementación regular de
sistemas de retroalimentación de los clientes, establecer comités de transparencia ciudadana
para la toma de decisiones de los gobiernos locales o instaurar grupos de supervisión social que
evalúen en forma permanente el desempeño de los programas o políticas nacionales).

Conclusión

Hay un cúmulo cada vez más copioso de indicios que revelan que los esfuerzos de los
ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil que buscan que sus
apoderados le respondan a la sociedad, pueden servir para crear nuevos
mecanismos eficaces de rendición de cuentas verticales y fortalecer los
mecanismos horizontales existentes, lo cual da como resultado una mejor
gobernabilidad, una prestación de servicios públicos mejorada y una mayor
efectividad del desarrollo. Por esta razón, el Banco Mundial promueve y apoya
con creciente empeño las iniciativas de rendición de cuentas a la sociedad en
varios países de todas partes del mundo, desde Ghana, Uganda, Malawi, Benin y
Senegal hasta Perú, Argentina, Honduras, Armenia, Rusia, Filipinas, Vietnam,
India y Sri Lanka. Entre estas intervenciones se encuentran el apoyo a las
iniciativas de rendición de cuentas a la sociedad en forma independiente
emprendidas por las organizaciones de la sociedad civil, la sensibilización de los
gobiernos locales y la construcción de capacidad en rendición de cuentas a la
sociedad, al igual que la introducción de mecanismos para ello en el contexto de
los proyectos, programas y políticas del Banco Mundial. Como se mencionaba
antes, el objetivo a largo plazo es institucionalizar dichos mecanismos dentro de
los sistemas existentes de gobernabilidad y prestación de servicios, asegurando
así un mayor grado de rendición de cuentas de los gobiernos a sus ciudadanos en
todos los sectores.

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