NOTA CRTICA / ESSAY

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Sequa en Mxico y Estados Unidos de Amrica:
diferencias esenciales de vulnerabilidad
y enfoques en la atencin al fennemo
Drought in Mexico and the United States of America:
Essential Diferences in Vulnerability
and Approaches in Addressing the Phenomenon
David ORTEGA-GAUCIN
Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua
ortega_gaucin@hotmail.com
La sequa es un fenmeno climtico
recurrente que se caracteriza por una
reduccin en la precipitacin pluvial
con respecto a la considerada como
normal para una zona determinada; no
presenta epicentro ni trayectorias def-
nidas y tiende a extenderse de manera
irregular a travs del tiempo y del es-
pacio, provocando que el agua dispo-
nible sea insufciente para satisfacer las
distintas necesidades humanas y de los
ecosistemas. Mxico y Estados Unidos
son dos pases que histricamente han
sido afectados por las sequas recurren-
tes, cuya frecuencia y severidad se ha
incrementado en los ltimos aos muy
probablemente como consecuencia del
cambio climtico global (IPCC, 2013).
Por un lado, en las ltimas dcadas
se han registrado en Mxico varios aos
defcitarios de lluvias, por lo que las
frecuentes sequas han asolado grandes
extensiones agrcolas y comunidades
rurales, adems de propiciar severos
desajustes en la economa regional y
nacional, tal como ocurri durante la
sequa de 2011-2012, la ms severa de
los ltimos 70 aos, segn apreciacio-
nes de diversos actores. Por otro lado,
las sequas ocurridas en las ltimas d-
cadas tambin han tenido severos im-
pactos econmicos en Estados Unidos,
ocasionando prdidas crecientes en los
diferentes sectores productivos prin-
cipalmente en la agricultura, como
sucedi en el ao 2012 cuando se regis-
tr la sequa que ha sido considerada la
ms severa y extensa de los ltimos 50
aos en ese pas (USDA, 2013).
Ahora bien, aunque en ambos pases
las sequas provocan severos impactos
econmicos, lo cierto es que los impac-
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tos sociales asociados en cada caso dife-
ren en gran manera debido al distinto
grado de vulnerabilidad de sus respecti-
vas poblaciones. La vulnerabilidad ante
la sequa est en relacin inversa al gra-
do de desarrollo econmico y social de
las reas afectadas: en tanto que para los
pases ms desarrollados como Estados
Unidos la sequa rara vez representa
una severa amenaza, por disponer de
los medios econmicos y estructurales
para afrontarla, en los de menor desa-
rrollo como Mxico, una sequa es
frecuentemente sinnimo de hambre,
pobreza, migracin, reduccin en el
bienestar y la calidad de vida, situacio-
nes en las que los habitantes difcilmen-
te pueden tener elementos para mitigar
los estragos. El nivel tecnolgico de una
regin o pas, as como tambin el nivel
organizativo, institucional y social, son
elementos clave en la vulnerabilidad
ante la sequa. Un ejemplo claro de la
diferencia en la vulnerabilidad se ob-
serva entre los campesinos y granjeros
mexicanos y los estadounidenses que
viven en la frontera entre ambos pa-
ses, con condiciones biolgicas y fsicas
similares pero con caractersticas socia-
les, polticas, econmicas e histricas
diferentes (Vsquez-Len et al., 2003).
Evidentemente, los primeros son ms
vulnerables que los segundos. Por ello,
en Mxico la insufciencia de agua es
factor decisivo para que poblados y
regiones completas sean abandonados
por la poblacin en etapa productiva,
que buscan oportunidades en otros
lugares, ya sea en las grandes ciudades
o en el pas vecino del norte, situa-
ciones que frecuentemente exacerban
los efectos sociales del fenmeno. Los
pueblos fantasmas, donde en el me-
jor de los casos quedan mujeres, nios
y viejos, quienes viven de lo escaso que
produce la tierra y de lo que reciben de
los jvenes que han emigrado, son una
prueba evidente de los alcances y del
impacto que produce la sequa (Velasco
et al., 2005). De hecho, existen investi-
gaciones recientes que demuestran que
cuando los rendimientos de los cultivos
principalmente el maz disminuyen
en Mxico como consecuencia de la
sequa, la emigracin de personas hacia
Estados Unidos se incrementa notable-
mente (Feng et al., 2010).
Adems de las diferencias socioeco-
nmicas existentes entre ambos pases,
un aspecto decisivo y fundamental que
determina en gran medida la desigual-
dad en la vulnerabilidad ante la sequa,
reside en el tipo de acciones y polticas
pblicas que son aplicadas para mitigar
los impactos causados por el fenmeno,
es decir, en los enfoques adoptados en
la atencin a la sequa, tal como se des-
cribe a continuacin.
NOTA CRTICA / ESSAY 143
ENFOQUES EN LA ATENCIN
A LA SEQUA: GESTIN
DEL RIESGO CONTRA GESTIN
DE LA CRISIS
Existen bsicamente dos enfoques en
la atencin a la sequa y a sus efectos
colaterales: la gestin del riesgo y la
gestin de la crisis. La diferencia radica
en el tiempo de respuesta y las medidas
adoptadas en cada caso. Por un lado, la
gestin del riesgo es un enfoque proac-
tivo centrado en el diseo de estrategias
que se pondrn en marcha con antela-
cin a la ocurrencia de una sequa para
prevenir y mitigar el nivel de exposicin
al riesgo y, por lo tanto, la vulnerabili-
dad ante los impactos; este enfoque trata
de aumentar la resiliencia (capacidad de
recuperacin) de los sistemas a travs de
medidas estructurales y no estructurales
sobre una base continua. Por otro lado,
la gestin de la crisis es un enfoque reac-
tivo basado en la aplicacin de medidas
y acciones de respuesta despus de que se
conocen los estragos causados por la se-
qua; este enfoque se aplica en situacio-
nes de emergencia y las probabilidades
de producir soluciones tcnica y econ-
micamente efcientes se reducen consi-
derablemente, ya que las acciones son
adoptadas en funcin de los daos cau-
sados a la poblacin, sin el tiempo ne-
cesario para evaluar adecuadamente las
opciones disponibles; este enfoque tien-
de a apoyar la dependencia de medidas
de alivio ante la emergencia, en lugar de
fortalecer la resistencia (Knuston et al.,
1998; Zhang et al., 2012).
Mientras que en Estados Unidos
se ha transitado, desde hace ya varios
aos, de un enfoque reactivo basado en
la gestin de la crisis a un enfoque proac-
tivo fundamentado en la gestin del ries-
go, en Mxico apenas recientemente es
que se estn implementando acciones
orientadas en ese sentido, tal como se
exhibe en los siguientes apartados.
GESTIN DEL RIESGO DE SEQUA
EN E. U.: LA ADOPCIN DE UN
ENFOQUE PROACTIVO
Desde fnales del siglo pasado se han
creado y puesto en marcha en Estados
Unidos una serie de instituciones, le-
yes, planes y programas que tienen
como fnalidad prevenir y mitigar los
impactos de la sequa con base en un
enfoque proactivo de la gestin del
riesgo. Entre las principales acciones
implementadas se encuentran las si-
guientes: en 1995 se cre el National
Drought Mitigation Center (NDMC),
el cual tiene como funciones sustanti-
vas: el monitoreo y vigilancia constante
de la sequa en Norteamrica (Estados
Unidos, Canad y Mxico) a travs de
imgenes de satlite y tecnologas de
percepcin remota, incluyendo la ela-
boracin del North American Drought
Monitor y el mantenimiento del sitio
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web respectivo (drought.unl.edu); el
diseo de metodologas para la planea-
cin contra la sequa; la imparticin de
asesora tcnica a los responsables de di-
sear polticas pblicas; el desarrollo de
herramientas de gestin para la toma de
decisiones; entre otras. Por otra parte,
en 1998 se fund el Western Drought
Coordination Council (WDCC) con la
misin de desarrollar e implementar
modelos de polticas y medidas de ges-
tin/mitigacin de la sequa a travs
de un proceso equilibrado, abierto e
incluyente para reducir los impactos
asociados al fenmeno y promover la
sostenabilidad econmica y ambiental
en el oeste de Estados Unidos. Este
consejo estuvo en funcionamiento has-
ta 1999 y, a pesar de su corta existencia,
fue altamente productivo, pero cedi
para dar paso a la National Drought
Policy Commission (NDPC) que ya se
estaba creando y que fue constituida le-
galmente en 1998 mediante la promul-
gacin de la National Drought Policy
Act (Ley Pblica 105-199).
La NDPC tena la misin de asegurar
la colaboracin entre los diferentes orga-
nismos gubernamentales sobre asuntos
relacionados con la sequa, y su trabajo
concluy en el ao 2000, con la publi-
cacin del informe fnal denominado
Preparing for Drought in the 21st Century.
Posteriormente, con base en las necesi-
dades expresadas por la NDPC en el ao
2000 y la Asociacin de Gobernadores
del Oeste en 2004, en el ao 2006 se
fund el National Integrated Drought
Information System (NIDIS), mediante
la Ley Pblica 109-430, la cual exige
una integracin multidisciplinar para
monitorear, prevenir y emitir aler-
tas tempranas de sequa a travs de la
National Oceanic and Atmospheric
Administration (NOAA), que es la agen-
cia federal lder en el seguimiento y mo-
nitoreo del clima en Estados Unidos.
El NIDIS se concibe como un sis-
tema de informacin dinmico y ac-
cesible sobre el riesgo de sequa, que
proporciona a los usuarios la capacidad
de determinar los posibles efectos del
fenmeno, y las herramientas de sopor-
te necesarias para la toma de decisiones
y preparacin para mitigar sus impac-
tos. El portal de NIDIS (drought.gov)
fue puesto en lnea en octubre de 2007
y proporciona un control coordinado
con presencia federal en el monitoreo
y la investigacin de la sequa. As mis-
mo, es importante mencionar que en
Estados Unidos no slo los organismos
federales tienen la responsabilidad de
prevenir o responder a los efectos de la
sequa: desde fnales del siglo pasado se
comenzaron a desarrollar los planes es-
tatales contra la sequa, y hasta el ao
2000 se poda contabilizar 30 de los 50
estados (60 %) que tenan este tipo de
planes, la mayora de los cuales estaban
orientados al alivio de la crisis en lugar
de la prevencin del desastre.
NOTA CRTICA / ESSAY 145
No obstante, hoy en da prctica-
mente todos los estados que integran
la unin americana a excepcin de
Alaska, Wisconsin y Arkansas cuentan
con planes de prevencin y mitigacin
de sequas; adems, se tienen planes a
nivel de cuencas hidrogrfcas, tribus,
condados y ciudades (NDMC, 2013).
Adicionalmente, se tienen establecidos
diversos esquemas de aseguramiento
que cubren los daos causados en la
produccin principalmente agrope-
cuaria por contingencias climatolgi-
cas. En resumen, es factible afrmar que
en Estados Unidos se ha establecido
durante las ltimas dcadas lo que se
podra denominar como la poltica
de la sequa de Estados Unidos: una
poltica nacional que est centrada en
la gestin del riesgo a travs de la par-
ticipacin y colaboracin de diversas
instituciones, con fundamento en leyes,
organismos pblicos, herramientas de
monitoreo y planeacin cuyo propsito
fnal es prevenir y mitigar los impactos
del fenmeno en los diferentes sectores
sociales y econmicos.
GESTIN DE LAS SEQUAS EN
MXICO: LA TRANSICIN DE
UN ENFOQUE REACTIVO A UNO
PROACTIVO
En Mxico, a diferencia de Estados
Unidos, la atencin a la sequa en las
ltimas dcadas se ha basado en un en-
foque reactivo, donde lo primordial ha
sido la gestin de la crisis y no del ries-
go. En principio, en nuestro pas no se
tiene un sistema nacional de monitoreo
y alerta temprana de sequa. El Servicio
Meteorolgico Nacional (SMN) utiliza
los productos generados por el North
American Drought Monitor, cuya utili-
dad es slo aplicable a escala continen-
tal, pero no a nivel regional, estatal o
municipal.
En Mxico no existe un organismo
o dependencia gubernamental encar-
gado exclusivamente de coordinar y
gestionar los riesgos asociados con la
sequa. Cuando ocurre una sequa se-
vera, como sucedi en el ao 2011, la
primera reaccin de los gobiernos de
los estados afectados es la de solicitar
la declaratoria de desastre natural por
sequa ante la Comisin Nacional del
Agua (Conagua), con lo cual tienen
acceso a los tradicionales apoyos fede-
rales del Fondo de Desastres Naturales
(Fonden). Este fondo fue establecido a
fnales de la dcada de los 90 como un
mecanismo presupuestario para apoyar
a la rehabilitacin de la infraestructura
federal y estatal afectada por desastres
naturales. Aunque ha sido una buena
fuente de fnanciamiento para atender
las necesidades de emergencia causa-
das por sequa y otros desastres a cor-
to plazo, no es totalmente adecuado o
sufciente como una estrategia integral
para gestionar el riesgo de una sequa
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prolongada y generalizada, como la que
ocurri recientemente en el pas.
Sin embargo, afortunadamente en
Mxico ya se estn dando las primeras
seales de cambio en el enfoque dado
en la atencin a la sequa: en noviembre
de 2012 el gobierno federal a travs de
la Conagua public en el Diario Ofcial
de la Federacin los Lineamientos que
establecen los criterios y mecanismos
para emitir acuerdos de carcter gene-
ral en situaciones de emergencia por
la ocurrencia de sequa, as como las
medidas preventivas y de mitigacin,
que podrn implementar los usuarios
de las aguas nacionales para lograr un
uso efciente del agua durante sequa
(DOF, 22/11/2012). A partir de estos li-
neamientos, en febrero de 2013 se rea-
liz la presentacin ofcial del Programa
Nacional Contra la Sequa (Pronacose),
el cual tiene como objetivo poner en
marcha una serie de acciones preven-
tivas y de mitigacin con el propsito
de reducir la vulnerabilidad de la po-
blacin ante la sequa. Este programa,
que se orienta a desarrollar acciones
para actuar oportunamente ante even-
tuales contingencias, est conformado
por dos grandes ejes: el de planeacin,
que incluye el monitoreo de la sequa
y la elaboracin de los programas para
la atencin por cuenca y grupos de
usuarios, y el de atencin a la pobla-
cin afectada por el fenmeno, incluso
durante la planeacin del programa. A
cargo de la primera etapa se encuentra
la Comisin Intersecretarial para la
Atencin a la Sequa, la cual est lidera-
da por la Presidencia de la Repblica y
la Conagua en el secretariado tcnico, y
est conformada por las siguientes secre-
taras de estado: Economa, Agricultura,
Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentacin, Educacin, Energa,
Salud, Defensa Nacional, Desarrollo
Social, Gobernacin, Turismo y la
Comisin Nacional Forestal. Esta
Comisin Intersecretarial determinar y
vigilar las acciones de cada dependen-
cia que la integran, para prevenir y mi-
tigar la sequa; en tanto, la evaluacin y
el perfeccionamiento del programa est
a cargo de un Comit de Expertos, con-
formado por investigadores y acadmi-
cos de diversas universidades y centros
de investigacin del pas. De manera
paralela, como parte del Pronacose,
se han desarrollado los Programas de
Medidas Preventivas y de Mitigacin
de la Sequa (PMPMS) para cada uno
de los 26 Consejos de Cuenca del pas,
mismos que fueron presentados y apro-
bados en su primera versin ofcial en
noviembre de 2013. Entonces, es de es-
perarse que estas acciones implementa-
das por el gobierno federal y la sociedad
civil organizada a travs de los diversos
consejos de cuenca, tengan sus frutos
en el mediano plazo.
NOTA CRTICA / ESSAY 147
CONCLUSIN
La sequa es un riesgo insidioso de la
naturaleza que puede ocasionar severos
impactos negativos en los diversos sec-
tores productivos y econmicos de una
regin o pas, siendo capaz de alterar
dramticamente el desarrollo social y
las actividades econmicas, as como
al medio ambiente, de lo cual ningu-
na nacin, por avanzada que sea, es
capaz de librarse completamente. En
el caso de Mxico y Estados Unuidos,
los impactos de la sequa diferen en
gran medida debido a las diferencias
esenciales de vulnerabilidad y enfoques
en la atencin al fenmeno que exis-
ten entre ambos pases: mientras que
en Estados Unidos los impactos de la
sequa son bsicamente de tipo eco-
nmico, en Mxico tienen un carcter
altamente social; as mismo, mientras
que en Estados Unidos se ha transita-
do, desde hace ya varios aos, de un
enfoque reactivo basado en la gestin
de la crisis a un enfoque proactivo fun-
damentado en la gestin del riesgo, en
Mxico apenas recientemente se estn
implementando acciones orientadas en
ese sentido, por lo que se espera que los
resultados se vean en el mediano plazo.
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