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Despues de la Edad de Oro: el futuro del Estado benefactor en el nuevo orden mundial

Author(s): Gosta Esping-Andersen and Leandro Wolfson


Source: Desarrollo Econmico, Vol. 36, No. 142 (Jul. - Sep., 1996), pp. 523-554
Published by: Instituto de Desarrollo Econmico y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3467359
Accessed: 10/11/2009 10:49
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http://www.jstor.org
Desarrollo
Econ6mico, vol. 36, NP 142 (julio-setiembre 1996)
DESPUES DE LA EDAD DE ORO:
EL FUTURO DEL ESTADO BENEFACTOR
EN EL NUEVO ORDEN MUNDIAL*
GOSTA ESPING-ANDERSEN**
Introducci6n
El Estado benefactor
desarrollado, que paso
a ser una de las marcas distintivas de
la
pr6spera
"Edad de Oro" de la
posguerra, implic6 algo
mas
que
una mera actualiza-
ci6n de las
politicas
sociales
vigentes
en el mundo industrial avanzado. En el mas
amplio
de los
sentidos, represent6
un esfuerzo de reconstrucci6n
econ6mica, moral
y politica.
En lo
econ6mico,
se
apart6
de las ortodoxias de los mecanismos de mercado
y apunt6
a la
ampliaci6n
del nivel de
ingresos y
de la
seguridad
laboral como derechos de la
ciudadania. En lo
moral, promovio
las ideas de
justicia social,
solidaridad
y
universalismo.
En lo
politico,
form6
parte
de un
proyecto
de construccion nacional
que procuraba
reafirmar la democracia liberal contra los
peligros gemelos
del fascismo
y
del comunis-
mo. Muchos
paises
se
autoproclamaron
"Estados
benefactores",
no tanto
para poner un
rdtulo especifico
a sus
politicas
sociales como
para promover
la
integraci6n
social en el
plano
nacional.
Sin
embargo,
en las actuales economias abiertas
integradas globalmente
muchas
de las
premisas que
sustentaron la construcci6n del Estado benefactor en la
posguerra
en los
paises
industriales avanzados
ya
no
parecen
validas.
Hoy,
se diria
que
es
imposible que haya
un crecimiento no inflacionario
impulsado por
la demanda en un
solo
pais;
son los
servicios,
mas
que
la
industria,
los
que
deben
asegurar
el
pleno
empleo;
el indice de
envejecimiento
de la
poblaci6n
esta en
rapido aumento;
la familia
convencional,
basada en los
ingresos
de un
jefe
de familia de sexo
masculino,
esta en
*
Publicado
por
el United Nations Research Institute for Social
Development (UNRISD),
en la serie
Occasional
Paper
N?
7, Ginebra, y presentado
en la Reuni6n Cumbre
para
el Desarrollo
Social,
Copenhague,
1995.
[Se agradece
al UNRISD la autorizaci6n
para
la
presente
versi6n en
espaiol;
dicho
organismo queda
exento de toda
responsabilidad por
eventuales erratas en la traducci6n del
original
en
ingles.
N. de la
R.].
**
Departamento
de
Sociologfa
e
Investigaciones Sociales, Universita
degli
Studi di Trento.
[ I1
UST / Via
Verdi 26 /I 38100 Trento / Italia /
I
(39-461)
88 13 22 / Fax:
(39-461)
88 13 48.
GOSTA ESPING-ANDERSEN
decadencia; y
las modalidades de vida en
general
estan cambiando
y
diversificandose.
Estas modificaciones estructurales
ponen
en tela de
juicio
las ideas tradicionales acerca
de la
politica
social.
El nivel de
desempleo,
cr6nicamente
elevado, que rige
en
Europa,
al
igual que
el
aumento de la
desigualdad y
la
pobreza
en los
paises
de America del
Norte,
son
sintomas de lo
que, segun muchos, constituye
el dilema bAsico en las actuales
economias abiertas: el trade-offentre el aumento del
empleo y
una
protecci6n
social
igualitaria y generosa.
Los altos
impuestos y
contribuciones
sociales,
los salarios altos
y
rigidos y
los
amplios
derechos laborales Ilevan a
que
la contrataci6n de nuevos
trabajadores
se vuelva
prohibitiva y que
el mercado laboral se torne demasiado
inflexible. Los
neoliberales, basandose en el
"milagro ocupacional"
de America del
Norte en la decada del '80
-que
tuvo
lugar
contra el tel6n de fondo de la reducci6n del
salario,
el debilitamiento de los sindicatos
y
la
desregulaci6n
del mercado
laboral-,
abogan por
la
privatizacion
de la asistencia
social, por
un retorno a beneficios destina-
dos a
grupos
focalizados en
lugar
de beneficios
universales, y por
la
aceptacion
de una
mayor
diferenciacion en los
ingresos.
La
experiencia
chilena
opera
como modelo
para
las naciones menos ricas en
general y para
los ex
paises
comunistas en
particular.
Por otro lado,
los criticos de la
concepcion
neoliberal sostienen
que
los costos
sociales
que
resultan de confiar en el mercado son demasiado altos e
implican
una neta
polarizaci6n
entre los
ganadores y perdedores.
Para enfrentar el trade-offentre nivel de
empleo y desigualdad proponen que
se
adopte
una
estrategia
de "inversion social". En
vez de desmantelar el Estado
benefactor, prefieren que
la
politica
social se reencamine
en favor de
programas
activos de creacibn de
empleo y
de la
capacitacibn,
la educa-
cion
permanente y
la "reinserci6n laboral"
(quizas acompanada
de un nivel de
ingresos
basico
garantizado).
Tanto en el
gobierno
de Clinton como en la Comunidad
Europea y
en los
paises
del Este
asiatico,
uno de los temas candentes es el
pasaje
de una
politica
de mantenimiento del
ingreso
a otra de inversion en recursos humanos
(Freeman, 1993;
Comunidad
Europea, 1993).
Los debates
que
se estan efectuando dentro de los
paises
de industrializacibn
"reciente"
guardan
un
paralelismo
con los
que
tienen
lugar
en las naciones hace
tiempo
industrializadas. Dado
que
la
ventaja comparativa
de los
primeros
radica en la
competi-
tividad de sus costos
laborales,
se muestran renuentes a embarcarse en costosos
programas
de asistencia social. Por
afadidura,
muchos de estos
paises (y
en
especial
los
"tigres"
del Este
asiatico)
enfrentan indices inusualmente acelerados de
envejeci-
miento de la
poblacion y, por ende,
tendran una fuerte
carga
de
jubilaciones y pensio-
nes en las decadas venideras.
,Cuales
son, pues,
las
perspectivas
del Estado benefactor al
aproximarnos
al
siglo
XXI?
&Se
veran
obligadas
las naciones
avanzadas,
al volverse cada vez mas
posindustriales,
a abandonar sus
principios
asistenciales basicos? ,Acaso los
paises
de industrializacion reciente
adoptaran
un Estado benefactor al estilo del occidental?
Teniendo en cuenta el
grado
de incertidumbre
que hoy prevalece
al
respecto,
en este
trabajo
no intentaremos dar
respuestas concluyentes, y
menos aun
prescripciones.
No
obstante,
trataremos de ofrecer un
diagnostico
de las tendencias
discernibles,
tal como
han sido destacadas en recientes estudios realizados dentro del
programa
de
investiga-
ciones sobre "El futuro del Estado
benefactor",
instrumentado
por
el Instituto de Investi-
gaciones para
el Desarrollo Social de la
Organizacion
de las Naciones Unidas
(UNRISD).
524
EL FUTURO DEL ESTADO BENEFACTOR EN EL NUEVO ORDEN MUNDIAL
Seleccion de las
regiones
El
programa
del UNRISD no solo se ha
ocupado
del futuro del Estado benefactor
en
Europa
occidental, America del Norte
y
Australia
y
Nueva
Zelanda,
sino tambibn de
las tendencias vinculadas a su
surgimiento
en los ex
paises
comunistas de
Europa
oriental,
el Este asiatico
y
America Latina1. Los ex
paises
comunistas edificaron un
autentico sistema asistencial de
tipo
"sovietico"
que hoy
esta siendo
rapidamente
desmantelado.
Algunos paises latinoamericanos,
como la
Argentina y Chile,
se han
convertido en modelos de la reforma neoliberal. Los
paises
del Este asiatico se
equiparan
con los
europeos
en cuanto al desarrollo economico
pero
estAn
muy
a la
zaga
en lo tocante al desarrollo de su
politica social;
en estos momentos se encuentran en los
umbrales mismos de la construcci6n de
algtn tipo
de Estado benefactor. De
ningun
pais,
fuera de los
que compusieron
el
grupo original, puede
decirse
que tenga hoy algo
siquiera semejante
al Estado benefactor en el sentido clasico de esta
expresi6n.
La selecci6n de las
regiones
estuvo motivada
por
dos factores. En
primer lugar,
su
posici6n respectiva
en el nuevo orden mundial. Por
ejemplo,
muchas de las dificultades
que hoy
enfrenta el Estado benefactor en
paises
de Occidente se
ligan
con la
compe-
tencia
que
estan librando en los ultimos anos con los
paises
del Este
asiatico,
el Este
europeo y
America
Latina;
a su
turno,
el 6xito
que pudiera
tener esta
competencia
volvera cada vez mas insostenibles sus formas tradicionales de
protecci6n
social. En
segundo lugar,
dentro de cada
regi6n
se han
agrupado
a las naciones en terminos de su
legado
hist6rico
y
de su desarrollo
cultural, politico y
econ6mico. Por
ultimo, y
esto es lo
mas
importante,
los
paises
de cada
region presentan
notables similitudes en cuanto a su
politica
social.
La
convergencia
de las
estrategias
asistenciales: el desafio de la
integraci6n
a
nivel mundial
La
integracibn,
en el mundo
actual, implica
automaticamente la existencia de una
economia abierta.
Entonces,
,sera inexorable
que
la
apertura
econ6mica conduzca a
los Estados benefactores
originales
hacia el minimo comOn denominador de un mero
apoyo
social dentro de un marco ferozmente
competitivo?
La
apertura
econ6mica
restringe, por cierto,
la
capacidad
de las naciones
para
decidir en forma aut6noma su
politica
econ6mica. Tanto Australia como Suecia ilustran
la erosion de las
opciones tipicamente
nacionales. Como muestra
Castles2,
Australia fue
capaz
de instrumentar en otra
epoca
lo
que
el denomina el modelo de
seguridad
laboral
1
Los estudios llevados a cabo dentro del
proyecto
"El futuro del Estado benefactor" del UNRISD ain no han
sido terminados. Este
trabajo
se basa en los borradores asi como en el intercambio
personal
de ideas con los inves-
tigadores.
Entre los
paises
con un Estado benefactor desarrollado,
el
proyecto
se centr6 en el modelo "socialdem6-
crata" escandinavo
(analizado por
John
Stephens),
el modelo
"conservador-corporativo"
del continente
europeo
(Gosta Esping-Andersen),
el de los
paises
de Am6rica del Norte
(John Myles) y
el de Australia-Nueva Zelanda
(Francis Castles). Guy Standing
es el
responsable
del estudio sobre los
paises
de
Europa
oriental
y central, Evelyne
Huber ha examinado lo
que
ocurre en los
paises latinoamericanos, y Roger
Goodman e Ito
Peng,
los
procesos
del Este
asiatico.
La omisi6n de Gran Bretana
puede
resultar
extrana,
teniendo en cuenta
que
en su momento fue un
pais
precursor
del Estado benefactor
y
un
ejemplo importante
de un cambio drastico. Examinaremos este caso al
pasar,
pero
lo cierto es
que
result6
muy
dificil incluirlo dentro de
cualquiera
de las
regiones
seleccionadas. De todos
modos, la
bibliografia
sobre el
ejemplo
britanico es voluminosa.
2
Ver la nota 1.
525
GOSTA ESPING-ANDERSEN
"propio
de un Estado benefactor
para
los asalariados": la clave fue la combinaci6n de
pleno empleo y
altos salarios con
ayuda
del
proteccionismo.
Sin
embargo,
el
precio
del
proteccionismo
fue un
desempeno
cada vez mas deficiente en materia de crecimiento.
Suecia,
como indica
Stephens3, pudo equilibrar
un nivel
(exagerado)
de
pleno empleo
con la existencia del Estado
benefactor
mas
generoso
e
igualitario
del
mundo,
en tanto
y
en cuanto los sucesivos
gobiernos
fueron
capaces
de controlar el cr6dito
y
las
inversiones
internas, y
los
participes
en el mercado laboral
garantizaron
una cierta
moderaci6n en materia de salarios.
Luego
de la liberalizaci6n de su economia en
1982,
Suecia sufri6 fuertes
fugas
de
capital
al exterior
que
minaron la inversion interna
y
la
generaci6n
de
empleos.
Al mismo
tiempo,
se deterior6 la tradicion de
pactos
sociales de
que gozaba
el
pais.
En los dos
paises mencionados,
los
gobiernos (tanto
de derecha
como de
izquierda)
se vieron forzados a reducir el
gasto
social. Economias como las de
los
paises
de America del Norte enfrentaron el desafio de la
competencia
mundial
proveyendo
un buen nivel de
empleo pero
a
expensas
del aumento de las
desigualda-
des en materia de salarios
y
de
ingresos familiares,
crecientes indices de
pobreza y
la
reaparici6n
de una "subclase" de
trabajadores marginales (Gottschalk, 1993; OCDE,
1993;
Jecks
y Peterson, 1991; Room, 1990). Europa occidental,
con sus sistemas mucho
mas
amplios
de relaciones
obrero-patronales,
o sus Estados benefactores
y
sus sindi-
catos mas
poderosos, promovi6
la
igualdad y
evit6 el aumento de la
pobreza
a costa de
un aumento
espectacular
del
desempleo (a largo plazo) y
de
que pulularan
las
personas
que dependen
de la asistencia
social;
la combinaci6n de estos dos elementos amenaza
con
provocar
una
grave
crisis en la financiacibn del sistema de
seguridad
social. En
oposicibn
a lo
que
ocurria con los metodos
keynesianos
en la
posguerra, hoy
una
estrategia
reflacionaria
impulsada por
la demanda
ya
no es
viable,
en
parte porque
el
desempleo
no es
puramente
ciclico
y
en
parte porque
el aumento del
ingreso
se filtra
fuera de la economia nacional al destinarselo a la
compra
de bienes
importados4.
La
divergencia
de las
politicas
de bienestar: el
papel
de las instituciones
No
obstante,
el
grado
en
que
las fuerzas mundiales sobredeterminan el destino del
Estado benefactor en un
pais
no debe
exagerarse.
Una de las conclusiones mas
importantes
de los estudios
comparativos
es
que
los mecanismos
politicos
e institucio-
nales de
representacibn
de los diversos intereses
y
de formacibn de consensos
politicos
afectan enormemente el
manejo
de los
objetivos asistenciales,
de
empleo y
de creci-
miento5. Asi como los distintos
paises
varian mucho en cuanto a la fuerza relativa de sus
sindicatos
y
asociaciones
patronales, y
en su
grado
de
organizaci6n y
centralizaci6n,
asi tambi6n varian en su
capacidad para
el
manejo
de los intereses en
pugna.
Cameron
(1984) y
Katzenstein
(1985)
han mostrado
que
las economias
europeas
de
posguerra
pudieron promover
al mismo
tiempo
el bienestar
y
la eficiencia
gracias
a
que
las
3 Ver la nota 1.
4
Si bien esta es la
argumentaci6n prevaleciente
en los debates actuales, debe tomarse con
gran
cautela.
Para dar un
ejemplo,
en los
paises
miembros de la Comunidad
Europea
la
participaci6n
en las
importaciones
de los
NICs ha aumentado en forma sustancial, pero
se estima
que
el 80 % del comercio exterior
sigue
teniendo
lugar
dentro de la
propia
Comunidad
Europea.
5
La
bibliografia
sobre este tema es realmente
gigantesca.
Para un estudio
comparativo muy
reciente, ver
Freeman
(1993); para
una revisi6n
general
de las
investigaciones,
ver
Esping-Andersen (1994).
Streeck
(1992)
ha
aducido hace
poco que
estas mismas condiciones favorecen la
adaptaci6n
de las economias a metodos de
producci6n
nuevos
y
mas flexibles.
526
EL FUTURO DEL ESTADO BENEFACTOR EN EL NUEVO ORDEN MUNDIAL
527
grandes organizaciones
de intereses fueron
capaces
de
asegurar
una contenci6n
salarial a cambio del
pleno empleo.
Por este
motivo,
la existencia de una fuerte red de
seguridad
social no tuvo
grandes
efectos adversos sobre la
capacidad
de dichas
economias
para ajustarse y,
en lineas
generales, para
crecer
(Calmforss y
Driffill, 1988;
Atkinson
y Mogensen, 1993; Blank, 1994; Buechtemann, 1993).
Lo cierto es
que
los
paises
con instituciones debiles carecen de la
capacidad
de
negociar
convenios
obligatorios
entre los intereses en
pugna,
como consecuencia de lo
cual los
objetivos
conflictivos de bienestar
social, empleo y
eficiencia terminan dando
lugar
a trade-offde suma cero.
Asi, por ejemplo,
es mas
probable que haya
inflacion de
origen
salarial en el marco de un sindicalismo
fragmentado.
De
hecho,
los sistemas
d6biles o
fragmentados
de
negociacion pueden perjudicar,
en
lugar
de
favorecer,
la
capacidad
de una economia
para adaptarse
al cambio. De ahi
que
un s6lido marco
institucional
pueda
ser tan eficaz como la libertad de mercado
para generar
flexibilidad
y
eficiencia6.
Analogamente,
los dilemas se vuelven mas
agudos
cuando se deterioran
los mecanismos
para
la obtenci6n del
consenso,
como ocurre
hoy
en Suecia.
Estos
problemas son,
a todas
luces,
relevantes
para
las democracias industriales
en vias de
desarrollo,
incluidas las de
Europa
oriental. Desde
luego,
en el caso de los ex
paises
comunistas no
hay ninguna
duda de
que
la transici6n hacia una economia de
mercado
requerira
un
amplio grado
de reconstrucci6n institucional
y
de
privatizaciones.
Tambien resulta claro
que
los mecanismos institucionales
que acompafaron
a las
economias sumamente
proteccionistas
de America Latina asfixian el crecimiento. Sin
embargo, hay
que
destacar
que
Jap6n y
Corea del Sur se las han
ingeniado para
obtener un crecimiento con
pleno empleo
manteniendo un
grado
notable de
igualdad y
en el marco de mercados laborales
muy regulados (Freeman, 1993;
Freeman
y
Katz,
1994). Pareceria, repitAmoslo, que
la
desregulaci6n y
la
mercadizaci6n
no son
pana-
ceas universales.
En todos los
casos,
se ha observado el
predominio
de las tradiciones
nacionales,
que
se hacen notar en dos
aspectos primordiales. Primero,
si bien los Estados benefac-
tores occidentales de la
posguerra
abordaron
objetivos
bastante
parecidos, divergieron
considerablemente entre si en cuanto a la ambici6n relativa de dichos
objetivos y
a la
manera de satisfacerlos.
Segundo,
cuando estos mismos Estados benefactores tratan
hoy
en dia de
adaptarse
a nuevas circunstancias lo hacen en forma
muy
distinta. Estos
contrastes se vinculan con sus
legados institucionales,
las caracteristicas
propias
de
sus
respectivos
sistemas
y
los intereses creados
por
ellos
generados7.
Desafios
que
enfrentan los Estados benefactores occidentales
El Estado benefactor desarrollado enfrenta en nuestros dias diversos
retos, algu-
nos de los cuales son inherentes al
propio
Estado benefactor
y
otros derivan de fuerzas
6
Blank
(1993, pag. 166) llega
a
sugerir que
en
algunos
casos la
desregulaci6n puede provocar mayor
rigidez.
La abolici6n de las
leyes
de
protecci6n
laboral en
Europa gener6
de hecho un
ajuste
mas lento
y
menos
flexible al nivel de
empleo.
7
Bastaran
aqui
dos
ejemplos.
En
primer termino, como demuestra el estudio de Castles
(ver
la nota
1),
la
estrategia
de liberalizaci6n
negociada
con los sindicatos
que persigui6
el
gobierno
laborista australiano tuvo
mejores r6ditos, tanto en materia de
igualdad
como de
crecimiento, que
la de Nueva Zelanda, llevada a cabo en
conflicto con las asociaciones existentes. En
segundo lugar,
dado
que
varias decadas de institucionalizaci6n en el
campo
de la
seguridad
social
generan
intereses
creados, es virtualmente
imposible amalgamar
entre si los distintos
planes
de
seguro
social de las
empresas para
su
personal.
GOSTA ESPING-ANDERSEN
econ6micas
y
macrosociales
ex6genas.
Ante
todo,
cada vez es
mayor
la
disociacibn
entre los
esquemas
existentes de
protecci6n
social
y
las necesidades
y riesgos que
han
ido
surgiendo.
Esto se debe a los cambios
que
se
produjeron
en la estructura familiar
(v.gr.,
el
surgimiento
de
hogares
con un solo
progenitor
a
cargo) y
la estructura
ocupacional (mayor
diferenciaci6n
y heterogeneidad
de los
empleos),
asi como en el
ciclo vital
(que
se ha vuelto menos lineal
y estandarizado,
dado
que
las
personas
participan
a lo
largo
de su vida de una
gama
mas
amplia
de actividades
y
estan menos
constrenidas
por
los
estereotipos
tradicionales acerca de lo
que
constituye
un
compor-
tamiento adecuado
para
ciertos
grupos
etarios o de
genero). Estamos, asi,
ante una
creciente insatisfacci6n con la
capacidad
del Estado benefactor
para
abordar nuevas
demandas.
A ello debe a6adirse
que
la crisis del Estado benefactor esta asimismo
impulsada
por
cambios
operados
en las condiciones econ6micas
(crecimiento
mas lento
y
"desindustrializaci6n",
por ejemplo) y
en las tendencias
demograficas
(en
especial
el
envejecimiento
de la
poblacion);
unos
y
otros
ponen
en
peligro
la viabilidad futura de los
actuales
compromisos
contraidos
por
el Estado benefactor
(v6ase
cuadro
1).
Los
problemas que
han merecido
mayor
atenci6n son los
demograficos y
econo-
micos. Los
primeros
son
provocados por
la combinaci6n de una
baja
fecundidad con un
alto indice de
envejecimiento
de la
poblaci6n, que engendrara gravosas
tasas de
dependencia y,
si no se da un buen crecimiento
economico,
una fuerte
carga
fiscal. En
la Comunidad
Europea,
la tasa de
dependencia segun
la edad aumentara un 50 % de
aqui
al ano
2020;
si se mantienen las normas
y
beneficios
actuales,
esto
implicara
absorber
un 5-7 % adicional del PBI
(Comunidad Europea,
1993,
pag. 24).
Las
proyecciones
de la
OCDE
(1988) para
el ano 2040 senalan que
el
envejecimiento, por
si
solo, duplicara
o
triplicara
los
gastos
en salud
y jubilacibn,
sobre todo en
paises
como
Japbn, que
estan
experimentando
un aumento desmedidamente
rapido
del indice de
envejecimiento.
No
obstante, envejecimiento
de la
poblaci6n
no
significa
automaticamente crisis.
En
parte,
el costo del
envejecimiento depende
del aumento de la
productividad
a
largo
plazo.
La OCDE
(1988, pag. 70)
estima
que
si los
ingresos
reales aumentan a un
promedio
anual del
0,5-1,2
%
(segOn
el
pais
en
cuesti6n),
eso
puede
bastar
para
financiar los
gastos
adicionales en
jubilaciones8.
A la
vez,
las tendencias
demograficas
pueden
ser
manejadas
en forma
politica.
En muchos
paises,
se esta revirtiendo
hoy
la tendencia a la disminuci6n de la edad
para jubilarse
que
venia instrumentandose desde hace varias decadas. De modo
similar,
el aumento de la cantidad de
personas ocupadas
reducira en forma automatica
las tasas de
dependencia.
El hecho de
que
en los
paises
escandinavos el
gobierno
pueda hoy asegurar
un indice de actividad
global superior
en un 20 % al indice
promedio
de la
Europa
continental
constituye
un hecho
significativo.
En este
caso,
lo
que
es decisivo es si la
politica
social fomenta un
bajo
nivel de
empleo
femenino
y
una
edad de
jubilaci6n temprana (como
ocurre en las naciones de la Comunidad
Europea)
o
8
Por lo tanto,
es vital el
desempefo
de la economia en materia de
productividad.
Lo
que lograron
en la ultima
d6cada muchos
paises
con
respecto
a sus
ingresos sugiere que
tal vez dichos niveles de crecimiento no sean
alcanzables facitmente. En Estados Unidos, verbigracia,
los
ingresos
de la industria manufacturera
disminuyeron
en
promedio
un 0,2 % anual. En
Europa,
donde los
despidos
de
personal
fueron mucho mas
espectaculares,
tanto la
productividad
como los salarios crecieron
segun
indices mas altos
(1,7
% en
Francia, 0,9
% en Italia
y
2,4 % en
Alemania) (Mishel y Bernstein, 1993, figura 9A).
528
EL FUTURO DEL ESTADO BENEFACTOR EN EL NUEVO ORDEN MUNDIAL
CUADRO 1
Porcentaje
de
personas
con mas de 60 ahos en el total de la
poblacion,
1990
1.
Europa
2. America
Alemania 20,9
Argentina
13,1
Alemania 20,9
Brasil 7,1
Francia
18,9 Canada 15,7
Hungria 19,0
Chile 8,9
Italia 19,9
Costa Rica
6,4
Estados Unidos 16,9
Noruega 21,2
Polonia
14,8
3. Asia y el Pacffico
Republica
Checa
16,6
Australia
15,3
Corea del Sur
7,4
Rusia 15,3
Jap6n
17,2
Suecia
23,4
Nueva Zelanda 15,1
Fuente: Naciones Unidas
(1993).
fomenta una
participaci6n
maxima
(como
ocurre en
Escandinavia)9.
Tambi6n es decisi-
vo si lo
que
aumenta es la
proporcion
de
empleos informales, ilegales
o no
declarados,
como sucede en
Europa
meridional
y
America Latina. La difusion del
trabajo irregular
en
paises
como Italia forma
parte
intrinseca de un circulo vicioso
negativo:
las
pesadas
cargas
sociales asociadas con un sistema
muy
oneroso de mantenimiento de los
ingresos
estimula el
empleo irregular,
lo
cual,
a su
vez,
deteriora aun mas la base
tributaria.
Suele temerse
que
el
empleo
femenino
ponga
en
peligro
la
fecundidad,
y por
ende
agrave
la crisis del
envejecimiento.
No
obstante,
los hechos no lo corroboran. Cierto es
que
al
bajo
nivel de
empleo
femenino
puede
asociarsele una alta fecundidad
(como
en
Irlanda), pero
tambien es cierto lo contrario
(en
la
actualidad,
Italia
y Espafa
tienen los
menores indices de fecundidad de
Europa).
El
empleo
femenino ha alcanzado cifras
record en Finlandia
y Suecia, paises
ambos
que presentan
indices de fecundidad
comparativamente
altos
(y crecientes).
En estos
casos,
es el Estado benefactor el
que
hace la diferencia. Ha sido
ampliamente
documentado
que
es
posible
aumentar el
empleo
femenino
y
a la vez la fecundidad si se
dispone
de servicios sociales
y
de
clausulas
generosas
vinculadas con las licencias
por
maternidad. Esto es lo
que
sucede
en
Suecia,
pero
no en la
mayor parte
de la
Europa
continental. En la medida en
que
la
independencia
economica de la
mujer
es un elemento definitorio de la sociedad
"posindustrial",
la familia
contemporanea
necesita del Estado benefactor
para
armonizar
sus
objetivos
laborales
y
familiares.
Lo
tipico
es
que
los
problemas
econ6micos
que
enfrenta el Estado benefactor en
Occidente se vinculen con el
desempleo.
Suele considerarse
que
el
principal impedi-
mento
para
un aumento del nivel de
empleo
es la combinaci6n de un alto costo salarial
9
Freeman
(1993, pag. 3)
ha mostrado
que
en 1973 el
porcentaje
de
personas
de 15 a 64
aiios que
tenian un
empleo
remunerado
(aplicando
el
ajuste por
la cantidad de horas
trabajadas)
era id6ntico en
Europa y
en Estados
Unidos,
en tanto
que
en 1990 el indice
europeo
era 12 % inferior al norteamericano. Este autor
concluye que
los
estadounidenses
trabajan
el
equivalente
de un mes mas
por
afio
que
los
europeos.
529
GOSTA ESPING-ANDERSEN
(a
raiz de los
aportes
sociales
obligatorios)
con
rigideces
como las derivadas de la
inmovilidad en el
empleo,
las costosas indemnizaciones o los beneficios sociales harto
generosos.
Tambien se considera
que
los beneficios sociales
generosos
reducen el
incentivo al
trabajo.
Hay
evidencias de
que
un alto costo
marginal
de la mano de obra
y
la existencia de
derechos laborales
muy
estrictos
conspiran
contra el aumento del nivel de
empleo; y
un
modo de enfrentar
parcialmente
este
problema
consiste en reducir los
aportes
sociales
a traves de la
privatizaci6n
de los
programas
de bienestar. Sin
embargo,
la
privatizaci6n
de la
seguridad
social
puede
no ofrecer una verdadera
soluci6n.
En
primer lugar,
porque
como sabemos
por
los casos de Estados Unidos
y,
mas
recientemente,
de
Chile,
los
planes privados dependen
de
que
se
apliquen
concesiones tributarias
(o sea,
de
subsidios
publicos).
En
segundo lugar, porque
la
experiencia
norteamericana indica
que
los
planes
de cobertura social de las
empresas para
su
personal
(o
de beneficios
estipulados) pueden
incurrir exactamente en la misma clase de costos
y rigideces que
los
planes pOblicos.
Los
primeros
tienden a inhibir la movilidad laboral, dado
que
los
trabajadores
temen
perder
sus beneficios
y
tambien debido a los
requisitos que
se
exigen para
hacerse acreedores a ellos
(en
Estados
Unidos, por ejemplo, para
poder
optar por
estos
planes
de beneficios
estipulados
el
trabajador
debe contar como minimo
con una
antiguedad promedio
de cinco anos en su
puesto). Ademas,
los
planes
privados,
al
igual que
los de
seguridad social,
tienen altos costos laborales
fijos10.
Asi
pues,
los esfuerzos
que
realiza el sector
pOblico para
recortar los
gastos
de
seguridad
social tienen su
paralelo
en los
que
realiza el sector
privado.
En Estados
Unidos,
los
planes
de cobertura social de las
empresas disminuyeron
casi un 8 % su cantidad de
beneficiarios en la ultima decada.
Las tendencias del mundo
posindustrial
en materia de
empleo
son asimismo
potencialmente problematicas.
Por un
lado,
favorecen las
ocupaciones profesionales y
calificadas; por
el
otro, parecerian
fomentar los
trabajos precarios (aumenta
el nomero
de
trabajadores temporarios,
de
personas
que
trabajan jornada parcial
contra su
voluntad, y
de los
aut6nomos
o los
que trabajan
en su
casa).
La consecuencia
puede
ser una
mayor polarizaci6n
entre la fuerza laboral nuclear
y
la
perif6rica (Comunidad
Europea, 1993; OCDE, 1993).
El
"milagro
del
empleo"
norteamericano
gener6
un nivel
comparativamente
bajo
de
desempleo pero
en cambio una
proporci6n perturbadora
de
trabajos cuya paga
es inferior a los niveles de
pobreza.
El deterioro tanto de los salarios
como de los beneficios sociales en la d6cada del '80 se vio
acompanado
de un
grado
de
pobreza y
de
pauperizaci6n
sin
precedentes. Esto,
a su
vez, puede poner
en
peligro
el orden social
y
constituir una
carga
aun
mayor para
el Estado benefactor.
Tambien,
se
teme
que
los beneficios asistenciales no
hagan
otra cosa
que
subsidiar a las
personas
de
bajos
salarios. Como
puntualiza Myles
en su analisis de America del
Norte,
es
precisamente por
este
problema
que
se ha renovado el inter6s en
alguna
forma de
plan
de
ingresos
basicos
garantizados1.
10
En Estados Unidos, la
empresa tipica paga
en
concepto
de
aportes
sociales establecidos
por
las
leyes
un
11 % de los salarios,
y
otro 12 % en
concepto
de
prestaciones
sociales adicionales
(Blank, 1993, pag. 167).
Comparense
estas cifras con las de la Comunidad
Europea,
donde el
promedio
es de 24 %
para
los
primeros y
de
5 %
para
las
segundas.
En un
pais
como
Italia,
de
gravosos aportes sociales,
la
primera
cifra se
aproxima
al 47 % en
tanto
que
la
segunda
se acerca al 2 %
(calculos
efectuados a
partir
de Comunidad
Europea, 1993, cuadro
21).
11
Ver la nota 1.
530
EL FUTURO DEL ESTADO BENEFACTOR EN EL NUEVO ORDEN MUNDIAL
531
Los
problemas "endogenos"
del Estado benefactor derivan de la creciente discre-
pancia
entre el diseno actual de los
programas y
las demandas sociales. Esto obedece
en
gran
medida a
que
la estructura del Estado benefactor
contemporAneo
se vinculaba
con un orden social
que ya
no es el
prevaleciente.
El marco de referencia de sus ideales
de universalismo e
igualdad
era una clase obrera industrial relativamente
homogbnea.
La mucho
mayor
diferenciaci6n de las
ocupaciones y
del ciclo vital que caracteriza a la
sociedad
"posindustrial"
entrafia
necesidades
y expectativas
mas
heterog6neas.
Ade-
mAs,
a raiz de la
mayor
incertidumbre
profesional,
asi como de la
exigencia
de una
adaptacion
laboral mAs
flexible,
de los cambios en la estructura familiar
y
en el
empleo
femenino,
los ciudadanos enfrentan
riesgos
mas
heterogeneos.
Por otra
parte,
el modelo de "familia
tipica" que
hasta ahora caracterizaba al
Estado benefactor
ya
ha
dejado
de ser la norma. Por un lado asistimos al aumento de los
hogares
en los
que
ambos
c6nyuges
desarrollan una actividad
profesional y aportan
ingresos; por
el
otro,
hubo un aumento calamitoso de los
hogares
con
jefes
de familia
divorciados, separados
o solteros. Si bien los
primeros
son a menudo
privilegiados,
resulta claro
que
el
trabajo
remunerado de la
esposa
se esta convirtiendo en la Onica via
para escapar
a la
pobreza
o mantener el nivel de vida actual. Esto es
patente
en el caso
de Estados Unidos
(Mishel y Bernstein, 1993). Adicionalmente,
los
hogares
con un solo
progenitor
a
cargo constituyen
una clientela de alto
riesgo potencial
de caer en la
pobreza,
clientela
que
aumenta velozmente12.
Los desafios al Estado benefactor en otras
regiones
Europa
oriental
y Jap6n
tienen
que
lidiar tambien con el
problema
del
envejeci-
miento de la
poblaci6n, pero
no sucede lo mismo todavia en America Latina
y gran
parte
del Este
asiatico,
donde la
principal
dificultad
demografica
radica mas bien en la
incompatibilidad
cada vez
mayor
de la estructura tradicional de la familia extensa con
las
exigencias
del
empleo
urbano industrial. La
migraci6n
urbana vuelve
poco
sostenibles
las formas convencionales de
protecci6n
social. En el Este
asiatico,
el dilema se
plantea
entre el Estado benefactor
(combinado
en
Jap6n y
Corea del Sur con los
planes
de
cobertura
empresarial) y
la tradici6n confuciana del
familismo,
con sus normas en
materia de cuidado
y
atenci6n
de los
parientes13
12
El analisis efectuado
por
el autor sobre los datos
provenientes
del Estudio de los
Ingresos
de
Luxemburgo
(Luxembourg
Income
Study, LIS)
a mediados de la decada del '80 muestra
que
los
hogares
con un solo
progenitor
a
cargo (que por
lo comOn es la
mujer)
enfrentan un
riesgo
extraordinario de sufrir un alto
grado
de
pobreza.
Utilizando la medida corriente de la
pobreza, que
considera tal un
ingreso
del 50 % de la mediana
(ajustada)
de los
ingresos,
la
proporci6n
de
hogares pobres
es en Estados Unidos el 60
%,
en Canada el 57
%,
en Alemania el 27 %
y
tanto en Francia como en Italia el 19 %. En contraste con ello, la de Suecia es el 4,5
%. Los efectos del divorcio
tambien
pueden
ser econ6micamente catastr6ficos,
al menos
para
las
esposas.
Burkhauser et al.
(1991)
muestran
que
las
esposas
norteamericanas sufren una disminuci6n del 24 % en sus
ingresos
un afio
despues
de divorciarse,
y
las alemanas un 44 %. En cambio,
la
p6rdida
del nivel de
ingresos
de los maridos es
comparativamente
minima:
6 % en Estados Unidos
y
7 % en Alemania.
13
Hashimoto
(1992, pag. 38) apunta quo
en
Jap6n
el 65 % de las
personas mayores
viven con sus
hijos (en
1970 el
porcentaje
era de 77
%).
Los datos de Choi
(1992, pag. 151) para
Corea del Sur revelan indices aun
mayores (76 %); ademas,
el 44 % de dichas
personas
tienen una
completa dependencia
econ6mica de sus
hijos.
Segun
la definici6n oficial que se da en Corea del Sur de la
"pobreza",
mas del 20 % de las
personas
de edad son
pobres;
alrededor de la mitad tienen
problemas
econ6micos
y
mas de la mitad de los
que perciben
una
jubilacion
encuentran dificultades
para
vivir de 6sta. Una de las
principales
razones de su
pobreza
enunciadas
por
esas
personas
es
que
sus
hijos
no estan en condiciones de mantenera los
padres
o no
quieren
hacerlo
(ibid., pag. 151).
GOSTA ESPING-ANDERSEN
Los
principales problemas
economicos
que
enfrentan los
paises
de industrializa-
ci6n
y
democratizacidn reciente difieren
segOn
su inserci6n en la economia mundial. El
caso de
Europa
oriental es
peculiar,
dado el
legado
de un
regimen
asistencial comunista
muy
desarrollado
y que
se caracteriz6
por
tres
pilares: pleno empleo
cuasi
obligatorio,
seguro
social
amplio y universalista, y
un sistema de servicios sociales
y prestaciones
suplementarias muy
evolucionado
que,
en el caso mas
frecuente, dependia
de cada
empresa.
De hecho,
su
estrategia
de maximizaci6n del
empleo
fue
(de
modo bastante
similar a lo ocurrido en
Escandinavia)
el sine
qua
non del
equilibrio
del
sistema, ya que
reducia la
carga
asistencial del Estado. Las reformas
posteriores
a la instauraci6n de la
democracia erosionaron el
primero y
el tercero de estos
pilares.
En
lugar
de
pleno
empleo, hay
un
desempleo masivo, y
las
empresas
del
Estado, que
estan en
proceso
de
desintegraci6n
(o
han sido
privatizadas)
resultan cada vez menos
capaces
de brindar
los servicios acostumbrados. Al anularse la viabilidad de estos dos
elementos,
los
programas
actuales de mantenimiento del nivel de
ingresos
se
topan
con financiaci6n
insuficiente
y
exceso de
compromisos.
La consecuencia es un aumento alarmante de la
pobreza,
la mortalidad
y
la morbilidad.
Los
paises que
definen su
ventaja competitiva
en t6rminos de sus favorables
costos laborales se mostraran
muy prudentes
ante
cualquier
avance
importante
de los
programas propios
del Estado benefactor. Sin
embargo,
esto
s61o
ocurre
parcialmente.
Siguiendo
el
ejemplo
de
Jap6n,
los
paises
del Este asiatico en
general, y
Corea del Sur
en
particular,
conciben su futuro economico en funcion de una fuerza de
trabajo
bien
instruida, mas o menos como sucedib en Suecia con su sistema de bienestar estatal.
Obviamente,
esto
implica
una fuerte inversion social en
educacion,
salud
y
servicios
sociales14. En estas
circunstancias, probablemente
resulte dificil evitar la creacion de
s6lidos sistemas de mantenimiento del nivel de
ingresos (income
maintenance
system),
en la medida en
que
una fuerza laboral urbana cada vez mas instruida
y profesionalizada
se distanciara de los
principios
de solidaridad familiar
subyacentes
a la cultura
confuciana,
y
debido a
que
los
planes
de asistencia social de las
empresas
tienen una cobertura
muy despareja (rara
vez existen o son viables en las firmas
pequenas
o
medianas).
En
cambio,
el desarrollo de America Latina se basa en medida mucho
mayor
en los
recursos naturales. A medida
que
estos
paises
abandonen el
proteccionismo y
las
politicas
de sustituci6n de
importaciones,
enfrentan mas
agudamente
el
problema
de
los costos laborales. Desde este
angulo
debe entenderse el intento realizado en Chile
de transferir los
planes
de
seguridad
social desde el Estado al mercado.
Adaptaci6n
del Estado benefactor en la ultima decada
En los ultimos diez afos los sintomas de la crisis se han vuelto
evidentes, pese
a lo
cual
(y
a
despecho
de lo
que
se cree
popularmente)
el
grado
de desmantelamiento del
Estado benefactor ha sido
modesto, y
no hubo cambios
significativos
en los
paises
donde ese sistema estuvo mas desarrollado. Lo
dejan
bien en claro las tendencias en
materia de
gasto
social
(vease
cuadro
2), que permanece
en esencia
estable, por
mas
14
El
hincapi6 puesto
en la educaci6n
ya
es notorio.
Segun
los datos de Goodman
y Peng (ver
la nota
1),
la
proporci6n
de
egresados
del
primer
nivel de la escuela secundaria
que pasan
al
segundo
nivel es del 96 % en
Jap6n y
de alrededor del 90 % en Corea del Sur
y
Taiwan.
532
EL FUTURO DEL ESTADO BENEFACTOR EN EL NUEVO ORDEN MUNDIAL
CUADRO 2
Gastos en
seguridad
social
y
en salud como
porcentaje
del PBI
1.
Europa
occidental 3. America del Norte
y
Oceania
Alemania
(RFA, 1989) 22,8 Australia
(1991) 15,1
Dinamarca
(1990) 38,4 Canada
(1989) 19,1
Francia
(1990) 27,4 Estados Unidos
(1991) 10,5
Noruega (1990) 32,0
Nueva Zelanda
(1991) 19,6
Paises
Bajos (1991) 34,6
Suecia (1986)* 31,3
Suecia (1986)* 31,3
4.
America
del
Sur
y
Este
asia.tico
2.
Europa
oriental
Argentina (1987) 6,5
Checoslovaquia (1991)
21,7
Brasil (1991) 10,3
Hungria (1986)* 16,2
Chile (1988) 9,9
Polonia
(1986)* 17,1
Costa Rica (1991) 11,0
URSS
(1986)* 15,5 Jap6n (1986)* 12,2
*
Estas cifras fueron tomadas de la OIT
y
no son totalmente
comparables
con los datos extraidos del FMI.
Advi6rtase, ademfs, que los
porcentajes correspondientes
a los ex
paises
comunistas se calcularon en funci6n del
producto
material neto.
Fuentes: FMI
(1993) y
OIT
(1991).
que haya
una
quiebra
con el
pasado
dado
que
el
impulso
al
crecimiento, que ya
llevaba
varias
d6cadas,
se ha
interrumpido.
En la
mayoria
de las naciones las intervenciones se
han limitado a
ajustes marginales,
en tanto
que
s6lo unas
pocas (principalmente
del
grupo
de
paises anglosajones liberales) pusieron
en marcha un
programa
mas radical
de
reformas, que
puede
tener
profundas
consecuencias a
largo plazo.
Entre los
paises
que
no forman
parte
de ese
grupo,
los
signos
de cambio en el sistema son mas notorios:
por
un
lado,
activa
privatizaci6n
en
Europa
oriental
y
central
y
en America
Latina; por
el
otro, construcci6n embrionaria de un Estado benefactor en el Este asiAtico.
Desde comienzos de la decada del
'70, pueden
discernirse tres reacciones
diferentes del Estado benefactor ante el cambio econ6mico
y
social. Los
paises
escandinavos
siguieron,
hasta hace
poco,
una
estrategia
de aumento del
empleo
en el
sector
publico, impulsada por
el Estado benefactor. Los
paises anglosajones
(en
particular
Gran
BretaFa,
Nueva Zelanda
y
Estados
Unidos)
se inclinaron
por
una
politica
de
desregulaci6n
de los salarios
y
del mercado
laboral,
combinada con un cierto
deterioro del Estado
benefactor; y
las naciones del continente
europeo (como
Francia,
Alemania o
Italia)
favorecieron una
estrategia
de disminucion forzada de la oferta
laboral. Las tres
estrategias
estan intimamente
ligadas
a la naturaleza del Estado
benefactor en los
paises respectivos.
El camino escandinavo
Hacia fines de la decada del
'60,
los
paises
escandinavos
ya
habian alcanzado los
objetivos fijados
a su Estado benefactor en lo tocante a los
programas
de mantenimiento
del nivel de
ingresos
(income
maintenance
programmes).
El "modelo socialdem6crata"
escandinavo no diferia radicalmente de
otros,
como los
que
encontramos en Alemania o
los Paises
Bajos, aunque
era mucho mAs
amplio y
universalista en su
cobertura,
y
mas
533
GOSTA ESPING-ANDERSEN
generoso
en lo
que
hace a
garantizar
beneficios sociales adecuados. Solo con el
pasaje
a
politicas
activas de
empleo,
con la
expansi6n
de los servicios sociales
y
la
equiparacion
de
g6neros,
en las decadas del 70
y
'80
surgi6
un modelo netamente n6rdico
(sobre
todo
sueco).
Este cambio se
bas6
en los
principios
clasicos del Estado benefactor
socialdem6crata: la armonizacion de los ideales
igualitarios
con el crecimiento
y
el
pleno
empleo,
la
optimizacion
del nivel de
empleo y
la minimizacion de la
dependencia
asistencial. No
obstante,
este cambio tambien fue
impulsado por
los crecientes
proble-
mas de
empleo.
Dada la constante declinacion del nivel de
empleo
en la industria
y
las
politicas
salariales inusualmente
igualitarias vigentes
en
Escandinavia,
fue claro desde el co-
mienzo
que
un
pleno empleo
sostenido
-y
mucho mas aun el aumento del
empleo
femenino- tendria
que
basarse en los
puestos
de
trabajo que
ofreciera el sector
poblico.
De
hecho,
hasta mediados de los
'80,
en
que
su
expansion ces6,
este sector dio cuenta
de
aproximadamente
el 80 % del aumento neto de los
puestos
de
trabajo
en Dinamarca
y
Suecia
(Noruega
les iba a la
zaga), y
en la actualidad el
empleo pOblico constituye
alrededor del 30 % del
empleo
total en Escandinavia. Desde el
punto
de vista de la
equiparaci6n
del status econ6mico de la
mujer,
la
politica
tuvo exito. En Dinamarca
y
Suecia, las
guarderias pOblicas
atienden a casi la mitad de los
nifos, y
existen
generosos
beneficios de maternidad
paga y
de licencias
para
madres
y padres;
asi es
que
los indices de
participaci6n
de la
mujer
en
general (asi
como los de las
mujeres
con
ninos
pequenos)
oscilan en torno del 80 %, cifra
superior
a la de la
participaci6n
de los
hombres en edad laboral en todo el resto de
Europa.
Las consecuencias, deliberadas o
no,
de esta
estrategia
han sido
positivas y
negativas
a la vez. Por el lado
positivo, permite que
la
mujer
armonice su carrera
profesional
con su fecundidad. A diferencia de lo
que
sucede en muchos otros
paises,
aqui
las tasas de fecundidad han aumentado.
Ademas,
la
estrategia
fue
generadora
de
igualdad:
estan
desapareciendo
velozmente las diferencias entre los
ingresos
de
hombres
y mujeres y
en el
comportamiento
de unos
y
otros en distintas
etapas
del ciclo
vital; hoy
la norma es el
hogar
en
que
ambos
c6nyuges
tienen una carrera
profesional y
aportan ingresos; y
en
comparacion
con
cualquier
otro
pais,
el indice de
pobreza
en los
hogares
encabezados
por
una
mujer
es
insignificante.
Por otro
lado,
dado
que
una
amplia proporcion
de la
poblacion
tiene
trabajos remunerados,
el Estado benefactor ve
asegurada
una
mayor
recaudacion
impositiva y
menores niveles de
dependencia
asistencial15.
Por el lado
negativo,
el resultado mas nefasto ha sido un
grado
altisimo de
segregaci6n por genero:
las
mujeres
se concentran en los
puestos publicos (casi
15
Este examen se ha centrado en el
aspecto
de la
politica
econ6mica
ligado
a las diferencias de
genero,
pero
bien
puede generalizarselo para
la
poblaci6n
en su
conjunto, y
en
especial para
los
trabajadores
de edad
avanzada. Por
consiguiente,
en combinaci6n con las medidas de reinstrucci6n
y
rehabilitaci6n de
trabajadores y
de
reinserci6n laboral, tendientes a
promover
un mercado laboral
activo, hasta ahora la
estrategia
ha
logrado
mantener
altos niveles de
empleo
incluso entre los
j6venes y
la
poblaci6n
de edad avanzada. El indice de actividad de los
varones de 60 a 64 afnos es 64
%,
en
comparaci6n
con 54 % en Estados Unidos, 32 % en
Alemania,
25 % en Francia
y
s6lo 15 % en los Paises
Bajos.
Estos indices de
participaci6n
sumamente altos -tanto de las
mujeres
como de los
hombres,
de los mas
j6venes y
de los mas
viejos
como de las
personas
en edad laboral-
obligan
a
interpretar
las cifras de
desempleo
de
esta
regi6n
de un modo distinto
que
en el resto de
Europa.
Si en
Italia, verbigracia,
una
mujer
econ6micamente
inactiva seria clasificada en el caso
tipico
como una "ama de
casa",
en Dinamarca con toda
probabilidad
se la
consideraria
"desocupada".
534
EL FUTURO DEL ESTADO BENEFACTOR EN EL NUEVO ORDEN MUNDIAL
siempre
de
jornada parcial) y
los hombres en el sector
privado.
Si bien esto
puede
reflejar
en
alguna
medida la
preferencia
de las
mujeres por
las condiciones mas flexibles
de
trabajo
en el ambito
publico,
el alto costo
social,
los indices de ausentismo
y
las
interrupciones
del
proceso productivo
asociadas con el
empleo
de
mujeres
con
hijos
lleva a los
empleadores privados
a inclinarse
por trabajadores
varones. De
hecho,
en
Suecia el ausentismo alcanza cifras alarmantes16.
Otra
consecuencia,
menos
evidente,
es la altisima
proporci6n
de
puestos
de
trabajo poco
calificados
(aunque
bien
remunerados)
que
genera
una
estrategia
orienta-
da a los servicios sociales. En el sector
servicios,
la
proporci6n
total de los
puestos
de
trabajo
no calificados es
mayor
en Dinamarca
y
Suecia
que
en el caso conocido de
Estados Unidos
(Esping-Andersen, 1993).
Esto
pone
en evidencia el dilema entre el
desempleo
masivo
y
el
empleo
masivo
sub6ptimo
en los
servicios, ya
sea en el sector
privado (como
en Estados
Unidos)
o en el sector
publico.
Por
supuesto,
desde el
punto
de vista del bienestar
representa
una
gran
diferencia
la buena
paga y seguridad
que
ofrece el
empleo publico
en
Escandinavia, pero aqui
tocamos el tal6n de
Aquiles,
cada vez mas
obvio,
del sistema: la creciente
carga
impositiva
que
implica
un
gran
mercado laboral del sector
pOblico.
Mientras los indices
de aumento de la
productividad
se mantienen
altos,
el sistema
puede sostenerse, pero
cuando la
productividad
o la inversi6n
privada decaen,
se
plantean graves problemas
de costos. Esta es exactamente la situaci6n
que hoy
enfrenta Suecia: una disminuci6n
de la
capacidad
fiscal aunada a una creciente
presi6n para que
se creen
puestos
publicos y/o
se
mantenga
el nivel de
ingresos.
Hasta
ahora,
s6lo
Noruega, gracias
a sus
ingresos provenientes
del
petr6leo, logr6
evitar el
problema.
En
Suecia,
los
responsa-
bles
gubernamentales
asi como los sindicalistas enfrentan
presiones
crecientes
para
que
se reduzcan los
impuestos y
los beneficios
sociales, y
se
permita
una
fijacion
mas
flexible de los salarios17.
No
obstante,
las tendencias n6rdicas en materia de
politica
social no
apuntan
en
una via "norteamericana". Es verdad
que
han aumentado las diferencias salariales
y
que
los sueldos del sector
pOblico
sufrieron una disminuci6n relativa. Al mismo
tiempo,
ajustes marginales
introducidos en los derechos relativos a las
prestaciones
sociales
(en especial bajo
los recientes
gobiernos
conservadores de Dinamarca
y Suecia)
intentaron reducir en
parte
los incentivos
negativos
al
trabajo propios
del sistema asi
como los altos indices de ausentismo. Se
reintrodujeron
los dias de
espera para
acogerse
a los beneficios
por enfermedad,
se
redujeron
un
poco
los indices de
reposici6n por enfermedad,
las licencias
por
maternidad o
paternidad y
los
seguros
de
desempleo, y
en Suecia se aument6 la cantidad de anos durante los cuales deben
hacerse
aportes jubilatorios.
A
largo plazo,
el cambio mas
tajante
en la
politica
sueca fue
16
En su
conjunto,
los indices de ausentismo son en Suecia el doble que los de Alemania o los Paises
Bajos.
En
1985,
la tasa de ausentismo en "un dia
cualquiera"
entre las
mujeres
suecas madres de una criatura de menos de
2 aftos de dad era del
47,5
%. Los criticos del sistema aducen
que
este es demasiado
generoso y por
ende da
lugar
a abusos. Este
argumento
no es del todo convincente si se tiene en cuenta
que
en la vecina Dinamarca los niveles
de beneficios sociales
y
las condiciones
para ocupar puestos
de
trabajo
son en esencia similares,
mientras
que
los
indices de ausentismo son sustancialmente inferiores
(para
una
comparaci6n
entre ambos
paises,
ver
Esping-
Andersen
y Kolberg, 1992).
17
Se suele creer
que
los altos costos salariales e
impuestos promueven
incentivos laborales
negativos y
desempleo disfrazado,
aun cuando no es facil encontrar
pruebas rigurosas
de ello
(ver
Atkinson
y Mogensen, 1993).
No obstante,
un dato indicativo es
que
en la decada del '80 los
trabajos por
cuenta
propia
han sido la forma de
empleo que experiment6
el mas
rapido
aumento.
535
GOSTA ESPING-ANDERSEN
el
pasaje
de la formula del beneficio
estipulado para
las
jubilaciones
del
segundo
nivel
(conocidas
como las
"jubilaciones ATP"*)
a derechos
jubilatorios
basados en
aportes.
En cierto
sentido,
esto
implica apartarse
del
principio (establecido
en las d6cadas de
1960
y 1970)
de
garantizar
un
ingreso
adecuado a todo el
mundo, independientemente
de sus antecedentes
laborales, para pasar
a un
enfoque
actuarial de los beneficios
sociales, que
entrana una menor redistribucion del
ingreso.
Tambien es
patente
el
mayor
acento en "instar" a la
gente
a
que
trabaje (pese
al
aumento de los indices de
desocupaci6n). Asi, para
los beneficiarios del
seguro
sueco
de
desempleo
los
requisitos
laborales
y
de
capacitacion
han aumentado sustancialmen-
te,
y
en Dinamarca se
introdujo
la,denominada
politica
de
"garantia
laboral"
para
los
trabajadores j6venes
que permanecen desocupados
mas de un ano.
Ademas,
a fin de
combatir las actividades econ6micas no declaradas o los incentivos
negativos
al
trabajo,
se
redujeron
en forma drastica las tasas de
impuestos marginales,
en
particular
para
las
categorias
de
mayores ingresos (como
en el caso de la reforma de
Reagan).
Por
Oltimo,
se
aprecia,
sobre todo en
Suecia,
una cierta tendencia a la descentralizaci6n
y privatizaci6n
de la
provision
de servicios. Seria un
error, empero,
ver en esto una
estrategia
neoliberal de mercadizacion. Todos los
que
ofrecen servicios estAn
sujetos
a
estrictas normas definidas
por
el
gobierno central, y
la reforma
parece
mucho mas
motivada
por
criterios de eficiencia
y por
el interes de
que
los servicios varien en
consonancia con las diferentes demandas de los clientes. Vemos
aqui
un
ejemplo
de
como la estructura
"posindustrial"
de las
necesidades,
mas
heterogenea, obliga
a la
democracia social a distanciarse de sus tradicionales
principios
universalistas.
Estas reformas tienden a un
ajuste marginal
mas
que
a un inminente cambio de
paradigma que dejara
de lado los
principios
basicos del Estado benefactor universalista
e
igualitario.
Mas bien se ha fortalecido el
papel
del Estado benefactor como
asegurador
y
fomentador del
empleo.
La celebrada
politica
del "mercado laboral activo" se ha
afianzado,
en
especial
en lo tocante a la
capacitaci6n y
la creaci6n de
puestos
de
trabajo.
Si bien el
programa
de
"garantia
laboral" dan6s se basa
principalmente
en los
protegidos puestos pOblicos,
las medidas de estimulo al
empleo
se han hecho extensi-
vas al sector
privado
a traves de subsidios
marginales
a los salarios
y,
desde hace
poco,
de un
ingreso
minimo
temporario garantizado para
las
personas que quieren
comenzar
a
trabajar por
cuenta
propia18
A este
mayor sesgo
hacia la inversi6n social de la
politica
escandinava se conecta
asimismo un
desplazamiento
mas
general
de las
prioridades
en favor de los
j6venes y
los adultos
-grupos que,
dentro del marco tradicional del
pleno empleo,
se
suponia que
solo
requerian
de una intervenci6n
marginal
del Estado benefactor-. En cierto
sentido,
lo
que
asi
surge
es una nueva definici6n de la
politica
social de acuerdo con el ciclo
vital,
la
que
reconoce
que
la actual transformacion de la familia
y
de los
puestos
de
trabajo
*
Las
jubilaciones
ATP
(cuyo significado
mas
pr6ximo
seria "Jubilaci6n General
por Servicios")
fueron
establecidas en 1960 como un
complemento
al sistema nacional de
jubilaci6n basica,
hasta entonces
vigente
en
Suecia, que garantizaba
una
jubilaci6n igual para
todo ciudadano con 65 anos
y
mas
independientemente
de haber
trabajado
o no. El sistema
ATP, pOblico y obligatorio para
los
que trabajan,
cre6
jubilaciones proporcionales (sujetas
a un techo
miximo)
a las contribuciones de cada
trabajador (o
de su
empleador).
El sistema se financia con
contribuciones del
empleador (53 %),
del
empleado (6 %) y
con los recursos
provenientes
de la inversi6n de los
propios
fondos
(41 %).
Estas
precisiones
sobre el sistema ATP fueron
provistas por
Asa Cristina Laurell a la revista
Lua
Nova,
San Pablo
[N.
de la
R.]
18
A fin de estimular el
empleo
en los servicios
personales,
el
gobierno
danes ha
puesto
en marcha un
programa
de subsidios
que
cubren del 20 al 30 % del salario.
536
EL FUTURO DEL ESTADO BENEFACTOR EN EL NUEVO ORDEN MUNDIAL
plantea
nuevos
riesgos y
necesidades durante toda la fase adulta activa de la vida de un
individuo. Esto se
refleja
en la
aparici6n
de
programas
de reinstrucci6n de adultos
y
de
"educaci6n
permanente",
en los
planes
destinados a facilitar la movilidad
geogrAfica y
laboral, y
en el
otorgamiento
de licencias
conjuntas por
nacimiento a ambos
padres.
Tambi6n se
refleja
en el intento de
asegurar
el bienestar economico de las familias de
nuevo
cuno,
como los
hogares
con un solo
progenitor
a
cargo.
Existe
gran incertidumbre,
sin
embargo,
en cuanto a si el modelo escandinavo
resultara viable a
largo plazo.
Enfrenta dos
grandes
amenazas. La
primera
es el conflicto
entre el
principio
del
igualitarismo
universalista
y
la creciente
heterogeneidad
de la
estructura de la
poblacion. Hay
indicios de
que
los estratos mas
privilegiados
estan
abandonando el Estado benefactor
para pasarse ya
sea a
planes
de
jubilacion
o de
servicios sociales
privados. Asi,
las dificultades
para
modernizar
y
actualizar
permanen-
temente
(e
incluso
quiza diferenciar)
los
programas
de bienestar
pOblicos puede
a la
larga provocar
un exodo de las
elites, que
a su vez minara la solidez de los cimientos en
que
se
apoya
el Estado benefactor. El
problema,
desde
luego,
radica en
que
no
hay
recursos fiscales como
para
Ilevar a cabo dicha modernizaci6n
y
actualizaci6n.
Una
segunda y
mas seria amenaza deriva de la dificultad de mantener a
largo
plazo (y
ahora de
restaurar)
el
pleno empleo.
Ya se han alcanzado los limites del
posible
aumento del
empleo publico.
En
rigor,
a fin de reducir la
gravosa carga publica,
el
anterior
gobierno
conservador sueco
program6 despidos
masivos en el sector
publico.
Cualquier estrategia
de
empleo
debe
confiar, pues,
en los servicios del sector
privado,
lo cual a su vez
plantea
la cuesti6n de los incentivos a la inversion
y
de las diferencias
salariales. Una
estrategia
de salarios
bajos
como la norteamericana
podria
de hecho
socavar
por completo
el edificio del Estado benefactor. La
politica
del nuevo
gobierno
socialdem6crata es evitar cambios
espectaculares
del sistema introduciendo
ajustes
marginales,
como los destinados a reducir el nivel de los derechos relativos a las
prestaciones
sociales
y
a
promover
subsidios selectivos a los salarios.
No
obstante,
las altisimas tasas de
desempleo vigentes
en Suecia
parecen
minar
la credibilidad del modelo
socialdemocrata,
tan celebrado antano,
y
en
particular
su
enfoque
activista de "inversion social".
,lndica
acaso la
experiencia
sueca
que
el
mercado realmente funciona
mejor?
La
respuesta
a este
interrogante dependera
en
ultima instancia del
diagn6stico que
cada cual
haga
de la crisis actual.
Muchos,
como el
economista sueco Assar
Lindbeck,
consideran
que
esta ha sido
provocada
fundamen-
talmente
por
el Estado benefactor:
que
el
problema
radica en los desincentivos al
trabajo y
en un
bajo
nivel de ahorro
(Lindbeck, 1994).
Sin
embargo,
esta
opinion
es
sumamente controvertible.
Hay pocas pruebas
de
que
exista
algun
desincentivo al
trabajo importante (Atkinson y Mogensen, 1993) y
el
desempeno
a
largo plazo
de Suecia
en materia de
productividad
no es inferior al
promedio europeo
o de los
paises
de la
OCDE
(Korpi, 1993). Hay
varios otros
argumentos
alternativos
plausibles.
Uno de ellos
subraya
la indole transitoria de la
crisis,
aduciendo
que
el subito aumento del desem-
pleo
es la combinaci6n de un efecto ciclico
(la
recesion de los ultimos
anos) y
de una
masiva
hemorragia
de inversiones de
capital
desde mediados de la decada del
'80,
fomentada sobre todo
por
el temor de
quedar
fuera del acelerado
proceso
de
integra-
ci6n al mercado de la Comunidad
Europea.
Otro
argumento
destaca los
desequilibrios
existentes entre las
politicas
actuales
y
las tendencias
que
se van
perfilando. Se
sostiene, por ejemplo, que
las
politicas
de mercado laboral activo
apuntan principal-
mente a una
capacitaci6n
mas breve dentro de cada rama de
actividad,
en tanto
que
el
537
GOSTA ESPING-ANDERSEN
mercado de
trabajo exige
crecientemente
capacidades
de mAs nivel
y
mAs
generales.
En la medida en
que
este
diagn6stico
sea
correcto,
el sistema sueco necesitaria
ajustes
(incluso sustanciales), pero
no tendria
por que
ser desmantelado. En ultimo analisis, es
probable que
la cuesti6n se reduzca a saber si la infraestructura institucional de Suecia,
tan encomiada en el
pasado,
es
capaz
de
superar
su
presente fragmentaci6n.
El camino neoliberal
Otro
conjunto
de naciones adoptaron
en los '80 deliberadas
estrategias desregula-
doras
impulsadas por
el mercado. Entre ellas se destacan Gran
Bretana,
Nueva Zelanda
y
Estados
Unidos, y
en menor medida Australia
y
Canada. Gran Bretaha
y
Nueva
Zelanda ilustran un cambio radical de
regimen;
ambos fueron
pioneros
en el estableci-
miento de un Estado benefactor con un fuerte
compromiso
en favor del
pleno empleo.
Esta transformaci6n dista de ser uniforme. En Australia
y
Nueva Zelanda fue
concomitante con la reducci6n del
proteccionismo.
En el Reino Unido
y
Estados
Unidos,
estuvo asociada a un notable debilitamiento de las
organizaciones
colectivas del
tipo
de
los
sindicatos,
en tanto
que por
el contrario las medidas de liberalizaci6n australianas se
adoptaron
en
cooperaci6n
con sindicatos
poderosos.
Sea como
fuere,
la intenci6n
central de estas medidas fue enfrentar la declinacidn economica
y
el
desempleo
con
una
mayor
flexibilidad de los salarios
y
el mercado de
trabajo,
tratando de reducir la
carga
de los costos sociales
y
la
tributaci6n, y
de deteriorar el salario minimo establecido
por
ley
o de facto. Salvo en el caso de Nueva
Zelanda,
donde se
emprendio
un
desmantelamiento activo de los
programas vigentes,
el
enfoque preferido puso
el
acento en focalizar los beneficios
y dejar
de actualizar las
ventajas y
la cobertura de
acuerdo con los cambios econdmicos.
Como
argumenta Myles19,
este estilo de modifi-
caci6n mas "pasiva" del sistema solo surtira efectos secundarios en lo
inmediato, pero
posiblemente tenga
vastas consecuencias a
largo plazo.
Este
enfoque pasivo
es
tipico
de la
politica
social
adoptada
en Estados Unidos en
la decada del '80. En ausencia de un
ajuste
por inflaci6n en el curso de la
decada,
en
1989 el salario minimo habia caido hasta
apenas
un 38 % de los
ingresos medios, y
el
valor de los beneficios de la asistencia social
(la Ayuda para
Ninos
Dependientes,
AFDC)
al 24 %
(Moffit, 1990, pag. 210). Analogamente,
el
porcentaje
de los
desocupa-
dos
que percibian
el
seguro correspondiente
declino en forma continua desde alrede-
dor de un 70 % a mediados de los '70 al 33 % en 1989. Asi
pues,
con la
principal
excepci6n
de las
jubilaciones y pensiones,
la red de
seguridad social, que
ya
era debil
en Estados
Unidos,
se deteriorb aun mas.
Una
premisa
fundamental en la construcci6n del Estado benefactor norteamerica-
no fue
siempre que
los
planes
establecidos
por
los
empleadores suplementarian
adecuadamente la red de
seguridad
de
origen pOblico.
Sin
embargo,
la tendencia de la
cobertura
privada
ha
guardado
un
paralelismo,
en
general,
con el deterioro en el sector
publico.
En la decada del '80
disminuy6
sostenidamente la
proporcion
de
trabajadores
beneficiados con
planes
de
jubilaci6n
o salud ofrecidos
por
las
propias empresas
en
que
se
desempenaban, y
esta disminuci6n fue
particularmente aguda
entre los
j6venes
y
entre los
trabajadores que percibian bajos
salarios. Las razones son claras:
por
un
lado,
los
empleadores procuran
reducir los altos
(y crecientes)
costos laborales
fijos; por
19
Ver la nota 1.
538
EL FUTURO DEL ESTADO BENEFACTOR EN EL NUEVO ORDEN MUNDIAL
el
otro,
una
proporci6n
cada vez
mayor
de la fuerza de
trabajo
esta
empleada
en
empresas
o sectores de actividad de
baja
cobertura.
El denominador comOn de todos los casos "liberales" es la
profundizaci6n
de la
desigualdad y
el aumento de los indices de
pobreza.
Datos recientes de la decada del
'80 muestran
que
los
ingresos
del decil inferior
perdieron
terreno en
comparaci6n
con la
mediana en un 11 % en Estados Unidos,
un 14 % en Gran
Bretana,
un 9 % en Canada
y
un 5 % en Australia
(OCDE, 1993).
En contraste con
esto,
tanto
Europa
continental como
Escandinavia muestran estabilidad o incluso una menor
desigualdad
de los
ingresos, y
en
ninguno
de estos
paises
ha aumentado la
pobreza.
En el
primer grupo
de
paises,
la causa
subyacente
en el aumento de la
pobreza
es
la
desregulaci6n
de los salarios
y
los costos laborales como
respuesta
a la reestructura-
ci6n econ6mica. El fen6meno de los
"bajos
salarios" es en dichos
paises especialmente
agudo
entre los obreros no calificados ni
sindicalizados,
asi como entre las cohortes
jovenes
que
se
incorporan
a la fuerza de
trabajo.
No
obstante,
como
ya
hemos
visto, hay
notables variaciones nacionales en cuanto a la incidencia de la
pobreza y
la
polariza-
ci6n de los
ingresos.
Tanto los estudios de Castles como los de
Myles20 sugieren que
la
explicaci6n
estaria en las diferencias
que presenta
en tales casos el Estado benefactor.
La cobertura
por desempleo
no
mengub
en Canada
(el
99 % de los
desocupados
reciben este
beneficio)
como sucedi6 en Estados Unidos. Tanto en Australia como en
Canada,
hubo un
pronunciado desplazamiento
de la
politica
asistencial en la direcci6n
de una
mayor
selectividad en el
otorgamiento
de los beneficios
y
un debilitamiento de
los
programas para
atender derechos
basicos,
como los beneficios
para
el nifo
y
la
familia o las
jubilaciones y pensiones.
No
obstante,
estos m6todos focalizados
parecen
asegurar programas
de mucho
mejor
rendimiento
que
los sistemas tradicionales de
verificaci6n de los recursos econ6micos
individuales,
sobre todo
porque
la selecci6n de
los beneficiarios se basa en las declaraciones de
impuestos
o de
ingresos
mas
que
en
esas verificaciones
estigmatizantes,
dado
que
la focalizaci6n
apunta
a excluir a los ricos
mas
que
a
asegurarse
de
que
s6lo sean incluidos los manifiestamente
pobres.
Existe
alguna evidencia,
al menos
superficial,
en favor del efecto
positivo
de la
flexibilidad salarial sobre el
empleo.
En
promedio,
en la decada del '80 el aumento del
empleo
ha sido de dos a tres veces
superior
en estos
paises que
en el resto de la OCDE.
Tal vez
posiciones
extremas en la escala salarial
pueden
resultar
poco atractivas, pero
lo cierto es
que
suministran una
apreciable
cantidad de
empleos muy
accesibles
para
quienes
recien
ingresan
al mercado laboral,
lo cual
contribuye
a
integrar
a 6ste a los
jovenes,
las
mujeres y
los
inmigrantes.
En este
sentido,
el
panorama que
ofrece Estados
Unidos es mucho
mejor que
el
europeo.
Desde
luego,
la cuesti6n
candente es si estos
puestos
de
trabajo
no terminan
por
convertirse en
callejones
sin
salida,
o
sea,
si la
estrategia
de los
bajos
salarios no
promueve
un nuevo
tipo
de
proletariado posindustrial
cr6nicamente
empobrecido.
Los estudios sobre este tema aOn son
muy rudimentarios,
pero
muchos
sugieren que
las
posibilidades
de movilidad ascendente son cuantiosas
siempre y
cuando se cuente con la
capacidad
adecuada
(Esping-Andersen, 1993).
Los
trabajadores
no calificados tienen un alto
riesgo
de
seguir atrapados
en la
pobreza.
De
ahi el
papel
trascendente de una
estrategia
de
inversi6n
social si se desea evitar el
surgimiento
de un
proletariado
de
trabajadores muy pobres.
20 Ver la nota 1.
539
GOSTA ESPING-ANDERSEN
La
estrategia
de los
bajos
salarios nutre el aumento del
empleo
en
aquellos
"puestos miserables",
de
baja productividad,
en los
que
incluso
trabajando
a
jornada
completa
todos los dias del ano no se
puede superar
el umbral de
ingresos
de la
pobreza (Burtless, 1990).
Por
ello,
como indica
Myles,
un mercado laboral de
bajos
salarios entrana un doble
peligro: exige
un
mayor
monto de transferencias
para
el
mantenimiento del nivel de
ingresos (p. ej.,
asistencia
social) y,
a la
vez, genera trampas
de
pobreza (dado que
los
bajos
salarios fomentan los desincentivos
laborales).
El
enfoque
de la flexibilidad salarial conileva otras dos consecuencias
problematicas.
En
primer termino,
se
produce
una
inquietante
erosion de las
prestaciones suplementarias
(fringe benefits)
tradicionales
que
brindan las
empresas.
La
desaparici6n
de
puestos
de
trabajo
tiende a darse en ramas de actividad en las
que hay planes empresariales
de
beneficios sociales
muy desarrollados,
en tanto
que
muchos de los nuevos
empleos
se
concentran en
companias que
brindan esos beneficios en
grado
escaso o nulo21. Pese
a
que
Estados Unidos
asigna
casi un 13 % de su PBI a la atencion de la
salud,
el nOmero
de habitantes
que
carecen de una
proteccibn
adecuada es
muy
alto
(se
estima
que
ronda entre 30
y
40 millones de
personas) y
creciente. En otras
palabras,
es
probable
que
Estados benefactores como el
norteamericano, que presumen
la existencia de
beneficios sociales
suplementarios
a
cargo
de las
empresas, tengan
crecientes bre-
chas en materia de
seguridad
social
y,
en lineas mas
generales,
serios
desequilibrios.
La brecha en la cobertura social es menos
grave
entre las
personas
de edad avan-
zada;
en cambio se la siente con mas
agudeza
en los
hogares jovenes.
Quizas entre sus
preocupantes
efectos el
peor
sea el aumento de la
pobreza infantil,
en
parte
a raiz de los
reducidos
ingresos
de las madres solteras combinados con la disminuci6n efectiva de
los beneficios
sociales, y
en
parte porque
la falta de instalaciones
para
la atencion
y
cuidado de los ninos
impide
a las madres casadas de los
hogares
de escasos
ingresos
complementar
las entradas de la familia. Por ambos
motivos,
se
aprecia
un aumento
alarmante de la
pobreza
infantil en
Australia, Canada,
Gran Bretana
y
Estados Unidos22.
A todas
luces,
el
problema
de la
pobreza
asociado a la
estrategia
de los
"bajos
salarios" se concentra en clientelas fAcilmente
vulnerables,
como los
trabajadores
no
calificados
y
los
hogares
con un solo
progenitor
a
cargo.
A corto
plazo
el
riesgo puede
aminorarse
apuntalando
los
programas
de mantenimiento del nivel de
ingresos (income
maintenance
programmes), pero
si los
bajos
salarios
siguen
siendo la unica
opcion
frente a la
dependencia asistencial,
esto sin
lugar
a dudas nutrira las
trampas
de
pobreza.
Parece
obvio, entonces, que
a
largo plazo
se
precisara
un activa
estrategia
de
inversion social si se
pretende impedir que
se
produzca
una
espiral
de
pobreza
creciente. Una
estrategia
de flexibilidad salarial
podria
ser mucho menos
perjudicial
si
se la asociara en forma sistematica con un
programa
activo de
capacitaci6n23.
21
Muchas
compaiias
norteamericanas
procuran
reducir sus
obligaciones
asistenciales
pasandose
a los
Ilamadas "sistemas
401K", que
son en esencia cuentas de
seguros
individuales
semejantes
a las "cuentas de
jubilaci6n
individual".
22 Sobre la base de calculos
propios
derivados de los datos del
LIS, pudimos
establecer
que
en las familias
con dos
progenitores
la
pobreza
infantil casi se
duplic6
en Estados Unidos
(del
12 al 22
%) y
se
triplic6
en Gran
Bretana
(del
5 al 15
%)
en el curso de la d6cada del '80. El aumento de este indice fue menor en Canada
(del
11 al
14
%).
En los
hogares
con un solo
progenitor
a
cargo,
el incremento fue aun mas dramatico en todos los
paises
con
excepci6n
de Gran
Bretaha,
donde el indice
experiment6
una disminuci6n.
23
Lynch (1993).
Sin
embargo, por
si sola una
politica
mas activa de
capacitaci6n puede
no bastar si no va
acompanada
de un fuerte marco institucional. Como
sugiere
Soskice
(1990),
la falta de un marco de este
tipo
en el
Reino Unido
implica que
s6lo una
proporci6n
min6scula de los
que
terminan la escuela a los 16 anos reciba
algun
tipo
de formaci6n como
aprendices.
540
EL FUTURO DEL ESTADO BENEFACTOR EN EL NUEVO ORDEN MUNDIAL
El camino de la reduccion de la fuerza de
trabajo
El
panorama que
se
presenta
en cuanto al aumento de la
desocupaci6n
es
especialmente agudo
en la Comunidad
Europea.
Si nos remontamos a la d6cada del
'60,
los indices
generales
de
empleo
eran bastante
parecidos
en
Europa continental,
America del Norte
y
Escandinavia
(alrededor
del 65 % de la
poblaci6n
econ6micamente
activa). Hoy,
en Estados Unidos ese indice es del 76 %
para
los varones
y
del 60 %
para
las
mujeres;
en
Suecia,
del 83 %
y
76
%, y
en
Francia,
del 70 %
y
50
%, respectivamen-
te
(OCDE, 1994a,
cuadro
16).
El
promedio global
de la Comunidad
Europea
ha
descendido al 57 %. La
principal
diferencia con otras
regiones
se vincula con la oferta
laboral de las
mujeres y
con la de los hombres
mayores,
asi como con el
desempleo
juvenil24.
Estos
paises
sintetizan el
problema
de los "favorecidos"
y
los "desfavorecidos":
frente a una
pequeha parte
"favorecida" de la fuerza de
trabajo, predominantemente
masculina
y que goza
de altos
salarios,
s6lida
seguridad
laboral
y
costosos beneficios
sociales,
tenemos una cuantiosa
poblaci6n
"desfavorecida"
que depende
de la
paga
que
reciba el
jefe
de familia o de las transferencias del Estado benefactor. ,C6mo
explicar
este
singular
fenomeno del continente
europeo? Hay
un
analisis que
se centra
en el Estado benefactor
y
los mercados laborales
rigidos,
asi como en los onerosos
costos laborales
fijos
debidos a los
impuestos y aportes
sociales. Pero esta
argumenta-
ci6n es
incompleta,
sin
lugar
a
dudas,
si se toma en cuenta la
experiencia
de
Escandinavia,
donde a
pesar
de costos no menores
y
de
importantes
derechos laborales
instituidos,
durante muchos anos hubo una
expansibn
de los
puestos
de
trabajo
liderada
por
el
Estado
(y que
solo se freno
recientemente).
Una
peculiaridad
de todos los Estados benefactores de
Europa
continental es su
combinacion de un
seguro
social
muy (quiza excesivamente)
desarrollado,
y sesgado
en forma
poco
comOn hacia las
jubilaciones y pensiones, y por
otro lado servicios
sociales
muy poco
desarrollados25. Por
anadidura,
en estos
paises
la
seguridad
social
tiende a estar
muy fragmentada
en terminos
ocupacionales.
Los beneficios estAn
ligados
estrictamente al
empleo y
a los antecedentes en materia de
aportes previos.
Esto
exige
una
larga y regular
carrera
laboral, particularmente
en lo tocante a las
jubilaciones.
El
supuesto
basico es
que
las necesidades asistenciales de las
esposas y
otros miembros de la familia seran satisfechas a
partir
de los
ingresos y
beneficios
sociales acumulados
por
los hombres
que
se
ganan
el sustento en
empleos
de
jornada
completa.
En estos Estados benefactores se tiende a
poner
un fuerte acento en la familia
(y, secundariamente,
en las
organizaciones voluntarias)
como unidad nuclear del
cuidado social
y, por ende,
en la
esposa
como ama de casa
permanente.
Esto se
evidencia en las
politicas
tributarias
(v.gr.,
en el tratamiento
punitorio
de las
parejas
en
las
que
la
esposa trabaja) y
en una oferta
exigua
de servicios sociales. Si en Dinamarca
24
Nuevamente,
desde la decada del '60 el indice de actividad de los varones de 60 a 64 anos
cay6
un 25 %
en Francia,
31 % en Alemania
y
15 % en los Paises
Bajos. Comparense
estas cifras con el 64 % de Suecia
y
el 54 %
de Estados Unidos. Sin
embargo,
en Alemania
y
los Paises
Bajos
las tasas de
empleo femenino,
sobre todo entre las
cohortes mas
j6venes, empezaron
a subir desde mediados de la decada del
'80,
cuando comenzaron a difundirse
mas en estos
paises
los
empleos
de
jornada parcial.
25
En Italia,
un 60 % del
gasto
social total va a las
personas
de edad
avanzada;
en
Alemania,
un 45 %
aproximadamente;
estas cifras contrastan con el 30 % de Suecia
(pais que
tiene un
grado
similar de
"envejecimien-
to") y
con el 40 % de Estados Unidos
(OCDE, 1994a,
cuadro
1).
541
GOSTA ESPING-ANDERSEN
y
Suecia la atencion infantil abarca a casi el 50 % de los
ninos,
en
Alemania,
Italia
y
los
Paises
Bajos
la cobertura es inferior al 5 %. De manera
similar,
el
porcentaje
de
personas
de edad
que
viven con sus
hijos
es de alrededor del 40 % en Italia
y Espana, pero
de
menos del 10 % en Escandinavia
y
del 15 % en Estados Unidos26. Por lo
tanto,
el Estado
benefactor de
Europa
continental
procura,
en
esencia,
mantener el nivel de
ingresos
de
la familia.
Esto
ayuda
a
explicar
su
preferencia por
la
jubilaci6n
a edad
temprana (o
las
pensiones por discapacidad)
como
politica principal para
afrontar la "desindustrializaci6n".
Adicionalmente esto
permite
dar cuenta del
problema
de los altos costos
laborales,
las
inflexibilidades de
empleo y
los niveles catastr6ficos de
desocupaci6n juvenil
a
largo
plazo.
Los aumentos de
productividad
que
puede generar
un
plan
de
jubilaci6n
temprana
tendiente a la reestructuraci6n econ6mica son facilmente contrarrestados
por
sus costos
anexos,
uno de los cuales
es, por supuesto,
el aumento de las transferencias
del
Estado, ya que
con frecuencia
para
instar a la
jubilaci6n temprana
se utilizan como
sehuelo
generosas pensiones.
En la
mayoria
de los
paises,
las finanzas de la
seguridad
social suelen ser cada vez mas
deficitarias, ya que
los
aportes
nunca cubren los
pagos
en
concepto
de beneficios. Este
problema
se ve
agravado
por
la indole
fragmentada
de
los fondos de
seguro
social: a veces los deficit son alarmantes en los fondos
que
abarcan
ocupaciones
en decadencia
(como
los
seguros para
mineros o
para trabajado-
res
generales),
en tanto
que
en las
ocupaciones que
se hallan en crecimiento las
finanzas suelen ser solidas.
Los crecientes
requerimientos
financieros de la
jubilaci6n
masiva
implican mayo-
res
aportes
sociales
y por
ende
mayores
costos laborales
fijos.
Esto es
especialmente
valido
para
Francia e
Italia,
donde ha sido mas intensa la reducci6n de la oferta laboral.
Un efecto indirecto es
que
los
empleadores prefieren regular
sus necesidades de mano
de obra
ajustando
los horarios de
trabajo
en
lugar
de tomar nuevos
empleados, ya que
el costo
marginal
de los
trabajadores
de
jornada parcial
suele ser
prohibitivo27.
Esta
situacion
perjudica
a las
mujeres.
Ademas, en el contexto de una
desocupaci6n masiva,
costos laborales altos
y rigidos
crean un fuerte incentivo
para que
tanto los
patrones
como los
que
buscan
trabajo
eludan las relaciones de
empleo
formales. Esto se
aprecia
en la
gran (y creciente)
economia informal asi como en el aumento de los
trabajadores
por
cuenta
propia;
en
ninguno
de los dos casos, desde
luego,
se incrementa la base
tributaria del Estado benefactor.
Indirectamente, este sistema tiene una tendencia intrinseca a incrementar las
rigideces
del mercado laboral. Si tenemos en cuenta
que
la familia
tipo depende
del
ingreso
del var6n
y
de los beneficios sociales a
que
este se hace
acreedor, y
a ello le
agregamos
la disminuci6n de la cantidad de anos
que
cada
trabajador permanece
en
actividad a raiz de su
ingreso
mas tardio
y
su
egreso anticipado
de la fuerza de
trabajo,
el resultado es
que
el
trabajador tipico
no esta en condiciones de correr
riesgo alguno
o
de
perder
su
empleo
a lo
largo
de toda su vida laboral activa. Es
natural, entonces,
que
los sindicatos defiendan con la
mayor
fuerza
posible
los derechos
adquiridos por
los
26
OCDE, 1994, cuadro 13. En el Este asiatico
hay
una clara tendencia a la
baja
en estos
porcentajes.
El
problema
de la atenci6n de los ancianos es doblemente
agudo, ya que
la 6nica
opci6n
frente al cuidado de la familia
es una internaci6n sumamente costosa.
27
Los
trabajadores que cumplen jornada parcial pueden gozar
de
plenos
beneficios sociales con tal de
que
la cantidad de horas de
trabajo supere
una cierta cifra minima. Estos umbrales varian de un
pais
a otro.
542
EL FUTURO DEL ESTADO BENEFACTOR EN EL NUEVO ORDEN MUNDIAL
"favorecidos",
lo cual
implica salvaguardar
los
empleos
de los hombres en edad
laboral,
por
mas
que
esta
estrategia
cree
mayores
dificultades
para
encontrar
trabajo
a las
esposas y
a los
hijos
de ambos sexos.
Como es obvio, este
problema
no
paso inadvertido, pero
los esfuerzos
para
promover
un uso flexible de la mano de obra se ven facilmente
bloqueados
o neutraliza-
dos
por
la resistencia
que
les
oponen
los
sindicatos,
los
empleados y
aun los
propios
empleadores.
Italia liberaliz6 en la decada del '80 los
trabajos
de
jornada parcial, pese
a lo cual 6stos
apenas
aumentaron. Muchos
paises
instrumentaron clausulas de contra-
tacibn
temporaria, pero
salvo
Espana y
en menor medida
Francia,
no hubo en ellos un
aumento visible de la cantidad de
trabajadores temporarios.
Por lo
demAs,
en esos dos
paises
tales clAusulas no
produjeron
efectos notorios en el aumento neto del
empleo
global.
Hay
dos
explicaciones igualmente plausibles
de ello. Una es
que
el momento aOn
es demasiado
prematuro
como
para apreciar
los efedtos cabales de una
politica
laboral
mas
flexible;
la otra es
que
los
empleadores
evitan
adoptar
nuevas
prActicas
laborales a
fin de mantener la armonia en las relaciones
obrero-patronales28.
Un caso ilustrativo es
la atenuaci6n de las condiciones
para
el
despido
de
trabajadores
en muchos
paises,
incluyendo
a
Belgica, Francia,
Alemania
y
el Reino
Unido, pese
a lo
cual,
como indica
Blank
(1994, pAg. 166),
el
comportamiento
de las
empresas
en materia de
despidos
casi
no se ha modificado.
Si bien la
mayoria
concuerda en
que
estos
paises
deben reducir las
rigideces
de
su mercado laboral,
el dilema radica en
que
el bienestar de los individuos
y
las familias
depende precisamente
de los elementos
que provocan
dicha
rigidez:
la
seguridad
laboral,
los altos salarios
y
las onerosas contribuciones sociales. Por
consiguiente,
la
principal
cuestion en materia de
politica
social es c6mo desarrollar fuentes alternativas
de
seguridad para
toda la vida.
Desde esta
perspectiva,
esta claro
que
la
estrategia
de
reduccibn
de la fuerza de
trabajo provocada
mediante transferencias del Estado debe ser drAsticamente reverti-
da. En
efecto,
sobre este
punto hay
un
amplio
consenso. En la actualidad se observa
una tendencia uniforme a elevar la edad de
jubilacion.
A fin de reducir los costos de
contratacion
(y
de
despido),
tambien se esboza una tendencia a disminuir los
aportes
sociales
obligatorios.
Una
estrategia general
consiste en alentar el crecimiento de los
planes
asistenciales
privados, y hay
un evidente movimiento en esta direcci6n. No
obstante,
no es
muy probable que
se
afiance, precisamente porque
con ello no se
resuelve el
problema
de los costos laborales de los
empleadores (segun
ocurre en
Estados
Unidos).
La
privatizaci6n probablemente
entranara
planes
de
seguro
individua-
les
y,
en
consecuencia,
una cobertura
muy desigual.
La
segunda estrategia, ejemplificada
por
la reciente
propuesta
del
gobierno frances,
es
pasar
a un sistema
general
de
jubilaciones y pensiones
solventadas con la recaudaci6n
impositiva, que por
ese motivo
presuntamente
seran mas basicas.
En un
piano
mas
profundo, para
reducir las
rigideces
es
imprescindible
disminuir
la
dependencia
asistencial de la familia
respecto
del hombre como Onica fuente de
28
Diversos estudios dan credito a la
primera interpretaci6n, sugiriendo que
en la decada del '90 la
contrataci6n de
trabajadores temporarios
se acelerara. Por otro lado, el analisis de la
experiencia
alemana Ilevado a
cabo
por
Buechtemann
(1993)
indica
que
los
empleadores
recurren a los contratos
temporarios
como mecanismo
de selecci6n, pero luego
firman contratos
permanentes
en la
mayoria
de los casos.
543
GOSTA ESPING-ANDERSEN
ingresos.
La
clave, entonces,
consiste en aumentar la oferta
y
la demanda de
trabajado-
ras de sexo femenino. En tal
sentido,
es dificil
imaginar
de
qu6
manera
podra
el modelo
vigente
en
Europa
continental
quebrar
su tradicional
sesgo
de transferencia de
ingresos
a la familia. En
rigor,
en esta cuesti6n se centra
gran parte
del debate
politico contempo-
rAneo: la
izquierda aboga tipicamente por
una
ampliacion
de los servicios sociales al
estilo
escandinavo,
en tanto
que
la derecha (en
especial
la democracia
cristiana)
propone
una
concepci6n
de la "sociedad asistencial"
que
refuerce tanto a la familia
(v.gr.,
creando un salario
para
el ama de
casa)
como a las instituciones locales de
voluntarismo comunitario. Habida cuenta de las
presiones
fiscales
que
sufren los
actuales sistemas de
seguridad social, ninguna
de estas
estrategias parece
viable29.
,Surgiran
nuevos Estados benefactores?
,Se encuentran las naciones del Este
asiatico,
de
Europa
central
y
oriental o de
America Latina en un
proceso
de
emulaci6n
del modelo
occidental,
o estan
siguiendo
trayectorias
cualitativamente novedosas?
Si
por trayectorias
"novedosas" entendemos modelos
que
se
aparten
en forma
marcada de los actuales Estados
benefactores,
la
respuesta
a esto ultimo es decidida-
mente
negativa.
Sin
embargo,
nuestro estudio
sugiere que
las diferentes
trayectorias
no
guardan correspondencia
necesaria con los
grupos regionales.
Uno de 6stos
(que
comprende
la
Argentina,
Chile
y
el centro
y
este
europeos)
esta
siguiendo,
en lineas
generales,
una
estrategia
liberal basada en la
privatizaci6n
de los sistemas de
jubila-
ci6n,
la reducci6n de la red de
seguridad
social de
origen pOblico,
el
pasaje
a
programas
asistenciales focalizados en funci6n de recursos econ6micos individuales
y
un
sesgo
a la flexibilizaci6n del mercado laboral. La
estrategia
latinoamericana
impulsa-
da
por
el mercado debe entenderse contra el telon de fondo de una tradici6n de
seguridad
social clientelista, de alto
grado
de
segmentaci6n segun
el status
y
con
graves
dificultades de financiamiento.
Un
segundo grupo
de
paises, ejemplificados por
Brasil
y
Costa
Rica,
le ha rehuido
hasta ahora al neoliberalismo
y
ha dado
algunos pasos
hacia el fortalecimiento de los
sistemas
publicos
de
seguridad social, adoptando
en ambos casos un
enfoque
bastan-
te universalista en cuanto a la cobertura de la
poblacibn.
El tercer
grupo,
el del Este
asiatico,
es
parad6jicamente
unico en el mundo
y
a la
vez un hibrido de los diversos Estados benefactores
actuales,
de caracteristicas
propias.
Este
conjunto
de
paises comparte
con el modelo
vigente
en
Europa
continental
una red
muy
poco
desarrollada de servicios de atenci6n a los ninos
y jovenes,
los
ancianos
y
los
enfermos, y
confia en
gran
medida en
que
las familias suministraran dicha
asistencia. Los
esquemas
embrionarios de
seguridad
social tienden a
seguir
la tradicion
corporativa europea
de
planes ocupacionalmente segmentados,
favoreciendo a ciertos
grupos
bastante
privilegiados
como los funcionarios
publicos,
los maestros o los
militares. En estos
paises,
la
seguridad
social no es abarcadora ni
pretende garantizar
el
mantenimiento del nivel de
ingresos.
Mas
por
omision
que
en forma
deliberada,
el vacio
29
En Italia aument6 enormemente en la ultima decada la cantidad de asociaciones voluntarias,
sobre todo en
ambitos como los de la atenci6n de los ancianos, los
discapacitados y
los
drogadictos.
Sin
embargo,
es evidente
que
esto se bas6 en la
disponibilidad
de un
gran
numero de
j6venes y mujeres
sin
trabajo.
544
EL FUTURO DEL ESTADO BENEFACTOR EN EL NUEVO ORDEN MUNDIAL
de
protecci6n
social ha alentado el
auge
de los
planes
de cobertura social de las
empresas, especialmente
en
Jap6n.
Como
consecuencia,
se ha desarrollado un cierto
grado
de "norteamericanizaci6n": la
exigOidad
del bienestar
provisto por
el Estado se
basa en la
premisa
de
que
la fuerza de
trabajo primaria
sera
protegida
mediante
planes
privados.
Cuando se evaluan los derroteros
emprendidos
en estas
regiones,
debe ante todo
recordarse el
agudo
contraste entre las economias
latinoamericanas, y
en los Oltimos
tiempos
tambi6n las de
Europa
oriental
y central,
asoladas
por
la
crisis, y
las economias
sorprendentemente
dinamicas del Este asiatico. En la decada del '80 el clima economi-
co
general
de las dos
primeras regiones
era en verdad bastante similar en varios
aspectos:
disminuci6n del PBI
per capita, presiones inflacionarias, gran
endeuda-
miento externo, aumento escalofriante del
desempleo y urgencia por
reformar industrias
monopolicas
sumamente
protegidas30.
En esa
decada,
ambas
regiones
se embarcaron
en
programas
liberales mas o menos
rigurosos
de estabilizacion
y
de reestructuraci6n.
Un
rasgo
comOn a todos los ex
paises
comunistas en la
etapa
de transici6n es su
tentativa inicial de
amortiguar
la
terapia
de shock con la
seguridad
social. Al
principio,
virtualmente todos estos
paises introdujeron
un
generoso seguro
de
desempleo;
el
problema
de los
empleos
redundantes fue abordado mediante la disminuci6n del
numero normal de efectivos
y
la
jubilaci6n temprana.
Sin
embargo,
la dramAtica caida
de la
recaudaci6n fiscal, junto
con niveles
impensados
de
desempleo y
de
perdida
de
ingresos (en Europa
oriental el salario real
disminuy6
un 20-35 %
y
en los
paises
de la ex
Uni6n Sovietica hasta un 50
%),
Ilevaron en muchos
paises practicamente
al
colapso
del
sistema
vigente
de
seguridad
social
y
a un
desplazamiento
uniforme hacia sistemas
focalizados de asistencia.
En la
regi6n
en su
conjunto,
hubo entre 1989
y
1993 una
perdida
neta de seis
millones de
puesto
de
trabajo (12
% de la fuerza
laboral). Dejando
de lado las
jubilaciones,
se
produjo
una caida notable en los indices de
participacion,
asi como en
el aumento de los
empleos irregulares y
del
subempleo (OCDE, 1994b).
Los efectos de
la transici6n son
por doquier
el aumento de la
desocupacion y
de la
pobreza.
No
obstante, hay
una neta diferencia entre
paises
como la
Republica
Checa
y Hungria, por
un
lado, y por
el otro Polonia
y
la Comunidad de Estados
Independientes,
es
decir,
los
paises
de la ex
Uni6n
Sovietica. Como han senalado Burda
(1993) y
la OCDE
(1994b),
los
primeros
se mostraron mas
proclives
a
negociar
la
estrategia para
la
transici6n;
en
ellos la red de
seguridad
social se mantuvo mas solida
y
se
emprendieron
medidas mas
activas de
empleo,
en
particular para
los
jovenes y
los
trabajadores
no calificados31.
Como demuestra el estudio de
Standing,
la
terapia
de
shock,
combinada con
ciertos
tipos
de
politica social,
a menudo ha
agravado
las distorsiones existentes. La
tributaci6n de los aumentos salariales como medio de detener la inflaci6n incentiva a las
firmas mas fuertes
para que pasen
a formas no monetarias del salario. Quienes
trabajan
30
La
propiedad
estatal de estas industrias ha estado
muy
difundida en America Latina;
al Estado le
corresponde
el 40 % del volumen de
producci6n
industrial. En
Europa
oriental el
porcentaje
es del 80-90 %
(Przeworsksi, 1991, pig. 143).
31
El caso checo es
interesante,
dado
que
en
61 se combinan
bajos
indices de
desempleo
con un nivel de
perdida
de
empleos igual
al de otros
paises (10 %).
Esto se
explica
en
parte por
las
jubilaciones, y
en
parte por
los
planes para
la creaci6n de fuentes de
trabajo (250.000
en
1992). Asimismo, pareceria que
se evitaron
perdidas
de
empleos
mas cuantiosas mediante el metodo de
privatizar
las
empresas
antes de racionalizarlas
(OCDE, 1994b).
545
GOSTA ESPING-ANDERSEN
para compatras
mAs
pequenas
o en sectores menos
competitivos
no reciben estos
beneficios no monetarios
y
en consecuencia ven reducido dramAticamente su nivel de
vida. Un deterioro con frecuencia
agudo
en el salario minimo ha afectado tanto los
ingresos
como la
mayoria
de los beneficios sociales. La
jubilaciones y pensiones y
los
subsidios al
desempleo, ligados
al salario
minimo,
se deterioraron a
punto
tal
que
apenas representan
un 20-30 % del salario
promedio (OCDE, 1994b).
En el mercado
laboral,
la tendencia ha sido
pasar
de
empleos
de
jornada completa,
bien
protegidos,
a
trabajos marginales,
con frecuencia no declarados o
irregulares,
o al
desempleo (cuyo
efecto es exacerbar el
problema tributario), provocando
una reduccion
generalizada
del
salario real
y
la
aparici6n
de indices de
pobreza propios
del "Tercer Mundo"
(en
la
actualidad,
6stos rondan el 40 % en Polonia
y presuntamente
el 80 % en
Ucrania).
En suma: se han
privatizado
los
riesgos
individuales
pero
no los medios
para
enfrentarlos. La falta de instituciones financieras
privadas
en funcionamiento torna dificil
establecer un
seguro
social
privado.
Con el derrumbe de un sistema de
seguridad
social
que
hasta ahora era
pOblico,
en un momento en
que
existen serios obstaculos
para
crear una alternativa
privada,
la estructura remanente de la
protecci6n
social se
parece
cada vez mas al
tipo
de alivio de la
pobreza (poor relief) que
las naciones avanzadas
ya
habian
logrado dejar
atrts.
Un
panorama
similar
presentan
los
paises
latinoamericanos
que
se embarcaron en
una
estrategia
de
ajuste
neoliberal. En la
mayoria
de
ellos,
el sistema tradicional de
seguridad
social
puede
describirse como un
conjunto abigarrado
de
seguros
sociales
por
rama de
actividad, que tipicamente
favorecen a los sectores mas
privilegiados
(como
los funcionarios
publicos y
la aristocracia
sindical) y
estan fuertemente
impregna-
dos de favoritismo
politico.
En este
contexto,
la
hiperinflaci6n y
la evasion
impositiva
han
planteado graves problemas fiscales,
en tanto
que
intentos mas
emprendedores
de
introducir una reforma social resultaron
poco
viables
politicamente.
Por estas
y
otras
razones,
el
experimento
chileno de
privatizaci6n
tiene sumo interes.
El estudio de Huber indica
que
hasta ahora la
privatizaci6n
de la
seguridad
social
en Chile ha tenido mAs
desventajas que ventajas32.
La
adopci6n
de un
plan
de
jubilaciones y pensiones
basado en las cuentas de retiro individual
privadas exigio
grandes
subsidios
pOblicos,
con lo cual el efecto neto es el subsidio de facto de la
asistencia social
privada. Ademas,
los costos
operativos parecen
ser
prohibitivos, y
como la cobertura es financiada en su totalidad
por
los
empleados,
la
proporcion
de la
poblacion protegida
no es
muy
cuantiosa. Si bien los nuevos
planes privados
cubren
bastante bien a los sectores mas
privilegiados y seguros
de la fuerza de
trabajo,
son
inviables
para
la
gran
masa de asalariados
marginales, para
no hablar de los
desocupa-
dos. En otras
palabras,
la
privatizaci6n
chilena ha
reproducido
en
gran
medida muchas
de las fallas
que
caracterizaron al
seguro publico.
Cabe
esperar que
el nuevo sistema
sea al menos mas solvente.
Donde la
estrategia
de liberalizacion chilena
parece
mas
positiva, siquiera
a
largo
plazo,
es en el frente del mercado laboral. Los niveles de
desocupaci6n disminuyeron
de un catastr6fico 30 % en 1983 a un 5 % en la
actualidad, y
las
inversiones,
el PBI
y
los
salarios crecieron saludablemente. No
obstante,
todo esto debe considerarse a la luz
del deterioro anterior: en 1974-75 el
ingreso per capita
habia caido un 26 %,
y
en 1982
32
Ver la nota 1.
546
EL FUTURO DEL ESTADO BENEFACTOR EN EL NUEVO ORDEN MUNDIAL
otro 16 %. En 1988 el
ingreso
real no era
mayor que
antes de
Pinochet, y
en cambio
estaba distribuido en forma mucho mAs
desigual33.
La reacci6n
opuesta, cuyo ejemplo
estA dado
por
Brasil
y
Costa
Rica,
fue fortalecer
la
politica
social orientandola en una direcci6n claramente
universalista,
sobre todo en
cuanto a la
atenci6n
de la salud
(aunque,
como
apunta Huber,
el universalismo de los
programas implantados
en Brasil es cuestionable debido al alto
grado
de favoritismo
politico,
asi como a la
profunda pobreza que
existe en muchos medios urbanos
y
rurales).
En
conjunto,
el estudio de Huber es
pesimista
sobre la viabilidad a
largo plazo
de esta
estrategia34.
En Costa Rica fue factible en tanto
y
en cuanto se cont6 con la
generosa
asistencia
norteamericana; y
teniendo en cuenta la inflaci6n
(especialmente
en
Brasil),
la
magnitud
de la deuda externa
y
el estancamiento o disminuci6n del
PBI,
el
futuro de un
plan
mas ambicioso de
seguridad
social da
lugar
a serias dudas.
Si finalmente
pasamos
a los
regimenes
"hibridos" de Estado benefactor
que
rigen
en el Este asiatico, lo
primero
que
se advierte en un analisis
comparativo
es el retraso del
nivel de desarrollo de la
seguridad
social
respecto
de los avances del PBI. El nivel de
desarrollo econ6mico de
Japon ya
se
equiparaba
con el
promedio
de la OCDE en la
decada del
'70;
Corea del Sur
y
Taiwan alcanzaron un PBI
similar, digamos,
al de
Espafa
en esa misma decada
y
al de
Portugal
en nuestros dias. Una
explicacibn
corriente de este retraso en el desarrollo de una
politica
de bienestar es
que
el familismo
confuciano
constituye
un eficaz
equivalente funcional, aunque
los criticos dirian
que
seria mucho mAs realista atribuir la falta de
cualquier
otra
opci6n
a la
supervivencia
de
hogares
de tres
generaciones.
Sea como
fuere,
en los tres
paises
el tema de la construcci6n de un Estado
benefactor es
objeto hoy
de intensos debates. Los motivos de estas discusiones son
muchos. En Corea del Sur
y Taiwan,
la
construcci6n
de una naci6n democrAtica
exige
ampliar
los derechos de la ciudadania.
Ademas,
estos
paises pronto experimentarAn
un
envejecimiento
sumamente
rapido
de la
poblaci6n, que
combinado con la movilidad
urbana
y
la
modernizacion, ya
esta
generando
una
crisis,
de
proporciones
cada vez
mayores,
en el cuidado de los ancianos. Por
Oltimo,
el
milagro
industrial de Corea del Sur
y Taiwan,
basado en los
bajos salarios,
esta
agotAndose,
lo cual
implica que
sera
necesaria una vasta reestructuraci6n industrial
que
traera como
probables
secuelas el
desempleo y
un cOmulo de nuevos
problemas
asistenciales. En
Japon, pais
mucho mas
adelantado, hay
crecientes indicios de
que
el sistema de
empleo
vitalicio
y
de
garantias
asistenciales
proporcionadas por
las
empresas
se debilitarA. El
equilibrio
de la
peculiar
combinaci6n
japonesa
de escasos beneficios sociales
pOblicos
con
complementos
privados y
con una virtual
garantia
de
empleo (al
menos
para
los
varones)
descansa no
solo en la
responsabilidad
que
asume la familia
por
la atenci6n
y
cuidado de sus
miembros sino tambi6n en la
garantia
laboral.
Hasta la fecha,
estas economias de
rapido
crecimiento han
padecido
escasez de
mano de obra mas bien
que desocupacion,
lo cual
implic6, obviamente, que
los
riesgos
33
Pereira, 1993,
pags.
37-39.
Tampoco
resulta del todo claro en
que
medida fue liberal esta
estrategia
de
liberalizaci6n. El fomento del funcionamiento de los mercados
requiri6
fuertes subsidios
pOblicos,
como sucedi6 con
lasjubilaciones y pensiones.
Se estima
que
en la decada del '80 los subsidios a
empresas privadas Ilegaron
en Chile
a alrededor del 4,3
% del PBI
(ibid., pag. 37).
34 Ver la nota 1.
547
GOSTA ESPING-ANDERSEN
que
corrieron los
jefes
de familia adultos en materia de
ingresos
fueron mas bien
escasos,
al
par que
su
capacidad para
atender a los
suyos
era bastante solida. Pero no
es
probable que
esta situaci6n continue en forma indefinida.
Hasta
hoy,
las reacciones ante los desafios
percibidos
en el
campo
de la
politica
social se concentraron en dos ambitos. El
primer enfoque,
mas
cauteloso,
consistio en
crear una red
algo
mAs
amplia y
universal de
seguridad social,
como lo ilustran las
reformas introducidas en Corea del Sur a fines de la decada del '80. Sin
embargo,
tales
programas
no ofrecen una cobertura
universal,
ni sus niveles de beneficios
permiten
que quienes
los reciben se
mantengan muy por
encima de la mera subsistencia. La
muy
reciente reforma de
seguro
de salud
que
se
puso
en
practica
en Taiwan en setiembre de
1994,
tenia el
prop6sito
inicial de ser universal
y obligatoria, pero
de hecho es voluntaria
y
es
muy posible que
subsistan brechas en la cobertura.
La vacilaci6n de los
encargados
de formular las
politicas publicas
en cuanto a
comprometerse
con un autentico sistema de mantenimiento del nivel de
ingresos
(income
maintenance
system)
se debe en
parte
al temor de
que
en las
proximas
decadas sea inusualmente
rapido
el
envejecimiento
de la
poblaci6n.
Es lo
que
esta
sucediendo en
Jap6n,
donde de hecho los conservadores
procuran vigorizar
el familis-
mo confuciano como
estrategia compensatoria.
Esto
guarda
un estrecho
paralelismo
con lo
propuesto por
la democracia cristiana en
gran
parte de
Europa, y
es
poco
probable que
resulte fructifero, basicamente
por
las mismas razones
que
alli. En
Jap6n
y
Corea del
Sur,
como en Alemania e
Italia,
las
mujeres
tienen
hoy
menos
hijos (la
tasa de
fecundidad de
Jap6n
es inferior a la de
reposicion) y
en cambio se suman cada vez mas
al mercado de
trabajo.
Por otra
parte,
en
Jap6n
el
envejecimiento
de la
poblacion
esta
sumamente
sesgado,
en terminos
comparativos,
hacia las
personas muy ancianas, que
son las
que
tienen una
mayor
necesidad de cuidados
y
atenci6n. Se estima
que para
el
afo 2020 se
triplicarA
el
porcentaje
de
personas
de mas de 80 anos
(OCDE, 1994a,
cuadro
15).
Otra
preocupaci6n
de los
gobiernos
es el
posible impacto
adverso en el ahorro de
un aumento de la
proteccion
social. El
milagro
econ6mico de los
tigres
del Este asiatico
se bas6 en un alto nivel de
ahorro,
mas
que
en el
keynesianismo:
las familias se veian
obligadas
a ahorrar debido a la falta de una adecuada cobertura social. Se teme
que
un
verdadero Estado benefactor
podria suprimir
este incentivo.
Ademas,
como estas
economias se caracterizan
por
un crecimiento sostenido
y,
aunada a
el,
una distribucion
inusualmente
igualitaria
del
ingreso,
el
argumento segun
el cual la
mayoria
de los
hogares poseen capacidad
de ahorro
(al
menos si estan en zonas urbanas
y
el
jefe
de
familia es un
trabajador primario)
es bastante razonable.
El
segundo
de los
enfoques importantes
ante el desafio de disenar una nueva
politica
social consiste en
poner
el acento en la inversi6n social.
Asi, anticipandose
al
desempleo
estructural
y
a una "desindustrializacion"
(parcial),
estos
paises
fomentan la
educaci6n
y
la
capacitaci6n,
mas
que
el mantenimiento del nivel de
ingresos.
En este
aspecto,
se hallan tal vez a la
vanguardia.
De todas
maneras,
en la
mayoria
de los
sistemas de Estado benefactor
que
hemos examinado
(salvo
los
escandinavos),
la
reorientacion de las actividades del Estado
para pasar
de las transferencias sociales a
las inversiones sociales todavia no se ha
puesto
en
practica.
548
EL FUTURO DEL ESTADO BENEFACTOR EN EL NUEVO ORDEN MUNDIAL
Conclusiones: tendencias
principales y
dilemas de
politica
Salvo un
punado
de
casos,
el
panorama predominante
es el de un "Estado
benefactor
congelado".
Es
previsible que
exista resistencia al cambio: las
politicas
establecidas desde
antigua
data se institucionalizan
y generan grupos que
tienen
interes en
perpetuarlas.
De allii
que
no es
probable que
los sistemas de
seguridad
social
sufran una reforma
radical;
en los casos en
que
se
emprenda
una reforma
tal,
6sta sera
negociada y
consensual.
Europa
continental ofrece el
ejemplo
mas claro de
callej6n
sin
salida,
en tanto
que
Australia
y
Escandinavia
representan
el cambio
por
via de la
negociaci6n.
En el otro
extremo,
tanto en Chile como en los ex
paises
comunistas se
produjo
un vuelco rotundo contra el tel6n de fondo del
colapso
o destrucci6n de la
estructura
organizativa vigente.
Entre estos dos
polos
estan los
paises
como Gran
Bretana o Estados Unidos,
en
que
hubo un deterioro mas
gradual
del Estado benefactor
en consonancia con el debilitamiento del sindicalismo.
La declinaci6n
de los mecanismos
amplios y
centralizados de construcci6n del
consenso en Escandinavia
(sobre
todo en
Suecia)
durante la
pasada
d6cada es uno de
los motivos
primordiales
de las dificultades con
que hoy
se
topa
el afamado modelo
sueco. Su
antigua capacidad
de conciliar los ambiciosos
objetivos igualitarios
del
Estado benefactor con el
pleno empleo
ha sufrido un serio
desgaste.
Aparentemente,
en todos lados se esta ante un trade-offentre
igualdad y empleo.
Sus raices se hallan
principalmente
en el nuevo orden
mundial, pero
en nuestro estudio
hemos discernido
respuestas
a este dilema
significativamente
distintas en cada
pals.
Dentro del
grupo
de los Estados benefactores mas
avanzados,
s6lo unos
pocos
dieron
pasos
decididos
para
desmantelar o
desregular
el sistema
actual, aunque
todos
procuraron
reducir los beneficios en el
margen
o introducir
prudentes
medidas de
flexibilizacion. Ya hemos visto
que
los
que adoptaron
la
estrategia
mAs radical de
liberalizacion han tenido mas exito en terminos del nivel de
empleo pero
han
pagado
un
alto
precio
en materia de
desigualdad y
de
pobreza.
En contraste con
ello,
los
que
se
resisten al cambio sufren un alto nivel de
desempleo, y
esto es
evidente,
sobre
todo,
en
Europa
continental.
Si bien la conciencia del trade-offentre
igualdad y
eficiencia
siempre
ha estado
presente
en los debates sobre la
politica social,
durante muchas decadas se concord6
en
que
el Estado benefactor
keynesiano
suministraba una soluci6n de suma
positiva.
Hoy, pocos
son
optimistas
en cuanto a encontrar una "tercera via" libre de
problemas.
Sin
embargo,
muchos de los
paises que
hemos analizado
persiguen estrategias
destinadas a mediar entre los dos
objetivos
o suavizar el dilema. Uno de los
grupos,
el
representado por
Australia
y Canada,
ha combinado la liberalizacion
y
el
pasaje
a una
mayor
selectividad
y
focalizaci6n
con un concomitante aumento de los beneficios
para
quienes
sufren los
mayores riesgos.
Su
enfoque
en materia de selectividad tiene
bastante
amplitud y apunta
a
garantizar que
no se
caiga
en la
pobreza abyecta
ni en
desigualdades flagrantes.
Los datos
comparativos
sobre
ingresos y pobreza sugieren
que
esta
estrategia
ha sido relativamente
exitosa,
al menos si se la
compara
con la de
Estados Unidos. Estos
paises
han alcanzado un nivel de
empleo que iguala
al norteame-
ricano,
sin
llegar
a tasas alarmantes de
pauperizacion.
Otra
estrategia,
notoria en
Escandinavia,
consiste en
desplazar
recursos del
Estado benefactor antes destinados al mantenimiento
pasivo
del nivel de
ingresos, para
549
550
GOSTA ESPING-ANDERSEN
asignarlos
a la
promoci6n
del
empleo (y
el fortalecimiento de la
familia).
A todas
luces,
la
era del aumento del
empleo pOblico
ha
llegado
a su
fin, y
ahora las medidas oficiales
apuntan
a afianzar la
vieja
adhesi6n a las medidas en favor de un mercado laboral
activo,
como la
capacitaci6n y
la
movilidad,
asi como los subsidios al salario.
Aparente-
mente,
en Escandinavia se ha
aceptado
como inevitable
que haya mayores desigualda-
des
que antes, pero
se
procura
establecer
garantias para que
6stas no se concentren
en un estrato social determinado o se vuelvan cr6nicas a lo
largo
de toda la vida del
individuo. En tal
sentido, puede
decirse
que
los Estados benefactores n6rdicos estAn a
la
vanguardia
de una
estrategia
de "inversi6n social".
Aunque
no han
podido
evitar altos
niveles de
desempleo y
se han visto forzados a introducir recortes
significativos
en los
montos de los beneficios
sociales,
las cifras de
desocupaci6n
de estos
paises
deben
analizarse teniendo en cuenta sus altos indices de actividad
y
su
muy
modesto
grado
de
marginaci6n social,
exclusi6n
y desocupaci6n
de los
j6venes
-todo lo contrario de lo
que
ocurre en la
Europa
continental.
En terminos mas
generales,
si el retorno al
pleno empleo
tendra
que
basarse en
mayores desigualdades
en materia de
ingresos y
en la
proliferaci6n
de los
empleos
"miserables" en el sector de los
servicios,
una activa
politica
de inversi6n social
puede
hacer
que disminuya
la
posibilidad
de
que
ciertos
grupos
se conviertan en
perjudicados
cr6nicos. Los
empleos
"miserables" s61o
constituyen
un
problema marginal
en t6rminos
de bienestar
(y
hasta
pueden
ser
beneficiosos)
si se limitan a ser
temporarios,
o si
representan
una facil manera de
ingresar
a la fuerza de
trabajo para
los
j6venes que
terminan sus estudios o
para
los
trabajadores
no calificados
(que
a menudo son
inmigrantes).
Se convierten en un
problema
de
envergadura
cuando conforman
trampas
laborales sin salida
alguna.
Sabemos
que
la educaci6n
y
el
perfeccionamiento
son lo
que
mas
puede promover
a las
personas
a
mejores empleos.
Por lo
tanto,
una
estrategia
de
empleo
de
bajos
salarios
podria
conciliarse con la
igualdad
si diera
garantias para
el
automejoramiento y
la movilidad social.
Una de las
estrategias
mas frecuentemente
propuestas
ante la actual crisis del
Estado benefactor es la
privatizaci6n
de los
programas
de
seguridad
social. De hecho
se la
promueve por
dos motivos:
primero, para
disminuir el
gasto pOblico y
fomentar la
autonomla
personal; segundo, para responder
a las
exigencias
mas diferenciadas e
individualistas de la sociedad
"posindustrial".
En la
practica,
hasta ahora han habido
muy pocas
reformas sustanciales mediante dicha
estrategia, pese
a lo cual en muchos
paises puede
estar en marcha un
incipiente proceso
de
privatizaci6n "progresivo",
debido sobre todo a la
gradual
erosidn de los niveles de los beneficios o servicios
sociales.
Aqui
cabe mencionar la
experiencia
sueca de
permitir
una
mayor competencia
entre los
proveedores
de
servicios, aunque sujeta
a normas estrictas.
Si la
privatizaci6n
entrafa
que
la
responsabilidad por
el bienestar social
recaiga
en
las
empresas,
es dificil
que
se convierta en una
panacea.
La
experiencia
de America del
Norte indica
que
los
planes
de las
empresas,
en
especial
si son de beneficios
estipula-
dos,
enfrentan dificultades
analogas
a las de los
planes pOblicos:
inhiben la flexibilidad
e incurren en
grandes
costos laborales
fijos.
De
hecho,
se los esta desmantelando
junto
con los sistemas
publicos. Ademas,
estos
planes empresariales
son cada vez menos
viables en una estructura de
empleo
dominada
por
los
servicios,
en la cual es menor el
tainao de las
empresas y
la fuerza de
trabajo
se encuentra menos sindicalizada. La
opci6n
son los
planes
de ahorro individual
(que
dificilmente
puedan proporcionar
EL FUTURO DEL ESTADO BENEFACTOR EN EL NUEVO ORDEN MUNDIAL
garantias
sustanciales en materia de asistencia
social)
o los
planes
de
seguro
individual
(como
el modelo chileno o las cuentas de
jubilaci6n individual, que
est.n en
rApido
aumento en Estados
Unidos).
Los
planes individuales,
como los
puestos
en
prActica
en
Estados Unidos
y Europa,
tienen
aspectos positivos.
Am6n de fomentar el
ahorro,
permiten que
cada
persona
adecue el
conjunto
de beneficios sociales
que
va a recibir a
sus necesidades
particulares.
Pero si se
pretende que sustituyan,
en
lugar
de
comple-
mentar,
a los
planes pOblicos,
su
capacidad para
brindar un sistema universal de
seguridad
social es
muy
dudosa. La
experiencia
chilena
sugiere que
la cobertura sera
siempre incompleta y que
los costos administrativos resultaran
prohibitivos.
Por otra
parte,
el crecimiento de estos
planes
cont6 en todos lados con subsidios
pOblicos, por
ejemplo
con un tratamiento
impositivo
favorable.
Aunque
el momento es
prematuro para pronunciarse
con
certeza,
en el ambito de
los derechos
jubilatorios parecen
esbozarse dos tendencias
generales.
La
primera,
ejemplificada por
el caso de
Australia,
consiste en
pasar
de los derechos universales a
los beneficios para
grupos
seleccionados. La
segunda, puesta
de manifiesto en el
desarrollo de las
pensiones privadas
en Estados Unidos
y
en la reciente reforma
instaurada en Suecia,
implica apartarse
de la
concepci6n segOn
la cual los derechos
relativos a las
prestaciones
sociales tienen
que
basarse en normas
generales
de sufi-
ciencia, para pasar
a confiar en criterios actuariales en la definici6n de los beneficios.
Uno de los
principales problemas
de los Estados benefactores avanzados es
que
en las Oltimas decadas se
pervirtieron
sus
programas
de transferencias
publicas.
Con el
objeto
de facilitar la
reestructuraci6n industrial,
los
programas
de mantenimiento del
nivel de
ingresos (income
maintenance
programmes)
se transformaron en un
dispositivo
para manipular
el mercado laboral,
suministrando incentivos
para
no
trabajar.
La
estrategia
de reducci6n de la fuerza de
trabajo exacerb6,
en
lugar
de
aminorar,
el
problema subyacente
del
desempleo,
sobre todo en los
palses
del continente
europeo.
IncrementO la
carga
de los costos laborales
para
la decreciente cantidad de
trabajado-
res
"favorecidos",
al
par que aument6
los costos del
ingreso
a la fuerza laboral
para
los
"desfavorecidos",
como los
j6venes.
Increment6 tambi6n la
dependencia
de la familia
respecto
de la
paga y
estabilidad laboral del unico
que
en ella se
gana
el
pan, que
normalmente es el hombre.
Sin
duda,
el futuro Estado benefactor tendrA
que
armonizar el
empleo
femenino
con la creacion de familias. Las
mujeres
demandan
ocupaci6n y
una
mayor indepen-
dencia
econ6mica;
si la familia
depende
menos del
ingreso
de una sola
persona,
es mas
probable que
se torne mas
flexible; y
si aumenta el indice de
fecundidad,
se aliviarA la
carga que impone
el
envejecimiento
de la
poblaci6n.
La
experiencia
escandinava
demuestra
que
estas demandas
pueden
conciliarse con una
amplia
red de servicios. De
todos
modos,
las tensiones fiscales
que soportan
los Estados benefactores
contempo-
raneos vedan, en
general,
una
expansi6n
de esa indole en el sector
publico, y
los altos
costos salariales la vuelven
improbable
en el sector
privado.
Como comentario
final,
no debemos olvidar
que
el
impetu
con
que surgi6
el Estado
benefactor en la
posguerra
iba mAs allA de estrechas consideraciones de asistencia
social. En su
condici6n
de mecanismo
para
la
integraci6n social, para
la erradicaci6n de
las diferencias de clase
y para
la construcci6n de una
naci6n,
el Estado benefactor
avanzado tuvo un exito enorme. En
parte,
la crisis
que hoy
sufre
puede
obedecer
simplemente
a sus dificultades financieras
y
al aumento del
desempleo;
en
parte,
esta
551
552
GOSTA ESPING-ANDERSEN
vinculada asimismo a la
necesidad,
menos
tangible,
de nuevas modalidades de
integraci6n,
solidaridad
y ejercicio
de la ciudadania. El mercado
puede
ser un mecanis-
mo eficaz
para
la
asignaci6n
de
recursos, pero
no
para
la edificaci6n de la solidaridad.
Estas condiciones
intangibles constituyen
sin duda un elemento
importante
en la
evoluci6n aun embrionaria del Estado benefactor dentro de las nuevas democracias
industriales de
Asia, Europa
oriental
y
America del Sur. Los efectos economicos del
Estado benefactor no
pueden por
cierto
desdefarse, pero tampoco
debemos olvidar
que
el unico motivo verosimil
para promover
la eficiencia econ6mica es
asegurar
el
bienestar.
Traduccidn de Leandro Wolfson
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RES
El Estado benefactor desarrollado, que pasd
a
ser una de las marcas distintivas de la
prdspera
"Edad de Oro" de la
posguerra, implico algo
mis
que
una mera actualizacidn de las
politicas
sociales
vigentes
en el mundo industrial avanzado. En el mas
amplio
de los sentidos,
representd
un esfuerzo de
reconstruccidn econ6mica, moral
y politica.
En lo
econ6mico,
se
apartd
de las ortodoxias de los meca-
nismos de mercado
y apuntd
a la
ampliacidn
del
nivel de
ingresos y
de la
seguridad
laboral como
derechos de la ciudadania. En lo moral, promovid
las
ideas de
justicia
social, solidaridad
y
universalis-
mo. En lo
politico,
form6
parte
de un
proyecto
de
construccidn nacional
que procuraba
reafirmar la
democracia liberal contra los
peligros gemelos
del
fascismo
y
del comunismo. Muchos
paises
se
autoproclamaron
"Estados
benefactores",
no tanto
para poner
un rdtulo especifico
a sus
politicas
socia-
les como
para promover
la
integracidn
social en el
piano
nacional.
Sin
embargo,
en las actuales economias abier-
tas
integradas globalmente
muchas de las
premisas
que
sustentaron la construcci6n del Estado benefac-
tor en la
posguerra
en los
paises
industriales avan-
zados
ya
no
parecen
validas.
Hoy,
se diria
que
es
imposible que haya
un crecimiento no inflacionarfo
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impulsado por
la demanda en un solo
pais;
son los
servicios,
mas
que
la
industria,
los
que
deben ase-
gurar
el
pleno empleo;
el indice de
envejecimiento
de la
poblacidn
esta en
rapido aumento;
la familia
convencional,
basada en los
ingresos
de un
jefe
de
familia de sexo
masculino,
esta en decadencia;
ylas
modalidades de vida en
general
estin cambiando
y
diversificandose. Estas modificaciones estructura-
les
ponen
en tela de
juicio
las ideas tradicionales
acerca de la
politica
social. 6Cuales
son, pues,
las
perspectivas
del Estado benefactor al
aproximarnos
al
siglo
XXI? Se veran
obligadas
las naciones avan-
zadas,
al volverse cada vez mas
posindustriales,
a
abandonar sus
principios
asistenciales basicos?
4Acaso
los
paises
de industrializacion reciente
adop-
taran un Estado benefactor al estilo del occidental?
Teniendo en cuenta el
grado
de incertidumbre
que
hoyprevalece alrespecto,
en este
trabajo
no intenta-
remos dar
respuestas concluyentes, y
menos aun
prescripciones.
No
obstante,
trataremos de ofrecer
un
diagn6stico
de las tendencias discernibles, tal
como han sido destacadas en recientes estudios
realizados dentro del
programa
de
investigaciones
sobre "El Futuro del Estado Benefactor",
instrumentado
por
el Instituto de
Investigaciones
para
el Desarrollo Social de la
Organizacidn
de las
Naciones Unidas
(UNRISD).
553
GOSTA ESPING-ANDERSEN
The advanced welfare
state,
which became one
of the hallmarks of the 'Golden
Age'
of
post-war
prosperity, implied
more than a mere
upgrading
of
existing
social
policies
in the
developed
industrial
world. In the broadest of terms, it
represented
an
effort to
bring
about economic, moral and
political
reconstruction
Economically,
it
departed
from the
orthodoxies of the
pure
market nexus and
required
the extension of income and
employment securityas
a
right
of
citizenship. Morally,
it
sought
to defend the
ideas of social
justice, solidarity
and universalism.
Politically,
the welfare state formed
part
of a
project
of nation
building, affirming
liberal
democracyagainst
the twin
perils
of fascism and bolshevism.
Many
countries became
self-proclaimed
welfare states,
not so much to
give
a label to their social
policies
as
to foster national social
integration.
In
today's globally integrated open economies,
however, many
of the
assumptions
that
guided post-
war welfare state construction in the advanced in-
dustrial worldseem no
longer
to obtain. Non-
inflationary
demand-led
growth
within one
country
now
appears impossible;
services rather than
manufacturing
must assure full
employment;
the
population
is
rapidly aging;
the conventional
family,
relying
on the male breadwinner, is in
decline;
and
the life course is both
changing
and
diversifying.
Such structural shifts
challenge
traditional social
policy
thinking. What, then,
are
prospects
for the welfare
state as we
step
into the
twnty-first century?
Will the
advanced nations be forced to abandon their basic
welfare state
principles
as
they
become
increasingly
post-industrial?
Will the
newly industrializing
nations
become
wester-style
welfare states?
The
present paper
examines there
questions
relying
on the recent studies carried out within an
UNRISD research
programme
on The Future of the
Welfare State.
REGISTRO BIBLIOGRAFICO
ESPING-ANDERSEN, Gosta
"Despu6s
de la Edad de Oro: El futuro del Estado benefactor en el nuevo orden mundial". DESARROLLO
ECONOMICO -
REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES
(Buenos Aires),
vol.
36, NW 142,
julio-setiembre
1996
(pp.
523-554).
Descriptores:
<Politica social> <Estado benefactor>
<Seguridad
social> <Distribuci6n del
ingreso>
<Empleo/desempleo>
<Pobreza> <Nuevo orden mundial>.
554
SUMMARY