Las Ordenanzas Contra La Discriminación

LAS ORDENANZAS CONTRA LA
DISCRIMINACIN
Cuaderno de Trabajo N 13

Wilfredo Ardito Vega
Departamento Acadmico de Derecho
Pontificia Universidad Catlica del Per

Setiembre, 2009

Dcimo Tercer Cuaderno de Trabajo del
Departamento Acadmico de Derecho de la PUCP

Las ordenanzas contra la discriminacin


Pontificia Universidad Catlica del Per
Departamento Acadmico de Derecho
Av. Universitaria 1801, San Miguel
Lima 32, Per

Primera Edicin
Prohibida la reproduccin de esta obra por cualquier medio,
total o parcialmente, sin permiso expreso del autor.
Tiraje: 100 ejemplares

Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per No. 2009-10831
ISBN: 978-9972-659-97-3

Impreso en Per
Setiembre, 2009
LAS ORDENANZAS CONTRA LA DI SCRI MI NACI N

LAS ORDENANZAS CONTRA LA DISCRIMINACIN


Durante los aos 2008 y 2009, ms de cuarenta municipalidades provinciales y
distritales peruanas y tres gobiernos regionales tomaron la decisin de emitir
Ordenanzas contra la discriminacin. Estas normas han tenido un importante
impacto en la vida cotidiana de la poblacin, especialmente en los sectores
tradicionalmente discriminados.

Por qu aparecieron estas Ordenanzas? Qu problemtica buscan enfrentar?
Regulan una realidad que no han tomado en cuenta las normas del gobierno
central?
Esta nueva normatividad local procura enfrentar una realidad que hasta hace
poco tiempo era sistemticamente negada en el Per: la discriminacin que
millones de ciudadanos enfrentan.
Nosotros sostenemos que la falta de intervencin por parte de las
municipalidades peruanas se deba a que la discriminacin era percibida como
un fenmeno natural. De esta manera no generaba mayor cuestionamiento
en alcaldes y regidores que las diferencias entre las personas tuvieran como
consecuencia situaciones de desigualdad. No llamaban tampoco la atencin las
prcticas discriminatorias que llevaban a cabo algunos establecimientos, pues
eran consideradas parte del ejercicio normal de una actividad comercial, ni era
considerado prioritario evitar comportamientos racistas entre los propios
funcionarios municipales.
En los ltimos aos, sin embargo, desde la sociedad civil se ha logrado generar
una mayor conciencia de este problema a travs de diversas denuncias,
acciones mediticas y trabajos acadmicos. Desde el gobierno central han
surgido las primeras leyes que abordan la problemtica de la discriminacin y,
ms recientemente an, los gobiernos locales comienzan a percibir como parte
de su rol el promover condiciones de igualdad entre los ciudadanos.
De hecho, muchas Municipalidades ya desarrollan acciones con sectores
vulnerables (nios, ancianos, discapacitados, vctimas de violencia familiar) y
sus funcionarios empiezan a percibir que la discriminacin es una de las causas
ms fuertes de la injusticia y el sufrimiento de las personas. Las personas
discriminadas tienden a no denunciar los abusos que padecen y a percibir a las
autoridades con temor y desconfianza. Las consecuencias de la discriminacin
son entonces mucho ms profundas de lo que comnmente se admite.

3
En este contexto, las acciones contra la discriminacin que llevan a cabo las
Municipalidades son especialmente importantes, por cuanto stas se
encuentran mucho ms cerca de los ciudadanos y poseen la infraestructura y el
personal necesarios para enfrentar este problema de manera integral. De igual
forma, algunos Gobiernos Regionales estn tomando en cuenta esta
problemtica dentro de las polticas pblicas que disponen para su jurisdiccin.
Por ello nos parece que cada vez ms Municipalidades y Gobiernos Regionales
hayan asumido como parte de sus funciones la lucha contra la discriminacin y,
seguramente, en los prximos meses se promulgarn nuevas Ordenanzas. En
las siguientes lneas se buscar ofrecer a los lectores un anlisis ms acabado
sobre los aportes que hasta el momento estas normas han venido impulsando.

4

5
I. LA DISCRIMINACIN EN EL PER
La discriminacin es un fenmeno presente en muchas sociedades humanas,
pero en el caso del Per tiene una serie de caractersticas que la convierten en
un fenmeno mucho ms complejo.
1. Un fenmeno negado y natural
Una de las caractersticas ms particulares de la discriminacin en el Per es
que, a pesar de estar ampliamente extendida y marcar muchas de las relaciones
entre los ciudadanos, ha sido negada por autoridades, intelectuales y an por
las vctimas de discriminacin, lo cual ha permitido que se mantenga. De
hecho, tratndose inclusive del racismo, muchos peruanos suelen pensar que
Estados Unidos o Europa son sociedades racistas, sin tomar en cuenta lo grave
que es este problema en el Per
1
.
De hecho, a muchos observadores extranjeros llama la atencin que los
peruanos convivan con prcticas discriminatorias en los medios de
comunicacin, el ingreso a establecimientos pblicos o el accionar policial, sin
sentirse especialmente cuestionados
2
. Muchas personas, en realidad, sostienen
que no son discriminadoras y que se limitan a tratar de manera diferente a
quienes efectivamente son diferentes.
Pese a muchos cambios ocurridos en el siglo XX, subsiste una visin estamental
de la sociedad, donde las marcadas desigualdades en las condiciones de vida de
la poblacin, especialmente los habitantes de las zonas rurales, no son
percibidas como una situacin negativa, sino natural. Es decir que la pobreza
de estos peruanos no se debe a la carencia de oportunidades o a problemas de
injusticia estructural, sino a tienen dificultades congnitas para desarrollar sus
potencialidades. Algunas personas llegan a sostener que los campesinos no
sufren debido a la pobreza, porque es su estado natural y estn acostumbrados.
Esta percepcin de la discriminacin como una situacin natural ha sido rota
por muchos de los discriminados en un impresionante proceso en busca del
progreso y el ascenso social que ha cambiado profundamente al Per. Sin
embargo, persisten los marcados prejuicios.
2. La discriminacin acumulada.
Uno de los argumentos que suele emplearse para negar la existencia de
discriminacin en el Per es la existencia de personas que, pese a tener rasgos
andinos, a ser mujeres, a tener orientacin homosexual o una discapacidad han
logrado xito profesional o econmico y reconocimiento pblico.

1
Muchos participantes en cursos de capacitacin sobre discriminacin, sostienen que sta fue una
concepcin creada por Hitler, sin percibir que la presencia de este fenmeno en el Per tiene un origen
totalmente diferente.
2
Reid, p.15

6
Sin embargo, para entender cmo se manifiesta la discriminacin en nuestro
pas, debe sealarse que los fenmenos de racismo, homofobia o machismo no
aparecen de manera aislada, sino en lo que se llama discriminacin acumulada, es
decir la misma persona sufre por varias causas de discriminacin
simultneamente.
Una persona que tiene rasgos andinos, pero al mismo tiempo es de elevada
estatura, tiene una buena educacin, una elevada posicin econmica o ejerce
un importante cargo, difcilmente sufrir discriminacin. Sin embargo, estos
factores deben ser visibles, lo cual implica la exigencia que sienten muchos
peruanos andinos, mestizos y negros de invertir mucho en su vestimenta, para
as evitar sufrir discriminacin.
Una mujer que tiene dinero y vive en una zona residencial de Lima no sufrir
actitudes machistas por parte de un polica o del empleado de un grifo, quienes
s actuarn con machismo frente a una persona que consideren socialmente ms
cercana a ellos.
El racismo, de esta forma, no aparece solo, sino se une a otros factores de
discriminacin, como las carencias econmicas, la escasa educacin, el apellido,
la vestimenta, el lugar de residencia o proveniencia
3
. Las vctimas de
machismo no son todas las mujeres, sino especialmente las ms pobres, que
tienen rasgos indgenas, provienen de las zonas rurales, hablan quechua o
aymara y emplean vestimenta tradicional
4
.

Un ejemplo marcado de discriminacin acumulada es el caso de las
trabajadoras del hogar, es evidente que sufren discriminacin por su lugar de
procedencia, sus rasgos fsicos, su condicin econmica, su pobreza, su
apellido, su situacin educativa, su edad y su condicin de mujer.
3. Discriminacin y xenofobia
En los pases del Hemisferio Norte, uno de los sectores ms discriminados son
los extranjeros o los habitantes de dichos pases cuyos rasgos fsicos podran
hacer pensar que son extranjeros. A nivel laboral, policial o simplemente en la
vida cotidiana son percibidos como amenazantes, peligrosos y como una carga
para el estado de bienestar.
La sociedad peruana, en cambio, no se caracteriza por la xenofobia, sino que los
extranjeros suelen ser normalmente objeto de prejuicios favorables, siendo
percibidos como ms atractivos, ms preparados y de mejor posicin
econmica. Las personas hacia quienes suele desarrollarse la discriminacin
son los peruanos ms autctonos, es decir que a ms autctona parece una
persona, ms ser susceptible de discriminacin.

3
Ardito 2008, p. 18.
4
Reid, p. 25

7
Los extranjeros que sufren discriminacin en el Per, son aquellos cuyos rasgos
fsicos los hacen semejantes a los peruanos ms discriminados, es decir los
extranjeros de rasgos andinos y negros. Ecuatorianos, bolivianos, mexicanos,
jamaiquinos o estadounidenses negros han sufrido discriminacin. Lo mismo
ha sucedido con peruanos adoptados por parejas de europeos cuando eran
pequeos. Estos ltimos, pese a que tienen ciudadana europea y ni siquiera
hablan bien el castellano, son discriminados por sus rasgos fsicos.
La discriminacin hacia los propios peruanos lleva tambin a que tampoco
pueda considerarse un problema de minoras. La mayora de peruanos es
susceptible de sufrir discriminacin.
4. Interiorizacin de la discriminacin
La situacin de la discriminacin en el Per se hace ms complicada, porque la
discriminacin ha sido interiorizada por las propias vctimas y es frecuente que
una persona de rasgos andinos o africanos acte de manera discriminatoria
hacia alguien similar a l.
Mientras en otros pases las campaas contra la discriminacin suelen incidir la
necesidad de no discriminar a las personas diferentes, en el Per el problema es
la discriminacin al semejante. En el fondo, a muchos discriminados les parece
lgico que una persona parecida a ellos no merezca el mismo trato cordial (o
inclusive sumiso) que se brinda a una persona blanca, peruana o extranjera.
En algunos casos, las personas de origen indgena han logrado alcanzar
posiciones importantes en municipalidades, gobiernos regionales o
instituciones como la Polica Nacional, el Ministerio Pblico o el Poder Judicial.
Sin embargo, estas mismas personas pueden manifestar actitudes
marcadamente discriminatorias contra la poblacin fsicamente similar a ellos,
como una manera de acentuar su diferencia
5
. De igual forma, han sido
incorporadas muchas mujeres a puestos hace poco reservados para los varones,
pero es posible que las nuevas magistradas o alcaldesas mantengan criterios
discriminatorios frente a otras mujeres a quienes consideran inferiores por
motivos raciales o sociales
6
.
La discriminacin se encuentra interiorizada entre los integrantes de las propias
instituciones que deberan enfrentarla, es decir el Poder Judicial, el Ministerio
Pblico y la Polica Nacional. Por el momento, en ninguna de estas entidades
existen polticas o lineamientos para enfrentar la discriminacin. Tampoco se
estudia el tratamiento legal sobre la discriminacin para poder atender una
posible denuncia. La actitud de los integrantes de estas instituciones respecto
a los ciudadanos depende mucho de su ubicacin social, sus rasgos fsicos, el
apellido o la vestimenta. Inclusive en casos muy graves, como homicidio o

5
Muoz y Acevedo, p. 66.
6
Varios abogados de Ayacucho refieren haber visto con frecuencia a las magistradas humillar a las
mujeres que trabajan en el servicio de limpieza (comunicacin personal).

8
violacin, la respuesta estatal ser muy dbil si la vctima pertenece a los
sectores discriminados
7
.
5. La discriminacin hacia el dbil
Mientras en otros pases, la discriminacin est vinculada a la percepcin que el
discriminado es un individuo violento o peligroso, en el Per el prejuicio
predominante es que el discriminado es un ser ms dbil. Es decir, se trata de
alguien frente al cual es posible ejercer poder de manera arbitraria, exigir
sumisin, y, de ser posible, sacar provecho de su debilidad. Lamentablemente,
para muchos peruanos, encontrar a una persona ms dbil implica considerar
que se le puede maltratar.
Por ello, la situacin de un discapacitado, un analfabeto, una persona que viene
del campo o alguien que simplemente es pobre puede ser de mucho
sufrimiento. De esta forma, tenemos que nuestra sociedad muestra a la
discriminacin como una cadena, en la que quien se encuentra una mejor
posicin en la escala social se cree con derecho de poder maltratar a quienes
considera inferiores.
En la administracin pblica esta prctica puede llevar a que los funcionarios
(fiscales, magistrados, gerentes municipales) discriminen al personal que los
apoya y stos a su vez realicen formas de discriminacin hacia sus colegas
8
.
Finalmente, los empleados que estn en la jerarqua ms baja y los vigilantes
son quienes maltratan ms a los campesinos o, en general a las personas de
condicin ms vulnerable que acuden a las instituciones estatales.
Esta necesidad de encontrar a una persona ms dbil para discriminarla es un
fenmeno recurrente que demuestra finalmente una situacin de inseguridad
predominante en la poblacin. La nica forma en la que muchas personas
pueden sentirse conforme con ellas mismas es comparndose con otras y
asegurando as una cierta superioridad.
Con frecuencia se acude a elementos externos para afianzar las diferencias: la
manera de vestir (terno, corbata, ropa formal), el uso de identificaciones o
fotochecks se convierten tambin en mecanismos para discriminar. Esta es una

7
Suele compararse mucho en el Per la relativa celeridad con que concluy el proceso por el caso de
Utopa, respecto a la lentitud que existi en el caso de Mesa Redonda, que tuvo veinte veces ms
vctimas. Otros casos evidentes son el de Tala Mulanovich, una mujer de clase alta que mat a un
anciano por conducir de manera negligente y no estuvo detenida ni unas horas, mientras los choferes
Edison Tejada y Lizandro Daz, de condicin mucho ms modesta permanecieron cuarenta das en prisin
aunque la acusacin que haban asesinado a Lady Anaya era totalmente infundada (Ardito 2008,
http://www.urlfan.com/local/di_que_nunca_volveras_a_miraflores/87616388.html)
8
El tipo de relacin laboral se vuelve una forma de discriminacin muy frecuente: quienes tienen
estabilidad laboral discriminan a los contratados. En muchas instituciones pblicas, las relaciones
jerrquicas se hacen muy difciles por el maltrato que se realiza hacia los ms dbiles. Esto tambin puede
expresarse en el trato que recibe el pblico. Muchos funcionarios pueden ser cordiales o inclusive sumisos
con las personas que consideran de extraccin superior a ellos y al mismo tiempo verticales o despectivos
con quienes perciben inferiores.

9
caracterstica de las instituciones pblicas, siendo especialmente visible en la
administracin de justicia y las municipalidades.

II. MARCO LEGAL CONTRA LA DISCRIMINACIN EN EL PER

1. Discriminacin laboral
La Constitucin de 1993 en su artculo 26 seala que uno de los principios de las
relaciones laborales es la igualdad de oportunidades sin discriminacin. En
concordancia con este derecho, tenemos que la Ley de Productividad y
Competitividad en el Empleo establece que es nulo el despido que tenga por
motivos la discriminacin
9
, as como tambin que los actos de discriminacin
son considerados actos de hostilidad equivalentes al despido
10
.
En concordancia con dicha norma, la Ley 26772 prohibe la existencia de
requisitos discriminatorios en las ofertas de empleo. Esta norma fue modificada
por la Ley 27270, que define el concepto de discriminacin como: la anulacin
o alteracin de la igualdad de oportunidades o trato () que impliquen un trato
diferenciado basado en motivos de raza, sexo, religin, opinin, origen social,
condicin econmica, estado civil, edad o de cualquier otra ndole.

El Decreto Supremo 002-98-TR, que reglamenta la Ley 26772, introduce el
concepto de justificacin objetiva y razonable, por el cual determinados
requisitos pueden ser tomados en cuenta en una oferta de empleo, si es que se
relacionan a las calificaciones necesarias para el desempeo del trabajo concreto
(artculo 3). De esta forma, puede admitirse que se exija determinado color de
piel a un actor, si es que debe interpretar a un personaje histrico.

El artculo 4 precisa, adems, que la supuesta preferencia de los clientes por
determinados rasgos fsicos, los costos mayores que podra implicar la
contratacin de una persona o la pertenencia de sta a un gremio o asociacin
con fines lcitos no son una causal objetiva que pueda permitir la
discriminacin.

Ms recientemente, el Decreto Supremo 019-2006-TR, Reglamento de la Ley
28806, Ley General de Inspeccin de Trabajo prohbe las conductas
discriminatorias en toda la relacin laboral, sealando que constituyen una
infraccin muy grave. Se especifica que la contratacin, la retribucin, la
jornada, la formacin y dems condiciones laborales no pueden tener carcter
discriminatorio. Se sanciona tanto la discriminacin directa como la indirecta,
esto es el generar condiciones que perjudican a un determinado sector de la
poblacin, aunque el rechazo hacia ellos no se encuentre explcito.

9
Artculo 29, letra a, segn el texto nico ordenado que aparece en el Decreto Supremo 003-TR-97, del
21 de marzo de 1997.
10
Artculo 30, literal f.
La ltima norma sobre discriminacin laboral es el reciente Decreto Supremo
004-2009-TR sanciona a los empleadores y clubes que obliguen a las
trabajadoras del hogar a usar uniforme en lugares pblicos. Si bien esta norma
desea enfrentar el carcter estigmatizador que puede tener el uniforme, en la
prctica muchas trabajadoras del hogar enfrentan situaciones de explotacin
mucho ms preocupantes, frente a las cuales no existe todava una accin firme
de las autoridades, en buena medida porque dichas prcticas parecen
naturales a los propios funcionarios. Estas situaciones son ms frecuentes en
las zonas perifricas de Lima o en las ciudades andinas, donde las trabajadoras
del hogar no emplean uniforme.

2. Discriminacin a los consumidores

En el ao 1998, frente a los primeros intentos de INDECOPI por sancionar a los
establecimientos racistas que entonces funcionaban en los distritos limeos de
Barranco y Miraflores, los propietarios de dichos locales presentaron una accin
de amparo ante el Poder Judicial. En una lamentable sentencia, propia de los
tiempos de la intervencin del rgimen de Fujimori, la Corte Superior de Lima
seal que el derecho a la libertad de contratacin inclua la posibilidad de
elegir con quin se contrataba, por lo cual, no era factible restringir dicho
derecho bajo la amenaza de discriminacin. Dicha sentencia, adems prohibi a
INDECOPI cualquier intervencin respecto a la seleccin de clientes.

En respuesta, meses despus, fue aprobada la Ley 27049, que dispuso la sancin
de la discriminacin a los consumidores. Efectivamente, esta norma realiza dos
importantes modificaciones al Decreto Legislativo 716, Ley de Proteccin al
Consumidor.

En primer lugar, precisa que el inciso d) del artculo 5 del mencionado Decreto
Legislativo, al referirse a la proteccin de los intereses econmicos de los
consumidores, implica que stos no pueden ser discriminados por motivos de
raza, sexo, nivel socioeconmico, idioma, discapacidad, preferencias polticas,
creencias religiosas o de cualquier otra ndole en la adquisicin de productos y
prestacin de servicios que se ofrecen al pblico.

En segundo lugar, se incorpora al Decreto Legislativo 716 el artculo 7-B que
dispone la prohibicin expresa de cualquier discriminacin o seleccin de
clientela.

Al reglamentar la norma, el Decreto Supremo 02-1998-TR admite, sin embargo,
la posibilidad que razones objetivas o justificadas permitan al proveedor de un
servicio impedir el ingreso de una persona o negarse a proporcionarle el
servicio ofrecido. Entre las razones objetivas o justificadas se considera la
seguridad del establecimiento o la tranquilidad de los dems clientes. De esta
forma, no ser discriminacin impedir el ingreso a una persona ebria o armada.

10

11
Durante los primeros aos de vigencia de la Ley 27049, INDECOPI tuvo escaso
inters en promover su aplicacin y se produjeron muy pocas denuncias.
Adems, la Ley 27049 dispone que la carga de la prueba corresponde a la
persona discriminada, lo cual hace muy difcil una sancin, por cuanto
normalmente la discriminacin se produce de manera inesperada, sin que la
vctima tenga los mecanismos para registrarla.

Desde el ao 2004 diversos locales del Cusco y Lima han sido severamente
sancionados por INDECOPI con multas o inclusive con la clausura del local.
Sin embargo, la prctica persiste, especialmente en el Cusco
11
.

Debe sealarse, adems, que el INDECOPI solamente tiene presencia en diez
ciudades del Per. Adems, los denunciantes deben pagar una tasa, lo cual es
un fuerte elemento disuasivo. A esto se aade el hecho que INDECOPI no
brinda asesora a las vctimas
12
, pese a que pueden sufrir represalias o presiones
por parte de los discriminadores.

Algunos funcionarios de INDECOPI parecen creer que su funcin es tomar
distancia y conducirse con una aparente neutralidad, percibiendo al
denunciante con desconfianza. En algunas ciudades, los mismos funcionarios
pueden pertenecer al crculo social que acude a los locales discriminadores y
esto bloquea su intervencin.

Finalmente, en el caso en que se produzca una sancin pecuniaria, el monto de
sta se destina a INDECOPI y no para la vctima. Para obtener una reparacin
civil es necesario volver a iniciar un proceso, esta vez en la va judicial, con
resultados inciertos.

3. Tratamiento penal de la discriminacin

La Ley 27270, aprobada en el ao 2000, tipific el delito de discriminacin,
incorporndolo al artculo 323 del Cdigo Penal, pero no lo defina, lo que haca
muy difcil su aplicacin. Sealaba solamente cuatro causales (diferencia racial,
tnica, religiosa y sexual). Las penas eran tambin sumamente benvolas: entre
treinta y sesenta das de servicio comunitario.

Esta norma tuvo un carcter ms retrico que efectivo y recibi muy poca
difusin. Sin embargo, fue importante la ubicacin de la discriminacin dentro
de la seccin correspondiente a los Delitos contra la Humanidad.

La Ley 28867, promulgada el ao 2007 modific el artculo 323 del Cdigo
Penal, proporcionando una definicin de discriminacin, al sealar que es la

11
La ltima denuncia que hemos recibido corresponde a la discoteca Gtica en Larcomar. El incidente
ocurri el 30 de mayo del 2009 y ha sido puesto en conocimiento de INDECOPI.
12
Una funcionaria de INDECOPI del Cusco se rehus a recibir una denuncia nuestra con el argumento
que no tenamos una boleta de venta del establecimiento, aunque precisamente no la tenamos porque
habamos sido discriminados.
accin realizada con el objeto de anular o menoscabar el reconocimiento, goce o
ejercicio de los derechos de la persona. Se seala adems, que el delito puede
cometerse de manera directa o mediante terceras personas, como sucede en
determinados establecimientos en que los porteros o vigilantes tienen rdenes
del propietario de impedir el ingreso a las personas de rasgos andinos o
afroperuanos.

Este nuevo artculo 323 tiene un listado ms amplio de causales penadas de
discriminacin incluyendo filiacin, identidad tnica y cultural, idioma,
indumentaria, opinin poltica o de cualquier otra ndole, edad y discapacidad,.

Establece sanciones ms severas, llegando a contemplarse penas privativas de la
libertad de dos a tres aos, que pueden extenderse a cuatro tratndose de un
funcionario pblico o cuando se ha empleado violencia.

4. Dificultades para el cumplimiento de la normatividad

Pese a que algunas de las leyes mencionadas tienen ms de diez aos de
vigencia, su cumplimiento hasta el momento ha sido bastante limitado debido a
una serie de factores.

a. Escasa difusin: La mayora de ciudadanos ignora que estas normas
existen, como tambin los propios funcionarios estatales encargados de
hacerlas cumplir. Cuando se admite que la discriminacin existe, es
todava considerada un acto negativo o moralmente reprobable, pero no
una infraccion legal.

b. Dificultades de fiscalizacin: Las normas que protegen a los
consumidores de la discriminacin deben ser cumplidas por INDECOPI,
que se encuentra solamente en diez ciudades del pas.
Igualmente, el Ministerio de Trabajo tiene muy pocos inspectores para
poder intervenir en las prcticas discriminatorias.

c. Ausencia de voluntad poltica: En muchos casos, como las ofertas de
empleo, las infracciones a las normas son evidentes, pese a los cual no ha
habido mayor intervencin ni del Ministerio Pblico ni del Ministerio de
Trabajo. Muchos funcionarios pblicos consideran que, siendo la
discriminacin parte del orden natural de las cosas, carece de sentido
intervenir para corregirla.

d. Dificultades burocrticas: Las instituciones pblicas en el Per establecen
numerosos requisitos que en la prctica hacen muy difcil que los
ciudadanos presenten sus denuncias. INDECOPI y el Ministerio de
Trabajo impiden el ingreso a todos los ciudadanos que no llevan consigo

12

13
su DNI. INDECOPI establece adems una serie de cobros y dispone que
la propia vctima debe probar la discriminacin
13
.

e. Dificultades personales para los denunciantes: La discriminacin es una
experiencia muy dolorosa y la denuncia implica volver a vivir esta
experiencia. Por ello, la mayora de vctimas de discriminacin prefiere
negar u olvidar lo sucedido.

f. Ausencia de asesora: Las instituciones que legalmente enfrentan la
discriminacin no tienen personal que apoye a las vctimas. En el Poder
Judicial o el Ministerio Pblico, el personal que debera atenderlas,
reproduce las prcticas discriminatorias. Una situacin similar se
produce en INDECOPI o, inclusive, en algunos casos, en la Defensora
del Pueblo
14
.

Todo este panorama muestra la necesidad de que el problema de la
discriminacin sea abordado por instancias mucho ms cercanas a los
ciudadanos, como los gobiernos municipales provinciales y distritales, as como
los gobiernos regionales.

Precisamente, debe sealarse que, a diferencia de las leyes mencionadas, las
Ordenanzas contra la discriminacin han tenido una amplia difusin a nivel
local y nacional y esto ha contribuido a disuadir a muchas personas de
continuar practicando actos discriminatorios.

III. CLASIFICACIN DE LAS ORDENANZAS CONTRA LA
DISCRIMINACIN

A nuestro entender, pueden distinguirse dos tipos de Ordenanzas contra la
discriminacin: en primer lugar, las Ordenanzas que sancionan prcticas
discriminatorias en establecimientos pblicos, que denominamos Ordenanzas
de proteccin a los consumidores.

En segundo lugar, tenemos las que hemos denominado Ordenanzas Integrales,
donde se busca ampliar la concepcin de este problema, mediante una
definicin amplia sobre la problemtica de discriminacin y la incorporacin de
nuevas causales. Estas Ordenanzas tambin buscan brindar un tratamiento ms
completo, incidiendo sobre la conducta de los propios funcionarios
municipales y promoviendo de polticas inclusivas.

13
Algunos funcionarios de Indecopi han llegado a exigir que las personas a quienes se impidi el ingreso
a un local muestren un comprobante de consumo, pese a que precisamente no lograron consumir.
14
La discriminacin por indumentaria ha sido un problema que frecuentemente han tenido que afrontar
las personas que acuden a la Defensora del Pueblo, que adems exige a su personal vestimenta formal,
que puede tener efecto intimidatorio. En la sede central de Lima actualmente no se exige documentos de
identidad para ingresar, como ocurri durante varios aos.

14
La primera Ordenanza de proteccin a los consumidores fue la Ordenanza
292/MDMM emitida por la Municipalidad de Magdalena del 11 de diciembre
del 2006, disponiendo la revocatoria de la licencia de funcionamiento de los
locales abiertos al pblico que lleven a cabo prcticas discriminatorias hacia el
pblico.

Durante el ao 2007, solamente se emiti la Ordenanza 133/MDSM de la
Municipalidad de San Miguel, aprobada el 30 de junio del ao 2007. Sin
embargo, en el ao 2008, una gran cantidad de municipalidades ha venido
aprobando Ordenanzas similares.

Hasta la fecha, Arequipa es la regin donde ms Ordenanzas contra la
discriminacin a los consumidores han sido promulgadas, debido al empeo
de la Oficina de la Defensora del Pueblo. Adems de la Municipalidad
Provincial, dentro de la Provincia de Arequipa, se han promulgado las
Ordenanzas de los distritos de Sabanda, Yanahuara, Cayma, Jos Luis
Bustamante y Rivero, Mariano Melgar, Cerro Colorado, Miraflores
15
y Jacobo
Hunter.

Otras provincias de Arequipa que cuentan ahora con Ordenanzas de proteccin
a los consumidores son Islay (Mollendo), Caman y Caylloma, que comprende
el valle del Colca, las tres provincias de gran importancia turstica. Tambin
promulgaron Ordenanzas similares las Municipalidades Distritales de Meja
(provincia de Islay) y Samuel Pastor (provincia de Caman), lugares
frecuentados por los arequipeos durante sus vacaciones.
De la misma forma, en Junn las Municipalidades Provinciales de Huancayo,
Concepcin, Jauja y Tarma han aprobado Ordenanzas de proteccin a los
consumidores. En la provincia de Tarma, tambin la Municipalidad Distrital de
Acobamba emiti una Ordenanza. Meses despus, la Municipalidad
Provincial de Chiclayo (Lambayeque) fue la primera en la costa del pas y en la
zona norte en aprobar una Ordenanza sobre la materia. Finalmente, en marzo
de este ao, la Municipalidad de Alto de la Alianza aprob la ltima Ordenanza
que tenemos registrada sobre la materia.
En cuanto a las Ordenanzas Integrales, su aparicin es algo ms reciente: la
primera de estas normas fue la Ordenanza 002-MPA, publicada por la
Municipalidad de Abancay el 29 de febrero del 2008, gracias a las gestiones de
la oficina regional de la Asociacin Pro Derechos Humanos (APRODEH).
En los meses posteriores, han sido promulgadas las Ordenanzas de las
Municipalidades Provinciales de Huamanga, Huancayo, Chanchamayo (Junn),
Sullana (Piura), Andahuaylas (Apurmac), Canchis y Urubamba (Cusco),

15
Como podr apreciarse, existen dos Municipalidades Distritales que tienen el mismo nombre,
en Arequipa y Lima, que han aprobado Ordenanzas contra la discriminacin. En este artculo
procuraremos siempre precisar a cul nos referimos.

15
Lambayeque y Callao. Existen tambin ocho Ordenanzas distritales en San
Juan Bautista, Jess Nazareno (Huamanga), Matahuasi (Concepcin, Junn),
Picsi y Zaa (Lambayeque), Catacaos (Piura), Miraflores y Jess Mara (Lima).
Aunque los medios de comunicacin han presentado a estas dos ltimas
Ordenanzas como solamente vinculadas a la proteccin a los consumidores,
nosotros consideramos que existen varios elementos que la convierten en
Ordenanzas Integrales, por cuanto incluyen promover polticas para enfrentar
esta problemtica en su conjunto.
Puede apreciarse que en Huancayo existen dos Ordenanzas contra la
Discriminacin: la Ordenanza 368-MPH/CM sanciona a los locales que tenga
prcticas discriminatorias y la Ordenanza 365-MPH/CM tiene carcter integral.
Finalmente, existen tres Ordenanzas Regionales, entre las cuales destaca la
Ordenanza 017-2008 del Gobierno Regional de Apurmac, por su minuciosidad
es la norma ms completa aprobada hasta el momento contra la discriminacin
en el Per. En efecto, abarca problemas como la educacin, la salud y el
empleo, los derechos de los consumidores, la discriminacin religiosa y otros
aspectos sumamente detallados. Las disposiciones de esta Ordenanza
Regional deben ser de obligatorio cumplimiento tambin por las
Municipalidades de la Regin Apurmac, aunque no hayan emitido una
ordenanza especfica al respecto.
En el ao 2009 han sido promulgadas la Ordenanza 010-2009 del Gobierno
Regional de Ayacucho, que desarrolla muchos aspectos similares a la
Ordenanza de Apurmac, y la Ordenanza 001-2009 del Gobierno Regional de
Lambayeque, que tiene un carcter mas bien declarativo y programtico, pero
importante para sensibilizar a los ciudadanos respecto a un tema que hasta hace
poco era negado.
En este documento comentaremos la perspectiva de las Ordenanzas Regionales
en los temas comunes con las dems Ordenanzas. Ms adelante,
desarrollaremos los aspectos especficos que estas normas desarrollan.
IV. DEFINICIN DE DISCRIMINACIN
Las Ordenanzas sobre proteccin a los consumidores
16
no han definido la
discriminacin, debindose entender que emplean la definicin que existe en
las dems normas legales vigentes
17
. En cambio, las Ordenanzas Integrales s
proporcionan definiciones al respecto, las mismas que sirven como un aporte al
tratamiento legal en la materia
18
.

16
Con excepcin de la Ordenanza de Caman, que adopta un texto similar a las Ordenanzas integrales.
17
El Cdigo Penal y la Ley 27270.
18
La Ordenanza de la Municipalidad de Andahuaylas es la nica Ordenanza Integral que no
realiza una definicin de discriminacin y precisa en todo momento el concepto de

16
De esta forma, casi todas las Ordenanzas Integrales precisan que la
discriminacin es un problema social que debe ser enfrentado de manera
integral por las instituciones estatales y por la sociedad civil
19
, lo cual puede
permitir la realizacin de polticas pblicas o la accin conjunta para enfrentar
este problema.
En el mbito ms especfico, las Ordenanzas de las Municipalidades
Provinciales de Huamanga, Sullana y Chanchamayo y las Municipalidad
Distrital de Jess Nazareno y tienen la definicin ms avanzada al respecto, a
travs de un artculo que viene a ser idntico:
Se denomina discriminacin a la accin de excluir, despreciar o tratar como inferior a
una persona, o grupo de personas, sobre la base de su pertenencia a un grupo social, por
razn de raza, sexo, religin, condicin econmica, clase social, posicin poltica,
indumentaria, orientacin sexual, actividad, condicin de salud, discapacidad, lugar de
origen o residencia, edad, idioma o de cualquier otra ndole, que tiene como el objetivo o
efecto disminuir sus oportunidades o anular o menoscabar el reconocimiento de sus
derechos
20
.

Las municipalidades han preferido colocar los tres trminos, que pueden
parecer sinnimos, excluir, despreciar y tratar como inferior, por cuanto son
conceptos ampliamente comprendidos por la poblacin. Sin embargo, debe
sealarse que mientras excluir y tratar como inferior son acciones concretas,
despreciar es mas bien un sentimiento, que no necesariamente se vincula a un
comportamiento. Probablemente por ello, esta palabra ha sido omitida de las
Ordenanzas de Miraflores (Lima), Caman y el Callao
21
.

Las dems Ordenanzas Integrales y la Ordenanza de Caman prefieren definir
discriminacin sin sealar las causales, pero comparten el resto del texto.
Se seala que la discriminacin no es el rechazo basado en la conducta
individual de una persona, sino en su pertenencia a un grupo social
22
, lo cual es
una importante precisin, porque muchas personas todava tienen cierta
confusin al respecto
23
.

discriminacin social, que para nosotros es redundante, puesto que la discriminacin de por
s es un fenmeno social.
19
Slo las Ordenanzas de Andahuaylas y Jess Mara no colocan esta apreciacin sobre la
problemtica de la discriminacin. Sin embargo, la segunda seala en sus considerandos: la
discriminacin se constituye en una de las prcticas viciosas ms absurdas y retrgradas que
denotan escasez mental y ausencia de solidaridad humana.
20
Artculo 2, comn a las Ordenanzas mencionadas.
21
Artculo 2 comn a las Ordenanzas Mencionadas.
22
Probablemente por un problema de redaccin, las Ordenanzas de Abancay, Caman y
Huancayo no emplean la palabra pertenencia sino permanencia, que no tiene sentido. Se
espera que este error sea corregido.
23
Por ejemplo, hay quienes creen que pedirle a un fumador que se retire de un ambiente sera
un acto discriminatorio.

17
En esta definicin no se establece como requisito la "intencin" de discriminar,
que es muy difcil de probar, sino que basta "el efecto de disminuir o
menoscabar el reconocimiento de los derechos. De esta forma, se siguen los
lineamientos internacionales establecidos por la Convencin para la
Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Racial
24
, la Convencin
para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer
25
y
el Convenio 111 de la Organizacin Internacional del Trabajo
26
, en todos los
cuales se consideran ambos elementos.
La Ordenanza de Jess Mara, en cambio, tiene criterios distintos en su
definicin: s seala un componente de intencionalidad, al sealar que la
discriminacin est destinada a excluir, subestimar o anular el reconocimiento de
derechos de una persona. De las Ordenanzas de Miraflores y el Callao tambin
puede deducirse que la discriminacin tiene carcter intencional, al sealar que
se produce en razn de las causales enumeradas.
De otro lado, la Ordenanza de Jess Mara indica que la discriminacin puede
cometerse tambin como omisin, lo cual es un aporte importante que hasta el
momento ninguna otra Ordenanza ha recogido.
V. CAUSALES PROHIBIDAS DE DISCRIMINACIN
En la redaccin de una Ordenanza contra la discriminacin, una primera opcin
es expresar en trminos generales que todas las formas de discriminacin estn
prohibidas. Esta es la opcin que han asumido tres Municipalidades
Provinciales: Concepcin, que sanciona la discriminacin a los consumidores
por razones de cualquier ndole
27
; Arequipa, que se refiere a actos
discriminatorios, sin especificar la razn
28
y Caman, que se refiere
simplemente a que se sanciona la discriminacin practicada por pertenencia a
un determinado grupo social
29
. De igual forma, el Gobierno Regional de
Lambayeque seala que rechaza y condena todo tipo de discriminacin.
Una segunda opcin es explicitar las causales prohibidas, lo cual permite
visibilizar muchas formas de discriminacin, algunas de las cuales pueden ser
desconocidas por la poblacin o inclusive consideradas prcticas normales
como ocurre con la discriminacin por orientacin sexual o la identidad de
gnero. Es evidente que puede ser difcil expresar todas las posibilidades
existentes y se corre el riesgo de que surja una nueva forma de discriminacin
en la cual el legislador no lleg a reparar
30
. Por ello, sera preferible que, junto

24
Artculo 1.1
25
Artculo 1.
26
Artculo 1a
27
Artculo 75.
28
Infraccin 172.
29
Artculo 2.
30
Como hemos sealado, la primera versin del artculo 323 del Cdigo Penal, slo estableca
como causales la diferencia racial, tnica, religiosa o sexual. Al no existir la interpretacin por

18
con la enumeracin de causales, se colocara una expresin abierta para incluir
las dems formas posibles de discriminacin, como han hecho diversas
normas
31
.
Precisamente, las Ordenanzas de proteccin a los consumidores siguen el texto
de la Ley 27049, al referirse a discriminacin por raza, sexo, nivel
socioeconomico, idioma, discapacidad, preferencias polticas y creencias
religiosas o de cualquier otra ndole. A nuestro modo de ver, la ltima
referencia a cualquier otra ndole, es una definicin abierta para todas las
dems causales de discriminacin, y no debera ser interpretada como que slo
se refiere a las creencias de diversa ndole. Solamente las Ordenanzas de
proteccin a los consumidores de Huancayo y Mariano Melgar no contienen
dicha expresin abierta, por lo que entendemos que se limita a sancionar la
discriminacin por las causales sealadas taxativamente. En el caso de la
Ordenanza de Huancayo elimina la referencia a preferencias polticas, pero
incluye la mencin al lugar de origen.
Las Ordenanzas Integrales, en cambio, han preferido ampliar las causales de
discriminacin, incluyendo adems factores como indumentaria, orientacin
sexual, actividad, condicin de salud, discapacidad, lugar de origen o
residencia, edad e idioma. En todos los casos, se trata de definiciones abiertas,
porque se incluye la expresin de cualquier ndole.
La Ordenanza de Jess Mara tiene un criterio abierto, al emplear la frase de
cualquier otra ndole, pero a su vez parece restringirlo, porque debe ser un
motivo propio de su naturaleza o identidad. Esta formulacin nos parece que
permitira incluir causales como la identidad de gnero pero no habra la misma
claridad para otras como actividad.
Respecto a las causales sealadas en los diversos tipos de Ordenanzas,
podemos realizar las siguientes precisiones:
Raza. Se trata de una concepcin, no de una caracterstica biolgica. Las razas
no existen en la especie humana y mas bien han sido creadas por el racismo.
Entendemos, sin embargo, que el trmino sigue siendo de uso comn en el Per
para las diferencias de fenotipo, por lo que todas las Ordenanzas promulgadas
y el resto de la legislacin continan utilizando el trmino.
Una de las manifestaciones ms fuertes de discriminacin en el Per es el
racismo, que subsiste desde la llegada de los espaoles y se mantiene por una

analoga en la ley penal, no se poda sancionar otros casos de discriminacin. La actual versin
del artculo 323 incluye filiacin, edad, discapacidad, idioma, identidad tnica y cultural,
indumentaria, opinin poltica o de cualquier ndole.
31
Esta ha sido la redaccin que tienen la Ley 27270 que hace referencia a las ofertas de empleo,
la Ley 27049 sobre discriminacin en locales abiertos al pblico y el Decreto Supremo 019-2006-
TR, Reglamento de la Ley General de Inspeccin del Trabajo sobre la discriminacin como falta
grave en materia laboral.

19
serie de razones histricas. Los mestizos, indgenas y negros son percibidos
como seres inferiores a los blancos o peruanos de ascendencia europea
Los prejuicios racistas generan que los blancos sean asociados a mayor
capacidad intelectual, mayor atractivo fsico, mejor posicin econmica y
capacidad de mando, mientras que indgenas y negros son estigmatizados
como peligrosos, poco trabajadores e incapaces de incorporarse a una economa
de mercado
32
.
En cuanto a los mestizos, los prejuicios varan dependiendo si pueden mostrar
rasgos ms blancos o no. Para ellos, adems, el dinero o la educacin son
formas frecuentes de adquirir color social es decir de ser percibidos y tratados
como blancos aunque efectivamente no lo sean. Sin embargo, dichos atributos
que compensan los rasgos fsicos debern ser visibles para generar dicho
efecto
33
.
El racismo atraviesa toda la sociedad peruana, desde la familia hasta la escuela
y desde la bsqueda de trabajo hasta la definicin de polticas pblicas. Las
zonas del pas con mayor ascendencia indgena son aquellas donde el Estado
realiza menos inversiones en salud, educacin o infraestructura. Como
resultado, los ndices de pobreza de esta poblacin son mucho ms elevados
que la minora de origen europeo.
Sexo. Se refiere a la diferencia biolgica entre varones y mujeres, comnmente
expresada por el machismo.
La discriminacin por sexo se aprecia en mltiples factores, incluyendo la
elevada incidencia de la violencia familiar, la violencia familiar o los juicios de
alimentos, en todos los cuales la vctima es una mujer. De hecho, se trata de
una situacin que tiene caractersticas estructurales: de cada cuatro analfabetos,
tres son mujeres. En cuanto a logros educativos, posesin de documentos de
identidad, oportunidades laborales, la diferencia sigue siendo sumamente
fuerte.
En muchos casos, la discriminacin se refiere tambin al gnero, es decir a
aquellos roles culturalmente atribuidos a un determinado sexo
34
. Inicialmente,
algunos funcionarios consideraban que la discriminacin por sexo aluda a la
orientacin sexual, pero se trata de una situacin diferente. Tampoco en este
caso aparecera la identidad de gnero, que se trata de un concepto ms
complejo y se refiere a que una persona siente una identidad de gnero distinta
a la de su sexo biolgico.

32
Ardito, 2008 p. 9
33
Id., p. 10.
34
Las Ordenanzas de Miraflores y Jess Mara slo hacen referencia a discriminacin por
gnero y no por sexo.

20
Religin. Si bien est presente en todas las Ordenanzas promulgadas, en el
Per no se trata de un factor que genera tanta discriminacin explcita como en
otros pases.
La discriminacin indirecta normalmente ocurre cuando se ignoran las
diferencias religiosas, obligando a todos los estudiantes a asistir a una clase de
una determinada religin o disponiendo realizar una actividad laboral en un
da de la semana en que para determinado grupo est prohibido trabajar.
Igualmente, la discriminacin puede manifestarse cuando el factor religioso va
unido a otros, como la vestimenta: por ejemplo, los israelitas sufren
discriminacin religiosa, por indumentaria, por ser pobres y por sus rasgos
fsicos
35
. Una entidad religiosa, de otro lado, tambin podra incurrir en actos
discriminatorios por estado civil o filiacin.
Condicin econmica. En las Ordenanzas Integrales aparece como un
concepto diferente de clase social. Existen muchos casos en el Per de personas
con una elevada capacidad econmica que no pueden acceder a determinados
sectores sociales, debido a sus rasgos fsicos, su apellido o su lugar de origen
36
.
Igualmente existen personas que prcticamente no tienen recursos, pero sus
relaciones familiares les permiten seguir perteneciendo a una determinada clase
social.
Posicin o preferencia poltica. Este es un concepto que curiosamente no
aparece en algunas Ordenanzas de proteccin a los consumidores, como las
promulgadas por las municipalidades de Chiclayo, Huancayo, Jauja, Tarma y
Acobamba. Desde nuestro punto de vista, las vinculaciones polticas son una
causal muy frecuente de actos discriminatorios, pero ms que basarse en una
diferencia ideolgica, se trata de otro tipo de relaciones que muchas veces
podran llamarse clientelaje. Por eso los trminos preferencia poltica,
empleado en las Ordenanzas de proteccin a los consumidores, o posicin
poltica, empleado por las Ordenanzas Integrales o pensamiento poltico que
aparece en la Ordenanza de Jess Mara no reflejan con precisin esta
problemtica.

Al respecto, la Ordenanza Regional de Apurmac ha preferido desarrollar el
concepto precisando tres elementos diferentes: opinin poltica, pertenencia a
un partido o a un movimiento poltico
37
.

35
Se trata de una religin tnica, en el sentido que todos sus integrantes son de rasgos andinos.
Ezequiel Ataucusi logr convencer a los peruanos despreciados por la sociedad que ellos eran el
pueblo elegido por Dios. Llama la atencin que las mujeres israelitas se cubren el cabello igual
que muchas monjas catlicas, pero las primeras experimentan mayor rechazo. En realidad, el
hecho que los varones israelitas no se corten el cabello y las mujeres israelitas lo tengan cubierto
genera muchas dificultades para acceder al empleo, al punto que la mayora de israelitas deben
trabajar de manera independiente (vendedores, taxistas, etc.).
36
Ejemplos de ello son las familias Aaos, Huancaruna o Flores (propietarios de la cadena de tiendas
Topy Top).
37
Artculo 9, inciso 1, literal c.

21
Indumentaria. Si bien en algunos contextos urbanos esta causal se refiere a la
exigencia subjetiva de vestir de manera elegante para ingresar a algunos
establecimientos, en el Per, las principales vctimas de discriminacin por
indumentaria son quienes llevan la vestimenta tradicional indgena. Por ello, la
mayora de Ordenanzas Integrales han dispuesto normas especficas al
respecto.
Orientacin sexual. La primera norma en el Per que incluy esta causal de
discriminacin fue la Ordenanza de Abancay, y actualmente ha sido
incorporada por todas las dems Ordenanzas Integrales, con excepcin de las
Ordenanzas de Andahuaylas y Urubamba
38
.
Las Ordenanzas Regionales de Apurmac han establecido tambin la identidad
de gnero como causal y hasta la fecha son las nicas normas en el Per que
mencionan esta forma de discriminacin.
Actividad. Esta causal afecta especialmente a las personas que llevan a cabo
una actividad manual, como trabajadoras del hogar, cobradores, obreros,
campesinos
39
. Est presente en todas las Ordenanzas Integrales, con excepcin
de Huancayo y Jess Mara.
Condicin de salud. Normalmente est vinculada a los portadores de VIH,
frente a lo cual ya existe una ley especfica para evitar la discriminacin, la Ley
26626. Pese a ello, contina producindose, por lo cual, la Ordenanza Regional
de Apurmac ha reiterado la prohibicin de que los centros laborales exijan
pruebas de VIH a los ciudadanos. Otros casos son las personas que tienen
enfermedades a la piel o TBC.
La Ordenanza de Jess Mara ha planteado mas bien la discriminacin por
condicin fsica, lo cual podra aludir a que discrimina a las personas que no
se encuentran plenamente sanas. As se discrimina no slo a quienes padecen
una enfermedad, sino a las personas que sufren de obesidad o tienen una talla
ms pequea de lo normal. Para nosotros, debieron en todo caso incluirse
ambas causales porque responden a realidades diferentes.
Discapacidad. En este caso, la discriminacin se manifiesta en la subsistencia
de barreras arquitectnicas y en la discriminacin en la educacin y el empleo.

38
En esta materia, la Ordenanza Regional de Apurmac dispone que est prohibido obligar a
una persona a someterse a tratamiento mdico o psicolgico con el fin de modificar su
orientacin sexual. Puede ser importante incorporar esta precisin para una norma nacional
contra la discriminacin.
39
Me dijeron que no poda ingresar porque usaba gorra y seguro era mototaxista, declara un
empleado de Sicuani (Canchis), a quien bloquearon el ingreso en una discoteca de esta
localidad. Slo cuando aclar su condicin laboral se le permiti pasar. En muchos lugares del
Per, los mototaxistas son considerados personas inferiores, sometidos a muchas formas de
explotacin.

22
Al respecto, en casi todas las Ordenanzas Integrales las Municipalidades se han
comprometido explcitamente a cumplir la Ley de Atencin Preferente.
Lugar de origen. En este caso, las vctimas son especialmente a los migrantes.
En algunos lugares del pas, se rechaza que las instituciones pblicas contraten
a forneos, aunque estn mejor capacitados.
Lugar de residencia. Normalmente, implica la estigmatizacin de las personas
que viven en las zonas rurales o en determinadas reas de las ciudades. Una
manifestacin frecuente es el llamado racismo ambiental que implica que a
determinados lugares el Estado proporciona servicios ms deficientes o no
toma en cuenta sus necesidades en materia de medio ambiente.
Edad. Afecta a las personas jvenes y tambin a muchos ancianos quienes
pueden ser vistos como una carga por sus familiares. La expresin actual que
tienen los geriatras para expresar esta forma de discriminacin es viejismo.
Debe sealarse que en las zonas andinas, los ancianos suelen ser despreciados
por apegarse ms a determinadas tradiciones en cuanto a la vestimenta, el
idioma o la religin. Slo la Ordenanza Regional de Apurmac ha tomado en
cuenta a esta poblacin como un sector que merece polticas especficas.
En el mbito laboral, sin embargo, la discriminacin por edad puede aparecer
mucho antes, considerndose que inclusive mayores de 25 aos encuentran
dificultades para obtener empleo, siendo la situacin ms grave conforme
aumenta la edad de la persona.
Idioma. En el Per afecta especialmente a la poblacin que habla quechua u
otros idiomas indgenas. Por ello, casi todas las Ordenanzas Integrales de la
zona andina (con la excepcin de Huancayo, donde el quechua casi ha
desaparecido, Jess Nazareno, Canchas y Urubamba) han dispuesto medidas
especficas para brindar apoyo a los quechuahablantes. Debe sealarse que
muchas veces, an personas que hablan castellano son discriminados si es que
tienen acento andino
40
.
Indocumentacin. Si bien no aparece como una causal especfica, todas las
Ordenanzas Integrales, con la excepcin de Miraflores y Jess Mara, han
decidido incorporar una norma que evita la discriminacin a los
indocumentados
41
.
Identidad tnica. No aparece tampoco como una causal especfica, pero las
Ordenanzas Integrales de la zona andina incluyen diversos artculos donde se

40
Sin embargo, los turistas extranjeros, aunque tengan graves dificultades para expresarse en castellano
no son normalmente discriminados por ello.
41
La discriminacin por indocumentacin est muy ligada a la apariencia fsica y la vestimenta:
en las mismas oficinas que se exige el DNI a las personas de rasgos indgenas y/o vestimenta
campesina, se permite libremente ingresar a quienes se visten de manera occidental o son ms
blancos.

23
dispone brindar atencin adecuada a la poblacin indgena o campesina. Al
respecto, debera sealarse que el trmino indgena no est presente en las
Ordenanzas de Andahuaylas, Matahuasi y Jess Nazareno. En este ltimo
lugar, se nos inform que se retir intencionalmente por considerarlo una
palabra ofensiva. Las Municipalidades de Sullana y Catacaos, por su parte,
prefirieron referirse a poblacin campesina autctona porque el trmino
indgena no es empleado en el norte del pas. De otro lado, la Municipalidad
de Chanchamayo incluy el trmino nativo que es de uso comn en la Selva.
VI. MEDIDAS DE ACCIN AFIRMATIVA
Las Ordenanzas Integrales plantean la necesidad de medidas de accin
afirmativa para promover la igualdad real entre la poblacin, lo cual implica
enfrentar las condiciones de desigualdad existentes. Entre las principales
medidas tenemos:
1. Atencin Preferente
Con una sola excepcin
42
, las Ordenanzas Integrales sealan explcitamente que
cumplirn la Ley sobre Atencin Preferente a personas mayores, madres
gestantes o discapacitados. Evidentemente, el cumplimiento de esta norma es
obligatorio por todas las municipalidades del Per, hayan promulgado una
Ordenanza al respecto o no. Sin embargo, resulta importante que esta norma
sea mencionada especialmente porque en muchos lugares no se conoce o no se
aplica. Adems, esta mencin en las normas permite la posibilidad de llevar a
cabo polticas especficas hacia dichos sectores.
Las Ordenanzas de Abancay, Apurmac, Ayacucho, Callao, Canchis,
Chanchamayo, Huamanga, Jess Nazareno, Matahuasi, San Juan Bautista,
Sullana y Urubamba especifican que esta norma debe ser cumplida para todos
sin distinciones raciales o tnicas o por el lugar de origen. Lamentablemente,
muchas veces se considera que los campesinos ancianos o discapacitados estn
ms acostumbrados a sufrir.
La Ordenanza de Matahuasi es la que detalla con mayor claridad cules son las
medidas efectivas que deben disponerse para atender a personas con
discapacidad, adultos mayores o madres gestantes
43
, incluyendo la adecuacin
arquitectnica y un mecanismo de presentacin de quejas
44
.
Resulta importante indicar que la Ordenanza del Callao dispone que puede
establecerse trato diferente para otros sectores vulnerables
45
. Al respecto, la
Ordenanza de Matahuasi seala que tambin deber darse trato preferente a

42
Solamente la Municipalidad de Andahuaylas se limita a sealar que se cumplirn todas las
leyes que tratan sobre la discriminacin.
43
Artculo 2, C.
44
Artculo 2, C.5.
45
Artculo 4.

24
nios y nias, que especficamente no estn contemplados en la mencionada
Ley
46
.
2. Polticas especiales
Todas las Ordenanzas Integrales contemplan la necesidad de promover la
igualdad real o igualdad efectiva
47
, en contraposicin a la igualdad formal
que se limita a proclamar normas. En el caso del Callao, adems, la
Municipalidad se compromete a acciones y programas contra la
discriminacin
48
.
En relacin a los sectores beneficiados, las Municipalidades de Andahuaylas,
Jess Nazareno y Miraflores (Lima), Jess Mara y Matahuasi, han preferido no
ser especficas, limitndose a decir que promovern polticas que atiendan a
toda la poblacin, sin discriminacin
49
. Sin embargo, debido a la referencia a la
igualdad real de derechos se entiende que se atender especialmente a
quienes se encuentran en una condicin de desigualdad.
Las Ordenanzas de Abancay, Canchis, Huamanga, San Juan Bautista,
Huancayo, Sullana y Urubamba consideran la necesidad de establecer polticas
que atiendan especialmente las necesidades de los sectores tradicionalmente
discriminados, especificando como tales a mujeres, personas con discapacidad y
poblaciones campesinas e indgenas
50
.
La Ordenanza Regional de Lambayeque considera entre los ms discriminados
a las personas de cultura quechua, promovindose que participen de manera
efectiva en la vida social, poltica, econmica y cultural. Debe sealarse que
en esta regin los habitantes de Incahuasi y Caaris, los dos distritos donde se
habla quechua, se encuentran sumamente aislados y con niveles educativos y
sanitarios muy por debajo del promedio lambayecano. Resulta importante por
lo tanto que el Gobierno Regional haya optado por atender a esta poblacin.
La Ordenanza de San Juan Bautista y las Ordenanzas Regionales de Apurmac y
Ayacucho incluyen como sectores que merecen polticas especiales a los
desplazados por el conflicto armado. El Gobierno Regional de Ayacucho ha
incluido a las vctimas del conflicto.
Las Ordenanzas Regionales de Apurmac y Ayacucho se refieren, adems, a las
personas de la tercera edad
51
. En el caso de las mujeres, la Municipalidad de

46
Artculo 2, C.4.
47
Trmino empleado por la Ordenanza de Andahuaylas.
48
Artculo 12, b.
49
Artculo 3, literal b, en ambas Ordenanzas.
50
Como hemos indicado, la palabra indgenas no aparece en la Ordenanza de Sullana,
tomando en cuenta que el trmino no se emplea en el norte del pas. La Ordenanza de
Chanchamayo precisa adems de los indgenas a las poblaciones nativas y tnicas. Por el
momento, la mayora de autoridades todava denomina nativos a los indgenas amaznicos.
51
Artculo 10, literal a de la Ordenanza de Apurmac. Anexo de la Ordenanza de Ayacucho..

25
Huancayo establece una medida adicional, al disponer que el principio de
igualdad de gnero se ponga en prctica en todas las dependencias pblicas y
privadas de la provincia
52
.
3. Empleo de idiomas indgenas
Pese a que el quechua es el idioma mayoritario en diversas regiones del Per,
muchas personas que trabajan en la atencin al pblico lo desconocen o, lo que
es ms grave, an conociendo el quechua se rehsan a hablarlo cuando
atienden personas que no saben castellano.
Sin embargo, diversas Ordenanzas de la regin andina estn enfrentando el
problema. Este proceso se inici por accin del Gobierno Regional del Cusco,
que reconoci al idioma quechua como idioma oficial en la regin y ha
establecido que todo su personal debe manejar este idioma
53
. Igualmente, el
Gobierno Regional de Ayacucho ha reconocido como oficial el quechua y
tambin el ashninka, que se habla en algunos distritos de la provincia de San
Miguel
54
, donde se plantea adems que los funcionarios deben manejar estos
idiomas y que deben ser incorporados al Proyecto Educativo Regional.
El Gobierno Regional de Junn ha reconocido, adems del quechua, al kakinte,
el ashninka y el yanesha que se hablan en las provincias de Chanchamayo y
Satipo
55
. Resulta especialmente interesante que en los casos de Ayacucho y
Junn se ha decidido incorporar a los idiomas amaznicos, tradicionalmente
ignorados por las autoridades regionales (antes departamentales). En este
sentido, la Ordenanza cusquea parece que debera modificarse para incluir el
machiguenga, el piro o yine y otras lenguas amaznicas que se hablan en la
provincia de La Convencin.
Las Ordenanzas contra la discriminacin de Abancay y Huamanga se
encuentran en consonancia con las respectivas normas regionales y disponen
por ello que el manejo del quechua ser requisito para trabajar en la
municipalidad y que se promover su aprendizaje entre los empleados que lo
desconocen
56
.
La Ordenanza Regional de Apurmac dispone solamente que en todas las
dependencias del Gobierno Regional habr personas que manejen el quechua
57
.
Al mismo tiempo, debe sealarse que est vigente la Ordenanza 029-2007-CR-
Apurmac, por la cual, las dependencias pblicas (colegios, comisaras, centros
de esparcimiento, postas de salud, etc.) se debe emplear el quechua en el

52
Artculo 5.
53
Ordenanza 025-2007-CRIGRC-Cusco.
54
Ordenanza 010-2008-GRA/CR
55
Ordenanza 089-2008-GRJ/CR.
56
Artculo 3 de ambas Ordenanzas.
57
Artculo 11.

26
material impreso, la publicidad radial y televisiva, as como en sus avisos o
carteles.
La Ordenanza de Andahuaylas no establece la obligacin de contratar personas
que manejen el quechua, pero puede deducirse que va en el mismo sentido,
puesto que dispone que autoridades y funcionarios atendern a las personas,
dialogando en el idioma materno, el quechua o runasime, cuyo uso es
oficial
58
. A nuestro entender el trmino dialogar es expresado para profundizar
la nocin que debe evitarse un trato displicente
59
. Por eso, se hace hincapi en
la idea de atencin especial de respeto y cordialidad. Debe sealarse que
esta obligacin de trato amable en quechua no se circunscribe a la
municipalidad, sino que se extiende a todas las dems dependencias pblicas y
a las instituciones privadas que operan en la provincia, como bancos y ONG.
Nosotros consideramos que este artculo de la Ordenanza de Andahuaylas
debera servir como modelo para normas similares en la regin andina,
comenzando por las Ordenanzas de las provincias cusqueas de Canchis y
Urubamba que no han mencionado esta problemtica.
En el caso particular de Lambayeque, el quechua es un idioma minoritario, por
lo que no se ha dispuesto que sea un requisito para la contratacin del personal,
sino medidas generales a favor de la poblacin perteneciente a la cultura
quechua. Hubiera sido importante que se planteara la necesidad de contar con
intrpretes cuando fuera necesario.
Debe sealarse que la Ordenanza de Chanchamayo es la nica que hasta el
momento toma en cuenta a un idioma amaznico, al establecer el ashninka
como lengua de manejo obligatorio para todo nuevo funcionario a ser
contratado por la Municipalidad y que ser enseado a los trabajadores que
actualmente no lo sepan. Se plantea tambin que debe emplearse el ashninka
en anuncios que se coloquen dentro de la ciudad de La Merced
60
.
4. Respeto a la cultura andina o quechua
El respeto a la cultura andina ha sido especialmente contemplado por las
Ordenanzas Provinciales de Abancay
61
, Andahuaylas
62
y Urubamba
63
y por la
Ordenanza Regional de Lambayeque
64
.

58
Artculo 4.
59
Lamentablemente, en la regin andina existen personas que manejan el quechua para
dirigirse de manera imperativa o incluso despectiva a los campesinos. En quechua se puede
ser mucho ms hiriente, seala una doctora ayacuchana, especializada en salud pblica.
60
Artculo 3, d.
61
Artculo 3.
62
Artculo 3.
63
Artculo 2.
64
Artculo 3.

27
A nuestro entender, en las dos municipalidades de Apurmac se impuls este
tema con mucho nfasis, por cuanto en esta regin existe una mayor conciencia
en las autoridades respecto a la problemtica cultural, tanto por la accin de
algunas ONG como de algunos movimientos polticos, lo cual se ha
manifestado en el respeto por el idioma quechua
65
.
Resulta interesante que las Ordenanzas de Abancay y Lambayeque emplean el
trmino cultura quechua, mientras que las Ordenanzas de Andahuaylas y
Urubamba sealan que la Municipalidad Provincial y las Municipalidades
Distritales reconocen y resaltan la cultura andina en todas sus
manifestaciones. A nuestro entender, esta expresin cultura andina
constituye un trmino ms aceptado por la propia poblacin y tiene un carcter
ms amplio, dado que muchas personas pueden tener prcticas culturales
andinas aunque no hablen quechua
66
.
El aporte de la Ordenanza de Abancay es que se promueve a las personas que
pertenecen a la cultura quechua y no slo a sta como una entidad particular,
como lo hacen las mencionadas Ordenanzas
67
. En cambio, la Ordenanza de
Lambayeque se concentra en promover los derechos de las personas de cultura
quechua, en relacin a los habitantes de los distritos de Incahuasi y Caaris.
Para precisar mejor cul es la conducta deseable, las Ordenanzas Regionales de
Apurmac y Ayacucho han dispuesto que en ningn establecimiento pblico o
privado de toda la regin se someter a trato displicente, esperas injustificadas
o frases ofensivas a la poblacin campesina, de rasgos andinos o indgenas,
incluyendo los residentes de las ciudades
68
.
Tomando en cuenta que la pertenencia a la cultura andina o quechua ha sido un
factor frecuente de exclusin, las Ordenanzas promueven la participacin
efectiva de esta cultura en vida social, poltica, y cultural de las respectivas
provincias. Las Ordenanzas de Andahuaylas, Lambayeque y Urubamba,
adems, agregan la participacin en la vida econmica, que es muy importante
para precisar que los ciudadanos que pertenecen a dicha cultura no han de vivir
en una economa marginal o de subsistencia.

65
En Apurmac la Presidencia Regional y varias alcaldas provinciales y distritales son ejercidas
por el movimiento Llapanchik, que promueve el empleo del quechua y el reconocimiento de la
identidad cultural andina.
66
Podra sealarse que la poblacin aymara es tambin parte de la cultura andina. Sin embargo, todava
ninguna Ordenanza integral ha sido aprobada en las zonas donde predomina esta poblacin.
67
Creemos, sin embargo, que un error de la Ordenanza de Abancay es referirse a personas
quechuas, por cuanto el quechua es un idioma y no un grupo tnico.
68
Vase el artculo 8 de la Ordenanza de Apurmac y el anexo de la Ordenanza de Ayacucho,
que no menciona especficamente a la cultura andina o quechua.

28
VII. DISCRIMINACIN A LOS CONSUMIDORES

La proteccin a los consumidores es el elemento comn a casi todas
Ordenanzas contra la discriminacin. Slo cuatro Ordenanzas no lo
contemplan con claridad, la Ordenanza 365 de Huancayo y las normas de
Abancay, Andahuaylas y San Juan Bautista. En el caso de Huancayo, la
problemtica est especficamente regulada por la Ordenanza 368, artculo 48
k, referente a las licencias de funcionamiento. En los otros tres casos, las
Ordenanzas Regionales de Apurmac
69
y Ayacucho
70
disponen respectivamente
que en todo el mbito regional, las Municipalidades debern sancionar a
establecimientos que discriminen a los consumidores. De otro lado, podemos
deducir que la Ordenanza de Andahuaylas s aborda el tema, cuando prohibe la
discriminacin en centros de salud, centros educativos y centros laborales
71
.

Puede advertirse que algunas Ordenanzas tienen jurisdiccin sobre zonas de
mucha concentracin de turistas, como Urubamba, que comprende los distritos
de Machupicchu, Yucay y Ollantaytambo, el distrito limeo de Miraflores, la
ciudad de Arequipa y el valle del Colca, lo cual es comprensible porque
lamentablemente algunos operadores tursticos tienen todava la percepcin
que solamente las personas de rasgos europeos merecen una atencin
adecuada. Hasta ahora, la regin donde estos casos han sido ms frecuentes es
el Cusco, lo que ha motivado algunas intervenciones de INDECOPI, pero, pese
a que varios establecimientos han sido sancionados en aos anteriores, los
problemas continan. De igual forma, tambin se ha entablado accin penal
contra Peru Rail por prcticas discriminatorias hacia pasajeros de rasgos
andinos o mestizos. Frente a este penoso panorama, sera muy adecuado que la
Municipalidad del Cusco o el Gobierno Regional del Cusco establecieran
Ordenanzas de proteccin a los consumidores.

Otras Ordenanzas tienen vigencia en lugares donde existe una gran actividad
comercial, como Chiclayo, Huancayo, San Miguel, Callao o Jess Mara, lo cual
tambin implica evitar que se pueda pretender brindar una imagen de status
restringiendo el ingreso a las personas que no tienen apariencia solvente o
brindndoles un servicio inadecuado.

Sin embargo, hemos recibido informacin sobre prcticas discriminatorias en
muchos locales del Per, tambin ubicados en localidades no visitadas por
turistas ni de mucho movimiento econmico, por lo que sera importante que
todas las Municipalidades asumieran sancionar esta conducta como parte de su
funcin.

69
Artculo 16.
70
Artculo 7.
71
Artculo 1.

29
1. Acto sancionado

Las Ordenanzas de Arequipa, Jess Mara y Canchis emplean una frmula
general sealando que se sanciona la realizacin de actos discriminatorios.
Las Ordenanzas de Jess Nazareno
72
y Matahuasi
73
son an ms generales,
puesto que indica que sern sancionados los establecimientos que incumplan
la ley.

Sin embargo, la mayora de las Ordenanzas prefieren precisar cul es la
conducta sancionada. De esta manera, las Ordenanzas de Huamanga, Sullana,
Callao, Chanchamayo, Canchis, Urubamba y Miraflores (Lima) precisan que se
sanciona impedir el ingreso, la adquisicin de productos o prestacin de
servicios.

Las Ordenanzas de proteccin al consumidor no se limitan a sealar un
impedimento, sino posibles actos discriminatorios en la adquisicin de
productos o prestacin de servicios, siguiendo la frmula de la Ley 27049.
Consideramos que esta es una redaccin ms adecuada, porque la
discriminacin puede darse estableciendo tarifas diferenciadas o solamente
cobrando a algunas personas por motivos raciales, as como atendiendo de
manera displicente especialmente a determinados clientes, inclusive
forzndolos a no ocupar las mesas ms visibles
74
.

En cuanto a las normas regionales, la Ordenanza Regional de Ayacucho se
refiere a posibles prcticas discriminatorias en el ingreso o la atencin al
pblico
75
, mientras que la Ordenanza Regional de Apurmac solamente
sanciona el impedimento de ingreso a un establecimiento. De esta forma, pese
que en otros aspectos esta ltima Ordenanza es una norma avanzada, respecto
a las obligaciones de un establecimiento comercial posee una visin mas bien
restringida.

2. Autor del acto sancionado

Las Ordenanzas Regionales de Ayacucho y Apurmac sancionan solamente los
actos discriminatorios que son responsabilidad directa del propietario o
administrador de un establecimiento. De esta forma, la primera norma seala
que la sancin solamente se produce cuando dichas personas han ordenado los
actos de discriminacin
76
.

A nuestro entender, se trata de una redaccin que permite a dichas personas
argumentar que el acto discriminatorio no fue una orden suya, sino la conducta
aislada de un mozo o un vigilante. Resulta muy difcil probar que dicha orden

72
Artculo 5.
73
Artculo 4.
74
Todas estas son prcticas que algunos establecimientos en Lima y Cusco han llevado a cabo.
75
Artculo 7.
76
Artculo 7.

30
se produjo y de esta manera, el dao que se hubiera producido no sera
sancionado
77
. La Ordenanza de Apurmac es un poco ms amplia, puesto que
seala, como supuestos sancionables, que el propietario o administrador
auspicie dichos actos o los tolere
78
, lo cual implica tambin resulta difcil de
probar: es necesario hacer un seguimiento concreto y comprobar que dichos
individuos efectivamente conocan las prcticas discriminatorias que se
cometan.

Al respecto, las Ordenanzas de proteccin a los consumidores y las Ordenanzas
de Miraflores (Lima), Jess Mara, Huamanga, Picsi y Urubamba no establecen
mayor distincin respecto a la responsabilidad de un empleado o de un
propietario. Se sancionan los actos discriminatorios que se producen por parte
del personal de un determinado establecimiento, independientemente de quin
es el autor. En realidad, an en la eventualidad que no exista una poltica
discriminatoria en un establecimiento, persiste la obligacin del propietario o el
administrador de brindar un servicio idneo y esto implica la responsabilidad
de evitar contratar a personas que puedan tener actitudes discriminatorias.

La Ordenanza de Caman seala que ser sancionado el local si el conductor o
el personal comete actos discriminatorios
79
, mientras que las Ordenanzas de
Canchis
80
, Catacaos
81
y Sullana
82
sealan que ser sancionado el local donde el
personal cualquiera sea su jerarqua cometa cabo prcticas discriminatorias.
Creemos que las Ordenanzas Regionales de Apurmac y Ayacucho deberan
corregirse en este sentido.

3. Pronunciamiento del rgano competente

La Ordenanza de San Miguel seala que, para que se pueda aplicar la sancin
establecida, debe haber un pronunciamiento previo de la autoridad
competente
83
. En ese mismo sentido, las Municipalidades arequipeas de
Caylloma, Jos Luis Bustamante y Rivero, Islay, Yanahuara, Samuel Pastor y
Sabanda y la Municipalidad de Chiclayo incorporan la referencia al
pronunciamiento previo del rgano respectivo antes de que se aplique la
sancin a los locales infractores.

Esta redaccin podra generar la interpretacin que INDECOPI es el rgano que
debera comprobar que se produjo la discriminacin. Sin embargo, a nuestro
modo de ver, dado que la supervisin de los locales pblicos ya est a cargo de

77
Frente a diversas denuncias por discriminacin, el argumento de los propietarios de varios
locales limeos (Mam Batata, El Dragn, La Granja Azul) fue que los responsables eran
vigilantes o mozos nuevos y que ya no trabajaban all.
78
Artculo 16.
79
Artculo 4.
80
Artculo 4.
81
Artculo 5.
82
Artculo 5.
83
Artculo 2.

31
las Municipalidades en mltiples aspectos, es ms lgico interpretar esta
mencin al rgano competente respecto a una dependencia de la propia
Municipalidad, tomando en cuenta, adems, que en muchas de las localidades
que han emitido estas Ordenanzas no existen dependencias de INDECOPI.

Dichas instancias pueden variar de acuerdo a las distintas Ordenanzas: en
Chiclayo se menciona a la Gerencia de Urbanismo y el Servicio de
Administracin Tributaria; en Islay a la Gerencia de Rentas, la Gerencia de
Servcios y la Polica Municipal; en Jos Luis Bustamante y Rivero a la
Subgerencia de Seguridad Ciudadana y Proteccin al Consumidor y en
Sabanda al Area de Fiscalizacin de la Gerencia de Infraestructura y Desarrollo
Urbano. En el caso de Apurmac es claro el mandato que se otorga a las
autoridades municipales
84
.

4. Sanciones a los Infractores

La mayora de Ordenanzas disponen la revocatoria de la licencia de
funcionamiento o clausura definitiva, con la nica excepcin de las
Municipalidades de Jess Nazareno y Matahuasi, que slo plantean como
sancin una multa del 30% de la UIT.

Las Ordenanzas de San Miguel, Cerro Colorado. Socabaya y Miraflores
(Arequipa) establecen, junto con la revocatoria de la licencia, una multa que es
del 30% de la UIT, que en la Municipalidad Provincial de Arequipa se eleva a
una UIT.

En algunos casos, sin embargo, existen sanciones previas a la revocatoria de la
licencia. De esta manera, la Municipalidad de Caman ha establecido una
multa de 5% de la UIT y los Gobiernos Regionales de Apurmac y Ayacucho
han dispuesto 30 das de clausura como primera sancin.

Las Municipalidades de Sullana, Catacaos, Miraflores (Lima), Jess Mara, Picsi
y Canchis han dispuesto hasta dos sanciones previas a la prdida de licencia de
funcionamiento. Las Ordenanzas de Sullana, Catacaos y Canchis han
planteado una primera sancin de 7 a 30 das de clausura
85
. En caso de
reincidencia, la segunda sancin es de 30 a 180 das en Sullana y Catacaos
86
y de
30 a 120 en Canchis
87
.

En Miraflores y Picsi, la primera sancin es de clausura temporal por siete das
y multa de media UIT. En caso de reincidencia, la sancin ser de 30 das de
clausura temporal y multa de una UIT y en caso de una nueva reincidencia la

84
Por ejemplo, la Ordenanza Regional de Apurmac seala que la sancin a los locales que
discriminen a los consumidores corresponder a las reas administrativas de las
Municipalidades Provinciales y Distritales (Segunda Disposicin Complementaria y Final)
85
Artculo 5 de las Ordenanzas de Sullana y Catacaos y 4 de la Ordenanza de Canchis.
86
87
Artculo 4.

32
sancin es de 5 UIT y la clausura definitiva
88
. En el Callao, la primera sancin
es multa de una UIT, la siguiente es la clausura temporal, por tiempo no
precisado y la tercera sancin es la revocatoria de la licencia de funcionamiento
y la denuncia penal
89
.

En Jess Mara, las sanciones de clausura son similares, pero las multas han
sido previstas en soles, correspondiendo al monto actual de la UIT (1,700 soles
para la primera oportunidad, 3,500 para la segunda), siendo ms reducida
cuando se dispone la clausura definitiva (10,000, menos de tres UIT )
90
.

5. Presentacin de Declaracin Jurada

La Municipalidad de San Miguel (Lima) fue la primera que dispuso como
requisito para el otorgamiento de licencia de funcionamiento presentar una
Declaracin Jurada de no llevar a cabo acciones discriminatorias hacia el
pblico
91
.

Este requisito ha sido adoptado por las Ordenanzas de las Municipalidades de
Canchis, Cayma, Cerro Colorado, Mariano Melgar, Miraflores (Arequipa),
Caman, Meja, Caylloma, Chanchamayo, Matahuasi, Huamanga, Sullana y
Urubamba.

6. Carteles donde se seala que no se discrimina

La Ordenanza de la Municipalidad de Sullana fue la primera en agosto del 2008
en disponer que los establecimientos comerciales deben contar con un cartel
visible de 25 x 40 centmetros, que seale la prohibicin de la discriminacin en
dicho local. Las Ordenanzas de Canchis y Callao han tomado la misma
disposicin
92
, aunque en Callao han incrementado ligeramente las dimensiones
del cartel.

Las Municipalidades de Miraflores (Lima), Jess Mara y Picsi
93
han dispuesto
lo mismo, precisando que el rtulo se refiere tambin a la prohibicin de la
discriminacin en el distrito
94
.
En Sullana y Canchis no se ha establecido sancin para los infractores. En
Miraflores y Picsi existe una multa del 10% de una UIT y en Jess Mara de 350

88
Tercera Disposicin Final en ambas Ordenanzas.
89
Artculos 10 y 11.
90
Sin embargo, debe sealarse que para la opinin pblica, las multas expresadas en soles
tienen ms impacto que aquellas expresadas en UIT
91
Artculo 1.
92
93
Artculo 5.
94
En los ltimos meses, ha sido muy visible que diversos establecimientos importantes de
Miraflores han incorporado dichos avisos (supermercados Metro, Saga Falabella, Banco
Financiero, Caja Municipal de Piura, Scotiabank y el propio Larcomar). El cumplimiento de
esta norma en Sullana parece mucho menos evidente.

33
soles. En el Callao la sancin oscila entre 10% y 50% de la UIT, dependiendo de
la categora del establecimiento
95
.

7. Anuncios prohibidos

Las Ordenanzas de las Municipalidades de Miraflores (Lima), Jess Mara,
Chanchamayo, Callao y Picsi prohiben los anuncios con frases como "Se Reserva
el Derecho de Admisin" o "Excelente Presencia"
96
. En el caso de Chanchamayo, la
Ordenanza solamente menciona la primera frase, pero prohibe todo tipo de
avisos que vulneren la dignidad del ser humano.

En Miraflores y Picsi los avisos con frases discriminatorias acarrean una multa
de una UIT y en Jess Maria la sancin es la multa de 3,500 soles. En
Chanchamayo, la sancin es ms drstica, puesto que implica la revocatoria de
la licencia de funcionamiento.

De otro lado, solamente en Chanchamayo, se precisa que la prohibicin se
refiere a avisos que se encuentren en los locales. En las otras tres Ordenanzas
no existe esta precisin, por lo que es posible considerar que tambin se
incluyen aquellos que un establecimiento difunde por los peridicos o por
internet
97
.

Las Ordenanzas de Miraflores, Jess Mara y Picsi sealan que solamente
pueden establecerse causales objetivas, razonables, expresas y visibles,
ponindose como ejemplo que no pueden ingresar a un local las personas que
se encuentran bajo los efectos del alcohol o las drogas. Entendemos que otras
causales aceptables podran ser carteles que hagan referencia a la edad,
tratndose de espectculos para adultos
98
.

En cuanto a posibles carteles que establezcan requisitos de vestimenta,
consideramos que tendra que ser muy precisa la posible justificacin, tomando
en cuenta que la discriminacin por indumentaria es uno de los motivos que
ambas municipalidades enumeran como causales prohibidas de
discriminacin.

95
Segunda Disposicin Final.
96
La Ordenanza del Callao detalla expresiones usuales como: La empresa se reserva el derecho de
admisin. Nos reservamos el Derecho de Admisin. Se necesita Joven, Seor, Seora, Seorita con
Buena Presencia.
97
De esta forma, diversos establecimientos de estos distritos han sido informados que vulneran las
respectivas Ordenanzas cuando publican en los peridicos avisos incluyendo estos requisitos.
98
En Miraflores, el establecimiento Mam Batata ubicado en Larcomar coloc un aviso que
estableca 23 aos como edad mnima para el ingreso, lo cual no tendra mayor razonabilidad.
Dicho sea de paso, solamente se exiga que mostraran su DNI las personas de rasgos andinos o
mestizos, porque se trataba, en la prctica de un mecanismo para restringir el ingreso.

34
VIII. DISCRIMINACIN A LOS INDOCUMENTADOS

Todas las Ordenanzas Integrales, con excepcin de las promulgadas por las
Municipalidades de Miraflores (Lima) y Jess Mara, han buscado frenar la
discriminacin a las personas indocumentadas, que normalmente son los ms
pobres. La indocumentacin afecta a las mujeres de zonas rurales y tiene un
carcter hereditario, porque los hijos de los indocumentados no tienen tampoco
documentos de identidad.

Frente a esta problemtica, las Ordenanzas Integrales han dispuesto que en
ningn establecimiento pblico o privado se exigir el DNI para condicionar el
ingreso de una persona
99
. Se especifica que el DNI se usa solamente para
comprobar la identidad de una persona.

La primera de estas Ordenanzas, la de Abancay, logr en pocas semanas que el
propio Gobierno Regional de Apurmac dejara de exigir el DNI a las personas
que ingresaban a sus instalaciones y tambin dejara de retenrselo. Finalmente,
tambin el Gobierno Regional incluy en su Ordenanza una disposicin
similar
100
.

A nuestro entender resulta totalmente discriminatorio que en muchas
instituciones pblicas, adems, se prive a las personas de su DNI para
permitirles el ingreso. Esta es una prctica que inclusive mantienen entidades
como el Congreso de la Repblica y el propio INDECOPI.

En el caso de la Ordenanza Regional de Lambayeque, se ha preferido plantear
de manera positiva el libre ingreso a las entidades pblicas, teniendo como
lmites solamente el horario de atencin y la seguridad del local. Debe, por lo
tanto deducirse que no puede existir impedimento por el carecer de DNI, dado
que esto para nada puede afectar la seguridad de un establecimiento.

IX. CONDUCTA DISCRIMINATORIA DE FUNCIONARIOS

1. Sector pblico
Las Ordenanzas Integrales procuran especialmente evitar los actos
discriminatorios por parte de su propio personal. De esta forma, prohiben el
uso de expresiones discriminatorias por parte de los empleados municipales y
sealan que, quienes incurran en ello sern sancionados
administrativamente
101
. Las Ordenanzas Provinciales sealan que esta
prohibicin tambin alcanza a los funcionarios de las Municipalidades

99
La Municipalidad de Huancayo restringe la aplicacin de este tema a las instituciones
pblicas (artculo 2).
100
Artculo 6.
101
La Ordenanza Regional de Lambayeque prohibe las expresiones discriminatorias, pero no llega a
establecer una sancin para los infractores.

35
Distritales existentes en la provincia. Slo la Ordenanza de Huancayo se limita
al personal de la Municipalidad Provincial
102
.
Las Ordenanzas Regionales de Apurmac
103
y Ayacucho
104
precisan que
tambin estn prohibidas las bromas discriminatorias, porque muchas veces
son empleadas para ofender a las personas mediante estereotipos negativos.
En las Ordenanzas Integrales se seala tambin que se denunciar ante el
Ministerio Pblico a los funcionarios que incurran en discriminacin para que
se les aplique el artculo 323 del Cdigo Penal, que considera un agravante
cuando la discriminacin es cometida por un funcionario pblico. Solamente
la Ordenanza de Urubamba se limita a sealar medidas administrativas
105
.
Solamente las Ordenanzas de Miraflores (Lima) y Jess Mara no contemplan
estas prohibiciones o denuncias a los funcionarios. Resulta interesante que los
funcionarios de las municipalidades limeas dudan seriamente que se puedan
producir actos discriminatorios hacia los vecinos. Sin embargo, nosotros
creemos que s es posible que estos hechos ocurran y, sera oportuno, de todas
maneras, considerar que se trata de actos prohibidos. Eso s, en ambas
Ordenanzas se plantea que el personal municipal recibir charlas sobre la
discriminacin.

2. Sector privado

Al incidir en la proteccin de los consumidores, la mayor parte de las
Ordenanzas buscan la intervencin de las Municipalidades en las relaciones
entre los particulares, en el mbito de la venta de bienes o prestacin de
servicios y no tanto en lo que corresponde al comportamiento de los empleados.
Sin embargo, varias Ordenanzas Integrales han dispuesto que las denuncias no
se restringirn a los funcionarios pblicos: las Ordenanzas de Andahuaylas,
Jess Nazareno, Matahuasi, Canchis y Jess Mara y la Ordenanza Regional de
Apurmac disponen que sern denunciados tambin los funcionarios de
entidades privadas involucrados en prcticas discriminatorias.
La Ordenanzas de Huancayo y Canchis disponen que ser denunciado
cualquier ciudadano que ordene o cometa estos actos. La Ordenanza de
Canchis tiene la redaccin ms clara, al precisar que las denuncias se realizarn
cuando la discriminacin se produzca tanto en relaciones funcionales como
interpersonales.
Debe sealarse que en estos casos no habr sancin administrativa para los
responsables del sector privado, sino que sern denunciados penalmente. El

102
Artculo 4.
103
Artculo 15.
104
Artculo 6.
105
Artculos 6 y 7.

36
problema es que, como sabemos, la va judicial es muy lenta y costosa, por lo
que podran plantearse tambin, en algunos casos especficos, sanciones
administrativas.
Resulta interesante que la Ordenanza de Andahuaylas ha precisado que la
prohibicin de cometer actos discriminatorios incluye al sector pblico y el
sector privado, sealando de manera precisa a los medios de comunicacin
106
.
De esta manera, tericamente se puede incidir respecto a la publicidad que se
encuentra cargada de estereotipos donde se asocia xito, belleza y felicidad
familiar a los rasgos blancos, as como al lenguaje discriminatorio que emplean
algunos conductores de radio.
X. MECANISMOS DE DENUNCIA VECINAL

En la mayora de Ordenanzas se especifica a una o varias instancias
municipales como responsables por el cumplimiento de la norma
107
.
Normalmente se trata de la Gerencia de Desarrollo Social, la Gerencia de
Fiscalizacin y la Polica Municipal.

Hasta el momento, slo las Ordenanzas de las Municipalidades Provinciales de
Arequipa y El Callao y las Municipalidades de Miraflores (Lima), Jess Mara y
Picsi establecen procedimientos para la intervencin de los ciudadanos
108
.

En Picsi se seala que los vecinos pueden acudir a la Oficina de Trmite
Documentario que habr un equipo especfico que atienda las denuncias
109
. En
Jess Mara, los ciudadanos deben dirigirse a la Sub Gerencia de Bienestar
Social de la Municipalidad para canalizar sus denuncias
110
.

La Municipalidad Provincial de Arequipa describe el procedimiento a seguir en
caso que un ciudadano desee denunciar a un establecimiento, sealando que su
identidad quedar protegida para evitar posibles represalias. Si la denuncia
carece de asidero real se aplicar al denunciante la sancin prevista
111
.

En Miraflores se canaliza la denuncia directa de los ciudadanos a travs de la
Defensora del Vecino, que cuenta con una direccin de correo electrnico

106
Artculo 1.
107
En las Ordenanzas de Abancay, Andahuaylas, Huamanga, Canchis, Sullana y Urubamba no aparece
con claridad cul ser esta instancia. En los tres primeros casos, diversas instancias de la Municipalidad
estn ejerciendo dicha funcin. En Abancay se est preparando un texto complementario donde se
detallan responsabilidades y sanciones.
108
La Ordenanza de Matahuasi seala que se implementar un procedimiento de denuncia para
quienes infrinjan la Ley de Atencin Preferente.
109
Artculo 8.
110
Artculo 8.
111
Artculo 12. Debe precisarse que el procedimiento descrito se refiere a todas las infracciones
posibles y no solamente a los casos de discriminacin.

37
especfica y que se compromete a realizar las investigaciones
correspondientes
112
.

Esta labor de la Defensora del Vecino no impide que la Subgerencia de
Fiscalizacin y Control realice las acciones pertinentes. A nuestro modo de ver,
esta iniciativa de la Municipalidad de Miraflores debera ser incorporada para
los dems distritos.

En el Callao, adems de encargarse la recepcin de denuncias a las Gerencias de
Seguridad Ciudadana, Desarrollo Econmico y Recepcin Documental, se
precisa tambin que las denuncias pueden realizarse por va telefnica o por
correo electrnico
113
. Finalmente, se especifica que es funcin de la
Municipalidad asistir legal y gratuitamente a las personas afectadas por la
discriminacin que no tengan recursos econmicos
114
.

XI. CAPACITACIN SOBRE LA DISCRIMINACIN

Varias Ordenanzas han dispuesto la realizacin de programas de capacitacin
sobre temas de no discriminacin para el personal de la institucin, entre ellas
Callao, Miraflores (Lima) y Picsi. La Municipalidad de San Juan Bautista y el
Gobierno Regional de Ayacucho han sealado que, adems, se incorporarn
temas de derechos humanos. En el caso del Gobierno Regional de Apurmac,
las capacitaciones debern tocar ambos temas, pero sern extensivas al personal
de las Municipalidades Provinciales y Distritales
115
.

Las Municipalidades de Huancayo y Jess Mara han dispuesto que estas
capacitaciones se extendern a la comunidad. En el caso de Jess Mara se
enfatiza como pblico destinatario los comerciantes del distrito
116
y en el caso
de Huancayo, tambin vincularn la problemtica de discriminacin a los
derechos humanos
117
.

La Ordenanza de Matahuasi solamente se refiere a la capacitacion del personal
para brindar un trato adecuado a las personas comprendidas por la Ley de
Atencin Preferente, as como a nios y nias
118
.

Cabe sealar que estas capacitaciones pueden ser muy limitadas frente a la
accin de los medios de comunicacin, que muchas veces mantienen y
refuerzan estereotipos discriminatorios por motivos raciales, sexuales o de
lugar de residencia. Al respecto, solamente la Municipalidad de Andahuaylas
ha precisado que la prohibicin de cometer actos discriminatorios incluye a los

112
Artculo 8.
113
Artculo 14.
114
Artculo 12, c.
115
Artculo 18.
116
Artculo 7.
117
Artculo 5.
118
Artculo 2, C3.

38
medios de comunicacin. En las dems Ordenanzas Integrales podra
entenderse que estos se encuentran incluidos dentro de la prohibicin de
discriminar, debido a la referencia a todos los aspectos o todos los mbitos.

XII. LAS ORDENANZAS REGIONALES

En agosto del 2008, algunos meses despus que la Municipalidad de Abancay
promulg la Ordenanza Integral contra la discriminacin, el Gobierno Regional
de Apurmac decidi ser el primero en enfrentar esta problemtica a travs de
la Ordenanza 017-2008-GR/APURMAC, elaborada de manera sumamente
minuciosa, tomando en cuenta que a los Gobiernos Regionales corresponde
regular una serie de problemticas que van ms all del mbito municipal. En
enero del 2009, el Gobierno Regional de Lambayeque emiti una Ordenanza
que tiene una redaccin ms declarativa y en mayo de ese ao, el Gobierno
Regional de Ayacucho emiti la Ordenanza 010-2009-GRA/CR que recoge
muchos aportes de la Ordenanza de Apurmac.

A continuacin precisaremos los aportes de las Ordenanzas de Apurmac y
Ayacucho, sealando en primer lugar que ambas normas indican que, cuando
existan dudas sobre su aplicacin, prevalecer la norma ms favorable para la
proteccin de la vctima de discriminacin
119
.

1. Regulacin en materia laboral

Las Ordenanzas de Apurmac y Ayacucho
120
prohiben restringir la oferta de
empleo o limitar el acceso, el ascenso o la permanencia en un puesto de trabajo
por algn criterio discriminatorio. De manera taxativa se prohibe las exigencias
de pruebas de embarazo o VIH
121
, as como el establecer como impedimento
para acceder a un puesto laboral ser padre o madre, una situacin muy
frecuente en algunos lugares del pas
122
.

Se dispone tambin la prohibicin de incluir como requisito para la contratacin
la presentacin de una fotografa reciente o buena presencia, lo cual a nuestro
criterio debera tomarse desde el Ministerio de Trabajo a nivel de una norma
nacional, dado que estos dos requisitos tienen una frecuente carga
discriminatoria
123
.

Con la finalidad de ser ms precisos, la Ordenanza de Apurmac seala tambin
que estn prohibidas las diferencias discriminatorias en remuneracin, viticos,
comisiones, capacitaciones, prestaciones sociales y en las dems condiciones

119
Artculo 2 de la Ordenanza 017 y anexo de la Ordenanza 010 de Ayacucho.
120
Artculo 9,1 de la Ordenanza 017 de Apurmac y artculo 5,1 de la Ordenanza 010 de
Ayacucho.
121
Artculo 9,1,d de la Ordenanza de Apurmac y artculo 5,1,b de la Ordenanza de Ayacucho
122
Artculo 9,1,e de la Ordenanza de Apurmac y artculo 5,1,a de la Ordenanza de Ayacucho.
123
Artculo 9,1,f de la Ordenanza de Apurmac y artculo 5,1,c de la Ordenanza de Ayacucho.

39
laborales para trabajos iguales sobre la base de una causal discriminatoria
124
.
De esta manera, la Ordenanza llega a ser ms precisa que el propio Decreto 019-
2006-TR donde, en lneas generales, se seala que la discriminacin en materia
laboral es una falta grave.

2. Discriminacin en los centros educativos

Ambas Ordenanzas sealan que no se puede negar el ingreso, expulsar o
aplicar sanciones disciplinarias o presiones a los estudiantes por razones
discriminatorias y se incluye, entre stas, apariencia fsica, vestimenta, que
afecta a los ms pobres que no pueden adquirir uniforme, creencias polticas o
filosficas, orientacin sexual o identidad de gnero
125
. Tampoco puede
discriminarse a una estudiante por estar embarazada, como ya seala el Cdigo
del Nio y del Adolescente. La Ordenanza de Apurmac precisa que tampoco
puede haber discriminacin tomando como base la filiacin o el estado civil de
sus progenitores
126
.

La Ordenanza de Apurmac plantea que no se debe impedir el derecho a la
educacin sobre la cultura indgena y en quechua, a las personas campesinas
pertenecientes a los pueblos quechuas
127
. A nuestro modo de ver, debi
expresarse este derecho con una formulacin ms positiva, en el sentido que la
educacin en Apurmac deber transmitir contenidos de la cultura andina.
Igualmente, creemos que no debera plantearse solamente un derecho de la
poblacin campesina. Nos parece tambin que resulta compleja la afirmacin
de pueblos quechuas, porque el concepto de pueblo implica determinadas
caractersticas que no existen en la regin.

La Ordenanza de Apurmac es adems la primera norma en el Per que busca
tambin enfrentar la discriminacin religiosa en el mbito educativo,
estableciendo que queda prohibido obligar a los miembros de la comunidad
educativa a asistir a actividades o clases religiosas en todos los niveles
educativos
128
. Este artculo evidentemente se refiere a la presencia de la
religin catlica en muchos centros educativos como obligatoria.

A nuestro modo de ver, se debera impedir esta prctica y permitirse a los
estudiantes y docentes que lo deseen dejar de participar en ceremonias
religiosas. El curso de religin podra mantenerse promoviendo que se
enseara de acuerdo a las religiones existentes en la clase. En todo caso, debera
evitarse en todo momento el empleo de afirmaciones que puedan herir las
susceptibilidades religiosas de algunos alumnos.

124
Artculo 9, 1 b.
125
Artculo 9, 2 c de la Ordenanza de Apurmac y artculo 5, 2 c de la Ordenanza de Ayacucho.
126
Artculo 9, 2 b.
127
Artculo 9, 2 e.
128
Artculo 9, 2 f.

40
Las dos Ordenanzas establecen la prohibicin de transmitir informacin en el
mbito educativo que puedan propiciar actitudes discriminatorias o considerar
como inferiores o inferiores a determinados grupos sociales
129
. Debe sealarse
que en muchos centros educativos se minimizan los aportes de las culturas
indgenas o de los afroperuanos. Igualmente, otro peligro sera idealizar a la
cultura indgena y mostrarla como superior a las dems.

Es posible que en este aspecto, se produzca un cambio positivo a nivel nacional:
a comienzos del ao 2009, el Ministerio de Educacin autoriz dentro del
sistema de tutoras la incorporacin de una serie de sesiones sobre la
problemtica del racismo que fueron elaboradas por la Coordinadora Nacional
de Derechos Humanos. Se espera que este esfuerzo permita que a nivel
nacional se pueda corregir determinadas prcticas en los docentes y stos sepan
cmo intervenir frente a situaciones de discriminacin.

3. Discriminacin en la salud

Resulta fundamental que se haya abordado esta problemtica, porque a
diferencia de quien acude a una discoteca o una tienda, en este caso muchas
personas se encuentran obligadas a acudir a las instalaciones mdicas para
curarse o tratarse y en los departamentos andinos muchas veces sufren diversas
formas de maltrato por parte de mdicos y enfermeras.

Las dos Ordenanzas Regionales prohiben que se impida el acceso al Seguro
Integral de Salud o a otros seguros por razones discriminatorias
130
. La
Ordenanza Regional de Apurmac va ms all al sealar que est prohibido
negar o condicionar la atencin mdica por motivos discriminatorios
131
.

Ambas Ordenanzas contienen un artculo que, de ser aplicado, podra cambiar
el destino de muchas personas al prohibir que se impida la atencin a
indigentes
132
. Lamentablemente esta ha sido la prctica que hasta ahora genera
que muchas personas pobres fallezcan, a veces en la puerta de los hospitales.
A ello ayuda, claro, el escaso financiamiento que reciben los centros de salud y
el hecho que toda atencin mdica se cobra, salvo la que existe en el Seguro
Integral de Salud.

Debe sealarse que pertenecer a este seguro puede generar tambin un trato
discriminatorio, porque los establecimientos de salud sienten que el paciente no
va a aportar al local econmicamente.

La Ordenanza de Apurmac prohibe tambin que se restrinja la participacin de
las personas por razones discriminatorias en las decisiones sobre propio su

129
Artculo 9, 2 d de la Ordenanza de Apurmac y artculo 5, 2 d de la Ordenanza de Ayacucho.
130
Artculo 9, 3 b de la Ordenanza de Apurmac y artculo 5, 3 a de la Ordenanza de Ayacucho.
131
Artculo 9, 3 a.
132
Artculo 9, 3 e de la Ordenanza de Apurmac y artculo 5, 3 b de la Ordenanza de Ayacucho.

41
tratamiento
133
. Se hace una especial referencia a no limitar informacin o
servicios sobre derechos reproductivos
134
. En general, a los pobres o a los
campesinos no se les permite una participacin adecuada en las decisiones que
conciernen a su propia salud porque se les menosprecia.

En relacin al idioma, la Ordenanza de Apurmac seala que est prohibido no
proveer traductores para las personas que hablan el quechua como idioma
materno
135
, mientras que la Ordenanza de Ayacucho es ms directa al estipular
que est prohibido no atender en quechua a quienes tienen este idioma como
lengua materna
136
. Nosotros consideramos que, en ambos casos, hubiera sido
ms adecuada una redaccin de carcter positivo, estableciendo la obligacin de
los centros de salud de garantizar la atencin en quechua a las personas,
aunque esto podra deducirse del artculo 11 de la Ordenanza de Apurmac.
Esta misma Ordenanza se refiere tambin a la atencin en los servicios de salud
de personas con discapacidad, refirindose probablemente a quienes necesitan
emplear el lenguaje de seas
137
.

Desde el punto de vista cultural, para las mujeres campesinas resulta muy
importante la obligacin de contar con salas de parto adecuadas para el parto
vertical
138
, entre otras necesidades culturales. Tambin debera plantearse la
existencia de casas de acogida, para que los familiares directos de la gestante
puedan acompaarla y el parto en un centro de salud no constituya una ruptura
con el entorno cotidiano. En este caso, creemos que tambin la norma debi ser
redactada de manera positiva disponiendo la obligacin de adecuar los
servicios de salud a las caractersticas culturales.

En relacin a la salud mental, ambas Ordenanza la incluyen como parte del
derecho a la salud, sealando que el Gobierno Regional se compromete a
garantizar el acceso a sta
139
.

Finalmente, la Ordenanza de Apurmac hace referencia a la prohibicin de
obligar a una persona a corregir su orientacin sexual mediante tratamientos
mdicos o psicolgicos
140
.

4. Personas con discapacidad

En relacin a esta problemtica ambas Ordenanzas plantean el cumplimiento de
la Ley General de Persona con Discapacidad
141
, por lo cual se dispone que toda
infraestructura que se construy despus de la promulgacin de la citada

133
Artculo 9, 3 a.
134
Artculo 9,3 c.
135
Artculo 5, 3 f.
136
Artculo 9, 3 c.
137
Artculo 9,3,f.
138
Artculo 9, 3 g de la Ordenanza de Apurmac y artculo 5, 3 d de la Ordenanza de Ayacucho.
139
Artculo 12 de la Ordenanza de Apurmac y Anexo de la Ordenanza de Ayacucho.
140
Artculo 5, 3 d.
141
Artculo 10 d de la Ordenanza de Apurmac y Anexo de la Ordenanza de Ayacucho.

42
norma deber estar dotada de acceso, ambientes o corredores adecuados para
personas con discapacidad. Segn lo que hemos podido apreciar, esta norma
todava dista mucho de su cumplimiento, tanto en estas dos regiones como en
el resto del Per.

En ambos casos, se dispone coordinar con la Direccin Regional de Transportes
y Comunicaciones, la Direccin Regional de Vivienda, Construccin y
Saneamiento, y las Municipalidades, para la adecuacin progresiva del diseo
de las ciudades, especialmente en lo que se refiere a pistas y veredas,
planteando la existencia de rampas y la adecuacin del tamao de las veredas
para su uso por personas con discapacidad
142
.

A nuestro modo de ver, el cumplimiento de estos artculos implicar diversos
gastos por parte de las Municipalidades de ambos departamentos, cuyas
ciudades fueron originalmente trazadas sin ninguna consideracin hacia las
personas con discapacidad. En el caso de Abancay, las veredas son estrechas y
muy elevadas, lo cual hace muy difcil que inclusive una persona anciana o con
una discapacidad menor pueda movilizarse. En Huamanga, recientemente se
han ensanchado muchas veredas del centro histrico, se han construido rampas
y se han establecido varias calles peatonales. Sin embargo, en muchas otras
partes de la ciudad los problemas de locomocin son similares a los existentes
en Abancay.

Entre los sectores que padecen algunas formas especficas de discapacidad,
ambas Ordenanzas establecen que se deber atender a quienes requieran
formas de comunicacin alternativas debido a una discapacidad auditiva o
visual
143
.

Finalmente, la Ordenanza de Ayacucho hace especial referencia a las personas
con discapacidad mental, sealando que tambin se les debe aplicar la ley de
atencin preferente y dar informacin adecuada sobre su diagnstico, lo cual
hasta ahora muy pocas veces se cumple
144
.

Se trata, por lo tanto, de comenzar a incluir a los discapacitados y sus derechos
en algunas regiones del pas donde las autoridades se han comportado como si
no existieran.

5. Violencia poltica

Tanto Ayacucho como Apurmac fueron regiones muy afectadas por la
violencia existente en los aos ochenta, que est directamente ligada al
menosprecio por la vida de los campesinos. De hecho, en muchos casos, las
fuerzas de seguridad se comportaron como si los campesinos fueran seres

142
Artculo 10, e de la Ordenanza de Apurmac y Anexo de la Ordenanza de Ayacucho.
143
Artculo 9, 4 d de la Ordenanza de Apurmac y artrculo 5, 4 d de la Ordenanza de Ayacucho
144
Artculo 5, 3 e.

43
prescindibles, matando a decenas de ellos, asumiendo, adems, que nunca
seran procesados por dichos crmenes.

Debido a ello, ambas Ordenanzas plantean que las conclusiones y
recomendaciones de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin sean materias
obligatorias de enseanza en todos los niveles educativos
145
. Igualmente,
ambos gobiernos regionales se comprometen a implementar dichas
recomendaciones y a aplicar en la regin el Plan Integral de Reparaciones
146
.
Resulta difcil de creer, pero todava ambos gobiernos han considerado
necesario promover la insercin en la sociedad de las vctimas de la violencia.

6. Medio ambiente

Por el momento, la Ordenanza contra la Discriminacin de Ayacucho es la
nica norma que enfrenta la problemtica del medio ambiente, planteando
especialmente la situacin de las comunidades campesinas e indgenas
afectadas por la minera. Debe sealarse que en los ltimos aos, en diversas
provincias de Ayacucho se han producido fuertes conflictos con diversas
empresas mineras
147
.

XIII. DIFUSIN Y CUMPLIMIENTO

En cuanto a la difusin y el cumplimiento de las Ordenanzas, consideramos que
durante estos aos, los dos factores fundamentales han sido la intervencin de
la sociedad civil y el rol de funcionarios comprometidos. Es marcado el
contraste entre la escasa difusin de las veinte Ordenanzas promovidas por la
Defensora del Pueblo en Arequipa y Junn
148
, con el caso de las Ordenanzas de
Abancay y Huamanga, que fueron ampliamente difundidas por las oficinas de
APRODEH.

En el caso de Miraflores, la Municipalidad difundi la Ordenanza en las
publicaciones municipales y para asegurar su cumplimiento cuenta con
inspectores y agentes especializados, como la Defensora del Vecino
149
, que han
tenido permanente actividad al respecto. A nuestro modo de ver, el mayor
cumplimiento de las normas municipales en los distritos residenciales limeos
se hizo evidente con el cumplimiento de la Ordenanza: en Sullana se dispuso
tambin colocar carteles contra la discriminacin, pero no se ha cumplido.

145
Tercera Disposicin Complementaria y Final de la Ordenanza de Apurmac y Anexo de la Ordenanza
de Ayacucho.
146
Artculo 13 de la Ordenanza de Apurmac y Anexo de la Ordenanza de Ayacucho.
147
Anexo de la Ordenanza de Ayacucho.
148
Ni las Municipalidades ni la Defensora del Pueblo asumieron la difusin de estas normas. En cuanto a
la sociedad civil, en ambas regiones haba un serio desconocimiento al respecto y tambin bastante
escepticismo.
149
El escndalo producido por la detencin y tortura de cuatro jvenes de San J uan de Lurigancho en las
inmediaciones de Larcomar afect sustancialmente la imagen del Municipio miraflorino, impulsando que
se tomaran las medidas para enfrentar las prcticas discriminatorias.
A nivel de las propias instancias estatales, debe ser destacado el caso de las
Municipalidades de Abancay y Andahuaylas, as como de Huamanga, San Juan
Bautista y Jess Nazareno, las que se han mostrado muy comprometidas para
lograr enfrentar problemas concretos como la discriminacin lingstica y los
derechos de las personas indocumentadas.

XIV. PERSPECTIVAS

Una perspectiva de carcter geogrfico muestra que Arequipa es la regin con
ms Ordenanzas de proteccin a los consumidores, seguida por Junn. En
ambas regiones se trata tanto de Ordenanzas Provinciales como Distritales, pero
el problema principal es que la difusin de dichas normas ha sido bastante
escasa.

Las Ordenanzas Integrales se concentran en Apurmac, Ayacucho y Junn,
regiones mayoritariamente andinas. En estos lugares, especialmente en
Ayacucho, se suele vincular la discriminacin al proceso de violencia poltica.
Llama la atencin que no exista hasta ahora ninguna norma similar en regiones
como Huancavelica o Puno, pese al fuerte racismo que sufren los campesinos.
De igual forma, debe sealarse que la nica Ordenanza aprobada en la selva fue
promovida por la Mesa contra el Racismo de Junn. Todava no se aprecia que
se trate de un problema que interese a las autoridades locales o regionales.

Una perspectiva temporal muestra cmo el proceso de aprobacin de
Ordenanzas de proteccin al consumidor estuvo concentrado en el primer
semestre del ao 2008. En cuanto a las Ordenanzas Integrales, la primera fue
aprobada en febrero y las siguientes a partir de mayo. En agosto se aprobaron
cuatro de las Ordenanzas ms importantes (Apurmac, Sullana, Miraflores y
Jess Nazareno). Podemos sealar que con el paso de los meses, todas las
Ordenanzas que se fueron aprobando tenan un carcter integral.

A nuestro modo de ver, es muy importante contar con regulacin municipal
frente a la discriminacin, porque una intervencin administrativa es mucho
ms rpida que una intervencin penal y no necesariamente implica sanciones
hacia los infractores, logrando generar cambios de conducta sin mayores costos
sociales.

Sin embargo, determinadas conductas, debido a su gravedad y a su carcter
doloso s deberan ser sancionadas penalmente. El 12 de junio del 2009 se ley
la primera sentencia condenatoria por discriminacin en un proceso impulsado
por la Defensora del Pueblo contra cuatro profesores de Los Olivos y
probablemente sta tenga un efecto importante para que dentro de la
administracin de justicia se asuma con ms seriedad esta problemtica y
existan mayores denuncias por parte de la poblacin.

44

CONCLUSIONES

Las primeras Ordenanzas contra la discriminacin aprobadas en los ltimos
aos pueden tener diversas imperfecciones, pero creemos que representan un
avance fundamental para la construccin de una sociedad ms justa y ms
humana. De haber comenzado enfrentando la discriminacin desde el punto
de vista de los consumidores, han ido avanzando para lograr polticas efectivas
de igualdad real.

Se trata de un proceso incipiente, en el cual diversas municipalidades vienen
comprometindose para enfrentar un problema que hasta hace poco era
sistemticamente negado. Es un proceso donde el aporte de la sociedad civil y
la Defensora del Pueblo han sido fundamentales para incidir en alcaldes,
regidores y asesores.

El papel de los impulsores de las Ordenanzas ajpra es lograr su efectiva
aplicacin en las distintas jurisdicciones. Se trata de una tarea en la que
probablemente los retos sean permanentes.

Aunque todava no existen polticas pblicas nacionales para enfrentar el
racismo y la discriminacin, los pasos que se impulsaron desde el 2008 se han
revelado como cruciales hacia el futuro.

Las actividades de sensibilizacin sobre la discriminacin que impulsamos
desde diversas organizaciones actualmente tienen como uno de sus principales
componentes la difusin de normas locales y nacionales. De esta forma, se
viene logrando con ms facilidad cambios efectivos para reducir la
discriminacin en nuestra sociedad. Probablemente, dentro de pocos aos, la
lucha contra la discriminacin ser considerada parte fundamental de toda
gestin municipal.

45
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ANEXOS
CUADRO COMPARATIVO DE LAS ORDENANZAS CONTRA LA DISCRIMINACIN

Ordenanzas Rango Definicin Ampliacin de
causales
150

Atencin
preferente
Proteccin a
consumidores
Multa Revoca-toria
de licencia
Sanciones
Preventivas
Declaracin
Jurada
Sanciones a
funcionarios
municipales
APURMAC
Apurmac Regional S S S S S S
Abancay Provincial S S S S
Andahuaylas Provincial S
151
S
AREQUIPA
Arequipa Provincial S S S S
Caman Provincial S S S S S S
Caylloma Provincial S S S
Cayma Distrital S S S
Cerro Colorado Distrital S S S S
Islay Provincial S S
Jacobo Hunter Distrital S S
Jos Luis Bustamante y
Rivero
Distrital S S
Mariano Melgar Distrital S S S
Meja Distrital S S S
Miraflores Distrital S S S S
Sabanda Distrital S S
Samuel Pastor Distrital S S
Socabaya Distrital S S S
Yanahuara Distrital S S
AYACUCHO
Ayacucho Regional S S S S S S S

150
Se refiere a orientacin sexual, condicin social y econmica, lugar de origen y residencia, condicin de salud, edad y actividad.
151
No incluye la orientacin sexual

causales
150

Atencin
preferente
Proteccin a
consumidores
Multa Revoca-toria
de licencia
Sanciones
Preventivas
Declaracin
Jurada
Sanciones a
funcionarios
municipales
Huamanga Provincial S S S S S S S
Jess Nazareno Distrital S S S S S S S
San Juan Bautista Distrital S S S
CALLAO
Callao Provincial S S S S S S S S
CUSCO
Canchis Provincial S S S S S S S
Urubamba Provincial S
152
S S S S S
JUNIN
Acobamba Distrital S S
Chanchamayo Provincial S S S S S
Concepcin Provincial S S S
Huancayo 365 Provincial S S
153
S S
Huancayo 368 Provincial S S
154
S S
Jauja Provincial S S
Matahuasi Distrital S S S S S S S
Tarma Provincial S S
LAMBAYEQUE
Lambayeque Regional
Chiclayo Provincial S S
Picsi Distrital S S S S S S S
Saa Distrital S S S S
LIMA
Jess Mara Distrital S S S S S S S
Magdalena Distrital S S

152
No incluye orientacin sexual.
153
No incluye actividad
154
No incluye preferencia poltica, pero s lugar de origen.

causales
150

Atencin
preferente
Proteccin a
consumidores
Multa Revoca-toria
de licencia
Sanciones
Preventivas
Declaracin
Jurada
Sanciones a
funcionarios
municipales
Miraflores Distrital S S S S S S S
San Miguel Distrital S S S S
PIURA
Sullana Provincial S S S S S S S S
Catacaos Distrital S S S S S S S S S
TACNA
Alto de la Alianza Distrital S S

PROCESO DE APROBACIN DE LAS ORDENANZAS MUNICIPALES Y REGIONALES

Arequipa Apurmac Ayacucho Callao Cusco Junn Lambayeque Lima Piura Tacna
Ao Mes
2006 Magdalena
2007 San Miguel
Enero Concepcin
Tarma
Acobamba

Febrero Miraflores
Sabanda
Cayma
Abancay (I) Jauja
2008
Marzo Cerro
Colorado
Jos Luis
Bustamante y
Rivero
Meja
Yanahuara

Abril Caman
Islay
(Mollendo)

Mayo Arequipa
Mariano
Melgar
San Juan
Bautista (I)

Junio Caylloma Huamanga (I) Chiclayo
Julio Samuel
Pastor
Huancayo (I)
Agosto Apurmac (I) Jess
Nazareno (I)
Miraflores (I) Sullana
Septiembre Socabaya Andahuaylas (I) Catacaos
Octubre
Noviembre Matahuasi (I) Jess Mara (I)
Diciembre Chanchamayo (I)
2009 Enero Lambayeque (I)
Febrero Picsi (I)
Marzo todela Al
Alianza
Abril
Mayo Ayacucho (I)
Junio Canchis (I)
Julio Callao (I) Urubamba (I)

Las Ordenanzas Contra La Discriminación

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