LECCI 1: EL PROCEDIMIETO ADMIISTRATIVO.

Tema 1. El Procedimiento administrativo

Derecho administrativo II
1.SIGNIFICADO Y VALOR DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
2. REGULACIN Y MBITO DE APLICACIN.
3. CLASES DE PROCEDIMIENTO.
4. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
5. LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
6. LAS FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
QU ESTUDIAREMOS?


ESQUEMA

1. SIGIFICADO Y VALOR DEL PROCEDIMIETO ADMIISTRATIVO.
2. REGULACI Y MBITO DE APLICACI.
3. CLASES DE PROCEDIMIETOS.
4. PRICIPIOS DEL PROCEDIMIETO ADMIISTRATIVO.
5. LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIETO ADMIISTRATIVO.
5.1 La Administracin pblica.
5.2 Los interesados.
6. LAS FASES DEL PROCEDIMIETO ADMIISTRATIVO.
6.1 Iniciacin Del Procedimiento.
A) Iniciacin de oficio (art. 69.1 LRJPAC).
B) Iniciacin a solicitud de persona interesada (art. 70 LRJPAC).
6.2 Tramitacin e instruccin del procedimiento.
A) Alegaciones de los interesados.
B) Trmite de informacin pblica (art. 86 LRJPAC).
C) Los informes (art. 82).
D) La prueba en el procedimiento administrativo (art. 80 Y 81 LRJPAC).
E) Trmite de vista y audiencia (art. 84).
6.3 Finalizacin del procedimiento (art. 87, 88, 43 y 44 LRJPAC).
A) Resolucin.
(i) La resolucin, en sentido estricto, o la decisin administrativa.
(ii) Desistimiento y renuncia.
(iii) Caducidad (art. 92).
B) La terminacin convencional.
C) terminacin anormal: el silencio administrativo.
(a) Los plazos para decidir y notificar en el procedimiento administrativo.
(b) Naturaleza y sentido del silencio administrativo.
(i) Silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado.
(ii) Silencio administrativo en los procedimientos iniciados de oficio (art. 44).
(c) Acreditacin del silencio administrativo (Art. 43.5 LRJPAC).

1. SIGIFICADO Y VALOR DEL PROCEDIMIETO ADMIISTRATIVO.

El procedimiento administrativo en su acepcin ms simple es un instrumento de
intercambio de informacin dirigido a la obtencin de un resultado, normalmente una
resolucin administrativa.
En este sentido, el procedimiento administrativo es un instrumento para asegurar que las
Administraciones Pblicas, al ejercer las potestades administrativas que le confiere la
Ley, lo hagan sometidas a criterios de racionalidad. La Administracin no es libre para
actuar como a bien tenga; existe un procedimiento al que debe ceirse en el ejercicio de
sus funciones administrativas, que supone un lmite para que su actuacin tenga
relevancia jurdica. As lo ha sealado reiteradamente la jurisprudencia: el
procedimiento administrativo es el iter procedimental que ha de seguirse para la
realizacin de la actividad jurdica de la Administracin (STC 227/1998, de 29 de
noviembre).
En otras palabras, para que la actuacin de la Administracin tenga relevancia en el
mundo jurdico, y por tanto pueda producir efectos vinculantes para los administrados,
debe seguir un procedimiento previamente establecido en las leyes. Para que la
Administracin pueda imponernos una multa por superar el umbral de ruido permitido
por las ordenanzas municipales, o por incumplir las ordenanzas de trfico (-por
ejemplo- porque no pagamos el tique del parqumetro), debe respetar el procedimiento
que establezcan las leyes reguladoras de los procedimientos en materia sancionadora. Es
a travs de ese procedimiento administrativo, mediante el cual puede ejercer las
potestades administrativas por ejemplo- en materia sancionadora.

Sin embargo, esto es slo una parte del significado de procedimiento administrativo, e
interesa tener presente dos ideas: en primer lugar, el procedimiento tiene unas funciones
que alcanzan a los interesados y a la Administracin, ms all del mero intercambio de
informacin; y, en segundo lugar, de manera ms concreta, el procedimiento
administrativo ha de traducirse en una serie de actos y trmites que deben articularse de
alguna manera, siendo algunos obligatorios en atencin a las circunstancias particulares.

Respecto a lo primero, si bien es absolutamente cierto que el procedimiento
administrativo es un instrumento de intercambio de informacin con miras a que la
Administracin acte racionalmente, tambin lo es que el procedimiento administrativo
cumple otras funciones que le otorgan significado y valor:

* El procedimiento administrativo sirve para garantizar la tutela de los derechos e
intereses individuales.

Ejemplo. Si se me impone una multa por aparcar en la zona azul de Pamplona
por no haber dejado visible el tique en el coche, y esta circunstancia no se
ajusta a la realidad (efectivamente deje el tique en lugar visible), durante el
procedimiento puedo alegar que la multa no es procedente en Derecho por
haber cumplido con la obligacin que me imponan las ordenanzas
reguladoras de las Zonas de Estacionamiento Limitado (pagar el tiempo de
estacionamiento y dejarlo en lugar visible).

Por tanto, el procedimiento tiene una funcin garantista de los derechos y libertades,
de la posicin jurdica del administrado. Y esa posicin jurdica, lo adelantamos
aqu, se enmarca en un triple crculo de garantas:
El primer nivel, lo constituye el procedimiento administrativo, que se desarrolla a
travs de ciertos cauces, dando cumplimiento a determinados trmites y actos que
permitan que los particulares ejerzan y defiendan sus derechos;
Un segundo nivel, constituido por los recursos administrativos que permiten a la
Administracin en ejercicio de su potestad de autotutela revisar sus decisiones y si
son ilegales, corregirlas;
Un tercer y ltimo nivel, la va contencioso-administrativa que permite a los
tribunales (un poder distinto e independiente de la Administracin), revisar las
decisiones de sta y pronunciarse sobre la legalidad de su actuacin y decisin.

A esto adems podramos sumarle otros niveles constituidos primero por el
Tribunal Constitucional, si por ejemplo- se cuestiona un derecho
fundamental y los Tribunales Comunitarios y el TEDH, si se ha visto
vulnerado el derecho comunitario o algn derecho humano recogido en el
CEDH.

Por tanto, el procedimiento cumple una funcin extremadamente importante para
garantizar los derechos de los particulares frente a la Administracin, y es adems el
primer nivel, que garantiza que posteriormente podamos defender nuestra posicin
jurdica ante la misma Administracin o ante los rganos judiciales nacionales, el
TC o tribunales comunitarios o europeos, segn el caso y posibilidades.

* Adems, el procedimiento administrativo cumple otras funciones:

- Posibilita la participacin de los ciudadanos en el ejercicio de la actividad
administrativa;
- Incrementan la transparencia y claridad administrativa (principio de buena
administracin);
- Constituye un cauce para el equilibrio y conciliacin de intereses
contrapuestos;
- Promueve la eficacia y eficiencia administrativa (al establecer pautas que
faciliten la actuacin administrativa ms eficaz, etc).

1.2 REGULACI Y MBITO DE APLICACI

El art. 149.1.18 CE, al establecer las competencias exclusivas del Edo, incluye entre
otros mbitos, las bases del procedimiento administrativo comn, sin perjuicio de las
especialidades derivadas de la organizacin propia de las Comunidades Autnomas.
Por tanto, la primera aproximacin es que la regulacin del procedimientos
administrativo, por mandato constitucional, debe hacerse a travs de una Ley bsica (y
por tanto, ley estatal).
Al tratarse de una Ley bsica, nos encontramos ante un mbito en el que existen
competencias concurrentes: al Edo. corresponde la regulacin bsica, los aspectos
vertebrales o fundamentales del procedimiento administrativo, y a las CCAA la
normativa de desarrollo.

Sin embargo, lo que es bsico y lo que puede regularse por las autonomas, es
normalmente problemtico. Y en este caso, tenemos que agregar que la CE parece
delimitar de entrada el mbito de desarrollo de las CCAA cuando seala sin perjuicio
de las especialidades derivadas de la organizacin propia de las CCAA. Es decir, la CE
parece delimitar el mbito competencial de las CCAA a la potestad de
autoorganizacin, a la organizacin administrativa. Por tanto, el reparto de
competencias en este caso, esta sujeto a cierta complejidad. Al Estado corresponde
establecer el procedimiento administrativo comn con la finalidad de garantizar un
tratamiento comn a los administrados, aunque las CCAA puedan establecer ciertas
especialidades relativas al Derecho de organizacin (tema de DA I).

Siguiendo con la Constitucin, el art. 105 establece que la Ley debe regular el
procedimiento a travs del cual deben producirse los actos administrativos,
garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado. Por lo tanto, slo es posible
dictar un acto administrativo siguiendo el procedimiento establecido por la Ley bsica a
la que hace referencia la CE. Y como ya sabemos, dictar un acto administrativo con
ausencia absoluta del procedimiento supone su nulidad absoluta.

Y tambin en el mbito constitucional, no podemos olvidar que todos los principios
constitucionales y los DDFF o constitucionales que resulten aplicables segn los casos,
tambin informarn el procedimiento administrativo.

Por ejemplo, la presuncin de inocencia (art. 24.2 CE), no slo tiene alcance y se
aplica en el mbito penal, tambin en materia sancionadora (actividad
tpicamente administrativa) tambin se aplica. Es decir, para sancionarme la
Admn. debe probar que comet la infraccin administrativa, por tanto, nos
encontramos con particularidades en cuanto a la carga de la prueba, al valor de
los atestados policiales; lo mismo podremos decir del principio non bis in dem o
el principio de tipicidad (art. 25 CE) que exige que slo se puede condenar
(mbito penal) o sancionar (mbito administrativo) a alguien por delitos o
sanciones que hayan sido previamente tipificadas, etc.

Por tanto, tambin los DDFF y los principios constitucionales que resulten aplicables,
informarn el procedimiento administrativo, no slo la Ley bsica de procedimiento.

Pues bien, esa Ley bsica que seala la CE es la LRJPAC, Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento
Administrativo Comn, modificada por la Ley 4/1999. Esta Ley contiene la regulacin
del procedimiento administrativo comn, y se aplica (mbito de aplicacin) a todas las
Administraciones Pblicas, es decir, AGE, CCAA y EELL; adems se aplica a las
entidades de derecho pblico con personalidad jurdica propia y a las corporaciones
pblicas que ejerzan potestades administrativas; y en defecto de norma expresa, se
aplica a la actividad administrativa de organizaciones que no tienen el carcter de
AAPP, como ocurre por ejemplo- con el Consejo General del Poder Judicial, que es un
rgano constitucional. (Art. 2 LRJPAC)

Visto los mbitos de aplicacin, vamos a ver algunos de los mbitos en los que no se
aplica:

- No se aplica a los procedimientos administrativos en materia tributaria ni a las
reclamaciones econmicas financieras (a la revisin de los actos en materia
tributaria), a pesar de que se trata claramente de una actividad administrativa. La
misma LRJPAC establece que estos procedimientos y recursos se rigen por la
LGT (DA Quinta);
- Tampoco se aplica a los actos en materia de seguridad social y desempleo (a
pesar de que el Instituto Nacional de la Seguridad Social por ejemplo- desarrolla
una actividad administrativa en el sentido de nuestro Derecho. La LRJPAC
tambin excluye su aplicacin (DA sexta);
- Tampoco se aplica a los procedimientos en los que se ejerza la potestad
disciplinaria de las AAPP respecto a sus trabajadores vinculados mediante
relacin contractual (es decir, respecto de aquellos que no forman parte del
rgimen funcionarial, sino que se regulan por el Derecho del trabajo.

Finalmente, la Ley 30/1992 en su disposicin final, autoriza al Consejo de Ministros
para dictar normas de aplicacin y desarrollo. Dando cumplimiento a esta disposicin,
se han dictado varias disposiciones reglamentaria que desarrollan la Ley en mbitos
especficos: en materia de responsabilidad patrimonial de las AAPP, se dict el Real
Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los
Procedimientos de las Administraciones Pblicas en materia de Responsabilidad
Patrimonial; en materia sancionadora, se dict el Real Decreto 1398/1993, de 4 de
agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la
Potestad Sancionadora; en materia de subvenciones, por el Real Decreto 887/2006, de
21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de
noviembre, General de Subvenciones; o en materia de autorizaciones administrativas, el
Real Decreto 1778/1994, de 5 de agosto, por el que se adecan a la Ley 30/1992, de 26
de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn, las normas reguladoras de los Procedimientos
de Otorgamiento, Modificacin y Extincin de Autorizaciones.

Por tanto, al trabajar con el procedimiento administrativo no slo debemos acudir a la
LRJPAC, sino determinar si en el mbito especfico en el que nos movemos, se han
dictado normas de desarrollo reglamentario que establezcan especificidades o
particularidades, como es el caso de la responsabilidad patrimonial, subvenciones o
materia sancionadora.

Esto nos conecta con otra idea, procedimiento administrativo comn no significa la
existencia de un nico procedimiento tipo aplicable a todas las materias; como luego
veremos con procedimiento comn nos referimos a una serie de actos, que pueden
aplicarse o no, segn la materia, y en el que adems las CCAA pueden establecer
algunas particularidades.

1.3 CLASES DE PROCEDIMIETOS

Cada autor establece una clasificacin de los procedimientos administrativos, aunque
hay algunas coincidencias. Nosotros slo nos vamos a ocupar de un par de ellas que nos
sirvan para entender el procedimiento administrativo espaol, o como actan las AAPP
en l.
Bien, por tanto, vamos a diferenciar primero entre procedimiento formalizados y no
formalizados.

Procedimientos formalizados o rgidos, son aquellos que deben tramitarse
siguiendo un orden preclusivo, en la forma que establezcan las normas legales o
reglamentarias (es decir, primer un acto que debe durar determinado tiempo, al
concluir ese plazo seguir con el siguiente tramite, luego con otro, y as
sucesivamente; deben seguirse todos los trmites sucesivamente, antes de pasar
al siguiente, y una vez que ha concluido el plazo el trmite no se puede volver a
abrir). La ley establece una especie de ritual (primero 1, luego 2, luego 3, etc)
que deben seguir necesariamente el instructor. Se asemeja a los procedimientos
judiciales.
El procedimiento administrativo espaol no es de este tipo, sino del siguiente.
Procedimientos flexibles o no formalizados, la Ley no estructura el
procedimiento rgidamente, ni aplica el principio de preclusin procesal. Como
veremos el titulo IV de la LRJPAC, establece una serie de instrumentos o
tcnicas que estn a disposicin del instructor y que en unos casos puede, y en
otros debe, aplicar.

Por ejemplo, el trmite de audiencia. En el caso de los procedimientos
administrativos sancionadores se trata de un trmite obligatorio que en caso
de no realizarse puede suponer la nulidad absoluta del procedimiento
(porque la jurisprudencia ha entendido que es equivalente a la ausencia
total del procedimiento por ser un mbito ablatorio de los derechos de los
ciudadanos); pero si no estamos en el mbito de las subvenciones, la
ausencia del trmite de audiencia no afectara de nulidad absoluta el acto
administrativo y probablemente ni siquiera lo haga anulable, porque el
particular podra alegar lo que estime oportuno al interponer los recursos
administrativos o los contencioso-administrativos (recordar la idea de la
instrumentalidad de las formas y los principios de economa procesal, DA I).

Bien, pues esa es la primera clasificacin, otra clasificacin que nos interesa hace
referencia a la posicin de la Administracin dentro del procedimiento administrativo, y
sus posibilidades de actuacin.
Aqu tenemos por una parte, los procedimientos triangulares, y por la otra,
procedimientos lineales.

Procedimientos triangulares, en los que el rgano administrativo acta en posicin de
independencia e imparcialidad frente a dos administrados o ms administrados que
tienen intereses contrapuestos. La Admn. viene a decidir en un conflicto entre
particulares, pero no tiene la condicin de parte. De hecho se encuentra en una posicin
de total amenidad al conflicto o la relacin jurdica discutida.

El ejemplo de estos procedimientos lo constituye la actividad administrativa
arbitral, por ejemplo, la junta arbitral de Consumo de Euskadi o de Jerez. Las
juntas arbitrales son rganos administrativos, y de hecho, el procedimiento que
aplican de manera supletoria es el que establece la Ley 30/1992. Pero su
posicin se asemeja a la de un Juez en un juicio civil. El papel del rgano
administrativo es determinar quien tiene la razn, mediante un procedimiento
gratuito, expedito y mucho ms econmico, que acudir a los tribunales.

Sin embargo, estos procedimientos no configuran la gran mayora de actividad
administrativa, y no son los que nos interesan. Nos interesan los siguientes

Los procedimientos lineales, en los que la Administracin acta como parte y como
rgano decisor; lo que se explica porque la Administracin representa en estos casos el
inters pblico, el inters general.
Los procedimientos que estudiaremos y a los que haremos referencia en DA II, son
estos procedimientos, los lineales, en los que la Administracin es a la vez el instructor
del procedimiento y el que decide. Estos son los que nos interesan, los que debemos
conocer cuando vamos ante la administracin a pedir una autorizacin o una
subvencin, o a defender nuestros derechos o los de nuestros clientes cuando la Admn.
intenta imponer una multa ilegalmente.


1.4 PRICIPIOS DEL PROCEDIMIETO ADMIISTRATIVO.

En la bsqueda de unos principios que sean universales y aplicables a todos los
procedimientos administrativos, cada autor establece los suyos propios. Por tanto, ms
que reglas o principios generales, vamos a estudiar un par de ellos, que nos sirvan para
acercarnos al procedimiento administrativo espaol. A saber el principio contradictorio
y el principio inquisitivo.

El principio contradictorio (tpico del proc. Civil), atribuye la iniciativa y el impulso del
procedimiento a las partes; es a instancia de las partes que se va pasando de una fase a
otra, o que se realizan los trmites correspondientes.
En el procedimiento administrativo espaol, la LRJPAC, contiene ciertas semejanzas
con un proceso contradictorio. As, la posibilidad de iniciar el procedimiento a instancia
de parte (art. 70); el derecho a hacer alegaciones (art. 79); proponer pruebas (art. 80),
etc (que estudiaremos luego).
Pero, a pesar de esto, el procedimiento administrativo no es contradictorio, ni se rige por
este principio Por qu? Porque el principio contradictorio supone que las partes se
encuentren en una posicin equilibrada (que cuenten con igualdad de armas) y adems
que el Juez sea neutral, sea un arbitro que se encargue de garantizar los derechos de las
partes, y acta a instancias de los interesados. No se encarga de impulsar el
procedimiento.
Esto, no es as en el mbito administrativo. Las partes no se encuentran en una posicin
de igualdad; de hecho (como ya sabemos) la Administracin (que es una parte en el
procedimiento administrativo) cuenta con una posicin privilegiada, que se justifica en
el inters general que gua la actuacin administrativa; esto por una parte, y por otra, la
Administracin (que adems de parte es Juez), no es un sujeto impasible; de hecho la
Administracin insta el procedimiento, le corresponde impulsarlo, como establece la
LRJPAC en varios artculos: art. 69, inicio de oficio del procedimiento; art. 74, impulso
de oficio del procedimiento, en todos sus trmites; art. 78, actos de instruccin para la
determinacin y comprobacin de datos se realizarn de oficio; etc.
Por tanto, el procedimiento administrativo, si bien tiene algunas medidas que se
asemejan al modelo contradictorio, es fundamentalmente inquisitivo, con miras a
garantizar el inters general, as como la celeridad y economa procesal.


1.5 LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIETO ADMIISTRATIVO.

Los sujetos del procedimiento administrativo, podemos reducirlos a dos: por una parte,
la Administracin pblica, y por otra, los interesados.



1.5.1 La Administracin pblica.

En relacin con la Administracin pblica interesa conocer dos aspectos: por una parte,
el rgano concreto al que le corresponde conocer y/o resolver el procedimiento
administrativo; y segundo, respecto a dicho sujeto, las tcnicas que articula la LRJPAC
para garantizar que su imparcialidad.

Respecto a lo primero, cuando nos referimos a la Administracin pblica (AAPP) como
sujeto del procedimiento administrativo, no hacemos referencia a la AAPP en general.
Se trata de un sujeto mucho ms limitado, que es aquel titular de la competencia para
instruir y decidir el procedimiento.
Quin es el titular de la competencia? es titular el rgano de la Administracin pblica
al que la Ley le ha atribuido una potestad concreta, la competencia para resolver.
Esto nos remite directamente al principio de legalidad (DA I), que en este sentido quiere
decir que una Administracin slo ser competente si previamente una Ley le atribuye
una potestad, la competencia para. Tambin nos remite a las tcnicas de
modificacin de la competencia (delegacin de competencias, avocacin etc., DA I),
pues habr que determinar si la competencia atribuida por la Ley ha sido modificada a
travs de algunas de estas tcnicas.
Debemos recordar, no obstante, que desde el punto de vista del particular la
determinacin la determinacin del concreto rgano competente normalmente-
es una tarea mucho sencilla, pues se acude a los registros y a los rganos
administrativos que establece el art. 38 LRJPAC: los registros de los rganos
administrativos a que se dirijan las solicitudes; los registros de cualquier rgano
administrativo, que pertenezca a la Administracin General del Estado, a la de
cualquier Administracin de las Comunidades Autnomas, o a la de alguna de las
entidades que integran la Administracin Local si, en este ltimo caso, se hubiese
suscrito el oportuno convenio; oficinas de Correos, en la forma que
reglamentariamente se establezca; en las representaciones diplomticas u
oficinas consulares de Espaa en el extranjero; en cualquier otro que establezcan
las disposiciones vigentes.
Adems de lo dicho respecto a la determinacin del concreto rgano competente, otro
elemento importante lo constituye la imparcialidad de la persona fsica que instruye o
resuelve el procedimiento.
La imparcialidad de la Administracin, como ya sabemos, es un principio constitucional
recogido en el art. 103.1 CE. Sin embargo, a diferencia de lo que ocurre en los procesos
civiles, la imparcialidad no hace referencia a que la Administracin se encuentre en una
situacin de total ajenidad respecto a los intereses en juego (no es una especie de
arbitro). De hecho, la Administracin tiene por mandato salvaguardar el inters general,
por tanto no es ajeno. Y este es el sentido, que en buena medida tienen las tcnicas de
garanta de la imparcialidad: que el sujeto fsico a travs del cual acta la
Administracin por determinados intereses propios no acte desconociendo el inters
general, que es el fin ltimo que justifica la actuacin de la Administracin.
A tales efectos se establecen determinadas tcnicas de garanta de la imparcialidad del
titular del rgano: por una parte la abstencin, y por otra, la recusacin.

La abstencin, se regula en el art. 28 LRJPAC, y obliga al titular del rgano
competente y al personal al servicio de las AAPP a separarse del expediente por
las causas previstas en la Ley: tener inters en el asunto que estn conociendo;
ser administrador de una sociedad que tenga inters en el procedimiento; tener
parentesco dentro del cuarto grado de consanguinidad o de afinidad (dentro del
segundo) con cualquier interesado; tener amistad intima o enemistad manifiesta
con alguno de los interesados, etc.
Interesa tener presente lo que establece el art. 28.3 LRJPAC, respecto a que la no
abstencin en los supuestos en que proceda no implica necesariamente la
invalidez de los actos administrativos en los que el rgano que deba abstenerse
haya participado; aunque puede dar lugar a responsabilidad por parte del
funcionario (art. 28.4 LRJPAC). Pero el funcionario que no se haya abstenido,
podr incurrir en tres tipos de responsabilidad: primero, la responsabilidad
administrativa (es decir, rgimen disciplinario); segundo, responsabilidad
patrimonial derivada de los daos que pueda ocasionar como consecuencia del
acto administrativo dictado; y, finalmente, responsabilidad penal si el motivo de
abstencin le hubiese llevado a cometer, por ejemplo, un acto de prevaricacin.

Adems de la abstencin, la LRJPAC regula la recusacin, que es una suerte de
procedimiento muy abreviado en el que los interesados pueden argumentar ante
el superior del rgano titular, que est se encuentra incurso en alguna de las
causas de abstencin. En este caso, ser el superior el que decidir respecto a la
procedencia o no de la recusacin, siguiendo algunos trmites y plazos que
establece el art. 29. La resolucin que se adopte no puede recurrirse de manera
autnoma, habr que esperar a que se tramite el procedimiento, se dicte el acto
administrativo, y cuando se interponga recurso contra el acto administrativo,
bien en sede administrativo o bien contenciosa-administrativa, es cuando se
podr recurrir la resolucin respecto a la procedencia de la recusacin.

1.5.2 Los interesados.

En el mbito administrativo siempre y necesariamente actuar por una parte la
Administracin, siempre a travs de los rganos competentes. Frente a sta, aparecern
otras personas (pblicas o privadas) que se denominan interesados.

A diferencia de los procesos civiles y penales en los que las partes se denominan de
diferente forma, dependiendo del tipo de proceso y del momento procesal en que se
encuentre (demandante-demandado; denunciante-denunciado; procesado; encausado;
etc.), en el procedimiento administrativo los denominamos simplemente interesados,
con independencia del momento procesal.

La regulacin de los interesados se encuentra en la LRJPAC, art. 30-34. Pero esta
regulacin tienen que completarla con la regulacin del estatus y posicin del
administrado (DA I), ms concretamente el art. 35, que establece los derechos de los
administrados (entre otros, conocer en todo momento el estado de la tramitacin del
procedimiento; obtener copias selladas de los documentos, etc.); art. 36, que regula la
lengua de los procedimientos, segn se trate de un procedimiento ante la AGE, ante una
delegacin de Gobierno en una CCAA, ante CCAA o EELL, etc.; y el art. 37 que regula
el derecho de acceso a los archivos y registros de la Admn.

Ahora bien, entrando en el tema del interesado, para participar en el procedimiento
administrativo adems de tener capacidad de obrar (tema que remitimos a DA I), el art.
31 LRJPAC exige una aptitud especial. Si leen el art. 31 vern que habla de derechos e
intereses legtimos. La Ley exige tener legitimacin, y la legitimacin implica una
relacin particular con el objeto del procedimiento, con el acto que se dictar una vez
terminado el procedimiento administrativo. Pero esa relacin particular, esa
legitimacin, se reconoce en funcin de dos conceptos establecidos en el art. 31
LRJPAC. El primero de ellos es la titularidad de los derechos subjetivos, y el segundo,
la titularidad de un inters legtimo.

Vamos con lo primero, titularidad de un derecho subjetivo. Un derecho subjetivo, como
ya sabemos, es un titulo especfico que permite a su titular exigir a un tercero una
conducta positiva o negativa (tema 7 de DA I, el administrado). En cualquier caso, el
titular de un derecho subjetivo est legitimado para acudir y hacerlo valer en un
procedimiento.
Aqu hay que tener en cuenta una idea, a efectos de alegar la existencia del derecho
subjetivo y por tanto la legitimidad: cuando el derecho subjetivo dimane de una norma
jurdica, si se dan los supuestos de hecho establecidos en la norma que dan nacimiento
al derecho subjetivo, se estara legitimado para incoar el procedimiento. Es decir, no es
necesario que se demuestre fehacientemente la existencia de los hechos, basta con
alegarlos y acompaar un mnimo de elementos de prueba. La concurrencia de los
hechos, constituyen el fondo del procedimiento, lo que ha decidirse en la resolucin.
Por tanto, no es necesario probarlos en ese momento inicial.

Ejemplo: el caso de Dalilah, la primera persona que muri de gripe A en Espaa.
Su esposo al intentar la responsabilidad patrimonial de la Administracin (art.
139 y ss LRJPAC), para poder incoar el procedimiento y por tanto se le considere
que tiene un derecho subjetivo (en este caso que la Administracin le indemnice),
no tiene que demostrar al inicio que efectivamente existe responsabilidad
patrimonial y mucho menos tiene que probarlo. La determinacin de si existe o no
responsabilidad patrimonial es el objeto del procedimiento administrativo, y es lo
que se decidir en la resolucin final. Basta simplemente con que alegue los
hechos y la responsabilidad patrimonial, para que se le considere legitimado.

Segundo supuesto, inters legtimo. La LRJPAC (art. 31.1.a y 31.1.c) establece que la
titularidad de un inters legtimo, individual o colectivo, legitima para incoar y para
intervenir en un procedimiento administrativo.

Cundo el inters que alguien tiene puede considerarse legtimo? La Jurisprudencia del
Supremo lo ha interpretado en sentido amplio. Se reconoce siempre que el acto que se
dictar derivado del procedimiento reporte un beneficio o evite un perjuicio.
En el caso de que se trate de un beneficio, el inters abarca todo beneficio que pueda
derivarse del acto, ya sea material o moral; si se trata de un perjuicio, del acto se debe
derivar dicho perjuicio, aunque sea de manera indirecta o refleja.
Lo que se considera, en ningn caso como inters legtimo, es argumentar el inters en
la legalidad, es decir, que se cumpla y se respete la legalidad. Por qu? Porque es este
caso, estaramos en presencia en una accin pblica. Es decir, un procedimiento en el
que cualquiera puede tener inters por el especial valor de los bienes jurdicos objeto de
litigio, como ocurre, por ejemplo, con algunas leyes especiales de proteccin de los
parques naturales como Doana (art. 11 de la ley 91/1978, de 28 de diciembre, del
Parque Nacional de Doana: Ser pblica la accin para exigir ante los rganos
administrativos y los Tribunales contencioso-administrativos la estricta observancia de
las normas de proteccin del Parque Nacional de Doana), o las Tablas de Daimiel
(art. 13 de la Ley 25/1980, de 3 de mayo sobre reclasificacin del Parque Nacional de las
Tablas de Daimiel).

Otra idea que debemos abordar es el supuesto de los intereses colectivos, que tambin
estn legitimados para incoar o participar en el procedimiento administrativo. Intereses
colectivos son intereses que trascienden a un individuo y alcanzan a un colectivo
determinado que tienen un vnculo jurdico comn, como es el caso de las corporaciones
o colegios profesionales. En estos casos, si los intereses colectivos de una profesin o
de los colegiados se ven afectados, estas corporaciones que los agrupan tendrn
legitimidad.

Nos queda finalmente, el ms complejo tema de los intereses difusos. Los intereses
difusos corresponden a un grupo indeterminado de personas o una colectividad entera, o
bien se trata de intereses de difcil o imposible determinacin. La nota caracterstica es
que entre los individuos no existe un vnculo jurdico. Adems, se trata normalmente de
un bien indivisible en el sentido de que no puede dividirse y adjudicarse a los
interesados una cuota parte de los intereses. Este es el tipo de intereses que se protegen
a travs de las class actions norteamericanas. Algunos ejemplos los encontramos en los
principios rectores establecidos en la constitucin que muchos no se configuran como
verdaderos derechos exigibles, como ocurre con el medio ambiente.
Aqu el problema se plantea en el sentido del acceso al procedimiento y ms
concretamente a la jurisdiccin contencioso-administrativa; y pese a que se trata de un
concepto que discute mucho la doctrina y del que se han propuesto distintas soluciones,
el caso es que los problemas para reconocer legitimidad persisten, porque es muy difcil
individualizarlos y el sistema administrativo y jurisdiccional est construido desde una
perspectiva de corte liberal individualista (propia de su nacimiento en el s. XIX e inicios
del XX), y por tanto, le cuesta asimilar los intereses supraindividuales, planteando
problemas de acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva.
Para salvar esa problemtica las propuestas que ms ha cuajado ha sido crear
mecanismos institucionales como el defensor del pueblo, y en algunos mbitos como el
medio ambiente (por impulso comunitario) se reconoce la titularidad de intereses
legtimos a grupos ecologistas para la defensa del medio ambiente, a los que adems se
les reconoce titularidad para ejercer la accin popular en temas relacionados con la
proteccin del medio ambiente.

1.6 LAS FASES DEL PROCEDIMIETO ADMIISTRATIVO.

El procedimiento administrativo, si bien es flexible o no formalizado, exige la presencia
de tres fases obligatorias, que sirven como anclaje o estructura del procedimiento.
Estas tres fases son la iniciacin del procedimiento, la tramitacin e instruccin del
procedimiento y la terminacin del procedimiento.

Estas tres fases, podemos verlas como tres cajones en los cuales encontramos una serie
de tcnicas, herramientas, etc. que el instructor puede o debe utilizar, segn las
circunstancias particulares del caso, con miras a garantizar que el procedimiento se
desarrolle de manera adecuada (es decir, el funcionario no tiene libertad para hacer lo
que quiera, ni se permiten actuaciones arbitrarias, sus decisiones deben dirigirse a
garantizar que el procedimiento se desarrolle de manera adecuada para garantizar los
derechos de los particulares y salvaguardar el inters general).
Tambin hay que tener en consideracin que hay algunos supuestos donde las leyes
especiales establecen que determinadas tcnicas o trmites deben ser obligatorios (como
ocurre por ejemplo, con el procedimiento sancionador, como luego veremos).

Derecho administrativo II
6. LAS FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
A. INICIACIN DEL PROCEDIMIENTO
B. INSTRUCCIN Y TRAMITACIN DEL PROCEDIMIENTO
C. FINALIZACIN DEL PROCEDIMIENTO
INICIACIN
INSTRUCCIN Y
TRAMITACIN
FINALIZACIN
(Art. 68-73)
(Art. 78-86)
(Art. 87-92)
ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO



1.6.1 Iniciacin del procedimiento.

El procedimiento puede iniciarse de dos formas: de oficio o a solicitud de persona
interesada (art. 69.1 y 70 LRJPAC).
Por regla general, la iniciacin por una va u otra depender del procedimiento: lo usual
es que los procedimientos que supongan mejorar la situacin o el patrimonio jurdico de
los particulares se inicien a solicitud del interesado (normalmente una autorizacin o
una subvencin se inicia a peticin del interesado); y por el contrario, los
procedimientos que suponen una disminucin o situaciones desfavorables para los
individuos se inician de oficio (vgr. el procedimiento sancionador).


Derecho administrativo II
INICIACIN
INSTRUCCIN Y
TRAMITACIN
(Art. 68-73)
(Art. 78-86)
De oficio
(Art. 69.1)
Solicitud
(Art. 70)
-rgano comp.
-Orden de Sup.
-Peticin razon.
-Denuncia
Perodo de
informacin
Acto de
incoacin
Requisitos
(Art. 70.1)
Se entiende
apertura proc
Requerimiento
subsanacin
no si
si
Se entiende
apertura proc
no
Resolucin
desistimiento
Medidas provisionales
Leyenda
Los trmites en lneas
suspensivas indican
que dichos trmites no
tienen que darse
necesariamente



A) Iniciacin de oficio (art. 69.1 LRJPAC).

La iniciacin de oficio tiene lugar por iniciativa de: (i) del rgano competente para
instruir el procedimiento y resolver; (ii) por orden de un rgano superior; (iii) por
peticin razonada de otros rganos de la Administracin; o, (iv) por denuncia (que es la
que ms conocemos).

Ahora bien, el procedimiento no se entiende abierto hasta que dicte un acto formal, que
es el acto de incoacin. Este acto corresponde al rgano que debe instruir y resolver el
procedimiento, as se haya iniciado por orden de un rgano superior, y por supuesto en
el caso de la denuncia o a instancia de otro rgano administrativo.

Pero incluso, antes del acto de incoacin, el rgano competente puede abrir un perodo
de informacin con la finalidad de conocer las circunstancias del caso y decidir si se
inicia el procedimiento o no.

Una vez dictado el acto de incoacin (haya o no perodo de informacin), se inicia el
computo de los plazos para recurrir, para interrumpir la prescripcin si es el caso, etc.

Una idea importante es que el acto de incoacin, se considera un acto de trmite y por
tanto, slo puede impugnarse con la resolucin final, salvo que deciden directa o
indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el
procedimiento, producen indefensin o perjuicio irreparable a derechos e intereses
legtimos, lo que no ocurre en este caso.

El trmite siguiente es la notificacin (remitimos a DA I, la notificacin de los actos
administrativos).


B) Iniciacin a solicitud de persona interesada (art. 70 LRJPAC).

Si se trata de una solicitud, se entiende que desde el mismo momento de la solicitud se
apertura el procedimiento administrativo, es decir, no es necesario el acto de incoacin
y menos el perodo de informacin.

Si bien el procedimiento administrativo es antiformalista, la LRJPAC establece algunos
requisitos que deben ser cumplidos (nombre y apellidos del interesado o del
representado, lugar de notificacin, hechos, razones y peticin concreta, firma, lugar y
fecha, rgano ante el cual se hace la peticin). Adems, habr que tener en
consideracin si la regulacin sectorial establece algn requisito adicional, atendiendo
al tipo de procedimiento, etc. Normalmente, al tratarse de trmites muy habituales, tal
como ordena el art. 70, la Administracin pone a disposicin de los particulares
formularios de solicitud, que se pueden acompaar de los documentos que se crean
convenientes.

Por otra parte, la misma LRJPAC (art. 70.3), recuerda que el interesado puede exigir el
correspondiente recibo que acredite la fecha de presentacin, admitindose a tales
efectos una copia firmada por la correspondiente oficina y registro en la que figure la
fecha.

La solicitud debe contener una peticin fundada, y debe estar acompaada de un
mnimo de elementos de prueba que permita situar al solicitante en el supuesto de hecho
de la norma (STS de 21 de junio de 1998, Ar. 5557). Si en la solicitud no se da
cumplimiento a los requisitos, debe dictarse un requerimiento (acto obligatorio) que
inste a la subsanacin en el plazo de 10 das (ampliable a 5 ms). Si no se subsana, debe
dictarse una resolucin en la que se entiende por desistido el procedimiento.

En la prctica, sin embargo, muchas Administraciones, dependiendo del
procedimiento, aplican con mucha flexibilidad este plazo, y otorgan en muchos
casos uno mayor, especialmente si los documentos que faltan son difciles de
obtener.

Ahora Qu pasara si la solicitud no se acompaa de todos los requisitos, y la Admn.
no solicita la subsanacin en plazo? No puede posteriormente denegar la peticin
argumentando la ausencia de los defectos subsanables. Ello con base a los principios de
confianza legtima y buena fe (STS de 12 de abril de 1988, Ar. 2601).

1.6.2 Tramitacin e instruccin del procedimiento.

La segunda fase es la tramitacin del procedimiento. Esta fase tiene como funcin la
constatacin de los datos y hechos conforme a los cuales se dictar posteriormente la
resolucin administrativa (art. 78). En resumen de lo que se trata es de aportar datos
(fundamentos de hecho) que permitan comparar y determinar si la pretensin (es decir,
el objeto del procedimiento), encuentra apoyo y se enmarca dentro del supuesto
establecido en el ordenamiento jurdico (es decir, los fundamentos de derecho).

Ms claramente, por una parte, lo que se busca es determinar si la multa que me
intentan imponer, encuentran fundamento en el ordenamiento jurdico, y por
otra si los hechos, respaldan la aplicacin de la norma, si efectivamente yo
aparque mal, exced el umbral de ruido, etc.

Ahora bien, en esta fase del procedimiento se pueden o deben desarrollar algunas
actuaciones o tcnicas de instruccin. No obstante, debemos recordar que estamos ante
un procedimiento flexible en el que contamos con una serie de tcnicas que estn a
disposicin del instructor y de los cuales puede o debe hacer uso atendiendo a la
naturaleza del procedimiento y siempre con miras a garantizar que el procedimiento se
desenvuelva de manera adecuada, siempre dejando a salvo, la regulacin sectorial o
especial, que puede establecer que determinados trmites deben realizarse de manera
obligatoria con miras a garantizar un inters particular.
Por tanto, no siempre se hace uso de todas las tcnicas de instruccin, y muchas veces,
bastar simplemente con la alegacin de las partes y los documentos que presentan para
resolver una solicitud.

Por ejemplo, cuando se solicita una beca (que es una subvencin, que a su vez es
una actividad de fomento I+D+i, educ.), normalmente se resuelve con los
documentos y datos aportados en la solicitud, sin recurrir a un perodo de
pruebas, informacin pblica, etc (los trmites ahora estudiaremos).

Las tcnicas o trmites de instruccin podemos agruparlas en cinco: las alegaciones; el
trmite de informacin pblica; los informes; las pruebas; y, el trmite de vista y
audiencia.

Derecho administrativo II
INSTRUCCIN Y
TRAMITACIN
(Art. 78-86)
Informacin
pblica
Informes
Pruebas
FINALIZACIN
(Art. 87-92)
Alegaciones
interesados
Preceptivo
No preceptivos
vinculantes
No vinculantes
Vista y
audiencia
Hechos
+
Fundamentos
Jurdicos
+
Pretensin
Leyenda
Los trmites en lneas
suspensivas indican
que dichos trmites no
tienen que darse
necesariamente



A) Alegaciones de los interesados:

El art. 35.e LRJPAC faculta a los interesados para hacer las alegaciones que estimen
convenientes en cualquier fase del procedimiento antes del trmite de audiencia.
Las alegaciones son afirmaciones de conocimiento de hechos y razonamientos
jurdicos, que por regla general, y por puro sentido comn, deben relacionarse con los
hechos y normas jurdicas que fundamentan la pretensin (es decir, el objeto del proceso
-la autorizacin que se solicita, por ejemplo-).

La importancia y el efecto de las alegaciones es que, obligatoriamente, aquello que se
alegue, debe ser tenido en cuenta por la Administracin al momento de redactar la
propuesta de resolucin. La Admn. en su resolucin debe dar respuesta a esas
alegaciones, as sea de forma breve y concisa, y en caso de no hacerlo la decisin podra
ser recurrida argumentando vicio de incongruencia (por no dar respuesta a lo alegado);
y adems, la resolucin podra ser anulable en la medida que cause indefensin, ya que
dificulta el posterior control en va contencioso-administrativa.

B) Trmite de informacin pblica (art. 86 LRJPAC):

El trmite de audiencia tiene por finalidad la aportacin al expediente de las alegaciones
que pueda o quiera hacer cualquiera. Es un llamamiento pblico, y general, para que
todo aquel que tenga algo que alegar lo haga. En el fondo, esto no es ms que una
manifestacin del derecho de participacin y est muy relacionado con la idea de
transparencia y democracia que se impulsa desde la Unin Europea para mejorar la
gobernanza.

Ahora, para que el trmite de audiencia pblica se abra, es necesario que la naturaleza
del procedimiento lo exija, tal como establece el art. 86.1. Lo normal, sin embargo, es
que sean las leyes sectoriales las que determinen cuando resulta necesario acudir a este
trmite. El ejemplo que suele utilizarse en la regulacin sectorial es el de la aprobacin
de los planes urbansticos, aunque hay otros como es el caso del los procedimientos
administrativos relativos con la inscripcin de un bien en los registros o catlogos de
patrimonio histrico.

La LRJPAC, por otra parte, establece algunos requisitos del trmite:

(i) Debe anunciarse en el BOE, en el Boletn de las CCAA o de las Provincias.
El objetivo es contar un instrumento de alcance general que permita poner en
conocimiento a todos aquellos que tengan algo que decir.
(ii) Debe otorgarse un plazo que no sea inferior a 20 das, o el que establezca la
regulacin sectorial o especial.

En cuanto a los efectos, la comparecencia en el trmite de audiencia no otorga la
condicin de interesado; sin embargo, lo manifestado por los comparecientes tienen
efectos similares las alegaciones de las partes aunque con distinto alcance: debe
tomarse en consideracin en la resolucin, pero no es necesario que la Administracin
de una respuesta detallada o se refiera a todas ellas, pudiendo incluso dar una respuesta
global a cuestiones similares.


C) Los informes (art. 82).

Los informes son valoraciones jurdicas o tcnicas sobre aspectos objeto del
procedimiento, emitidas por sujetos distintos al que instruye o resuelve el expediente.
Tienen por objeto servir de mayor fundamento o favorecer el acierto y correccin de la
decisin administrativa, porque son informes que emiten instituciones o sujetos con
conocimiento tcnico o jurdico sobre el objeto del proceso.

La razn de esto es muy simple: Quien puede tener ms conocimiento especfico y
actualizado sobre un mbito que un rgano o sujeto especializado? Quin puede dar
una visin ms acertada o dar una opinin ms informada sobre algo relacionado con las
telecomunicaciones que la Comisin del Mercado de las Telecomunicaciones, que tiene
economistas, tcnicas, abogados, etc. especialistas y dedicados exclusivamente a
estudiar el mercado, la regulacin comunitaria y nacional, las tendencias, etc.? Por
tanto, pueden ser una garanta de acierto o al menos contribuir a que el rgano
competente adopte una decisin ms informada.

Ahora bien, su nota caracterstica es que son manifestaciones jurdicas o tcnicas, pero
no son manifestaciones de voluntad de las Administraciones Pblicas. Por lo tanto no
son impugnables. Un informe del Consejo de Estado o de la CMT no se puede
impugnar. No se puede interponer un recurso en su contra. Se puede rebatir lo que
sealan, se puede disentir y presentar pruebas en contra de lo que seale, si se quiere,
pero no se puede interponer un recurso administrativo o jurisdiccional en contra del
informe. Esto es as porque el rgano que informa formalmente no est decidiendo, no
est dictando un acto administrativo (que puede transformar, crear o modificar las
relaciones entre la Administracin y particulares).

En otras palabras, es el acto administrativo el que nos obliga a pagar la multa,
el que permite que no es expropien; el que no nos concede una subvencin; es el
que tiene efectos en la vida de los ciudadanos, que deben recurrirlo o darle
cumplimiento; no el informe. Por eso no tiene sentido recurrir el informe.

Por otra parte, hay que distinguir dos tipos de informes, que tendrn efectos diferentes
en el procedimiento: informes preceptivos y no preceptivos; informes vinculantes y no
vinculantes.

Informes preceptivos y no preceptivos:
Los inf. Preceptivos son informes que deben solicitarse por imposicin de una
norma. As, en materia de concentraciones que afecten a los sectores regulados
(telecomunicaciones, energa) deben preceptivamente solicitarse informe a la
CMT y a la CNE, respectivamente;
Los inf. no preceptivos o facultativos son los que libremente acuerda el
instructor porque lo considera necesario para informar o garantizar el acierto de
su decisin.
Respecto a los efectos, aqu lo importante es recordar, como ha dicho la
jurisprudencia (STS de 2 de julio de 2000, recurso 3170/1994), que si bien la
determinacin de sus efectos suele ser casustica, por regla general la ausencia
de informe preceptivo podr suponer la anulabilidad (que no la nulidad) del
acto administrativo.
Informes vinculantes y no vinculantes:
Los informes vinculantes, tal como se desprende de su denominacin vinculan la
decisin del rgano. Sin embargo, encontramos dos tipos y su grado de
vinculacin depender de ello. As, existen informes vinculantes en sentido
estricto, respecto a los cuales rgano decisor no puede apartarse ni decidir en
contra; y existen informes vinculantes obstativos, donde el rgano o sujeto
emisor del informe tiene poder de veto, o en sentido contrario, debe emitir su
posicin favorable (este es el caso, vgr., del dictamen favorable del Consejo de
Estado en los procedimientos de revisin de oficio, art. 102 LRJPAC).
Respecto a los informes no vinculantes, en este caso el rgano que decide no
est ligado por el sentido del informe.

Los informes, salvo disposicin expresa en contra, no son vinculantes (art. 83.1
LRJPAC), aunque es posible encontrar informes de naturaleza vinculante en la
legislacin sectorial, por ejemplo, en materia de modificaciones de una
autorizacin ambiental integrada o de declaracin de impacto ambiental.
Tambin se requiere informe vinculante del Consejo de Estado (denominado
dictamen previo vinculante) en los supuestos de revisin de oficio de los actos
nulos de pleno derecho, que luego veremos.
Algunas CCAA establecen informes vinculantes en distintas materias, y es
comn en materia de urbanismo, y algunos Ayuntamientos tambin han hecho lo
propio respecto a materias de su competencia.

Por ejemplo, el Ayuntamiento de Mlaga para otorgar licencias a nuevos
hoteles exige un informe vinculante del rea de Turismo que debe
determinar si es conveniente o no ubicar el hotel en una zona por
razones de competencia. Es decir, que no se concentren en una zona o
que se abran hoteles que puedan afectar a otros que estn establecidos
(aunque hay que sealar en este caso, que reconducir y asesorar las
zonas convenientes puede suponer una vulneracin de la libertad de
empresa, la libertad de establecimiento, si se trata de una empresa
comunitaria, y la Ley de Defensa de la Competencia.

Respecto a los efectos dependern del tipo de informe, y resulta interesante
considerar el caso de los informes vinculante en sentido estricto, pues la Admn.
no puede apartarse del criterio del rgano o sujeto informante; est obligada a
resolver en el sentido del informe. Esto, si se mira con detenimiento, ms que un
supuesto de competencias decisorias compartidas, supone como seal una
sentencia del Supremo (STS de 12 de marzo de 1990) una potestad decisoria
enmascarada, porque formalmente se deja la decisin en manos de un rgano,
pero materialmente la decisin depender del rgano que dicte el Informe
vinculante. Esto constituye una excepcin a las reglas de distribucin de
competencias, y esta es la razn, por la cual la exigencia de informes vinculantes
es excepcional y requieren una disposicin legal expresa.

Aqu, no obstante, tambin se aplica lo dicho respecto a la posibilidad de recurrir
los informes. A pesar de que la Administracin tiene que resolver en el sentido
que lo diga el informe, y en el fondo materialmente- quien decide es el emisor
del informe, formalmente el acto administrativo lo dicta y lo notifica el rgano
decisor, y es ste el que se puede recurrir.

Ahora bien, en el caso de que estemos ante un informe no vinculante, esto no
quiere decir que carezca de ningn efecto o valor. El rgano decisor si decide
apartarse de un informe no vinculante, en todo caso debe motivarlo en su
decisin (art. 54.1.c LRJPAC).

Respecto al plazo para emitirlos, es de 10 das, salvo que una disposicin
expresa establezca lo contrario o que el cumplimiento de los trmites exija o
permita un plazo mayor o menor (art. 83.2 LRJPAC). En el supuesto de que el
informe no se emita en el plazo previsto, las actuaciones deben proseguir salvo
que se trate de un informe que: (i) sea preceptivo; y, (ii) sea determinante para la
resolucin del procedimiento. En este caso es posible suspender el
procedimiento hasta por un perodo mximo de 3 meses (art. 42.5.c).
Si el informe es emitido fuera de plazo, el art. 83.4 LRJPAC permite que el
informe extemporneo no sea tenido en cuenta en la resolucin. No obstante, en
caso de que el rgano decisor siga el criterio de un informe extemporneo, ello
no afecta la legalidad de la decisin (as STS de 12 de diciembre de 2006,
recurso 5079/2002).


D) La prueba en el procedimiento administrativo (art. 80 Y 81 LRJPAC).

Es la actividad encaminada a demostrar la exactitud o inexactitud de los hechos que han
de servir de fundamento a la resolucin.
Recordarn cuando hablamos de los principios del procedimiento administrativo
encontrbamos elementos del modelo inquisitivo y del contradictorio, y uno de los
ejemplos sealados fue el trmite de audiencia. Por tanto, en el trmite de audiencia el
rgano instructor no requiere que los interesados le soliciten un perodo de pruebas.
Aunque los interesados estn facultados para presentar las pruebas que consideren
convenientes.

Ahora, la misma LRJPAC (art. 80.3) establece unos lmites respecto a las pruebas que
soliciten los particulares: las pruebas deben ser procedentes y necesarias. Qu
significa esto? No existe por tanto, un derecho ilimitado a que se practiquen todas las
pruebas propuestas; si son manifiestamente improcedentes o innecesarias, pueden ser
rechazadas por el rgano instructor, motivndolo adecuadamente.

Esto nos lleva a determinar cul es el objeto de la prueba, es decir, qu debemos probar
y que no. En este sentido, la actividad probatoria debe referirse a hechos que:
(*) Sean relevantes para la decisin del procedimiento;
(*) Respecto de los que exista disconformidad acerca de su certeza.

Por tanto, la actividad probatoria debe referirse a los hechos controvertidos relacionados
con la pretensin, es decir, aquellos respecto a los que no hay acuerdo entre los
interesados, o entre stos y la Administracin.

No es objeto de prueba, por tanto, los hechos que se tengan por ciertos, es decir,
respecto de los que los sujetos del procedimiento manifiesten su conformidad. Por
ejemplo, si se trata de un procedimiento sancionador, y el interesado reconoce que
cometi la infraccin administrativa, sera innecesario abrir el perodo de prueba para
determinar la existencia de este hecho.

Tampoco debe probarse ni la existencia ni la vigencia de las normas jurdicas en las que
se fundamenta nuestra pretensin (vgr. las normas que fundamentan la solicitud que
estemos haciendo), pues se presume que el funcionario pblico y el Juez, conocen el
Derecho. No obstante, la excepcin de esta presuncin la encontramos en las normas
consuetudinarias y en las normas extranjeras.
En cuanto a los medios de prueba, son admisibles todos los medios de prueba
regulados en la Ley de Enjuiciamiento Civil (art. 299 y ss) y en el Cdigo Civil (art.
1215). Es decir, son admisibles: el interrogatorio de las partes; los documentos pblicos
y privados; dictamen de peritos; reconocimiento judicial; interrogatorio de testigos (es
decir, las pruebas nominadas), pero adems cualquier otro medio que permita la
reproduccin de la palabra, el sonido y la imagen, as como los instrumentos que
permiten archivar y conocer o reproducir palabras, datos, cifras y operaciones
matemticas llevadas a cabo con fines contables o de otra clase, relevantes para el
proceso. Y finalmente, cualquier otro medio no expresamente previsto que permita
obtener certeza sobre hechos relevantes.
Por otra parte, los medios de prueba deben ser admisibles en Derecho, esto quiere
decir que no es posible valerse de pruebas obtenidas de forma ilcita o con vulneracin
de los derechos fundamentales. Esto se aplica tambin respecto a las pruebas derivadas
de pruebas obtenidas ilcitamente, que es lo que la jurisprudencia denomina la doctrina
del fruto del rbol prohibido o del rbol envenenado.
Esta doctrina es originaria derecho norteamericano que lo estableci en el asunto
Silverthorne Lumbre (Silverthorne Lumber Co. v. United States, 251 U.S. 385 (1920), y
supone que si una prueba es ilcita las pruebas que deriven de esa prueba ilcita (lo que
seran los frutos) tambin lo sern.
Por ejemplo, las escuchas ilegales. La grabacin de la escucha al ser ilegal no
se puede utilizar como prueba (esa sera por decirlo de alguna manera el
rbol), pero si un guardia civil oy la grabacin, tampoco podra acudir como
testigo al procedimiento o al juicio, porque esta prueba testimonial (que sera
fruto del rbol), est envenenada por derivar de una prueba ilegal.
Existen no obstante algunos supuestos que permiten excluir la aplicacin de la doctrina,
que sern estudiados en la asignatura correspondiente.
Queda por analizar la carga de la prueba, es decir, a quien corresponde probar qu
hechos. La LRJPAC no establece como debe distribuirse la carga de la prueba. Sin
embargo, puede concluirse que sta depender del procedimiento en cuestin:

(i) Si se trata de un procedimiento sancionador o en general de un
procedimiento ablatorio o que lmite los derechos de los particulares, la
carga de la prueba incumbe a la administracin. Es decir, a la administracin
corresponde probar que aparcamos en sitio prohibido, que superamos el
umbral de ruido permitido, que realizamos una prctica restrictiva de la
competencia, etc.
Esta conclusin deriva de la presuncin de inocencia y el principio in dubio
pro reo (art. 24 CE), que atribuye la carga de probar los hechos y la
culpabilidad al que acusa. La presuncin de inocencia (y el principio in
dubio pro reo), es un derecho fundamental frente a todos los poderes
pblicos, y por tanto, se aplica tambin al derecho administrativo
sancionador. Este mismo razonamiento se aplica por analoga, en los
procesos ablatorios.
(ii) En los procedimientos que supongan una ampliacin de derechos,
corresponde al particular la prueba de los hechos que justifiquen el
otorgamiento de tales derechos.

Respecto al plazo, no puede ser inferior a 10 das ni superior a 30 das, y su valoracin
por parte del rgano decisor, rige el principio de libre valoracin y apreciacin conjunta
de la prueba, aplicado en los procesos penales. Sin embargo, interesa destacar que la
libre valoracin y apreciacin conjunta, no permite admitir o rechazar los hechos sin
considerar la base probatoria.

E) Trmite de vista y audiencia (art. 84).

Si bien los interesados pueden realizar alegaciones en cualquier momento del
procedimiento, existe un trmite especfico a tales efectos: el trmite de vista y
audiencia.
Este trmite tiene por finalidad facilitar al interesado el conocimiento de la totalidad del
expediente, y con ello garantizar la defensa de sus derechos e intereses, permitindole
hacer las alegaciones que estime pertinentes a la vista del desarrollo del expediente (de
las pruebas, de las alegaciones, etc) con visin de conjunto (donde ya se puede saber
que hechos se han probado; si los hechos se relacionan y tienen cobertura legal, etc).
Debe hacerse luego de instruido el expediente y antes de redactar la propuesta de
resolucin. La vista tendr lugar en la oficina o dependencia del rgano ante el que se
tramita el expediente, en el plazo que ste seale pero que en ningn caso puede ser
inferior a cinco ni superior a diez das.
El trmite consiste en poner de manifiesto el expediente una vez instruido, antes de
redactar la propuesta de resolucin. La Administracin debe poner de manifiesto el
expediente integro, dejando a salvo aquellos documentos respecto a los cuales su acceso
est limitado (art. 37.5 LRJPAC, remitimos a DA I, leccin sobre el administrado).

El aspecto ms importante que interesa destacar es que la omisin de este trmite puede
suponer en algunos casos la nulidad del acto administrativo. As, en el caso de un
procedimiento administrativo sancionador, donde la ausencia del trmite de audiencia se
ha entendido como una omisin absoluta del procedimiento administrativo y por tanto
motivo de nulidad.
En otros supuestos habr que acudir a la doctrina de la instrumentalidad de las formas,
siendo necesario comprobar si efectivamente no existi posteriormente la posibilidad de
defenderse o presentan argumentos durante los recursos administrativos o en la
jurisdiccin contencioso-administrativa; e igualmente si la omisin o no del trmite
afectara la decisin administrativa (remitimos aqu a lo dicho en DA I, tema validez del
acto administrativo).

1.6.3 Finalizacin del procedimiento (art. 87, 88, 43 y 44 LRJPAC).

De la ley 30/92 se desprende que existen tres formas distintas de terminacin del
procedimiento administrativo. Dos de ellas puedas considerarse formas o medios
normales de terminacin del procedimiento, y la ltima de ellas constituye una
patologa, un defecto del sistema.
Estas formas son: (i) mediante resolucin, entendida en sentido amplio; (ii) mediante
pacto o convenio; y, (iii) el medio anormal o patolgico, es la inactividad de la
Administracin, esto es, mediante silencio administrativo.


FINALIZACIN
(Art. 87-92)
TERMINACIN NORMAL T. ANORMAL
UNILATERAL BILATERAL
Silencio
administrativo
Pacto o convenio Resolucin (lato
sensu)
Resolucin
(sentido
estricto)
desistimiento renuncia caducidad
Deber de
resolver
Requisitos
procedimiento
formales
motivacin congruencia
Prohibicin
reformatio in
pejus
Libertad
de formas
vs. usos
Inactividad
Administracin
(procedim.
ablatorios)
Interesado
materiales
Propuesta de
decisin
rgano
unipersonal
rgano
colegiado



A) Resolucin.

La resolucin, en sentido amplio, es entendida como acto que pone fin al
procedimiento, haya o no decidido sobre el fondo del asunto. Las causas de
terminacin, son: (i) la resolucin, en sentido estricto, tambin denominada decisin;
(ii) el desistimiento; (iii) la renuncia; y, (iv) la caducidad.

(i) La resolucin, en sentido estricto, o la decisin administrativa.

Es una manifestacin expresa de la voluntad de la Administracin. Recordamos aqu
que esa voluntad se manifiesta formal y materialmente mediante un acto administrativo
(que es el que crea, extingue o modifica las relaciones jurdicas, y por tanto, tiene
efectos frente a los terceros o particulares).

Conviene analizar en este momento que la Administracin est obligada a decidir, tiene
un deber de resolver (establecido en los art. 42 y art. 89.4 LRJPAC). Ahora, cuando la
LRJPAC hace referencia a la obligacin de resolver no lo hace en el sentido amplio, que
incluya desistimiento, renuncia y caducidad. Se refiere a la resolucin en sentido
estricto, en el que se manifiesta la voluntad de la Administracin y se da respuesta a la
cuestin de fondo, aunque tambin la LRJPAC admite que se declare la inadmisin en
solicitudes de reconocimientos de derecho no previstos en el ordenamiento jurdico o
carezcan de fundamento.
Por tanto, la resolucin en sentido estricto es la forma que la Ley considera normal
como medio de finalizacin de los procedimientos administrativos. Esto no quiere decir
que la Ley no reconozca las otras formas de terminacin, simplemente parte de la idea
que la resolucin de fondo es la forma ms normal de terminar el procedimiento.

La resolucin debe resolver sobre todas las cuestiones planteadas por los interesados, y
todas las cuestiones conexas (art. 89.1 LRJPAC). Debe dar cumplimiento a dos
requisitos materiales:

(i) Motivacin de la resolucin en la que seale las razones de hecho y de
Derecho que fundamentan la decisin (remisin D.A. I, tema Teora General del
acto administrativo: elemento formal, la motivacin); y,
(ii) Congruencia, es decir, la resolucin debe dar respuesta a las cuestiones
planteadas por los interesados o la misma Administracin durante el
procedimiento, as como las cuestiones conexas (en cuyo caso debe poner a los
interesados en conocimiento, otorgndoles un plazo de 15 das para realicen las
alegaciones oportunas).

Ahora, la mencin a las cuestiones conexas, puede plantear un problema para el
interesado, porque podra permitir a la Administracin traer a colacin al juicio
cuestiones que no hayan planteado y que les resulten perjudiciales. Por esta razn, las
cuestiones conexas: primero, deben interpretarse restrictivamente; y segundo, en los
procedimientos favorables siempre encuentran el lmite de la reformatio in pejus, es
decir, nunca se puede agravar la situacin inicial del interesado, no es posible entrar a
conocer cuestiones conexas si estn resultan desfavorables para el interesado.

En cuanto a los requisitos de forma de la resolucin, siempre que la decisin sea
motivada y congruente, el rgano administrativo cuenta con libertad para adoptar la
forma que ms estime conveniente. Sin embargo, existen determinadas formas que se
suelen utilizar, que podemos agrupar en tres partes fundamentales:

Encabezamiento: expresa los antecedentes del fallo, y los datos referentes al
procedimiento: identificacin del rgano decisor y los interesados; objeto del
procedimiento; tiempo y lugar donde la decisin se emite;
Cuerpo: contiene la motivacin de la decisin y sirve para conocer el desarrollo
del juicio mental a travs del cual el rgano decisor aplico el Derecho a la
cuestin debatida, y cuya conclusin es el fallo que se emite;
Fallo: parte dispositiva de la resolucin, y es la que resuelve las cuestiones
planteadas. Es la conclusin a la que llega el rgano decisor respecto al objeto
del procedimiento;
Indicacin de los recursos: el art. 89.3 obliga a sealar en la misma resolucin
los recursos administrativos y judiciales que procedan contra el acto
administrativo, sealando adems el rgano administrativo ante el cual deben
presentarse y el plazo para los mismos.

Finalmente, en cuanto al procedimiento de adopcin de la decisin habr que
diferenciar entre los supuestos de rganos unipersonales y rganos colegiados.
En el caso de los rganos unipersonales, se elaborar una propuesta de resolucin, que
una vez definitiva, se firma e incorpora al expediente.
En la prctica normalmente alguien dentro de la unidad administrativa se
encarga de instruir el expediente y una vez instruido, redacta la propuesta de
resolucin que se comunica al rgano que tiene competencia para decidir; este
la revisa, aceptndola o modificndola, y una vez definitiva se redacta la
decisin final, se firma y se incorpora al expediente).
Posteriormente se proceder a la notificacin, en la forma establecida por la LRJPAC
(remisin DA I).

Si se trata de un rgano colegiado la propuesta de resolucin debe someterse a
deliberacin y votacin colegial. En la deliberacin los miembros del rgano colegiado
exponen sus puntos de vista y discuten sobre ella; en la votacin, stos emiten su
parecer acerca del objeto de la cuestin. En este caso, debe darse cumplimiento a las
reglas de formacin de la voluntad de los rganos colegiados (art. 22-27 LRJPAC),
especialmente en cuanto a la convocatoria, constitucin y adopcin de la decisin, que
en todo caso debe tomarse por mayora. La omisin de estas reglas conlleva la nulidad
de pleno derecho del acto administrativo, tal como establece el art. 62.1.e) LRJPAC.
Igualmente la decisin debe redactarse en su versin final, firmarse e incorporarse al
expediente, para su posterior notificacin a los interesados.

(ii) Desistimiento y renuncia.

El desistimiento es el acto del interesado por el que ste declara su voluntad de
abandonar la solicitud que inici el procedimiento administrativo. Se desiste del
procedimiento, pero no del derecho. Con lo cual el interesado puede iniciar otro
procedimiento, si an su derecho persiste.
La renuncia, a diferencia del desistimiento, adems de abandonar la solicitud supone el
abandono del derecho, lo que impide intentar otro procedimiento (art. 90). No obstante,
los administrados slo podrn renunciar a sus derechos cuando no est prohibido por el
ordenamiento jurdico. Tampoco ser vlida la renuncia que contravenga el inters
pblico o perjudique a terceros.

En ambos supuestos existe voluntad expresa del interesado, y la Administracin debe
aceptarla declarando concluido el procedimiento (art. 91). Salvo dos excepciones:
primero, cuando se haya apersonado un tercero interesado que inste la continuacin; y
segundo, cuando la cuestin planteada afecte al inters general o sea conveniente
tramitarla para su esclarecimiento.
En estos casos la Administracin, alternativamente, puede ordenar la continuacin del
procedimiento, incluyendo al interesado que pretenda desistir o renunciar, o bien,
ordenar continuar con el procedimiento, excluyendo al que renuncia o desiste.

Hasta ahora hemos hablado del desistimiento o denuncia del interesado, pero queda por
determinar su admisin respecto a la Administracin, es decir, que sea sta quien
renuncie o desista.
Respecto a lo primero, es decir la renuncia, al suponer esta la renuncia a un derecho no
es admisible. La Administracin, como ya sabemos ejerce sus potestades y
competencias por mandato de la Ley, siendo stas irrenunciables.
En cuanto al desistimiento, la jurisprudencia entiende que en algunos supuestos es
posible que la Administracin desista. As, por ejemplo, en materia de expropiatoria
bajo determinados supuestos, que luego veremos (STS de 8 de junio de 1999, recurso
2508/1995); en materia de procedimientos sancionadores (STS de 11 de julio de 1990,
Ar. 6032).


(iii) Caducidad (art. 92).

Como regla general, la caducidad se produce por inactividad del interesado en
procedimientos iniciados por solicitud. Se ve aqu la diferencia con la renuncia y el
desistimiento en el que el procedimiento termina por voluntad expresa del interesado; en
este caso, lo que determina su terminacin es su falta de actividad.
Ahora, debido a que el procedimiento administrativo se rige por el principio de impulso
de oficio, la caducidad slo tiene sentido y es procedente de manera excepcional en
aquellos casos en que la continuacin del mismo dependa de la actuacin o de un
trmite indispensable para dictar la resolucin o continuar el procedimiento, que
depende del interesado. Adems, como la administracin est obligada a continuar con
el procedimiento por el principio de impulso de oficio, para que se pueda declarar la
caducidad es necesario que la Administracin requiera al interesado advirtindole que
transcurridos tres meses sin que de cumplimiento al trmite el procedimiento caducar.

Dicho esto, podemos resumir los requisitos exigidos para que la caducidad opere en los
procedimientos incoados a solicitud del interesado:

(i) La paralizacin del procedimiento, como ya se ha sealado, debe ser
imputable al interesado, esto es que sea imposible la continuacin por causa
imputable al interesado. Esto, no obstante, slo ser posible en supuestos
excepcionales, en atencin al principio de oficio. Tal sera el caso en que para
dictar la resolucin sea necesario el examen de un bien del interesado y ste lo
impide.
(ii) Debe dictarse el requerimiento al interesado;
(iii) Debe transcurrir el plazo del requerimiento sin que el interesado realice las
actividades necesarias para reanudar la tramitacin;
(iv) Debe declararse la caducidad. Aqu debe tenerse presente que la Admn.
tiene que dictar la resolucin declarando la caducidad, ordenando el archivo de
las actuaciones y notificando a los interesados. Aqu lo importante es tener
presente que hasta tanto no se dicte resolucin y se notifique, y por tanto el acto
administrativo no sea eficaz, el interesado puede realizar la actividad requerida.
(v) No debe existir inters general. No puede aplicarse la caducidad en el
supuesto de que se encuentre afectado el inters general o fuese conveniente su
esclarecimiento.

Finalmente, en cuanto a sus efectos, slo conlleva la perdida del trmite, pero no del
derecho (siempre que ste no hay prescrito).

Ahora bien, una cuestin que se haba planteado era la posibilidad de que los
procedimientos iniciados de oficio fuesen objeto de caducidad, una vez transcurrido el
plazo mximo para dictar y notificar la resolucin. Algunos pronunciamientos
jurisprudenciales se haban pronunciado en contra de esta posibilidad, sin embargo a
partir de la reforma de la LRJPAC operada por la Ley 4/1999, el art. 44.2 admite la
caducidad en este supuesto, siempre que se cumplan determinados requisitos:

(i) Que se trate de procedimiento en los que la Administracin ejercite
potestades sancionadoras, o que produzcan efectos desfavorables o de gravamen
para los interesados;
(ii) Que transcurra el plazo mximo establecido sin que se haya dictado y
notificado la resolucin expresa.

Interesa destacar que la declaracin de caducidad se produce por el mero transcurso del
plazo establecido, a partir del cul la Administracin no podr dictar resolucin expresa
desfavorable al interesado (aunque si podra hacerlo en sentido favorable, vgr.
Declarando la improcedencia de una sancin).
El efecto de la caducidad, es la terminacin del procedimiento y el consiguiente archivo
de las actuaciones. Esto supone, que salvo casos de prescripcin, la Administracin
podra reabrir el procedimiento.
Sin embargo, esta conclusin ha sido objeto de largo debate, pues una parte de la
doctrina y algunos pronunciamientos jurisprudenciales han manifestado que cuando la
Administracin incoa un procedimiento en ejercicio de sus facultades de intervencin
(vgr. Potestad sancionadora) y ste caduca, debe descartarse la posibilidad de reabrir el
procedimiento con el mismo objeto, aunque no se haya producido la prescripcin (es
decir, aunque la infraccin por ejemplo- no haya prescrito). Esto sera as porque una
vez iniciado el procedimiento debe resolverlo y tramitarlo en el plazo establecido, so
pena de caducidad. Y dicho plazo es un requisito esencial cuyo cumplimiento no puede
dejarse al arbitrio de la Administracin, ya que ello es exigencia del principio de
seguridad jurdica. No obstante, la jurisprudencia ms reciente parece pronunciarse en
sentido contrario.

B) La terminacin convencional.

La terminacin convencional en mayor medida tiene por finalidad evitar la
prolongacin del conflicto objeto de procedimiento, cuya resolucin no sera ms
beneficiosa para el inters general o pblico, debido a la demora en la resolucin.
La cobertura legal para estos acuerdos, la encontramos adems de la LRJPAC, en la
misma CE. El art. 88 establece un marco general que ofrece cobertura legal expresa a
todo este tipo de frmulas convencionales, que pueden agilizar el funcionamiento de la
Administracin.
Por su parte, la cobertura constitucional la encontramos en tres principios: la
participacin de los ciudadanos en la adopcin de las resoluciones que les afectan (art.
9.2 CE); la colaboracin entre particulares y poderes pblicos (art.92 CE); y, el
principio de eficacia en la actuacin administrativa (art. 103.1).

Ahora, si bien es cierto que el art. 88 ofrece expresa cobertura legal, este mismo art. en
su apartado primero, remite a la regulacin especfica, es decir, a la regulacin sectorial.
No obstante, en todo caso, deben respetarse determinados lmites:

(i) No pueden ser contrarios al ordenamiento jurdico;
(ii) No pueden versar sobre materias no susceptibles de negociacin o acuerdo.

Por ejemplo, en el mbito de la responsabilidad patrimonial, para que
haya lugar a la misma, y por tanto pueda indemnizarse, es necesario que
se cumplan determinados requisitos establecidos por la ley: entre otros,
debe existir una relacin de causalidad entre la actuacin o inactividad
de la administracin y el dao causado. Si recordamos el caso de
Dalilah (la primera victima de gripe A), la relacin sera que el
diagnostico equivocado y negligente tiene relacin directa con la
ausencia de tratamiento mdico y su posterior muerte. Esa relacin de
causalidad, la relacin entre la negligencia mdica y la muerte de la
paciente, que deriva de un mandato legal y es uno de los requisitos que
permiten determinar la existencia de responsabilidad patrimonial, no
puede negociarse. Lo que podra negociarse es la cuanta, la forma de
pago de la indemnizacin.

Por tanto, debe tratarse de mbitos en los que la Administracin tenga la
posibilidad de disponer sobre la situacin litigio.
Sin embargo, la posibilidad de disposicin por parte de las AAPP es
limitada, y por tanto el mbito de los convenios es reducido. Concretamente
slo ser posible llegar a acuerdos y transacciones cuando exista un margen
de discrecionalidad en manos de la Administracin. Un ejemplo es el
sealado antes, respecto a la cuanta de una indemnizacin.
(iii) No puede alterarse la competencia ni las responsabilidad de los rganos
administrativos (art. 88.4 LRJPAC).
(iv) Debe tener por objeto satisfacer el inters general;
(v) Tambin parece de sentido comn, y por tanto no esta permitido, celebrar
convenios en determinadas materias. Por ejemplo, en materia de contratacin
administrativa.

C) TERMIACI AORMAL: EL SILECIO ADMIISTRATIVO.

Ya hemos dicho antes que la Administracin est obligada a dar respuesta a las
cuestiones de fondo que se planteen en los procedimientos administrativo (deber de
resolver). Sin embargo, es evidente que la Administracin puede incumplir dichos
plazos sometiendo a los interesados a un estado de incertidumbre jurdico y
ocasionndoles, posiblemente, perjuicios importantes en sus derechos e intereses. Para
evitar esta circunstancia las leyes de procedimiento administrativo han configurado la
figura del silencio administrativo.
El silencio administrativo es una ficcin que permite al interesado entender, segn el
sentido del silencio, que su pretensin ha sido estimada o desestimada, denominndose
silencio positivo en el primer caso, y negativo en el ltimo. Tiene lugar una vez que ha
transcurrido el plazo para dictar la resolucin y notificar a los interesados, sin que la
administracin haya dado cumplimiento a tal obligacin.
Por tanto, son dos los elementos que nos interesa conocer para acercarnos a esta figura:
(i) Los plazos para decidir y notificar, determinado su computo; y, (ii) cul es el sentido
que se otorga al silencio en el Derecho administrativo espaol.

(a) Los plazos para decidir y notificar en el procedimiento administrativo.

La LRJPAC (art. 42.2 y 42.3) establece unas reglas un tanto como complejas de integrar
e interpretar, pero que pueden resumirse en los siguientes trminos:

(i) Las leyes con rango de Ley (reserva de Ley) o la normativa comunitaria
pueden establecer el plazo que estimen pertinente;
(ii) Si las leyes o la normativa europea no establecen un determinado plazo, los
reglamentos que las desarrollen pueden establecer como plazo mximo de
resolucin seis meses;
(iii) Si ni las leyes o la normativa europea, ni los reglamentos de desarrollo
establecen plazos de resolucin, este ser de 3 meses.

Por tanto, la fijacin del plazo corresponde a las leyes especificas y sectoriales,
nacionales o comunitaria, y para conocer cual es el plazo con el que tenemos que
manejarnos, primero tenemos que acudir a estas leyes especficas o a la normativa
comunitaria. Si stas no dicen nada, vamos a los reglamentos que las desarrollan,
teniendo siempre presente que el plazo nunca puede ser mayor de 6 meses. Finalmente,
si ninguna de stas lo regula, la LRJPAC suple este vaco y lo fija en tres meses.

Otro aspecto que nos interesa determinar es como se cuentan los plazos. Pues bien,
estos se cuentan de manera diferente segn se trate de procedimientos de oficio o a
solicitud del interesado:

* En los procedimientos iniciados de oficio, el plazo se empieza a contar desde el
momento en que se dicta el acto de incoacin del expediente (no desde el
momento en que se recoge la denuncia, o el superior ordena la apertura, etc).
* Por su parte, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, desde la
fecha en la que se le de entrada ante el rgano competente para la tramitacin.

Es posible que no exista coincidencia entre la fecha de presentacin de un escrito y el
momento en que empieza a correr el plazo para resolver y notificar. En efecto, aqu
debemos recordar que la solicitud no tiene que presentarse necesariamente ante el
rgano competente, por el contrario, lo normal es que se presente en oficinas de
registro, oficinas de Correos, etc. Por tanto, la solicitud debe remitirse al rgano
competente para tramitarla, y es a partir del momento en que ste la recibe que empieza
a correr el plazo para resolver y notificar.
Esto, no podemos confundirlo con el momento a partir del cual se da cumplimiento a un
trmite preclusivo, en el cual se toma como vlida la fecha de presentacin de la
solicitud, ya sea en el registro o Correos, con independencia de la fecha en que el
rgano competente lo reciba.

Terminacin anormal: silencio administrativo
Derecho administrativo II
1. Plazos para decidir y notificar en el procedimiento administrativo.
a) Reglas (art. 42.2 y 42.3 LRJPAC);
b) Computo, suspensin y ampliacin de los plazos.
18
24 23 22 21 25
Plazo para presentar solicitud
de una subvencin
Presentacin
en registro
Recepcin
rgano comp.
Fecha a efectos
del trmite
preclusivo
Inicio del plazo
para resolver y
notificar


Tambin en cuanto al cmputo del plazo, la LRJPAC (art. 48) establece algunas reglas
diferenciando entre los plazos contados por das y los plazos contados por meses o aos.
En el caso de que se trate de plazos por das, salvo que la Ley o normativa comunitaria
digan otra cosa, estos se cuentan por das hbiles. Si se trata de das naturales, tal como
establece el art. 48.1 LRJPAC, esta circunstancia debe sealarse en la notificacin.
Los das inhbiles son los domingos y festivos. En este ltimo caso, sern inhbiles los
que publique cada Administracin como tales a comienzo del ao (art. 48.7 LRJPAC).
Los plazos se empiezan a contar a partir del da siguiente en que tenga la lugar la
publicacin o notificacin del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se
produzca el silencio administrativo (art. 48.4LRJPAC).
Si de trata de plazos establecidos por meses o aos, el cmputo se inicia a partir del da
siguiente de la notificacin o publicacin del acto o desde el da siguiente en el que se
produzca el silencio administrativo (art. 48.2 LRJPAC), y se hace de fecha a fecha con
independencia del nmero de das que tenga cada mes o del nmero de das inhbiles
que tenga (Ej. del 21 de septiembre al 21 de octubre). Por otra parte si en el mes de
vencimiento no existe da equivalente, se entiende que el plazo termina el ltimo da de
mes. Esta regla tiene sentido en los supuestos en que el da de vencimiento sea el ltimo
de mes. Ej. si tenemos el plazo de un mes cuto cmputo se inicia a partir del 31 de
agosto, el vencimiento sera el 30 de septiembre (pues no existe 31 de septiembre).
En todo caso, si el ltimo da del plazo es inhbil, se prorroga para el da hbil
siguiente.
Finalmente, debemos notar que de conformidad con lo establecido tanto por el art. 18
del RD 722/1999
1
, como el art. 26.3 de la LAE
2
, se aplican las mismas normas
sealadas antes respecto a los das hbiles e inhbiles. Por otra parte, si bien la mayora
de los registros telemticos se encuentran en funcionamiento todos los das (sean stos

1
RD 772/1999, de 7 de mayo, regula la presentacin de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la
Administracin General del Estado, la expedicin de copias de documentos y devolucin de originales y
el rgimen de las oficinas de registro.
2
Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrnico de los Ciudadanos a los Servicios Pblicos.
Plazos por
das
Plazos por
meses o
aos
Plazos y
registros
telemticos
hbiles o inhbiles), en el supuesto de que la recepcin en el registro telemtico se
produzca en un da inhbil, sta se entiende recibida y efectuada el primer da hbil
siguiente.

Respecto al plazo para resolver, tambin debemos considerar que existen algunos
supuestos en los que ste se puede suspender (art. 42.5 LRJPAC):

(i) Cuando se requiera al interesado la subsanacin de deficiencias y la aportacin de
documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la
notificacin del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su
defecto, el transcurso del plazo concedido.
(ii) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un rgano de
las Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la peticin, que habr de
comunicarse a los interesados, y la notificacin del pronunciamiento a la
Administracin instructora, que tambin deber serles comunicada.
(iii) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del
contenido de la resolucin a rgano de la misma o distinta Administracin, por el
tiempo que medie entre la peticin, que deber comunicarse a los interesados, y la
recepcin del informe, que igualmente deber ser comunicada a los mismos. Este plazo
de suspensin no podr exceder en ningn caso de tres meses.
(iv) Cuando deban realizarse pruebas tcnicas o anlisis contradictorios o dirimentes
propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporacin de los
resultados al expediente.
(v) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusin de un pacto o convenio,
desde la declaracin formal al respecto y hasta la conclusin sin efecto, en su caso, de
las referidas negociaciones que se constatar mediante declaracin formulada por la
Administracin o los interesados.

Finalmente, el plazo para resolver puede ampliarse, tal como establece el art. 42.6
LRJPAC. No obstante, debe tenerse en consideracin que los plazos dentro del
procedimiento administrativo pueden ampliarse de conformidad con lo sealado en el
art. 49 LRJPAC.
Esta ltima norma seala que, salvo disposicin en contra, bien por peticin de los
interesados o bien por peticin de oficio, la Administracin puede ampliar los plazos
establecidos siempre que: (i) las circunstancias lo aconsejen; (ii) no excedan de la
mitad de los mismos; (iii) no perjudique derechos de terceros; y, (iv) se produzca antes
del vencimiento del plazo de que se trate. Dicha ampliacin, en todo caso, debe
notificarse a los interesados.
Por su parte, el art. 42.6 LRJPAC rige la ampliacin del plazo para resolver y notificar
por parte de la Administracin, para aquellos casos en que pueda incumplirse el plazo
de resolucin y notificacin en debido a la congestin y carga de trabajo de las AAPP.
No obstante, en este caso la ampliacin se considera excepcional, y es de rigor, que la
Administracin haya agotado todos los medios a disposicin posibles y el plazo de
ampliacin no sea superior al plazo mximo fijado para el procedimiento. En todo
caso, la ampliacin debe ser debidamente motivada y debe notificarse a los
interesados. Dicho acuerdo de ampliacin no puede ser objeto de recurso alguno.
Suspensin
del plazo
Ampliacin
del plazo
(b) aturaleza y sentido del silencio administrativo.
La regulacin del silencio administrativo debemos entenderla atendiendo al tipo de
procedimiento.

(i) Silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado.
Este es el mbito propio del silencio administrativo, pues en el caso de los
procedimientos iniciados de oficio, salvo alguna excepcin, el transcurso del plazo
para decidir y notificar sin que se de cumplimiento a dicha obligacin conlleva la
caducidad.
En este caso el silencio administrativo da por finalizado el procedimiento, y legitima al
interesado para considerar, segn los casos, que la Administracin ha estimado
(silencio positivo) o desestimado (silencio negativo) su pretensin.

SILENCIO POSITIVO = SE ENTIENDE QUE LA ADMINISTRACIN
HA DICHO LE CONCEDO O ESTOY DE ACUERDO CON LO QUE
PIDE; SILENCIO NEGATIVO = NO SE LO CONCEDO O NO ESTOY
DE ACUERDO CON LO SOLICITADO.

No obstante, aunque haya transcurrido el plazo para resolver y notificar, y por tanto
haya operado el silencio administrativo, esto no significa que la Administracin no
pueda resolver. No obstante, dependiendo de la naturaleza del procedimiento (positivo
o negativo), su posibilidad de decisin estar limitada:
(i) Si estamos ante un supuesto de silencio positivo, la resolucin tarda slo
puede confirmar la estimacin de la pretensin (es decir, la Administracin est
vinculada por el sentido del silencio administrativo positivo). Esto es as, porque
el silencio positivo tiene la consideracin de acto administrativo que pone fin al
procedimiento (art. 43.2 LRJPAC) y como ya se ha sealado antes, los actos
administrativos favorables o que confieran derechos a los particulares, slo
pueden revisarse a travs del recurso de oficio o de la declaracin de lesividad.
Lo contrario sera desconocer derechos que ya se encuentran en el patrimonio de
los interesados.
(ii) Si se trata de silencio negativo, la Administracin que sigue obligada a
resolver, puede hacerlo bien confirmando la denegacin de la pretensin (es
decir, en el mismo sentido del silencio), o bien puede estimar la pretensin del
interesado, esto es, apartarse del silencio administrativo. Esto se debe a que el
silencio negativo no se considera un acto administrativo sino una ficcin que
tiene por finalidad permitir al particular acceder a los recursos administrativos y
contencioso-administrativos (art. 42.3). Como resulta obvio, la Administracin
puede dictar su resolucin, que constituye un acto administrativo, siendo adems
favorable y menos restrictiva para el patrimonio jurdico del interesado.
Queda ahora por determinar en que casos procede el silencio positivo y en cuales el
negativo.
Como regla general, las solicitudes deben entenderse estimadas una vez transcurrido el
plazo para resolver y notificar (es decir, la regla general, es el silencio administrativo
positivo), salvo que una norma con rango de Ley o una norma de Derecho comunitario
establezca lo contrario (art. 43.2 LRJPAC). Adems, la misma LRJPAC establece
algunos supuestos donde debe considerarse que las solicitudes tendrn efectos
desestimatorios (silencio negativo):
(*) Los procedimientos de ejercicio del derecho de peticin (art. 29 CE). En estos
casos, como ya se ha sealado se tiene derecho a obtener una respuesta, pero en
ningn caso existe la obligacin de obtener lo solicitado;
(*) Los procedimientos cuya estimacin tuviera como consecuencia la
transferencia a los solicitantes o a terceros facultades relativas al dominio pblico
o al servicio pblico.
Ejemplo. Supongan que alguien solicita un derecho de uso privativo
sobre la calle Iturrama, es decir, que slo l pueda transitar por ella.
En este caso, esta claro que permitir el silencio positivo, teniendo en
cuenta la incapacidad de las administraciones pblicas para resolver a
tiempo, causara un grave perjuicio al inters general.

(*) Los procedimientos de impugnacin de actos y disposiciones (la resolucin
de los recursos administrativo se entienden resueltos en sentido negativo). No
obstante aqu se establece una excepcin, si se trata de un recurso (de alzada)
administrativo contra una solicitud resuelta en sentido negativo, si transcurre el
plazo para resolver y notificar el recurso, y no esto no ocurre, el silencio se
entiende positivo.
Es decir, si recurrimos en sede administrativa una solicitud que nos negaron por
silencio, y el superior que revisa el recurso tampoco resuelve y notifica, el
silencio no puede ser negativo; necesariamente ser positivo.
Finalmente, debemos hacer notar que la regla general, ha resultado ilusoria, pues las
leyes se han encargado de convertir la regla en la excepcin: son mayora abrumadora
los procedimientos donde el silencio, por intervencin de normas con rango de Ley, es
negativo. Esta tendencia se ha visto acentuada, adems, por determinados
pronunciamiento judiciales, especialmente relativos a la adquisicin de derechos
contra legem, que sern analizados posteriormente.
Habiendo analizado el silencio en los procedimientos iniciados por solicitud, nos
corresponde hacerlo ahora con los procedimientos iniciados de oficio.

(ii) Silencio administrativo en los procedimientos iniciados de oficio (art. 44).
En el caso de los procedimientos iniciados de oficio, debemos diferenciar dos
situaciones:
* Si se trata de procedimientos que sean sancionadores, ablatorios o
desfavorables para los ciudadano, tal como se ha mencionado antes, no se
produce el silencio administrativo sino la caducidad del procedimiento (art. 44.2
LRJPAC).
* Si se trata de procedimientos iniciados de oficio de los que pudiera derivarse
para los interesados la constitucin de derechos, el silencio administrativo se
considerar negativo (art. 44.1).

La regla
como
excepcin


Derecho administrativo II
2. Naturaleza y sentido del silencio administrativo
2. En los procedimientos por solicitud del interesado.
3. En los procedimientos iniciados de oficio.
PROCEDIMIENTOS
Resolucin tarda
SOLICITUD INT. DE OFICIO
Silencio positivo
(regla gral.)
Sancionadores o
ablatorios
Deriven dchos.
interesados
Caducidad
(no se produce
Silencio adm)
Silencio
negativo
Estimatoria Estimatoria Desestimatoria
Considerar
excepciones
como regla (en
la prctica)


(c) Acreditacin del silencio administrativo (Art. 43.5 LRJPAC).
Como ya se ha sealado el silencio positivo equivale a un acto administrativo, y por
tanto, puede oponerse a la Administracin y terceros. Su existencia puede ser
acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado
acreditativo del silencio administrativo que puede solicitarse ante el rgano
competente para decidir.