Captulo 1: Ordenacin del territorio

CAPTULO I. ORDENACIN DEL TERRITORIO

NDICE
1.1. El concepto de Ordenacin del Territorio
1.2. Instrumentos jurdicos en la Ordenacin del Territorio y sus caractersticas
principales:
1.2.1. Distribucin competencial en materia de Ordenacin del Territorio
1.2.2. La Ordenacin del Territorio en la Comunidad utnoma del !as "asco
1.2.2.1. La competencia sobre la Ordenacin del Territorio en el !as
"asco
1.2.2.2. Le#islacin de Ordenacin del Territorio en el !as "asco
1.2.2.$. Instrumentos de plani%icacin emanados de la ley:
a& Directrices de Ordenacin del Territorio
b& !lanes Territoriales !arciales
c& !lanes Territoriales 'ectoriales
d& (elaciones entre los di%erentes instrumentos plani%icadores
1.$. )iblio#ra%a
10
Captulo 1: Ordenacin del territorio
1.1. EL CONCEPTO DE ORDENACIN DEL TERRITORIO
En la actualidad la Ordenacin del Territorio es *ital para la creacin de
condiciones %a*orables para las di%erentes acti*idades producti*as. En este caso+ se
atiende al turismo+ acti*idad producti*a especialmente compleja debido a la cantidad
de %actores y sectores ,ue inte#ran dic-a acti*idad. Es e*idente ,ue el desarrollo de la
acti*idad turstica tiene #randes e%ectos sobre el desarrollo urbano+ sobre el paisaje y
sobre la sociedad .cultura+ economa+ desarrollo social...&. !or lo tanto debe e/istir una
%uerte relacin y conocimiento entre la Ordenacin del Territorio y la ordenacin
territorial del turismo.
En este primer captulo se trata de de%inir de %orma #lobal la Ordenacin del
Territorio y para entenderlo de la %orma m0s sencilla posible se tendr0n en cuenta lo
,ue autores del estado espa1ol se1alan al respecto+ as como la de%inicin ,ue desde
la 2nin Europea se da al concepto. !or otro lado se centra en el desarrollo le#islati*o
en el estado espa1ol y en el !as "asco+ as como en los instrumentos plani%icadores
emanados de esta le#islacin.
.. !3re4 ndr3s
1
citando a 5on4alo '0en4 de )urua#a
2
se1ala ,ue 6la
Ordenacin del Territorio resulta ser un concepto complejo+ poli%ac3tico+ relati*o+
pluridimensional+ ambi*alente+ y+ sobre todo+ antropoc3ntrico+ del ,ue+ ciertamente+
puede decirse ,ue est0 llamado a ser un re%lejo palpable del #rado de e%iciencia y
e,uidad ad,uirido por una determinada sociedad7. 'e#8n esto se pueden destacar dos
aspectos importantes+ por un lado la complejidad de de%inir el concepto y por otra la
importancia ,ue tiene la Ordenacin del Territorio como ima#en del #rado de
desarrollo de una determinada sociedad.
Como se acaba de *er+ el t3rmino ordenacin del territorio es con%uso y e/isten
numerosas interpretaciones sobre su si#ni%icado+ ,ui40 debido a ,ue est0 li#ada a una
determinada concepcin ideol#ica. !or lo tanto se parte de distintas maneras de
entender la naturale4a y el objeto de la ordenacin del territorio. En un principio desde
el poder p8blico *ena li#ado al urbanismo+ or#ani4ando la *ida de las ciudades. !ero
cada *e4 de %orma m0s pro#resi*a se %ue ampliando el campo de accin de este
urbanismo a los e/trarradios y %inalmente de %orma m0s #lobal a todo el territorio.
1
PREZ NDRES, A.A., La ordenacin del territorio en el estado de las autonomas, Marcial Pons,
Madrid, 1998, p. 19
2
SENZ DE BURUAA, ., Ciudad y territorio, n!". 1#1980, p. 18
11
Captulo 1: Ordenacin del territorio
La mayor parte de los autores -ablan de dos #randes modelos di%erenciados de
ordenacin del territorio: por un lado se encuentra el concepto m0s estricto de la
ordenacin del territorio ,ue *iene a estar representado por el modelo alem0n
.Raumordnung&+ ,ue entiende el concepto como la plani%icacin %sica del territorio sin
tener en cuenta sus posibles *inculaciones con la plani%icacin econmica+ cultural+ de
los recursos naturales. 9ientras ,ue se obser*a por otro lado un modelo m0s amplio y
coordinado como es el %ranc3s .Amnagenent du territorie&+ des*inculado del
urbanismo y ,ue busca el apro*ec-amiento #lobal del territorio y sus recursos
naturales.
En el 0mbito europeo se encuentra un documento de reconocido inter3s para
entender el concepto y tenido muy en cuenta por la #ran mayora de autores. 'e trata
de La Carta Europea de Ordenacin del Territorio
$
,ue de%ine el t3rmino como 6la
e/presin espacial de las polticas econmicas+ sociales+ culturales y ecol#icas de la
sociedad7. Esta Carta %ue aprobada como una recomendacin+ por lo ,ue se trata de
una resolucin de comportamiento de orden poltico y moral diri#ido a los estados
miembros. Entiende ,ue la ordenacin del territorio se trata de una disciplina cient%ica+
una t3cnica administrati*a y una poltica de car0cter interdisciplinar y #lobal ,ue busca
un desarrollo e,uilibrado de las di%erentes re#iones y la or#ani4acin %sica del espacio
se#8n unas directrices.
:.L. ;*ila Ori*e
<
se1ala ,ue 6esta *isin conceptual tiene dos partes
di%erenciables: 2na primera+ %0ctica y otra terica. La primera de ellas sin la se#unda+
supondra la consideracin de una ciencia sin alma propia ,ue camina al paso de las
polticas sectoriales ,ue+ con proyeccin territorial+ marcan un acento permanente y un
desarrollo dese,uilibrado y catico. La presencia de la se#unda parte+ minimi4a los
e%ectos ,ue inicialmente se perciben de esta ase*eracin %0ctica y resit8a todo el
concepto7.
!ara dic-a Carta el -ombre y su bienestar+ as como la interaccin con el
medio ambiente son el centro de la preocupacin de la ordenacin del territorio+ la cual
debe ser democr0tica+ #lobal+ %uncional y prospecti*a. Democr0tica ya ,ue debe
ase#urar la participacin de la poblacin a%ectada y sus representantes polticos.
5lobal al coordinar e inte#rar las di%erentes polticas sectoriales. =uncional ya ,ue
debe conocer la e/istencia de las realidades re#ionales %undadas sobre unos
$
R%co""a"da&ion N' R (8)* 2 D+ co"i&, d%s "inis&r%s a+- ,&a&s "%".r%s r%la&i/% 0 la c1ar&%
%+rop,%nn% d% l2a",na3%"%n& d+ &%rri&oir%.
)
456A 7R54E, 8.6., La ordenacin del territorio en el Pas Vasco: anlisis, ejercicio y delimitacin
competencial, 9i/i&as, Madrid, 199$, p. :;.
12
Captulo 1: Ordenacin del territorio
determinados *alores+ una cultura determinada y los intereses comunes superando las
%ronteras administrati*as y re#ionales. !rospecti*a ya ,ue debe entender y conocer las
tendencias y los desarrollos a lar#o tiempo de los %enmenos e inter*enciones
econmicas+ ecol#icas+ sociales+ culturales y del medio en el ,ue se aplica. Todo ello
debe -acerse de la %orma m0s armnica posible.
Los objeti*os %undamentales ,ue debe perse#uir de %orma paralela la
ordenacin del territorio se#8n esta carta seran:
< El desarrollo socioeconmico e,uilibrado de las re#iones
< La mejora de la calidad de *ida
< La #estin responsable de los recursos naturales y la proteccin del medio
ambiente
< La utili4acin racional del territorio .en particular+ la implantacin+ or#ani4acin
y desarrollo de los #randes complejos urbanos e industriales y ase#urar la
proteccin de las tierras a#rcolas y #anaderas&.
'e#8n esta Carta+ la puesta en marc-a de los objeti*os de la ordenacin del
territorio es esencialmente una labor poltica. Debe traducir una *oluntad de
inte#racin y coordinacin de car0cter interdisciplinar y de cooperacin entre las
autoridades competentes+ ase#urando la coordinacin entre los di%erentes sectores y
or#ani4ando la coordinacin y la cooperacin entre los di%erentes ni*eles de decisin y
el reparto e,uitati*o de los recursos %inancieros.
!ara :.L. ;*ila Ori*e
>
,ueda clara la clase de ordenacin del territorio ,ue
contiene la Carta europea y destaca 6el reconocimiento ,ue -ace la carta de la
e/istencia de numerosos poderes de decisin indi*iduales e institucionales ,ue
in%luyen en la ordenacin del territorio+ el car0cter aleatorio de todo estudio
prospecti*o+ las presiones del mercado+ las peculiaridades de los sistemas
administrati*os+ la di*ersidad de las condiciones socio?econmicas y del medio
ambiente7. simismo destaca la consideracin sobre la pluralidad y di*ersidad de los
%ocos de in%luencia territorial y busca #aranti4ar la coordinacin y cooperacin y
promue*e la participacin ciudadana. Esta coordinacin y cooperacin debera
aplicarse tanto a ni*el sectorial como a los di*ersos ni*eles de decisin.
ra4 de la Carta europea+ :.. )en#oet/ea
@
establece ,ue la ordenacin del
territorio encuentra su e/presin poltica en los ni*eles local+ re#ional+ nacional
=
456A 7R54E, 8.6., Op cit.. p. :9
:
BEN7E>?EA UR@5ZU, 8.A., Principios A+rBdicos para la ord%naciCn d%l &%rri&orio, %n Azkoaa, a!o
"##$, %ol. #&, p. ;9<101
1$
Captulo 1: Ordenacin del territorio
.estatal& y europeo. s la 2nin Europea+ dentro de determinados 0mbitos -a
restrin#ido la soberana de los estados miembros+ si bien precisa de las -erramientas
de los sistemas de cada estado miembro. Este autor -ace una representacin #r0%ica
de los distintos ni*eles de la ordenacin del territorio en sentido amplio para las
distintas instituciones del sistema jurdico.
O(DEACIBA DEL TE((ITO(IO
UNIN 9C(O?O(DEACIBA DEL TE((ITO(IO
ESTADO MIEMBRO !OLCTIC (E5IOAL
COMUNIDAD AUTNOMA O(DEACIBA DEL TE((ITO(IO .En sentido estricto o alem0n&
ENTIDADES LOCALES 2()AI'9O .Tutelado por las Comunidades utnomas&
Fuente: Bengoetxea, !A!
Esta representacin est0 simpli%icada y para ,ue %uese *0lida -abra ,ue tener
en cuenta las realidades de los di%erentes estados ,ue con%orman la 2nin Europea.
En este sentido+ el estado espa1ol tiene una complejidad especial al ser un estado
autonmico y en el caso *asco tenemos otro ni*el administrati*o a1adido como son las
instituciones %orales. !ara pro%undi4ar en la Ordenacin del Territorio a ni*el europeo y
de los di%erentes estados ,ue la con%orman se puede consultar a . Dildenbrand
'c-eid
E
.
continuacin se desarrolla la Ordenacin del Territorio en la Comunidad
utnoma del !as "asco en relacin a tres aspectos:
1. Cmo est0n distribuidas las competencias+
2. La le#islacin e/istente+ y
$. Los instrumentos de plani%icacin emanados de dic-a le#islacin.
;
D56DENBRAND S9DE5D, A., Poltica de ordenacin del territorio en 'uropa, 8+n&a d% Andal+cBa,
S%/illa, 199:.
1)
Captulo 1: Ordenacin del territorio
1.2. INSTRUMENTOS JURDICOS EN LA ORDENACIN DEL
TERRITORIO Y SUS CARACTERSTICAS PRINCIPALES
1.2.1. Distribuci c!"#$t$ci%& $ "%t$ri% '$ Or'$%ci '$& T$rrit!ri!
La estructura b0sica de distribucin de competencias en el estado espa1ol es
la Constitucin espa1ola de 1FEG. 'on los artculos 1<G y 1<F los ,ue contienen las
normas %undamentales y deben e/aminarse como un todo. El artculo 1<G constituye
un in*entario de materias sobre las cuales las comunidades autnomas pueden asumir
competencias+ con las limitaciones deri*adas del artculo 1<F.
La ordenacin del territorio tiene una 8nica mencin en la Constitucin
espa1ola en el artculo 1<G.1.$+ incluido entre las materias ,ue pueden ser asumidas
por las comunidades autnomas. Esto pro*oca di%erentes an0lisis+ pese a la #ran
trascendencia ,ue tiene una clara de%inicin del t3rmino en la Constitucin. La mayor
parte de los autores se1alan ,ue esto es una re#resin objeti*a del concepto de
Ordenacin del Territorio .minimi4ado y restrin#ido+ e,uiparable al urbanismo y la
*i*ienda&+ manteniendo un modelo ,ue se aleja del modelo %ranc3s de l"amnagement
du territoire y se acerca al modelo alem0n del raumordnung.
5on40le4 Daba y 9artne4 De4
G
se1alan ,ue la Ordenacin del Territorio est0
inde%inida y *aca de contenido+ as como Escribano Collado
F
se1ala ,ue se trata de un
t3rmino no asumido conceptualmente por la Constitucin. !or lo tanto no sera un
concepto constitucional. En cambio+ ;*ila Ori*e
1H
se1ala ,ue 6de la posicin ,ue ocupa
en el artculo 1<G+ no se puede preju4#ar+ como no sea como ttulo competencial+ su
e,ui*alencia con el urbanismo y la *i*ienda+ ni se pueden+ por lo tanto+ sacar
conclusiones de su mera posicin+ ni+ desde lue#o+ condicionar su relacin con otras
materias indi*iduali4adas por su correspondiente ttulo de competencia7. simismo+
se1ala ,ue esta inde%inicin del concepto de Ordenacin del Territorio no impide ,ue
del resto del articulado de la Constitucin podamos entre*er el concepto de
Ordenacin del Territorio ,ue a,uella lle*a inmanente
11
.
8
7NZ6EZ DABA, 8.6. %& MAR>ENEZ DEEZ, 7rd%naciCn &%rri&orial %n +na n+%/a si&+aciCn, %n
Ciudad y (erritorio, n!". 1 , 1980, p. 2;.
9
ES9R5BAN7 9766AD7, P., 9o"+nidad%s a+&Cno"as F ord%naciCn d%l &%rri&orio, %n )e%ista andaluza
de Administracin p*+lica, n!". $, A+lio<s%p&i%".r% d% 1990.
10
456A 7R54E, 8.6., Op cit.. p. =8.
11
456A 7R54E, 8.6., Op cit.. pp. == F ss.
1=
Captulo 1: Ordenacin del territorio
En este sentido y en con%ormidad con lo se1alado por ;*ila Ori*e+ .. !3re4
ndr3s
12
comenta ,ue 6sera necesario lle*ar a cabo la reconstruccin de un concepto
constitucional de Ordenacin del Territorio+ por,ue slo de esa %orma se podr0 dar
contenido a esta moderna %uncin p8blica tan complejamente repartida a ni*el
competencial en los artculos 1<G y 1<F7. En cuanto al procedimiento ,ue sera
necesario lle*ar a cabo para la reconstruccin del concepto+ el autor se1ala ,ue 6lo
podemos -acer a tra*3s de una serie de principios y derec-os ,ue est0n reco#idos en
la Constitucin+ y ,ue nos permitir0n mantener un concepto #lobal e inte#rador de la
%uncin p8blica de Ordenacin del Territorio+ ,ue d3 sustanti*idad al ttulo
competencial autonmico. estos principios son a los ,ue podemos denominar
principios constitucionales de orden territorial7. 'e1ala asimismo ,ue+ si se interpreta el
te/to constitucional de manera conjunta y sistem0tica+ 3ste permite reali4ar una
interpretacin inte#radora del concepto de Ordenacin del Territorio.
(eco#e este autor en una serie de criterios de actuacin ,ue aparecen en la
Constitucin ,ue %uncionan como principios de orden territorial y ,ue se pueden
clasi%icar en di%erentes #rupos:
a& Los ,ue pertenecen al Captulo Tercero del Ttulo !rimero+ es decir+ los
6#rincipio$ Rectore$ de la #oltica %ocial & Econmica7.
b& !rincipios determinantes de las posibilidades de la poltica de ordenacin
territorial en el Ttulo "II de la Constitucin dedicado a Economa y Dacienda+
concretamente en los atr. 1$H y 1$1.
c& l#unos principios ,ue pueden e/traerse relati*os a la ordenacin territorial
del Ttulo "III 6'e la organi(acin territorial del E$tado7.
!3re4 ndr3s se suma a 5arca ;l*are4
1$
y a ;*ila Ori*e se1alando ,ue son
partidarios de reinterpretar el concepto a la lu4 de la Constitucin+ ampliando el
concepto para ,ue este resulte operati*o. En palabras de este autor 6'e debe practicar
la reconstruccin o ciru#a reparadora del concepto para -acer *iable una !oltica de
Ordenacin del Territorio7.
'i#uiendo a ;*ila Ori*e
1<
se puede anali4ar el problema de la competencia
sobre la Ordenacin del Territorio ,ue se deri*a de la Constitucin Espa1ola de 1FEG
de la si#uiente manera:
12
PREZ NDRES, A.A., Op. Cit. pp. 2$; F ss.
1$
AR9EA 64AREZ, A., 6a 7rd%naciCn d%l >%rri&orio %n %l Es&ado d% las A+&ono"Bas, 'studios
(erritoriales, n!". 1, 1981, p. ):.
1)
456A 7R54E, 8.6., Op. Cit. Pp. ;1 F ss.
1:
Captulo 1: Ordenacin del territorio
El art. 1<G supone un in*entario m0/imo de materias sobre las cuales las
Comunidades utnomas pueden asumir competencias con las limitaciones deri*adas
del art. 1<F. Incluso el Estado podra atribuir+ trans%erir o dele#ar %acultades con%orme
a lo dispuesto en el art. 1>H.
'e#8n este autor se pueden distin#uir tres clases de relaciones entre la
Ordenacin del Territorio como ttulo competencial y las competencias sectoriales cuyo
ejercicio tiene incidencia territorial:
1? El #rupo de competencias sectoriales incluidas en el art. 1<F .reser*adas al
Estado&.
2? Las competencias sectoriales o%recidas en el art. 1<G.
$? Las competencias ,ue+ a tra*3s del ordenamiento intracomunitario se
trans%ieren a las Instituciones =orales.
Es importante se1alar+ tal y como lo -ace ;*ila Ori*e como el art. 1<F en su
apartado tercero+ se1ala ,ue las normas del Estado 6pre*alecer0n+ en caso de
con%licto+ sobre las de las Comunidades utnomas en todo lo ,ue no est3 atribuido a
la e/clusi*a competencia de 3stas7. s+ 6la ordenacin del territorio + se asume por la
Comunidad utnoma como competencia e/clusi*aI Jpuede e*itar este adjeti*o la
aplicacin de la cl0usula de pre*alenciaK !arece ,ue no+ por,ue+ aun cuando+ no es
incompatible el concepto de competencia e/clusi*a con el de concurrente+ resulta de
esa concurrencia+ la necesidad de dirimir+ desde la inter*encin *0lida de los ttulos
competenciales concurrentes+ ,u3 inter3s superior debe pre*alecer7.
Este autor+ si#uiendo a 5arca (oca y 'antoyala 9ac-etti
1>
indica ,ue la
e/clusi*idad e,ui*ale a plenitud de %acultades+ bien sobre una materia+ o sobre su
le#islacin o ejecucin. !or lo tanto+ pueden considerarse e/clusi*as si:
1? 2n ente tiene atribuidas todas las competencias de una determinada materia.
2? Tienen atribuidas todas las competencias sobre un determinado sector de
materia .supuesto de distribucin -ori4ontal&.
$? 'e atribuye a un ente de %orma e/clusi*a una %ase del procedimiento de
creacin y aplicacin de normas y potestad .le#islacin+ ejecucin. 'upuesto
de distribucin *ertical&.
1=
AR9EA R79A %& SAN>76AGA MA9DE>>5, P., 6a asi3naciCn d% co"p%&%ncias %n %l Es&a&+&o d%
A+&ono"Ba d%l PaBs 4asco, %n Primeras jornadas de 'studio del 'statuto de Autonoma del Pas Vasco,
DAEE#54AP, 7Ha&i, 198$.
1;
Captulo 1: Ordenacin del territorio
Teniendo en cuenta todo lo anterior el autor reali4a tres *aloraciones:
1? La ausencia de reser*a por parte del Estado en la materia ,ue nos ocupa y su
clasi%icacin como competencia e/clusi*a en los Estatutos de utonoma
implica la asuncin de la plenitud de %acultades por los #obierno de las
Comunidades utnomas.
2? !ese a lo dic-o anteriormente+ la e/clusi*idad no es plena o absoluta. Dado
,ue se produce una concurrencia+ sobre el mismo espacio+ de di%erentes ttulos
competenciales.
$? La presencia de esta competencia en el orden constitucional no supone el
desapoderamiento del Estado para el ejercicio de sus ttulos competenciales
con incidencia territorial.
En cuanto al contenido y lmites de esta competencia+ ;*ila Ori*e se1ala lo ,ue
debe ser el contenido de una competencia+ ,ue en sus propias palabras es 6adem0s
de la titularidad del ente p8blico+ el conjunto de poderes o %acultades ,ue detenta
sobre una materia y la propia materia ,ue es la base para su construccin7
1@
.
simismo+ la potestad le#islati*a de las Comunidades utnomas+ en *irtud del
principio de jerar,ua+ tendr0 lmites deri*ados de:
1? La Constitucin
a. La solidaridad .arts. 2 y 1$G.1&.
b. La i#ualdad de las Comunidades utnomas .art. 1$G.2&.
c. La i#ualdad de todos los espa1oles .art. 1$G.2&.
d. La libertad de circulacin y establecimiento de bienes y personas en
todo el territorio espa1ol .arts. 1$F.2 y 1<F.1&.
2? Los Estatutos de utonoma
a. El lmite territorial.
b. El lmite material+ el cual no est0 a8n de%inido claramente.
!3re4 ndr3s
1E
comenta el reparto constitucional de las competencias
con%ormadoras del territorio en una lnea similar a la de ;*ila Ori*e+ aun,ue de%ine en
mayor medida el 0mbito material de dic-a competencia+ ,ue considera propio y
di%erenciado y ,ue incluye todo tipo de pre*isiones tendentes a:
1? La de%inicin de los usos racionales del suelo.
2? La #estin responsable de los recursos naturales y la proteccin del medio
ambiente.
1:
456A 7R54E, 8.6., Op. Cit., p. 8=.
1;
PREZ ANDRS, A.A., Op. Cit., pp. 280<$=$.
18
Captulo 1: Ordenacin del territorio
$? La correccin de los e%ectos producidos por el incontrolado crecimiento urbano
e industrial+ propiciando un desarrollo socioeconmico e,uilibrado entre los
di%erentes territorios y mejorando la calidad de *ida.
<? La re#ulacin y or#ani4acin de la #estin de la ordenacin del territorio como
en cual,uier otra materia de car0cter -ori4ontal.
1.2.2. L% Or'$%ci '$& T$rrit!ri! $ &% C!"ui'%' Aut!"% '$& P%(s
)%sc!
1.2.2.1. La competencia sobre la Ordenacin del Territorio en el !as "asco
probado el Estatuto de utonoma del !as "asco como ley or#0nica $L1FEF+
de 1G de diciembre+ se produce el traspaso en materia de Ordenacin del Territorio y
del Litoral y 2rbanismo con %ec-a > de no*iembre de 1FGH. 2na *e4 ,ue se trata de
una competencia e/clusi*a del 5obierno "asco ,ueda pendiente el reparto interno de
competencias e/istiendo dos corrientes: una %oralista y otra+ en palabras de ;*ila
Ori*e
1G
6m0s acorde con las trans%ormaciones sociales y econmicas operadas y+ en
esa medida+ con una adaptacin de los derec-os -istricos a los tiempos presentes7.
Dasta ,ue no se promul#a la Ley 2EL1FG$+ de 2> de no*iembre de M(elaciones entre
las Instituciones Comunes de la Comunidad utnoma y los Br#anos =orales de sus
Territorios DistricosN+ la Comunidad utnoma tiene atribuidas las competencias
sobre la Ordenacin del Territorio.
simismo es importante destacar ,ue ,ui3n ostenta la competencia de
Ordenacin del Territorio puede condicionar el ejercicio de otros ttulos competenciales
con incidencia territorial+ sin ,ue se con*ierta en usurpacin ile#tima. Las
competencias ,ue no dan nin#8n tipo de problema son a,uellas competencias
e/clusi*as del 5obierno "asco y ,ue tiene una proyeccin territorial y ,ue se
describen a continuacin y ,ue dan una idea del potencial ,ue la Ordenacin del
Territorio tiene en este territorio. 'e#8n ;*ila Ori*e
1F
6la Comunidad utnoma del
!as "asco tiene capacidad y atribuciones su%icientes para lle*ar a cabo una poltica
territorial ,ue posibilite la trans%ormacin de su realidad en el modelo territorial ,ue se
estable4ca.
La competencias con proyeccin territorial ,ue dispone la Comunidad
utnoma del !as "asco son: .art. 1H E!"&
18
Op. Cit. P. 1:2
19
Op. Cit. P. 1::
19
Captulo 1: Ordenacin del territorio
Art(cu&! 1*.
La Comunidad utnoma del !as "asco tiene competencia e/clusi*a en las si#uientes materias:
G. 9ontes+ apro*ec-amientos y ser*icios %orestales+ *as pecuarias y pastos+ sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo
1<F.1.2$. de la Constitucin.
F. #ricultura y #anadera+ de acuerdo con la ordenacin #eneral de la economa.
11. pro*ec-amientos -idr0ulicos+ canales y re#ados cuando las a#uas discurran nte#ramente dentro del !as "ascoI
instalaciones de produccin+ distribucin y transporte de ener#a+ cuando este transporte no sal#a de su territorio y su
apro*ec-amiento no a%ecte a otra pro*incia o Comunidad utnomaI a#uas minerales+ termales y subterr0neas. Todo
ello sin perjuicio de lo establecido en el artculo 1<F.1.2>. de la Constitucin.
1F. !atrimonio -istrico+ artstico+ monumental+ ar,ueol#ico y cient%ico+ asumiendo la Comunidad utnoma el
cumplimiento de las normas y obli#aciones ,ue estable4ca el Estado para la de%ensa de dic-o patrimonio contra la
e/portacin y la e/poliacin.
2>. !romocin+ desarrollo econmico y plani%icacin de la acti*idad econmica del !as "asco de acuerdo con la
ordenan4a #eneral de la economa.
$1. Ordenacin del territorio y del litoral+ urbanismo y *i*ienda.
$2. =errocarriles+ transportes terrestres+ martimos+ %lu*iales y por cable+ puertos+ -elipuertos+ aeropuertos y 'er*icio
9eteorol#ico del !as "asco+ sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 1<F.1.2H. de la Constitucin. Centros de
contratacin y terminales de car#a en materia de transportes.
$$. Obras p8blicas ,ue no ten#an la cali%icacin le#al de inter3s #eneral o cuya reali4acin no a%ecte a otros territorios.
$<. En materia de carreteras y caminos+ adem0s de las competencias contenidas en el apartado >+ n8mero 1+ del
artculo 1<G de la Constitucin+ las Diputaciones =orales de los Territorios Districos conser*ar0n nte#ramente el
r3#imen jurdico y competencias ,ue ostentan o ,ue+ en su caso+ -ayan de recobrar a tenor del artculo $ de este
Estatuto.
$@. Turismo y deporte. Ocio y esparcimiento.
Art(cu&! 11.
1. Es de competencia de la Comunidad utnoma del !as "asco el desarrollo le#islati*o y la ejecucin dentro de su
territorio de la le#islacin b0sica del Estado en las si#uientes materias:
a. 9edio ambiente y ecolo#a.
b. E/propiacin %or4osa+ contratos y concesiones administrati*as+ en el 0mbito de sus competencias y
sistema de responsabilidad de la dministracin del !as "asco.
2. Es tambi3n de competencia de la Comunidad utnoma del !as "asco el desarrollo le#islati*o y la ejecucin dentro
de su territorio+ de las bases+ en los t3rminos ,ue las mismas se1alen en las si#uientes materias:
c. (3#imen minero y ener#3tico. (ecursos #eot3rmicos.
Ela)orado a partir de !L! *+ila Ori+e & del texto original
En cuanto a los Territorios Districos se debe tener presente la Ley de
Territorios Districos ,ue en su artculo se#undo nombra las competencias ,ue
tendr0n estos territorios:
C!CT2LO II. DE L' CO9!ETEACI' DE LO' TE((ITO(IO' DI'TB(ICO'.
Art(cu&! +.
c. Corresponde a los Territorios Districos la ejecucin dentro de su territorio de la le#islacin de las Instituciones
Comunes en las si#uientes materias:
>. En materia de urbanismo+ corresponde a los Territorios Districos las %acultades de iniciati*a+ redaccin+
ejecucin+ #estin+ %iscali4acin e in%ormacin+ as como las de aprobacin de los instrumentos de la
Ordenacin Territorial y 2rbanstica+ en desarrollo de las determinaciones del planeamiento de ran#o superior+
dentro de su 0mbito de aplicacin+ sin perjuicio de las competencias atribuidas por la Ley a otros entes p8blicos
y r#anos urbansticos.
'e entender0 por determinaciones de planeamiento de ran#o superior las comprendidas en los instrumentos
de Ordenacin Territorial. En tanto no se aprueben estos cumplir0n tal %uncin los criterios de la Comisin de
Ordenacin del Territorio del !as "asco+ en lo ,ue se re%iere a los si#uientes aspectos:
? Cuanti%icacin del desarrollo residencial+ industrial y de ser*icios.
? In%raestructuras+ e,uipamientos+ recursos naturales+ acti*idades y materias cuya ordenacin por ra4n de su
objeto no sea competencia de los Territorios Districos.
En consecuencia+ corresponde a los Territorios Districos la aprobacin de todos los instrumentos de
Ordenacin 2rbanstica+ con la 8nica e/cepcin de los planes especiales en ejecucin de competencias
sectoriales atribuidas a las Instituciones Comunes ,ue desarrollen instrumentos de Ordenacin Territorial o
2rbanstica.
Ela)orado a partir del texto original
20
Captulo 1: Ordenacin del territorio
'e#8n di%erentes autores este artculo presenta de%ectos e incon*enientes+ ,ue
en al#unos casos no -a lle#ado a ser resueltos+ a8n as se podra decir ,ue en cuanto
a la Ordenacin del Territorio corresponden a los Territorios Districos
2H
: la
aprobacin de los !lanes Territoriales 'ectoriales
21
y la de adoptar la iniciati*a de
%ormulacin de los !lanes Territoriales !arciales
22
.
1.2.2.2. Le#islacin de Ordenacin del Territorio en el !as "asco
L% L$, '$ Or'$%ci '$& T$rrit!ri! '$& P%(s )%sc! -LOT.
Esta ley aprobada el $1 de mayo de 1FFH+ nos de%ine el concepto de
Ordenacin del Territorio se1alando ,ue en ella 6se inte#ran el conjunto de
actuaciones dise1ables y reali4ables en orden a conse#uir la m0s racional utili4acin
del suelo y sus recursos+ incluida la de%inicin de las relaciones ,ue -an de
establecerse entre las distintas instancias cuya acti*idad -a de incidir sobre los
espacios territoriales7.
Los objeti*os 8ltimos ,ue plantea la Ley son:
1? El desarrollo e,uilibrado de las re#iones
2? La mejora de la calidad de *ida
$? La eliminacin de las #randes di%erencias entre los di%erentes sectores de
poblacin
Todo ello a tra*3s de la de%inicin del suelo y sus recursos y de un criterio coordinador+
para as paliar los e%ectos producidos por el incontrolado crecimiento urbano e
industrial dado en #ran medida en la se#unda mitad del si#lo OO+ y dada la
coincidencia competencial sobre un mismo territorio+ de di*ersas instancias
capacitadas territorial o sectorialmente.
La misma Ley se1ala ,ue su aprobacin 6no es sino la base -abilitante para la
%ormulacin escalonada de una serie de instrumentos ordenadores ,ue -abr0n de
desarrollarse7 y ,ue se anali4an en el si#uiente apartado del estudio. Esta importancia
de los instrumentos plani%icadores se *e re%lejada por la inmediate4 en la ,ue aparecen
en la ley .Ttulo I+ art. 1& y se1alando como es la de%inicin y re#ulacin de estos
instrumentos el objeti*o de la Ley. 'e#8n ;*ila Ori*e
2$
+ se trata del 6deseo de implicar
,ue el conjunto de objeti*os cuya materiali4acin lle*an al bienestar de la poblacin no
20
6ASAABAS>ER, 5. %& 6AZ9AN7, 5., ),imen jurdico de la Ordenacin del (erritorio en
'uskal-erria, 54AP, 7Ha&i, 1999. p. ;0.
21
Ar&Bc+lo 1:.2 d% la 6%F d% 7rd%naciCn d%l >%rri&orio d%l PaBs 4asco.
22
Ar&Bc+lo 1$.1 d% la 6%F d% 7rd%naciCn d%l >%rri&orio d%l PaBs 4asco.
2$
456A 7R54E, 8.6., Op. Cit., p. 220
21
Captulo 1: Ordenacin del territorio
se lo#ra con la promul#acin de la ley+ sino con la %ormulacin y ejecucin ,ue la
misma crea7.
EL ttulo I" de la ley trata 6de la coordinacin y el asesoramiento7 y de%ine dos
%i#uras: la Comisin de Ordenacin del Territorio .COT& en los artculos 2G y 2F+ y el
Consejo sesor de !oltica Territorial del 5obierno "asco .C!T& en el art. $H. Estos
artculos se desarrollan en el decreto 2@2 y 2@$L1FFH+ de 2 de octubre.
La ley de%ine a la COT como el 6r#ano consulti*o y de coordinacin de la
Comunidad utnoma del !as "asco en materia de Ordenacin del Territorio y
2rbanismo7 presidida por el Consejero de 2rbanismo+ "i*ienda y 9edio mbiente y
%ormar0n parte representantes de todas las administraciones p8blicas. El
*icepresidente es el *iceconsejero de Ordenacin del Territorio y como *ocales est0n
presentes representantes del 5obierno "asco+ de las Diputaciones =orales+ de la
dministracin del Estado y representantes de las sociacin de 9unicipios. dem0s
de este pleno e/isten di%erentes secciones en las ,ue se tratan temas sectoriales o de
menor importancia y en las ,ue est0n presentes representantes del 5obierno "asco+
Diputaciones =orales y sociacin de 9unicipios.
En cuanto al C!T est0 compuesto por un representantes de cada
Departamento del 5obierno "asco y otros tantos miembros ele#idos entre los
ciudadanos ,ue se considere idneo su nombramiento. 'e#8n la ley es 6el r#ano de
participacin adscrito al Departamento de 2rbanismo+ "i*ienda y 9edio mbiente ,ue
#aranti4a la necesaria coordinacin de la poltica territorial del 5obierno "asco y la
implicacin social en la Ordenacin del Territorio de la Comunidad utnoma7.
'e#8n Lasa#abaster y La4cano
2<
la %uncin de participacin es e*idente ,ue la
C!T la cumple+ al menos %ormalmente. La %uncin de coordinacin entienden estos
autores ,ue no. 6Ai por su composicin ni por sus %unciones se puede de%inir el C!T
como un r#ano ,ue #aranti4a la necesaria coordinacin de la poltica territorial del
5obierno "asco7. Las principales competencias de este r#ano son las relati*as al
in%orme sobre las Directrices de Ordenacin Territorial.
1.2.2.$. Instrumentos de plani%icacin emanados de la Ley
2)
6ASAABAS>ER, 5. %& 6AZ9AN7, 5., Op. Cit, p. ;:
22
Captulo 1: Ordenacin del territorio
Los instrumentos pre*istos por la Ley de Ordenacin Territorial son tres: las
Directrices de Ordenacin Territorial .DOT&+ los !lanes Territoriales !arciales .!T!& y
los !lanes Territoriales 'ectoriales .!T'&. continuacin se anali4an cada uno de
ellos y sus relaciones tal y como se se1ala en el Ttulo II de la ley 6de los instrumentos
de ordenacin territorial del !as "asco7.
%. Dir$ctric$s '$ Or'$%ci T$rrit!ri%& -DOT.
En el captulo I de%ine las DOT diciendo ,ue 6constituir0n el marco #eneral de
re%erencia para la %ormulacin de los restantes instrumentos de ordenacin re#ulados
en la presente Ley...7 y se1ala las tres %unciones b0sicas ,ue deben cumplir:
1? 6=ormular con car0cter #lobal e interrelacionado y de acuerdo con la poltica
yLo planes econmicos de la Comunidad utnoma del !as "asco+ el
conjunto de criterios y normas ,ue orienten y re#ulen los procesos de
asentamiento en el territorio de las distintas acti*idades econmicas y
sociales de los a#entes p8blicos y pri*ados ,ue operen en dic-o territorio a
%in de #aranti4ar el necesario e,uilibrio territorial de inter3s #eneral para
EusPadi y la creacin de las condiciones adecuadas para atraer la acti*idad
econmica a los espacios territoriales idneos7.
2? 6Construir un marco de re%erencia en cuanto a la ordenacin y al uso de los
espacios y del territorio...7
$? 6!re*er las acciones territoriales ,ue re,uieren la accin conjunta con el
Estado u otras Comunidades utnomas...7
continuacin la ley de%ine once determinaciones mnimas ,ue contendr0+ los
documentos de los ,ue constar0+ su car0cter *inculante y el procedimiento de
elaboracin.
La *inculacin de las Directrices podr0 e/presarse a tra*3s de la imposicin de
criterios de ordenacin y uso del espacio+ la e/clusin de los criterios ,ue se
consideren incompatibles con las Directrices+ la de%inicin de alternati*as entre *arios
criterios considerados admisibles y la simple recomendacin de lneas de actuacin.
b. P&%$s T$rrit!ri%&$s P%rci%&$s -PTP.
'e#8n la ley+ 6los !lanes Territoriales !arciales desarrollaran las Directrices de
Ordenacin Territorial en las 0reas o 4onas supramunicipales ,ue 3stas delimiten+
concretando para cada una de ellas los criterios espec%icos de ordenacin ,ue las
Directrices estable4can7.
2$
Captulo 1: Ordenacin del territorio
En el art. 12 se de%inen las determinaciones ,ue los !T! contendr0n:
1? De%inicin de los objeti*os de la ordenacin a partir del an0lisis del estado
actual del territorio+ de la situacin socioeconmica y de sus posibilidades de
e*olucin.
2? 'e1alamiento de los espacios.
$? De%inicin de a ubicacin de los e,uipamientos de inter3s com8n.
<? Criterios+ principios y normas #enerales a los ,ue -abr0 de atenerse la
ordenacin urbanstica.
>? De%inicin de los espacios ,ue -ayan de ser objeto de remodelacin+
re#eneracin o re-abilitacin.
@? Cuanti%icacin de las super%icies de suelo ,ue -an de reser*arse para la
construccin de *i*iendas y promocin p8blica de suelo industrial.
E? Criterios+ normas y principios necesarios para el desarrollo de las
determinaciones contenidas en las directrices.
Todas estas determinaciones deben respetar el 0mbito competencial #aranti4ado a
las Entidades Locales. Los !T!s *incular0n en sus propios t3rminos a los !lanes
urbansticos re#ulados en la ley del suelo.
c. P&%$s T$rrit!ri%&$s S$ct!ri%&$s -PTS.
La LOT de%ine los !T' como los planes con incidencia territorial ,ue elaboren
los Departamentos del 5obierno "asco. El mismo car0cter tendr0n los ,ue elaboren y
aprueben los Br#anos =orales de los Territorios Districos.
Deber0n ser compatibles con la ordenacin territorial *i#ente y
e/cepcionalmente pueden darse recti%icaciones ,ue resulten imprescindibles en los
instrumentos de ordenacin territorial. Las contradicciones ser0n causa de nulidad de
la parte o partes del !lan 'ectorial ,ue las conten#an. Los planes deben pasar por la
Comisin de Ordenacin del Territorio y se ele*ar0n al Consejo de 5obierno para su
aprobacin de%initi*a en %orma de decreto.
El 5obierno "asco podr0 suscribir conciertos con las distintas dministraciones
!8blicas en orden a la elaboracin conjunta de !lanes Territoriales o 'ectoriales.
'. R$&%ci!$s $tr$ &!s 'i/$r$t$s istru"$t!s #&%i/ic%'!r$s
2)
Captulo 1: Ordenacin del territorio
Las DOT+ tal y como se -a se1alado anteriormente son el marco de re%erencia
,ue debe respetarse por los dem0s instrumentos de plani%icacin+ por lo ,ue no -abr0
!T! sin la aprobacin pre*ia de las DOT. La relacin entre las DOT y los !T! con los
!T' es de jerar,ua+ ya ,ue nin#una prescripcin de este 8ltimo puede ir en contra de
los anteriores+ ya ,ue lle*ara a la nulidad de las parte correspondiente de los !T'. El
problema *iene dado se#8n ,ui3n -aya aprobado el !T'+ ,ue puede ser el Estado+ la
Comunidad utnoma o los Territorios Districos.
2=
Captulo 1: Ordenacin del territorio
1.0. BIBLIO1RA2A Y DOCUMENTACIN UTILI3ADA
LE5I'LCIBA
Carta Europea de Ordenacin del Territorio+ (ecomendacin n. (.G<& 2 del Comit3 de
9inistros a los Estados miembros del Consejo de Europa+ adoptada el 2@L1L1FG<.
Constitucin espa1ola de 1FEG.
Ley or#0nica $L1FEF+ de 1G de diciembre+ Estatuto de autonoma del !as "asco.
Ley 2EL1FG$+ de 2> de no*iembre+ de (elaciones entre las instituciones comunes de la
comunidad autnoma y los r#anos %orales de sus territorios -istricos.
Ley <L1FFH+ de $1 de mayo+ de ordenacin del territorio del !as "asco.
Decreto 2GL1FFE+ de 11 de %ebrero+ Directrices de ordenacin territorial.
)I)LIO5(=C
5O2E' 9EADIQ)L+ C(9EA+ El rgimen ,urdico de la plani-icacin territorial:
con-licto$ competenciale$ & a$pecto$ ,urdico$+ I"!+ )ilbao+ 1.FF@.
;"IL O(I"E+ :O'E L2I'+ La ordenacin del territorio en el #a$ .a$co: an/li$i$,
e,ercicio & delimitacin competencial+ Instituto "asco de dministracin !8blica+ O1ati+
1.FF$.
E(R2ICI OLCI(E52I+ :E'S' 9T U QA5IT2 O'+ 52(TQAE+ La ordenacin
territorial & la legi$lacin $ectorial en la CA#.: apunte$ genrico$+ I"!+ )ilbao+ 2.HHH.
5O)IE(AO "'CO+ Compendio de Legi$lacin $o)re Ordenacin del Territorio &
0r)ani$mo dictada por la CA#.+ Dpto. de 2rbanismo+ "i*ienda y 9edio mbiente+
"itoria?5astei4+ 1.FF1.
DILDEA)(AD 'CDEID+ AD(E'+ #oltica de ordenacin del territorio en Europa+
:unta de ndaluca+ 'e*illa+ 1.FF@.
IA'TIT2TO "'CO DE D9IAI'T(CIBA !S)LIC+ Ordenacin del territorio &
medio am)iente+ I"!+ O1ati+ 1.FGG.
L'5)'TE( DE((TE+ IVWI+ ET LLI+ Rgimen ,urdico de la ordenacin del
territorio en Eu$1al2erria+ I"!+ O1ati+ 1.FFF.
!X(EQ AD(X'+ ATOAIO L=OA'O+ La ordenacin del territorio en el e$tado de
la$ autonoma$+ 9arcial !ons+ 9adrid+ 1.FFG.
2: