La Construccin del Estado Francis Fukuyama

Captulo Uno
Elementos ausentes en la estatalidad
El Estado Moderno que dispone de grandes ejrcitos, poderes tributarios y una burocracia centralizada capaz
de ejercer una autoridad soberana en un amplio territorio se origino hace unos 400 aos.
El surgimiento de estos estados y su capacidad para proporcionar orden, seguridad y derechos de propiedad
fue lo que hizo posible el crecimiento del mundo econmico moderno.
El Estado Moderno no se puede calificar de universal, puesto que despus de la segunda guerra mundial se
provoc un boom en la construccin de estados (India China), aunque en frica, Asia y Oriente prximo no
pas ms all de ser el nombre.
La oferta del mundo moderno de occidente es muy atractiva porque conjuga prosperidad material de las
economas de mercado con la libertad poltica y cultural de la democracia liberal. Sin embargo este modelo es
difcil de alcanzar para otras sociedades en el mundo.
El discutido papel del estado
La poltica del estado en el siglo XX estuvo determinada por la fuerza y el tamao del estado. No haba
impuestos sobre la renta programas contra la pobreza o normas de seguridad alimentara. Despus de las
guerras mundiales el estado liberal minimalista se torn mas centralizado y activo.
Alcance frente a la fuerza
Estados Unidos naci de una revolucin a la autoridad estatal y la consecuente cultura poltica antiestadista
quedo reflejada en limitaciones del poder del estado tales como gobierno constitucional, que garantiza la
proteccin de los derechos individuales, la separacin de poderes, federalismo, etc.
Lipset seala que el estado social estadounidense se estableci mas tarde y permanece mucho mas limitado
que en otras democracias liberales (carece de sistema sanitario con cobertura universal) que sus mercados
estn mucho menos regulados y que fue de los primeros pases en replegar el estado social en las dcadas de
de 1980 y 1990
Max weber defini estado como: una comunidad humana que reivindica con xito el monopolio de uso
legitimo de la fuerza fsica dentro de un territorio determinado.
Estados Unidos tiene un sistema de gobierno limitado que histricamente ha restringido el alcance de la
actividad estatal.
Hay que distinguir dos elementos sumamente importantes sobre estatalidad, alcance de las actividades
estatales que consiste en las diferentes funciones y objetivos que asumen los gobiernos, y la fuerza o
capacidad de los estados para programar o elaborar polticas y aplicar las leyes con rigor y transparencia que
equivale a lo que se denomina hoy en da capacidad o institucional.
Funciones estatales divididas en categoras
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Suministros de bienes pblicos puros
Defensa ley y orden
Derechos de propiedad
Gestin macroeconmica
Salud publica aumentar equidad
Proteccin a los pobres
Funciones Intermedias
Abordar los efectos externos
Educacin
Medio ambiente
Regular los Monopolios
Corregir la educacin imperfecta
Seguros reglamentacin financiera
Seguridad social
Funciones dinmicas
Poltica Industrial
Riqueza
Los distintos pases se pueden colocar en cada una de las categoras o funciones:
Capacidad
Defensa
ley y orden
derechos de propiedad
proteccin a los pobres
gestin macroeconmica
Salud Publica
Educacin
Reglamentacin financiera
Pensiones redistributibas
Proteccin del medio ambiente
Seguros de desempleo
Redistribucin de activos
Fomento de los mercados
Aglomeracin de iniciativas (cluster)
Alcance de las instituciones estatales (fuerza de las instituciones del estado)
Cuadrante 1
Alcance limitado de funciones estatales con una alta eficacia institucional (Estados Unidos)
Cuadrante 2
Mayor cantidad de funciones estatales con eficacia institucional
(Europa, Inglaterra, Alemania, Francia, Espaa)
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Cuadrante 3
Cantidad de funciones estatales baja y eficacia institucional regular (pases latinoamericanos Per, Bolivia,
Venezuela)
Cuadrante 4
En este cuadrante el estado asume una serie de actividades que no puede llevar a cabo correctamente, en este
cuadrante se ubica un gran nmero de pases.
Captulo Dos
Las organizaciones del Sector Pblico producen generalmente servicios, y medir su productividad se hace
complejo. El asunto de la transparencia y control se hace engorroso en este tipo de sector, al igual que en
menor grado se presenta el mismo problema en el Sector Privado.
Woolcock y Pritchett (2002), distinguen dos aspectos del sector pblico:
Intensidad de transacciones: Nmero de decisiones que deben tomar las organizaciones en todo orden
de nivel.

Su carcter discrecional: Hace referencia a que la decisin la debe realizar un especialista que emita
una opinin sobre una informacin que es imperfecta u incompleta.

El autor propone en lugar del carcter discrecional, emplear la categora de especificad. (Modelo Israelita),
entendido como la capacidad de supervisar el rendimiento de un servicio.
Existen una serie de posibles enfoques aplicables al problema de la supervisin:
En ocasiones no est a disposicin de las organizaciones del sector pblico, la competitividad.
(Hirschmann, lo denomina la opcin de salida). Esto se relaciona con las Privatizaciones en el Sector
Pblico y la competencia con las empresas privadas.

A las otras alternativas Hirschmann, las denomina opciones de voz, y tienen como fin promocionar un
mejor acceso a la informacin sobre la conducta de los agentes, as como crear mecanismos que
controlen su responsabilidad.

El Escaqueo o responsabilidad laboral:
Se relaciona con el esfuerzo del trabajador su desempeo en este. Los economistas postulan que el trabajo
resulta costoso y que los empleados tratarn de minimizar cantidad que realizan por un salario determinado.
La administracin cientfica
(Taylor, 1911) genera un alto nivel de transparencia en el rendimiento del agente y una justificacin
exhaustiva de su conducta. Se trata de un sistema de organizacin industrial que no exige confianza alguna
entre trabajadores y empresarios.
Este modelo de organizacin industrial genera altos costos econmicos, por esto a sido desplazado de forma
gradual por otros modelos ms horizontales, como el de Produccin Ajustada, que delega un mayor grado de
capacidad de decisin a los empleados de menor jerarqua.
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La descentralizacin y la Capacidad Decisoria
Una tercera causa de ambigedad en el diseo organizacional no es asunto del control hacia los agentes, sino
al grado de capacidad en la decisin que se debe delegar en estos segn el nivel de jerarqua que tengan.
Esto en poltica se entiende como principio de subsidiariedad. Es decir, la delegacin del poder es entregada
por un directivo a un director de programa y este es quien toma las decisiones, guiado a una programacin
especfica dada por la empresa o por programas de un organismo internacional.
El autor seala que la autoridad delegada aumenta tambin cuando la labor realizada por el agente es compleja
o implica un alto grado de capacidad en las decisiones y en criterio.
La toma de decisiones tiene mayor rapidez cuando se lleva a cabo de manera local, y si es repartida en un
nmero elevado de unidades, que puedan fomentar entre ellas la competencia. (Wildavsky, 1990).
Las organizaciones descentralizadas generan mayor costo de transaccin y pueden resultar ms lentas, y con
menos poder de decisin que las centralizadas. La delegacin de autoridad implica de manera necesaria el
riesgo en los niveles ms bajos de la organizacin.
El nico mbito en el cual se recomienda es el en los campos de innovacin tecnolgica, pues ac los riesgos
constantes son a bajo nivel y siempre necesarios, pero en otros casos puede suceder que las organizaciones
deleguen excesivamente autoridad en unidades subordinadas que vayan en prejuicio del bienestar del la
empresa.
En el sector poltico, Por ejemplo el Federalismo Americano, se plantea un problema semejante. La
delegacin de autoridad en el gobierno local y estatal significa que la actuacin general del gobierno tendr
discrepancias entre sus sectores.
De manera global la delegacin de autoridad en gobiernos de corte local y estatal en pases en desarrollo
conlleva, frecuentemente la otorgacin de poder a ciertas elites. Lo cual provoca un control sobre sus propios
asuntos al margen de la vigilancia externa.
Por otra parte, la centralizacin poltica se asocia a la modernidad y al progreso. Actualmente se asocia la
descentralizacin a valores positivos como la Democracia, por lo que se considera un fin en si misma.
El Gobierno Constitucional Moderno y el Estado de Derecho:
Se instauraron para limitar la capacidad de decisin en el ejercicio del poder del estado. Tal y como refleja la
frase de Aristteles: El gobierno de las leyes y no el de los Hombres.
En los organismos centralizados y descentralizados, existen ventajas e inconvenientes que quedan por si solos
compensados. Las ventajas y desventajas dependen de las condiciones externas que no siempre se conocern
de antemano. Las mejores organizaciones suelen ser las que se adaptan con flexibilidad a los diferentes
niveles de descentralizacin en funcin de la evolucin de las condiciones exteriores.
Perder el Control y Reinventar la Rueda
La problemtica central a la que se enfrenta toda organizacin es la delegacin de la capacidad decisoria. Las
3 causas de ambigedad comentadas anteriormente. La racionalidad limitada al planear los objetivos de la
organizacin, las formas alternativas de abordar el control de la conducta del agente y las dudas acerca del
grado de capacidad en la decisin que se debe delegar.
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Esta ambigedad implica la inexistencia de mtodos ptimos desde el punto de vista terico para determinar
los derechos de decisin en una organizacin.
El autor, seala que resulta ms seguro delegar capacidad de decisin, aun en ausencia de una estructura
formal de incentivos y control, cuando agentes principales comparten los mismos valores. Selznick &
Barnard, coinciden en que las organizaciones determinan las preferencias de sus miembros: Se favorece la
funcin educativa, comn a tales estructuras, que consiste en conformar, de un modo imperceptible paro
eficaz, los puntos de vista de los nuevos miembros, estableciendo as un modo informal, pero eficaz, las
directrices de pensamiento y decisin.
Todos los autores de esta lnea han puesto hincapi en el liderazgo como fuente de cultura organizacional.
Selznick, Leadership in Administration (1957, 2728); <<El papel del lder institucional debera distinguirse
claramente del papel del lder interpersonal. [] ste contribuye principalmente a la eficacia de la empresa. El
lder institucional, por su parte es fundamentalmente un experto en fomentar y defender los valores.>>.
Gary Miller, Managerial Dilemas (1992,217), da como conclusin que los lderes <<ejercen influencia sobre
la confianza de los subordinados en la cooperacin entre los propios trabajadores y entre stos y sus
superiores en la jerarqua>>.
La Construccin de Capacidad, en Condiciones de Ambigedad Organizacional: Implicancias Polticas.
De la conclusin terica de que no existen organizaciones ptimas se desprende:
Las polticas de desarrollo deben ser prudentes antes de aseverar la existencia de validez general. (La
mejor prctica). Es decir, lo que funciona en una parte del mundo se aplica a otra como modelo.
James Scout, 1998. Lo denomina Metis, la capacidad de aplicar el conocimiento local para crear
soluciones locales.

Las organizaciones elaboran y promueven normas mediante la socializacin y la formacin, pero las
normas tambin emanan del entorno social.

La administracin pblica es idiosincrsica y no puede someterse a amplias generalizaciones. La gran
desventaja de la administracin pblica en comparacin con la privada es que las empresas privadas
estn expuestas a un proceso brutal de competencia y seleccin. Lo que no sucede en el sector
pblico.

Que la ambigedad organizacional exista no significa que nada marcha bien en el sector pblico. Esta
es ms susceptible de ser sistematizada y transferida. La existencia de escuelas en la ADM pblica de
todo el mundo es buena y prueba de esto.

Las reas de la ADM Pblica ms propicias para la reforma tecnocrtica, son las que no admiten altos
grados de variacin en cuanto a su planteamiento y su estructura institucional.

Las reas ms complicadas para reformar son las actividades de baja especificidad y elevado volumen
de transacciones, como la educacin o el derecho.

Los casos ms difciles son los que se hallan en la mitad de la matriz, de especificad y de volumen de
transacciones, de ser sometidos al diseo de buenas prcticas.

Para disear una amplia variedad de buenas prcticas administrativas se precisa un conocimiento de carcter
local, de lo que se desprende la capacidad administrativa, en realidad, no se transfiere de una sociedad a otra
mediante un grupo de administradores procedentes del mundo desarrollado que aleccionan a sus homlogos,
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menos desarrollados. Es decir, el conocimiento de las prcticas administrativas forneas debe adaptarse a las
costumbres, normas y condiciones locales.
La medida ptima la adoptarn quienes quieran construir la capacidad administrativa fuera de su pas, ya sea
institucin financiera, donante bilateral u ONG, ser la concesin de subvenciones a los organismos de los
pases clientes para que estos construyan dicha capacidad.
Captulo Tres
Estados Dbiles y Legitimidad Internacional
La soberana y el estado nacin son las piedras angulares del sistema Westfalia, lo que acontece dentro de los
estados, es decir la gobernanza interna influye en gran medida a otros miembros del sistema internacional.
Pero, existe una fuente de legitimidad internacional que no dependa de la existencia y la fuerza de
Estadosnaciones soberanos?, si no es de esta forma, no hay una contradiccin al respecto en el ataque a la
soberana?.
El autor se refiere a los estados dbiles o fracasados como los que conculcan los DD.HH., provocan desastres
humanitarios, causan oleadas masivas de inmigracin y atacan a sus vecinos. Adems, protegen terroristas
internacionales que pueden ocasionar daos significativos a EE.UU. y otros pases desarrollados.
Aparte de los Estados Fracasados, existe otro tipo de problema de gobernanza en estos, que tambin
desemboca en inestabilidad internacional; es la naturaleza de la Leyes de la Regin, que son en si autoritarias
y nada o poco se relacionan con el pluralismo y la Democracia.
El estancamiento de estos Estados Fracasados se atribuye en parte a que su gobernanza precaria, disuadi a las
empresas y a los mercados eficientes.
El Nuevo Imperio
EE.UU., desde el 11S desemboco en dos caminos en su poltica internacional, uno es el asumir la
responsabilidad de la gobernanza en los estados dbiles, dejar el problema en manos de la comunidad
internacional.
La ADM Bush, elabor una doctrina de anticipacin o de Guerra Preventiva, que lo sita en posicin de
gobernar a las poblaciones potencialmente hostiles de los pases que lo amenacen con el fantasma del
terrorismo. (Afganistn, 2001).
En marzo de 2003, EE.UU. se embarc en otro proyecto de mayor envergadura, este fue el derribar el rgimen
dictatorial de Irak y transformarlo, con el fin de instaurar una Democracia Occidental, algo que no ha logrado.
Cabe sealar la pregunta: Cmo estimular la construccin del Estado en pases con graves disfunciones
internas?
La erosin de la Soberana
La Gobernanza dbil socava el principio de soberana sobre el que se ha construido el orden mundial
Poswestfaliano. Para Hassneer, (2002), las bases de la erosin de la soberana se sentaron mucho antes de las
llamadas intervenciones humanitarias de los aos 90's (Somalia, Hait, Camboya, Los Balcanes).
En los debates sobre la intervencin humanitaria, predomin el argumento de que el sistema de Westfalia
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haba dejado de constituir el marco adecuado para las relaciones internacionales.
Las intervenciones humanitarias de los 90's llevaron a una exclusin de facto del poder imperial sobre parte
del mundo de los Estados Dbiles. Las intervenciones estaban a menudo encabezadas por fuerzas militares
americanas, pero seguidas de una gran coalicin formada fundamentalmente por pases europeos.
El caso de los Estados Fracasados, la soberana haba dejado de existir y las funciones de gobernanza haban
sido desplazadas a la ONU, o a otros organismos como las ONG's.
Este Imperio Internacional guiado por pases desarrollados, tal vez era bienintencionado y basado en los
DD.HH. y la Democracia, pero era igualmente un imperio, y sent un precedente para la sumisin de la
soberana a la gobernanza de los organismos internacionales.
Cabe preguntarse entonces cmo estimular desde el exterior la construccin del Estado en pases con graves
disfunciones internas.
La Construccin de la Nacin
Si existe una ciencia para la construccin del Estado, est lograr todos sus objetivos de manera simultnea y
tendr una demanda extraordinaria. En EE.UU., el intento de crearla ha pasado a conocerse como
Construccin de Naciones.
Existen 3 aspectos o fases en la construccin de una nacin:
La primera hace referencia a lo que se llama reconstruccin postconflicto y que afecta a los pases que
estn saliendo de un conflicto violento. (Somalia, Afganistn, Kosovo, entre otros), donde la autoridad
central quedo hecha polvo. En este caso, la misin de los poderes externos radica en garantizar de forma
temporal la estabilidad mediante las fuerzas de seguridad.

El segundo paso tiene como objetivo primordial crear instituciones estatales autosostenibles y capaces de
sobrevivir tras la retirada de la intervencin externa.

El tercer aspecto se funde en gran parte con el anterior, y consiste en fortalecer a estos Estados Dbiles en
los que existe una autoridad estatal con una estabilidad razonable, pero incapaz de proporcionar derechos a
propiedad o educacin.

Falencias de la ADM Bush y la ONU, segn Fukuyama:
No recurri a experiencias anteriores cuando entr en Afganistn e Irak y cay en los mismos errores
cometidos en previas operaciones de construccin de naciones.

La ONU y la comunidad internacional no han logrado grandes avances en cuanto a la creacin de
Estados Autosostenibles en ninguno de los pases que se han propuesto construir.

Eso se traduce en que, aunque se desempean en las funciones de gobernanza, la capacidad autctona
no aumenta y es probable, por tanto, que estos pases vuelvan a su situacin anterior una vez que la
comunidad internacional pierda inters en ellos, cambie la zona de crisis.

Pero:
El xito obtenido en la construccin de la nacin se mide normalmente con criterios menos exigentes,
como el restablecimiento del PIB al nivel previo al conflicto o la celebracin de elecciones
democrticas. (Dobbins et al, 2003).

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La legitimidad Democrtica en el mbito Internacional
El autor postula las principales diferencias entre los conceptos de Legitimidad Internacional, (Keagan, 2003):
Los europeos prefieren las normas y el derecho internacional porque son ms dbiles que EE.UU.
Este ltimo opta por la unilateralidad porque es considerablemente ms poderoso que cualquier otro
pas o grupo de pases. Tiene poder militar, cultural y tecnolgico.

Ms all del EstadoNacin
Los EE.UU y Europa divergen en sus conceptos de Legitimidad Internacional. Los primeros la consideran
fruto de la voluntad general y democrtica de los EstadosNaciones, mientras los segundos la identifican con
unos principios de justicia ms elevados que las leyes o la voluntad de cada EstadoNacin.
La visin Europea es correcta desde el punto de vista abstracto, pero errnea en la prctica. Por otra parte, esta
plantea un segundo problema importante que afecta a la prctica: El Cumplimiento de las Leyes.
La <<Comunidad Internacional>> es una ficcin desde el momento en que su capacidad de aplicacin de las
leyes depende por completo de la accin de cada uno de los EstadosNaciones.
Captulo Cuatro
Ms Pequeos pero Ms Fuertes
La tendencia de la poltica mundial ha consistido en recortar el tamao de los sectores estatales y cederle al
mercado o a la sociedad civil funciones, que se haban asignado de manera inadecuada. El crecimiento en la
economa global ha tendido a erosionar la autonoma de los EstadosNaciones soberanos mediante el
incremento de la movilidad de ka informacin, capital y en menor medida, el trabajo.
En el sistema internacional, la estatalidad ha sido atacada y erosionada de facto por mltiples factores. Los
estados del mundo menos desarrollado son dbiles y con el fin de la guerra fra se dej tras de s una franja de
Estados Fracasados o conflictivos que abarcan desde Europa al sur de Asia. Estos Estados dbiles han
supuesto amenazas para el orden mundial, pues han sido nido de violaciones a los DD.HH., as como cuna del
Terrorismo actual.
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